7 Artigo

AO POPULAR AMBIENTAL E EFETIVIDADE: ANLISE

DOS PRINCIPAIS ASPECTOS PROCESSUAIS

POLIANA CNTIA COSTA GUIMARAES

Analista do Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais
Ps-Graduada em Direito Processual

RESUMO: Todos os cidados tm o direito fundamental a um meio ambiente sadio

e equilibrado, bem como a obrigao de manter sua qualidade para as futuras
geraes. Com base nesta premissa, este trabalho estuda a ao popular como um
importante meio de tutela do meio ambiente pelo prprio cidado, dando nfase sua
distino da ao popular de defesa do errio, disciplinada pela Lei n 4.717/65. So
analisados alguns aspectos processuais, importantes para a garantia de efetividade
da ao popular ambiental e seu reconhecimento como instituto distinto, dentre
eles a legitimidade ativa e passiva, requisitos, competncia. Conclui-se que a ao
popular ambiental possui, na verdade, natureza jurdica de ao civil pblica, na
medida em que a aplicao da Lei n 7.347/85 lhe confere maior eficcia e garante
a efetividade da tutela do meio ambiente.

PALAVRAS-CHAVE: ao popular ambiental, aspectos processuais, natureza

jurdica, legitimidade, efetividade.

ABSTRACT: Every citizen has the fundamental right to a healthy and balanced
environment, as well as the obligation of keeping its quality to the next generations.
Based on this premise, this worksheet article studies the popular action as an important
vehicle for the citizen himself or herself to protect the environment, emphasizing its
distiction to the popular action in defense of the public treasury, disciplined by the
Law 4.717/65. One analyses some procedural aspects important to the guarantee of
the effectiveness of the environmental popular action and its acceptance as a distint
institution, amongst them, the capacity of standing to sue and the standing to be sued,
requirements, jurisdiction. One concludes that the environmental popular action has,
in reality, legal nature of class action in the proportion that the application of the Law
7.347/85 gives it greater efficiency and ensures the effectiveness of protection of the
environment.

Poliana Cntia Costa Guimaraes 349

KEY WORDS: Environmental popular action; procedural aspects; juridical nature;
standing to sue capacity; effectiveness.

SUMRIO: 1. Introduo. 2. A efetividade da tutela jurisdicional. 3. A ao popular.

3.1 Origem constitucional. 3.2 Conceito e requisitos. 3.3 Ao popular e ao civil
pblica. 4. A ao popular ambiental. 4.1 Primeiras abordagens. 4.2 Legitimidade. 4.3
Requisitos ilegalidade e lesividade. 4.4 Competncia. 4.5 Liminar. 4.6 Prescrio.
4.7 Apelao e efeito suspensivo. 5 Da insero da ao popular no microssistema
de tutela coletiva. 6. Concluso. 7. Referncias bibliogrficas.

1. Introduo

O crescimento da potencialidade lesiva da atividade humana e a conhecida

incapacidade do Estado em tutelar a biodiversidade, conciliando desenvolvimento
econmico e preservao, fazem a sociedade emergir como grande protagonista na
possibilidade de uma efetiva tutela do meio ambiente.

O legislador constituinte, atento a essa tendncia, estabeleceu uma atuao

conjunta entre o Poder Pblico e o povo, in verbis: Art. 225. Todos tm direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial
sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de
defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes (grifo nosso).

Assim, cabe coletividade buscar a proteo jurisdicional dos direitos difusos de

ordem ambiental diante de dano ou ameaa de leso ao meio ambiente, enquanto
ao Estado incumbe proporcionar os instrumentos adequados para a atuao dos
cidados nesta seara, propiciando o efetivo acesso justia em matria ambiental.

A propsito, o acesso justia em matria ambiental objeto de relevante discusso,

diante das peculiaridades inerentes aos conflitos ambientais, que incidem sobre
interesses e direitos de natureza difusa, o que traz dificuldades no que se refere
sua adequada organizao, representao e defesa. Esta discusso passa,
necessariamente, pelo instituto da legitimao ativa para a propositura de aes
judiciais em defesa do meio ambiente e a necessidade de sua ampliao, para a
garantia do efetivo acesso justia.

A ao popular, um dos meios mais antigos de controle dos atos estatais pelo
cidado, possui grande importncia na tutela dos interesses da coletividade, como
a moralidade administrativa, o patrimnio pblico ou de entidade que o Estado
participe, o meio ambiente e o patrimnio histrico e cultural. Esse instrumento
processual se destaca como um dos primeiros colocados disposio do cidado
para a tutela de bens e interesses comuns a toda a sociedade. No entanto, no vem
sendo efetivamente empregado, seja pela inidoneidade das regras processuais da
Lei n 4.717/65, seja pelas barreiras de acesso justia.

350 Direito Processual Coletivo

2. A efetividade da tutela jurisdicional

de conhecimento ordinrio que o direito de acesso justia, garantido pelo art.

5, inciso XXXV, da Constituio da Repblica (a lei no excluir da apreciao do
Poder Judicirio leso ou ameaa a direito), no quer dizer apenas que todos tm
direito de ir a juzo, mas tambm que todos tm direito adequada tutela jurisdicional
ou tutela jurisdicional efetiva (adequada e tempestiva). Nesse sentido:

O direito fundamental efetividade do processo - que se

denomina tambm, genericamente, direito de acesso justia
ou direito ordem jurdica justa compreende, em suma,
no apenas o direito de provocar a atuao do Estado, mas
tambm e principalmente o de obter, em prazo adequado, uma
deciso justa e com potencial de atuar eficazmente no plano
dos fatos. (ZWASCKI apud SILVA, 2005).

Como ensina Marinoni (2004), o direito tutela jurisdicional efetiva exige tcnica
processual adequada (norma processual), instituio de procedimento capaz
de viabilizar a participao (p. ex., aes coletivas) e, por fim, a prpria resposta
jurisdicional. Oportuno trazer a lio do processualista:

Note-se, em primeiro lugar, que o direito tutela jurisdicional

efetiva tem relao com a possibilidade de participao, e por
isso pressupe um direito participao (o Teilhaberechte
dos alemes). Nessa linha, a necessidade de participao
fez Canotilho relacionar o procedimento coletivo com o direito
a um procedimento justo. Trata-se do procedimento capaz
de conferir a possibilidade de participao para a proteo
dos direitos fundamentais e para a reivindicao dos direitos
sociais.

Acontece que essa participao deve ser feita perante um

procedimento idneo proteo dos direitos, at mesmo porque
o direito proteo no exige somente normas de contedo
material, mas igualmente normas processuais. Isso quer dizer
que o direito proteo dos direitos fundamentais tem como
corolrio o direito a pr-ordenao das tcnicas adequadas
efetividade da tutela jurisdicional, as quais no so mais do
que respostas do Estado ao seu dever de proteo.

Porm, o direito tutela jurisdicional no s requer a

considerao dos direitos de participao e de edio de
tcnicas processuais adequadas, como se dirige obteno
de uma prestao do juiz. Essa prestao do juiz, assim como
a lei, tambm pode significar, em alguns casos, concretizao
do dever de proteo do Estado em face dos direitos
fundamentais. [...]

Poliana Cntia Costa Guimaraes 351

 Entretanto, o direito fundamental tutela jurisdicional efetiva,
quando se dirige contra o juiz, no exige apenas a efetividade
da proteo dos direitos fundamentais, mas sim que a tutela
jurisdicional seja prestada de maneira efetiva para todos os
direitos. Tal direito fundamental, por isso mesmo, no requer
apenas tcnicas e procedimentos adequados tutela dos
direitos fundamentais, mas sim tcnicas processuais idneas
efetiva tutela de quaisquer direitos. De modo que a resposta
do juiz no apenas uma forma de se dar proteo aos direitos
fundamentais, mas sim uma maneira de se dar tutela efetiva
a toda e qualquer situao de direito substancial, inclusive
aos direitos fundamentais que no requerem proteo, mas
somente prestaes fticas do Estado (prestaes em sentido
estrito ou prestaes sociais).

Nessa linha de raciocnio, cumpre acrescentar que o jurisdicionado no obrigado a

se contentar com um procedimento inidneo efetiva tutela de seu direito, j que este
no se resume possibilidade de acesso a um procedimento legalmente institudo.
De fato, o direito tutela jurisdicional no pode se restringir ao direito de igual acesso
ao procedimento estabelecido, ou ao conceito tradicional de acesso justia.

Assim, se o dever do legislador editar o procedimento idneo for descumprido,

permanece, no caso concreto, o dever do juiz de prestar a tutela efetiva. Dessa
forma, tem ele o dever de interpretar a legislao luz do direito fundamental
efetividade da tutela jurisdicional.

Portanto, como prope o mencionado doutrinador, o direito tutela jurisdicional,

ainda que sem perder sua caracterstica de direito de iguais oportunidades de acesso
justia, deve ser considerado como o direito efetiva proteo do direito material,
do qual so devedores o legislador e o juiz.

Marinoni (2004, p. 198) acrescenta, ao tratar da essencialidade das normas

processuais para a efetivao de direitos fundamentais, que [...] isso quer dizer
que o direito a proteo dos direitos fundamentais tem como corolrio o direito a
preordenao das tcnicas adequadas efetividade da tutela jurisdicional, as quais
no so mais do que respostas do Estado ao seu dever de proteo.

Tais consideraes so pertinentes no presente estudo, tendo em vista que, para

a garantia de efetividade da tutela jurisdicional do meio ambiente atravs da ao
popular, preciso reavaliar alguns aspectos processuais atinentes ao popular
tradicional. Como se pretende demonstrar nas sesses seguintes, o procedimento da
Lei n 4.717/65 mostra-se inidneo efetiva tutela do meio ambiente pelo cidado,
atravs da ao popular.

352 Direito Processual Coletivo

3. A ao popular

3. 1. Origem constitucional

O primeiro tratamento da ao popular no Brasil foi a Constituio do Imprio de

1824, que previu a sua utilizao, por qualquer do povo, com a finalidade de reprimir
abusos de poder e prevaricao que juzes de direito e oficiais de justia cometessem
no exerccio do cargo. Assim dispunha: Art. 157 Por suborno, peita, peculato e
concusso, haver contra eles a ao popular, que poder ser intentada dentro de
um ano e dia pelo prprio queixoso ou por qualquer do povo, guardada a ordem do
processo estabelecido na lei.

J a Constituio Republicana de 1891 no acolheu o instituto, nem mesmo em

seu carter penal, como a anterior. Cumpre mencionar que o Cdigo Civil de 1916,
tambm, no o previu expressamente. Foi a Constituio de 1934 a primeira a dar
guarida ao popular, no inciso 38 do artigo 113, que previa: [...] qualquer cidado
ser parte legtima para pleitear a declarao de nulidade ou a anulao dos atos
lesivos do patrimnio da Unio, dos Estados ou dos Municpios.

No entanto, com a durao efmera da Constituio de 1934, a ao popular no

chegou a ser utilizada em virtude da falta de regulamentao. A Carta de 1937, por
sua vez, nem tratou do instituto. J a Constituio de 1946 restabeleceu o remdio,
no artigo 141, 38, de maneira mais ampla que na Constituio de 1934, uma vez
que protegia, alm da Unio, Estados e Municpios, as entidades autrquicas e as
sociedades de economia mista.

A Constituio de 1967 manteve a ao popular no artigo 150, 31, com a finalidade

especfica da proteo patrimonial, mas sem relacionar as entidades cujo patrimnio
deveria ser protegido, usando o termo genrico patrimnio das entidades pblicas.
Essa redao foi mantida pela Emenda Constitucional n. 01/1969, no art. 153,
31.

Apesar da previso constitucional, a utilizao da ao popular na defesa de direitos

difusos da coletividade no era muito constante. Segundo Meirelles (1987, p. 119),
em que pese a aluso defesa do patrimnio, a conceituao era restrita, consistindo
na invalidao de atos ou contratos administrativos ilegais e lesivos do patrimnio
federal, estadual e municipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais e
pessoas jurdicas subvencionadas com dinheiros pblicos.

Cumpre ressaltar que, ainda sob a gide da Constituio de 1946, a ao popular foi
regulamentada. A Lei n 4.717, de 29 de junho de 1965, ampliou sua rea de atuao
para fora do restrito crculo das leses meramente pecunirias. Das alteraes
realizadas, destaca-se a que foi feita pela Lei n. 6.513/77, que introduziu a atual
redao do 1 do art. 1, englobando no conceito de patrimnio pblico a proteo
dos bens e direitos de valor econmico, artstico, esttico, histrico ou turstico.

Poliana Cntia Costa Guimaraes 353

O remdio constitucional em anlise ganhou nova forma na Constituio de 1988,
que ampliou consideravelmente o campo de sua incidncia protetiva, passando a
alcanar a moralidade administrativa, o meio ambiente e o patrimnio histrico e
cultural.

3.2. Conceito e requisitos

Assim dispe o artigo 5, inciso LXXIII, da Constituio da Repblica:

Qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que

vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de
que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor,
salvo comprovada a m-f, isento de custas judiciais e do nus
da sucumbncia.

Sobre o conceito tradicional de ao popular, indispensvel citar Meirelles (1987,

p. 114):

Ao popular o meio constitucional posto disposio de

qualquer cidado para obter a invalidao de atos ou contratos
administrativos ou a estes equiparados ilegais e lesivos do
patrimnio federal, estadual e municipal, ou de suas autarquias,
entidades paraestatais e pessoas jurdicas subvencionadas
com dinheiros pblicos. (grifo do autor).

Assim, a ao popular se apresenta como um remdio constitucional, atravs do

qual qualquer cidado se investe de legitimidade para exercer um poder de natureza
essencialmente poltica, como manifestao direta da soberania popular (SILVA,
1998, p. 462). Atravs dessa garantia, o cidado exercer diretamente a funo
fiscalizadora do Poder Pblico, visando defesa dos interesses da coletividade. o
que tambm ensina Moraes (2001, p. 192), ao dizer que a ao popular, assim como
o direito de sufrgio, direito de voto em eleies, plebiscitos e referendos, e ainda a
iniciativa popular de lei e o direito de organizao e participao de partidos polticos,
constitui um meio de exerccio da soberania popular.

foroso reconhecer o aspecto poltico da ao popular, na medida em que o cidado

atua como fiscalizador dos atos do Poder Pblico. Os requisitos tradicionais da ao
popular, sem os quais no se viabiliza, so: 1 condio de eleitor; 2 ilegalidade
ou ilegitimidade do ato; 3 lesividade. Faz-se mister apenas mencionar que h
divergncia na doutrina e na jurisprudncia acerca da necessidade da presena do
binmio ilegalidade-lesividade, sendo que para alguns basta um desses requisitos
para a propositura e procedncia da ao popular.

Sobre a ao popular de defesa do meio ambiente, neste trabalho denominada ao

popular ambiental, esclarea-se, por ora, que possui caractersticas singulares, o
que enseja a necessidade de uma anlise mais detida.

354 Direito Processual Coletivo

3.3. Ao popular e ao civil pblica

A Lei n 7.347 passou a vigorar no Brasil em de 24 de julho de 1985. Mediante seus

dispositivos, salvaguardados na ntegra os que j constavam da Lei da Ao Popular,
com a qual no conflitua, propem-se aes de responsabilidade por danos morais e
patrimoniais causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor
artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico, bem como por infrao ordem
econmica, economia popular e ordem urbanstica. Cumpre acrescentar que a
ao civil pblica ambiental j existia desde a Lei n 6.938/81, que trata da Poltica
Nacional do Meio Ambiente. Essa lei concedia ao Ministrio Pblico legitimao
para a ao de responsabilidade civil contra o poluidor por danos causados ao meio
ambiente (art. 14, 1). Sobre o assunto, Milar (2001, p. 172) ensina:

A Lei 7.347/85 significou, sem dvida, uma revoluo na

ordem jurdica brasileira, j que o processo judicial deixou
de ser visto como mero instrumento de defesa de interesses
individuais para servir de efetivo mecanismo de participao
da sociedade na tutela de situaes ftico-jurdicas de
diferente natureza, vale dizer, daqueles conflitos que envolvem
interesses supraindividuais difusos, coletivos e individuais
homogneos.

No pode ser olvidado, ainda, o Cdigo de Defesa do Consumidor Lei n 8.078/90,

inovadora ao prever a tutela dos interesses ou direitos individuais homogneos e
que, ao lado da Lei da Ao Civil Pblica e de outros diplomas legais inerentes ao
direito coletivo, forma o [...] microssistema processual coletivo (DIDIER JUNIOR;
ZANETTI JUNIOR, 2007, p. 49). Assim, tanto a ao popular, cujo conceito j foi
analisado, quanto a ao civil pblica so previstas na Constituio da Repblica
como mecanismos de defesa dos interesses pblicos. No entanto, distinguem-se em
pontos cruciais, a seguir relacionados sucintamente.

No que concerne legitimidade ad causam, na ao popular cabe ao cidado,

unicamente. J na ao civil pblica, so legitimados o Ministrio Pblico, a Unio,
Estados e Municpios, autarquias, empresas pblicas, fundaes, sociedades
de economia mista e associaes. Quanto ao objeto, na ao popular, busca-
se a nulidade ou anulao de ato lesivo ao patrimnio pblico em sentido lato,
moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimnio histrico e cultural,
e a recomposio do status quo. Por sua vez, a ao civil pblica visa imposio
de dever de fazer ou no-fazer ao autor do dano moral ou patrimonial causados ao
meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico,
turstico e paisagstico, ou ordem econmica, economia popular e ordem
urbanstica, e a qualquer outro interesse difuso. Sobre o assunto, ensina Almeida
(2007, p. 197, grifo do autor):

A primeira diferena est na legitimidade para agir, pois

somente o cidado ter legitimidade para a propositura da

Poliana Cntia Costa Guimaraes 355

 ao popular, com a ressalva do disposto no art. 16 da LAP. A
segunda encontra-se no plano do objeto material, que na ao
civil pblica amplo (art. 129, III, da CF), ao passo que o art.
5., LXXIII, da Constituio Federal estabelece de forma mais
restrita o objeto da ao popular (patrimnio pblico em sua
dimenso ambiental, cultural, histrica, moral e econmica).
Observa-se, assim, que o texto constitucional no estabelece
em relao ao popular (art. 5., LXXIII, da CF), como faz
em relao ao civil pblica (art. 129, III, da CF), que ela
poder ser promovida para a proteo do patrimnio pblico
e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e
coletivos. Entretanto, no so essas duas aes constitucionais
excludentes; ao contrrio, so elas concorrentes naquilo que
haja identidade quanto ao plano de seus objetos materiais.
Essa tese confirmada pelo prprio art. 1., caput, da LACP.

inegvel que a ao civil pblica , atualmente, o instrumento mais utilizado na

defesa do meio ambiente e por muitos considerada como a melhor forma de defesa
dos interesses transindividuais. Contudo, tem o inconveniente de no conceder
legitimao ativa ao cidado individualmente considerado, cabendo-lhe apenas
oferecer representao junto ao Ministrio Pblico, rgo mais estruturado para
acionar o Judicirio, ou formar uma associao, que tem legitimidade para propor
a ao civil pblica. A propsito, lembra Dinamarco (1994, p. 171) que so duas
as hipteses de participao popular por meio do Poder Judicirio em demandas
coletivas: as aes populares, cuja legitimidade do cidado; e as aes civis
pblicas propostas por associaes.

4. A ao popular ambiental

4.1. Primeiras abordagens

A atribuio de legitimidade coletiva ao cidado para a defesa do meio ambiente,

que um interesse difuso, representou um grande avano na garantia do exerccio
da cidadania. Leite (2007) explica:

Com efeito, o artigo 225 da Constituio da Repblica

Federativa do Brasil extremamente aberta (sic), em sentido
democrtico ambiental, pois exige o exerccio da cidadania
participativa e com responsabilidade social ambiental. [...] Um
dos componentes do Estado Democrtico Ambiental o amplo
acesso justia, via tutela jurisdicional do meio ambiente.
Note-se que os meios judiciais so, de fato, o ltimo recurso
contra a ameaa e a degradao ambiental. A sociedade atual
exige que as demandas ambientais sejam palco de discusso
na via judiciria, pois esta abertura resultar no exerccio da
cidadania e, como conseqncia maior conscientizao.

Conforme entendimento da doutrina, a Constituio da Repblica previu, no art. 5,

LXXIII, dois institutos completamente distintos: a ao popular para a defesa do

356 Direito Processual Coletivo

errio, disciplinada pela Lei n 4.717/65, e a ao popular ambiental, que abrange
a proteo do patrimnio histrico e cultural e o meio ambiente (GOMES JUNIOR).
No mesmo sentido, Silva (2006, p. 98) esclarece que [...] a ao popular pode ser
utilizada para defesa de bens de natureza diferentes: natureza pblica (patrimnio
pblico) e natureza difusa (meio ambiente).

O reconhecimento da ao popular ambiental como instituto distinto da ao

popular tradicional traz conseqncias relevantes. Nesse ponto, preciso lembrar
que os conflitos jurdico-ambientais, por se referirem a interesses difusos e pelas
peculiaridades do dano ambiental (difcil reparao e valorao, dentre outros),
no podem ser eficazmente solucionados atravs dos institutos clssicos do direito
processual, incluindo a ao popular da Lei n 4.717/65. oportuno mencionar
o estudo de Mendes e Cavedon (2005) sobre as barreiras propositura da ao
popular ambiental:

Grande problema para o efetivo uso da Ao Popular que sua

estrutura no foi alterada, apesar da incluso da possibilidade
de tutela dos interesses difusos de ordem ambiental, o que
certamente traz dificuldades na sua utilizao por parte do
cidado que pretenda defender o patrimnio ambiental da
coletividade atravs deste instrumento. Outro ponto que
dificulta sua utilizao so as barreiras de Acesso Justia
que podem se colocar entre o cidado e a efetiva propositura
da Ao Popular como, por exemplo, arcar sozinho com o nus
econmico, material e psicolgico do litgio, na maioria das
vezes contra atos do Poder Pblico, o que certamente lhe trar
os inconvenientes da exposio pblica; a diferena econmica
e informativa do autor popular para com, geralmente, figurando
no plo passivo, o Estado; etc.

s barreiras de acesso justia em matria ambiental acrescente-se a ausncia

de vantagem pessoal ao titular da ao, em virtude da natureza difusa do direito
protegido, o que lhe causa desmotivao e desinteresse. Alm disso, h o custo
e os riscos do processo, a morosidade da justia, a dedicao de tempo causa,
dentre outros. Tais apontamentos corroboram a necessidade de diferenciao entre
a ao popular ambiental e a tradicional, especialmente quanto a alguns aspectos
processuais, como se passa a analisar.

4.2. Legitimidade

4.2.1. Legitimidade ativa

O art. 1 da Lei n 4.717/65 confere legitimidade ativa na ao popular apenas

ao cidado. A Constituio de 1988 assim tambm disps (art. 5, LXXIII). Sobre
o assunto, Silva (1998, p. 463) sustenta que o texto constitucional, quando diz
qualquer cidado, acabou por restringir a legitimidade ativa na ao popular apenas
ao nacional no gozo dos direitos polticos, sendo vedada s pessoas jurdicas, aos

Poliana Cntia Costa Guimaraes 357

estrangeiros e aos partidos polticos1. Vale citar, no entanto, a posio de Almeida
(2007, p. 367), para quem o art. 1, 1, da Lei n 4.717/65, por estabelecer restrio
indevida condio de cidado para efeitos de legitimidade para o ajuizamento da
ao popular, no foi recepcionado pela Constituio Federal (art. 5, LXXIII). Explica
o doutrinador:

A ao popular est dentro das garantias constitucionais

fundamentais (art. 5., LXXIII da CF), de sorte que, se a
Constituio no estabelece qualquer restrio concepo de
cidado, no compatvel qualquer interpretao restritiva. [...]
Destarte, todos os que devem ser respeitados na sua dignidade
de pessoa humana tm legitimidade ativa para o ajuizamento
de ao popular: o analfabeto que no se alistou; os maiores
de 70 (setenta) anos, cujo voto tambm facultativo; os que
no estejam em dia com o servio eleitoral; os presos, etc.
(grifo do autor).

Tambm este o entendimento de Fiorillo (2005, p. 375):

[...] cidado em nossa Carta Magna a pessoa humana no

gozo pleno de seus direitos constitucionais e no nica e
exclusivamente nacional no gozo de seus direitos polticos.
O cidado brasileiro, portanto, possui igual dignidade social
independentemente da sua insero econmica, social,
cultural e obviamente poltica.

Contudo, predomina o entendimento que s legitimado para a ao popular o

cidado eleitor, devendo o autor comprovar o exerccio de seus direitos polticos.
Quanto ao popular ambiental, h uma corrente doutrinria que apregoa a
extenso da legitimidade ativa, como estratgia de obter maior acesso justia para
a defesa do meio ambiente. Para Leite (2007), a cidadania foi ampliada, concedendo
at mesmo ao estrangeiro residente no pas o direito subjetivo de propor a ao
popular ambiental. Fiorillo (2005, p. 375) leciona:

Dessa forma, sendo de todos os bens ambientais, nada mais

lgico que no s o eleitor quite com a Justia Eleitoral, mas
todos os brasileiros e estrangeiros residentes no Pas possam
ser rotulados cidados para fins de propositura da ao popular
ambiental [...]. Com isso denota-se que o destinatrio do meio
ambiente ecologicamente equilibrado toda a coletividade
brasileiros e estrangeiros aqui residentes independentemente
da condio de eleitor, de modo que, no tocante proteo dos
bens e valores ambientais, o art. 1, 3, da Lei 4.717/65 no foi
recepcionado pela Constituio Federal de 1988.

Na verdade, seguindo o critrio de diferenciao dos institutos, a ao popular da Lei

n 4.717/65 tem natureza poltica, exigindo do autor o ttulo de eleitor e a prova da

1
Smula 365 do STF: Pessoa jurdica no tem legitimidade para propor ao popular.

358 Direito Processual Coletivo

regularidade com o servio eleitoral. J na ao popular ambiental, pela natureza do
bem tutelado, no deve prevalecer essa exigncia. razovel - e atende ao princpio
democrtico - atribuir legitimidade a qualquer cidado, assim entendido qualquer
integrante da populao brasileira, at mesmo o estrangeiro residente no pas.

4.2.2. Legitimidade passiva

Dispe o art. 6 da Lei n 4.717/65 que sero sujeitos passivos da ao popular as

pessoas pblicas ou privadas em nome das quais o ato a ser anulado foi praticado,
inclusive as mencionadas no art. 1, as autoridades, funcionrios ou administradores
que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou
que, por omisso, tiverem dado oportunidade leso, e os beneficirios diretos
dele. Trata-se, portanto, de um litisconsrcio passivo necessrio, j que todos os
beneficirios do ato impugnado tm que ser citados. A conseqncia disto que a
ausncia de citao de parte necessria inquina de vcio insanvel a demanda, de
modo a tornar inexistente a sentena proferida (SILVA, 2006, p. 105).

Entretanto, na ao popular ambiental, cuja distino com a ao popular de defesa

do patrimnio pblico tem se defendido, no h litisconsrcio passivo necessrio.
Sustenta-se que o litisconsrcio ser facultativo, uma vez que a responsabilidade, na
hiptese, solidria, sendo que os efeitos da sentena atingiro igualmente todos os
rus. Outro fundamento o contedo do art. 225, 3, da Constituio da Repblica,
que deve ser interpretado no sentido de que no h obrigao de que a demanda
seja proposta contra todos os responsveis, sob pena de inviabilizar o instituto.
Gomes Jnior e Santos Filho (2006, p. 286) explicam:

A disciplina prevista na Lei n. 4.717/65 foi elaborada, visando

ao processamento de uma Ao Popular cuja finalidade era
e a proteo ao errio, no se justificando a sua incidncia
quando o objeto perseguido outro; na hiptese, proteger
o meio ambiente. Isso afasta, desde o incio, a necessidade
de ajuizamento da Ao Popular Ambiental contra todos os
responsveis pelo ato impugnado (art. 6 da Lei n. 4.717/65),
j que, em se tratando de dano ambiental a responsabilidade
solidria, autorizando o ajuizamento contra apenas um
dos responsveis, o que facilita tanto a propositura quanto o
processamento da demanda, sem os entraves existentes na
norma retro apontada.

Cumpre acrescentar, ainda, que, na esteira do raciocnio de Fiorillo, Rodrigues e

Nery2, podem ser legitimados passivos na ao popular ambiental todos aqueles
responsveis pelo ato lesivo ao patrimnio ambiental, pessoas fsicas, jurdicas ou
entes despersonalizados, sem os limites do art. 6 da Lei n 4.717/65, j que sobre
estas pode recair o conceito de poluidor estabelecido pela Poltica Nacional do Meio
Ambiente e, ademais, no h vedao do texto constitucional quanto a esse tema.
2
FIORILLO, Celso Antnio Pacheco; RODRIGUES, Marcelo Abelha; NERY, Rosa Maria de Andrade
apud ALMEIDA, 2007, p. 404.

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4.3. Requisitos - ilegalidade e lesividade

J foi examinado que a ao popular o instrumento constitucional disposio

do cidado para atacar ato ilegal e lesivo ao patrimnio pblico. Prevalece o
entendimento de que necessria a presena desses dois elementos ilegalidade
e lesividade para a propositura dessa ao. Cumpre ressalvar que, a despeito da
cumulao dos citados requisitos, j foi superada a idia de que a leso deveria
ser econmica, ainda mais aps a Constituio de 1988, que ampliou o objeto da
ao popular, passando a proteger o patrimnio histrico e cultural, o meio ambiente
e a moralidade administrativa. De qualquer modo, imprescindvel a conjugao
da lesividade, seja comprovada ou presumida (art. 4 da Lei n 4.717/65) e da
ilegalidade, para a propositura da ao popular tradicional.

Contudo, mais uma vez a ao popular ambiental se distingue, porque se deve

entender que, nessa hiptese, basta a lesividade ao meio ambiente. O ato comissivo
ou omissivo no precisa ser ilegal, sendo suficiente a demonstrao de que
causou dano ambiental (SILVA, 2006, p. 110). Ademais, preciso considerar que a
responsabilidade por danos ao meio ambiente objetiva, bastando que haja nexo
de causalidade entre a conduta e a degradao, no se exigindo a ilegalidade ou
ilicitude do ato. Silva (2003, p. 314), ao tratar da natureza da responsabilidade pelo
dano ambiental, lembra que [...] no exonera, pois, o poluidor ou degradador a
prova de que sua atividade normal e lcita. Nas linhas seguintes, acrescenta:

No libera o responsvel nem mesmo a prova de que a

atividade foi licenciada de acordo com o respectivo processo
legal, j que as autorizaes e licenas so outorgadas com
a inerente ressalva de direitos de terceiros; nem que exerce a
atividade poluidora dentro dos padres fixados, pois isso no
exonera o agente de verificar, por si mesmo, se sua atividade
ou no prejudicial, est ou no causando dano. (grifo do
autor)

Ora, no h razo para ignorar a regra da responsabilidade objetiva por dano ao

meio ambiente na ao popular ambiental, no se admitindo a licitude ou legalidade
da conduta ou do ato como excludente da obrigao de reparar a leso. Como
decorrncia lgica, a legalidade da conduta que degradou o meio ambiente no
pode ensejar o descabimento da ao popular ambiental.

4.4. Competncia

A Lei da Ao Popular, no art. 5, determina a competncia em vista da origem do

ato impugnado. Assim, se uma autoridade federal cometeu ato lesivo ao patrimnio
pblico, ser o juzo federal competente para processar e julgar a demanda. Contudo,
mais uma vez a Lei n 4.717/65 no se mostra adequada ao popular ambiental.
Nessa hiptese, deve ser aplicado o art. 2 da Lei da Ao Civil Pblica Lei n
7.347/85, que atribui a competncia ao juzo do local onde ocorreu ou deva ocorrer a

360 Direito Processual Coletivo

leso. Afinal, conforme j explicado, a Lei n 4.717/65 foi prevista para a ocorrncia
de leso ao errio, bem de natureza pblica, mas no metaindividual, como o meio
ambiente. Dessa forma, suas regras processuais no se coadunam com a natureza
difusa do bem tutelado atravs da ao popular. o que sustenta Fiorillo (2005, p.
379):

A natureza jurdica do bem tutelado que define o rito

procedimental a ser utilizado. Dessa forma, tratando-se de
meio ambiente, as regras de fixao de competncia sero
orientadas pela Lei da Ao Civil Pblica e pelo Cdigo de
Defesa do Consumidor, de maneira que ser competente para
o julgamento da ao popular o juzo do local onde ocorreu
ou deva ocorrer o dano, independente de onde o ato teve sua
origem.

Gomes Jnior e Santos Filho (2006, p. 287), citando a doutrina de Motauri Ciocchetti
de Souza, ensina que:

A Ao Popular Ambiental, nos termos do art. 2 da Lei 7.347/85,

dever ser ajuizada perante o rgo jurisdicional do local onde
ocorrer o dano, sendo hiptese de competncia funcional, j
que [...] possui melhores condies quando em cotejo com
qualquer de seus pares de exercer a funo jurisdicional no
caso concreto, merc de presumido conhecimento dos fatos e
maior facilidade na coleta e obteno das provas necessrias
para deslind-lo. [...]

Cabe, ainda, trazer a doutrina de Almeida (2007, p. 363-364) que assim distingue:

Caso a ao popular venha a ser ajuizada para a tutela do meio

ambiente, do patrimnio histrico ou cultural, entendemos que
dever ser aplicado por analogia o disposto no art. 2 da LACP,
passando a competncia a ser territorial-funcional (absoluta)
do juzo do local do dano, estadual ou federal, conforme
estejam presentes as hipteses fixadoras da competncia da
justia federal previstas no art. 109 da CF.

Tambm este o entendimento de Leite (2007). Destarte, o reconhecimento da

competncia do local do dano ambiental para a propositura da ao popular mais
um elemento que individualiza esse instrumento processual, contribuindo para a sua
diferenciao da ao popular de defesa do patrimnio pblico em sentido estrito e,
por outro lado, para a sua aproximao ao civil pblica.

4.5. Liminar

Neste tpico, relevante mencionar que, quando houver pedido de liminar contra
o Poder Pblico, deve incidir a disposio do art. 2 da Lei n 8.437/92, que dispe
sobre a concesso de medidas liminares contra atos do poder pblico e prev que,

Poliana Cntia Costa Guimaraes 361

no mandado de segurana coletivo e na ao civil pblica, a liminar ser concedida,
quando cabvel, aps a audincia do representante judicial da pessoa jurdica de
direito pblico, que dever se pronunciar no prazo de setenta e duas horas. A regra
geral na ao popular a no-aplicao do mencionado dispositivo, j que esta ao
ajuizada em favor do ente pblico, atuando o autor popular em sua defesa e no
contra os seus interesses. Entretanto, tem aplicabilidade na ao popular ambiental,
por sua semelhana e, por que no dizer, equivalncia, ao civil pblica. Pertinente
destacar a seguinte ementa do TJMG, que adotou o entendimento esposado:

Agravo. Ao Popular. Alegao de desmatamento de rea de

preservao permanente. Liminar. Necessidade de se ouvir a
Fazenda Pblica antes da deliberao. Deciso parcialmente
reformada. Mesmo em se tratando de ao popular, ficando
o magistrado em estado de perplexidade ante as provas
apresentadas com a inicial, dever se utilizar da faculdade
conferida pelo art. 2 da Lei 8.437/92, para s conceder a
liminar requerida aps audincia do representante legal da
Pessoa Jurdica de Direito Pblico, que ter setenta e duas
horas para se manifestar sobre o pedido. 3

4.6. Prescrio

A despeito da natureza coletiva da ao popular e da regra de imprescritibilidade

dos bens coletivos, o legislador optou por estabelecer prazo para a sua propositura.
Assim, o art. 21 da Lei n 4.717/65 prev o prazo de cinco anos para a ao popular
nela disciplinada. No entanto, deve-se entender que a prescrio no atinge a ao
popular ambiental, em funo da natureza do bem protegido. o que ensina Silva
(2006, p. 117):

Entretanto, considerando que a sistemtica processual

observada na ao popular em defesa do meio ambiente no
est prevista na Lei n. 4.717/65, tambm no se faz possvel
aplic-la em matria de prescrio, at porque os bens tutelados
so imprescritveis, tamanha sua importncia para a sociedade
[...] No por outra razo que Hugo Nigro Mazzilli leciona: [...]
a conscincia jurdica indica a inexistncia de direito adquirido
de degradar a natureza, da mesma forma, tem-se admitido
a imprescritibilidade da pretenso reparatria. No se pode
formar direito adquirido de poluir, j que o meio ambiente
patrimnio no s das geraes atuais como futuras.4

De fato, imprescritvel a ao que visa reparao do meio ambiente, como

entende a jurisprudncia, a exemplo do TJMG: A proteo ao meio ambiente, por
se tratar de um direito fundamental para preservao do planeta, pertencente

3
TJMG, Agravo n 1.0000.00.314437-5/000.
4
No mesmo sentido: (GOMES JNIOR; SANTOS FILHO, 2006, p. 289).

362 Direito Processual Coletivo

humanidade e s geraes futuras, constitui matria imprescritvel5, ou do STJ: A
ao de reparao/recuperao ambiental imprescritvel.6

4.7. Apelao e efeito suspensivo

Assim dispe o art. 19 da Lei da Ao Popular: Art. 19. A sentena que concluir pela
carncia ou pela improcedncia da ao est sujeita ao duplo grau de jurisdio, no
produzindo efeito seno depois de confirmada pelo tribunal; da que julgar a ao
procedente caber apelao, com efeito suspensivo. Contudo, em se tratando de
ao popular ambiental, face necessidade de reparao do dano ambiental, sob
pena de irreversibilidade, eventual recurso de apelao dever ter efeito apenas
devolutivo. Nessa hiptese, incidir a aplicao do art. 14 da Lei da Ao Civil
Pblica, que determina que os recursos devero ser recebidos somente no efeito
devolutivo, ressalvada a hiptese de dano irreparvel parte.

Como ensina Almeida (2007, p. 388), a regra do aludido art. 19 deve ser relativizada,
uma vez que foi elaborada diante de outro contexto poltico, jurdico e histrico.
Assim expe o autor:

Assim, em sede de ao popular, entendemos que mais

razovel aplicar o disposto no art. 14 da Lei 7.347/85 (LACP),
o qual estabelece o que, na ao civil pblica, o juiz (leia-
se tambm o tribunal) poder conferir efeito suspensivo aos
recursos, para evitar dano irreparvel parte. [...] O referido
art. 14 da LACP visa possibilitar a execuo provisria das
decises proferidas em sede de ao civil pblica e, com
isso, garantir maior efetividade e eficcia aos provimentos
jurisdicionais nessa espcie de ao coletiva, atendendo,
assim, aos interesses magnos da sociedade. Como a ao
popular ao constitucional de interesse social, o mais
razovel aplicar-lhe, por analogia, o disposto no art. 14 da
LACP, especialmente quando a ao popular visa a tutelar o
meio ambiente ou o patrimnio pblico ou social. [...] o que
ensina Cludia Lima Marques ao afirmar que o dilogo das
fontes permite e conduz aplicabilidade simultnea, coerente
e coordenada, das plrimas fontes legislativas convergentes, o
que deve ser feito com a finalidade de proteo efetiva.

A seguinte ementa corrobora a interpretao ora esposada:

Ementa: Meio Ambiente. Danos causados por municpio,

em virtude do depsito de lixo que vem sendo efetuado, na
cabeceira de uma floresta de preservao permanente. Ao
popular. Procedncia. Necessrio o imediato cumprimento
do decisum, sob pena de tornarem-se irreversveis os danos

5
TJMG, Apelao Cvel n. 1.0035.04.032375-6/001.
6
STJ, REsp 647493/SC.

Poliana Cntia Costa Guimaraes 363

 referidos. Devido o pagamento de custas e honorrios
advocatcios, em sede de ao popular, por fora do disposto
no art. 12, da Lei n 4.717/65. Apelo provido. (TJMG, Apelao
Cvel n 000.232.382-2/00).

5. Da insero da ao popular no microssistema de tutela coletiva

Na medida em que a tradicional viso individualista do processo se tornou insuficiente

e deficitria, houve a necessidade de estabelecimento de novas regras para a tutela
de determinados direitos. Surgiram, assim, os chamados microssistemas, formados
por leis especiais que regulam relaes jurdicas especficas. o que ocorre com
a tutela coletiva, que regida por um microssistema composto por vrios diplomas
legais - no apenas a Lei da Ao Civil Pblica e o Cdigo de Defesa do Consumidor
- que se intercomunicam. Interessa citar o ensinamento de Mazzei (2006, p. 409), que
defende a existncia, no direito positivo brasileiro, de um microssistema processual
coletivo formado por diversas normas:

Pensamos, entretanto, que viso mais ampla h de ser

empregada, pois, apesar de o Cdigo de Defesa do Consumidor
e da Lei da Ao Civil Pblica terem, de fato, um status de
relevncia maior (decorrente da natural aferio de possurem
um mbito de incidncia de grade escala), os demais diplomas
que formam o microssistema da tutela de massa tm tambm
sua importncia para o direito processual coletivo, implantando
a inteligncia de suas regras naquilo que for til e pertinente.

Neste sentido, inclusive, j decidiu o Superior Tribunal de Justia7:

A lei de improbidade administrativa, juntamente com a lei da

ao civil pblica, da ao popular, do mandado de segurana
coletivo, do Cdigo de Defesa do Consumidor e do Estatuto
da Criana e do Adolescente e do Idoso, compem um
microssistema de tutela dos interesses transindividuais e sob
esse enfoque interdisciplinar, interpenetram-se e subsidiam-
se.

Considerando que a ao popular compe o microssistema de tutela coletiva,

preciso deixar consignado que, a despeito da previso do art. 22 da Lei n
4.717/65, o Cdigo de Processo Civil somente ser aplicado de forma residual, ou
seja, se houver omisso a determinada norma, no se aplicar de plano o estatuto
processual civil, [...] uma vez que o intrprete dever, antecedentemente, aferir se
h paradigma legal dentro do conjunto de normas processuais do microssistema
coletivo (MAZZEI, 2006, p. 411). A mesma concluso se aplica ao se interpretar o
art. 19 da Lei da Ao Civil Pblica. Assim, como concluram Didier Junior e Zanetti
Jnior (2007, p. 51), os diplomas que tratam da tutela coletiva so intercambiantes
entre si, ou seja, [...] apresentam uma ruptura com os modelos codificados anteriores

7
Recurso Especial n. 510.150-MA.

364 Direito Processual Coletivo

que exigiam completude como requisito mnimo, aderindo a uma intertextualidade
intrasistemtica. Essas breves consideraes do suporte aos argumentos
sustentados no presente estudo, em especial nas situaes em que se defendeu a
aplicao de regras da Lei da Ao Civil Pblica na ao popular ambiental, que tem
natureza eminentemente coletiva.

6. Concluso

O estudo da ao popular ambiental e de alguns de seus principais aspectos

processuais levou concluso de que esse instituto no tem a mesma natureza da
ao popular disciplinada pela Lei n 4.717/65, devido aos bens jurdicos por elas
tutelados.

A ao popular um instrumento que no vem sendo constantemente empregado,

em razo das mencionadas barreiras de acesso justia. Aps a realizao de
uma pesquisa junto ao site de alguns tribunais brasileiros, tambm se constatou a
escassez de aes populares ambientais, o que no surpreende. Afinal, enquanto se
entender que o instituto em tela no se diferencia da ao popular tradicional, e a ele
continuarem sendo aplicadas as regras da Lei n 4.717/65, seu alcance ser mesmo
nfimo e no se efetivar a tutela do meio ambiente.

preciso lembrar que a norma constitucional que garante o acesso justia o faz
tanto em relao aos direitos individuais quanto aos coletivos. Da Didier Junior e
Janetti Junior (2007, p. 27) dizerem que a inteno do art. 5, XXXV da Constituio
pode ser assim traduzida: [...] a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio
leso ou afirmao de leso a direito individual ou coletivo.

Conforme estudado, a ao popular integra o microssistema de tutela coletiva, em

funo da natureza dos direitos que protege. Dessa forma, perfeitamente possvel,
por exemplo, a incidncia das regras da Lei da Ao Civil Pblica, do Cdigo de
Defesa do Consumidor, da Lei de Improbidade Administrativa, quando cabveis,
ao popular, em funo da intercomunicao dos diplomas legais que integram o
microssistema coletivo. Tal assertiva se torna ainda mais relevante na ao popular
ambiental, cuja natureza tanto se aproxima da ao civil pblica. A aplicao
das regras deste ltimo instituto quele o reconhecimento da necessidade de se
garantir a efetividade da tutela jurisdicional.

Em outras palavras, [...] frente natureza jurdica da Ao Popular Ambiental,

de se aplicar a sistemtica prevista na Lei n 7.347/85 e no a Lei n 4.717/65, sob
pena de se criarem embaraos indevidos proteo do meio ambiente (GOMES
JNIOR; SANTOS FILHO, 2006, p. 119).

Portanto, o tratamento da ao popular ambiental como instituto distinto da ao

popular regulada pela Lei n 4.717/65, e a convico de que sua natureza corresponde,
na verdade, da ao civil pblica, s que de titularidade do cidado, permitiro o
alcance da efetividade da proteo do meio ambiente e o acesso Justia.

Poliana Cntia Costa Guimaraes 365

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