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Auditoria Governamental
Auditoria Governamental
RESUMO
1. INTRODUO
A nova ordem global para a administrao pblica determinou a necessidade do ajuste das despesas
pblicas, cada vez maiores, possibilidade efetiva de arrecadao do Estado e, conseqentemente,
busca do equilbrio financeiro das contas governamentais. O Estado, assim, obrigou-se a demonstrar
sua capacidade de gerncia e a propiciar as solues que a sociedade reclama para manter e alavancar
o desenvolvimento.
Assim, a administrao pblica tem o dever de prestar contas perante a sociedade e esta tem o direito
de controlar a ao do governo. E exatamente esse o objetivo principal da auditoria governamental.
Desenvolver tcnicas de anlise que permitam identificar distores na ao governamental entre o
que foi idealizado e o que alcanado em termos reais, gerando um maior nvel de eficincia e
eficcia no uso dos recursos pblicos e efetividade no seu resultado.
Sendo assim, a Auditoria Governamental considerada uma ferramenta que visa corrigir
desperdcios, improbidade, negligncia e as omisses alm de possibilitar a melhor utilizao dos
recursos pblicos. Na viso de Arajo (1998, p.18):
A Auditoria Governamental o tipo de auditoria que atua diretamente com o acompanhamento das
aes, efetuadas pelos rgos e entidades que compe as trs esferas de governo e, normalmente, o
trabalho exercido por Entidades de Fiscalizao Superior (EFS), sejam elas Tribunais de Contas ou
Controladorias, e organismos de controle interno da Administrao Pblica.
Embora haja indcios da existncia da profisso de auditor desde o sculo XIV, em verdade a
auditoria considerada uma funo nova que vem desenvolvendo com diferentes graus de
especializao. Mas foi a partir de 1934, nos EUA, com a criao do SEC, que a profisso de auditor
assumiu grande importncia e originou um grande estmulo, quando as empresas que transacionaram
aes na Bolsa de Valores tiveram que utilizar dos servios de auditoria para fornecer maior
transparncia de suas demonstraes financeiras.
O surgimento da Auditoria Governamental, embora que empiricamente, est associada prtica que a
administrao pblica exercia no controle da arrecadao de tributos.
No territrio brasileiro, a auditoria governamental encontra seu amparo legal, com a emisso da Lei
n 4.728 de julho de 1965, que veio normatizar o funcionamento do mercado financeiro e criou
obrigatoriedade da prtica da Auditoria Governamental no Brasil. Nos tempos atuais, a auditoria
governamental estabelece que a sua realizao se efetive na comprovao da legalidade das aes
empreendidas pelos rgos e entidades que compe a administrao pblica direta e indireta,
abrangendo tanto a esfera Federal, Estadual e Municipal.
Considera a auditoria governamental uma especializao dentro do campo da auditoria, pois apesar
de seguir princpios e normas tcnicas, apresenta peculiaridades na aplicao e sistemtica especfica.
( S, 2002, p.44)
A auditoria no setor pblico, especificamente, o conjunto de tcnicas que visa avaliar a gesto
pblica e a aplicao de recursos pblicos por entidades de direito pblico e privado, mediante a
confrontao entre a situao encontrada e determinado critrio tcnico, operacional ou legal.
necessrio que, com as mudanas introduzidas no setor pblico a auditoria governamental possa
propor o ajustamento de norma que venha disciplinar as aes gerenciais, possibilitando a otimizao
da estrutura organizacional do estado que composta de recursos humanos, financeiros e materiais.
Em geral qualquer que seja o tipo de auditoria que se v realizar, esta deve ser planejada de modo que
venham proporcionar segurana quanto verificao ao comprimento das leis, normas e regulamento
aplicveis a administrao pblica, na fase de execuo, dever ser verificada os aspectos da
legalidade e legitimidade dos atos praticados pelos gestores pblicos e sua consonncia com as
normas e com os princpios aplicveis administrao pblica em obedincia a legislao em vigor.
De forma indireta quando se trata das atividades de auditoria executadas com a participao de
servidores no lotados nos rgos e unidades do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal, que desempenham atividades de auditoria em quaisquer instituies da Administrao
Pblica Federal ou entidade privada. Compartilhada, quando coordenada pelo Sistema de
Controle Interno do Poder Executivo Federal com o auxlio de rgos/instituies pblicas ou
privadas. Terceirizada,quando executada por instituies privadas, ou seja, pelas denominadas
empresas de auditoria externa.
3. ADMINISTRAO PBLICA
A administrao direta constitui o conjunto dos rgos integrados na estrutura central de cada poder
das pessoas jurdicas de direito pblico com capacidade poltica (Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios), sendo, portanto, a gesto dos servios pblicos realizada pelas prprias pessoas polticas
por intermdio dos seus rgos. Sendo assim, a estrutura central do Poder Executivo Federal
composta pela Presidncia da Repblica e pelos Ministrios. Desta forma, a Administrao Direta do
Executivo Federal composta pelos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da
Repblica e dos Ministrios. Consideramos, entretanto, que o legislador no foi feliz ao definir este
tipo de Administrao no Decreto-Lei no 200/67, pois, de acordo com o dispositivo legal, a
"Administrao Direta formada pelos rgos que integram a estrutura administrativa da Presidncia
da Repblica e dos Ministrios". Desta feita, no abrange o Poder Legislativo e o Poder Judicirio,
confundindo Administrao Direta com Poder Executivo.
As autarquias so entidades autnomas, criadas por lei, com personalidade de direito pblico e
patrimnio prprio que executam atividades tpicas da administrao pblica, como as atribuies
estatais especficas. Segundo Kohama (2003, p.36):
uma empresa, mas uma empresa estatal por excelncia, e suas atividades regem-se pelos preceitos
comerciais, constitudas, organizada e controlada pelo poder pblico, e por este atravs da entidade a
que estiver vinculada, supervisionada, com a finalidade de ajustar-se ao Plano Geral de Governo.
A Administrao Pblica atua por meio de seus rgos e seus agentes, os quais so incumbidos do
exerccio das funes pblicas. A funo administrativa existe nos trs poderes, sendo que exercida
tipicamente pelo Poder Executivo e atipicamente pelos demais poderes (Poder Legislativo e Poder
Judicirio).
Na Administrao Pblica, o controle se faz necessrio, a fim de que se certifique de que todas as
suas aes foram executadas com legitimidade, dentro das normas pertinentes a cada ato e em
conformidade com o interesse coletivo. Para Meireles (1990, p. 114), as formas de controle na
Administrao Pblica so:
Controle hierrquico, que resultante do escalonamento vertical dos rgos do Executivo, em que
os inferiores esto subordinados aos superiores. Pressupe as faculdades de superviso, coordenao,
orientao, fiscalizao, aprovao, reviso e avocao das atividades controladas, bem como os
meios corretivos dos agentes responsveis. O controle de legalidade que verifica unicamente a
conformao do ato ou do procedimento administrativo com as normas legais que o regem. H
tambm o controle de mrito, que visa comprovao da eficincia, do resultado, da convenincia
ou oportunidade do ato controlado. E o controle legislativo, que exercido pelos rgos legislativos
ou por comisses parlamentares sobre determinados atos do Executivo na dupla linha da legalidade e
da convenincia pblica, isto o caracteriza como um controle eminentemente poltico, objetivando os
interesses superiores do Estado e da comunidade.
Uma das questes que vem ganhando destaque na discusso sobre a qualidade das sociedades
democrticas modernas a accountability, ou seja, o direito que cada cidado tem de saber sobre o
desempenho de seus governantes e a "obrigao" desses governantes de prestarem contas de suas
aes, no s explicando as polticas e objetivos adotados, como tambm, a forma como os recursos
pblicos foram empregados e os resultados alcanados.
O controle social a atuao de setores organizados da sociedade na gesto das polticas pblicas no
sentido de control-las para que estas atendam, cada vez mais, as demandas sociais e aos interesses
das classes subalternas.
A participao pblica se torna mais eficiente e constante porque a sociedade brasileira est mais
participativa e mais preparada para reparar os conflitos sociais. Esta soluo se torna mais rpida
porque a prpria sociedade que sofre com os conflitos a mesma que busca mecanismos para reparar
essas deficincias.
A ampliao do controle social incide de maneira expressiva na administrao, como a edio de leis
regulamentando as formas de participao do administrado direto ou indiretamente.
Um exemplo disso a lei que criou o Programa Bolsa Famlia que estabeleceu o controle social como
um de seus componentes que garante a participao efetiva da sociedade na execuo do programa
(Lei n 10.836/04).
Portanto, Controle social uma maneira de estabelecer um compromisso entre o poder pblico e a
sociedade com a finalidade de encontrar sada para os problemas econmicos e sociais.
3.4.SERVIOS PBLICOS
Por servios pblicos, em sentido amplo, entendem-se todos aqueles prestados pelo Estado ou
delegados por concesso ou permisso sob condies impostas e fixadas por ele, visando satisfao
de necessidade da comunidade. Da conclui-se que no se justifica existncia do Estado seno como
entidade prestadora de servios e utilidades aos indivduos que o compem.
As principais caractersticas do servio pblico so: Generalidade, onde o servio pblico visa
atender a todos os habitantes de uma coletividade; Indistino quando qualquer pessoa pode
utilizar um determinado servio, no podendo o Estado criar qualquer restrio; Indivisibilidade,
quando os servios no podem ser divididos entre a populao de acordo com a sua parcela de
contribuio nos recursos para o custeio daquele servio; Imensurabilidade, onde os benefcios
proporcionados pelo servio no podem ser medidos, pois o Estado atende a uma coletividade; No
reciprocidade,quando quem faz a escolha do servio o Estado,no podendo o individuo esperar uma
contraprestao direta a sua parcela de contribuio.
3.5. SIAFI
O SIAFI foi desenvolvido em 1986, no intuito de agilizar o processamento dos dados contbeis, bem
como oferecer maior transparncia e segurana s informaes registradas, o sistema que sofreu
diversas atualizaes, a fim de aperfeio-lo ao longo dos anos. Este permite acompanhar as
atividades relacionadas com a administrao financeira dos recursos da Unio, centraliza e
uniformiza o processamento da execuo oramentria, atravs da integrao dos dados. Essa
integrao abrange essencialmente a programao financeira, a execuo contbil e a administrao
oramentria. O Sistema Integrado de Administrao Financeira (SIAFI) foi implantado pelo
Governo Federal com o objetivo de promover a modernizao e a integrao dos Sistemas de
Programao Financeira, de Execuo Oramentria e de Contabilidade em seus rgos e Entidades
Pblicas. Segundo Sergio Jund (2006, p.499), o SIAFI possui como principais objetivos:
No enfoque municipal a auditoria serve como instrumento de trabalho ao nvel municipal, uma vez
que a auditoria governamental se constitui numa importante tcnica de controle do Estado, quando
utilizada na busca de possibilitar uma melhor alocao dos recursos pblicos, na busca de
antecipadamente prevenir a improbidade administrativa, a negligncia, a omisso e principalmente
atuando para corrigir desperdcios.
No que pese a dificuldade de implantao de um setor de auditoria interna, que ela deve colaborar
na construo de novos padres de desempenho da administrao pblica municipal.
O setor de auditoria interna busca verificar como est funcionando o sistema de controle interno da
administrao pblica dos municpios e se de fato o sistema est executando adequadamente as
seguintes tarefas: Identificar se as aes da organizao foram ou no executados de acordo com as
polticas traadas e os planos estabelecidos; Identificar se as aes da organizao foram ou no
executadas conforme as instrues dos gestores; Alm de informar se as aes da organizao foram
ou no executadas dentro dos princpios que regem a organizao; E fornecer informaes para
avaliar os resultados obtidos pela entidade.
A auditoria consiste na etapa do processo pelo qual so feitas as verificaes para certificar-se de que
todas as aes desenvolvidas ocorreram em conformidade com: As polticas, planos, procedimentos,
leis e regulamentos; Confiabilidade e integridade da informao; O cumprimento dos objetivos e
metas estabelecidas para operao dos programas; E economia e eficiente uso de recursos.
Economicidade quando devem ser identificados os mecanismos que favoream ao setor pblico na
obteno de melhores preos para aquisio dos bens ou servios, quando o ente pblico necessita de
adquirir os recursos humanos, materiais e financeiros. O auditor verificar se a aquisio de recursos
humanos realizada no momento oportuno, ao melhor custo ofertado, na qualidade e quantidade
necessria, podendo identificar os fatores econmicos que envolveram a operao.
Por isso, deve-se observar, com relao aos recursos humanos: se ocorre subutilizao, ociosidade ou
excesso de custos adicionais, bem como ocorrncia de paralisao de aes, por falta de funcionrios,
refletindo na quantidade e qualidade e suficincia do servio; Se h ocorrncia de m seleo de
pessoal, baixa qualificao para o desempenho do trabalho, com responsabilidades mal definidas e
ausncia de plano de capacitao ou treinamento de carter permanente; A inexistncia de controle
das horas trabalhada e pessoal inoperante como resultado de recente admisso.
E assim para obter a eficincia necessrio observar se os recursos humanos, materiais e financeiros
utilizados so suficientes e que se estabelecida comparao entre os produtos gerados e ou servios
prestados e os recursos utilizados, apresentam um nvel satisfatrio no alcance dos resultados,
avaliando-se a utilizao de padres predeterminados, estatsticos para apurao do custo benefcio e
a anlise dos dados e compara-se com casos semelhantes para observar o desempenho de cada ao
realizada.
E quanto efetividade, dever ser verificado se foi gerado impacto junto sociedade, resultando em
transformao da realidade, observando o percentual de satisfao apurado sobre uma determinada
atividade implementada, tempo mdio para soluo de problemas, tempo mdio de espera na
utilizao de determinado servio e o percentual de necessidades atendidas em certo perodo de
tempo.
Dentre muitos resultados que sero ressaltados com o desenvolvimento de um trabalho de auditoria
(interna e externa), no auxlio da gesto municipal, pode-se destacar como pontos positivos: a
melhoria no planejamento oramentrio; o controle mais efetivo da execuo oramentria, bem
como no desenvolvimento de aes programadas; uma maior confiabilidade da sociedade na
administrao pblica municipal e nos relatrios de gesto apresentados; uma melhor transparncia
na gesto, contribuindo para o equilbrio das contas pblicas; uma racionalizao de recursos e na sua
utilizao, dada ajustamentos operacionais na estrutura administrativa municipal e um
estabelecimento de um programa de divulgao das prestaes de contas municipal, para que toda
sociedade possa acompanhar.
A Auditoria Governamental pode ser realizada tanto por auditores internos, ou seja, contadores que
exercem cargos pblicos, como externa, por auditores independentes.
Na administrao pblica, o papel da auditoria interna pode ser executado no mbito do sistema de
controle interno de cada rgo, exercendo a funo de comprovar a legalidade, a avaliao dos
resultados, quanto aos aspectos da economicidade, eficcia e eficincia da gesto pblica. No
contexto moderno, a auditoria interna assume um relevante papel social, quando busca avaliar o
desempenho das polticas pblicas, bem como no papel de prevenir situaes indesejveis, como
desvios de conduta de servidores e subtrao ou mau uso de ativos pblicos.
A auditoria externa nas entidades pblicas tem como objetivo proceder a um exame na gesto pblica
de conformidade com as normas relativas Auditoria Governamental, independentemente da
amplitude do seu escopo, e pode ser realizados em sistemas, atividades, projetos, programas de
governo, rgos ou entidades da administrao pblica, enfocando suas aes e objetivos, a
incorporao de resultados sociais desenvolvidos pela administrao pblica.
Enquanto que o controle externo exercido com auxilio ao Tribunal de Contas competente e atua na
ao fiscalizadora contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da administrao
direta e indireta, evidenciando aspectos de legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das
subvenes e renuncias de receitas.
Na Unio, o sistema de controle j se encontra mais consolidado, contando com unidades prprias
responsveis por ambos os controles: a Controladoria Geral da Unio e o Tribunal de Contas da
Unio.
No caso dos estados, Distrito Federal e municpios, existem estruturas similares, muito embora o
desenho organizacional da Unio se encontra mais avanado,em se tratando de logstica,poltica de
recursos humanos e disposies normativas e legais.Por isso,segundo Nascimento(2007,p.93):
Os padres de corrupo nas prefeituras municipais apresentam-se mais como deficincia dos atuais
sistemas de controle interno e externo brasileiro do que propriamente as condutas associada
diretamente aos chefes do poder executivo municipal.
A Auditoria Governamental tem um amplo espao dentro de todas as atividades de governo. Entre
elas, podemos destacar: comprovao da legalidade e legitimidade dos atos e fatos administrativos,
porque o gestor de cada rgo, s vezes, no consegue acompanhar todos os acontecimentos dentro
do prprio rgo.
A auditoria na rea governamental no uma novidade, porm, aes nesse sentido ainda so
tmidas. S ouvimos falar em auditorias investigativas, o que deveria ser o contrrio. A auditoria de
gesto deveria ser o ponto forte das unidades governamentais. A contabilidade tem muito a oferecer
aos rgos pblicos, seja por meio de auditorias, prestao de contas, acompanhamento da gesto,
controle interno e diversos servios relevantes da rea governamental.
Durante a dcada de 80, com a supresso dos regimes autoritrios e a promulgao da atual
Constituio Federal, novas funes foram acrescidas no controle dos recursos pblicos. Atualmente,
sendo a administrao gerencial o novo paradigma da nova gesto pblica baseada em indicadores,
visando eficcia, eficincia e economicidade dos recursos pblicos. Sendo assim, Ribeiro (2004,
p.99), afirmou que:
A preocupao com o controle, em seu sentido mais amplo, embora em alguns casos de forma
bastante superficial, sempre esteve presente nos textos constitucionais brasileiros. Porem, a atuao
dos rgos de controle era voltada quase que basicamente a aspectos formalsticos.
A partir da edio da Lei 4320/64 que se estabeleceu a normatizao do controle pblico no pas.
Ribeiro (2004, p.103) relata que:
Pela primeira vez criou-se um instrumento com a finalidade de disciplinar os diversos aspectos que
envolvem o controle pblico, definindo seus objetivos, abrangncia e, o mais importante, enfatizando
a questo relacionada com o cumprimento do programa de trabalho, rompendo com a preocupao
exclusiva com os aspectos legalistas acerca da execuo contbil-financeira.
importante salientar a importncia do trabalho de fiscalizao prvio, que permite, dentre outras
vantagens, identificar desvios em tempo hbil, evitando assim, a concretizao de atos ou fatos que
possam a vir a provocar prejuzos gesto pblica. No controle concomitante destaca-se o importante
papel da transparncia nas aes governamentais, para que a sociedade possa acompanhar e
denunciar casos de disfunes.
5. CONCLUSO
A auditoria governamental uma atividade ainda muito recente no Brasil. Esse estado ainda
embrionrio da auditoria e a falta do respaldo necessrio no sentido de aprimorar os preceitos morais
e ticos da gesto pblica resultam num ambiente no muito satisfatrio para a proteo e boa
utilizao dos recursos pblicos. O grande nmero de gestores e servidores pblicos ainda sem
qualificao suficiente para desenvolver suas atividades nas diversas reas da administrao pblica
produz ambientes sem interao e resultados desastrosos que muitas vezes se atribuem simplesmente
ao total desconhecimento das regras e normas de execuo contbil e financeira que, por sua vez,
refletem nessa avaliao negativa dos relatrios atualmente apresentados por grande parte das
auditorias na administrao pblica.
Mudar a tradicional postura dos administradores pblicos municipais torna-se uma tarefa difcil,
contudo no impossvel, pois de um lado a Constituio Federal torna a adoo do sistema de
"controle interno obrigatrio", e do outro, a sociedade exige transparncia na aplicao dos recursos
pblicos.
Fonte: http://www.webartigos.com/articles/29257/1/A-importancia-da-Auditoria-Governamental-no-
controle-das-contas-publicas-municipais/pagina1.html#ixzz185PM37e4