TEXTO PARA DISCUSSO N 10

ALCANCE E LIMITES DAS FINANAS DE PROXIMIDADE NO COMBATE

INADIMPLNCIA: O CASO DO AGROAMIGO

Ricardo Abramovay*

So Paulo, abril de 2008

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Professor Titular da FEA/USP, pesquisador do CNPq. www.econ.fea.usp.br/abramovay/
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NDICE

1. APRESENTAO _________________________________________________________ 2

2. AMBIENTE INSTITUCIONAL E FINANAS DE PROXIMIDADE _________________ 5

2.1. O CARTER ENDGENO DAS INSTITUIES _____________________________________ 5

2.2. VIRTUDES E PERIGOS DOS LAOS PESSOAIS _____________________________________ 6

3. UM SISTEMA DE CRDITO CRIADO PELO ESTADO__________________________ 10

3.1. SOLUO ADMINISTRATIVA AO PROBLEMA DA SELEO DOS CLIENTES _____________ 10

3.2. GARANTIA ESTATAL E TECNOLOGIAS DE EMPRSTIMO ___________________________ 14

3.3. A AMEAA DA INADIMPLNCIA _____________________________________________ 17

4. O AGROAMIGO __________________________________________________________ 24

5. CONCLUSES ___________________________________________________________ 31

REFERNCIAS________________________________________________________________ 35

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Resumo: notvel a expanso do crdito rural voltado a famlias pobres, sobretudo no

Brasil, desde o incio dos anos 200. O Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (PRONAF) conseguiu fazer chegar financiamentos a mais de 2
milhes de famlias (num universo de cerca de 4,2 milhes de unidades familiares de
produo), das quais a metade vive prximo linha de pobreza. Neste segmento de maior
pobreza, correspondente a uma linha especfica, chamada de PRONAF B, a inadimplncia
, entretanto, preocupante. O artigo discute as razes que explicam os atrasos no
pagamento e, sobretudo, expe as novas polticas que pretendem modificar este quadro. O
trabalho se apia na idia de self-enforcing institutions (Greif, 2004 e 2005) para explicar
o imenso potencial da introduo de novas tecnologias de emprstimo baseadas no vnculo
personalizado entre o assessor de crdito e o agricultor. Ao mesmo tempo, ele se apia na
nova economia institucional para mostrar que na ausncia de uma clara sinalizao de
que a inadimplncia ser rigorosamente punida, dificilmente estas novas tecnologias
podero realizar os efeitos to promissores que delas se pode esperar.

JEL: G21; Q14; Q 18; Z13

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1. APRESENTAO

O Brasil hoje o nico pas em que bancos pertencentes ao Estado fazem emprstimos a
agricultores pobres, no apenas com base em recursos do Tesouro e apoiados em
importantes subsdios, mas isentando as organizaes financeiras de qualquer risco.
Subsdios nas taxas de juros so praticados de forma mais ou menos freqente em diversos
programas da Unio Europia, da frica (Oudraogo, 2007), em pases asiticos (Jain e
Moore, 2003; Martowijoyo, 2007), alm de outras naes latino-americanas (Trivelli e
Venero, 2007). Bancos estatais esto presentes de maneira massiva nas atribuies de
crdito na ndia (Flandrin le Maire e Fontagn, 2007) e na Indonsia (Gremaud e Toneto,
2003). Esta presena pode ser direta ou por meio do repasse de recursos pblicos a
organizaes no governamentais, como ocorre na ndia (Gurin e Kumar, 2007). Mas o
Brasil o nico caso em que, alm de se apoiar em fundos pblicos e em recursos do
Tesouro, os emprstimos so concedidos com base na garantia de que o Estado cobrir os
prejuzos decorrentes de seu eventual no pagamento.

O resultado que pela primeira vez em sua histria, a partir do ano 2000, populaes rurais
desprovidas de patrimnio e garantias bancrias, nas localidades mais pobres do Pas,
tiveram, de forma massificada, acesso ao crdito. Dos 4,2 milhes de agricultores
familiares brasileiros, cerca de 2 milhes recebem financiamentos bancrios. Destes, quase
metade inclui-se entre os segmentos mais pobres do setor. Estes dados contrastam com a
constatao mais ou menos generalizada na literatura que mostra a imensa dificuldade de
fazer chegar emprstimos a populaes pobres, mesmo em pases asiticos em que o
microcrdito se desenvolveu muito nos ltimos anos (Meyer, 2007). A contrapartida desta
massificao, porm, no caso brasileiro, um preocupante e crescente nvel de
inadimplncia neste tipo de financiamento com um tero das operaes voltadas ao pblico
mais pobre do programa o chamado PRONAF B, basicamente no Nordeste do Brasil
em atraso, ao final de 2007.

A literatura recente sobre o papel do Estado no acesso dos pobres rurais ao crdito pode ser
dividida em dois grandes blocos. Por um lado, encontra-se a chamada escola de Ohio

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segundo a qual existe hoje um novo paradigma das microfinanas rurais, que muda a
prpria definio do problema do acesso ao crdito: o objetivo hoje no seria mais a
interveno do Estado para corrigir falhas de mercado, mas sim de reduzir os riscos e os
custos de transao, por meio do maior envolvimento de organizaes privadas e
associativas na intermediao financeira (Meyer, 2007). O essencial, neste novo paradigma,
a sustentabilidade das organizaes financeiras voltadas s necessidades dos pobres
(Schreiner e Yaron, 2001, Zeller e Meyer, 2002, Zeller, 2003).

H, entretanto outra vertente da literatura, ctica com relao possibilidade real de a

liberalizao dos mercados e um ambiente macroeconmico propcio produzirem
organizaes financeiras que beneficiem quem se encontra na base da pirmide social. Esta
, por exemplo, uma das mensagens centrais do relatrio do Banco Mundial de 2007,
Equity and Development (World Bank, 2006). Bath e Tang (2001), por sua vez, contrariam
a idia de que haveria um paradigma a ser seguido, um formato nico capaz de contemplar
de maneira geral o que deveria ser uma organizao voltada a oferecer crdito aos pobres
do meio rural. Jain e Moore (2003) duvidam que seja possvel realmente chegar aos mais
pobres na ausncia de subsdios ao trabalho das organizaes. Embora Trivelli e Venero
(2007:24 e 55) reconheam as novas vises que procuram articular os esforos do Estado
com os atores privados e o uso de mecanismos de mercado na atribuio do crdito
constatam, ao mesmo tempo, que, na Amrica Latina, a ausncia ou a retirada das
entidades pblicas dos sistemas financeiros rurais no foi capaz de expandir a oferta
privada de fundos no meio rural.

Quais as razes da to importante inadimplncia da linha de crdito governamental

atribuda a agricultores brasileiros mais pobres com base em garantias oferecidas pelo
Tesouro Pblico? possvel reduzir esta inadimplncia de forma consistente sem renunciar
poltica que oferece recursos subsidiados, a partir de bancos comerciais pertencentes ao
Estado e na ausncia de risco bancrio?

A hiptese central deste trabalho que os atrasos no pagamento no se devem ao fato de o

Estado garantir os crditos: claro que se houvesse risco bancrio, a inadimplncia seria

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muito menor, como o provam os exemplos dos financiamentos a segmentos mais prsperos
da agricultura familiar no Brasil. Mas dificilmente o crdito chegaria a quantidade to
ampla de agricultores. A inadimplncia se deve o que este trabalho tenta provar - a dois
fatores centrais: em primeiro lugar, inexistncia, at muito recentemente, de tecnologias
de emprstimo que valorizem o papel do agente de crdito, ou seja, maneira burocrtica
como o crdito foi concedido aos agricultores. Alm disso, a inadimplncia estimulada
pelo sentimento de que os indivduos e os grupos sociais no correm qualquer risco diante
do no pagamento de suas dvidas e expectativa cultivada, de maneira freqente por
lideranas locais - de que esta ser renegociada ou at anistiada.

Estas hipteses conduzem perspectiva de que melhores tecnologias de emprstimo

como as que comeam a ser aplicadas desde 2005 - podem reduzir significativamente os
no pagamentos, desde que os agricultores endividados recebam claro sinal de que haver
punies caso se inscrevam num horizonte de perpetuao de suas dvidas. H uma forte
tenso entre os dois componentes da hiptese central deste trabalho: a ausncia de boas
tecnologias de emprstimo para este pblico associa-se institucionalizao do crdito
como um direito social em que os mecanismos para garantir o recebimento do dinheiro so
mais importantes que aqueles que asseguram a devoluo do emprstimo pelo produtor.
Introduzir tecnologias de proximidade exige, portanto alterao no ambiente institucional
que legitima o no pagamento das dvidas.

A segunda parte do texto expe seus fundamentos tericos. A parte trs apresenta as
principais informaes sobre a inadimplncia e a quarta apresenta as tecnologias de
emprstimos que procuram superar os problemas atuais, bem como as medidas
governamentais para conduzir os agricultores ao pagamento das dvidas acumuladas.

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2. AMBIENTE INSTITUCIONAL E FINANAS DE PROXIMIDADE

2.1. O CARTER ENDGENO DAS INSTITUIES

O sistema de crdito uma construo institucional que repousa sobre trs pilares bsicos
informao, confiana e capacidade de fazer cumprir contratos (enforcement) e cuja
reproduo passa por redes sociais que podem ser estudadas empiricamente. Avner Greif
(2004:1) insiste na importncia dos micro mecanismos subjacentes a diferentes sistemas de
crdito. Seu trabalho vai realar no tanto os elementos exteriores capazes de evitar
condutas inadequadas (Estado, justia, punies econmicas), mas aquilo que chamou de
instituies self-enforcing (Greif 2005). Greif reconhece, claro, a contribuio
intelectual da nova economia institucional, com sua nfase nos direitos de propriedade
(Coase, 1960), nas regras do jogo capazes de defini-los (North, 1990), nas bases contratuais
que permitem explorar seus benefcios e no tipo de organizao econmica necessria a sua
aplicao (Williamson, 2000). No nosso caso, por exemplo, a economia institucional
enfatizaria os mecanismos que transmitem aos atores a clara mensagem de que um
emprstimo apia-se sobre regras das quais a mais importante a devoluo pontual dos
recursos cujo no cumprimento traz prejuzos econmicos, alm de reprovao social.

Avner Greif procura, no entanto, dar um passo alm deste horizonte: os indivduos no
seguem regras apenas por medo de punio, mas devem estar basicamente motivados a
faz-lo: Por que certas regras comportamentais so seguidas e outras no? Regras so
instrues comportamentais que podem ser ignoradas, o que implica que o impacto de
qualquer regra prescritiva depende da motivao dos indivduos a segui-la (Greif, 2004:
3). A convergncia com diversas correntes da sociologia explicitamente enfatizada por
Greif (2004): da mesma forma que Mark Granovetter (1985) ou Neil Fligstein (2001), Greif
estuda as instituies no apenas como modalidades coercitivas, funcionais ou eficientes na
explicao dos comportamentos e sim como reflexo das interdependncias entre os
indivduos em interao.

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No horizonte institucionalista, a reduo da inadimplncia passaria, basicamente, pela

formulao e pela aplicao de leis e medidas que punissem os indivduos em caso de no
pagamento. Mais que isso: o horizonte institucionalista tende a concluir que o
envolvimento do Estado nas operaes de emprstimo aos mais pobres cria
comportamentos rent-secking por parte de indivduos e grupos sociais, gera interesses no
corpo burocrtico governamental em usar o crdito como moeda de troca poltica e impede
que os financiamentos respondam a qualquer parmetro de racionalidade econmica
(Adams et al. 1992).

Os estudos da sociologia econmica e o trabalho de Avner Greif em torno das instituies

self-enforcing inscrevem-se em outra perspectiva. No h dvida que os sinais exteriores
representados pelas leis e pelas regras sociais so decisivos. certo tambm que a presena
do Estado uma ameaa constante racionalidade de qualquer programa de crdito em
virtude da possibilidade de utilizao poltica dos financiamentos e da inibio ao
surgimento de intermedirios privados e associativos. O que faz falta ao horizonte
institucionalista, porm, a anlise tanto das motivaes (Greif, 2005) como das redes
sociais em que se inserem os comportamentos dos indivduos.

2.2. VIRTUDES E PERIGOS DOS LAOS PESSOAIS

Independentemente das tecnologias adotadas bancos da comunidade, grupos solidrios ou

emprstimos individuais (Canales, 2005:7) o trao fundamental das organizaes
contemporneas de microfinanas a utilizao de redes sociais e vnculos personalizados
como elementos decisivos de obteno de informaes e construo da confiana
necessria ao seu funcionamento. Mesmo quando, no caso dos ou village banks, os grupos
so formados especialmente com a finalidade de obter emprstimos, realizar poupana e
apoiar financeiramente as atividades econmicas das famlias, eles s funcionam quando se
baseiam no conhecimento real que os indivduos tm uns dos outros e quando suas regras
so interiorizadas como legtimas por seus participantes (Ghatak, 1999, Westley, 2004).

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bem verdade como bem o mostra o importante trabalho crtico de Ana Marr (2004) -
que o nvel de informao dos participantes de um banco da comunidade a respeito dos
negcios dos outros relativamente baixo, j que o custo de transao para obter dados
precisos a este respeito elevado. Marr (2004) particularmente ctica com relao real
capacidade de as redes sociais em que se inserem os bancos da comunidade conseguirem
oferecer as informaes necessrias para o funcionamento de um sistema de crdito. O
trabalho de Marr (2004) se insurge contra a viso ingnua e romntica que faz da
comunidade uma realidade homognea, sem contradies e de onde o poder e a
desigualdade esto ausentes. Os bancos da comunidade por ela estudados no Peru so uma
espcie de reproduo da estrutura social em que se inserem e neste sentido acabam
produzindo efeitos no antecipados muito graves como a imensa presso para que os mais
pobres se endividem em fontes informais para pagar os emprstimos contrados o que
acaba, ao final de certo tempo, por exclu-los da atividade.

Mas ser que o clientelismo, a ausncia de racionalidade econmica na atribuio dos

emprstimos e a dominao sofrida pelos mais pobres que Ana Marr constatou em seu
trabalho so inerentes s finanas de proximidade? A personalizao dos vnculos sociais,
prpria formao destes mercados, sua imerso em redes que no se limitam ao
anonimato das relaes de mercado conduzem, necessariamente, contrapartida de limitar
ainda mais as liberdades dos indivduos que delas fazem parte?

claro que a resposta a estas perguntas passa, em grande parte, pelo estudo do contexto em
que as organizaes vo operar e especialmente pelo ambiente institucional existente, tal
como a nova economia institucional o concebe. Mas o formato institucional das
organizaes e, particularmente, o papel do agente de crdito, bem como a natureza dos
incentivos a partir dos quais trabalha so essenciais. Vejamos a questo mais de perto.

surpreendentemente escassa a literatura sobre a figura do agente de crdito nas

organizaes contemporneas de microfinanas (Canales, 2005:6). Ela pode ser dividida
em duas vertentes bsicas. Por um lado, h autores que estudam sua atuao com base
fundamentalmente na teoria da agncia. o caso de Fuentes (1996), de Aubert et al.

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(2002) e de Armendariz de Aghion e Murdoch (2005). O ponto de partida destes trabalhos

a constatao correta de que existem atores locais (em geral pequenos comerciantes) que,
independentemente da existncia de organizaes de microfinanas, operam regularmente
com populaes pobres (Harriss-White, Abramovay, 2004, Dias e Diniz, 2004, Von
Bastelaer, 1999, Timberg e Aiyar, 1984). Caso estes pequenos comerciantes trabalhassem
para um banco ou uma organizao de microfinanas seriam capazes de recuperar os
emprstimos que realizam tanto quanto o so quando se trata de emprestar seu prprio
dinheiro? Quais seriam as melhores modalidades de remunerao para evitar o conluio
(collusion) entre o agente de crdito e os clientes da organizao? prefervel que os
agentes de crdito recebam um salrio fixo, uma comisso sobre a qualidade da carteira ou
uma mistura entre estas duas modalidades de remunerao? Mas a teoria da agncia vai
alm das tcnicas e das modalidades contratuais para a recuperao dos emprstimos, j
que os objetivos do banco ou da organizao de microfinanas (o principal) envolvem
tambm dimenses sociais como, por exemplo, fazer com que os recursos cheguem s
mulheres ou aos mais pobres. Alm disso, os prprios mtodos de cobrana dos recursos
emprestados so importantes para a vida da organizao financeira. Fuentes (1996) constri
um modelo em que o agente de crdito pertence comunidade (como ser o caso tambm
da tecnologia de emprstimo recentemente implantada pelo Banco do Nordeste BNB -
nos emprstimos a camadas mais pobres de agricultores e exposta na parte 4 deste trabalho)
e, com isso, detm informaes que dificilmente algum de fora seria capaz de reunir. Em
suma, a literatura baseada na teoria da agncia discute a atuao dos agentes de crdito a
partir de suas diferentes modalidades de remunerao (incluindo a explicitamente a
possibilidade de que parte dos ganhos dos funcionrios venha de pagamentos no
declarados que lhes seriam feitos por clientes Aubert et al, 2002), com nfase, portanto,
no desenho dos contratos que vo reger o que fazem.

Outra vertente da literatura coloca acento na dimenso sociolgica da relao entre o agente
de crdito e a populao junto qual ele trabalha. Sua principal virtude, para o que aqui nos
interessa, que fortalece o carter endgeno das instituies (Greif, 2005) e coloca as
motivaes dos indivduos no interior das redes sociais em que se inserem. Danielle Gurin

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e Santosh Kumar (2007:4), por exemplo, criticam as abordagens do tema baseadas na teoria
da agncia por fazerem do agente de crdito uma espcie de marionete desenraizada
socialmente. Seu trabalho procura mostrar que os agentes de crdito no so apenas
indivduos auto-interessados atuando em nome de um principal e regidos por um contrato.

bem verdade que parte da pesquisa recente fortalece a opinio de Ana Marr (2004), acima
citada, segundo a qual os laos de proximidade prprios s microfinanas e o tipo de
intermediao em que elas se apiam dificilmente conseguem superar a propenso ao
clientelismo e s formas personalizadas de dominao social Este no , entretanto, o ponto
de vista de Canales (2005), em seu estudo sobre trs organizaes de microfinanas
mexicanas. Ele mostra como os laos informais e a ligao afetiva entre clientes e agente de
crdito permitem no apenas melhor conhecimento por parte deste ltimo da situao local
em que atua, mas tambm lhe oferecem poderosos instrumentos de presso para aumentar
as probabilidades de reembolso. Os agentes de crdito no so apenas cumpridores de
determinaes vindas das organizaes a que pertencem: eles tm significativa margem de
liberdade nas decises que tomam.

Os trabalhos de Michel Ferrary vo tambm na mesma direo. Mesmo organizaes

formais como os bancos parisienses apiam-se em sistemas de proximidade e na
construo, por parte dos gerentes, de vnculos personalizados com o meio social da
clientela onde atuam. Canales (2005) mostra que h agentes de crdito que seguem a letra
da lei evitando vnculos pessoais com os clientes ao contrrio de outros que aplicam o
esprito da lei e cujo desempenho est ligado a sua proximidade dos clientes. A
obrigao moral de devolver os recursos emprestados no genrica e impessoal, mas se
insere em relaes personalizadas, tanto no caso do crdito aos desempregados na Frana
(Ferrary, 2006), nos emprstimos formais feitos por bancos (Ferrary, 2003), como nas
organizaes de microfinanas estudadas por Canales (2005) no Mxico.

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3. UM SISTEMA DE CRDITO CRIADO PELO ESTADO

3.1. SOLUO ADMINISTRATIVA AO PROBLEMA DA SELEO DOS CLIENTES

Os mercados financeiros rurais latino-americanos so segmentados, pouco dinmicos, no

competitivos e ineficientes (Trivelli e Venero, 2007, Wenner et al., 2002). Esta
precariedade, no Brasil, agravada pela escassa tradio histrica de grupos financeiros
informais no meio rural. verdade que a venda na palha no Nordeste, (Garcia, 1983,
Abramovay, 2008), o regato no Norte (referncia) e a caderneta do colono no Sudeste
e no Sul (modalidades de financiamento do consumo familiar dos agricultores contra algum
tipo de garantia de aquisio da safra) foram muito comuns at, no mnimo, o incio dos
anos 1970. Mas no se formou no Brasil nada que se compare densidade das finanas
informais na Indonsia - em que milhes de arisan (grupos de crdito rotativo) existem
at hoje (Martowijoyo, 2007:6) - ou no Mxico, que possui uma longa e variada tradio
histrica de instituies locais que esto na origem de organizaes contemporneas como
as cajas populares, as cooperativas de poupana e crdito ou as redes de micro bancos
(Gmez Soto e Gonzles Vega, 2006, Muoz Rodrguez et al. 2002).

Esta circunstncia histrica se explica, ao menos parcialmente, pela proibio formal, desde
1967, de organizaes financeiras que captassem poupana do pblico e que no fossem
rigidamente controladas pelo Banco Central do Brasil. A instabilidade financeira e a
inflao que acompanharam a vida nacional at meados dos anos 1990 so fatores que
bloquearam o surgimento de organizaes financeiras associativas em larga escala no Pas,
seja no meio urbano seja no meio rural. Por fim, importante assinalar que o prprio setor
agrcola patronal brasileiro sempre foi financiado (desde a fundao do Banco do Brasil na
primeira metade do Sculo XIX) por bancos pertencentes ao Estado, o que, claro, limita a
formao de um sistema privado voltado a esta finalidade.

neste contexto que foi formado, sob intensa presso do Movimento Sindical de
Trabalhadores Rurais, o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(PRONAF), em 1995. Ele tem o objetivo explcito de romper com a marca dominante das

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polticas agrcolas brasileiras at ento: a sistemtica transferncia de recursos pblicos

subsidiados basicamente a grandes proprietrios, ou, quando muito, quelas camadas mais
prsperas da agricultura familiar, situadas no Sul do Pas e altamente integradas
agroindstria. Optar por uma soluo que se apoiasse em atores privados ou associativos
para fazer chegar o crdito aos mais pobres como o preconizam os adeptos do novo
paradigma das microfinanas rurais - poderia ser teoricamente mais interessante, mas
certamente no responderia importante presso poltica que se fazia nesta direo no
incio dos anos 1990 e envolvia o risco mais que provvel de pura e simples paralisia.

O PRONAF enfrenta dois desafios bsicos que sero decisivos para sua evoluo
institucional:

a) Embora o programa se apie em recursos pblicos ele levado adiante por bancos
comerciais (1). Existe, portanto, desde o incio, uma tenso entre o objetivo de
ampliar a base social da poltica de crdito e as necessidades bancrias de obteno
de informaes e garantias capazes de reduzir os riscos de inadimplncia.

b) O Programa visa corrigir uma distoro histrica da poltica de crdito rural,

permitindo que os recursos cheguem a milhes de famlias que at ento a eles no
tinham acesso. Mas estas famlias teriam que ser selecionadas evitando que grandes
proprietrios, profissionais liberais ou assalariados de alta renda do interior do Pas,
que possussem um stio de recreio, pudessem ser caracterizados como agricultores
familiares. Na verdade, a seleo dos clientes um dos mais importantes desafios
de qualquer organizao e de qualquer programa de crdito. O que est em jogo
nesta seleo so mecanismos de transmisso de informao entre tomadores de

1
Alvarado et al. (2002:14) mostram a tendncia geral de que os bancos estatais, durante os anos 1990, passem
a reger-se segundo as regras dos bancos comerciais. O Banco do Nordeste , antes de tudo, um banco de
desenvolvimento: 90% de sua carteira formada por crdito de longo prazo. Mas, suas operaes comerciais
sujeitam-se s regras prudenciais em vigor no sistema bancrio e submetem-se s orientaes dos Acordos de
Basilia.

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recursos e os que os emprestam (2). Nas organizaes de microfinanas, o desafio

de localizar o cliente com as caractersticas do pblico almejado resolvido, quase
sempre, por meio de relaes sociais diretas seja entre os participantes dos
programas, como os grupos solidrios (Cassar et al., 2007, Ritchie, 2007), seja por
meio da insero local do prprio agente de crdito (Canales, 2005), como foi visto
acima, no item 2.2. No caso brasileiro, este desafio foi enfrentado pelo apelo
participao de organizaes locais, como o movimento sindical de trabalhadores
rurais e as organizaes estaduais de assistncia tcnica e extenso rural (3). Estas
organizaes so fortemente inseridas localmente. No entanto, sua capacidade de
selecionar clientes extremamente limitada. O que elas podiam fazer e fizeram
eliminar aqueles que no pertenciam ao pblico potencial do programa e oferecer
algum auxlio administrativo para facilitar o preenchimento de formulrios,
reduzindo os custos bancrios na administrao do programa. O que elas no
podiam fazer selecionar clientes pela qualidade de seus projetos ou pelo
conhecimento individualizado de cada tomador e por sua disposio a devolver
no prazo os recursos tomados. Este segundo desafio envolve, portanto, uma tenso
entre o crdito como resultado de informaes que fazem parte de um contrato
capaz de reduzir os riscos de ambos os lados e o crdito como puro e simples
direito social, cuja atribuio se faz de maneira massiva e onde a noo de risco
fica quase excluda.

Este duplo desafio (bancos comerciais e de desenvolvimento pertencentes ao Estado,

conduzidos a atender um pblico que no faz parte de sua clientela, por um lado, e clientes

2
Os professores Alain de Janvry e Elizabeth Sadoulet da Universidade da Califrnia (Berkeley) conduziram
um projeto de pesquisa sobre informaes de crdito (BASIS/USAID). Ver, por exemplo, McIntosh e Wydick
(2004) e Bittencourt et al. (2006), elaborado especialmente para o projeto BASIS/USAID.
3
Na esmagadora maioria das vezes, a assistncia tcnica no levava adiante prticas que permitissem atenuar
a escassez de meios tcnicos do agricultor com orientaes organizativas que melhorassem o exerccio de
suas atividades. A extenso atuava fundamentalmente como um elo na cadeia administrativa que levava
concesso do crdito e no como organismo de melhoria das tcnicas produtivas, organizativas e de
comercializao.

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selecionados por suas caractersticas scio-econmicas e no pela qualidade de seus

projetos ou por sua disposio de pagamento, por outro) foi enfrentado basicamente de duas
maneiras. Os bancos estatais passaram a receber diretamente do Tesouro recompensa por
trabalharem com o pblico do PRONAF (Bittencourt, 2003). Alm disso, em muitos
municpios foram constitudos fundos de aval a partir dos recursos do prprio PRONAF
(Parente, 2003) e que serviriam de garantia ao banco em caso de no pagamento. Quanto
seleo do pblico do Programa, foi criada a Declarao de Aptido ao PRONAF (DAP),
documento emitido seja pelo sindicato local, pelo escritrio local de extenso rural ou
outras organizaes credenciadas pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio capazes de
atestar que o agricultor realmente correspondia ao que era definido como o pblico do
programa pela poltica governamental (4).

A pergunta bsica na construo de qualquer organizao financeira como montar um

sistema de informaes capaz de selecionar os clientes dotados dos melhores projetos e das
melhores condies de pagamento recebeu, no mbito do PRONAF, uma resposta
poltico-administrativa. Isso significa que o temor to freqente na literatura de
microfinanas - de captura dos subsdios embutidos no PRONAF por segmentos sociais no
visados pela poltica foi evitado por controles administrativos com forte base local. A
contrapartida desta garantia que o crdito passa a ser visto e vivido pelos atores como
direito de certo grupo social e no se colocam em funcionamento mecanismos que possam
selecionar, no interior deste grupo social, os que realmente podem corresponder ao que
deles pode esperar uma organizao financeira.

Nestas condies bvia, no incio do Programa, a resistncia dos bancos estatais a ampliar
de fato seu pblico. bem verdade que no final de 1996, o PRONAF j atinge mais de 300
mil agricultores e em 1997 quase dobra de tamanho. Mas, apesar de sua extenso o

4
Uma vez que o acesso ao PRONAF envolve subsdios pblicos, todos os agricultores com Declarao de
Aptido ao PRONAF esto listados nominalmente com acesso pblico pela internet, por municpio
(http://smap.mda.gov.br/credito/dap/dap.asp): uma forma de evitar que recebam os recursos indivduos que
no fazem parte do pblico alvo do Programa. A definio legal da DAP e as organizaes que podem emiti-
las esto em http://www.mda.gov.br/saf/index.php?sccid=697.

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PRONAF revela, neste seu incio, uma trplice concentrao: so financiados de forma
esmagadoramente majoritria agricultores do Sul do Brasil, entre estes, os que se dedicam
aos produtos de maior integrao agroindustrial e, em grande medida, segmentos mais
prsperos da agricultura familiar (Abramovay e Veiga, 1999).

Nestas condies, a agenda da poltica agrcola passa a ser fortemente pressionada por
amplo leque de movimentos sociais (a no mais apenas o Movimento Sindical de
Trabalhadores Rurais, mas tambm o Movimento dos Pequenos Agricultores, ligado ao
Movimento dos Trabalhadores Rurais sem Terra) visando maior democratizao do crdito.
Quando da vinda ao Brasil do Papa Joo Paulo II, em 1997, um grupo de agricultores,
ligados ao Movimento dos Pequenos Agricultores entra em greve de fome, recebido pelo
Papa e, da resulta uma transformao decisiva na prpria lgica do PRONAF, a partir de
1999, durante o segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso.

3.2. GARANTIA ESTATAL E TECNOLOGIAS DE EMPRSTIMO

O caminho encontrado para ampliar de maneira rpida o pblico do PRONAF foi a criao
de uma vertente em seu interior, voltada especialmente a populaes vivendo prximo
linha de pobreza (5).Hoje, o atendimento aos segmentos que se encontram na base da
pirmide social da agricultura familiar (o PRONAF B) visa agricultores com faturamento
bruto anual at R$ 4.000,00, excludos os benefcios da previdncia social e o bolsa-
famlia. O Programa assume claramente que so famlias pluriativas que, na maior parte
dos casos, no retiram do estabelecimento o essencial de seus meios de vida. Estas famlias
fazem jus a emprstimos de at R$ 1.500,00, valor a ser reembolsado em at dois anos aps
a tomada do financiamento. A taxa de juros de 0,5% ao ano e h um bnus de
adimplncia de 25% do valor principal e dos juros.

5
A Declarao de Aptido do Produtor enfrenta o problema da seleo social da clientela determinando a que
classe de renda pertence o agricultor que a recebe e, portanto, a que modalidade de crdito ele faz jus. Na
pgina do PRONAF o leitor poder encontrar todas as categorias de renda em que foi subdividido o
Programa, os financiamentos a elas correspondentes, as taxas de juros e os prmios de pontualidade no
pagamento de seus crditos.

14
 Textos para Discusso FIPE n 10

Os recursos para esta linha provm de duas fontes. Do Oramento Geral da Unio e dos
Fundos Constitucionais: a Constituio de 1988 destinou 3% do Imposto de Renda e do
Imposto sobre Produtos Industrializados a fundos atuando no Norte (FNO), no Centro-
Oeste (FCO) e no Nordeste (FNE). A grande diferena entre estas duas fontes para a
discusso levada adiante neste artigo que as punies pelo no pagamento da dvida so
diferentes conforme a fonte dos recursos emprestados. Sob o ngulo legal, somente o
dinheiro vindo do Tesouro pode ser objeto de incluso na dvida ativa da Unio, em caso de
inadimplncia (6).

Mas a grande novidade desta nova vertente do PRONAF (o PRONAF B e que se

concentrou no Nordeste, nas reas mais pobres de Minas Gerais e no Norte do Pas) que
como j se fazia para os financiamentos destinados a populaes assentadas no h risco
bancrio nas operaes. Convm destacar cinco traos bsicos do PRONAF B que vo
fundamentar as novas tecnologias de emprstimos expostas na parte 4 deste trabalho.

a) Os tomadores de emprstimo no tinham qualquer relao orgnica com o Banco de

quem tomavam o emprstimo. Para o BNB a situao era tanto mais paradoxal que
ele, quando tem incio o PRONAF B, em agosto de 2000, j acumulara larga
experincia na construo daquele que hoje o mais importante sistema de
microcrdito urbano da Amrica Latina, o CREDIAMIGO.

b) Os atores locais envolvidos com a concesso dos emprstimos (sindicatos e

extenso) esto interessados fundamentalmente em ampliar o pblico do programa e
cumprir as exigncias formais necessrias para esta finalidade. Mas no h qualquer
sinalizao real com relao importncia do pagamento da dvida.

6
Isso no quer dizer que esta incluso seja o melhor mtodo de combate inadimplncia. Em primeiro lugar,
ela envolve custos de transao imensos dados pela desproporo entre as exigncias burocrticas decorrentes
da inscrio na dvida ativa da Unio e o baixo montante devido pelo agricultor. Alm disso, esta inscrio
acabaria por eliminar definitivamente o devedor do sistema e no estimularia seu pagamento. S o fato de o
pagamento ter que ser feito junto a um rgo pblico (e no junto ao banco) j inviabiliza que a grande
maioria dos devedores o faa.

15
 Textos para Discusso FIPE n 10

c) No existe projeto produtivo especfico a cada produtor, onde as chances e os riscos

sejam avaliados. A assistncia tcnica oficial no cumpre o papel que os agentes de
crdito exercem nas organizaes de microcrdito. Ela limita-se a preencher
formalidades necessrias obteno dos recursos e opera de maneira padronizada,
com base naquilo que, em campo, os atores locais no hesitam em caracterizar
como um kit produtivo. 36,8% dos entrevistados por Gomes da Silva (2007) e que
receberam PRONAF B declararam no ter nenhuma renda monetria a partir do
que fazem no estabelecimento para cuja melhoria tomaram o emprstimo.
interessante observar que os entrevistados por ele declaram conhecer as regras do
programa, os prazos de pagamento das parcelas e os montantes devidos. Mais que
isso: eles sabiam que deviam pagar dentro do prazo de vencimento, para ter direito
ao bnus de 25% do valor financiado (Gomes da Silva, 2007, p. 9). O trabalho
qualitativo de Gomes da Silva deixa claro que os agricultores percebem o crdito da
mesma maneira que outros programas de transferncia de renda: um montante ao
qual a precariedade de sua situao lhes abre direito.

d) As informaes sobre crdito limitam-se s dos servios de proteo ao crdito e

so apenas negativas. No h qualquer dispositivo capaz de valorizar informaes
positivas quanto capacidade de pagamento dos atores. A questo central em
qualquer relao de crdito - a informao sobre os riscos (Guirkinger e Boucher,
2005) est totalmente afastada desta modalidade de operao. Tampouco existem
mecanismos sentidos pelos atores locais como eficientes para punir a inadimplncia,
alm daquele que consiste em no renovar o crdito de quem est devendo.

e) Neste contexto no de se estranhar que atores locais (polticos, sindicalistas)

estimulem os agricultores a no honrarem seus compromissos, tanto pelo fato de o
crdito ser um direito ligado ao pagamento de uma imensa dvida social, como com
o argumento de que haver renegociao dos dbitos. Frases como chegou o 13
salrio, pago pelo Governo ou, logo no incio do Programa, pega R$ 500,00 que
s vai devolver R$ 300,00 eram bastante freqentes. Como a prtica de

16
 Textos para Discusso FIPE n 10

renegociao de dvidas comum no mbito da agricultura patronal (Dias, 2007,

Rezende, 2008), aumenta o sentimento social de legitimidade quanto ao no
pagamento do que se deve. Na verdade, o contexto geral de implantao do
PRONAF o de um Pas cujas polticas pblicas nunca sinalizaram claramente a
noo de risco para a atividade agrcola, a comear pela agricultura patronal. Este
um componente decisivo do ambiente institucional em que o PRONAF construdo
e na maneira como se formam o que Avner Greif (2005) define como as motivaes
inerentes ao funcionamento de seu aparato institucional.

3.3. A AMEAA DA INADIMPLNCIA

Estas cinco caractersticas resumem a modalidade convencional de atribuio do PRONAF

B que, desde 2005, comea a ser substituda por tecnologias cuja exposio objeto da
parte 4 deste trabalho. Nesta modalidade convencional, o saldo devedor dos agricultores,
em outubro de 2007 era de 895 milhes de reais. Deste total, 280 milhes estavam em
atraso. Dos 768 mil agricultores contemplados com o financiamento, 229 mil no haviam
honrado pontualmente seus compromissos 7.

Existem quatro razes possveis para um devedor no pagar o que deve a uma organizao
financeira. A primeira refere-se a condies possivelmente draconianas quanto s taxas de
juros e aos prazos do emprstimo. A segunda vem de catstrofes como seca, enchente,
morte ou doenas de animais ou de membros da famlia. A terceira pode ser determinada
pela prpria pobreza da famlia - agravada por ausncia de orientao tcnica e falta de
acesso aos mercados - que a impede de investir e a obriga a consumir o que tomou
emprestado para sua sobrevivncia. A quarta de natureza moral e habitualmente exprime
uma cultura disseminada legitimando o no pagamento. Na avaliao da inadimplncia,

7
Este clculo baseia-se no retrato da situao de outubro de 2007. Ele no leva em considerao os contratos
devidamente liquidados que devem ser muito importantes, j que o programa existe desde 2000. Na verdade,
uma imagem realista da inadimplncia exigiria a montagem de planilhas capazes de acompanhar, desde o
comeo do PRONAF B, o incio e o vencimento dos contratos ao longo do tempo e no apenas um retrato a
partir de um ms. Infelizmente as informaes no so disponveis desta maneira.

17
 Textos para Discusso FIPE n 10

muito importante separar estes fatores. O que os dados expostos abaixo indicam que os
no pagamentos, no caso do PRONAF B, devem-se fundamentalmente difuso, por parte
de organizaes locais, da mensagem de que os crditos sero renegociados e que, portanto,
no vale a pena honrar os compromissos assumidos.

Os dados de inadimplncia aqui expostos correspondem a certo momento no tempo.

bastante verossmil a hiptese de que os 30% de inadimplncia tendem a aumentar,
conforme outros contratos forem vencendo. o temor deste crescimento que est na raiz de
um conjunto de medidas, das quais uma das mais importantes foi a portaria 105, da
Secretaria de Agricultura Familiar, do MDA, publicada no dia 3/12/2007 com trs
determinaes fundamentais:

a) At o dia 20 de cada ms, em cada municpio onde houver PRONAF B, os bancos

devem mandar para a Secretaria de Agricultura Familiar a situao municipal da
inadimplncia.

b) Quando a taxa de inadimplncia atingir 15% dos contratos e, isso corresponder a 50

contratos ou mais, novos financiamentos nesta linha devero ser suspensos no
municpio. A portaria diz (artigo 2 pargrafo 2) que a SAF/MDA publicar
mensalmente a lista dos municpios onde a inadimplncia atingiu estas propores.
S tero direito a novos financiamentos pelo PRONAF B agricultores que j
tiveram o crdito e pagaram-no pontualmente ou aqueles novos agricultores cuja
atribuio de financiamento for feita sob as novas tecnologias de emprstimo das
quais a praticada pelo Banco do Nordeste e que ser exposta na parte 4 deste
trabalho. Tambm agricultores produtores de matria-prima no mbito do Programa
Nacional de Produo e Uso de Biodiesel continuam tendo direito ao PRONAF B.

c) Os municpios inadimplentes devem elaborar um Plano Municipal de Aplicao e

Recuperao das Operaes da Linha de Crdito do Grupo B do Pronaf (PMAR),
por meio de seu Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural ou de Comisso
especialmente criada para este fim. Este plano dever conter o diagnstico da

18
 Textos para Discusso FIPE n 10

inadimplncia, as medidas para a recuperao das dvidas, bem como o que ser
feito para o funcionamento salutar do programa, depois que a dvida tiver sido
reduzida a menos de 50 contratos.

A aplicao destas medidas vai exigir um imenso esforo de mobilizao. O grfico 1 e a

tabela 1 mostram que cerca de trs quartos dos municpios que receberam PRONAF B tm
inadimplncia superior a 15%.

Grfico 1

Tabela 1

Distribuio dos municpios por intervalos da taxa de inadimplncia

Intervalos Nmero de municpios Proporo de Municpios
0 28 1,42%
entre 0 e 15% 450 22,89%
entre 15% e 30 % 468 23,80%
entre 30 % e 60% 541 27,52%
entre 60% e 100% 479 24,36%
Totais 1966 100%

A tabela 2 e o grfico 2 referem-se aos municpios cuja inadimplncia situa-se entre 0 e

15%. Como era de se esperar, na sua grande maioria (trs quartos dos casos) so

19
 Textos para Discusso FIPE n 10

municpios em que h poucos contratos. O que significa, presumivelmente, que o aumento

do nmero de contratos nestes municpios sob as modalidades convencionais de
atribuio do crdito, bem entendido - conduziria igualmente elevao da inadimplncia
alm dos 50 contratos. Significa tambm que nas situaes de inadimplncia abaixo de 15%
so poucos os municpios com grande nmero de emprstimos.

Grfico 2

Tabela 2

Distribuio dos municpios com inadimplncia entre 0 e 15% em

intervalos para o nmero de contratos em atraso
Intervalos
(nmero de
Nmero de municpios Proporo de Municpios
contratos em
atraso)
50 368 76,99%
entre 50 e 100 58 12,13%
entre 100 e
52 10,88%
500
entre 500 e
0 0,00%
1000
Mais de 1000 0 0,00%
Totais 1966 100%

20
 Textos para Discusso FIPE n 10

J para os municpios com inadimplncia superior a 15%, bem maior a concentrao no

nmero de contratos por municpio: 70% dos municpios com taxa de inadimplncia maior
do que 15% possuem mais de 50 contratos em atraso, como se v pelo grfico 3 e pela
tabela 3.

Grfico 3

Tabela 3

Distribuio dos municpios com inadimplncia maior do que 15% em

intervalos para o nmero de contratos em atraso
Intervalos
(nmero de
Nmero de municpios Proporo de Municpios
contratos em
atraso)
50 459 12,30%
entre 50 e 100 362 11,63%
entre 100 e
607
500 69,29%
entre 500 e
59
1000 6,72%
Mais de 1000 1 0,07%
Totais 1966 100%

Existem nada menos que 1029 municpios, dos quais a maior parte encontra-se nos Estados
do Nordeste, que superam 15% de inadimplncia e, ao mesmo tempo, o nmero de 50

21
 Textos para Discusso FIPE n 10

contratos em atraso. a este considervel conjunto que dever aplicar-se o esforo de

mobilizao indicado na Portaria 105.

Convm chamar a ateno para dois elementos que explicam a adoo por parte do Banco
do Nordeste e do Governo Federal das novas tecnolgicas de emprstimos examinadas logo
abaixo:

a) A inadimplncia to generalizada que no poderia ser atribuda a qualquer

circunstncia local ligada a fatores climticos ou mercadolgicos. H duas
justificativas para esta afirmao. Em primeiro lugar, fatores climticos negativos
no podem ser tratados como surpresa, mas ocorrem de maneira regular na regio.
A atribuio de crdito tem que contar com o fato de que as condies climticas da
regio so negativas e procurar atividades e tecnologias menos expostas a suas
conseqncias. Sem isso, as chances de os atores viverem os financiamentos
recebidos como transferncia de renda aumentam enormemente. Isso envolve no
s cisternas, como mtodos para garantir a alimentao animal em condies
climticas adversas. A segunda justificativa baseia-se numa evidncia expressiva e
cujo aprofundamento estatstico vai alm dos objetivos deste trabalho. Foram
considerados dentre os municpios com mais de 50 contratos e mais de 15% de
inadimplncia os dez que apresentam maior proporo de contratos no pagos.
Verificou-se ento, entre estes dez municpios de maior proporo de contratos no
pagos, quantos registraram junto Secretaria Nacional de Defesa Civil
(http://www.defesacivil.gov.br/situacao/municipios.asp) a decretao de estado de
urgncia ou calamidade entre 2004 e 2007. Dos dez municpios com maior
proporo de inadimplncia, nenhum teve episdios climticos que justificassem o
no pagamento dos emprstimos por seca ou inundao. Foram ento considerados
os dez municpios que apresentaram a maior quantidade absoluta de contratos
no pagos, verificando-se em quantos, entre estes, o estado de emergncia ou
calamidade foi decretado: somente em trs deles. Claro que estes dados podem ser

22
 Textos para Discusso FIPE n 10

aprofundados, mas esta evidncia anedtica j bastante ilustrativa da dissociao

ao menos parcial entre inadimplncia e catstrofes naturais.

b) A inadimplncia maior conforme aumenta o nmero absoluto de emprstimos, o

que fortalece a idia de que os no pagamentos vinculam-se quilo que os
economistas costumam chamar de efeito manada. O que est em jogo no tanto
a capacidade de pagamento dos devedores, mas a generalizao de que desejvel,
possvel e aceitvel no honrar suas dvidas com o PRONAF B.

23
 Textos para Discusso FIPE n 10

4. O AGROAMIGO

Tecnologias de emprstimo baseadas em relaes de proximidade, com um papel de

destaque ao agente de crdito podem reverter o quadro de inadimplncia acima descrito?
Os trs primeiros anos de funcionamento do AGROAMIGO fornecem indicaes bastante
promissoras a este respeito. De uma carteira total de R$ 284,7 milhes emprestados sob
esta nova modalidade, apenas 3,2% estavam em atraso. Dos 260 mil agricultores que
tomaram PRONAF a partir do AGROAMIGO, 17 mil estavam em atraso 8.

A grande novidade do AGROAMIGO que os financiamentos passam a ser geridos por um

assessor de crdito, responsvel por uma carteira de projetos e que estabelece uma relao
personalizada com cada agricultor beneficirio do Programa. Vejamos a questo mais de
perto.

a) A base da nova tecnologia de emprstimo est na proximidade e no conhecimento

pessoal que existe entre o assessor de crdito e o agricultor. O agricultor no tem
mais a relao impessoal com uma instncia que no pertence a sua vida cotidiana e
que lhe serve apenas de meio de chegada do dinheiro: o banco. Ter acesso ao
crdito depende agora da elaborao de um projeto na companhia de algum que
pertence a sua comunidade. O assessor de crdito um tcnico agrcola que procura
transmitir ao tomador do emprstimo a idia de que os recursos no lhe so
atribudos simplesmente por um direito, mas como parte de um projeto de gerao
de renda. As decises de emprstimo, neste sentido, decorrem das relaes
descentralizadas entre assessor de crdito e agricultores (Canales, 2005). Passa a
existir entre o agricultor e o Programa um ponto de contacto encarnado,
corporificado numa figura que pertence ao universo social local. importante levar
em conta um intenso e contnuo - trabalho de formao dos agentes de crdito no
apenas em tcnicas contbeis e administrativas, mas, sobretudo no que se refere a

8
Aqui tambm, esta informao refere-se a outubro de 2007: na verdade, ela s toma real sentido caso se
coloque o total da inadimplncia sobre os contratos vencidos e no sobre o total que ainda se encontra em
carncia.

24
 Textos para Discusso FIPE n 10

sua misso. Da mesma forma que o mostra Ferrary (2006), no estudo do

microcrdito dirigido a desempregados na Frana, no AGROAMIGO, igualmente,
o contrato de financiamento torna-se um pretexto para a construo de um lao
social entre o financiador e o financiado pelo qual vo transitar no apenas recursos
financeiros, mas igualmente conselhos, recursos no monetrios, relaes,
sustentao psicolgica e uma valorizao simblica da atividade profissional. O
assessor de crdito traz ao agricultor informaes bsicas a respeito de higiene
animal e de organizao econmica que faz toda a diferena no momento da
utilizao do crdito. Ele no um extensionista e no substitui o que deve fazer a
assistncia tcnica. Mas o assessor de crdito injeta conhecimento no interior da
unidade produtiva que embora de maneira simples, com conselhos elementares
contribui viabilidade de atividades econmicas ao alcance das capacidades locais.
Este vnculo pessoal ser importante nas motivaes socialmente construdas que
levaro ao pagamento da dvida ou inadimplncia. O vnculo personalizado com o
assessor de crdito inscreve o pagamento da dvida no interior das obrigaes em
torno das quais se faz a prpria reproduo da vida local. claro que a proximidade
pode abrir caminho igualmente a emprstimos realizados de maneira inadequada e
pouco criteriosa, por razes familiares ou de amizade. Mas, como ser visto adiante,
o risco do assessor de crdito, neste caso imenso e, de fato, no incio do Programa
aqueles que no foram capazes de compreender que suas funes exigiam colocar
limites a ambies pouco consistentes, foram despedidos. Como bem mostra o
trabalho de Canales (2005), a concesso do crdito, por parte do assessor de crdito,
em situao de forte insero localizada, um ato de confiana pessoal. O no
pagamento, portanto, envolve quebra no de um compromisso genrico e annimo,
mas da reciprocidade que bsica na construo dos vnculos de uma sociedade de
interconhecimento. A informao que o assessor de crdito detm sobre a vida da
comunidade traz em si a forte tenso entre a expectativa de que possa atender s
urgncias derivadas de vrios tipos de necessidade cotidiana e as exigncias
profissionais do rigor de seu trabalho. Pior: no caso brasileiro, haver uma tenso

25
 Textos para Discusso FIPE n 10

entre um passado muito recente em que o crdito era distribudo de forma

indiscriminada e a tentativa agora de submeter sua concesso a critrios tcnicos
rigorosos. existncia de um corpo organizado de centenas de agentes de crdito
atuando em diversos municpios na mesma direo, faz pender a balana para o lado
do rigor na concesso dos emprstimos, mas no suprime os vnculos pessoais em
eles se apiam, nem o peso da forma burocrtica que marcou a existncia do
PRONAF durante anos. Da a importncia de as finanas de proximidade que
podem oferecer motivaes (Greif, 2005) socialmente vlidas para o uso adequado e
o pagamento dos recursos devido acoplar-se claramente a mudanas no ambiente
institucional capazes de sinalizar aos indivduos as punies que vo derivar da
tentativa de perpetuar suas dvidas.

b) Atualmente existem 400 assessores de crdito que operam estas novas tecnologias
de emprstimo e a idia que este nmero se estabilize em torno de 500 at o final
de 2008. Cada um deles responsvel pela gesto de uma carteira de projetos.
Nenhum crdito atribudo sem que o agricultor participe de algumas reunies
explicativas. O assessor visita, pessoalmente, no mnimo, metade dos clientes
atendidos. Em caso de inadimplncia o contato com o assessor de crdito
imediato. Os crditos agropecurios tm prazos de vencimento maiores que os do
microcrdito urbano. Isso permite que o tamanho da carteira do assessor voltado ao
PRONAF seja superior ao daquela do assessor do CREDIAMIGO, em meio urbano.
Em mdia, cada assessor de crdito deve chegar a 1.200 clientes a cada dois anos,
perodo pelo qual acompanha seus projetos (9). A remunerao deste agente de
crdito corresponde mistura entre um pagamento fixo de R$ 600,00 reais mensais,

9
Gurin e Kumar (2007) consideram excessivo o tamanho da carteira gerida pelos agentes de crdito da
regio que estudaram, na ndia: igualmente de 1.200 clientes. Mas no caso brasileiro, os assessores de crdito
se deslocam em motocicletas e contam com estradas, ao que tudo indica, em melhores condies que na ndia.
Alm disso, parte decisiva da formao dos assessores de crdito brasileiros, tomar distncia da politizao
dos emprstimos, que um dos traos essenciais da atuao das ONGs indianas, que chegam a convocar
clientes para participar de manifestaes eleitorais, o que seria impensvel para um assessor de crdito
brasileiro (Gurin e Kumar, 2007).

26
 Textos para Discusso FIPE n 10

mais uma remunerao varivel em funo do tamanho da carteira e da

adimplncia. Isso significa que embora no haja risco na operao para o Banco que
concede o emprstimo, este risco real para o agente de crdito que concretiza a
operao. Se o agricultor no paga, ele prejudica o assessor de crdito direta e
pessoalmente, o que refora a dimenso j mencionada da quebra da reciprocidade
nas relaes locais. Pode-se dizer que estas tecnologias de emprstimos introduzem
a noo de risco no em instituies formais, mas nos prprios vnculos locais.

c) Uma das possveis reaes do assessor de crdito aos riscos da gesto de sua
carteira seria a seleo de clientes que escapam aos objetivos da organizao. No
limite, poderia ser reproduzida a situao inicial do PRONAF, em que os bancos
selecionavam pela riqueza (screening on wealth, para usar a expresso de Aubert et
al., 2002). Este risco ser reduzido por meio de dois mecanismos bsicos. O
primeiro a prpria Declarao de Aptido ao PRONAF, que continua sendo a base
primeira para a concesso do crdito. O segundo mecanismo ainda mais
importante: parte da demanda por crdito para os segmentos mais pobres da
agricultura familiar tender a ser atendida por outro programa do Banco do
Nordeste: o Crediamigo Comunidade, produto do Crediamigo, que atende as
atividades urbanas nos segmentos de indstria, comrcio e servios, bem como
atividades no agrcolas no meio rural e/ou semi-urbano. Como forma de apoio
expanso do microcrdito, o Governo Federal determinou que 2% dos depsitos
vista dos bancos comerciais sejam aplicados no Programa de Microcrdito
Produtivo Orientado. Estes recursos formam o funding de Programa de
Microcrdito Produtivo e Orientado do BNB o Crediamigo que procura
contemplar tanto segmentos cujas condies no permitem tomar recursos pelo
CREDIAMIGO, no meio urbano, como aqueles que tampouco preencheriam
condies de probabilidade de adimplncia nos financiamentos agropecurios.

d) A comparao entre PRONAF B e CREDIAMIGO problemtica, j que as

atividades urbanas so financiadas com taxas de juros mensais lquidas que variam

27
 Textos para Discusso FIPE n 10

de 1,95 a 4% e nas agropecurias as taxas so no apenas negativas (quando

comparadas com a inflao), mas existe um prmio de pontualidade no pagamento
que corresponde a um subsdio de 25% sobre o principal (e os juros). Por outro
lado, a viabilidade econmica das atividades urbanas muito maior e seus riscos
bem menores do que aqueles a que se expe o agricultor. Portanto, caso se
considerem os recursos emprestados como base para a gerao de renda, a verdade
que nem todo o universo dos agricultores vivendo em situao de pobreza hoje
capaz de levar adiante projetos que permitam atividades que permitiro fazer frente
aos emprstimos do PRONAF B, ainda que sejam altamente subsidiados. A
extenso do CREDIAMIGO comunidade ao meio rural uma forma de estimular
no apenas a educao para o crdito, mas tambm de preparar o agricultor para
investimentos de maior porte.

e) O CREDIAMIGO comunidade funciona como um village bank. formado um

grupo entre quinze e trinta pessoas sobre a base de indicaes estritamente pessoais.
Existe um assessor de crdito que faz uma convocao geral da iniciativa, que a
explica, procurando sensibilizar a comunidade para sua importncia e acompanha
sua implantao. Mas este assessor jamais indicar um membro para participar no
grupo nem to pouco assumir responsabilidades executivas em sua gesto
cotidiana. O grupo vai constituir uma organizao prpria que funciona como um
banco de propriedade coletiva: tem um nome, os indivduos nela fazem depsitos
numa conta de poupana aberta no Banco do Nordeste em nome de trs de seus
representantes. Alm disso, cada participante do grupo possui uma conta
simplificada, o que j d incio a sua bancarizao. H regras com relao aos
pagamentos, pontualidade nas reunies e ao comportamento dos membros. A
fundao do banco um evento festivo com inaugurao, fita e uma srie de
rituais voltados a marcar o compromisso do grupo com seu sucesso. O
CREDIAMIGO admite emprestar a pessoas cujos nomes esto assinalados em
servios de proteo ao crdito (desde que sejam dvidas pequenas e no bancrias).

28
 Textos para Discusso FIPE n 10

O indivduo no precisa ter um ano na atividade (ao contrrio do que ocorre com os
demais produtos do CREDIAMIGO) para fazer jus ao emprstimo. O
CREDIAMIGO Comunidade teve incio em 2005 e, em dezembro de 2007 tinha
uma carteira ativa de R$ 5,6 milhes, com 20 mil clientes e 1.145bancos ativos.
Trata-se de um programa que vincula a obteno de crditos formao de
poupana por parte dos clientes: contrariamente ao que ocorre com o PRONAF B,
os emprstimos do CREDIAMIGO comunidade envolvem risco bancrio. Cada
banco responde, de maneira descentralizada, por seus depsitos de poupana que,
ao todo, somavam, ao final de 2007, cerca de R$ 745 mil, que correspondem a 10%
dos valores emprestados naquela ocasio. Desde seu incio o CREDIAMIGO
Comunidade liberou R$ 20,3 milhes, num total de 55,8 mil operaes. O valor
mdio liberado at aqui de R$ 364,49. A perda irrisria, com 0,18% do total
liberado e um saldo em atraso at 90 dias para os emprstimos ativos de 1,12%. O
CREDIAMIGO Comunidade e o PRONAF B tm em comum o fato de se dirigirem,
em grande parte, para beneficirios do bolsa-famlia, ou seja, famlias vivendo
muito prximo linha de pobreza.

f) O AGROAMIGO possui uma forma de organizao interna que favorece incorporar

a noo de risco ao conjunto dos atores que o compem. Da mesma forma que no
CREDIAMIGO e no CREDIAMIGO Comunidade, o assessor de crdito do
AGROAMIGO no funcionrio do BNB. O Programa gerenciado por uma
Organizao No Governamental, o Instituto Nordeste Cidadania, dirigida por
funcionrios do BNB. Esta modalidade de organizao reduz imensamente os
custos, j que as remuneraes dos assessores de crdito so inferiores s de
bancrios. Alm disso, esta forma de operacionalizao permite reduzir o
atendimento dos clientes na prpria agncia, o que um importante elemento de
reduo de custos. Os assessores de crdito so sistematicamente avaliados no
apenas pelo desempenho de sua carteira, mas tambm por monitores que tambm
entram em contato direto com os clientes e tm a funo de impedir desvios na

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metodologia, antes que estes se traduzam em deteriorao da qualidade da carteira

de crdito. A estrutura do AGROAMIGO custeada pelo pagamento feito pelo
Governo Federal de 6% de comisso sobre o total financiado para a gesto do
PRONAF B.

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 Textos para Discusso FIPE n 10

5. CONCLUSES

possvel reverter o quadro de crescente inadimplncia do PRONAF B e, por a, recuperar

os objetivos de uma das mais importantes iniciativas brasileiras de luta contra a pobreza
pelo estmulo gerao de renda. perfeitamente compreensvel que tanto as populaes
beneficirias do PRONAF B, quanto os atores sociais que junto a elas atuam a extenso
rural e o sindicalismo tratem o crdito muito mais como um direito do que como parte de
um contrato que envolve riscos e obrigaes. A tradio da poltica agrcola brasileira,
durante dcadas, consolidou a ausncia da noo de risco na relao entre Estado e
fazendeiros. Ao eliminar o risco bancrio das operaes do PRONAF B, foi aberto o
caminho para a real massificao dos financiamentos. Ao mesmo tempo, consolidaram-se
prticas locais que acabaram por fazer do crdito pouco mais que uma modalidade de
transferncia de renda.

A introduo de tecnologias de emprstimo que valorizem a proximidade pessoal entre

assessor de crdito e agricultor pode ser um fator decisivo para mudar esta atitude. Por um
lado, o assessor de crdito compe uma rede social localizada que faz da reciprocidade
entre seus participantes um dos elementos da prpria vida cotidiana. Atribuir crdito passa
a ser no a expresso de um direito genrico como receber a aposentadoria ou a bolsa-
famlia mas um gesto de confiana para o qual a retribuio bsica na prpria
construo da vida social, como mostram os trabalhos de Marcel Mauss e sua trade central:
dar, receber, retribuir. A existncia deste vnculo personalizado permite que a relao com
um elemento aparentemente to impessoal o dinheiro seja inserida em motivaes
decisivas para a deciso de pagar ou no os emprstimos. claro que esta relao pessoal
deve trazer ao agricultor elementos que ele no possua anteriormente em termos de
informao e abertura de novas possibilidades de uso de seus recursos e, ao que tudo
indica, o assessor de crdito est especialmente preparado para faz-lo nos limites
permitidos pela situao de precariedade das economias junto s quais atua, bem entendido.
No caso brasileiro, os riscos apontados na literatura internacional, de que este poder do
assessor de crdito seja fonte de distoro seja por seu uso poltico, seja pelo estmulo

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 Textos para Discusso FIPE n 10

seleo de clientes de maior renda parecem estar afastados. Tanto a formao dos agentes
de crdito quanto mecanismos como a Declarao de Aptido ao PRONAF reduzem as
chances de que o agente de crdito possa selecionar de forma discriminatria sua carteira de
clientes. O prprio limite do crdito do PRONAF B (de R$ 1.500 reais a cada dois anos)
suficientemente baixo para reduzir o interesse de captura vindo de segmentos que no
fazem parte do pblico visado pelo Programa.. A existncia de supervisores dos assessores
de crdito tambm contribui para especial vigilncia neste sentido. H um programa de
monitoria executado por meio tanto de anlise distncia como presencialmente, em que
todas as unidades do AGROAMIGO so visitadas pelo menos uma vez ao ano. Nesta
ocasio avaliado se a metodologia proposta est sendo colocada em prtica, e so
entrevistados diversos parceiros, inclusive visitados produtores, para a avaliao dos
resultados do programa no municpio.

Mas exatamente a est a tenso de cujo desenvolvimento vai depender a evoluo do

PRONAF. Para que o assessor de crdito possa fazer sentir os recursos que atribui como
base de aplicaes cujos resultados devem ser devolvidos pontualmente, ele ter que dispor
da possibilidade de negar financiamentos queles que a seu critrio - no preenchem os
critrios para tanto. A verdade que, at agora, esta possibilidade muito reduzida, j que,
em princpio, para receber o crdito, basta que o agricultor preencha certos requisitos
formais. Introduzir critrios qualitativos nesta relao algo indito. No h organizao
creditcia que possa funcionar sem dispor de mecanismos a partir dos quais financiamentos
possam ser recusados. Se estes mecanismos forem os convencionais patrimnio,
garantias e cadastro negativo a seleo ter natureza socialmente negativa. A reside a
utilidade das tecnologias de proximidade, como as expostas rapidamente acima para o
CREDIAMIGO comunidade ou as que comeam a existir sob o AGROAMIGO. Mas
fundamental que a atribuio do crdito deixe de ser uma decorrncia automtica da
condio de agricultor familiar de baixa a renda e passe, de fato, a exprimir a elaborao de
um projeto e a relao de confiana entre o agricultor e a organizao que o financia, por
meio do assessor de crdito.

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 Textos para Discusso FIPE n 10

Alm disso e mais importante o efeito real da introduo de tecnologias de proximidade

nos emprstimos depender do sentimento de que a perpetuao da inadimplncia ser
seriamente punida. Exatamente por se tratar de pblico de baixssima renda fundamental
que circunstncias objetivas (catstrofes naturais, doenas) envolvendo atrasos no
pagamento no sejam consideradas da mesma maneira que a disposio ao no pagamento
gerada por expectativa de renegociao. Ainda assim, fundamental fortalecer mecanismos
que sinalizem claramente aos indivduos que o no pagamento pontual de seus
compromissos ser objeto de punio, salvo situaes muito excepcionais. A caracterizao
da inadimplncia como ato ilcito no pode limitar-se queles financiamentos que se
originam no Oramento Geral da Unio, mas tem que atingir igualmente outras fontes de
financiamento do Programa e particularmente os fundos constitucionais.

impossvel saber qual ser a reao dos movimentos sociais diante do esforo
governamental de fazer com que agricultores em dvida com o Tesouro sejam declarados
publicamente como inadimplentes. O tema tanto mais delicado que no envolve apenas os
devedores do PRONAF B, mas igualmente, os que receberam crditos produtivos aps sua
instalao nos assentamentos. Muitos destes so organizados pelo Movimento dos
Trabalhadores Rurais Sem Terra que nunca escondeu sua posio de que estes crditos no
deveriam ser pagos.

O horizonte institucionalista insiste no quadro legal e na capacidade de cumprimento de leis

que sinalizem aos atores os benefcios e os riscos dos contratos em que se envolvem. A
sociologia contempornea e a perspectiva que procura estudar a capacidade de self-
enforcing das instituies colocam nfase tanto nas redes sociais em que se localizam os
atores como nas motivaes a partir das quais agem. A juno destas duas perspectivas
especialmente interessante em estudos sobre sistemas de crdito, como mostra o trabalho de
Avner Greif (2005). Sua conseqncia prtica, para o nosso caso, que os resultados das
tecnologias de proximidade do PRONAF B no dependem apenas de sua execuo correta,
mas tambm da efetiva incorporao, por parte de todos os protagonistas deste processo
movimentos sociais, atores polticos locais e extenso de que mesmo os pobres podem ser

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 Textos para Discusso FIPE n 10

portadores de contratos e que, portanto, esto submetidos a riscos e possibilidades de

punies.

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