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DESAFIOS DA GOVERNANA REGULATRIA NO

BRASIL
Luiz Alberto dos Santos

Introduo

Embora a atividade regulatria seja inerente ao exerccio da atividade estatal, e a funo

regulao seja to antiga quanto a prpria formao do Estado brasileiro, o processo de
reforma regulatria no Brasil somente ganhou destaque com o programa de
desestatizao iniciado em 1990.

Notadamente a partir dos anos 1950, no se poderia dizer que existia regulao no
Brasil, no sentido clssico do termo, nos setores de infra-estrutura j que as reas
consideradas tpicas pela regulao eram ocupadas por empresas estatais.

As primeiras agncias reguladoras (ANEEL, do setor de energia eltrica e ANATEL,

do setor de telecomunicaes) foram criadas a partir de 1996 inspiradas na experincia
internacional, em particular, no modelo institucional norte-americano de agncia
reguladora independente, cuja implementao se deu a partir do final do sculo XIX e
passou por vrios momentos importantes, inclusive com a reviso e crtica desse tipo de
instituio naquele pas, especialmente sob os governos de orientao Republicana e a
partir do movimento de desregulao ocorrido nos anos 1980.

Esse modelo, assim como as suas contradies em face do regime presidencialista e do

princpio da separao dos Poderes, foi adotado de forma incompleta no Brasil,
recebendo influncias, tambm, da experincia europia. Desse modo, no se pode dizer
que o modelo brasileiro seja a cpia exata de um ou outro pas, mas caracteriza-se por
ser o resultado de influncias diversas, nem todas perfeitamente adaptadas s
peculiaridades do regime poltico e da Constituio Federal, em especial a primazia
historicamente atribuda ao Chefe do Poder Executivo no sistema poltico e
administrativo do Pas.

Sob esse prisma, o presente artigo busca traar um quadro dos desafios da governana
regulatria no contexto administrativo brasileiro e das medidas que vem sendo adotadas,
desde 2003, com vistas ao seu aperfeioamento e superao dos dficits institucionais
existentes que comprometem a qualidade da regulao e a legitimidade, transparncia,
eficcia e eficincia do sistema regulatrio em nvel federal.

2. Caractersticas do modelo e propostas de ajuste

A experincia adotada nas agncias voltadas regulao da infra-estrutura, a partir de

1996, ensejou forte impacto no modelo adotado no mbito das instituies regulatrias
do Governo Federal.

As solues adotadas para esse segmento, ainda que orientadas sob uma lgica setorial
especfica, acabaram por se reproduzir, em boa parte, nas demais agncias criadas
posteriormente, cujos principais elementos so: autarquias sob regime especial,
portanto, integrantes da administrao indireta, vinculadas sem subordinao
 2

hierrquica em relao aos Ministrios, estabilidade de seus dirigentes, e autonomia

financeira. Desde 1996 foram criadas 10 agncias reguladoras federais: ANEEL (1996),
ANATEL (1997), ANP (1997), ANVISA (1999), ANS (2000), ANA (2000), ANTAQ
(2001), ANTT (2001), ANCINE (2001) e ANAC (2005)1.

No obstante sua necessidade para o bom funcionamento da economia e da prestaao de

servios pblicos em diversos setores, a criao e o funcionamento das agncias
reguladoras, ocorrida em meio ao processo de privatizao e de redefinio dos
contornos da atuao do Estado brasileiro, vem sendo objeto de intensa controvrsia
desde seu nascedouro. Considerando os fatores crticos cita-se, entre outros, os termos
de relacionamento dessas agncias com seus rgos supervisores na administrao
central, o regime jurdico de pessoal, alm do fato de que essas agncias foram criadas a
partir de dinmicas setoriais endgenas e no a partir de um movimento coordenado por
parte da cpula do governo no sentido de se caminhar na direo de um Estado
Regulador.

A implementao das propostas e modelos institucionais adotados para a redefinio do

papel do Estado no Brasil, abrangendo o conjunto das atividades exclusivas de Estado,
esbarrou na falta de consenso dentro do aparelho estatal j no segundo mandato do
Presidente Fernando Henrique Cardoso, quando a prpria definio de como proceder
em relao s agncias reguladoras tornou-se objeto de controvrsia no governo, em
especial no que se refere aos seus mecanismos de funcionamento, financiamento e
estruturao.

Em funo desse dissenso, problemas crticos no foram enfrentados, e a Lei n 9.986,

de 2000, embora buscasse promover a reformulao de alguns aspectos do modelo
adotado e a superao de problemas de gesto e organizao, cometeu graves
equvocos. Entre esses, destaca-se, particularmente, a desconsiderao de caractersticas
dessas agncias referentes necessidade de um quadro de pessoal protegido contra a
demissibilidade. A opo ento formulada pelo regime de emprego pblico nas
Agncias foi considerada inconstitucional pelo STF ao apreciar a ADIn 2.310, em
2000, situao que permaneceu sem soluo at o ano de 2003. A opo pela
continuidade do emprego de um quadro de pessoal precrio, composto por servidores
comissionados, requisitados e contratados em carter temporrio mostrou-se
problemtica, dificultando a implementao de uma verdadeira cultura regulatria
nessas instituies e seu processo de profissionalizao.

Assim, ao iniciar-se o Governo do Presidente Lula a poltica regulatria evidenciava

lacunas e fragilidades diversas. Acrescente-se a isso as questes legtimas numa
perspectiva poltica, de delegao e controle, inerentes ao modelo de agncias em
qualquer pas, pois a eleio do Presidente Lula, no final de 2002 foi a primeira
mudana de coalizes no governo no Brasil desde as reformas econmicas e do Estado,

1
Mais detalhes sobre o processo histrico de implementao das agncias podem ser vistos em: P,
Marcos Vinicius e Abrcio, Fernando Luiz. Desenho e funcionamento dos mecanismos de controle e
accountability das agncias reguladoras brasileiras: semelhanas e diferenas. Rev. Adm. Pblica v.
40 n. 4 Rio de Janeiro jul./ago. 2006. (http://www.scielo.br/scielo.php)
 3

o que exigiu um processo de aprofundamento da anlise do papel e funcionamento das

agncias reguladoras.

O atual Governo, em seu primeiro mandato, realizou intenso debate acerca da estrutura
institucional para a regulao econmica no Brasil. Neste sentido, foi constitudo, por
determinao do Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica, em maro de 2003,
um Grupo de Trabalho Interministerial, para analisar, discutir a organizao, e propor
medidas para o aperfeioamento do modelo institucional das agncias reguladoras no
mbito do Poder Executivo Federal.

A criao do Grupo de Trabalho expressou as preocupaes no s do Presidente da

Repblica, mas de todo o Governo Federal, com relao ao adequado controle social
das agncias e ao papel dessas entidades na atual estrutura do Estado brasileiro, em uma
economia de mercado com preponderncia de empresas privada em importantes reas
de infra-estrutura2. A Casa Civil da Presidncia da Repblica, nesse documento pblico
expressou o interesse do governo em consolidar e melhorar o modelo de agncias
reguladoras.

A anlise concluiu que o modelo de agncias, no obstante a clara necessidade de

aprimoramentos do quadro atual, essencial para o bom funcionamento da maior parte
dos setores encarregados da proviso de servios pblicos, com reflexos positivos no
resto da economia3.

O Relatrio do Grupo de Trabalho, denominado Anlise e Avaliao do Papel das

Agncias Reguladoras no Atual Arranjo Institucional Brasileiro, ratificado pelos
Ministros da Cmara e Polticas de Infra-estrutura e da Cmara de Poltica Econmica,
orientou a ao do Governo Federal na rea regulatria e originou aes governamentais
no sentido de aprimorar o modelo institucional para a regulao econmica no Brasil.

A partir do diagnstico constante desse relatrio foi elaborado o Projeto de Lei n

3.337/2004, que prope alteraes s leis de regncia de cada uma das agncias
reguladoras.

Mais especificamente, o Projeto de Lei tem o objetivo de estabelecer uma Lei Geral das
Agncias Reguladoras, estendendo as melhores prticas adotadas em algumas agncias
e incorporando ao modelo novas prticas inspiradas na experincia e no debate
internacional sobre o papel das agncias, instrumentos de superviso, a
responsabilizao das agncias perante o Poder Pblico e a Sociedade, e a qualidade da
regulao.

As principais alteraes propostas foram:

i) restituio do poder de outorga das agncias para os Ministrios, tendo em vista que a
formulao de polticas pblicas deve ser exercida pela Administrao Direta;

2
BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA. Relatrio do Grupo de Trabalho Interministerial -
Anlise e Avaliao do Papel das Agncias Reguladoras no Atual Arranjo Institucional Brasileiro.
2003.
3
Idem.
 4

ii) aumento do controle social com a instituio e implementao efetiva de

instrumentos de avaliao da gesto e do desempenho da agncia e obrigao de
prestao de contas ao Congresso Nacional;

iii) criao de Ouvidorias em todas as Agncias;

iv) interao operacional entre as Agncias Reguladoras e os rgos de defesa da

concorrncia; e

v) interao entre as Agncias Reguladoras e os rgos reguladores estaduais, do

Distrito Federal e municipais.

Entre seus objetivos, a proposta visava harmonizar o funcionamento de todas as

agncias reguladoras independentemente do mercado regulado. Embora existam leis
gerais para toda a administrao pblica federal da administrao direta e indireta, como
a Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999 que se limita a estabelecer regras especficas
para o processo administrativo no mbito da administrao pblica federal e a Lei n
8.666, de 1993, que trata das licitaes e contratos, e a Lei n 8.112, de 1990, que dispe
sobre o regime jurdico nico dos servidores pblicos, elas no tratam das questes
gerais das agncias reguladoras.

Nas Agncias, a Lei n 9.986, de 18 de julho de 2000, embora tambm tenha carter
geral, dispe apenas sobre a gesto de recursos humanos e de alguns aspectos de sua
organizao, mostrando-se incompleta e insuficiente para suprir as necessidades de uma
lei geral das agncias.

A moldura regulatria existente continha problemas estruturais, especialmente a diviso

institucional das funes entre a administrao direta e as agncias reguladoras,
questionando a substancial transferncia de poderes para agncias independentes, bem
como a falta de transparncia e as deficincias do mecanismo de prestao de contas.
Assim, a proposta restitui para os respectivos ministrios setoriais as atribuies
relativas s outorgas e s licitaes para a explorao dos servios de utilidade pblica
(energia eltrica, telecomunicaes, petrleo e gs natural, e transportes terrestres e
aquavirios).

Em resumo, o projeto de lei prope atribuir aos Ministrios a competncia de formular a

poltica setorial e de outorgar e conceder servios pblicos, por considerar ser esta uma
tarefa tpica de formulao de polticas pblicas. E essas polticas devem ser definidas
pelos agentes pblicos eleitos pela sociedade, envolvendo, claramente, decises que
afetam o interesse pblico que devem estar sujeitas ao escrutnio da sociedade que se
manifesta por meio do voto. s agncias deve caber, precipuamente, regular e fiscalizar,
com base na lei, e de forma autnoma e no subordinada, mas sempre observados os
princpios gerais da Administrao Pblica.

Alm disso, a proposta visa ampliar os mecanismos de controle social e de prestao de

contas, tornando obrigatrio o processo de consulta pblica com o acompanhamento de
representantes de consumidores/usurios, a apresentao de relatrios anuais ao
Ministrio setorial e ao Congresso.
 5

Ainda no campo da transparncia e do controle social, torna obrigatria a existncia de

uma ouvidoria independente em cada agncia. Aperfeioa a interao operacional entre
as agncias reguladoras e os rgos de defesa da concorrncia. Por sua vez, o Projeto de
Lei preserva a autonomia das agncias ao manter o atual sistema de mandatos fixos e a
no coincidncia desses mandatos com o mandato do Presidente da Repblica.

A durao dos mandatos uniformizada em quatro anos, que poder ser

excepcionalmente menor, j que o Projeto de Lei prev que esses mandatos devero se
encerrar a partir do dcimo-terceiro e at o dcimo-oitavo ms do mandato do
Presidente da Repblica. Desse modo os Presidentes das Agncias, que passaro a ser
sabatinados pelo Senado Federal para exercer esse cargo, especificamente, somente
podero ser substitudos aps um perodo de um ano a contar do incio do mandato
presidencial.

As discusses tambm indicaram a necessidade de fortalecer as agncias reguladoras e

os ministrios setoriais, cujo primeiro passo foi dado j em 2003, por meio da edio da
Medida Provisria n 155, de 23 de dezembro de 2003, dispondo sobre criao de
carreiras e organizao de cargos efetivos das agncias reguladoras, e cargos nos
ministrios responsveis pela superviso dessas agncias, medida essa convertida, pelo
Congresso Nacional, na Lei n 10.871, de 20 de maio de 2004.

Desde ento, e at o final de 2008, foram criados 9.615 cargos efetivos para os quadros
das agncias reguladoras, dos quais cerca de 4.500 j se achavam providos por meio de
concursos pblicos, e outros 1.200 em fase final de provimento. A fim de proporcionar
aos ministrios maior capacidade de exercer suas funes de poder concedente e
supervisor das agncias e formulao das polticas setoriais, foram criados 600 cargos
de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, acrescidos aos 960
cargos criados pela Lei n 7.834, de 1989. Esses cargos j se acham em fase de
provimento, sendo sua alocao determinada por ato do Ministro de Estado do
Planejamento, Oramento e Gesto, segundo as prioridades setoriais.

No que se refere execuo oramentria e financeira, h, ainda, questes a serem

equacionadas, mas, conforme demonstra o grfico abaixo, a evoluo da execuo entre
2002 a 2008 identifica um crescimento da ordem de 83% nos gastos com pessoal,
investimento e custeio no conjunto das agncias reguladoras, contra um crescimento de
12,2% no oramento autorizado:
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AGNCIAS REGULADORAS - ORAMENTO TOTAL -

2002-2008 - R$

2.500.000.000

2.000.000.000

1.500.000.000

1.000.000.000

500.000.000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

AUTORIZADO EXECUTADO

Fonte: SIAFI/CONORFF, 2009. Elaborao: Autor.

Nota-se, assim, uma aproximao entre oramento aprovado e oramento executado,

permitindo uma aferio mais realista da programao oramentria e financeira. Com
efeito, desde 2003 o realismo oramentrio, que deve ser um princpio geral norteador
da ao governamental, tem sido buscado cotidianamente. A discusso sobre dotaes
destinadas reserva de contingncia, nesse contexto, revela-se falaciosa, na medida em
que algumas agncias so, formalmente, destinatrias de receitas patrimoniais e
tributrias sem que, contudo, seja razovel supor que a elas caberia, exclusivamente, a
sua aplicao.

Os recursos a serem alocados pelo Congresso s agncias, portanto, devem estar

ajustados s suas necessidades concretas de custeio, pessoal e investimento. No entanto,
asseguradas melhores condies de gesto e eficincia para as agncias reguladoras,
ser possvel avanar no sentido de vincular o atingimento de metas de desempenho e
qualidade de gesto ampliao das dotaes oramentrias dessas agncias..

No que se refere apreciao do PL 3.337, de 2004, a formulao apresentada pelo

Relator da matria, Deputado Leonardo Picciani, permite avaliar positivamente as suas
perspectivas no mbito da Cmara dos Deputados.

O Projeto foi includo no Programa de Acelerao do Crescimento em 2007 como

prioridade do Governo, sendo uma das principais matrias do Poder Executivo na
agenda do Congresso. Negociaes mantidas pelo Relator com vrios segmentos,
inclusive a Frente Parlamentar das Agncias Reguladoras, setor empresarial e Governo,
permitiram que o Substitutivo apresentado incorporasse inmeros avanos e
aperfeioamentos, tais como:

- Melhor caracterizao da natureza especial das Agncias e a autonomia que lhes

conferida, explicitando a sujeio das Agncias aos princpios da proporcionalidade e
razoabilidade e da motivao;
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- Obrigatoriedade de que as reunies deliberativas dos Conselhos das Agncias sejam

pblicas e gravadas em meio eletrnico, para dar maior publicidade e transparncia s
mesmas, exceto as destinadas a tratar de assuntos sigilosos;

- Explicita a sujeio das agncias ao controle externo, j previsto na Constituio;

- Substituio da previso de exigncia de que as agncias firmem contratos de gesto,

mas em lugar disso, estas devero incluir em seu Relatrio Anual o cumprimento dos
Planos de Trabalho que iro substituir o contrato de gesto originalmente proposto: o
Plano Estratgico de Trabalho e o Plano de Gesto e Desempenho, compatveis com o
PPA e a Lei Oramentria;

- Fixa prazo para apresentao de Relatrio Anual perante o Congresso, nas duas Casas,
que avaliaro o cumprimento das metas estabelecidas para o exerccio anterior e o
cumprimento dos Planos Estratgico de Trabalho e de Gesto e Desempenho;

- Em lugar do contrato de gesto, anual, fixa a obrigatoriedade de que a agncia aprove

um Plano de Gesto e Desempenho, mantida a mesma finalidade do contrato de gesto
originalmente prevista: servir como instrumento de acompanhamento da atuao
administrativa da agncia e da avaliao da sua gesto, devendo integrar a prestao de
contas da mesma e do ministrio ao Tribunal de Contas da Unio -TCU;

- Fixa como objetivos do Plano de Gesto e Desempenho:

a) aperfeioar e acompanhar as aes da agncia, inclusive sua gesto,

promovendo transparncia e controle social;

b) melhorar a cooperao entre agncia e o Poder Pblico no

cumprimento das polticas do setor;

c) promover o aumento da eficincia e da qualidade dos servios da

agncia, de forma a aprimorar o seu desempenho e incrementar a
satisfao dos interesses da sociedade, com foco em resultados;

- O Plano de Gesto e Desempenho dever contemplar:

a) metas de cumprimento do Plano Estratgico;

b) metas de desempenho administrativo, operacionais e de fiscalizao;

c) estimativa de recursos oramentrios e cronograma de desembolso

necessrio para o alcance das metas;

d) descrio dos processos operacionais, recursos tecnolgicos, humanos

e informacionais e outros necessrios ao alcance das metas;

e) sistemtica a ser adotadas para o acompanhamento e avaliao;

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- Inclui dispositivo prevendo a insero obrigatria entre as metas de desempenho

administrativo e operacional do Plano de Gesto e Desempenho dos aspectos
organizacionais e aes relacionados a:

I - promoo da qualidade dos servios prestados pela agncia;

II - promoo do fomento pesquisa no setor regulado pela agncia;

III - promoo da cooperao com os rgos de defesa da concorrncia;

- Prev, expressamente, que o Plano de Gesto e Desempenho ser aprovado pelo

Conselho Diretor da Agncia, e no pelo Ministro da rea, em face da mudana de
contrato para Plano;

- Mantm a previso da existncia de Ouvidoria em cada agncia reguladora, sem

subordinao hierrquica ao Conselho Diretor. No entanto fixa mandato de 4 anos para
o Ouvidor, ao invs de 2 anos, conforme proposto originalmente;

- Inclui previso de aprovao prvia do Ouvidor pelo Senado Federal, e a forma de

perda do mandado deste durante o curso do mandato (condenao judicial ou em
processo disciplinar, ou exonerao a pedido do Presidente da Repblica, autorizada
pelo Senado);

- Fixa como atribuies para o Ouvidor:

a) zelar pela qualidade dos servios prestados pela agncia reguladora;

b) acompanhar o processo interno de apurao das denncias e

reclamaes dos interessados contra a atuao da agncia ou dos entes
regulados.

- Garante ao Ouvidor acesso a todos os processos da agncia e o apoio administrativo

necessrio, assim como a prerrogativa de emitir relatrios semestrais ou quando julgar
oportuno, sobre a atuao da agncia, a ser enviado ao Ministro da Pasta, e aos
Ministros da Fazenda, Casa Civil e Planejamento, assim como Cmara dos Deputados,
ao Senado Federal e ao TCU, ouvido, antes, o Conselho da Agncia, que ter 15 dias de
prazo para se manifestar sobre o Relatrio;

- Autoriza as agncias a constituir comits de intercmbio de experincias e

informaes entre si e com o MF visando estabelecer orientaes e procedimentos
comuns para o exerccio da regulao;

- Incluiu a previso de que as Agncias devero se articular com os rgos e entidades

de defesa do consumidor, visando a eficcia da proteo e defesa do consumidor e do
usurio de servio pblico em sua esfera de atuao;

- Autoriza as agncias a se articularem com rgos de defesa do meio ambiente visando

ao intercmbio de informaes, padronizao de exigncias e procedimentos,
celeridade na emisso de licenas ambientais e maior eficincia nos processos de
fiscalizao;.
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- Mantm o modelo proposto de restituio do Poder Concedente da agncia para o

Poder Executivo ou ministrio, cabendo agncia promover os procedimentos
licitatrios, mas com a concentrao da deciso sobre o incio e o fim do processo
(deciso sobre o que licitar e prtica do ato adjudicatrio) para o ministrio ou para o
Poder Executivo, conforme o caso. No haver, assim, delegao de competncias do
ministrio para a agncia;

- Exclui, porm, a possibilidade de delegao do Poder Concedente pelos ministrios s

agncias, que podero exercer apenas as competncias previstas na Lei;

- Inclui novas alteraes Lei n 9.986, de 2000, a fim de uniformizar regras relativas a
mandatos dos membros dos Conselhos das Agncias, que sero uniformizados em 4
anos. Veda, no entanto, a reconduo dos mesmos, que s podero cumprir um
mandato de 4 anos;

- Inclui previso de que os mandatos, no coincidentes, devero ser preenchidos de

modo que a cada ano haja, em cada agncia, o vencimento de um mandato e
conseqente nova indicao. Dessa forma, nas agncias com 4 dirigentes, haver
renovao total ao longo do mandato do Presidente da Repblica;

- Incorpora, aos requisitos para o exerccio do cargo de diretor e Presidente de Agncias,

a experincia comprovada, alm da nacionalidade, reputao ilibada e elevado
conceito no campo de especialidade relacionado aos cargos;

- Inclui regra expressa relativa substituio do Presidente nos casos de ausncias

eventuais (o cargo ser exercido por membro do Conselho indicado pelo Presidente);

- Inclui vedao expressa, geral, de que os membros do Conselho exeram outras

atividades profissional, sindical ou poltico-partidria ou de direo empresarial, exceto
magistrio universitrio;

- Caracteriza como crime de advocacia administrativa o desrespeito ao impedimento no

perodo de quarentena;

- Inclui dispositivo tratando da situao em que haja conflito de interesse (ter interesse
significativo, direto ou indireto, em empresa ou entidade que atue no setor sujeito
regulao exercida pela agncia reguladora em que atua, ou que tenha matria ou ato
submetido apreciao dessa agncia reguladora);

- Inclui regra para dispor sobre interinidade em cargo de membro da direo de agncia,
em caso de vacncia de cargo, e at que seja escolhido e empossado novo dirigente.
Para isso, ser elaborada lista sxtupla pelo Conselho, e encaminhada ao Presidente da
Repblica at 10 de dezembro de cada ano, para vigorar no ano seguinte. A lista dever
ser formada por servidores da agncia ocupantes de cargos de chefia escolhidos pelo
Presidente da Repblica entre os indicados pelo Conselho Diretor. Caso o Decreto no
seja publicado at 31 de janeiro de cada ano, exercer a interinidade o Superintendente
mais antigo; e
 10

- Inclui dispositivos ajustando a Lei de criao da ANAC, posterior ao envio do PL

original, s novas diretrizes sobre poder concedente e diviso de competncias com o
Ministrio.

Tais inovaes, de grande importncia para o aperfeioamento da governana

regulatria, guardam consonncia com as propostas, demandas e reinvidicaes das
prprias agncias, mas, tambm, acham-se afinadas com as propostas defendidas em
documentos e diagnsticos de instituies como a Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico, cujo estudo OCDE Relatrio sobre a Reforma
Regulatria no Brasil (OCDE, 2008), publicado em maio de 2008, permitiu validar, em
grande medida, no somente o diagnstico, como o conjunto de propostas adotadas ou
em discusso no Congresso Nacional desde 2003.

No obstante o estgio avanado dos entendimentos em torno da proposta, at o

presente ela no logrou ser apreciada pelo Plenrio da Cmara dos Deputados. Mesmo
com o apoio expresso para a sua votao por partidos da base de sustentao do
Governo e mesmo por partidos de oposio, que reconhecem a necessidade de sua
aprovao, ainda que sujeita ao debate sobre aspectos pontuais, as condies da agenda
legislativa ainda no propiciaram a janela de oportunidade para a concluso desse
processo.

3. Governana Regulatria e Coordenao Governamental: o Programa de

Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao PRO-REG

No contexto mais amplo da melhoria da governana regulatria, merece destaque a

iniciativa adotada pelo Governo Federal em 2007 de instituir um programa especfico
voltado melhoria da qualidade da regulao a partir da identificao de experincias e
oportunidades de aperfeioamento da capacidade institucional para a gesto dos rgos
reguladores.

Em virtude de suas funes de coordenao governamental, a Casa Civil da Presidncia

da Repblica tem assumido o protagonismo na discusso da reforma regulatria em
determinados momentos, como por ocasio da criao do grupo de trabalho
interministerial que resultou no projeto de lei n 3.337, de 2004. Porm, no existe no
Brasil um rgo ligado ao centro do governo que se dedique sistematicamente
superviso, promoo, coordenao e monitoramento da qualidade da atividade
regulatria.

Assim, no exerccio dessa funo, a Casa Civil da Presidncia da Repblica, em

articulao com os Ministrios da Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto,
props a criao do Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para
Gesto em Regulao PRO-REG, institudo pelo Decreto n 6.062, de 16 de maro de
2007, com a finalidade de contribuir para a melhoria do sistema regulatrio, da
coordenao entre as instituies que participam do processo regulatrio exercido no
mbito do Governo Federal, dos mecanismos de prestao de contas e de participao e
monitoramento por parte da sociedade civil e da qualidade da regulao de mercados.

Com execuo iniciada, efetivamente, em 2008, o programa financiado por operao

junto ao Banco Interamericano do Desenvolvimento BID, contratada com autorizao
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do Senado Federal aps cerca de dois anos de negociao com a participao de

diversos ministrios e agncias reguladoras.

O PRO-REG busca formatar um conjunto de iniciativas que atendam a objetivos tais

como o fortalecimento do sistema regulatrio, da capacidade de formulao e anlise de
polticas pblicas nos setores regulados, a melhoria da coordenao e do alinhamento
estratgico entre polticas setoriais e processo regulatrio, o fortalecimento da
autonomia, transparncia e desempenho das agncias, o desenvolvimento e
aperfeioamento dos mecanismos para o exerccio do controle social e transparncia,
etc.

Esse programa, que tem um horizonte de trs anos para sua implementao, est sendo
conduzido por duas instncias: um comit gestor, composto pela Casa Civil, Ministrio
do Planejamento e Ministrio da Fazenda, e um comit consultivo, composto pelos
ministrios que tm agncias reguladoras sob a sua superviso, como os Ministrios das
Minas e Energia, das Comunicaes, Transportes, Sade, Cultura, Defesa e Meio
Ambiente, alm do Ministrio da Justia, do Conselho Administrativo de Defesa
Econmica e todas as dez agncias reguladoras.

No que se refere aos componentes que visa implementar, destaca-se o fortalecimento da

capacidade de formulao e anlise de polticas e a melhoria da coordenao e do
alinhamento estratgico, envolvendo, inclusive, estudos e propostas para o desenho de
uma estratgia de implementao e institucionalizao da anlise de impacto
regulatrio. Trata-se de criar condies tcnicas e polticas com vistas introduo na
agenda do governo e no debate com as instituies regulatrias dessa ferramenta,
largamente empregada nos pases membros da OCDE, para a melhoria da qualidade da
regulao no Pas.

O segundo componente de maior importncia o fortalecimento da autonomia,

transparncia e desempenho das agncias, cuja implementao dever contemplar um
programa de capacitao em anlise de impacto regulatrio, o desenvolvimento e
implementao de um sistema de seleo de diretores, formulao e implementao de
programa de capacitao em processos administrativos e gesto por resultados. Trata-se
de questes centrais para a melhoria da qualidade da regulao e aumento da
transparncia e melhoria do desempenho das agncias.

Dentre os componentes do projeto est prevista, ainda, a concepo e implementao de

uma Unidade de Coordenao, Monitoramento e Avaliao de Assuntos Regulatrios,
no mbito do Poder Executivo, buscando identificar, na experincia internacional
relativa aos regulatory oversight bodies, especialmente de pases como Mxico, Reino
Unido e Estados Unidos, modelos aplicveis ao contexto organizacional e
administrativo brasileiro. Segundo a OCDE (2008b),

Oversight bodies have been key actors in the process of regulatory reform,
working as engines of reform, maintaining a whole-of-government approach,
coordinating inside the administration. The main role of oversight bodies is to
ensure regulatory quality. This is done through supervision, control and
coordination of the regulatory programme and system. Regulators are forced to
demonstrate and justify the relevance of their regulatory actions (newly
proposed and existing), using accountability and assessment mechanisms.
Oversight bodies advocate and promote reform, and encourage regulatory
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champions, also non governmental institutions, to support improvements in

the regulatory system. In a challenging and reforming environment, institutions
need capacity building and competent human resources; oversight bodies offer
technical advice and support throughout government.4

Finalmente, um componente chave do PRO-REG o aperfeioamento dos mecanismos

de controle social, envolvendo a identificao e disseminao de mtodos e tcnicas
voltados ao maior envolvimento e qualificao dos atores sociais no processo
regulatrio.

A partir da implementao do PRO-REG, existe a expectativa de desenvolvimento de

instrumentos de anlise custo-benefcio da regulao, mecanismos de cooperao
intergovernamental para monitorar e avaliar a qualidade da regulao, alm da criao
de uma unidade no mbito da administrao central, dotado de capacidade tcnica e
base de dados, para cumprir a funo de coordenar, avaliar e monitorar temas de
regulao.

Ao final desse processo, espera-se dar continuidade s medidas de aperfeioamento e

melhoria das agncias reguladoras, para que, como instituies de Estado, mas no
necessariamente afastadas do Governo, possam efetivamente contribuir para que os
direitos dos consumidores e a estabilidade dos mercados possam ser igualmente
preservados. E que se tenha, efetivamente, instituies slidas, que resistam a presses e
a interferncias no apenas, como tem-se dito muitas vezes, de natureza poltica
como se a poltica fosse por si s um mal , e que sejam reduzidos os riscos de
captura que so inerentes ao ambiente em que atuam essas instituies.

4. Desafios da Governana Regulatria no Brasil e avanos recentes

A goverana regulatria no se resume, porm, ao enfrentamento de temas relacionados

apenas organizao e funcionamento das agncias reguladoras e rgos supervisores
ou formuladores das polticas setoriais. Ela se insere num contexto maior que diz
respeito ao funcionamento do governo como um todo, no exerccio de suas capacidades
e em suas relaes com a sociedade e agentes econmicos. Essa governana ainda
mais complexa em virtude dos fatores determinantes da democracia, tanto
representativa quanto a governana democrtica ou democracia participativa que surge
a partir das demandas cada vez mais intensas da sociedade organizada e dos grupos de
interesse.

Um dos aspectos centrais a serem considerados a necessidade de articulao de

medidas voltadas ampliao e melhoria do acesso informao em todos os setores da
Administrao. Como destaca Christopher Hood (2001:700-701)5, a transparncia um
valor cada vez mais importante nas democracias modernas, e assume um carter de
centralidade nas discusses contemporneas tanto sobre governana democrtica quanto
sobre a reforma do servio pblico, sendo o acesso amplo informao e a eliminao
do segredo considerados condio para a preveno da corrupo e a promoo da

4
OECD. Background Document on Oversight Bodies for Regulatory Reform. April 2008, 11 p.
5
HOOD, Christopher. Transparency. In Encyclopaedia of Democratic Thought, London: Routlege,
2001, p. 700-704.
 13

accountability. Estudos evidenciam, por outro lado, que nveis mais elevados de
transparncia so um remdio eficiente para essas necessidades, especialmente
quando combinados com uma democracia eleitoral regular, com o emprego de meios
adequados de publicizao e com a existncia de ampla liberdade de imprensa,
reduzindo ex ante as oportunidades de corrupo e aumentando a accountability ex-post
(Lindstetd e Naurin, 2006)6.

Se existe, por um lado, uma tenso vinda da sociedade, do mercado, enfim, de que
preciso ampliar acesso informao, por outro lado h uma tenso natural, interna
burocracia, que reside, ainda, na cultura do segredo no mbito da Administrao
Pblica, de tratar todas as informaes como sigilosas e, com isso, preservar espaos de
poder e estabelecer uma hierarquia entre agentes pblicos e cidados que, no contexto
da governana responsiva7, no se sustenta.

inegvel que no Brasil, nos ltimos dez anos, houve um avano muito grande no que
se refere ao aumento da transparncia e do acesso informao. As iniciativas voltadas
ampliao do governo eletrnico so bastante ilustrativas. Cada vez mais essas
tecnologias propiciam o acesso a todo e qualquer cidado brasileiro em qualquer ponto
do Pas no apenas a normas, leis e regulamentos, mas tambm a servios pblicos.

No mbito do Poder Legislativo, toda a legislao e todo o processo legislativo em

todas as suas fases esto disponibilizados na Internet on line em praticamente tempo
real para qualquer cidado. O Tribunal de Contas da Unio disponibiliza informaes
bastante atualizadas e completas sobre processos e decises relacionados sua atividade
de controle. No Poder Judicirio, a totalidade, praticamente, das decises judiciais dos
Tribunais Superiores, particularmente do Supremo Tribunal Federal, mas tambm no
STJ, no TSE, no TST e quase todos os rgos do Poder Judicirio esto disponveis
mediante instrumentos de consulta e acompanhamento a todos os cidados, alm dos
operadores do direito, permitindo a qualquer cidado, a qualquer momento, consultar a
tramitao judicial e a jurisprudncia, alm de poder dar incio ao prprio processo
judicial por meio eletrnico.

6
LINDSTETD, Catharina & NAURIN, Daniel. Transparency Against Corruption - A Cross-Country
Analysis. Paper presented at the IPSA 20th World Congress, Fukuoka, Japan 9-13 July 2006. Disponvel
em http://www.qog.pol.gu.se/research/reports/Lindstedt_Naurin.pdf.
7
Responsividade (responsiveness) o atributo que indica se agentes pblicos respondem ou no s
demandas do sistema poltico, do processo decisrio e dos mecanismos de controle, ou seja, se o
administrador pblico est sujeito responsabilizao quando no observa a vontade do administrado.
Para Dahl, a responsividade contnua do governo s preferncias dos cidados uma caracterstica chave
da democracia (1971, apud Manin, Przeworski e Stockes, 1999:4). Segundo Manin, Przeworski e Stokes
(1999:9), a government is responsive if it adopts policies that are signaled as preferred by citizens.
These signals include public opinion polls, various forms of direct political campaigns, and the like; and,
during elections, votes for particular platforms. Hence, the concept of responsiveness is predicated on the
prior emission of messages by citizens. Segundo as Naes Unidas, a governana responsiva emerge
como uma tendncia mundial, uma vez que o Estado no mais o nico locus de poder na sociedade:
With the State no longer the single locus of power in society, the meaning and importance of the concept
of accountability in public management have expanded considerably. Senior officials, for example, are
increasingly expected to be responsive to the needs and demands of various stakeholder groups in
society. The old notion of bureaucratic insulation is gradually giving way to new and more responsive
forms of governance. (United Nations, 2005:22).
 14

No Executivo, as tecnologias de informao e comunicao tm viabilizado um

aumento significativo do emprego de consultas pblicas por meio da Internet, de que
so exemplo as consultas feitas pelas agncias reguladoras, mas tambm pelos
ministrios e outras instituies. A legislao federal tambm disponibilizada on line
por intermdio dos stios da Casa Civil da Presidncia da Repblica e ministrios.
Inmeros ministrios tm espaos especficos para a disponibilizao de sua legislao.
O prprio Dirio Oficial, que at muito pouco tempo era de difcil acesso, demandando,
muitas vezes, perodos de at sete dias para chegar ao cidado nos Estados, hoje
disponibilizado instantaneamente, e qualquer cidado tem acesso verso do dia e at
de anos anteriores por meio da Internet. O amplo uso dessa tecnologia tem, portanto,
propiciado a ampliao do acesso informao pblica e isso alm das questes
puramente regulatrias, normativas e legais, envolve tambm as aes de governo em
vrias reas e servios pblicos que so cada vez mais disponibilizados.

A partir de 2005, a implantao, por meio de Decreto presidencial, do Portal da

Transparncia, propiciou o acesso a dados e informaes sobre contas pblicas,
execuo de convnios, transferncias e uma srie de elementos de informao
disponveis on line que permitem a fiscalizao da administrao pblica. E, finalmente,
vrios rgos da Administrao Pblica, como a Receita Federal, o Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, o Ministrio da Previdncia Social, o Ministrio da
Sade e outros propiciam o acesso instantneo a um conjunto riqussimo de informaes
de interesse dos contribuintes, dos servidores pblicos, sobre a sade pblica no Brasil,
sobre benefcios previdencirios, enfim, informaes e servios pblicos relevantes,
materializando avanos que at pouco tempo atrs eram classificados no campo da
fico cientfica.

O acesso informao tem, ainda, no plano legislativo, avanado tambm medida que
vrias leis aprovadas desde a Constituio de 1988 propiciaram essa ampliao,
assegurando o direito informao. Ainda que a Lei de Processo Administrativo em
vigor no seja, ainda, uma lei ideal, vrias leis a complementam no sentido de propiciar
um maior acesso e facilidade do cidado no seu relacionamento com a administrao
pblica no sentido de requerer e obter informaes de seu interesse.

o caso, por exemplo, da Lei n 8.159, de 1991, que trata do acesso a documentos e
arquivos pblicos e informaes de posse dos rgos pblicos, a Lei n 9.051, de 1995,
que assegura a cada cidado o direito de requerer certides para defesa de seus direitos e
esclarecimento de situaes, a Lei de Acesso a Informao Ambiental, de 2003, uma lei
tambm da maior importncia que permite a qualquer interessado o acesso a dados e
informaes ambientais existentes nos rgos do SISNAMA Sistema Nacional de
Meio Ambiente. Existe a Lei n 11.111, de 2005, que flexibiliza um pouco mais as
regras de acesso a informao da Lei 8.159, de 1991, e que restringiu o uso da
prerrogativa de atribuio de sigilo, no grau de ultra-secreto, por parte da
Administrao. Tem-se ainda o Decreto n 5.482, de 2005, que institucionalizou o j
mencionado Portal da Transparncia, permitindo e tornando obrigatrio que se
disponibilize em linguagem acessvel e simplificada informaes sobre gastos pblicos,
repasses, operaes de descentralizao de recursos, etc.

Finalmente, o Presidente da Repblica enviou ao Congresso Nacional, em 13 de maio

de 2009, a partir de proposta de um conjunto de ministrios incluindo a Controladoria-
Geral da Unio, a Casa Civil, o Conselho de Transparncia e Combate Corrupo, o
 15

Gabinete de Segurana Institucional, o Ministrio das Relaes Exteriores, o Ministrio

da Justia, a Secretaria Especial de Direitos Humanos, o prprio Ministrio Pblico,
alm do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Projeto de Lei consolidando
as normas sobre acesso a informao e avanando no sentido de proporcionar um acesso
mais efetivo e ampliando o escopo desse direito no sentido de que as informaes que a
Administrao Pblica utiliza no seu processo decisrio sejam efetivamente tornadas
acessveis e disponveis ao cidado. A proposta, em consonncia com experincias
recentes do Mxico, Chile e Argentina, pretende colocar o Pas no rol das naes que
contam com leis de acesso informao amplas e eficazes.

A governana regulatria coloca, ainda, como desafio, o tema da judicializao do

conflito administrativo, especialmente em face do sistema constitucional brasileiro que
propicia a submisso irrestrita das decises regulatrias ao crivo do Poder Judicirio, e a
necessria discusso sobre a qualidade da justia. Sobre tal tema, destaca-se a
necessidade de buscar-se a reduo da judicializao sem, contudo, comprometer o
direito de acesso dos cidados e das empresas ao Poder Judicirio e sua manifestao.
Tal desafio implica no somente a melhoria da qualidade da regulao como tambm
que os conflitos sejam enfrentados durante o prprio processo regulatrio, e que, ao
remeter-se a soluo do conflito ao Judicirio, este esteja qualificado para exercer a
funo de julgador, tanto do ponto de vista jurdico quanto tcnico. A criao de
cmaras ou varas especializadas em temas regulatrios e concorrncias, embora seja
uma necessidade amplamente apontada, de implementao complexa, e depende,
efetivamente, de iniciativa legislativa do prprio Poder Judicirio.

Uma das mais importantes medidas adotadas voltadas a esse desafio foi a adoo da
Emenda Constitucional n 45, de 2004, a Reforma do Judicirio, que foi uma das
conseqncias imediatas da prioridade dada pelo Governo a esse tema, inclusive com a
criao de uma Secretaria, pela primeira vez, para tratar da reforma do Judicirio.
Depois de mais de quinze anos, graas a esse impulso, a Emenda restou aprovada, assim
como o novo Cdigo Civil restou aprovado, tendo sido sancionado em 2004. E o
conjunto de medidas adotadas nessa direo visa exatamente promover uma melhoria
do controle externo da atividade do Poder Judicirio e buscar dar maior eficincia,
celeridade, qualidade, confiabilidade e transparncia, e, finalmente, com a introduo da
smula vinculante, assegurar uma maior coerncia no mbito das decises do Poder
Judicirio, permitindo que o Supremo Tribunal Federal possa estabelecer entendimentos
a serem observados pelas instncias inferiores em casos especiais, reduzindo, assim, a
judicializao do conflito.

A transparncia e participao da sociedade um elemento cada vez mais central. Sua

ampliao um desafio que requer uma postura muito ntida no sentido de se abrir
espaos a essa participao e de se estabelecer instrumentos institucionais que a
viabilizem. Diversas agncias j dispem de conselhos consultivos e rgos
assemelhados, enquanto as ouvidorias e processos de consulta e audincias pblicas
regulares e efetivas so instrumentos essenciais, cujo aperfeioamento e disseminao
se oferece como alternativa realizvel, mas que requer o enfrentamento do problema dos
custos de participao e a reduo da assimetria de informao e garantia da pluralidade
de atores.

No campo da governana democrtica, viabilizando um maior nvel de participao da

sociedade na gesto pblica, o Governo do Presidente Lula tem fortalecido as instncias
 16

de participao. Existem atualmente, no mbito do Governo Federal, cerca de

90 diferentes rgos como conselhos, comits e instncias consultivas, deliberativas e
de aconselhamento dos quais participa efetivamente a sociedade civil ou suas
representaes.

As audincias pblicas e as consultas pblicas so cada vez mais empregadas: s na

ANVISA, desde a sua criao at 2008 mais de 800 consultas pblicas foram realizadas
e frequentemente esse instrumento utilizado como parte do processo de tomada de
deciso sobre as polticas pblicas e o exerccio do poder normativo e regulamentar, no
apenas nas agncias reguladoras, mas no conjunto da administrao. Esse um
compromisso que o governo vem buscando honrar e implementar, tendo inclusive
adotado medidas concretas buscando fortalecer a participao da sociedade civil no
prprio processo de elaborao do plano plurianual, como ocorreu em 2003 e 2007, e
dever ser regulamentado para o futuro. Em todo o Pas, inclusive, essa tem sido uma
marca da Administrao Pblica no Brasil em nvel municipal. As experincias de
oramento participativo tm sido extremamente importantes para dar aos cidados a
oportunidade de participar das decises no que se refere alocao de recursos.

Finalmente, um desafio que se destaca, no caso brasileiro, o prprio desenho das

instituies regulatrias, que introduz uma varivel fundamental na diviso do poder.
Apesar da experincia ptria no ter comeado em 1996, quando foi introduzido o
desenho institucional de agncias autnomas e com garantias para seus dirigentes no
que se refere a mandato fixo, trata-se de uma inovao ainda em fase de elaborao e
implementao.

O desenho do Estado no Brasil , tambm, de fato, muito complexo, o que muitas vezes
coloca como dificuldade a comparao internacional. O Brasil uma Repblica
Federativa composta por 27 unidades, inclusive o Distrito Federal, com trs poderes
constitucionalmente harmnicos e independentes entre si, e onde no se admite a
delegao de competncias legislativas, exceto no que se refere s leis delegadas e s
medidas provisrias. O Poder Executivo brasileiro , historicamente, bastante
fragmentado internamente, pela existncia de grande nmero ministrios e secretarias
no mbito da Administrao direta; ademais, h uma quantidade significativa de rgos,
fundaes, autarquias e empresas estatais, beirando mais de duas centenas de entidades
diferentes, e um setor quase estatal, parte dele oriundo da estrutura corporativa do
Estado Novo, alm de instituies de controle no mbito dos Poderes Legislativo e
Judicirio e do Ministrio Pblico, que atuam, frequentemente, tensionando a forma
como o Poder Executivo se comporta.

No mbito especfico das agncias reguladoras, o Projeto de Lei n 3.337, de 2004 no

responde, e no poderia responder, pela totalidade das solues dos problemas da
agenda regulatria do Brasil. Existe hoje, ainda, um conjunto grande de instituies que
exercem funes regulatrias, mas no so, formalmente, agncias reguladoras. Da,
como alerta a OCDE, a reforma regulatria no pode ser exclusiva para as agncias
reguladoras, mas uma abordagem integral do processo regulatrio no governo como
um todo. E h no Governo Federal diversas instituies que exercem essas funes e
que no so, legalmente, agncias reguladoras. As prprias agncias reguladoras que
existem atualmente ainda tm um nvel de disparidade institucional naquilo que podera
ser chamado de isomorfismo institucional imperfeito, ou seja, o modelo foi copiado,
mas no foi adequadamente adaptado, e naquilo que foi copiado, foi implantado de
 17

forma diferenciada, sem razoabilidade suficiente, entre as dez agncias reguladoras que
foram criadas a partir de 1996. Da a necessidade de alguns ajustes e adequaes nesse
modelo.

Quando, em 2003, foi implementado um Grupo de Trabalho Interministerial coordenado

pela Casa Civil com essa finalidade, buscou-se identificar no modelo e na sua
implementao as suas virtudes e defeitos. Entre os problemas que foram identificados,
verificou-se a precariedade dos instrumentos utilizado na implementao das agncias,
inclusive a incompletude e improvisao do modelo, o baixo uso pelas agncias dos
instrumentos de transparncia e consulta pblica, que no era ainda, uma prtica to
disseminada, um baixo grau, no geral, de accountability, diante de seus stakeholders e,
particularmente, diante da sociedade, um elevado risco de captura, o que era uma
conseqncia do baixo nvel de autonomia tcnica e decisria e da ausncia de quadros
profissionalizados no mbito dessas agncias naquela ocasio, um nvel de qualidade da
regulao insuficiente vis a vis os parmetros internacionais usualmente considerados,
uma absoro indevida de competncias de formulao de polticas pelas agncias, em
alguns casos, decorrente, em parte, da omisso dos ministrios e da adoo de uma
perspectiva de esvaziamento ministerial, uma disponibilidade de recursos humanos
ainda insuficiente, tanto nas agncias quanto nos ministrios e a impropriedade do uso
do poder concedente conferido por lei s agncias reguladoras.

Essa estruturao funcional incompleta no poderia produzir os melhores resultados e

um dos elementos nesse processo que mais chamou a ateno foi a inadequao dos
quadros de pessoal nas agncias e nos ministrios, o que exigiu medidas mais rpidas e
mais urgentes, j que era uma questo fundamental. Verificou-se, ainda, outras questes
como a falta de cooperao entre os as agncias reguladoras e os rgos de defesa da
concorrncia, e a insuficincia dos instrumentos de controle social e de controle de
gesto.

O preo dessa incompletude a qualidade da regulao que, no Brasil, ainda no atingiu

patamares adequados quando considerada em perspectiva comparada, apesar das
dificuldades de comparao entre sistemas polticos e administrativos distintos. Numa
abordagem mais abrangente, feita a cada ano pelo Banco Mundial e que classifica os
pases de acordo com indicadores de governana, o Brasil est ainda em situao
inferior a de pases latino-americanos como a Colmbia e o Mxico e bem distante do
Chile, que, peculiarmente, no tem agncias reguladoras autnomas como, normalmente
so entendidas essas instituies.

O modelo de agncias reguladoras vem, portanto, sendo objeto de reviso no mbito do

Projeto de Lei n 3.337, enviado ao Congresso em 2004, e que busca, exatamente,
resolver alguns desses problemas, entre eles a reviso das competncias das agncias,
uma redefinio e uma qualificao do conceito de autonomia, buscando atender o
princpio de que a agncia deve ter autonomia tcnica e capacidade para exercer as
funes de regulao e fiscalizao que lhe so tpicas, portanto as funes de definio
de polticas no so funes de agncias reguladoras.

Importante, ainda, para a reduo dos riscos de captura e aumento da integridade no

ambiente administrativo, particularmente nas agncias reguladoras, o Projeto de Lei n
7.528, de 2006, que trata das questes relativas a conflito de interesses, e que se acha
em tramitao no Congresso, j aprovado pela Comisso de Trabalho, de Administrao
 18

e de Servio Pblico da Cmara dos Deputados, e que trabalha essa questo de forma
mais abrangente, estabelecendo, inclusive, um prazo maior para inibir o revolving
doors, passando de quatro meses para um ano o perodo de quarentena. Apesar desse
tema j ter sido objeto de enfrentamento nas agncias reguladoras desde sua criao 8, a
proposta em exame no Congresso vir dar tratamento mais adequado e abrangente s
situaes de conflito de interesses que, nos setores regulados, so ainda mais
problemticas.

As perspectivas atuais do Projeto de Lei n 3.337, de 2004, so no sentido de se concluir

a sua negociao e votao com a maior brevidade possvel, a depender, evidentemente,
do calendrio da Cmara dos Deputados, que tem sido bastante difcil de prever. Trata-
se deum projeto prioritrio no mbito do Governo, includo entre as propostas do
Programa de Acelerao do Crescimento, e j exaustivamente negociado, mas que no
conseguiu, como j referido, ser apreciado conclusivamente. H, ainda, a necessidade de
incorporao de sugestes e contribuies oriundas de diversos setores, tais como a
Cmara Americana de Comrcio, Federao da Indstria de So Paulo e outros
segmentos, a serem negociados em Plenrio para sua aprovao, voltados,
especialmente, melhor definio do escopo das agncias, melhor conceituao do que
regulao e de sua abrangncia, a questo da autonomia oramentria, entre outros
aspectos que ainda precisam ser mais bem equacionados no campo da redao.

Finalmente, tem-se a Proposta de Emenda Constituio n 81, de 2003, j aprovada

em primeiro turno no Senado Federal, que trata de introduzir na Constituio um novo
artigo 175-A, que colocaria no mbito constitucional a previso da existncia de
agncias reguladoras como entidades sujeitas a regime autrquico especial, destinadas
ao exerccio de atividades regulao e fiscalizao e aplicao de sanes com vistas ao
funcionamento adequado dos mercados e da estruturao de servios e bens pblicos.
Os princpios que essas instituies deveriam observar no seu funcionamento, definidos
pela emenda, so aqueles que, tradicionalmente, respondem a essa natureza, como a
proteo do interesse pblico, a defesa da concorrncia e do direito do consumidor, a
promoo da livre iniciativa, a prestao de contas, a impessoalidade, transparncia e
publicidade, a autonomia decisria, administrativa e financeira, a deciso colegiada, a
notria capacidade tcnica e reputao ilibada para o exerccio das funes de direo, a
estabilidade e previsibilidade das regras, enfim, um conjunto de princpios que so
inquestionveis naquilo que responde ao interesse da sociedade.

Entre os principais desafios a serem enfrentados para que se possa obter uma melhoria
da governana regulatria no Brasil, destacam-se, portanto, o aumento da legitimidade,
capacidade e transparncia das instituies regulatrias, de modo que a sociedade tenha

8
A Lei n 9.427, de 26 de dezembro de 1996, que instituiu a ANEEL, previu no seu art. 9 um perodo de
quarentena de doze meses, durante o qual o ex-dirigente estaria impedido de prestar, direta ou
indiretamente, independentemente da forma ou natureza do contrato, qualquer tipo de servio s empresas
sob sua regulamentao ou fiscalizao, inclusive controladas, coligadas ou subsidirias, incorrendo, em
caso de infrao vedao, na prtica do crime de advocacia administrativa. A Lei n 9.478, de 6 de
agosto de 1997, que criou a Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis, estabeleceu,
no seu art. 14, regra semelhante para seus ex-Diretores, vedando que por doze meses aps o trmino do
mandato ou exonerao do cargo, o ex-Diretor prestasse, direta ou indiretamente, qualquer tipo de servio
a empresa integrante da indstria do petrleo ou de distribuio. A Lei n 9.986, de 18 de julho de 2000,
fixou para todas as Agncias Reguladoras Federais uma quarentena uniforme de quatro meses aps o
trmino do mandato ou exonerao, durante o qual o ex-diretor ficaria proibido de prestar servios a
empresas do setor regulado pela respectiva agncia.
 19

os melhores instrumentos para que seus interesses sejam atendidos. A clareza de papis,
limites e responsabilidades das instituies reguladoras, nos termos da Constituio
Federal um elemento primordial, evitando-se, assim, os conflitos entre atores
burocrticos num ambiente fragmentado e complexo. tambm fundamental a
definio clara e precisa da extenso e dos limites da autonomia das agncias
reguladoras naquilo que elas efetivamente precisam para bem exercer as suas funes,
compatveis com o sistema constitucional. necessrio buscar, ainda, o
aperfeioamento dos mecanismos de coordenao, superviso e a implementao da
anlise de impacto regulatrio, e que somente podero se viabilizar como resultado de
um processo de envolvimento e parceria entre as instituies de governo e a sociedade.
Finalmente, preciso buscar o aperfeioamento e a consolidao normativa, de modo a
se reduzir a obsolescncia dos marcos regulatrios, mas no somente desses marcos,
mas do conjunto normativo, e a ampliao dos esforos para que se promova a
simplificao administrativa e a reduo dos excessos burocrticos.

Com o enfrentamento desses desafios, poder ser alcanado um novo patamar de

desenvolvimento da governana regulatria no Brasil, e superados gargalos
institucionais para que a qualidade da regulao no Brasil atinja patamares superiores e
compatveis com o grau de desenvolvimento de nossa democracia.

No entanto, o aperfeioamento das instituies, inclusive no campo da regulao, uma

tarefa contnua e permanente, pois sua evoluo dever acompanhar o desenvolvimento
econmico, poltico e social do Brasil.
 20

BIBLIOGRAFIA

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