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O QUE
PARLAMENTARISMO
MONRQUICO

Ives Gandra da Silva Martins

 Sumrio

INTRODUO.........................................................................................4
A CONSTITUIO DE 1988....................................................................6
O PLEBISCITO.........................................................................................9
O PODER NA PR-HISTORIA.............................................................. 12
O PODER NA ANTIGUIDADE.............................................................. 15
GREGOS E ROMANOS...........................................................................17
A IDADE MDIA E A IDADE MODERNA...........................................20
O PARLAMENTARISMO INGLS
E O PRESIDENCIALISMO AMERICANO............................................22
AS MONARQUIAS DO SCULO 19
E AS REPBLICAS DO SCULO 20..................................................... 25
TEORIA DAS FORMAS DE GOVERNO................................................28
O ESTADO.............................................................................................. 31
A FEDERAO......................................................................................33
CONSTITUCIONALISMO...................................................................... 35
BRASIL COLNIA.................................................................................38
BRASIL IMPRIO.................................................................................. 41
A REPBLICA BRASILEIRA.................................................................44
O PRESIDENCIALISMO REPUBLICANO............................................ 47
PARLAMENTARISMO REPUBLICANO...............................................49
O PARLAMENTARISMO MONRQUICO............................................ 51
BANCO CENTRAL AUTNOMO..........................................................54
BUROCRACIA PROFISSIONALIZADA................................................56
VOTO DISTRITAL..................................................................................58
FIDELIDADE PARTIDRIA, REPRESENTAO,
REFORMULAO DOS PARTIDOS.....................................................60
DISSOLUO INCONDICIONADA DO CONGRESSO........................62
CONCLUSES........................................................................................64
INDICAES PARA LEITURA.............................................................66
 INTRODUO

O presente opsculo objetiva auxiliar as pessoas no inicia-

das a entenderem quais as formas de governo que predominam
no mundo atual, com especial ateno voltada ao parlamentaris-
mo.
Pretendo informar, no estudo dividido em 25 captulos, a
razo pela qual aps 6.000 anos de Histria narrada, apesar da
diferena de estgios culturais, sociais e econmicos entre os
diversos pases, duas formas tm prevalecido, ou seja, a do presi-
dencialismo e a do parlamentarismo, este dividido em parlamen-
tarismo monrquico e parlamentarismo republicano.
fundamental compreender que tais sistemas de governo
pressupem uma democracia, que pode ser interpretada como
governo do povo. Raramente, todavia, o povo pode exercer direta-
mente o poder, motivo pelo qual necessita de representantes que,
em seu nome, governem o pas. Para tanto, h necessidade de
serem escolhidos pelo povo, isto , em eleies livres, em que pos-
sam os cidados indicar, sem presses, seus governantes.
Necessrio, entretanto, que, alm da eleio livre haja uma
estrutura legal, isto , um sistema jurdico que determine quais as
regras que devem orientar as eleies; assegure os direitos dos
cidados e de outras pessoas que residem ou passam pelo pas; e
estabelea de que maneira devero os governantes atuar para ser-
vir o povo.
Esta estrutura legal, que obriga governantes e governados,
que d os contornos do Estado de Direito, vale dizer, um Estado
em que o primado da lei garante as pessoas contra o arbtrio e

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contra os governantes e permite ao cidado controlar os que o
servem.
No verdadeiro Estado de Direito costuma-se dizer que o
Cidado mais importante que o governante, pois este est a ser-
vio daquele e no aquele a servio deste.
O Estado Democrtico de Direito, portanto, aquele Estado
em que o cidado elege seus governantes pelo voto e os controla
pela lei, exigindo que sirvam ao pas e ao povo, como determinado
no ordenamento legal.
Por esta razo que se considera que a Constituio, reco-
nhecida como a lei das leis, exterioriza um verdadeiro manual
superior da cidadania, pois nos limites de seus princpios, gover-
nantes e governados convivem num pas livre e democrtico.
Embora haja sensvel reduo de Estados no democrticos
no sculo20, como, por exemplo, o Iraque e Cuba, onde o povo
no escolhe seus representantes, no se pode dizer que no sejam
Estados de Direito, pois, mesmo nestes pases em que o governan-
te determina qual a lei a ser aplicada ao povo, sem consult-lo,
o governo se orienta pela lei que fizeram. So Estados de Direito,
porque tm uma lei a dirigi-los, mas no so Estados Democrticos
de Direito. No h Estado, pois, por mais totalitrio que seja, que
no tenha uma estrutura legal a reg-lo.
Nada obstante a reduo sensvel dos Estados Ditatoriais ou
Totalitrios na segunda metade do sculo 20, estes ainda existem,
mas tendem a desaparecer, at por fora da interpenetrao de
todos os valores e conhecimentos das naes e integrao dos
homens, facilitada pela evoluo da tecnologia.
Estes temas que pretendo elucidar neste pequeno estudo,
so de extrema relevncia para que se perceba o desenvolvimento
da Cincia Poltica e de sua prtica, desde o aparecimento do
homem sobre a terra at chegar quelas formas de governo que,
sem serem perfeitas, so as mais usadas nos atuais pases de con-
formao democrtica.
Como o Brasil se insere neste contexto?

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 A CONSTITUIO DE 1988

Desde a Constituio Republicana de 1891 no havia possi-

bilidade de retorno da monarquia ao pas. O Marechal Deodoro da
Fonseca no pretendeu derrubar a monarquia, mas apenas derru-
bar o ltimo Gabinete parlamentar da Histria imperial brasilei-
ra. Os acontecimentos levaram-no proclamao da Repblica,
mas sua insegurana sobre a vontade popular fez-lhe admitir
convocar um plebiscito sobre o tipo de regime que o Brasil dese-
jaria, que terminou nunca acontecendo.
A partir de 1891, todas as Constituies Brasileiras subse-
quentes (1934, 1937, 1946 e 1967) no permitiram o retorno
monarquia parlamentar, sendo que a ltima Constituio emen-
dada de forma ampla em 1969, em seu artigo 47 .1 determinava
que:
No ser objeto de deliberao a proposta de emenda ten-
dente a abolir a Federao ou a Repblica.
Tal tipo de comando legal superior, que estabelece que uma
norma constitucional nunca pode ser mudada, nem mesmo por
emenda Constituio, denominada pelos constitucionalistas
de clusula ptrea.
No mundo, as clusulas ptreas apenas so alteradas
quando h rupturas institucionais, isto , revolues ou tomadas
de poder com violao ordem constitucional vigente. Neste caso,
a Assembleia Constituinte, que criada para fazer uma nova
Constituio, denominada de Poder Constituinte Originrio.
Os poderes constituintes originrios que romperam com a
ordem constitucional anterior so, portanto, poderes revolucion-

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rios, razo pela qual as previses imutveis do sistema anterior
(clusulas ptreas.) nada valem.
Por outro lado, sempre que o Parlamento de um pas altera
a Constituio sem romper as instituies, isto , seguindo o devi-
do processo legal, o Poder Constituinte, que se transforma em
Parlamento chamado de Poder Constituinte Derivado
Ora, a Constituinte de 1987 foi convocada pela Emenda
Constitucional nmero 26, nos termos determinados pela
Constituio de 1967 reformulada em 1969, razo pela qual, sendo
poder constituinte derivado, no poderia ter alterado as clusu-
las ptreas da Constituio de 1967, ou seja, no poderia introdu-
zir clusula que admitisse a alterao da Federao ou da
Repblica.
Ocorre que os constituintes de 1987 entenderam que tinham
um poder constituinte originrio e no derivado, pelo que
admitiram um plebiscito, com atraso de quase 100 anos, para que
o povo escolhesse se deveria manter a Repblica e Presidencialismo
ou adotar o parlamentarismo republicano ou monrquico.
Cumpre explicitar que plebiscito um instrumento poltico
de exerccio democrtico pelo qual o povo decide sem necessidade
de representao, isto , decide diretamente.
Os doutrinadores discutem a diferena entre plebiscito e
referendum, muitos no vendo distino entre as duas formas
de exerccio poltico direto da vontade popular. Outros entendem
que o plebiscito o exerccio da vontade popular para a escolha de
um caminho institucional de interesse do povo, sendo o referen-
dum a confirmao ou no de um ordenamento j previamente
escolhido pelos representantes do povo, ou seja, os legisladores e
os administradores pblicos.
O certo que, na Constituio de 1988, no Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias, foi estabelecido no artigo 2 que:
No dia 7 de setembro de 1993 o eleitorado definir, atravs
de plebiscito, a forma (repblica ou monarquia constitucio-
nal) e o sistema de governo (parlamentarismo ou presiden-

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 cialismo) que devem vigorar no pas.
1 Ser assegurada gratuidade na livre divulgao dessas
formas e sistemas, atravs dos meios de comunicao de
massa cessionrios de servio pblico.
2 O Tribunal Superior Eleitoral, promulgada a
Constituio, expedir as normas regulamentadoras deste
artigo.
Tal artigo foi fruto de amplo trabalho de convico desen-
volvido pelo deputado Henrique da Cunha Bueno, e obteve o
maior nmero de assinaturas de deputados e senadores do que
todas as propostas apresentadas ao debate do plenrio do
Congresso Nacional com poderes constituintes, em 1988.
A clusula ptrea da Constituio anterior, portanto, foi
esquecida e o pas dever decidir agora se prefere ou no a volta
da Monarquia Parlamentar.
Como se dever, entretanto, compreender o artigo 2 Do
ADCT da Constituio Federal?

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 O PLEBISCITO

A polmica criada pelo referido artigo da Constituio

Federal alcanou o dispositivo imediatamente posterior, assim
redigido:
Art. 3 A reviso constitucional ser realizada aps 5 anos,
contados da promulgao da Constituio, pelo voto da
maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em
sesso unicameral.
Frente aos mencionados preceitos, alguns intrpretes enten-
deram que a reviso constitucional a ser realizada a partir de
outubro de 1993 s poderia ocorrer se o parlamentarismo ou a
monarquia fossem adotados, ra zo pela qual consideraram
inconstitucional a antecipao do plebiscito para 21 de abril de
1993.
A maioria dos intrpretes, todavia, considerou os dois arti-
gos desvinculados, dispondo sobre matrias diversas e no inter-
ligadas.
Na verdade, o artigo 3 surgiu da experincia portuguesa.
Mirando-se na Constituio Portuguesa de 1976, que previu uma
ampla reviso para cinco anos depois, os constituintes brasileiros
incluram idntica norma no texto da lex maxima, reconhecen-
do a validade da experincia lusa.
O artigo 2, como j disse, teve origem totalmente diversa,
sendo fruto do trabalho do deputado Cunha Bueno.
A redao do dispositivo, todavia, foi infeliz. A monarquia
s pode ser parlamentarista. Como mostrarei na sequncia deste
livreto, no h mais espao, desde a revoluo francesa, para

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monarquias absolutas no mundo, principiando a desaparecerem,
desde aquela poca.
Se a monarquia s pode ser parlamentarista, isto , com um
Chefe de Gabinete, que quem governa o pas, escolhido pelo
Congresso, e um Chefe de Estado, que representa o povo e o pas
perante terceiros e inclusive perante o governo, evidncia, a
colocao teria que ser entre presidencialismo monrquico e par-
lamentarismo republicano e no entre monarquia e repblica e
parlamentarismo e presidencialismo.
Tal ponto de vista expus em artigo escrito para a Folha de S.
Paulo em 12 de abril de 1991, mostrando que a cdula para o voto
popular teria que expor as trs formas de governo que o povo
deveria escolher, soluo que a Cmara dos Deputados terminou
adotando com farta resistncia dos presidencialistas.
Ocorre que, se prevalecer na Justia Eleitoral cdula opon-
do presidencialismo ao parlamentarismo e repblica monar-
quia, muitos eleitores terminaro escolhendo o presidencialismo
monrquico, o que impossvel de compor na prtica.
O dispositivo que determinou o plebiscito deve ser interpre-
tado de forma sistemtica, sendo certo que o povo escolher uma
de trs formas de governo, a saber:
Presidencialismo
Parlamentarismo republicano
Parlamentarismo monrquico.
O que representam, todavia, no mundo atual, estas trs for-
mas? O que forma de governo? Por que a maioria dos pases
parlamentarista? Sempre foi assim? Quais as vantagens de um e
de outro sistema? Por que muitos pases civilizados mantm o
parlamentarismo monrquico?
Para que se compreendam tais questes e as respostas res-
pectivas, mister se faz, no meu entender, rpida incurso pela
Histria. necessrio compreender o que seja o Poder; como e
por que o homem o busca; quando tal luta comeou; de que

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maneira foi exercido na pr-histria e nos primeiros tempos da
Histria; de que forma o pensamento poltico passou a influen-
ciar seu perfil; e de que modo o povo principiou a despertar para
a importncia do seu papel no controle do mesmo.

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 O PODER NA PR-HISTORIA

A vida exterioriza uma luta permanente pelo poder. Dos

insetos aos seres superiores tal combate explode e deve continuar
at o fim da vida sobre a terra.
As abelhas operrias, quando entendem que a abelha rainha
j no lhes interessa, formam novas colmeias, criando uma nova
rainha e abandonando a antiga. As formigas, muitas vezes, travam
batalhas no s entre as da prpria espcie, mas entre espcies
diferentes. As galinhas vivem a denominada hierarquia das bica-
das de tal maneira que aquela mais importante no recebe bica-
da alguma, quando no alto do poleiro, e aquela que est na parte
mais baixa termina por receber bicadas de todas. Os lobos res-
peitam-se e na luta pelo domnio da alcateia prevalece o mais
forte, que pode tirar a vida de seu adversrio se este no se atirar
ao cho de patas para o ar - com o que sua vida respeitada. Os
orangotangos procuram, ao bater no peito aos gritos, amedron-
tar o inimigo e impor-se, enquanto os lees circunscrevem a rea
em que atuam com o odor oriundo de suas necessidades, que a
interdio fronteiria para outros lees de outras reas.
A Etologia, que a Cincia que estuda o comportamento
animal, cada vez mais se volta para o estudo da luta pelo poder
entre as espcies inferiores.
No homem, tal luta pelo domnio est na prpria essncia
de sua natureza. No comea na Histria conhecida, mas na pr-
-histria.
Quando o homo sapiens surgiu sobre a face da terra h
algumas dezenas de milhares de anos, embora o homo habilis
seja anterior e no necessariamente ancestral do homo sapiens,

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a luta pelo poder com ele nasceu. Desde as primeiras descobertas,
como a produo do fogo e a preparao dos instrumentos rudi-
mentares para caa, pesca e outras finalidades, a luta pelo poder
foi acompanhante fiel da humana Histria.
Em meu livro O Estado de Direito e o Direito do Estado, ao
tentar formular uma teoria do poder pr-histrico, filio-me cor-
rente que entende que as primeiras tribos no deveriam ser dife-
rentes daquelas encontradas nos dias atuais em estado no evolu-
do. Em outras palavras, o homem velho mantinha sua aldeia at
ser derrotado por um novo chefe. Mantinha, todavia, os jovens e
as mulheres sob seu controle, enquanto vitorioso.
O clima, entretanto, plasmava a caracterstica maior de cada
aglomerado de pessoas. Nas regies mais propcias agricultura,
medida que aumentava a populao evolua o homem para sua
explorao e a do pastoreio sedentrio, enquanto nas regies mais
agrestes viviam seus habitantes exclusivamente de caa e pesca e
do pastoreio rude. Os primeiros povos a se tornarem sedentrios
tornaram-se tambm mais pacficos, enquanto os nmades sem-
pre foram mais agressivos.
Sempre que a fome e o clima eliminavam dos povos nma-
des sua possibilidade de sustento alimentar, estes atacavam os
povos sedentrios, conseguindo, nas pilhagens, o sustento neces-
srio. Por serem mais belicosos e rudes quase sempre conseguiam
venc-los.
Ocorre que a maior tranquilidade dos povos sedentrios
permitia-lhes crescer em nmero, com o que, no momento em
que as pequenas aldeias foram crescendo para formar vilas e cida-
des, passaram a ter mais gente e mais fora para suportar os ata-
ques espordicos dos povos nmades.
O fluxo da histria d-se no momento em que os povos
sedentrios prevalecem sobre os povos nmades, criando os pri-
meiros imprios e comeando a lanar as sementes da Histria
narrada.

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 E exatamente com o crescimento demogrfico dos povos
sedentrios que se vai formando a primeira casta de governantes
(reis, faras, imperadores etc.) distante do povo. Quando um seg-
mento social passa a se considerar enviado dos deuses para gover-
nar, comeam a ser dados os primeiros passos em direo
monarquia.
que na pequena tribo, o chefe, quase sempre o mais forte
lutador, embora possusse mais conhecimentos no seu meio,
mantinha contato direto com toda a comunidade.
medida que aumenta a populao da tribo, apenas aque-
les que esto ao lado do chefe usufruem de seus conhecimentos e
da natural e lenta evoluo tecnolgica, a qual vai sendo trans-
mitida, com o tempo, para seus herdeiros, sucessores e amigos.
Neste momento, cria-se uma diviso entre o povo sem acesso ao
governo e cincia da poca, e o chefe e sua corte, que dispem
de tais conhecimentos.
O tempo e a exploso demogrfica vo levando os sucesso-
res a entender que tal diviso no fora fruto dos fatores externos,
mas da vontade dos deuses, com o que acreditam que por serem
mais sbios, fortes e ricos eram eles seus enviados para governar
a plebe.
Os fundamentos da monarquia absoluta encontram-se,
pois, nesta evoluo da raa humana, quando de sua entrada na
Histria. E como se deu esta entrada?

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 O PODER NA ANTIGUIDADE

A histria narrada principia a ser conhecida h aproximada-

mente 6.000 anos. Modernos estudos, atravs do carbono 14 que
permite determinar a idade de pedras e fsseis, consideram que a
primeira cidade de Jeric, cujos muros foram agora desenterra-
dos, foi fundada 7.000 anos antes de Cristo, ou seja, h mais de
9.000 anos.
Na histria narrada, temos monarquias absolutas que se
espalham pelo espao conhecido. A China antes de se transformar
em um imprio formada de inmeros reinos. A ndia tambm,
tendo sua maior integrao se dado poca do Imperador Asoka.
O complexo do Oriente Prximo v surgir uma variedade de
civilizaes maiores ou menores, como a dos elamitas, babilnios,
assrios, persas, hititas, povo de Mitani e outros.
A frica tem na civilizao egpcia a sua grande expresso.
Na Europa, os povos semibrbaros no chegam a formar
uma civilizao, mas Creta, no centro do Mediterrneo, domina a
pennsula grega.
Na Amrica, encontram-se traos de povos evoludos pr-
-colombianos e, alguns, pr-cristos, no Mxico e nos Andes.
A caracterstica comum de todos esses povos resideno fato
de que uma famlia real controla o poder. Da China ao Mxico e
Peru h reis com ttulos variados, como fara no Egito, ou impe-
rador na Babilnia.
Todos os reis consideram-se descendentes dos deuses.
Nas inscries que se encontram em seus tmulos, h cons-
tante referncia a esta intimidade com os deuses.

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 Um fara egpcio da XVIII dinastia chegou a entender que
era filho do deus Aton, o deus sol, poca em que a religio
oficial do Egito era devotada a Amon Amenophis IV, para home-
nagear seu nico deus, alterou seu nome para Akenaton.
Na origem da monarquia, os detentores do poder eram
irresponsveis politicamente, por serem protegidos dos deuses,
isto , no tinham que prestar contas ao povo, mas apenas s enti-
dades divinas.
De rigor, enfrentavam dois tipos srios de desafio, a luta
contra o inimigo externo (outros reis) ou contra os sabotadores
do poder (a casta dos nobres, parentes ou amigos). No tinham,
todavia, que prestar qualquer satisfao ao povo.
Os prprios cdigos jurdicos que surgem poca so volta-
dos a solucionar problemas dos que esto subordinados.
Os Cdigos de Manu, Shulgi, Hamurabbi so leis que cor-
responderiam s leis ordinrias da atualidade, mas no se consti-
tuam em lei maior a determinar como o poder deveria ser exerci-
do.
O Cdigo de Hamurabbi, por exemplo, declara de que forma
os credores e devedores devem se comportar em havendo calami-
dade pblica, mas no contm nenhuma disposio de como
dever o Imperador governar ou de que forma o seu poder poder
ser controlado.
As primeiras espcies de governo conhecidas na histria so
fundamentalmente, modelos despticos, arbitrrios, com o perfil
de monarquias absolutas conformando, sem limites, o exerccio
do poder.
O povo era considerado inferior e necessitava de um prote-
tor que sempre se encontrava na figura do Rei, que para seus
projetos especiais poderia convoc-lo sempre que os escravos
obtidos nas guerras no fossem suficientes.
Este quadro, todavia, foi alterado com o advento dos gregos.

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 GREGOS E ROMANOS

Dizia Eduardo Frana, renomado historiador paulista, que a

civilizao grega era fruto do mar, da montanha e do cu. O cu
permitiu que os gregos se orientassem no mar, o mar que se ati-
rassem s conquistas alm da pennsula, e as montanhas que as
cidades se mantivessem separadas, razo pela qual nunca houve
um imprio grego, mas uma civilizao de cidades-estados.
O prprio gesto de Alexandre, o Grande, invadindo as cida-
des gregas alm da pennsula, formando um imprio que chegou
ndia, isolado. E tal domnio, que pouco dura, ocorre na fase
em que os macednios superavam a tradicionais cidades gregas
como Atenas, Tebas e Esparta. A prpria diviso do imprio
Alexandrino, aps sua morte, entre as tjidas, aquemnidas e
seleucidas a demonstrao da pouca vocao grega para unir
individualismos.
A Grcia, em seu perodo de poder sobre outros povos, criou
cidades na sia Ocidental e outras na Pennsula Itlica, em parti-
cular, regio que foi denominada de Magna Grcia. Os seus povos
(aqueus, drios e jnios) mantiveram, contudo, suas diferenas
ticas por sculos.
Apesar das cidades gregas muitas vezes unirem-se para
enfrentar o inimigo externo (as duas invases persas esbarraram
nesta unio, a ltima com a fragorosa derrota na batalha de
Salamina), guerreavam entre si, permanentemente. A prpria e
decantada histria da llada mostra a unio dos gregos para der-
rubar o domnio frgio do Ponto Euxino (Troia), o qual dificultava
o comrcio (os gregos eram um povo de comerciantes por fora de

17
sua vocao martima), exceo que confirma a regra da desu-
nio.
A monarquia era o modelo do poder na Grcia. E o pas
tinha dois reis, que se autocontrolavam. Muitos autores admitem
que a experincia romana de dois cnsules governantes ou do
triunvirato no fim da Repblica tenha tido origem nesta experin-
cia. Tebas tambm era uma monarquia.
Em Atenas, ao contrrio, vigorava uma democracia, que,
cumpre ressaltar, era elitista. Os cidados, que representavam
pequena parcela da populao, eram os nicos que votavam,
todos os demais indivduos (outras classes sociais e escravos)
nada podendo decidir. Observe-se, no entanto, que mesmo a
democracia ateniense foi, muitas vezes, dominada por tiranos,
como Pisistrato, que assumiu o poder no melhor estilo das repu-
bliquetas do sculo 20.
A experincia ateniense, contudo, abriu campo para, uma
participao do povo, tornando mais difcil governar, com poder
absoluto, os pases subordinados. medida que cresce o nvel de
civilizao, mais a plebe participa da escolha dos governantes.
Neste perodo, portanto, o pensamento grego, que examina-
rei adiante, influencia o modelo romano, que adota o regime
monrquico desde sua fundao (sc. 8 a.C.). o tempo do
Reinado.
O referido regime perdura at a proclamao da repblica
(sc. 6 a.C.), que, por sua vez, veio a ser substituda pelo
Principado, com Augusto (sc.1), que marca o sistema de governo
imperial at a queda da Roma Ocidental perante os brbaros (sc.
5 d.C.).
Roma, portanto, conheceu um reinado (monarquia), uma
repblica e um imprio (monarquia), mas com a diferena fruto
da influncia do pensamento grego de que os cidados conquis-
taram Poderes que no tinham nas civilizaes anteriores.
Como expliquei em meu livro A Separao dos Poderes,
Roma conseguiu manter o poder sobre parte do mundo do sculo

18
8 a.C. ao sculo 15 d.C., fundamentalmente por ter instrumenta-
lizado o Direito como forma de exerccio do poder.
Como visto, antes de Roma os governantes (monarcas abso-
lutos) governaram os povos, independentemente da opinio des-
tes, sendo o seu direito nenhum perante o poder. Os povos tinham
o direito de obedecer. Depois dos gregos, foi necessrio criar
mecanismos para o exerccio do poder e o principal deles foi o
Direito. A importncia do direito romano, seja a do direito priva-
do (jus civile), seja a do direito internacional (jus gentiun), per-
manece at hoje, pois permitiu o surgimento de novos instrumen-
tos que levaram os romanos a ofertar aos demais povos as mesmas
garantias e os direitos que os seus cidados usufruam.
Tanto a Repblica ateniense quanto a romana foram mode-
los excepcionais poca, posto que a maior parte das naes e dos
povos vivia sob o domnio de um rei, quase sempre com sucesso
hereditria assegurada.
O perodo da Pax Romana; todavia, j ocorre no perodo
monrquico, que aquele em que o imperador Antonino Caracala,
em 212 d.C., estende os direitos da cidadania por todos os cantos
do Imprio.
Apesar da queda de Roma perante os brbaros, sua cultura
de origem grega termina por absorver a menor cultura dos povos
vencedores, projetando o mundo ocidental para a idade mdia,
que caracterizada por uma pulverizao de Estados e pases,
mas sujeitos ao regime monrquico.

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 A IDADE MDIA E A IDADE MODERNA

Durante a Idade Mdia, a Europa vivenciou realidade pouco

comum nas monarquias de todos os perodos anteriores, ou seja,
a monarquia fraca. Fortes eram os senhores feudais. O conceito de
poder se dilua. Os exrcitos eram caros e os nobres, que possu-
am propriedades e escravos da gleba, que os forneciam.
As tentativas de restabelecimento de Imprios Universal,
na linguagem de Toynbee, fracassaram, sendo que o exemplo maior
foi dado por Carlos Magno na passagem do sculo 8 para o 9.
A pulverizao da Europa em pequenos ou mdios reinos
possibilitou a invaso rabe, assim como - o esforo baldado
daqueles, em contrapartida, de recuperao do Santo Sepulcro,
atravs das Cruzadas.
Neste perodo, os brbaros vencedores tinham se cristiani-
zado e os reinos europeus eram formados por reis cristos.
At a Renascena e o movimento para as grandes descober-
tas, a estrutura fragilizada dos Estados europeus no contribuiu
para afastar o perigo mouro, em face das lutas intestinas, em que
se digladiavam.
Portugal foi o nico pas no continente, que, desde sua inde-
pendncia, estruturou-se de forma diversa, com um rei forte e
nobres subordinados a seu poder. Tal centralizao do poder, que
assegurou a sobrevivncia da gente lusitana, deveu-se necessi-
dade de ter que enfrentar os reis espanhis e os rabes. Ao gnio
portugus deveu-se tambm a grande aventura das descobertas,
visto que, no momento em que os muulmanos principiaram a
perder fora no continente, os reinos espanhis se uniram na
abertura de novos espaos em busca de riquezas e fora que se

20
fazia necessria. O milagre de Aljubarrota, temiam os portugue-
ses, em caso de nova invaso espanhola, no se repetiria
O poder centralizador dos reis portugueses terminou por
influenciar o modelo do Brasil, como sustentarei adiante, que
sempre foi um pas unitrio. Graas a essa herana portuguesa, a
Amrica lusitana no foi pulverizada em diversos pases, como a
Amrica espanhola. E graas a essa centralizao de poder, com
rei forte e nobres subordinados, foi possvel Portugal sobreviver
como nao e recuperar sua independncia, durante a
Restaurao, depois de um breve domnio espanhol que perdu-
rou no lapso compreendido entre 1580 e 1640.
Com a Renascena e as grandes descobertas, a Europa vai
ganhando um perfil mais estvel. Frana, Inglaterra e Espanha
crescem com a unificao, enquanto Alemanha e Itlia continuam
divididas em diversos reinos.
O perodo que medeia entre a Renascena at a Revoluo
Francesa descortina o retorno s monarquias absolutas, com reis
fortes e irresponsabilizveis, voltando a Europa a ter governos
que no se distinguiam daqueles anteriores civilizao grega.
Frana e Inglaterra distinguem-se, entretanto, por fora de
uma compreenso maior do fenmeno econmico, em compara-
o Pennsula Ibrica, limitada extrao e comercializao do
ouro americano, e ganham status de potncias, passando a divi-
dir a luta pelo poder no mundo.
Luiz XIV brilha na poca, no s como monarca absoluto,
mas como o governante da expanso territorial francesa.
Este quadro permanece at a deflagrao da Revoluo
Francesa, que pe fim monarquia absoluta na Frana e lana
sementes para a monarquia constitucional na Europa.
Como base do movimento francs de 1789, entretanto,
encontram-se dois acontecimentos histricos de grande relevn-
cia, a saber: a instalao do parlamentarismo na Inglaterra em
1688 e a independncia dos Estados Unidos em 1776.

21
 O PARLAMENTARISMO INGLS E O
PRESIDENCIALISMO AMERICANO

No se pode dizer que o parlamentarismo principiou na

Inglaterra. A tripartio dos poderes j era conhecida na Grcia,
sendo que Aristteles falou em Poder de Legislar, de Executar e de
Julgar.
Existe um consenso de que o modelo ingls deve ser com-
preendido como o incio do moderno parlamentarismo, que se
inaugura em 1688, quando os Stuarts deixaram o poder, derruba-
dos por uma revoluo no sangrenta, e Guilherme de Orange
dava origem a uma nova dinastia colocada pelo povo. E ao consul-
tar a Cmara dos Comuns para organizar seu governo o fez de
acordo com vontade dos representantes do povo.
Na minha viso pessoal, as sementes do parlamentarismo
encontram-se na revoluo dos bares ingleses contra Joo Sem
Terra em 1214, que terminou por impor ao monarca perdulrio
uma Constituio (Magna Carta Baronorum), em 1215. Por ela,
os direitos dos sditos restavam assegurados, os bares passavam
a influenciar na deciso do monarca e os tributos no podiam ser
aumentados no prprio ano, mas deveriam ser propostos no ano
anterior para serem cobrados no seguinte.
Este principio chamado de princpio da anualidade objeti-
vava permitir ao sdito de sua majestade saber o que deveria
destinar s arcas do tesouro real e aquilo que poderia ficar para
seus negcios, podendo planejar sua vida pelo perodo de um ano.
A gradativa perda de poder da Cmara dos Lordes para a
criao da Cmara dos Comuns, ocorrida nos sculos seguintes,
culmina com a revolta de Crownwell e a decapitao do rei ingls,

22
acusado de traio ptria por seus vnculos com outros pases
continentais.
Antes, todavia, da implantao da monarquia parlamentar a
Inglaterra conhecera monarcas absolutos, nada obstante a Magna.
Carta Baronorum, sendo Henrique VIII - cujos insuperveis dese-
jos de alcova alteraram inclusive a religio oficial do arquiplago
- e sua filha Isabel exemplos marcantes de um poder sem limites
sobre as leis e sobre as representaes populares.
Somente a partir de 1688 instala-se, pela primeira vez, um
sistema parlamentar de governo, em que o rei mero Chefe de
Estado, mas no do governo, sendo este escolhido pelos represen-
tantes do povo, eleitos para a Cmara dos Comuns, isto , eleitos
pelos cidados da Gr-Bretanha.
este sistema de governo que predomina na Inglaterra at
hoje, sendo o Parlamento o responsvel pela escolha dos gover-
nantes e o rei o responsvel pelo poder moderador e fiscalizador
do Parlamento e do governo.
O regime presidencialista, por sua vez, no possui razes to
remotas. Decorre de uma opo dos Estados Unidos, quase 100
anos depois, ao se libertarem da Inglaterra pela revoluo que
surgiu por causa do aumento da carga tributria gerada pela lei
Towsend.
Por ele, o presidente da Repblica eleito diretamente pelo
povo e governa o pas ao lado do Parlamento, tambm eleito de
igual forma, mas cuja funo reside exclusivamente em produzir
as leis e controlar o governo.
No presidencialismo americano, o presidente assume at
hoje a chefia do Estado (representao do pas) e a chefia do
governo (administrao do pas), cabendo ao Parlamento contro-
lar seus atos ao lado do Judicirio, e promulgar as leis, cuja cons-
titucionalidade examinada pelos magistrados americanos. A
fora do Parlamento, que reconhecidamente a mais forte Casa
Legislativa de todos os pases presidencialistas, decorre da sua

23
origem britnica, ao ponto de muitos autores entenderem que o
sistema de governo americano ou um
Parlamentarismo Presidencial ou um Presidencialismo
Parlamentar. O Parlamento nunca foi dissolvido e, muitas vezes,
imps aos presidentes suas normas, como por exemplo ao manter
os direitos .e garantias individuais, com o apoio da Suprema
Corte, durante a guerra entre o Norte e Sul,--apesar do Presidente
Lincoln desejar suspender aquelas garantias, naquele perodo.
So estes os dois sistemas de governo, que, mantidos em
seus pases de origem, foram seguidos pelas outras naes.
A referida influncia, todavia, no foi isenta de traumas.

24
 AS MONARQUIAS DO SCULO 19 E AS
REPBLICAS DO SCULO 20

O exemplo ingls e americano terminou por influenciar

diretamente o perfil dos governos europeus no sculo 19.
o perodo que os autores denominam de constitucionalis-
mo moderno.
No obstante os gregos j falassem em Constituio
(Politeia), entende-se que o constitucionalismo somente se inicia
11 anos aps a revoluo americana, quando surge a Constituio
americana de 1787, que, transcorridos 206 anos, mantm os seus
sete artigos originais, em sua essncia inalterados pelas 26 emen-
das posteriores.
A Europa acompanha esta evoluo e passa a conformar,
tambm, um sistema jurdico constitucionalizado. Aps o regime
de terror provocado pelos revolucionrios que conquistaram a
Bastilha, onde se encontravam somente sete presos e apenas um
deles por motivos polticos, a Frana volta poca da monarquia
absoluta com Napoleo, que embora tenha concentrado em suas
mos o exerccio do poder, assegura o retorno do Direito nas rela-
es entre o poder e o cidado.
O Congresso de Viena e o gradativo sistema de controles
entre os pases levam aos poucos as monarquias europeias ao sis-
tema parlamentar, principalmente aps a unificao da Alemanha
e da Itlia.
As antigas colnias europeias, por outro lado, vo se liber-
tando at chegar ao fim do sculo com apenas algumas delas no
tendo obtido a independncia. Nos pases sul-americanos, exce-

25
o feita ao Brasil, as repblicas prevalecem, com a adoo do
modelo presidencialista dos Estados Unidos.
O fim do sculo passado e o comeo do sculo 20 represen-
tam tambm a queda da monarquia em muitos pases como
Portugal, Espanha, Frana, Itlia, Alemanha, ustria etc.
Como decorrncia das experincias histricas comuns, as
repblicas que sucederam s monarquias adotaram o modelo par-
lamentar ingls em maior nmero, em detrimento do sistema
presidencial americano.
A Alemanha, todavia, com o fracasso da Constituio de
Weimar de 1919, a hiperinflao de 1923 e a desestruturao do
Parlamento, passa a ser dominada por um tirano, Hitler, que ter-
mina tambm por conquistar a ustria e a Checoslovquia e a
auxiliar o fortalecimento de Mussolini, j ento ditador italiano, e
a deflagrar a 2 Guerra Mundial, esta de carter poltico, ao con-
trrio da 1 Guerra que fora exclusivamente de carter econmi-
co. O domnio do mundo por 1.000 anos - meta do III Reich no
durou seno os seis anos de guerra, at a destruio do arsenal
alemo.
A figura de Hitler influencia, pois, inmeros pases a perfi-
lhar governos de exceo, ditaduras ou regimes arbitrrios, como
ocorreu no Brasil, Argentina e Cuba, para citar alguns dos pases
latino-americanos; Espanha, Portugal e Rssia, na Europa.
Com a queda de Hitler e Mussolini, tem-se o marco inicial
da derrocada dos sistemas totalitrios, que culmina com a derru-
bada, no fim da dcada de 80, das ditaduras dos pases soviticos,
e a desestruturao do marxismo poltico em todos os pases
sujeitos influncia sovitica, exceo feita a Cuba e China.
Chega-se ao final do sculo 20 com a predominncia do sis-
tema republicano, sendo inegvel a coincidncia dos pases mais
civilizados com as repblicas parlamentares, muito embora o
parlamentarismo seja adotado em muitos pases africanos e asi-
ticos de influncia inglesa.

26
 Restam, todavia, algumas Monarquias Parlamentares, entre
elas a dos pases da Comunidade Britnica (Inglaterra, Esccia,
Gales, Irlanda, Canad Austrlia e Nova Zelndia), o Japo,
Noruega, Sucia, Holanda, Dinamarca, Blgica; Espanha,
Tailndia etc.
O estudo de tais monarquias demonstra que funcionam
melhor que as repblicas parlamentares e melhor do que as rep-
blicas presidencialistas, sendo que entres estas ltimas apenas um
sistema tem superado seus problemas institucionais, qual seja o
do presidencialismo parlamentar americano.

27
 TEORIA DAS FORMAS DE GOVERNO

Norberto Bobbio, em seu clssico livro Teoria das formas

de governo, confirma a impresso de que os filsofos modernos
dedicados cincia poltica tm-se preocupado mais com a forma
de controle do exerccio do poder, que era ilimitado, nos primei-
ros tempos da Histria, e limitado, pelo Direito, com a evoluo
da humanidade.
Aristteles falava em governos bons e ruins e dividia os-
governos em seis categorias
A monarquia era para ele a melhor forma de governo, se
bom o monarca. A aristocracia, a segunda melhor forma, desde
que fossem bons os poucos homens- no poder. A poltia, a ter-
ceira melhor das formas, s o era se o povo se voltasse, no exerc-
cio do poder, para o interesse da polis (cidade). Note-se que a
palavra politia decorre do substantivo polis.
Nas formas ms, Aristteles identificava a democracia como
a mais tolervel, na qual os cidados no estavam voltados para os
interesses da cidade, mas para seus prprios interesses, vindo a
seguir a plutocracia, em que poucos homens maus dirigiam o
governo, e a pior de todas as formas, a tirania, em que um s
homem mau governava.
Polibio, autor grego que morou em Roma, hospedou a teoria
aristotlica, mas sem diferenciar a politia da democracia, con-
siderando a democracia uma boa forma de governo visto que o
governo seria sempre dirigido para o povo e pelo povo.
Os idealistas, como Plato ou Thomas More, idealizaram
formas utpicas de governo (A Repblica e Utopia respectiva-
mente), que serviram de sinalizao terica de como deveria ser o

28
homem no poder, mas no -como, na realidade, o . - Na China,
Confcio, ao valorizar a burocracia dos .reinos, na certeza de que
o homem culto pouco se importaria com a poltica e o dinheiro,
pois a sabedoria um bem maior, no percebeu que a natureza
humana, mesmo nos mais sbios, ambiciona o poder. A era dos
conflitos imperiais entre os detentores do poder no perodo
conhecido como de reinos combatentes deflagra.o processo
criador de uma nova classe de gestores pblicos. e que Tofler, no
sculo 20, batizar como a de integradores do poder, ou seja, a
dos burocratas.
Maquiavel, aps a clssica obra As dcadas de Tito Livio,
inverteu o prisma de avaliao, passando a examinar no Prncipe
a tcnica do poder em si mesma, e no o seu bom ou mau exerccio
em funo dos interesses do povo.
Hobbes, os empiristas ingleses, os estruturalistas alemes e
os iluministas franceses tambm examinaram a teoria do poder
sob um ngulo prtico. Vicco, por sua vez, objetivou interpretar a
histria pela evoluo da humanidade em espiral, em que o ponto
mais baixo da espiral mais recente mais alto do que o da espiral
anterior. Segue-se Locke na Inglaterra, que de forma didtica
explica o parlamentarismo monrquico ingls, influenciando a
obra fantstica de Montesquieu, que, por no acreditar na nature-
za humana, formula a teoria da separao dos poderes com a
concluso de que por no ser o homem confivel no governo,
necessrio. que o poder controle o poder. Da a autonomia dos
trs poderes Legislativo, Executivo e Judicirio. O primeiro faz
as leis, o segundo as executa e o terceiro as julga.
Hegel, admirador de Montesquieu, aproveita sua obra e as
lies de Kant para endeusar o homem e as estruturas sociais
coletivas, abrindo campo para Marx. Com Kant, que no acredita-
va na transcendncia (realidade externa ao homem a justificar
sua origem), mas na imanncia (a razo, a vontade e a liberdade
eram-lhe intrnsecas), com o que a percepo da realidade se obti-
nha pela sensibilidade e pelo entendimento, mas luz da razo

29
criadora o homem passou a ser o deus de si mesmo, j que Deus
no era, segundo o filsofo, uma criao fenomnica da razo. A
partir da, Hegel, Fuerbach, Comte e Marx trabalharam na cons-
truo de um homem ideal, que se realizaria a si mesmo dentro da
comunidade social, com o que o materialismo histrico passou a
dominar as ideias polticas, na certeza de que a moral inerente ao
homem o levaria, no plano social, a realizar um mundo melhor no
futuro, pelo processo dialtico hegeliano.
Por ser desconhecedor da natureza humana, todos os siste-
mas idealizados nesta concepo utpica falharam no mundo,
sendo a derrocada do imprio sovitico a mais recente.
O homem que ambiciona o poder termina por se identificar
com ele e os governados s esto garantidos contra tal distoro
da natureza humana nos Estados Democrticos de Direito. Por
esta razo, os sistemas parlamentares de governo que ofertam
melhores instrumentos de controle so aqueles que possibilita-
ram melhorar o exerccio da democracia. E a experincia demons-
tra que, se as monarquias absolutas constituam-, se em sistemas
odiosos, as monarquias parlamentares so as mais tranquilas
formas de governo na atualidade.

30
 O ESTADO

Cabe agora uma reflexo fundamental sobre o Estado.

A doutrina clssica considera existir o Estado sempre que
estejam presentes trs componentes, a saber: territrio, povo e
poder.
O poder oferta ao Estado a soberania, que a capacidade
que tem de dizer a lei e faz-la cumprir. Um Estado que no
possa assegurar o cumprimento de sua lei no um Estado. Falta-
lhe a condio maior que a da soberania.
Sempre que os Estados fazem acordos internacionais pas-
sam a cumprir a lei imposta por tais acordos, mas a assinatura do
tratado, que um ato soberano, transforma, evidncia, o cum-
primento de uma norma internacional em ato desejado pelo
Estado.
Discutem os doutrinadores se os pases vencidos na guerra
continuam soberanos, visto que se submetem lei do vencedor. A
soberania passa a estar limitada, mas internamente as leis produ-
zidas pelo Estado submetido tm a fora do poder de que emana.
Tal soberania limitada deixa de existir na eventualidade de o pas
derrotado ser transformado em colnia do pas vencedor, pois,
nesta hiptese, um dos trs componentes do Estado deixa de exis-
tir, qual seja, o Poder.
Territrio o segundo elemento necessrio para que um
Estado exista. No h Estado sem territrio. Muitas vezes, for-
mam-se governos no exlio. O Presidente Benes da Checoslovquia
formou um governo checo no exlio, com sede na Inglaterra,
durante a Segunda Guerra. O governo, todavia, era simblico, na

31
medida em que suas leis no podiam ser aplicadas no espao geo-
grfico checo e em nenhum outro espao.
O governo palestino tpico governo que no possui Estado.
No tem territrio prprio. Suas leis tm efeito moral sobre o
povo palestino, mas no valem perante qualquer comunidade.
Por fim, o povo fundamental. Anos atrs, um cidado
ingls, com sua esposa, comprou uma ilha ocenica e criou o seu
prprio Estado. Sem povo, ele passou a ser o governo e a
mulher, o povo. evidncia, tal tipo de excentricidade no lhe
outorgou o direito de ser considerado Estado, apesar de ter ter-
ritrio, poder e povo.
Os povos sem territrio podem formar naes, em funo
de sua etnia, religio, origem, como ocorreu com a nao judaica,
no passado. As naes, no conceito amplo, no formam Estados,
mas todos os Estados, em sentido estrito, so naes; isto ,
aquele povo que em um espao geogrfico determinado compe
os anseios, aspiraes, tradies, costumes e histria daquele
Estado.
Os doutrinadores no incio do sculo, influenciados pelo
positivismo filosfico, jurdico e social, procuraram melhorar a
concepo terica do Estado, enquanto representante do povo,
fazendo com que o interesse pblico se sobrepusesse sempre ao
interesse privado. O Estado, para eles, representaria sempre a
sociedade.
A prtica demonstrou que o Estado no representa a socie-
dade, nem em parte. Representa mais os governantes que o
empalmam, razo pela qual Helmut Kuhn dizia que o Estado
uma mera estrutura do poder.
Carl Schmitt, por outro lado, de forma peremptria, afirma-
va que no h Estados, mas governos fortalecidos por homens
falveis, enquanto que para o nosso Ronaldo Cunha Campos nem
sempre o interesse do Estado o mesmo que o da sociedade.

32
 A FEDERAO

Para que se possam compreender os sistemas de governo

fundamental ainda que se esclarea um outro ponto de particular
relevncia, que a forma de Estado.
Os pases hoje so unitrios ou federativos.
Nos pases unitrios, o governo central e suas decises
valem para todo o territrio, nos limites da Constituio. No h
nos pases unitrios esferas autnomas de poder. A Frana pas
unitrio, como a Espanha, Portugal, Itlia e outros.
Nos pases federativos, ao contrrio, h esferas autnomas
de poder.
A diferena entre autonomia e soberania reside na limitao
da autonomia em face do Poder Central e na ilimitada capacida-
de que a soberania oferta ao Poder de dizer e fazer cumprir a lei.
Os Estados soberanos s encontram limite na soberania de
outros pases em sua rea de influncia. As comunidades autno-
mas esto sujeitas ao Poder Central.
Aps a independncia dos Estados Unidos, discutiu-se lon-
gamente, na preparao da Constituio, se os Estados deveriam
ser confederados ou federados. Na Confederao, Estados
soberanos se unem numa comunidade de interesses, como ocor-
re hoje com a Comunidade Econmica Europeia. Na Federao,
Estados autnomos subordinam-se a um Poder Central, que,
todavia, respeita as esferas de poder outorgadas pela Constituio.
O custo poltico da Federao maior do que o dos pases
unitrios, posto que h necessidade, em uma democracia, da elei-
o e escolha dos governantes nas diversas esferas de poder, o que
no ocorre nos pases unitrios, na maior parte das vezes. Nestes,

33
muitas vezes existem eleies para as esferas de poder no aut-
nomas, mas em concepo unitria do Poder Central, como
ocorre na Frana e na Inglaterra.
Decidiram os constituintes de Filadlfia que os Estados
Unidos deveriam ser uma Federao de Estados autnomos e
no uma confederao de Estados soberanos. Os Estados
autnomos so representados perante a comunidade das naes
pelo poder central, enquanto Estados soberanos se auto repre-
sentam.
As grandes federaes do mundo so os Estados Unidos,
Canad, Alemanha, ustria, Austrlia, Sua, sendo o Brasil e
Argentina tambm pases federativos.
O Brasil a nica federao do mundo que d ao Municpio
esfera prpria e autnoma de poder, o que se pode atribuir fora
do municipalismo na formao histrica brasileira.
Neste aspecto, o nico pas do mundo que conta com
5.000 entidades federativas, que possuem a trplice autonomia
que caracteriza uma federao, ou seja: autonomia financeira,
autonomia administrativa e autonomia poltica.
Diante deste quadro, existem questes que so rei
teradamente suscitadas.
Argumenta-se que as Federaes no podem possuir regi-
mes parlamentares, pela multiplicao das esferas de poder.
A Alemanha uma federao e seu regime parlamentaris-
ta.
Argumenta-se tambm que as Federaes no podem ser
monrquicas pelo mesmo motivo.
O Canad uma Federao Parlamentarista e monrquica,
com o que a praxis poltica de dois pases dos mais evoludos
demonstra que os argumentos improcedem.

34
 CONSTITUCIONALISMO

Antes de passar ao exame da realidade brasileira na busca

da melhor forma de governo, mister se faz considerao adicional
sobre o ltimo elemento de relevncia para a compreenso de um
Estado Democrtico de Direito, que a lei suprema.
A Constituio denominada de lei das leis porque todo o
sistema legal de um pas dela deriva. Os princpios gerais e o per-
fil jurdico de uma nao encontram-se na lei suprema, na Carta
Magna, na Constituio de cada pas, que pode ser sinttica,
quando s hospeda princpios, e analtica, quando os pormenori-
za.
Os modelos idealizados pelos juristas servem, no mais das
vezes, de indicadores para a conformao de uma Constituio,
que, todavia, escrita de acordo com a vontade dos constituintes
representantes do povo, ou apenas de acordo com a vontade dos
detentores do poder, que assumiram o governo, em golpe de
Estado.
Pases democrticos ou totalitrios tm sua Constituio.
Muito embora haja muita semelhana no ncleo dos princ-
pios fundamentais de cada Constituio, os pases adotam aquele
modelo que melhor lhes serve, razo pela qual no h Constituio
rigorosamente idntica a outra, ou forma de governo absoluta-
mente igual a de qualquer outro pas.
Do Direito Constitucional pendem todos os outros ramos do
Direito, como o direito civil, comercial, penal, administrativo,
tributrio etc.
Quando se fala em interpretao sistemtica de uma
Constituio o que se pretende dizer que qualquer ramo do

35
direito deve ser avaliado de acordo com o seu referencial anterior,
que a Constituio, no podendo os dispositivos dela derivados
estar em choque com o texto supremo. Sempre que h conflito
entre a legislao derivada e infraconstitucional e o texto supre-
mo, ocorre o fenmeno da inconstitucionalidade, que pode ser
manifesta (evidente) ou analtica (decorre da comparao sopesa-
da de diversos textos).
No se pode, portanto, afirmar que existe um modelo nico
de governo luz da Constituio dos diversos pases. Ou modelo
nico de institutos jurdicos.
No h como, pois, falar em um nico tipo de parlamenta-
rismo monrquico ou uma nica forma de presidencialismo ou
uma nica espcie de parlamentarismo republicano, como se
ver.
O que importante, todavia, realar que h sempre um
complexo de direitos que cabe ao Estado apenas respeitar. So
aqueles princpios de direito natural. Com efeito, h leis que so
inerentes ao homem, nascem com ele, cabendo apenas ao Estado
reconhec-las, como o caso do direito vida. H outras nor-
mas de direito positivo, contudo, que o Estado pode efetivamente
criar, como, por exemplo, a forma de governo.
Assim, no h oposio entre normas de direito natural e
normas de direito positivo, mas verdadeira complementao.
Nem por isto, nos Estados totalitrios, as constituies res-
peitam o direito vida, como nos pases em que a penas de morte
continua a ocorrer por crimes polticos, sendo o Iraque ou Cuba
exemplos tpicos. Nestes casos, entretanto, quando cair o governo
seus governantes podero ser duramente atingidos, pois a corrup-
tela do Direito que criaram dura pouco e seus sucessores termi-
nam por julgar severamente os que o dilaceraram, como ocorreu
com Hitler, Mussolini e os lderes dos pases comunistas como a
Romnia e a Alemanha Oriental.
O importante, em suma, que o leitor tenha conscincia de
que a escultura constitucional de cada pas possui ncleos comuns

36
a de outros, mas perfil absolutamente nico para as necessidades
presumveis daquele pas.
Por esta razo, no h um modelo nico de parlamentaris-
mo Monrquico constitucional e aquele que ser discutido no
Plebiscito ter o perfil especial e prprio para o Brasil.

37
 BRASIL COLNIA

Portugal sempre foi um pas de poder centralizado.

Desde Afonso Henriques, que proclamou a independncia
do Condado Portucalense em 1140, depois da batalha de So
Mamede, que os reis se sucederam no poder com autoridade
mxima, auxiliados pelos nobres e com a submisso do povo.
Na poca das descobertas, o quadro permanecia idntico e o
Brasil foi conformado como colnia tambm de carter unitrio.
Aqueles que pretenderam ver nas capitanias hereditrias a
semente da Federao brasileira, no dimensionaram suficiente-
mente o fato de que, no sculo 16, com as capitanias hereditrias,
o Brasil j tinha governo, embora ainda no tivesse povo.
O modelo poltico portugus, desde sua fundao, lastreou-
-se no poder maior do rei e na obedincia de seus sditos. As
conquistas polticas nunca foram do povo, mas outorgadas pelo
poder. Os autores que defendem a teoria de que na essncia do
poder est o hbito da obedincia (Bertrand de Jouvenel e H. L.
H. Hart) talvez encontrem em Portugal seu mais expressivo
modelo.
nitidez, o Brasil herdou tal perfil poltico de Portugal, em
seu perodo de colnia lusitana.
bem verdade que o Brasil descoberto por Cabral s foi
novamente oficialmente visitado por Portugal 32 anos aps aque-
le acontecimento. Muitos acreditam que o governo portugus,
preocupado com a operao ndia, no tinha como enfrentar a
conquista do pas asitico e da Amrica ao mesmo tempo. E aps
o Tratado das Tordesilhas, no havia por que revelar ao mundo
oficialmente o que j pertencia a Portugal de direito, razo pela

38
qual o erro de navegao de Cabral deve ter gerado um proble-
ma poltico desnecessrio para D. Manuel, o Venturoso. A partir
da descoberta anunciada, outros povos comearam a enviar mis-
ses ao Brasil, como os franceses.
O fato que Cabral nunca mais conduziu nenhuma frota e
morreu em Santarm, terra de sua mulher, sendo curioso que em
seu tmulo, como tive a oportunidade de verificar, conste apenas
ter sido casado com uma servidora do palcio real. Tivesse real-
mente o anncio oficial agradado a El-Rei e alguma referncia
em seu tmulo haveria ao fato de ter descoberto o Brasil.
O certo que os 300 anos de Brasil Colnia podem ser
decompostos em trs fases, a saber: a da explorao da cana, a do
bandeirantismo de apresamento e a do ciclo do ouro.
Desde o incio, So Vicente perdeu para Olinda e Recife a
batalha da cana em face da sua maior distncia de Portugal. Os
paulistas, isolados do reino, dedicaram-se, ento, a apresar mo
de obra indgena para fornec-la aos engenhos de acar do nor-
deste.
No sculo 17, tal bandeirantismo de apresamento levou So
Paulo a distender as fronteiras do Brasil alm das Tordesilhas, at
a descoberta do ouro. No incio do sculo 18 principiou um novo
ciclo, este j com a participao maior de portugueses, que, aps
a descoberta do rico metal pelos paulistas, chegaram em grande
nmero colnia.
So Paulo perdeu a guerra dos emboabas e o controle do
ouro que descobrira, mas legou ao Brasil seu novo perfil geogrfi-
co.
Os portugueses, que pouco fizeram para a reconquistado
norte aos holandeses e para o alargamento das fronteiras brasilei-
ras, aps a descoberta do ouro dominaram o pas no sculo 18,
gerando, pela severidade de suas leis e pelo aumento da carga
tributria, o movimento da inconfidncia mineira.
Deve-se lembrar que logo depois da restaurao da monar-
quia portuguesa, em 1640, ocorreu em So Paulo tentativa frus-

39
trada de separao da metrpole, com a nomeao de um rei,
Amador Bueno. Sendo ele o nico paulista de renome na cidade,
todos os demais estavam fora em bandeiras, fugiu indicao. O
episdio, todavia, demonstra o nvel de distanciamento de So
Paulo em relao a Portugal.
O certo que o domnio portugus cresceu no sculo 18 e,
no incio do sculo 19, com a invaso napolenica da Pennsula
Ibrica, deslocou-se a famlia real de Portugal para o Rio de
Janeiro, passando a governar Portugal do Brasil.
A presena da famlia real portuguesa lana as sementes da
monarquia brasileira, visto que j se sabia que a independncia do
Brasil seria irreversvel, prevista inclusive por D. Joo VI, ao
aconselhar seu filho Pedro I a liderar o processo de independn-
cia se sentisse que outros pretendiam empunhar tal bandeira.
A histria brasileira revela, pois, fato indito na histria de
toda a Amrica: ter sido o Brasil sede de um governo europeu e o
pas de origem deste governo ter se transformado em colnia de
1808 a 1822. A prpria independncia foi realizada por um rei
portugus, que foi o primeiro rei brasileiro. E mais tarde Portugal
veio a ser governado por uma rainha brasileira, Maria da Glria,
filha de Pedro I (Pedro IV em Portugal).
O Brasil colnia submeteu-se a uma monarquia centralizada
e absoluta que esculpiu o perfil do imprio no sculo 19.

40
 BRASIL IMPRIO

A proclamao da independncia do Brasil por D. Pedro I

faz o pas surgir como nao monrquica, diferentemente dos
demais pases latino-americanos, que iniciaram sua existncia
como pases republicanos.
D. Pedro encarregou-se de convocar a primeira Constituinte,
que dissolveu em 1823, proclamando uma constituio outorgada
em 1824, no melhor estilo dos governos reinis.
Apesar de seus principais conselheiros terem sido afastados
(os Andradas), a Constituio de 1824 revelou-se a mais duradou-
ra das Constituies Brasileiras, visto que colocava o monarca
como autntico Poder moderador, fato que facilitou a introduo
do parlamentarismo, j no segundo reinado, aps a turbulenta
fase da regncia que foi de 1831 a 1840.
Como Poder Moderador, D. Pedro II revelou-se melhor
administrador de conflitos polticos que seu pai ou que o Regente
Feij. Enfrentou, poca, trs movimentos de contestao (aboli-
cionista, federalista e republicano), alm de uma guerra prolonga-
da com o Paraguai, conseguindo super-los, enquanto tinha for-
as, com bastante sabedoria e prudncia.
Embora, desde a instaurao do Parlamentarismo monr-
quico, os gabinetes se sucedessem entre conservadores e libe-
rais (o Partido Liberal foi fundado em 1861 e deu origem ao
Partido Libertador, cujo ltimo presidente foi o Deputado Raul
Pilla), a estabilidade institucional no foi abalada, tendo sido o
perodo mais tranquilo da histria brasileira, enquanto pas
independente.

41
 O Imperador foi atendendo gradativamente os abolicionis-
tas, com sucessivas leis, melhorando as condies e os direitos dos
escravos at a promulgao da Lei urea por sua filha, a Princesa
Isabel, quando j estava avanado em anos.
Aos republicanos e federalistas respondia com tolerncia
poltica, sem censura, ao ponto de, nas ltimas eleies antes do
golpe de Deodoro, terem os representantes dos dois movimentos
perdido cadeiras na Casa Legislativa do Imprio. O povo no
reconduziu parte deles.
O prprio Deodoro, que pensara ter derrubado o Gabinete e
no a monarquia, tinha dvidas sobre a vontade popular, ao
ponto de ter prometido a convocao de um plebiscito para que a
sociedade escolhesse entre repblica ou monarquia, que nunca se
realizou. Como golpista e primeiro Presidente, Deodoro compare-
ceu solenidade de sua posse com as condecoraes recebidas do
imperador, que retirou na antessala do local em que seria formal-
mente indicado, quando alertado por Campos Salles da incoern-
cia do gesto.
Alega-se que o parlamentarismo, poca, no era exata-
mente o clssico parlamentarismo ingls, visto que o monarca no
Brasil tinha decisiva influncia na formao do gabinete. Seu
poder era maior do que o dos polticos, o que no ocorria no par-
lamentarismo britnico, em que o rei aceitava, como ainda aceita,
a composio das foras polticas, apenas avalizando-as.
O certo, todavia, que D. Pedro II era o poder moderador
por excelncia. Continuava a frequentar as sesses do Instituto
dos Advogados Brasileiros para ouvir os debates e orientar-se
sobre as grandes questes jurdicas no sculo.
No perodo da monarquia, o pas viveu seu perodo mais
sereno, sendo que, economicamente, os senhores de escravos,
pelas leis, tinham responsabilidades maiores do que aquelas que
passaram a ter no incio da repblica, visto que os escravos liber-
tos tornaram-se meros empregados sem direitos. At a introduo
de leis sociais mais justas, a condio do escravo alforriado, aps

42
a Lei urea, foi pior do que no perodo final da servido. Muitos
historiadores mantm a impresso de que D.Pedro II abominava
a escravatura ( a lentido no conceder a abolio plena decorreu
exclusivamente de questes econmicas).

43
 A REPBLICA BRASILEIRA

Proclamada a Repblica, em 15 de novembro de 1889, um

perodo turbulento acompanhou os dois primeiros governos de
Deodoro e Floriano Peixoto, destacando-se, pela importncia, a
promulgao da Constituio de 1891, sob a coordenao de Rui
Barbosa que era republicano, federalista e presidencialista.
O modelo americano foi o inspirador desta primeira lei
maior.
De pas unitrio de governo centralizado, o Brasil transfor-
mou-se em uma Federao, que apenas formal, visto que no
perde as caractersticas de um pas dominado pelo Governo
Federal.
A desordem econmica provocada pela abolio e a peque-
na noo das leis econmicas dos primeiros ministros da rea
(entre os quais Rui Barbosa deve ser includo), levaram o pas a
um processo inflacionrio, recessivo e desorganizado, que termi-
nou por deflagrar o episdio de encilhamento. Apenas com
Campos Salles a economia voltou a estabilizar-se, mesmo assim
aps dura administrao para enxugamento das despesas gover-
namentais, muito criticada por seus adversrios.
So Paulo e Minas faziam os presidentes da Repblica. A
inexistncia de voto secreto e uma complicada legislao eleitoral,
com representantes dos eleitores para a escolha presidencial,
garantiram sempre ao governo a eleio de seu candidato, sendo
as lutas polticas apenas interna corporis.
At 1930 o povo era utilizado para assegurar a eleio de
pessoas previamente escolhidas por este complicado sistema. Por
essa razo, Rui Barbosa perdeu duas eleies. Tal forma eleitoral

44
levou inclusive o insigne homem pblico a declarar, no final de
sua vida, que preferia a instabilidade do parlamentarismo
irresponsabilidade do presidencialismo.
Neste primeiro perodo houve algumas intentonas, sendo as
mais famosas a do forte de Copacabana, em 1918, e a de 1924.
Com Getlio Vargas, que assumiu o poder por um golpe de
Estado em 1930, detendo-o at ser derrubado em 1945, o pas
recebeu uma Constituio democrtica em 1934, que foi substitu-
da em 1937 por uma lei maior autocrtica, que surgiu no lugar
das eleies presidenciais previstas. A entrada na 2 Guerra
Mundial e a produo de farta legislao trabalhista foram os epi-
sdios marcantes de sua gesto, depois da revoluo constitucio-
nalista de 1932.
Eleito em 1950 para suceder a Dutra, suicidou-se em 1954,
abrindo crise sucessria com dois golpes em 1955, em que caram,
sucessivamente, os presidentes Caf Filho e Carlos Luz. Encerrado
o governo Juscelino, o Brasil elegeu Jnio, que renunciando em
1961 levou Jango Goulart ao poder, aps a alterao da Constituio
para a adoo do sistema parlamentar de governo, sistema este
que, entretanto, dura um ano.
Jango passa a ser seu sabotador, alterando em comeos de
1963 o sistema para presidencial mediante plebiscito, mas desor-
ganizando de tal forma a vida poltica, econmica e social da
nao, que acaba por gerar o golpe de Estado de 31 de maro de
1964.
De 1964 a 1985, o Brasil vive um regime de exceo, que vai
abrindo campo para a volta da democracia.
Neste nterim, duas Constituies so promulgadas, a de
1946 e a de 1967 que sofreu 27 emendas at o aparecimento da
atual Constituio, em 5 de outubro de 1988.
Em resumo, o presidencialismo brasileiro inicia-se - com a
proclamao da Repblica, juridicizado com a Constituio de
1891, sofre soluo de continuidade de 1961 a 1963, e volta a ser o
sistema que poder vir a ser alterado pelo plebiscito. .

45
 De rigor, o pas, de 1889 a 1930, teve um presidencialismo
atpico com escolha real dos presidentes pelo sistema eleitoral
vigente e no pelo povo, que servia apenas de avalizador de esco-
lhas oficiais. De 1930 a 1945 esteve submetido ditadura. De 1945
a 1954 a democracia foi plena at o suicdio de Getlio, com a
queda de dois presidentes em 1955, eleio de outros dois entre
1955 e 1960, a renncia em 1961 de Jnio, a derrubada de Jango,
novo regime de exceo de 1964 a 1985, um presidente eleito indi-
retamente em 1984 e um diretamente em 1989, que sofreu impe-
achment em 1992.
No se pode dizer, pois, que a histria republicana presiden-
cialista tenha sido um exemplo de estabilidade.

46
 O PRESIDENCIALISMO REPUBLICANO

O sistema presidencial de governo tem como seu ncleo

bsico a rgida separao de poderes, na medida em que cabe ao
Legislativo produzir a lei, ao Executivo execut-la e ao Judicirio
julgar sua constitucionalidade ou garantir sua aplicao.
Nos diversos sistemas presidenciais, o Presidente eleito pelo
povo governa, mas necessita obter do Legislativo os meios legais
para faz-lo. Por esta razo, Montesquieu, relembro, dizia que no
sistema de controle unitrio o poder controla o poder.
No Brasil, aps a Constituio de 1988, o modelo pre
sidencialista adotado ofertou mais fora ao Congresso Nacional, o
que fez, pela primeira vez, do Presidente um governante mais
fraco que no passado, e do Parlamento um congresso mais forte
que os anteriores.
A razo deste enfraquecimento do Executivo perante o
Legislativo deveu-se ao fato de todo o perfil da Constituio de
1988 ter sido preparado para um governo parlamentar, apenas na
undcima hora tendo optado os constituintes pelo sistema presi-
dencialista.
No momento em que houve sbita mudana de rota no
decorrer dos trabalhos da Constituinte, no mais foi possvel alte-
rar os demais dispositivos, com o que o Brasil j tem, hoje, um
sistema mais semelhante ao americano, com acentuado fortaleci-
mento do Congresso Nacional.
Nem por isto, o Presidente da Repblica, que governa com
seus ministros por ele escolhidos e escolhido por voto direto,
individual e secreto, perdeu o direito de legislar em casos de
urgncia e relevncia.

47
 Assim que, por medidas provisrias, pode editar normas
com fora de lei, que vigoraro por 30 dias (artigo 62 da
Constituio Federal) devendo ser posteriormente aprovadas pelo
Congresso. Rejeitadas ou no aprovadas neste perodo, perdem
sua eficcia, vale dizer, como se nunca tivessem existido.
Pode ainda legislar por leis delegadas. A prpria expresso
esclarece que lei delegada aquela produzida pelo Executivo com
poderes autorizados pelo Legislativo.
Pode, todavia, o Poder Legislativo, no sistema presidencial
brasileiro, sustar atos do Poder Executivo para preservar as prer-
rogativas do Congresso.
Os dois poderes, contudo, subordinam-se ao Poder
Judicirio, no que tange matria de interpretao do Direito e
sua aplicao a casos concretos.
No sistema presidencial brasileiro, o Presidente eleito por
cinco anos com um vice-presidente.
Na ausncia temporria dos dois ou na vacncia do cargo,
seus sucessores so o presidente da Cmara, do Senado e do
Supremo Tribunal Federal, pela ordem.
Se o presidente e o vice no puderem governar, ser decla-
rada a vacncia do cargo, devendo ser realizada eleio para seu
preenchimento em 90 dias, a no ser que a referida vacncia se d
nos ltimos dois anos, quando o Presidente ser escolhido pela
Cmara.
De forma a possibilitar o regular exerccio do poder, o
Presidente pode escolher livremente os ministros de Estado, sem
prvia consulta ao Congresso, sendo ainda assistido por dois
Conselhos (da Repblica e da Defesa Nacional) para assuntos de
segurana ou de especial relevncia.
No entanto, em casos de improbidade administrativa, vio-
lncia s instituies ou crime comum, o Presidente pode sofrer
processo de impeachment, com a possibilidade de ser afastado
de suas funes.

48
 PARLAMENTARISMO REPUBLICANO

Para o plebiscito de 1993, diversos movimentos surgiram

em defesa do sistema parlamentar de governo.
A corrente republicana, de maior fora, prope um modelo
semelhante quele hoje em vigor na Frana e em Portugal.
O Chefe de Estado seria o Presidente da Repblica eleito por
pleitos diretos, no estilo do sistema presidencial vigente.
O Presidente da Repblica, todavia, no governaria.
Representaria o pas em solenidades, receberia a indicao do
Congresso para a formao do governo e poderia, nos casos colo-
cados na Constituio, dissolver o Congresso antes do tempo para
uma consulta popular.
O Gabinete, com um Primeiro Ministro escolhido pelo
Parlamento, que governaria. O Parlamento detectaria as diver-
sas correntes de opinio e escolheria um Gabinete que tivesse
apresentado o plano de governo mais adequado para o momento.
Pela proposta republicana, o Gabinete escolhido no pode-
ria ser dissolvido nos primeiros seis meses.
Por outro lado, o Congresso, se derrubasse sucessivos gabi-
netes, poderia ser dissolvido pelo Presidente da Repblica com
antecipao das eleies regulares.
Na proposta republicana, o gabinete seria escolhido por
deputados e senadores.
H pases, notadamente as Federaes, que so bicamerais.
Quase sempre a Casa Alta (Senado) representa as unidades fede-
rativas. Assim ocorre nos Estados Unidos e no Brasil.
No sistema presidencialista, o sistema bicameral no oferta
problemas, embora o mesmo no se d no sistema parlamentar.

49
 A Cmara dos Lordes, na Inglaterra, por exemplo, no tem
direito a voto para a escolha do primeiro ministro e de seu
Gabinete.
No Brasil, a inteno permitir que deputados e senadores
escolham o governo.
Por outro lado, o parlamentarismo republicano pretende ser
consensual ou pluripartidrio.
Na Gr-Bretanha, o sistema majoritrio. O partido que
ganha as eleies (h o bipartidarismo) forma o gabinete com
elementos apenas de sua faco poltica e o partido que perde fica
na oposio at as prximas eleies.
Nos pases pluripartidrios, a formao do Gabinete
determinada por acordo firmado entre os partidos, razo pela
qual Lijphart chama tal sistema parlamentar de consensual.
Entre os instrumentos de controle do Gabinete pelo
Legislativo esto a moo de censura e o voto de confiana.
Pela moo de censura, nas exposies dos Ministros que
compem o Gabinete perante o Parlamento, pode este censurar
determinada linha da poltica governamental, impedindo que seja
seguida, sem, entretanto, determinar a queda do Gabinete.
Pelo voto de confiana, se solicitado ao Parlamento e este
neg-lo, o Gabinete deve renunciar e esperar a indicao de um
novo Governo.

50
 O PARLAMENTARISMO MONRQUICO

A proposta do Movimento Parlamentar Monrquico, nos

instrumentos de controle de Gabinete, introduz algumas inova-
es sobre a proposta do parlamentarismo republicano.
Entendem seus seguidores que o Rei um Chefe de Estado
que no cria problemas para o Chefe de Governo, visto que no
disputa com ele qualquer espao poltico.
No parlamentarismo republicano, o Presidente eleito dire-
tamente pelo povo tem sempre mais expresso poltica que o
Primeiro Ministro e, em momento de crise, pode deflagrar proces-
so de reformulao do sistema de governo. A Frana viveu esta
experincia nos choques entre Chirac e Mitterrand, quando aque-
le era Primeiro Ministro, com filosofia de governo diversa do
Presidente francs.
Na eleio indireta, o nvel da crise pode ser reduzido, posto
que, o Chefe de Estado tem mandato certo, enquanto que o do
Chefe de Governo incerto. Assim, aquele passa a representar a
nao e no mais seu partido poltico, podendo, inclusive, convi-
ver com Gabinete formado por elementos que se oponham pos-
tura de seu partido, sem ter, todavia, a fora de um Presidente
eleito diretamente pelo povo.
Os atritos podem ocorrer, contudo, em face de ser o Chefe
de Estado um poltico originrio da mesma estrutura poltica que
elege o Chefe de Gabinete.
Nesta inexistncia de oposio entre os dois chefes reside a
tranquilidade maior das monarquias do sculo 20.
Compreende-se tambm que, na Inglaterra, pas onde nas-
ceu o Parlamentarismo, a Cmara Alta (Cmara dos Lordes) no

51
tenha influncia nas decises, na medida em que so nobres os
seus componentes. Desde a separao do Parlamento britnico
em dois, graas ao estadista Simon de Monfort em 1254 sendo
que Cmara dos Comuns se ascendia por eleio e Cmara dos
Lordes pela sucesso hereditria que as sementes da separao
natural estavam lanadas.
No parlamentarismo monrquico brasileiro o Chefe de
Estado no disputaria espaos polticos. No dizer de D. Pedro de
Orleans, teria como funo defender o povo contra o governo.
No mais, os instrumentos de indicao, escolha e derrubada
do Gabinete seriam iguais aos do parlamentarismo republicano.
A escolha do rei, todavia, se faria atravs da representao
popular no Congresso. Caberia ao Congresso entre os membros da
famlia real de Bragana escolher seu rei, garantindo-lhe a suces-
so hereditria.
Em verdade, no sistema parlamentar monrquico, a sobera-
nia popular que determina a escolha do rei.
Recentemente na Blgica, seu Rei, por no desejar assinar
lei que autorizava o homicdio uterino (aborto), em face de suas
profundas convices catlicas, renunciou ao trono, tendo o
Presidente do Parlamento assinado a lei, que s o Rei poderia
assinar, por estar vago o cargo.
No dia seguinte assinatura, o Parlamento reuniu-se e esco-
lheu um novo Rei, ou seja, o prprio Rei renunciante.
Na Sucia, sempre que morre um rei, o parlamento se rene
para decidir se devem ou no proclamar a Repblica, tendo sem-
pre mantido a monarquia e a linha sucessria.
O projeto parlamentar monrquico possui, entretanto,
outras vantagens como so o Banco Central autnomo, a burocra-
cia profissionalizada, a dissoluo incondicionada do Congresso,
o voto distrital misto, a reformulao partidria, a reformulao
da representatividade dos modelos federativos no Congresso
Nacional e a reintroduo da fidelidade partidria.

52
 Tais mecanismos adicionais tornam a proposta parlamentar
monrquica mais atrativa que a republicana, por ter adotado solu-
es que em outros pases parlamentaristas tm sido bem sucedi-
das.

53
 BANCO CENTRAL AUTNOMO

Uma das crticas que os presidencialistas fazem ao sistema

parlamentar de governo a instabilidade econmica que as que-
das de Gabinete podem provocar.
No sistema presidencialista brasileiro, frases mal interpre-
tadas pela imprensa, segundo as autoridades, se proferidas pelo
Presidente ou pelos Ministros da rea econmica, so capazes de
elevar o dlar, derrubar a Bolsa, pressionar a inflao ou criar
pnico no mercado.
Segundo os presidencialistas, se tais fatos ocorrem em siste-
ma mais estvel, que dizer o que ocorrer em cada queda de
Gabinete e escolha de um novo.
Acontece que os pases que adotam o sistema parlamentar
tm um mecanismo importante para enfrentar as crises polticas,
qual seja, a independncia do Banco Central.
Se o sistema de governo parlamentar e os gabinetes podem
ou no durar, em face do sucesso da poltica implantada, o Banco
Central deve ser autnomo, com sua direo sendo eleita com
mandato certo por um perodo determinado de anos (5, 6, 7 ou 8
anos), de tal maneira que as crises polticas no afetem a estabili-
dade econmica.
O Banco Central tem como funo administrar a moeda.
Dar-lhe estabilidade. No permitir que seja corroda pela inflao.
A Constituinte de 1988 objetivou separar a administrao
do Banco Central daquela do Tesouro Nacional, proibindo, inclu-
sive, pelo artigo 164, que financiasse o governo. Desta maneira, o
crnico dficit pblico do Tesouro Nacional no poderia ter a
ajuda, sempre inflacionria nesta matria do Banco Central.

54
 A Constituio de 1988, outrossim, eliminou o Conselho
Monetrio Nacional, cabendo exclusivamente ao Banco Central
estudar a poltica monetria adequada.
Nada obstante a clareza do dispositivo, a autonomia e inde-
pendncia do Banco Central em relao ao Tesouro Nacional so
ainda utpicas. Dependendo a sua conformao de lei comple-
mentar, que ainda no foi produzida, argumentam os Ministros
da rea econmica que o Banco Central pode continuar a suprir o
Tesouro Nacional, em suas dificuldades maiores.
Esta dependncia do Banco Central poltica do Ministrio
da Fazenda e do Planejamento, no entanto, sempre inflacion-
ria.
Na proposta parlamentarista monrquica, o Banco Central
autnomo, com diretoria eleita por prazo certo e com proibio
absoluta de financiamento do Tesouro Nacional. A funo do
Banco Central ser, pois, a de garantir a estabilidade da moeda,
no permitindo sua corroso pela inflao.
Em menor ou maior escala, tal independncia do Banco
Central ocorre em todos os pases parlamentares civilizados.
que a moeda o grande elemento de estabilizao de uma
economia. Administrada sem interferncias polticas permite o
controle adequado da inflao.
No sem razo, os economistas declaram que a moeda, o
contrato e a propriedade devem ser assegurados pelos sistemas
jurdicos para a estabilidade econmica.

55
 BUROCRACIA PROFISSIONALIZADA

O segundo aspecto de particular relevncia para que o siste-

ma parlamentar seja eficaz o da burocracia profissionalizada.
Muitos dos crticos do sistema parlamentar alegam que, nas
quedas de Gabinete, a Administrao Pblica resta desorganiza-
da, visto que cada governo cria uma nova administrao. Ora, at
que o novo governo comece a administrar, h soluo de continui-
dade em relao s administraes anteriores. Em outras pala-
vras, o pas fica parado durante a escolha de um Gabinete e no
incio dos trabalhos do novo Governo.
que no Brasil formou-se a tradio presidencialista de que
cada governo deve mudar, por inteiro, a Administrao anterior.
Conserva apenas os funcionrios dos escales inferiores e refor-
mula, com amigos pessoais e sem experincia administrativa,
todos os quadros superiores.
Desta forma, cada Presidente, Governador ou Prefeito, ter-
mina por comear a governar com pleno domnio da mquina,
apenas alguns meses aps a assuno do cargo.
No sistema parlamentar de governo, em contrapartida, ine-
xiste tal forma de procedimento tpico do sistema presidencial.
Como h solues institucionais para as crises polticas no
sistema parlamentar o que no existe no sistema presidencial,
a no ser o traumtico processo de impeachment , os pases
que o adotam esculpem uma burocracia profissionalizada. Desta
forma, nas crises polticas o pas continua a ser administrado por
quadros de servidores especializados, ocupantes dos postos mais
destacados do plano de carreira. Tais funcionrios gerem a coisa
pblica, independente de controles polticos.

56
 O que , pois, burocracia profissionalizada? a carreira do
servidor pblico assegurada por concurso, promoo e estabilida-
de. No Brasil atual, o servidor pblico concursado pode chegar no
mximo a ser Chefe de Seo Os demais cargos, denominados
cargos de confiana, so preenchidos por amigos dos que detm
o poder. No sistema parlamentar, a burocracia profissionalizada
leva o servidor pblico antessala do poder poltico.
Um exemplo, talvez, facilite a compreenso. Hoje, o Ministro
da Fazenda escolhe para Secretrio da Receita Federal um indiv-
duo de sua confiana, mesmo que no seja integrante dos quadros
da Fiscalizao. Assim sempre foi no Brasil. Os fiscais prestam
concurso, esto habilitados, mas no podem, se no forem amigos
do Ministro, ser aproveitados nos cargos superiores. Na burocra-
cia profissionalizada tal procedimento seria inaceitvel. Nela, o
Ministro da Fazenda s poderia escolher para Secretrio da
Receita Federal aqueles agentes da Receita que estivessem no
final da carreira, o que espelharia experincia, com o que no s o
funcionrio pblico seria valorizado, como o pas continuaria a
funcionar com administradores no polticos durante as crises
polticas.
Desta forma, o Banco Central autnomo garantiria a estabi-
lidade da economia e a burocracia profissionalizada garantiria a
estabilidade administrativa. Os dois instrumentos so comuns
nos pases parlamentares e raros nos pases presidencialistas.

57
 VOTO DISTRITAL

Outro aspecto de particular relevncia diz respeito ao voto

distrital. No Brasil, o sistema presidencial desconhece tal impres-
cindvel realidade, tornando o eleitor um cidado sem qualquer
autoridade sobre seu representante.
Pelo regime de eleies proporcionais em cada Estado, os
deputados podem receber votos dos eleitores de todos os munic-
pios, com o que no tm responsabilidade perante eles.
Uma vez eleitos, no respeitam nem os partidos a que se
filiaram, nem aqueles que neles votaram, por no saberem quem
so. S voltaro a pensar no cidado alguns meses antes das pr-
ximas eleies.
Os eleitores no participam do Governo, portanto, no regi-
me proporcional, seno atravs do depsito das cdulas nas
urnas, no dia das eleies.
O voto distrital, contrariamente, permite o controle do elei-
to por seu eleitor.
Com efeito, o representante obrigado a residir h algum
tempo no distrito por onde concorrer. Cada Estado dividido em
um determinado nmero de distritos. O candidato, pelo sistema
distrital, s poder obter votos dentro de seu distrito, cabendo a
cada partido indicar um candidato para aquela regio. Ou mais, se
a lei permitir.
Uma vez eleito, seu eleitor sabe onde ele reside, como pro-
cur-lo, como apresentar suas reivindicaes, assim como de que
forma control-lo.

58
 Um deputado eleito desta maneira certamente ter maior
cuidado em cumprir suas promessas eleitorais, pois por elas ser
cobrado.
Cria-se, pois, um sistema em que o eleitor no um mero
detentor do direito de votar, sem qualquer outra ao, mas um
real fiscalizador de seu representante no distrito em que est
domiciliado.
Alguns pases adotam o sistema eleitoral misto, ou seja,
uma parte do Congresso eleita pelo sistema distrital e outra pelo
sistema proporcional.
Aqueles que preferem o sistema proporcional podem con-
correr em todo o Estado. Preservam-se, desta forma, as possibili-
dades das grandes lideranas nacionais, que no ficam restritas
exclusivamente a sua base distrital. Permite-se, de outro lado, que
as lideranas locais apaream e prestem sua colaborao sobre o
controle do eleitor.
A Alemanha, que adota o sistema distrital misto, para o voto
proporcional exige que os candidatos participem de uma lista de
partidos e cada partido pelo percentual eleitoral que obteve elege-
r os primeiros candidatos de sua lista. A lista pela ordem num-
rica ser feita dentro dos partidos, exigindo, pois, maior fidelida-
de de seus membros. Estes subiro, com o tempo, na lista, se
desejarem concorrer em eleio proporcional, at chegarem ao
topo da mesma.
Este o sistema vigente na Alemanha. Portugal, que adota
o sistema proporcional, segue sistema semelhante.

59
 FIDELIDADE PARTIDRIA,
REPRESENTAO, REFORMULAO
DOS PARTIDOS

Outros trs institutos jurdico polticos necessrios para o

funcionamento do parlamentarismo monrquico so a fidelidade
partidria, a representao populacional e a reduo do nmero
de partidos.
Costuma-se criticar o parlamentarismo, em tese reconheci-
do como um sistema mais civilizado de governo, luz da inexis-
tncia de partidos polticos no pas. A tese simples. Enquanto o
pas no tiver partidos polticos o Brasil no pode ser parlamenta-
rista, visto que este sistema depende dos partidos polticos.
Tenho rebatido esta crtica dizendo que enquanto o pas no
for parlamentarista, o pas no ter partidos polticos. S o parla-
mentarismo possibilita o surgimento de partidos ideolgicos for-
tes. Normalmente, um partido de direita, um de esquerda e um de
centro, com pequenas variaes extremistas.
Os pases presidencialistas no tm partidos polticos fortes,
visto que no presidencialismo os partidos so menos importantes
que as pessoas. Estas que governam e no as estruturas partid-
rias. Os Estados Unidos no tm partidos polticos ideolgicos. Os
dois existentes so patrimonialistas (Partido Republicano e
Democrata) e tm conotao liberal.
O Brasil no possui partidos polticos. Possui conglomera-
dos, legendas de aluguei, e alguns deles lutando para ter perfil de
partido poltico, sem o conseguirem plenamente. -
A necessidade de reduo do nmero de partidos , pois,
imposio, assim como o estabelecimento da fidelidade partid-

60
ria. Ningum dono de seu voto. Goza o candidato, no sistema
parlamentar de governo, da estrutura partidria, por isto no
pode deix-la sem perder seu mandato para seu suplente imedia-
to.
Com a fidelidade partidria, os partidos se fortalecem no
parlamentarismo e facilitam a reaglutinao de ideias em torno de
programas de governo.
O ltimo aspecto relevante para um funcional sistema par-
lamentar de governo a reformulao da representao dos
Estados no Parlamento.
Hoje, praticamente 2/3 do Congresso so controlados por
1/3 dos eleitores nacionais e, via reflexa, 1/3 do Congresso por 2/3
dos eleitores. Criaram-se duas categorias de eleitores, os de pri-
meira linha, que so da regio norte-nordeste-centro-oeste, e os
de segunda linha, que esto na regio centro-sul.
Se o pas no reformular a representao para reduzir tais
distores, correr-se- o risco de se ter um Parlamento capaz de
formar Gabinetes constitudos pela expresso maior do menor
nmero de eleitores e no a representao menor do maior nme-
ro de eleitores.
Cada brasileiro deveria ter o mesmo valor e a mesma densi-
dade eleitoral, razo pela qual se impe a reformulao da repre-
sentao nacional no Parlamento brasileiro.

61
 DISSOLUO INCONDICIONADA DO
CONGRESSO

O sistema parlamentar de governo um sistema de contro-

les mtuos. O eleitor controla o Parlamento que, por seu turno,
controla o Gabinete. O Chefe de Estado, por outro lado, controla
o Parlamento atravs do mecanismo da dissoluo antecipada do
Congresso e da convocao de novas eleies, se a Casa Legislativa
eleita no der sustentao a sucessivos Gabinetes, provocando
sucessivas crises polticas.
O Chefe de Estado, no sistema parlamentar monrquico, o
Rei, que tudo observa e tem como funo precpua, nos termos
constitucionais, defender o povo contra os governos.
Se um Parlamento aprova sucessivos votos de desconfiana
para os Gabinetes, por intermdio do Parlamento eleito, cabe ao
Chefe de Estado consultar o povo, com novas eleies, perguntan-
do-lhe se aquele Parlamento que no confia nos Gabinetes que
elege continua, por sua vez, a merecer confiana do povo.
Em algumas monarquias, o poder de dissoluo antecipada
instrumento poltico, que pode ser usado pelo prprio Chefe de
Governo, como o caso da Inglaterra, em que o sistema, todavia,
majoritrio. Dois partidos, como j mostrei, disputam o poder
sem dar chance a um terceiro (o partido liberal), visto que no sis-
tema distrital quase nunca consegue, em nenhum distrito, obter
cadeiras, derrotando os candidatos do Partido Trabalhista ou
Conservador.
No mais das vezes, entretanto, tal defesa da cidadania
exercida pelo Monarca, nos termos da prpria Constituio.
No Brasil, a dissoluo incondicionada do Congresso seria

62
fundamental para que o parlamento fosse responsvel. Se a
Constituio criar hipteses raras e de difcil ocorrncia para a
dissoluo, uma certa irresponsabilidade passar a revestir o
Congresso. Na dissoluo incondicionada, no.
Dizem os polticos que o que mais apavora os parlamentares
a eleio. E ter que, mais cedo do que se esperava, enfrentar
novas eleies, por no ter sido o Parlamento responsvel ao
administrar crises polticas ou ao escolher Gabinetes. algo que
termina por gerar maior responsabilidade nos congressistas.
Nas Federaes, por fim, nada impede que o sistema parla-
mentar possa ser adotado nas demais unidades federativas.
evidncia, nestas circunstncias, no h necessidade de um Chefe
de Estado para as unidades federativas das demais esferas.
O sistema parlamentar funcionaria, no Brasil, com regras
definidas para as hipteses de dissoluo antecipada, que poderia
ser deflagrada pelo ltimo Chefe de Governo ou pelo Chefe de
Estado.
So os mecanismos aqui apresentados, nos ltimos captu-
los, aqueles que podem assegurar funcionalidade ao sistema par-
lamentar de governo monrquico.

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 CONCLUSES

A diferena substancial entre o parlamentarismo monrqui-

co e o republicano est na figura do Chefe de Estado. No mais,
conforme a realidade de cada pas, a escolha do Chefe de Governo
pelo Parlamento segue ritual semelhante.
As monarquias constitucionais do Japo, Inglaterra, Sucia,
Noruega, Dinamarca, Blgica, Holanda e Espanha tm sido mais
estveis que o presidencialismo da maior parte dos pases desen-
volvidos e que o prprio parlamentarismo republicano da
Alemanha, Itlia, Frana, Portugal e Finlndia, nada obstante a
estabilidade destes pases.
Por outro lado, a Tailndia uma monarquia constitucional
parlamentar mais estvel que o parlamentarismo republicano da
ndia, pas asitico com idnticos problemas.
evidncia, se o Brasil pretende optar pela forma de gover-
no parlamentar (republicano ou monrquico), dever hospedar os
mecanismos neste opsculo apresentados.
Estou convencido que, se houver eleio direta para presi-
dente no modelo parlamentar republicano, este ser um perma-
nente sabotador do sistema, razo pela qual muitos parlamenta-
ristas republicanos, em face deste risco, terminaro votando no
parlamentarismo monrquico.
que os candidatos presidncia, se escolhido o sistema
parlamentar republicano, sero aqueles que hoje esto defenden-
do o presidencialismo, o que vale dizer, concorrero para Chefe de
Estado num sistema parlamentar adeptos do sistema presidencial
e que gostariam de concorrer para presidente, mas no sistema
presidencialista.

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 O certo, todavia, que, pela primeira vez desde a proclama-
o da Repblica, discute-se a possibilidade institucional da ado-
o da monarquia parlamentar no Brasil.
Qualquer que seja o resultado do plebiscito, estou convenci-
do de que parcela pondervel da populao votar na monarquia
constitucional.
Creio, em decorrncia, que um forte partido monarquista
poder ser criado aps o plebiscito, que defender o distancia-
mento da chefia do Estado das lutas polticas, a fim de dar estabi-
lidade ao regime.
Conveno-me, todavia, que, se os mecanismos aqui sugeri-
dos no forem objeto das duas correntes parlamentares, o sistema
fracassar como j fracassou em 1961/2.
Nesta hiptese, o pas continuar, pendularmente, situado
entre o fracassado modelo presidencialista, que tantas crises criou
ao Brasil, e um sistema mutilado de parlamentarismo que no
equacionar as distores do regime.
De qualquer forma, a reflexo nacional que se faz sobre
temtica de tal envergadura de particular utilidade, pois o bra-
sileiro comea a plasmar com segurana sua concepo de cidada-
nia.

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 INDICAES PARA LEITURA

Parlamentarismo ou Presidencialismo? Srie Realidade

Brasileira, vol. II, Coordenao Ives Gandra Martins e Celso
Bastos, Ed. Forense/Acad. Internacional de Direito Econmico e
Economia, RJ, 1987, contendo os seguintes estudos:
1. Presidencialismo e Parlamentarismo Celso Ribeiro
Bastos;
2. A tentao parlamentarista Eduardo Muylaert
Antunes;
3. Presidencialismo e Parlamentarismo Imaculada
Milani;
4. Parlamentarismo e Presidencialismo Nies Gandra da
Silva Martins;
5. Presidencialismo e Parlamentarismo Maria Garcia;
6. Presidencialismo ou Parlamentarismo Marcelo de
Oliveira Fausto Figueiredo Santos.
Curso Modelo Poltico Brasileiro, Ed. Programa Nacional
de Desburocratizao e IASP Instituto dos Advs. de S. Paulo,
Braslia, 1985, 7 volumes com os ttulos abaixo:
Volume I: Constituies do Brasil, Francisco de Assis Alves;
Volume II: A Repblica no Brasil, Maria Garcia;
Volume III: A Federao no Brasil, Celso Bastos;
Volume IV: A Separao de Poderes no Brasil, Ives Gandra
da Silva Martins;
Volume V: Sistemas Eleitorais no Brasil, Toshio Mukai;
Volume VI: Partidos Polticos no Brasil, Jos Carlos Graa
Wagner;
Volume VII: Grupos de Presso no Brasil, Gasto Alves de

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Toledo.
Teoria Geral do Estado, Reinhold Zippelius, Fundao
Calouste Gulbenkian, Lisboa.
A Crise da Democracia no Brasil, Cezar Saldanha de Souza
Jr., Forense, 1978.
Regimes Polticos, Jos Alfredo de Oliveira Baracho, Ed.
Resenha Tributria, SP, 1977.
Teoria de Ia Constitucin, Karl Loewenstein, Ariel Derecho,
Barcelona, 1986.
Curso de Direito Constitucional, J. H. Meirelles Teixeira,
Forense Universitria, 1991.
Curso de Direito Constitucional, Celso Ribeiro Bastos, Ed.
Saraiva, 1989.
Comentrios Constituio Brasileira, Manoel Gonalves
Ferreira Filho, Ed. Saraiva, 1986.
A Constituio de 1988 Contribuio Crtica, Oscar Dias
Corra, Forense Universitria, 1991.
Comentrios Constituio do Brasil, Celso Ribeiro Bastos
e Ives Gandra da Silva Martins, Ed. Saraiva, 1988,7 volumes edi-
tados at o momento.
Comentrios Constituio Brasileira, Pinto Ferreira,
Saraiva, 1989, diversos volumes.
Comentrios Constituio 1988, J. Cretella Jr., Forense
Universitria, 1989, diversos volumes.

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 Ives Gandra da Silva Martins bacharel em Direito pela
USP (1954), especialista em Direito Tributrio e em Cincia das
Finanas. Tributarista do ano de 1977, foi conselheiro da OAB/SP
nos perodos de.1979/1984 e 1987/1988. doutor em Direito pela
Universidade Mackenzie, com a. tese teoria da Imposio
Tributria. Atualmente, professor-titular de Direito Econmico,
na mesma universidade. Tem 38 livros publicados individual-
mente, 82 em coautoria e mais de.700 estudos sobre direito, eco-
nomia, filosofia, poltica, histria, literatura, sociologia, msica.

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