Bicameralismo e Poder Executivo No Brasil

Bicameralismo e Poder Executivo no Brasil:
reviso de projetos presidenciais entre 1989-2010
Paulo Magalhes Arajo

Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais
Universidade Federal do Esprito Santo
Resumo: O artigo investiga o desempenho do Senado brasileiro tendo em vista o arranjo bicameral vigente. Sendo o Senado
quase sempre revisor, e sendo o emendamento um indicador objetivo da atuao em reviso, o artigo analisa as variveis que
influenciam os senadores a emendar os projetos revisados. Supe-se que os senadores no so meros carimbadores, nem
tampouco so recalcitrantes no uso de seus poderes de veto. A hiptese geral que as escolhas dos senadores so
condicionadas por variveis como a configurao bicameral da representao, a posio da Casa na cadeia decisria e a origem
dos projetos de lei. Em linhas gerais, notou-se que o bicameralismo brasileiro minimiza as chances de conflito no Senado; no
entanto, notou-se que certas variaes na composio da coalizo e no grau de divergncia bicameral das foras partidrias
acentuam a disposio dos senadores para emendar os projetos que tramitam na Casa.
Palavras-chave: bicameralismo; Senado; Poder Executivo; comportamento parlamentar
Abstract: This article investigates the performance of the Brazilian Senate in light of the current bicameral structure. Since the
Senate is almost always a reviewing body, and since amendments are an objective indicator of its role in revision, the article
analyzes the variables which influence senators to amend the projects which are reviewed. It is assumed that the senators are not
merely rubber-stamping projects, nor are they recalcitrant about using their veto powers. The general hypothesis is that the
senators choices depend on variables such as the bicameral configuration of representation, the position of the House in the
decision-making process, and the origin of the legislation. Along general lines, it was noted that bicameralism in Brazil minimizes
the chances of conflict in the Senate; however, it was noted that certain variations in the composition of coalitions and in the
degree of bicameral divergence of party forces accentuate senators willingness to amend the projects that come before the
House.
Keywords: bicameralism; House; Executive Branch; parliamentary behavior
OPINIO PBLICA, Campinas, vol. 20, n 1, abril, 2014, p. 67-95

Apresentao1
Entre as caractersticas de um sistema poltico, a estrutura do Poder Legislativo merece

destaque. Parlamentos unicamerais geram, em tese, menos custos para o processo decisrio, porque
implicam um ponto de veto a menos (TSEBELIS, 1995; TSEBELIS e MONEY, 1997). Os parlamentos
bicamerais, por sua vez, se assemelham aos unicamerais quando a segunda cmara desprovida de
poder poltico ou composta pelos mesmos mtodos que a primeira (TSEBELIS e MONEY, 1997). No
entanto, quando as regras de composio das duas Casas so incongruentes entre si e quando as
atribuies e prerrogativas polticas so distribudas simetricamente entre elas o Legislativo ,
efetivamente, bicameral, isto , composto por dois veto players institucionais.
Este o caso do Brasil. Entre os especialistas, h grande polmica em torno das interpretaes
sobre o sistema poltico brasileiro e suas consequncias no processo decisrio, mas neste ponto parece
haver consenso: o Senado Federal uma das segundas cmaras mais potentes do mundo, devido aos
altos graus de incongruncia e de simetria do bicameralismo no Brasil (LLANOS E NOLTE, 2003; LLANOS,
2003).
Em relao simetria, conforme previsto nos art. 52 a 70 da Constituio Federal de 1988
(CF-88), os senadores tm enorme poder para interferir nas questes do governo, tanto no que respeita
produo normativa, quando no tocante ao controle constitucional das autoridades pblicas.
Especificamente em relao produo normativa, a Constituio vigente atribui aos senadores o direito
exclusivo de tomar decises no interesse dos estados e municpios relativamente ao endividamento
pblico e a questes territoriais, e tem, ainda, o direito concorrente, frente Cmara e ao Executivo, de
iniciar a tramitao de projetos voltados aos mais variados interesses da sociedade. No campo da
produo de leis - foco principal da anlise deste artigo -, alm de poderem iniciar a tramitao de
projetos, os senadores podem atuar reativamente, como revisores das matrias j aprovadas pelos
deputados, quer tenham elas sido apresentadas pela Cmara, pelo Executivo, pelo Judicirio ou pelos
cidados. Como rgo revisor, o Senado pode alterar o contedo das matrias que aprecia: na Casa
podem ser apresentados projetos alternativos (substitutivos) ou mesmo vetos totais ou parciais s
propostas em reviso. Importa ressaltar, ademais, que o poder legiferante do Senado abrange todo tipo
de questo poltica de interesse nacional, muito embora ele seja, formalmente, a Casa de representao
das unidades federadas, no do povo brasileiro como um todo.
Em relao incongruncia, suas bases so estabelecidas nos art. 44 a 46 da CF-88, que
definem as regras eleitorais e o tempo de mandato para senadores e deputados - eleies majoritrias,
com mandatos de oito anos e renovao intercalada para aqueles e eleies proporcionais, com
mandatos de quatro anos e renovao total para estes. H tambm o art. 14, que exige diferentes idades
para acesso aos cargos de senador (35 anos) e deputado (21 anos). Na medida em que fomenta
distines entre os perfis parlamentares e entre as estruturas de interesse de uma casa frente outra, a
incongruncia consiste em incentivo ao uso dos poderes simtricos, estimulando, enfim, a funo de veto
player na estrutura bicameral.
1
Este artigo desdobra-se da Tese de Doutorado do autor e resultado parcial de projeto de pesquisa sobre o Senado Federal e o
bicameralismo no Brasil, com apoio financeiro do CNPq e da Fundao de Amparo Pesquisa do Esprito Santo (Fapes). O autor
agradece as valiosas crticas e sugestes dos pareceristas annimos da Revista Opinio Pblica.
68
ARAJO, P. M. Bicameralismo e Poder Executivo no Brasil: reviso de projetos...
H uma complexidade a mais, de natureza institucional, relacionada ao bicameralismo

brasileiro. As questes analticas atinentes ao desempenho da Segunda Cmara extrapolam a temtica
da estrutura do Poder Legislativo e tocam a questo do sistema de governo como um todo. O Senado
uma instncia decisria aninhada numa estrutura institucional mais ampla, cuja caracterstica mais
evidente a pluralidade e a fragmentao do poder, que amplia o escopo dos consensos e aumenta as
dificuldades para a tomada de decises de interesse geral. Assim, para entender adequadamente o
desempenho do Senado, preciso consider-lo em face dos traos mais abrangentes do sistema poltico.
Para alguns especialistas (AMES, 2001; MAINWARING, 1997; 2001; LINZ, 1994), a combinao
institucional do presidencialismo brasileiro resulta num padro decisrio invivel, porque d excessivo
poder de veto s minorias, fragmenta demais o poder poltico e incentiva estratgias centrfugas, levando
competio entre foras polticas que, para o bem do pas, deveriam se coalizar. Segundo Mainwaring,
a combinao do presidencialismo com um sistema multipartidrio fragmentado, partidos
indisciplinados, bicameralismo forte e um federalismo robusto resulta em dificuldades frequentes ao
governo (MAINWARING, 1997, p. 56). Com isso, as expectativas quanto ao resultado do jogo poltico no
poderiam ser piores: irracionalidade alocativa, processos de governo truncados e entraves constantes.
Em contraponto a essa viso, h os que entendem que as causas da fragmentao do poder
poltico - a baixa coeso dos agentes coletivos combinada com um arranjo institucional dito explosivo -
encontram seu antdoto no padro de relao entre Executivo e Legislativo e tambm no modelo de
organizao interna do Congresso Nacional (FIGUEIREDO E LIMONGI, 1996; 1999; MENEGUELLO, 2002;
SANTOS, 2003). Os pesquisadores dessa linha de investigao argumentam que, na prtica, o processo
decisrio conduzido pelo Executivo e pelas lideranas partidrias. Isso reduziria o potencial centrfugo
do sistema, concentrando poderes em poucos atores, tornando-os capazes de articular acomodaes de
interesses e consensos entre as foras polticas relevantes. Dessa perspectiva, o todo algo mais que a
soma das partes, ou seja, o conjunto das instituies resolve os problemas de ao coletiva suscitados
por instituies isoladas, promovendo um padro decisrio razoavelmente estvel, gil e eficaz para o
processamento das demandas apresentadas ao sistema poltico.
No que importa questo central deste artigo, essa polmica terica evidencia um componente
do sistema decisrio cuja importncia consenso entre os especialistas: a coalizo de governo. Alguns
crticos questionam o quanto as coalizes so bases de apoio disciplinadas e confiveis, ou questionam
se os ganhos de capacidade governativa que elas propiciam compensam, de fato, os custos envolvidos
na sua formao e manuteno por parte do Executivo. No entanto, a partir do estudo de Abranches
(1988), no se coloca em dvida a pertinncia do termo presidencialismo de coalizo para designar o
modus operandi do sistema de governo vigente no pas.
Num contexto decisrio onde o governo se sustenta, bem ou mal, sobre o apoio parlamentar de
uma coalizo de partidos, tendo em vista o bicameralismo simtrico e incongruente em vigor no pas, o
carter bicameral da coalizo consiste num fator de relevo para o entendimento da dinmica decisria.
Surpreendentemente, tal fator tem sido ignorado ou relegado a segundo plano nas pesquisas empricas
sobre o tema, prejudicando a compreenso da influncia do Senado no desempenho do Congresso em
geral, e no desempenho das coalizes de governo em particular.
69
O acima exposto evidencia uma caracterstica importante dos sistemas presidenciais de

coalizo, que os distingue dos sistemas bipartidrios como o dos Estados Unidos. Estes propiciam os
chamados governos divididos, isto , situaes em que o Executivo, o Senado e a Cmara no so
controlados pelo mesmo partido (MAYHEW, 1991; TSEBELIS, 1995). Em contexto bipartidrio, dados os
resultados eleitorais, as possibilidades de reconfigurao do equilbrio de foras partidrias durante os
mandatos so muito restritivas. Diferentemente, no presidencialismo de coalizo brasileiro, o padro de
interao Executivo-Legislativo depende fortemente das negociaes partidrias aps as eleies
(ANDRADE, 1998; ANASTASIA E INCIO, 2008; INCIO E NUNO, 2005), sendo que o presidente tem amplas
condies para promover o reposicionamento dos partidos em relao ao governo. O monoplio do
Executivo sobre medidas oramentrias e cargos pblicos - alm de outros recursos e prerrogativas
constitucionais -, associado multiplicidade dos possveis parceiros legislativos, propicia um grau de
mobilidade dos partidos nas posies governo e no-governo improvvel em sistemas bipartidrios
como o dos EUA.
O fato que os traos do sistema brasileiro fazem do Executivo um centro de poder muito
atrativo para os partidos no parlamento, de modo que uma situao na qual a coalizo presidencial
minoritria em uma casa, ou nas duas, depende no s dos resultados eleitorais, mas, em grande
medida, dos interesses e estratgias do presidente da Repblica durante o governo. Em outras palavras,
os constantes esforos do Executivo para construir e manter coalizes de apoio so decisivos para a
interao do governo com o Legislativo, de tal modo que as estratgias de cooperao ou de veto
adotadas em cada Casa so influenciadas pelos esforos coalizacionais do chefe do Executivo.
Dado esse complexo arcabouo institucional, coloca-se a questo: qual o efetivo papel do
Senado brasileiro nas decises do governo federal? Ele um obstculo s decises polticas de interesse
nacional ou um mero coadjuvante nos acordos travados entre o Senado e as demais instncias dotadas
do direito de iniciativa legislativa?
Essa uma divergncia em destaque na literatura sobre a questo. De um lado, h autores que
enfatizam a simetria e a incongruncia do bicameralismo brasileiro e preveem um comportamento
obstrutivo do Senado, agravando os custos para a tomada de decises na j complexa estrutura do
presidencialismo de coalizo (BACKES, 1999; 2008; STEPAN, 1999; MAINWARING, 2001); de outro lado,
Figueiredo e Limongi (1999; 2008) e autores afins ressaltam as bases partidrias da organizao
parlamentar e a centralizao decisria da decorrente para argumentar que os fatores de obstruo
decisria - o Senado, inclusive - so superados pelos poderes de agenda dos lderes partidrios e do
Poder Executivo.
Ambos os pontos de vista so esclarecedores da posio do Senado no sistema poltico
brasileiro. Mas, nem tanto ao cu nem tanto terra: a resposta questo no deve supor que as
prerrogativas institucionais dos senadores se convertem naturalmente em recalcitrante postura de
veto, como sugerem alguns especialistas, nem tampouco que o Senado uma casa subserviente ou
pouco expressiva nas decises bicamerais, como sugerem outros. Os senadores, como atores racionais,
fazem uso dos recursos poltico-institucionais disponibilizados pelo arranjo institucional do pas. Porm,
defende-se aqui, como hiptese geral, que sua escolha pela cooperao ou pela obstruo estratgica
e, portanto, condicionada - por variveis tais como a estrutura da coalizo, o tipo de legislao em
70
apreciao, o regime de tramitao, o contedo das matrias, o qurum exigido para sua aprovao, etc.
Essas variveis so fortemente afetadas pelas estratgias do Poder Executivo, que escolhe quais projetos
submeter ao Congresso e define, ademais, as estratgias de construo de apoio parlamentar. Espera-
se que o tratamento dado pelos senadores s matrias do governo guardem relaes com tais variveis.
Na anlise aqui proposta, a alterao dos projetos do Executivo durante a tramitao no
Senado - atravs de emendas de mrito ou de substitutivos - tomada como varivel dependente e
considerada como um indicador de ativismo decisrio dos senadores em relao ao governo. Tendo por
base a tramitao de 827 projetos (PECs, PLPs e PLs)2 aprovados na Casa entre 1989 e 2010, a
pesquisa analisa o desempenho legislativo do Senado no tocante s taxas de emendamento das matrias
do Executivo submetidas reviso senatorial.
Sustentado nessa produo legislativa, o objetivo identificar e mensurar o peso de variveis
hipoteticamente associadas disposio dos senadores para utilizarem seu direito de reformular os
projetos por meio de emendas ou substitutivos. Com isso, o estudo visa apresentar uma anlise emprica
que v alm das vises polares sobre o Senado brasileiro, explicitando a natureza condicional do seu
desempenho legiferante, de modo a qualificar melhor sua atuao como instncia decisria.
O artigo tem cinco sees, incluindo esta introduo e as consideraes finais. A prxima seo
compara a composio poltica do Congresso, considerando o perfil da representao tanto em termos
da composio geral das Casas quanto em termos da estrutura das coalizes, em escala bicameral. O
objetivo avaliar se, e de que forma, as variaes na representao podem afetar o comportamento dos
senadores no processo legiferante. Tendo por base as configuraes polticas delineadas na segunda
seo, a terceira apresenta algumas concluses sobre os impactos esperados do perfil da representao
bicameral e da estrutura das coalizes no desempenho legislativo do Senado. Com base nos dados,
argumenta-se que a Segunda Cmara do Congresso Nacional tende a apresentar uma composio
poltica mais estvel e menos heterognea do que a primeira, propiciando condies mais favorveis
para a produo de consensos, especialmente em relao a propostas do governo. Com isso, entende-se,
em parte, por que o Senado pode parecer uma arena decisria pouco propensa obstruo poltica,
embora disponha de poder de veto para tal. Na quarta seo so feitos os testes de hipteses, com
modelos de regresso logstica. O emendamento dos projetos do Executivo foi escolhido como varivel
dependente3 indicadora do ativismo poltico dos senadores. Isso posto, testam-se os efeitos da
composio poltico-partidria do Senado - em si mesmo e em relao Cmara - sobre as chances de
um projeto ser emendado no processo de reviso senatorial.
O teste de hipteses leva em conta a durao e a composio das coalizes de governo
atuantes no perodo. As coalizes definem intervalos temporais claramente delimitados, com traos
polticos prprios, que serviro de referncia para a anlise da pertinncia das hipteses em vista.
Espera-se que o tamanho, a abrangncia ideolgica, o nmero efetivo de partidos da coalizo (NEPC),
bem como o grau de divergncia bicameral intracoalizo, afetem o desempenho do Senado no tocante a
2
Respectivamente: propostas de emenda constitucional, projetos de lei complementar e projetos de lei ordinria. Para fins de
controle dos testes estatsticos, do total de propostas aprovadas no perodo (827) selecionaram-se apenas as que ingressaram no
Senado e foram aprovadas sob uma mesma coalizo. Por isso, o nmero de projetos includos no teste de hipteses se reduz,
como se ver adiante.
3
Trata-se de varivel dummy, ou binria, que indica se o projeto foi ou no emendado. Esta escolha metodolgica ser explicada
adiante.
71
projetos de interesse do governo. Controlando-se outras variveis relevantes, as variaes na

representao poltica devem impactar significativamente a probabilidade de um projeto ser alterado.
Em termos mais especficos: a relao esperada entre o tamanho da coalizo e as chances de
emendamento negativa, isto , controladas as demais variveis relevantes - a serem apresentadas
oportunamente -, as coalizes majoritrias reduzem as chances de um projeto ser emendado no Senado;
a relao entre os demais indicadores e o emendamento positiva, tal que quanto maiores a
abrangncia ideolgica da coalizo, o NEPC e a divergncia bicameral da coalizo, maiores as chances
de os projetos serem alterados pelos senadores. Ao teste de hipteses seguem as concluses do artigo.
De Sarney a Lula: legislaturas, coalizes, governos e as bases polticas da atuao dos senadores
Devido ao carter condicional do comportamento estratgico e natureza estratgica da

atuao parlamentar, as escolhas feitas pelos senadores no processo decisrio bicameral no podem ser
compreendidas sem uma anlise dos incentivos institucionais e polticos presentes nos contextos de
ao. Incentivos institucionais e polticos se interconectam, no so sinnimos4. Nos termos aqui
adotados, os incentivos institucionais so aqueles relacionados esttica do ambiente decisrio, so
as chamadas regras do jogo, no sentido de Tsebelis (1998) - regras que, como tais, so externas s
escolhas, a menos que um jogo de mudana institucional tenha incio, tornando-as objetos de escolha.
Os incentivos polticos, diferententemente, esto relacionados dinmica do ambiente decisrio, isto
, a processos de formao e organizao de preferncias decorrentes - em geral, mas no
exclusivamente - das disputas eleitorais e do jogo parlamentar.
O padro de comportamento parlamentar engendrado pela estrutura institucional do sistema
decisrio brasileiro abordado em uma ampla e crescente literatura, embora a cota de estudos voltados
ao Senado seja pequena frente existente sobre a Cmara dos Deputados. A despeito dessa defasagem,
possvel afirmar que, por um lado, a incongruncia bicameral induz formao de um leque
diferenciado de interesses no Senado, se comparado com as demais instncias decisrias (STEPAN, 1999;
DESPOSATO, 2002; 2006; HIROY, 2008), por outro, a simetria do sistema prov aos senadores os
instrumentos propcios para a afirmao oportuna de seus interesses (HIROY, 2008; ARAJO, 2012).
Este artigo pe foco na dimenso poltica do ambiente decisrio federal e nas suas potenciais
consequncias sobre escolhas dos senadores no perodo 1989-2010. A opo analtica est relacionada
hiptese de que o uso que os senadores fazem dos instrumentos formais a sua disposio
condicionado pela composio dos interesses e pelo equilbrio de foras no plano federal, decorrentes,
em grande medida, dos processos polticos intra e extracongressuais. As pginas seguintes apresentam
um panorama da composio poltico-partidria do Congresso Nacional no perodo em foco, com vistas a
revelar as bases de interao entre os senadores e as demais instncias do sistema decisrio.
Senado e Cmara: a composio partidria do Congresso Nacional de 1989 a 2010

Entre os diversos elementos institucionais que promovem a incongruncia do bicameralismo
brasileiro destacam-se as regras eleitorais, por seus efeitos na composio partidria do Legislativo. A
4
Os aspectos institucionais do sistema poltico influenciam a configurao poltica dos interesses, estes, por sua vez, podem
engendrar um jogo de mudana institucional (TSEBELIS, 1998) quando os resultados gerados pela matriz institucional contrariam
reiteradamente os interesses dos atores que conduzem o processo decisrio.
72
adoo de representao majoritria para o Senado e proporcional para a Cmara dos Deputados tende
a produzir diferentes configuraes partidrias, incrementando a representao poltica e
potencializando os controles horizontais do sistema, seja entre Legislativo e Executivo, seja entre Senado
e Cmara.
Se, por um lado, a incongruncia das regras para o acesso s Cmaras Alta e Baixa tende a
redundar em controles mtuos de natureza partidria, por outro, o aspecto partidrio do bicameralismo
reforado pelos modelos de organizao legislativa que vigem no Congresso desde a promulgao da
atual Constituio (FIGUEIREDO E LIMONGI, 1999; 2008).
Embora haja variaes importantes entre as organizaes internas do Senado e da Cmara,
elas no invalidam os fundamentos partidrios de qualquer das Casas. Duas diferenas merecem
destaque: a primeira a ausncia de um colgio de lderes no Senado, tal como existe na Cmara; a
outra, talvez decorrente desta, que o regimento do Senado prev menos prerrogativas de suas
lideranas na elaborao da agenda parlamentar, centralizando no presidente da Casa essa atribuio
(ARAJO, 2009; MIRANDA , 2010; NEIVA, 2011). Isso no significa, no entanto, a despartidarizao do
Senado, em primeiro lugar, porque seu presidente, conforme aponta a literatura pertinente, escolhido
partidariamente e de fato atua como agente partidrio ou de coalizes partidrias, em segundo lugar,
porque o silncio regimental sobre alguns poderes de agenda dos lderes senadores no os destituem de
influncia sobre as decises parlamentares. Anlises recentes da produo legislativa do Congresso
Nacional mostram que, assim como na Cmara, os lderes no Senado controlam eficazmente o
comportamento parlamentar, bem como o timing e o contedo das decises, atravs de recursos como a
orientao de votao (ARAJO, 2009; SIMO BRANCO, 2008; MIRANDA, 2009; 2010; NEIVA, 2011)5 e o
requerimento de urgncia (ARAJO, 2009; 2012; MIRANDA, 2009; 2010).
Nestes termos, possvel sustentar que, a despeito das variaes, o funcionamento de ambas
as Casas se assenta nos partidos. O fato que esse padro organizacional, combinado com a
incongruncia bicameral dos processos eleitorais, transforma as representaes partidrias em variveis
centrais na interpretao do funcionamento bicameral no Brasil.
O impacto das regras eleitorais sobre a estrutura da representao poltica bastante debatido
na literatura. Desde as chamadas leis de Duverger, postuladas na dcada de 1950, h grande
discusso sobre os efeitos dos tipos de sufrgio na conformao do sistema partidrio e da
representao parlamentar. Em termos gerais, argumenta-se que, devido aos efeitos mecnicos e
psicolgicos das normas de competio eleitoral, as eleies majoritrias de turno nico induzem ao
bipartidarismo, ao passo que as majoritrias de dois turnos e as eleies proporcionais, em distritos de
grande magnitude, fomentam o multipartidarismo (DUVERGER, 1980; NICOLAU, 1999).
No caso do Congresso Nacional, ainda que as disputas eleitorais para as duas Casas estejam
sujeitas a incentivos institucionais comuns - como a estrutura federativa do pas e as eleies
5
Diversos autores analisaram votaes nominais na Cmara e no Senado, comparando os nveis de disciplina de senadores e
deputados. Simo Branco (2008) considerou votaes nominais sobre emendas constitucionais de impacto federativo e percebe
maior ndice de disciplina entre os senadores; Miranda (2010), Neiva (2011) e Melo e Batista (2012), com dados de votaes
nominais de um largo perodo, mostraram que, nas duas Casas, os percentuais de adeso aos partidos esto praticamente nos
mesmos patamares. Arajo (2009) estudou tramitaes de projetos de lei no Senado, iniciados no perodo 1989-2004, e mostrou
que 58% das urgncias foram requeridas exclusivamente pelos lderes, que, ademais, compartilharam a autoria da urgncia com
outros atores, como o Executivo, cujos requerimentos unilaterais de urgncia so, muitas vezes, reforados por urgncia de
lideranas quando chegam no Senado.
73
presidenciais de dois turnos - possvel esperar que as distintas formas de representao adotadas para
Cmara e Senado tenham impacto sobre as respectivas configuraes partidrias6, ou seja, resultem em
diferentes cenrios polticos nos quais devero se dar as negociaes, quer entre senadores e deputados,
quer entre parlamentares e o Executivo. O Grfico 1 mostra um fenmeno devido, em grande parte, s
regras eleitorais: a reiterada diferena entre as Casas no tocante aos nmeros nominais e efetivos de
partidos polticos.
Grfico 1
Evoluo do NEP na Cmara e no Senado (19892010)
Fonte: Elaborao prpria, com base em dados disponveis nos sites do Senado e da Cmara (2011).
No se podem desconsiderar fatores extraeleitorais que alteram a composio partidria das

legislaturas e, portanto, podem interferir na taxa de divergncia. Como exemplos, vale destacar a
criao, o desaparecimento ou fuso de legendas (NICOLAU, 1999) e a migrao partidria (MELO, 2004).
Sem dvida, parte das diferenas intercamerais observadas no perodo se deve a ocorrncias dessa
natureza, porm, plausvel supor que a incongruncia nas eleies um fator de destaque, talvez o
mais decisivo, para as diferenas partidrias observadas entre as Casas7.
Qualquer que tenha sido a contribuio dos fatores adjacentes s regras eleitorais, produziu-se
no perodo uma consistente incongruncia na representao bicameral. O Senado foi menos marcado
pela fragmentao partidria, fato sugestivo de que as eleies majoritrias, mais que as proporcionais,
favorecem as maiores legendas e dificultam a ascenso poltica dos pequenos e micropartidos,
6
Reynoso (2010), em estudo comparado de nove pases da Amrica Latina, incluindo o Brasil, confirma os efeitos dos sistemas
eleitorais sobre a conformao da representao bicameral.
7
Embora as regras para a migrao partidria e a fuso ou criao de partidos sejam nacionais e, portanto, idnticas para
senadores e deputados, variveis intervenientes, tais como o tamanho das Casas e o padro de relao entre parlamentares e
partidos em cada Casa, podem afetar o padro de migrao ou impacto da fuso ou criao de partidos em cada Casa. Sendo
assim, as variveis intervenientes mencionadas, e provavelmente outras, tornam-se relevantes fatores de incongruncia, porm, a
falta de estudos com esse foco no permite no momento mensurar seus efeitos, nos termos em que se pode mensurar o efeito
das eleies sobre a incongruncia, como a literatura tem mostrado. Reynoso (2010), em estudo comparado sobre pases latino-
americanos, afirma que la presencia de sistemas electorales alternativos en cada cmara tiende a producir composiciones
partidarias distintas entre las cmaras (Reynoso, 2010, p.81). Em relao ao caso brasileiro, Arajo (2012) analisa o perfil de
candidatos eleitos e no eleitos ao Senado e conclui que as regras eleitorais geram incongruncia partidria, entre Cmara e
Senado, no apenas no contingente de eleitos, mas tambm dos candidatos em geral.
74
propiciando a reduo do nmero de partidos parlamentares. No perodo, a diferena entre o nmero de

partidos nominais da Cmara e do Senado foi, em mdia, 6,6 (Cmara: 17,2 - Senado: 10,6) e a
diferena do nmero efetivo de partidos (NEP), entre as duas Casas foi, em mdia, 2,5 (Cmara: 7,8 -
Senado: 5,3). Esses dados convergem com o apontado na literatura (REYNOSO, 2010; ARAJO, 2012), isto
, indicam que a incongruncia formal do sistema produz efetiva discrepncia entre as Casas no tocante
estruturao partidria - tendo, por suposto, implicaes sobre os custos envolvidos nos acordos
polticos bicamerais.
O NEP, como se sabe, um indicador bastante utilizado para avaliar a competitividade
partidria, seja na arena eleitoral seja na parlamentar. Na esfera legislativa, o suposto que quanto
maior o NEP mais consensual o sistema (LIJPHART, 2003), isto , maior o nmero de atores relevantes
com quem se deve negociar a aprovao de polticas. Dessa perspectiva, o Senado e a Cmara
apresentaram no perodo em foco distintos horizontes para a formao de acordos em torno de questes
a serem votadas.
Nota-se no Grfico 1 que na composio senatorial houve menor variao no NEP, indicando
que, ao menos em relao ao nmero de partidos, o Senado uma arena de composio partidria mais
estvel, onde a formao de maiorias tende a envolver um nmero menor de atores relevantes. Por
suposto, as negociaes nessa Casa implicam menos custos decisrios. Porm, isso no anula a
relevncia da variao longitudinal do perodo, seja no valor do NEP em cada Casa, seja na distncia
entre os valores de uma casa e outra. Tendo em vista a importncia dos partidos no funcionamento do
Legislativo destacada por uma ampla literatura, plausvel supor que tal variao se expresse, ao longo
do tempo, em diferentes padres de tramitao das propostas no Senado.
Alm do nmero nominal ou efetivo de partidos, as regras eleitorais afetam tambm o peso de
cada partido em cada Casa, reforando o grau de divergncia da representao bicameral. Se um efeito
esperado do bicameralismo incongruente a criao de diferentes situaes de negociao no processo
legislativo, as discrepncias intercamerais no tamanho das bancadas partidrias so dados a serem
considerados. Em tese, quanto maiores as diferenas, maiores as bases para a divergncia de opinies,
que devero ter implicaes, por exemplo, no tempo de tramitao dos projetos e na probabilidade de
que sejam emendados.
75
Grfico 2
Taxas de divergncia bicameral total e interblocos
(19892010)
O Grfico 2 revela as variaes nos ndices de divergncia bicameral8 total e divergncia entre
blocos ideolgicos, que se deram no Congresso entre 1989 e 2010. O ndice adotado varia de 0 a 100.
Zero indica coincidncia total, ou seja, uma situao hipottica em que, nas duas Casas, os mesmos
partidos tm bancadas percentualmente idnticas; cem, ao contrrio, designa discrepncia total, isto
, indica que os partidos representados em uma Casa esto totalmente ausentes da outra.
A linha superior do grfico se refere s taxas de divergncia calculadas com base nas bancadas
partidrias. A mdia observada no perodo foi de 22,3, mas notam-se alteraes expressivas ao longo do
tempo: de 14,9 em 1990 a 30,7 em 2006, com queda para 24,3 em 2010. Os dados revelam que os
processos eleitorais - e fatores adjacentes - produzem diferentes graus de divergncia e, em tese,
estabelecem padres variados de incentivos para as relaes entre Senado e Cmara, particularmente no
tocante ao processo de produo de leis.
A linha inferior do grfico expressa os ndices de divergncia bicameral entre os blocos
ideolgicos de esquerda, centro e direita. Em comparao com a divergncia bicameral total, a
divergncia entre-blocos notavelmente menor, com mdia de 12,7. Isso ocorre porque esta variao
corresponde a apenas parte da variao global, j que as oscilaes internas aos blocos so ignoradas no
clculo (BARTOLINE E MAIR, 1990).
8
Na literatura sobre bicameralismo, como neste artigo, o termo incongruncia designa o mtodo de constituio das Casas.
Aqui, a expresso utilizada para designar as discrepncias efetivas na composio das Cmaras ser divergncia bicameral na
representao partidria ou, simplesmente, divergncia bicameral. A divergncia bicameral calculada com base na frmula de
volatilidade eleitoral. A frmula a seguinte: VE = [(P1-P1)+(P2-P2)+...(Pn-Pn)]/2, em que P corresponde proporo de votos
ou de cadeiras de cada partido e P, proporo de votos ou de cadeiras obtidas por cada partido na eleio anterior. Ajustada
anlise da taxa de incongruncia bicameral da representao, a frmula : Divergncia Bicameral (DB) = [(PS1-PC1)+(PS2-
PC2)+...(PSn-PCn)]/2, em que PS corresponde proporo de cadeiras de cada partido no Senado e PC proporo de cadeiras
de cada partido na Cmara.
76
Num cenrio partidrio fragmentado como este, aceitando-se que a posio ideolgica9 dos
partidos , em certas questes, um condicionante significativo do comportamento parlamentar, a
incongruncia bicameral de base ideolgica pode estar relacionada de forma mais consistente que a
partidria com o grau de (des)harmonia nas relaes intercamerais. A Tabela 1 permite consideraes
adicionais sobre esta questo:
Tabela 1
Divergncia bicameral intra e interblocos, por binios
(19892010)*
1989- 1991- 1993- 1995- 1997- 1999- 2001- 2003- 2005- 2007- 2009-
Blocos Mdia
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Direita -2,2 -5,7 -7,7 -0,2 -1,5 -12,1 -8,4 -8,5 -11,9 1,7 2,2 -4,9
Centro 7,4 10,5 18,6 6,6 6,2 17,2 10,0 13,6 16,2 10,7 9,6 11,5
Esquerda -7,9 -9,0 -10,3 -6,4 -5,7 -4,9 -1,7 -5,1 -5,1 -11,0 -9,7 -7,0
Outros** 2,7 4,1 -0,6 0,0 1,0 -0,2 0,1 0,0 0,8 -1,4 -1,9 0,4
Interblocos 10,1 14,7 17,9 6,6 7,2 17,2 10,1 13,6 17,0 12,4 11,8 12,4
Fonte: Elaborao prpria, a partir de dados do Senado e da Cmara (2011).
*Clculo: ndice = (PSenado PCmara), em que P corresponde proporo de cadeiras de cada bloco. A ltima linha
calculada pela frmula da volatilidade entre blocos, proposta por Bartoline e Mair (1990) a partir da frmula da volatilidade total.
**Vide nota 9.
Para cada binio, foi calculado o nmero percentual de cadeiras de cada bloco em cada Casa;
depois, foi feita a operao blocos do Senado menos blocos da Cmara, de modo que os sinais
negativos indicam blocos menores do Senado. Os dados mostram que, em termos percentuais, os
extremos ideolgicos foram sistematicamente mais representados pelos deputados, enquanto o centro
teve mais peso entre os senadores.
Dadas as caractersticas do presidencialismo brasileiro, esse um perfil interessante para a
segunda Casa, pois a vantagem numrica dos parlamentares de centro diminui as chances de formao
de uma maioria antigovernista recalcitrante, viabilizando a composio de bases governistas
majoritrias. Tendo em vista que a contiguidade ideolgica viabiliza a formao de blocos partidrios,
devido aproximao das preferncias polticas (COPPEDGE, 1998; GARCA-DIEZ e BARAHONA , 2002; INCIO e
NUNO, 2005; INCIO, 2006), o centro se encontra numa posio vantajosa, devido a sua contiguidade em
relao aos outros dois blocos ideolgicos. Sendo de centro sem chefiar o governo, os partidos podem
compor tanto o bloco de oposio quanto o governista. No entanto, considerados a centralidade do
Executivo no sistema brasileiro e o seu controle sobre recursos politicamente cobiados, os governos tm
vantagens frente oposio em suas tentativas de atrair o centro, seja para um apoio ad hoc, para votar
pontos especficos do programa governamental, seja para um apoio mais estvel, como membro da
coalizo governista. Um exemplo do primeiro caso o apoio do PSDB s reformas constitucionais no
governo Lula, apoio este decisivo aprovao da reforma da previdncia, a despeito de o partido ser um
manifesto opositor do PT e o mais forte rival deste nas ltimas eleies presidenciais (ANASTASIA e MELO,
2005). O PMDB se enquadra no segundo caso. Alm de vizinho ideolgico do governo, este partido no
9
Uma discusso sobre consistncia ou inconsistncia ideolgica dos partidos brasileiros est alm dos objetivos deste artigo.
Assume-se que as distines ideolgicas existem e afetam em grau relevante o perfil dos legisladores, o comportamento
parlamentar e as disputas polticas no interior do Congresso Nacional, como sustentam, entre outros, os trabalhos de Melo
(2004), Santos e Almeida (2005), Anastasia e Melo (2005), Rodrigues (2002). Aqui, os blocos ideolgicos foram definidos
conforme Santos e Almeida (2005) e Carreiro (2006). Esquerda: PSTU, PCdoB, PT, PSB, PDT, PPS, PV, PMN; Centro: PMDB,
PSDB; Direita: PL, PTB, PRP, PSD, PSL, PPR, PFL/DEM, PSC, PP, PPB, PRONA. Parlamentares sem partido ou de partidos que
no puderam ser ideologicamente posicionados (PST, PHS, PTC, PTN, PTdoB, PSDC, PAN) foram includos na categoria
outros, conforme consta na Tabela 1.
77
tem concorrido presidncia da Repblica e, como tal, segundo Miranda (2010), particularmente
propenso a integrar a base parlamentar governista, devido atrao exercida pelos incentivos inerentes
participao no governo10.
O fato que, no geral, a configurao ideolgico-partidria do Senado no perodo analisado
mostrou-se favorvel promoo do apoio parlamentar ao Executivo, sugerindo que, uma vez que os
projetos de cunho ideolgico tenham sobrevivido Cmara, os acordos tendem a ser mais viveis entre
os senadores.
At aqui, os dados delineiam uma configurao poltica mais propcia aos acordos no Senado,
se comparado com a Cmara dos Deputados. Isso compatvel com a impresso generalizada de que a
Cmara Alta brasileira - como as cmaras altas em geral - um ambiente onde os debates so,
normalmente, mais moderados do que na Cmara Baixa. Vale ressalvar, contudo, que o esforo do
presente artigo , precisamente, o de problematizar essa viso, que beira ao senso comum e ao folclore
poltico, mostrando que a atuao do Senado mais complexa, assentada num imbricado encadeamento
institucional em que as preferncias dos senadores so consideradas, se no na prpria Casa, em outras
etapas ou instncias do processo decisrio.
Para seguir na anlise, cabe comparar a composio poltica das Casas com base nas coalizes
de governo, para verificar em que medida elas convergem com o padro acima mostrado, favorecendo
(ou no) os acordos entre o Executivo e os senadores. Tendo em vista que o objetivo do presente artigo
analisar a atuao dos senadores como revisores de propostas do Poder Executivo, e tendo em vista a
importncia das coalizes na interao do Executivo com o Congresso, fundamental saber quais os
efeitos das estratgias coalizacionais do governo sobre a composio poltica bicameral.
De Sarney a Lula: efeitos das estratgias de coalizo sobre a representao bicameral
No Brasil, grande parte dos projetos de lei apreciados pelos parlamentares apresentada pelo
governo ou de seu interesse. Dados os poderes do Senado como veto point, o aspecto bicameral da
base governista se torna uma questo de especial importncia. Afinal, em que medida o comportamento
dos senadores afetado pelas caractersticas das coalizes de governo? E que caractersticas das
coalizes so significativas para as interaes bicamerais?
H diversas variveis relevantes ao estudo dessas questes (GARCA-DIEZ e BARAHONA , 2002), trs
so consideradas aqui: o tamanho das coalizes, suas taxas de heterogeneidade ideolgica e o nmero
10
Segundo a autora, ao optar reiteradamente por no pleitear a presidncia, os partidos ficam merc das benesses do
Executivo para se manterem eleitoralmente competitivos para o parlamento. Da o comportamento das lideranas indicarem
maior empenho dessas em coligar-se com o governo, no mbito parlamentar, esforando-se para assegurar o apoio do partido s
propostas governamentais (MIRANDA, 2009). No caso do PMDB, pode-se deduzir que sua ausncia reiterada na disputa da
presidncia somada a sua contiguidade ideolgica tanto esquerda quanto direita, torna-o um parceiro previsvel dos
sucessivos governos, motivo pelo qual seu grande peso no Senado tende a abrir ao Executivo boas possibilidades de negociao.
Vale mencionar, ainda, que a heterogeneidade interna desse partido, que a autora define como descentralizado, no o inviabiliza
como apoiador parlamentar relevante do Executivo. Miranda (2008; 2009) avalia a disciplina partidria no Congresso, em
votaes nominais ocorridas de 1991 a 2007, e mostra que as taxas relativas ao PMDB superam, na mdia, os 80%. Os dados
da autora permitem comparar Cmara e Senado com base nas votaes ocorridas no segundo governo de Fernando Henrique
Cardoso e nos dois governos Lula (at 2007). A taxa mdia de disciplina do PMDB no Senado 82,7 e na Cmara 83,8. Vale
citar, ainda, o trabalho de Batista e Melo (2012), que analisam o comportamento do PMDB em votaes nominais na 51 e 52
Legislaturas, mostrando que seus nveis de disciplina, nas duas casas, so equiparveis aos do DEM, do PSDB e do PT. Enfim, os
dados mostram uma convergncia relativamente alta entre senadores e entre deputados, e os patamares percentuais no se
diferenciam significativamente entre as casas, a despeito de certa expectativa de que os figures do Senado sejam menos
obedientes aos partidos.
78
de partidos que elas agregam. Com base nesses parmetros, importa verificar o perfil dos blocos
formados pelos governos para interagir com o Congresso.
Para os propsitos em vista, o tamanho, se majoritrio ou no, os graus de heterogeneidade
ideolgica e o NEP das coalizes (NEPC) so importantes tanto em termos absolutos quanto relativos. A
importncia absoluta se deve ao fato de que, mantidas as demais variveis, coalizes amplas e NEPCs
reduzidos tendem a resultar em apoios mais consistentes, ao contrrio, coalizes pequenas e NEPCs
altos tendem a produzir mais dificuldades nas negociaes entre o governo e os legisladores (INCIO,
2006). A importncia relativa decorre do carter bicameral do Legislativo brasileiro, que faz com que os
efeitos da configurao poltica sobre as negociaes na segunda Casa dependam da configurao que
ambientou as negociaes na primeira, e vice-versa. Se, por exemplo, o NEP de certa coalizo na Cmara
de origem maior que na revisora, de se esperar que a parte mais difcil das negociaes ocorra na
origem, j que a constelao de interesses ali presente mais complexa e pode contemplar (incorporar,
antecipar) as demandas da Casa revisora. A mesma lgica se aplica ao tamanho e heterogeneidade
ideolgica da coalizo: ceteris paribus, as discrepncias intercamerais nos valores de cada varivel
devem estar positivamente associadas com os graus de conflito entre as Casas.
Os dados do perodo abordado so apresentados adiante. Comea-se pelo tamanho dos blocos
de governo e oposio, mostrado na Tabela 2. Embora a construo formal de maiorias no seja
necessria para a interao bem sucedida do governo com o Legislativo (CHEIBUB, PRZEWORSKI E SAIEGH,
2004), no Brasil, desde Sarney, h notrio esforo dos presidentes para construir bases de apoio
majoritrias ou supermajoritrias.
Tabela 2
Tamanho das coalizes e das oposies
(19892010)
Coalizes, por (%) bancadas no Senado (%) bancadas na Cmara (a b)
governo Governo (a) Outros Governo (b) Outros
Sarney 63,0 37,0 63,9 36,1 -0,9
Collor 1 22,2 77,8 24,2 75,8 -2,0
Collor 2 30,9 69,1 32,8 67,2 -1,9
Collor 3 37,0 63,0 35,2 64,8 1,8
Franco 1 78,4 21,6 64,4 35,6 14
Franco 2 69,1 30,9 46,3 53,7 22,8
FHC I 1 73,5 26,5 56,3 43,7 17,2
FHC I 2 84,6 15,4 77,2 22,8 7,4
FHC I 3 84,0 16,0 77,6 22,4 6,4
FHC II 1 82,7 17,3 73,7 26,3 9,0
FHC II 2 76,5 23,5 67,6 32,4 8,9
FHC II 3 44,4 55,6 35,3 64,7 9,1
Lula I 1 37,0 63,0 42,5 57,5 -5,5
Lula I 2 56,2 43,8 64,7 35,3 -8,5
Lula I 3 52,5 47,5 57,7 29,2 -5,2
Lula I 4 48,1 51,9 58,3 41,5 -10,2
Lula I 5 51,2 48,8 69,6 30,4 -18,4
Lula II 1 54,3 45,7 60,4 39,6 -6,1
Lula II 2 60,5 39,5 65,1 34,9 -4,6
Lula II 3 65,4 34,6 67,6 32,4 -2,2
Lula II 4 63,0 37,0 67,6 32,4 -4,6
Mdia 58,8 41,2 57,8 41,9 7,9
Fonte: Elaborao prpria. Os dados sobre a Cmara foram organizados a partir de Incio (2006), Figueiredo (2006)
e Pasquarelli (2011). Os dados sobre o tamanho das coalizes no Senado resultam de pesquisa prpria, a partir de
dados disponveis no site da Casa (2011).
79
A Tabela 2 apresenta os contingentes legislativos dos blocos parlamentares e aponta o efeito

das estratgias de coalizes sobre a configurao bicameral da base governista e da oposio. As
diferenas (coluna direita), se consideradas sem o sinal, equivalem a taxas de divergncia bicameral
entre blocos do governo e da oposio e indicam que a formao de coalizes diminui em grau
considervel a discrepncia na representao bicameral. Os valores observados no perodo perfazem
uma mdia de 7,9, sendo, portanto, sensivelmente menores que os ndices de divergncia total (de
22,3), baseados nas bancadas partidrias, ou de divergncia interblocos (12,6), baseadas nos
segmentos ideolgicos (vide Tabela 1).
A literatura prdiga em estudos que mostram um alto grau de disciplina no comportamento
de parlamentares governistas em votaes nominais de interesse do Executivo. Sobre a Cmara dos
Deputados, Incio (2006) informa que, para o perodo 1990-2004, o ndice de Rice mdio das coalizes
governativas foi igual a 79, indicando um patamar elevado de unidade do comportamento da coalizo no
plenrio (INCIO, 2006, p. 139). Sobre o Senado, estudo de Simo Branco (2008) revela alto nvel de
adeso da bancada governista senatorial s orientaes do governo. O autor analisa as votaes
nominais ocorridas no processo de negociao das dvidas dos bancos estaduais e na criao do fundo
social de emergncia, com suas sucessivas renovaes, constatando que os ndices de apoio dos
senadores ao governo so ainda maiores que na Cmara (SIMO BRANCO, 2008, p. 322-323). Importa
frisar que isso ocorreu apesar de as votaes analisadas se referirem a questes polmicas do pacto
federativo e terem, portanto, se dado em meio ao conflito de interesses entre o governo federal e os
governos estaduais e municipais. Correlativamente, o autor mostra que os votos contrrios posio do
governo saram, na sua quase totalidade, dos partidos no membros da coalizo. Esses dados so
reforados por Miranda (2009), Neiva (2011) e Melo e Batista (2012), que comparando o
comportamento de senadores e deputados em votaes nominais constatam que, nas duas Casas, os
graus de disciplina so altos, tanto em partidos do governo quanto da oposio.
A despeito das variaes nas taxas de disciplina seja entre partidos seja entre governos, os
estudos supracitados apontam para a importncia da clivagem coalizo-oposio como fator
condicionante das relaes entre Senado e Cmara. Se o pertencimento dos partidos base governista
induz ao comportamento cooperativo de seus parlamentares em relao ao Executivo e, inversamente, a
filiao oposio aumenta as probabilidades de um comportamento obstrutivo, a formao de
coalizes se torna um meio estratgico de o governo mitigar os efeitos dos mecanismos de
incongruncia do bicameralismo. Assim, a despeito de a reduo da divergncia bicameral atravs da
formao de coalizes ser um artifcio poltico que encobre as discrepncias partidrias intercamerais,
suas consequncias sobre a relao entre as Cmaras so relevantes e devem ser consideradas.
Com isso, a varivel tamanho da base governista se coloca no centro problema. Com as altas
taxas de apoio dos parlamentares da coalizo, por um lado, e com as dificuldades de arregimentar apoio
dos membros de partidos no coligados, por outro, a base (minimamente ou super) majoritria se torna
atrativa como sustentculo para a interao Executivo-Legislativo. Portanto, tendo em vista o poder de
veto da cmara revisora no Brasil, os melhores parceiros do governo so aqueles que, coalizando-se,
asseguram nas duas Casas o apoio necessrio aprovao das medidas.
80
De fato, os dados mostram que a formao de blocos bicameralmente majoritrios tem sido a
opo mais comum, embora, em boa parte do perodo em foco, as estratgias coalizacionais tenham
produzido bancadas maiores na Cmara que no Senado. Essa defasagem se deu, por pequenas
diferenas pr-Cmara, nos governos Sarney e Collor e, por diferenas maiores, ao longo de todo o
perodo Lula. A parceria de Lula com pequenos partidos, sobretudo esquerda do espectro ideolgico,
foi decisiva para a configurao bicameral de sua base de apoio senatorial. Conforme lembrado
anteriormente, eleies majoritrias como as do Senado inibem a ascenso dos pequenos partidos,
motivo porque a base lulista foi sempre maior entre os deputados - sendo, mesmo assim, quase sempre
majoritria tambm no Senado. O Grfico 3 mostra a disperso das coalizes de governo do perodo, de
acordo com a combinao de seu status majoritrio ou minoritrio no Senado e na Cmara dos
Deputados:
Grfico 3
Disperso das coalizes, conforme o tamanho percentual
de suas bancadas no Senado e na Cmara
(19892010)
100%
FHC I 2
FHC II 1
Franco 1 FHC I 3
Proporo da coalizo no Senado
FHC II 2
Franco 2 FHC I 1
Lula II 3
Sarney Lula II 4
Lula II 2
Lula I 2
Lula II 1
Lula I 3
50%
Lula I 4 Lula I 5
FHC II 3
Collor 3
Lula 1
Collor 2
Collor 1
0%
0% 50% 100%
Proporo da coalizo na Cmara
Fonte: Elaborao prpria, a partir de dados do Senado e da Cmara (2011).
A despeito de as regras eleitorais terem efeitos diferenciados sobre o peso dos partidos numa e
noutra Casa - com impactos sensveis nas taxas de divergncia bicameral -, as estratgias de coalizo
adotadas pelos presidentes resultaram em patamares de apoio convergentes, isto , bicameralmente
equivalentes em termos do status majoritrio ou minoritrio das coalizes. O ndice de correlao de
Pearson entre os tamanhos das bases aliadas na Cmara e no Senado 0,805 (sig. 0,000), indicando
que, no perodo considerado, as parcerias formadas impactaram fortemente, na mesma direo, a fora
poltica das bases governistas.
Os governos Itamar 2 e Lula I 4 foram os nicos com coalizes divergentes, aquele majoritrio
no Senado e minoritrio na Cmara, este o inverso. Sendo 14 em 21, as coalizes bicameralmente
majoritrias despontam como as preferidas dos presidentes. Lula iniciou seu governo com uma base
bicameralmente minoritria, mas optou por ampli-la de modo substancial, cedendo pastas ministeriais
81
ao PMDB. Com seu movimento em direo direita, rearranjos aconteceram na sua coalizo - saram
parceiros como o PPS, PV e PTB e entrou o PP - colocando a base lulista, no Senado, num ponto de
indefinio entre ser maioria ou minoria. Fernando Henrique, nos dois mandatos, optou por ter maioria
nas duas Casas para interagir com o Congresso. Apenas no final do segundo mandato teve que lidar com
apoio legislativo minoritrio, em funo da evaso decorrente das articulaes voltadas para as eleies
nacionais e estaduais que se avizinhavam. Fernando Collor foi o nico presidente que se manteve
bicameralmente minoritrio enquanto durou o mandato. Aps a crise que se instaurou em seu governo e
afetou profundamente sua relao com o Congresso, Collor fez duas tentativas de alargar suas bases nas
duas Casas, mas a gravidade dos conflitos, que levaram ao impeachment, no lhe permitiu estender sua
coalizo o suficiente.
Neste ponto, cabe abordar duas outras variveis tratadas na literatura como associadas fora
dos blocos parlamentares: o nmero de partidos que os compem e o espao que ocupam no espectro
ideolgico (GARCA-DIEZ e BARAHONA, 2002; INCIO e NUNO, 2005; INCIO, 2006). Argumenta-se que o
nmero de partidos est positivamente relacionado com as dificuldades de organizao da ao coletiva,
de forma que quanto mais partidos precisem ser coordenados maiores as chances de deseres e de
cises no bloco partidrio. No entanto, esse problema pode ser mitigado ou acentuado conforme a
distribuio dos partidos no espectro ideolgico.
Presume-se que o posicionamento das legendas no eixo esquerda-direita um indicador das
preferncias contidas na coalizo. Quanto maior a abrangncia ideolgica desta, mais heterogneos os
interesses que ela agrega e, por consequncia, maiores as chances de irrupo de conflitos internos.
Assim, nos termos dos autores supracitados, coalizes muito fragmentadas e heterogneas so mais
vulnerveis - e, portanto, politicamente mais fracas - que as pouco fragmentadas e homogneas. Nas
interaes bicamerais, as primeiras tero mais dificuldades para garantir que os acordos na Casa de
origem sejam respeitados na Casa revisora. Isso posto, para avaliar os cenrios das interaes do
Senado com a Cmara em funo da agenda do Executivo, cabe observar a estrutura dos blocos
governistas que atuaram no perodo.
A Tabela 3 mostra o nmero efetivo de partidos e a amplitude ideolgica das coalizes. Esta
ltima varivel foi definida conforme classificao de Coppedge (1998), utilizada por Incio (2006).
Como nestes estudos, aqui foram atribudos valores s posies do espectro ideolgico - esquerda,
centro-esquerda, centro, centro-direita e direita11 - sendo que a diferena entre os partidos mais
distantes entre si indica a abrangncia ideolgica da coalizo:
11
O posicionamento ideolgico foi feito conforme Santos e Almeida (2005) e Carreiro (2006). A pontuao seguiu a seguinte
norma: direita = 5; centro-direita = 4; centro = 3; centro-esquerda = 2 e esquerda = 1.
82
Tabela 3
Legendas, partidos efetivos e abrangncia ideolgica das coalizes
entre 1989 e 2010
Senado Cmara
Diferena
Ministrios Distncia ideolgica NEPC (a) Distncia ideolgica NEPC (b) (a b)
Sarney 2 1,6 2 1,8 -0,2

Collor 1 0 1,3 0 1,5 -0,2
Collor 2 0 1,8 0 2,7 -0,9
Collor 3 1 2,4 1 3,1 -0,7
Franco 1 3 3,7 3 4,4 -0,7
Franco 2 2 3,1 2 2,7 0,4
FHC I 1 2 3,2 2 3,5 -0,3
FHC I 2 2 3,7 2 4,5 -0,8
FHC I 3 2 3,6 2 4,6 -1,0
FHC II 1 2 3,3 2 4,4 -1,1
FHC II 2 2 3,1 2 3,8 -0,7
FHC II 3 0 2,0 0 2,0 0,0
Lula I 1 3 3,8 3 4,6 -0,8
Lula I 2 3 2,9 3 5,5 -2,6
Lula I 3 3 2,8 3 5,5 -2,7
Lula I 4 3 2,9 3 5,0 -2,1
Lula I 5 4 2,9 4 5,3 -2,4
Lula II 1 4 3,4 4 5,0 -1,6
Lula II 2 4 4,1 4 5,6 -1,5
Lula II 3 4 4,4 4 6,0 -1,6
Lula II 4 4 5,0 4 6,0 -1,0
Fonte: Elaborao prpria. Os dados sobre a Cmara foram organizados a partir de dados sobre as
coalizes apresentados em Incio (2006), Figueiredo (2006) e Pasquarelli (2011). Os dados sobre o Senado
resultam de pesquisa prpria, a partir de dados disponveis no site da Casa (2011).
Seja no nmero efetivo de partidos nas coalizes (NEPC), seja na amplitude ideolgica da
coalizo, a Tabela 3 mostra que houve nas duas Casas considervel variao longitudinal nas bases
legislativas construdas pelos presidentes que se sucederam desde Sarney. Isso indica que as
negociaes entre os parlamentares e o Executivo se assentaram, ao longo do perodo, em diferentes
estruturas de preferncia e, supostamente, produziram diferentes padres de negociaes internas e de
interao das instncias decisrias em foco - Senado, Cmara e Executivo. Por hiptese, quanto maiores
o NEPC e a abrangncia ideolgica das coalizes na Casa revisora, mais complexas as negociaes e
maior a probabilidade de que restem (ou surjam) arestas a serem aparadas na etapa de reviso.
O Grfico 4 apresenta a evoluo da incongruncia bicameral interna base governista e ajuda
a dimensionar melhor o problema. Considerada a base do governo como uma totalidade (100%), a
incongruncia intracoalizo foi calculada a partir da frmula da volatilidade partidria, pelas razes
antes apresentadas. Na mdia, a taxa de divergncia bicameral nas coalizes do perodo foi baixa, mas
no desprezvel: 14,5 numa escala de 0 a 100. A variao observada ao longo do perodo denota
diferentes graus de (des)harmonia na composio partidria dos blocos de senadores e deputados que
apoiaram o governo. Uma parte de tal variao certamente tem relao com a incongruncia nas regras
eleitorais; a outra decorre do formato das coalizes, resultante das estratgias presidenciais. Sobre este
ltimo ponto, a despeito do pequeno nmero de casos para um teste de correlao consistente,
razovel aceitar os coeficientes de Pearson como indicador da associao positiva entre os graus de
83
incongruncia e o NEP da coalizo (R = 0,740, sig. 000) 12. Se correta, tal associao significa que
quanto mais partidos nas coalizes mais incongruentes elas tendero a ser. Isso deve criar contextos
decisrios mais complexos e, por consequncia, mais chances para o dissenso entre as duas Cmaras:
Grfico 4
Evoluo da incongruncia bicameral intracoalizo, entre
1989 e 2010
24,4 24,3 24,5

23,4
22,8
22,2
18,9 18,7
18,3
17,5
15,8 16,2 15,9
15,5 15,5
14,9
12,4
8,3 8,68
4,4
2,4
Collor 1
Collor 2
Collor 3
Lula I 1
Lula I 2
Lula I 3
Lula I 4
Lula I 5
Sarney
FHC II 1
FHC II 2
FHC II 3
Franco 1
Franco 2
Lula II 1
Lula II 2
Lula II 3
Lula II 4
FHC I 1
FHC I 2
FHC I 3
No obstante a complexidade das negociaes, decorrente da estrutura da representao

bicameral, uma leitura combinada dos dados mostrados at aqui indica que, com os resultados
eleitorais, as estratgias adotadas para coalizes resultaram num cenrio mais complexo para as
negociaes dos governos com os deputados do que com os senadores - no se quer dizer, com isso,
que as negociaes com os senadores sejam simples, mas que as configuraes poltico-partidrias na
Cmara tendem a suscitar mais conflitos, alguns dos quais, ao serem sanados, provavelmente
antecipam, e resolvem, conflitos que eclodiriam no Senado.
Tendo em vista que o Senado a casa revisora de todas as propostas que no as suas prprias,
a evoluo dos cenrios polticos ocorrida no perodo sugere que as negociaes estabelecidas na
Cmara puderam reduzir o potencial de obstruo do processo revisor. Supondo-se, com base em
Tsebelis e Money (1997), que os interessados na aprovao das leis procuram abreviar ao mximo sua
tramitao, a maior abrangncia da representao na Cmara pode servir de base para se captar, ainda
entre os deputados, os possveis conflitos de base partidria a serem enfrentados no Senado. Com isso,
algumas solues podem ser antecipadas para evitar desgastes e atrasos desnecessrios entre os
senadores.
Configurao poltica e interao bicameral: as bases da atuao do Senado
Tanto em relao composio das legislaturas (em termos de binios) quanto no tocante s
coalizes, a estrutura da representao bicameral delineada na seo anterior lana luz interpretao
12
Considerou-se a mdia: (NEPC Cmara + NEPC Senado)/2.
84
dos cenrios polticos constitudos pelo Senado, esclarece aspectos do seu funcionamento e fundamenta
algumas expectativas em relao s interaes bicamerais voltadas para a deliberao de projetos.
Um primeiro ponto a ser destacado que os indicadores apresentados at aqui reforaram a
ideia de que o Senado, se comparado Cmara, uma arena mais propcia ao fluxo decisrio,
especialmente como casa revisora. Em parte devido s eleies majoritrias, o Senado ocupado por um
nmero efetivo menor (e menos oscilante) de partidos. Nesse aspecto, os senadores enfrentam menos
problemas para organizar maiorias e fechar acordos. Alm disso, a comparao das Casas, baseada no
peso dos blocos de esquerda, centro e direita, mostrou que no Senado os partidos de centro tm
bancadas percentualmente maiores que na Cmara. Esta, ao contrrio, abre mais espaos para os
extremos ideolgicos e , portanto, mais propcia a polarizaes e entraves polticos.
Se avaliadas especificamente as condies de interao Executivo-Legislativo, o ponto a
destacar que as bases governistas no Senado assumiram um perfil menos fragmentado e menos
heterogneo se comparadas quelas na Cmara, apresentando uma composio mais atraente para o
governo: um nmero menor de partidos e abrangncia ideolgica nunca maior do que as da Primeira
Casa. Tambm nesse aspecto se conclui que as bases polticas e institucionais do bicameralismo
brasileiro tornam o Senado mais favorvel tomada de decises - e no obstruo poltica, como
preveem alguns analistas (BACKES, 1999; 2008; STEPAN, 1999; MAINWARING, 2001).
Destacou-se ainda, como elemento positivo para o sucesso legislativo do Executivo entre os
revisores, a alta correlao entre o status da coalizo na Cmara e no Senado, de modo que, sendo
majoritria naquela Casa, h grande probabilidade de que o seja tambm nesta. Entre as 21 coalizes
contabilizadas no perodo, 14 foram bicameralmente majoritrias, sendo que 9 lograram um percentual
mais amplo de cadeiras na segunda cmara. Dadas as regras partidrias de composio das instncias
decisrias intraparlamentares (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999; SANTOS, 2003; ARAJO, 2009), o tamanho das
bancadas impacta diretamente o grau de controle da coalizo sobre os ativos institucionais no mbito
parlamentar.
Segundo definio de Incio, ativos institucionais so direitos e recursos legislativos e
executivos, que definem a capacidade diferencial [do governo e das oposies] para influenciar a
produo de polticas (INCIO, 2006, p.30). Fundamentalmente, os ativos institucionais correspondem
ao controle de cargos parlamentares relevantes e seus efeitos na capacidade de seus detentores para
controlar o processo decisrio interno. Nestes termos, o grau de domnio exercido pela parte senatorial
da coalizo sobre os postos-chave da estrutura parlamentar reflete sua fora poltica para conformar a
legislao a seu gosto, tornando mais previsveis os resultados dos processos deliberativos. Os dados
apresentados nas Tabelas 4 e 5 permitem analisar essa questo com base em dados empricos.
85
Tabela 4
Distribuio, por partido, dos cargos mais importantes na Cmara dos Deputados e no Senado Federal
(1989-2010)
Presidente Presidente Presidente 1 secretrio
da CCJ da CAE/CFT da Mesa Diretora da Mesa Diretora
Binios
Senado Cmara Senado Cmara Senado Cmara Senado Cmara
1989-1990 PMDB PMDB PMDB PFL PMDB PMDB PMDB PMDB
1991-1992 PMDB PMDB PMDB PFL PMDB PMDB PSDB PFL
1993-1994 PMDB PMDB PFL PFL PMDB PFL PFL PMDB
1995-1996 PMDB PFL PMDB PMDB PMDB PMDB PFL PSDB
1997-1998 PFL PMDB PSDB PSDB PFL PMDB PMDB PSDB
1999-2000 PFL PFL PMDB PSDB PFL PMDB PMDB PSDB
2001-2002 PFL PSDB PMDB PMDB PMDB PSDB PTB PPB
2003-2004 PFL PT PMDB PL PMDB PT PFL PMDB
2005-2006 DEM PT PMDB PMDB PMDB PP/PCdoB DEM PMDB
2007-2008 DEM PMDB PT PT PMDB PT DEM PMDB
2009-2010 DEM PMDB PMDB PT PMDB PT DEM PSDB

Fonte: Elaborao prpria, a partir de documentos e dos sites da Cmara e do Senado (2011).
A Tabela 4 apresenta, por binio, a distribuio partidria dos cargos considerados mais
importantes nas duas Casas: as presidncias da CCJ e da CAE/CFT13, bem como a presidncia e a
primeira secretaria da Mesa Diretora. Em negrito, esto as legendas que pertenceram coalizo
governista durante a metade ou mais do binio.
A relao entre o tamanho da base e o grau de controle sobre os cargos evidente. Nota-se que
a perda de cargos importantes no Senado se deu nos governos Collor (1990/92) e Lula (2003/2010),
coincidindo totalmente com as ocasies em que o Executivo tinha bases minoritrias ou maiorias
apertadas (mais que na Cmara) entre os senadores. O fato que o Executivo enfrentou mais
dificuldades para controlar os postos-chave na organizao senatorial quando sua base no Senado era
minoritria tanto em termos absolutos (exclusivamente na Casa) quanto em termos relativos (no Senado
frente Cmara). Isso mostra que, na formao das coalizes, os governos no podem menosprezar a
dimenso bicameral dos acordos, isto , devem levar em conta a configurao partidria do Senado, a
menos que queiram encarar perda de influncia nas decises senatoriais.
No obstante esses binios crticos, a anlise agregada da distribuio dos cargos
parlamentares mais relevantes mostra que, no Senado, tendencialmente, a base governista atua em
situao mais confortvel, em posio igual ou melhor que na Cmara.
No caso do perodo Lula - cuja coalizo ficou o maior tempo em defasagem no Senado -, cabem
consideraes. A perda da presidncia da CCJ entre os senadores, embora impactante, no to
decisiva quanto seria na Cmara, onde a base lulista a controlou todo o tempo. No Senado, a avaliao
da admissibilidade dos projetos por seus aspectos constitucionais-legais no monoplio da CCJ;
13
CCJ, Comisso de Constituio e Justia e Cidadania, no Senado e na Cmara dos Deputados; CAE, Comisso de Assuntos
Econmicos, no Senado; CFT, Comisso de Finanas e Tributao, na Cmara.
86
qualquer comisso cumpre essa funo para os projetos que lhe so encaminhados14, tal que a CCJ,
como qualquer outra comisso na Casa, concentra sua atuao prioritariamente na avaliao do mrito
das questes.
No tocante aos cargos da Mesa, a desvantagem relativa da base governista no Senado se deve
unicamente perda do posto de primeiro secretrio para a oposio. Sendo assim, pode-se dizer que a
situao do governo entre os senadores no foi crtica: primeiro, porque o cargo mais importante, o de
presidente, foi igualmente dominado pelo governo nas duas Casas; segundo, porque a Mesa Diretora do
Senado, enquanto colegiado, praticamente destituda de prerrogativas atinentes ao processo
legislativo. Ao contrrio do que ocorre na Cmara, onde a Mesa toma decises colegiadas que afetam a
agenda poltica do Congresso, as atribuies da Mesa no Senado so, em geral, administrativas.
Inversamente, enquanto o presidente da Cmara divide poder com a Mesa, o Colgio de Lderes e os
presidentes de comisses, no Senado, a presidncia tem amplo poder formal para conduzir a agenda da
Casa de modo discricionrio (RICCI, 2008; ARAJO, 2009; MIRANDA, 2010), inclusive no tocante escolha
das comisses para onde, e quando, encaminhar os projetos. O fato que ter no Senado um presidente
aliado do governo deve ter ajudado o presidente Lula a contornar a oposio na CCJ - que, como dito,
no passagem obrigatria dos projetos, como na Cmara.
Enfim, sem desmerecer a importncia da CCJ e do cargo de primeiro secretrio - este controla
cargos e recursos administrativos cobiados pelos parlamentares -, plausvel interpretar a abnegao
da coalizo no Senado como estratgica e vantajosa naquele contexto. Ocupar a presidncia da CCJ e
postos na Mesa que no o de presidente, tem um impacto poltico menor entre os senadores do que
entre os deputados. Se, no processo de distribuio dos cargos, os governistas precisaram ceder postos
influentes aos no aliados, foi melhor escolha faz-lo no Senado - onde os cargos perdidos tem menos
influncia poltica -, uma vez que mantiveram a presidncia da Casa sob o controle da coalizo.
Considerada na totalidade, a distribuio partidria das presidncias no sistema de comisses
refora a ideia de que, em tendncia, o Senado oferece horizontes favorveis ao sucesso legislativo do
governo. Os dados da Tabela 5 confirmam o efeito da poltica de coalizes no controle dos ativos
institucionais, pois se nota que os perodos crticos enfrentados pelo Executivo no controle do sistema
comissional do Senado coincidiram, novamente, com o tamanho (absoluta ou relativamente) pequeno da
coalizo na Casa:
14
As comisses podem, caso achem necessrio, pedir parecer da CCJ em relao aos aspectos jurdicos de um projeto em
particular, mas isso no obrigatrio.
87
Tabela 5
Percentual de comisses presididas por membros da coalizo
(1989 a 2007)
Comisses presididas pela coalizo
Diferena
Ano Senado (a) Cmara (b)
(a b)
% (N) % (N)
1989 71,4 (07) 68,7 (16) +
1990 14,3 (07) 30,8 (13)
1991 16,7 (06) 30,8 (13)
1992 16,7 (06) 38,5 (13)
1993 83,3 (06) 53,9 (13) +
1994 83,3 (06) 57,2 (14) +
1995 100,0 (07) 68,9 (16) +
1996 100,0 (07) 81,2 (16) +
1997 85,7 (07) 82,3 (17) +
1998 83,3 (06) 81,5 (16) +
1999 85,7 (07) 75,0 (16) +
2000 85,7 (07) 66,7 (18) +
2001 85,7 (07) 60,0 (20) +
2002 85,7 (07) 57,8 (19) +
2003 37,5 (08) 44,5 (18)
2004 50,0 (08) 61,7 (21)
2005 60,0 (10) 70,0 (20)
2006 50,0 (10) 65,0 (20)
2007 54,5 (11) 50,0 (20) +
2008 63,6 (11) 62,0 (21) +
2009 63,6 (11) 62,0 (21) +
2010 63,6 (11) 62,0 (21) +
Fonte: Elaborao prpria, a partir de dados obtidos em publicaes e nos sites do Senado e da Cmara (2011).
Os dados sobre a Cmara, relativos ao perodo 1990-2004, foram extrados de Incio (2006).
No agregado, percebe-se que a poltica de coalizes do governo produziu efeitos mais

vantajosos no Senado. Em 15 dos 22 anos considerados, o percentual de controle do governo sobre as
vagas mais importantes no sistema comissional foi maior entre os senadores, mostrando a importncia
das coalizes majoritrias como forma de controle de instncias parlamentares relevantes por parte do
partido do governo ou seus aliados.
Conclui-se que, ao longo do perodo considerado, a composio poltica do Senado propiciou
horizontes tendencialmente favorveis aos governos. Ademais, vale lembrar que, tratando-se de projetos
do Executivo, os senadores atuaram sempre como revisores - cujos interesses podem, por isso mesmo,
ser atendidos por antecipao. Sendo assim, possvel compreender a imagem da Casa como instncia
decisria moderada e ratificadora dos acordos estabelecidos externamente. Parece claro que o
comportamento do Senado, tendencialmente convergente com as demandas do Executivo, resulta dos
incentivos gerados por sua configurao poltico-partidria, que, por sua vez, decorre da modelagem
institucional do sistema decisrio e das estratgias levadas a cabo pelos governos que se sucederam,
posteriormente Constituio de 1988.
Sem dvida, essas concluses so pertinentes como diagnsticos gerais. Por um lado,
apreende-se a estrutura de incentivos polticos e institucionais que mitigam os efeitos obstrutivos da
segunda Cmara no bicameralismo brasileiro, prenunciados por autores como Backes (1999; 2008),
Stepan (1999) e Mainwaring (1997, 2001); por outro, as oscilaes na configurao poltico-partidria da
representao bicameral indicam maior ou menor dificuldade para a formao de maiorias e
88
possibilitam dissensos ocasionais entre as duas Cmaras, dissensos estes que no so devidamente
considerados nos estudos de autores como Figueiredo e Limongi (1999).
Neste estgio, porm, a questo saber se as hipteses se confirmam, ou seja, se existe, de
fato, correlao significativa entre as variaes longitudinais observadas na configurao poltica do
Senado e as variaes no padro de cooperao desta Casa em relao s decises tomadas na Cmara.
Colocado em outros termos: correto afirmar que a manifestao contundente 15 da simetria
condicionada pela composio partidria do Senado e pela incongruncia da representao bicameral?
Na prxima e ltima parte do artigo, sero testadas algumas hipteses sobre essa questo.
Como indicador dos graus de cooperao ou conflito entre as duas Casas, ser considerado o
emendamento, como varivel dependente binria. Por suposto, qualquer que seja a emenda16, sua
ocorrncia reflete, em alguma medida, a manifestao dos interesses poltico-partidrios no plano das
relaes bicamerais. Lembrando Tsebelis e Money (1997), cabe ressaltar que as emendas podem, por
um lado, indicar tentativas de aperfeioamento (das propostas) resultantes da funo de eficincia do
bicameralismo; por outro, as emendas podem expressar o exerccio da funo poltica do processo
bicameral, ou seja, a tentativa (antecipada ou no) dos legisladores para tornar o projeto mais
representativo das foras parlamentares em cena. Se eficiente, o emendamento consensual por
indicar um movimento em direo ao ponto timo de Pareto, onde ao menos um interesse mais bem
atendido e nenhum outro prejudicado17; se poltico, o emendamento envolve perdas e ganhos, sendo,
portanto, sugestivo de conflito entre as Casas.
Numa anlise de dados agregados, como o caso, no possvel saber quando uma emenda
eficiente, melhorando o projeto sem ferir interesses, ou quando poltica, expressando jogos de
soma zero. Mas essa limitao no inviabiliza a hiptese de que a divergncia bicameral um fator
positivamente associado ao emendamento, pois, logicamente, as discrepncias na representao entre
uma Casa e outra ampliam tanto a diversidade dos interesses polticos a serem acomodados no processo
legislativo quanto a variedade dos pontos de vista que podem subsidiar o aperfeioamento das
propostas.
Variveis decisivas na cooperao condicional do Senado nas decises bicamerais
Tendo por base os argumentos e dados mobilizados at aqui, importa especificar as hipteses
a serem testadas e a metodologia empregada. Controlados o tipo, a natureza e o contedo das
propostas, bem como a autoria dos projetos por governo, o regime e o tempo de tramitao, espera-se
que a propenso ao emendamento por parte do Senado esteja positivamente relacionada complexidade
da representao bicameral. Para o teste de hipteses, o grau de complexidade da representao
poltica no Senado mensurado a partir de caractersticas das coalizes de governo.
15
Em termos metodolgicos, a forma mais simples de testar os efeitos da simetria nas relaes bicamerais por meio das
estratgias reativas da casa revisora frente s decises tomadas na casa de origem. Se aquela concorda com esta, no possvel
saber, numa anlise de dados agregados, se houve convergncia de interesses ou mera subservincia de uma casa outra;
porm, se os revisores discordam dos iniciadores - e se impem atravs de emendas, por exemplo - correto interpretar o fato
como manifestao estratgica do poder de veto da casa revisora. Por esse motivo, optou-se por considerar, como indicador
efetivo da simetria, as escolhas contundentes do Senado, especificamente aquelas que se expressam no emendamento.
16
Entendida como alterao em sentido lato: emenda ou substitutivo.
17
Nestes termos, as emendas de redao seriam exemplos ideais de emendas eficientes, pois aprimoram os projetos sem gerar
conflitos polticos, tanto que nem implicam a volta dos projetos casa de origem, como se d quando ocorrem emendas de
mrito. No entanto, por serem de menor relevncia poltica, as emendas de redao no so consideradas neste artigo.
89
As coalizes tm seu incio e fim definidos pelas articulaes entre Executivo e Legislativo na
composio dos gabinetes presidenciais; a durao das coalizes depende das eleies legislativas, da
estabilidade dos Ministrios e dos mandatos do presidente da Repblica. As coalizes so marcos
temporais claros e bem delimitados para os arranjos partidrios que condicionam o funcionamento
parlamentar.
Pelos parmetros adotados, apenas parte do banco de dados ser usado no teste das
hipteses. Para avaliar os efeitos da estrutura das coalizes na interao bicameral, foi preciso
selecionar apenas os projetos que tiveram tramitao completa no Senado durante uma mesma coalizo.
Por isso, sero utilizadas 605 das 827 (73,3%) propostas do governo apreciadas pelos senadores no
perodo. Esta produo se compe de projetos de lei ordinria (560), de lei complementar (29) e
propostas de emenda constitucional (16). A anlise do emendamento levou em conta apenas os projetos
aprovados em votao final no Senado, porque no cabe considerar os projetos em tramitao e os
projetos rejeitados em votao final, que seguiram para o arquivo com as alteraes eventualmente feitas
ao longo do processo - na fase das comisses, por exemplo. Importante ressaltar que os casos foram
escolhidos de acordo com a opo metodolgica para o controle de variveis e no compem uma
amostra aleatria. Por esse motivo, os resultados obtidos no podero ser estendidos ao banco total,
mas apenas ao prprio conjunto dos casos analisados referentes s coalizes. Em que pese essa
restrio, acredita-se que o tamanho N em relao ao banco total permite uma viso razoavelmente
confivel sobre o desempenho do Senado como Cmara revisora de propostas do Executivo no Brasil.
Feitos os esclarecimentos, cabe expor as hipteses:
O tamanho, a abrangncia ideolgica e o nmero efetivo de partidos da coalizo (NEPC), bem
como o grau de incongruncia bicameral intracoalizo, expressam cenrios mais ou menos complexos
para as negociaes entre as Casas. Por hiptese, controladas outras variveis relevantes, esses
indicadores esto associados (negativa ou positivamente) probabilidade de que os projetos sejam
emendados no Senado. Especificamente: (a) espera-se uma relao negativa entre o status majoritrio
da coalizo e as chances de emendamento (consideradas em termos binrios, de sim ou no) em
reviso; (b) ao contrrio, espera-se uma associao positiva entre os demais indicadores e o
emendamento: (b1) quanto maior a abrangncia ideolgica da coalizo maiores as chances de
emendamento em reviso; (b2) quanto maior o NEP da coalizo maiores as chances de emendamento
em reviso; (b3) quanto maior divergncia bicameral da coalizo maiores as chances de emendamento
em reviso.
Adiante esto os modelos estatsticos produzidos para testar essas hipteses. No Modelo 1
foram includas variveis de controle consideradas importantes; no Modelo 2 foram adicionadas as
variveis explicativas. Os resultados mostram as chances percentuais de emendamento e devem ser lidos
em relao s categorias de referncia - regime de tramitao: ordinrio; contedo das propostas:
administrativo; tipo de proposio: projeto de lei ordinria; natureza do impacto esperado: no-
federativo; governo: FHC. Isso posto, nota-se que o modelo de regresso logstica elaborado esclarece
pontos importantes sobre os fatores que afetam a disposio dos senadores para emendar os projetos.
90
Tabela 6
Modelos de regresso logstica:
bases do emendamento no Senado Federal, por coalizes
(1989-2010)
Modelo 1 Modelo 2
S.E. Sig. Exp(B) chance S.E. Sig. Exp(B) chance
(Constant) ,803 ,000 ,000 - 1,173 ,000 ,000 -

Tramitao urgente ,348 ,000 5,043*** 404,3 ,355 ,000 5,002*** 400,2
Tempo tramit. (log. natural) ,128 ,000 2,463*** 146,3 ,132 ,000 2,556*** 155,6
Contedo econmico ,352 ,003 2,839*** 183,9 ,367 ,002 3,183*** 218,3
Contedo poltico ,969 ,063 6,045* 504,5 ,980 ,045 7,135** 613,5
Contedo social ,312 ,034 1,937** 93,7 ,323 ,017 2,156** 115,6
Lei complementar e PEC ,503 ,544 1,357 35,7 ,505 ,512 1,393 39,3
Impacto federativo ,565 ,419 1,578 57,8 ,579 ,521 1,451 45,1
Sarney ,642 ,067 3,241* 224,1 1,182 ,190 4,699 369,9
Collor ,356 ,000 6,135*** 513,5 ,705 ,004 7,740*** 674
Itamar ,476 ,385 1,512 51,2 ,625 ,943 ,956 -4,4
Lula ,343 ,092 1,784* 78,4 1,106 ,308 ,324 -67,6
Div. bicameral intracoalizo ,397 ,966 ,983 -1,7
NEP Coalizo ,444 ,676 1,204 20,4
Abrang. Ideol. da coalizo ,466 ,089 2,206* 120,6
Coalizo majoritria ,627 ,012 ,209** -79,1
Sumrio dos Modelo 1 Modelo 2
modelos
-2 Log Cox & Snell R Nagelkerke R -2 Log Cox & Snell Nagelkerke R
likelihood Square Square likelihood R Square Square
410,810 ,145 ,256 402,138 ,157 ,277

*** significativo em 0.01; ** significativo em 0.05; * significativo em 0,10
OBS: As razes de chance so calculadas pela frmula: [Exp(B) 1] x 100. Os resultados do clculo devem ser lidos em relao
categoria de referncia e representam a probabilidade (%) de emendamento decorrente da mudana em (um) ponto ou categoria
na varivel explicativa.
As variveis de controle includas no modelo revelam fenmenos interessantes, mas que fogem
ao objetivo especfico deste artigo. A interpretao desses efeitos, luz do arranjo bicameral brasileiro,
foi objeto de anlise em Arajo (2009). No tocante ao impacto das variveis explicativas, a varivel
divergncia bicameral intracoalizo18 gerou um ndice contrrio ao esperado: negativo,
estatisticamente no significativo e virtualmente irrelevante em termos percentuais (-1,7%). A varivel
NEP gerou um valor mais alto (20,4%), com sinal positivo indicando que o fator de chance opera na
direo prevista, mas o ndice no estatisticamente significativo.
A abrangncia ideolgica da coalizo mostrou o efeito esperado, significativo em 0,10. Assim,
com 90% de confiabilidade, pode-se afirmar que, controladas as demais variveis usadas no modelo,
cada ponto a mais que a coalizo ocupa no espectro ideolgico aumenta em 120% a probabilidade de
que o projeto seja modificado pelos senadores. A hiptese relativa ao tamanho da coalizo tambm foi
18
Para facilitar a leitura dos resultados em termos das razes de chance, os valores desta e da varivel NEP da coalizo foram
agregados e convertidos numa escala de trs pontos, com valores 0, 1 e 2. A varivel abrangncia ideolgica da coalizo manteve
seus valores originais, discretos, de 0 a 5. A varivel tamanho da coalizo foi dicotomizada (valores 0 e 1, para coalizes
minoritrias e majoritrias, respectivamente).
91
confirmada, com sig. 0,05. Segundo o modelo, controladas as demais variveis, os projetos tm -79% de
chances de serem emendados no Senado quando tramitam sob a proteo de coalizes majoritrias.
De acordo com os dados, a abrangncia ideolgica da coalizo deve ser levada em conta, pois,
quanto maior a abrangncia, maior a tendncia ao emendamento e, por suposto, mais custosas as
negociaes polticas entre (ou com) os senadores. O status da coalizo tambm afeta as chances de
emendamento: sendo majoritria, a base governista tende a assegurar a aprovao da forma original,
intocada, das propostas de legislao apresentadas pelo Executivo - isso indica que o apoio da coalizo
um ingrediente de alto valor estratgico para o sucesso legislativo do governo no Senado, se tal sucesso
for entendido como a capacidade de aprovar legislao da forma originalmente projetada.
Os ndices relativos ao governo Lula apontam nesta direo. No Modelo 1, nota-se que suas
propostas enfrentaram 78% mais probabilidades de serem alteradas pelos senadores, se comparadas
com as de FHC (categoria de referncia). No entanto, ao serem acrescentadas as variveis explicativas
relativas s coalizes, os valores e os sinais se modificam, indicando que, controladas as variveis
relativas s caractersticas da base governista, os projetos apresentados por Lula enfrentaram chances
menores de emendamento do que as de FHC (-67,6%, com 90% de confiabilidade).
Consideraes Finais
Este artigo analisou as bases polticas das decises do Senado e props mensurar a
incongruncia do bicameralismo brasileiro, visando analisar seus efeitos no comportamento dos
senadores relativamente ao processo legislativo na Casa. Para isso, analisou a evoluo da representao
poltico-partidria em escala bicameral, o que permitiu testar algumas hipteses sobre suas
consequncias no funcionamento do Senado e na sua interao com a Cmara.
Os dados do perodo permitem concluir que as regras de representao adotadas no Brasil e as
caractersticas do processo decisrio federal tendem a criar condies para que o Senado seja uma
arena menos complexa que a Cmara no tocante formao de maiorias e aprovao de leis dos
projetos que tramitam na Casa - no caso, particularmente os do Poder Executivo. Isso ocorre,
basicamente, por duas causas. Uma delas que tanto o formato bicameral das coalizes quanto o da
representao legislativa como um todo incorporam, no Senado, um nmero menor de atores, com um
perfil ideolgico mais moderado. Quando se trata das coalizes, alm de terem sido menos
fragmentadas entre os senadores e quase sempre majoritrias ao longo do perodo, elas compuseram,
boa parte das vezes, bancadas maiores que na Cmara dos Deputados. A outra causa plausvel supe
que, sendo o Senado uma casa revisora de todos os projetos menos os seus, os interesses ali
representados podem ser antecipados nas deliberaes da Cmara, de modo que os senadores s tm
incentivos para atuar de forma contundente quando tais interesses no so devidamente atendidos nas
etapas anteriores do processo de formao de leis.
Para testar as hipteses relativas a essas questes, foram consideradas as conformaes
polticas das coalizes e foram avaliados os seus efeitos sobre as chances de um projeto ser emendado
no Senado. O teste da hiptese sobre a divergncia bicameral da coalizo produziu um ndice de baixo
valor e com sinal contrrio ao esperado. O teste relativo ao efeito do NEPC indicou associao na direo
suposta, mas o ndice no foi significativo. Diferentemente, as hipteses relativas abrangncia
92
ideolgica e ao status da coalizo se mostraram vlidas: coalizes ideologicamente mais abrangentes

aumentaram as chances de emendamento, enquanto coalizes majoritrias reduziram tais chances em
grau relevante.
A anlise desenvolvida lanou luz sobre as bases do desempenho dos senadores no sistema
bicameral. Por um lado, ficou claro que os condicionantes polticos e institucionais de funcionamento
distanciam o Senado da ostensiva posio de veto prenunciada por certos especialistas; por outro,
contra a imagem de casa carimbadora dos acordos fechados em outras arenas decisrias, pde-se
verificar que os mesmos condicionantes polticos, na medida em que variaram longitudinalmente,
afetaram a disposio de veto por parte do Senado e mostraram os senadores como legisladores
empenhados em afirmar seus interesses com os recursos institucionais de que dispem.
Referncias Bibliogrficas
ABRANCHES, S. Presidencialismo de Coalizo: o dilema institucional brasileiro. Dados - Revista de Cincias Sociais, Rio
de Janeiro, vol. 31, n 1, p. 5-38, 1988.
AMES, B. Os entraves da democracia no Brasil. Rio de Janeiro: FGV, 2001.
ANASTASIA, F.; INCIO, M. Notas sobre coalizes polticas e democracia: diz-me com quem andas... In: MESSENBERG, D. et
al. (orgs.). Estudos Legislativos: pensamento e ao poltica. Braslia: Cmara dos Deputados - Coordenao de
Publicaes, 2008.
ANASTASIA, F. e MELO, C. R. A reforma da previdncia em dois tempos. Dados - Revista de Cincias Sociais, vol. 48, n2,
p. 301-332, 2005.
ANDRADE, R. C. (org.). Processo de governo no municpio e no estado: uma anlise a partir de So Paulo. So Paulo:
Edusp/Fapesp, 1998.
ARAJO, P. M. O bicameralismo no Brasil: as bases polticas e institucionais do desempenho legislativo do Senado

(1989-2004). Belo Horizonte. 195p. Tese de Doutorado. UFMG, 2009.
________. O bicameralismo no Brasil: argumentos sobre a importncia do Senado na anlise do processo decisrio
federal. Poltica & Sociedade, vol. 11, n 21, p. 83-135, 2012.
________. As eleies bicamerais e o perfil dos parlamentares no Congresso Nacional: candidatos eleitos e no eleitos
da 52 Legislatura. Revista Teoria e Pesquisa, vol. 22. n 1, p. 1-17, 2013.
BACKES, A. L. Democracia e Sobre-representao de Regies: o papel do Senado. Braslia, 162p. Dissertao de

Mestrado, UnB, 1999.
________. Fortalecimento parlamentar de minorias regionais e suas razes. In: LEMOS, L. B. (org.). O Senado Federal
constituinte no Ps-Constituinte. Braslia: Senado Federal - Unilegis, 2008.
BARTOLINE S. & MAIR, P. Identity, competition, and electoral availability . Cambridge: Cambridge University Press, 1990.
CHEIBUB, J. A.; PRZEWORSKI, A.; SAIEGH, S. M. Government Coalitions and Legislative Success under Presidentialism and
Parliamentarism. British Journal of Political Science, vol. 34, n 4, p. 565-587, 2004.
COPPEDGE, M. The Dynamic Diversity of Latin American Party Systems. Party Politics, vol. 4, n 4, p.549-570, 1998.
CARREIRO, Y. S. Eleies e sistema partidrio em Florianpolis: 1982-2004. Revista de Cincias Humanas, vol. 1,
n 40, p. 385-401, 2006.
DESPOSATO, S.Could SMD Solve Brazils Political Problems? A comparison of the Brazilian Senate and Chamber of
Deputies. Political Reform: Brazil in Comparative Perspective. IUPERJ, Rio de Janeiro, 27-28 jun. 2002.
93
________. The Impact of Electoral Rules on Legislative Parties: Lessons from the Brazilian Senate and Chamber of
Deputies. The Journal of Politics, vol.68, n 4, p. 1015-1027, 2006.
DUVERGER, M. Os partidos polticos. Braslia: UnB, 1980.
FIGUEIREDO, A. Formao, Funcionamento e Desempenho das Coalizes de Governo no Brasil. 5 Encontro da ABCP,
UFMG, Belo Horizonte, 2006.
________. e LIMONGI, F. As reformas (des)necessrias. So Paulo em Perspectiva, n 10, p. 37-43, 1996.
________. Executivo e Legislativo na Nova Ordem Constitucional. Rio de Janeiro: Editora FGV, 1999.
________. Poltica Oramentria no Presidencialismo de Coalizo . Rio de Janeiro: Editora FGV, 2008.
GARCA-DIEZ, F.; BARAHONA, E. M. La estratgia poltica e parlamentaria de los partidos de oposicin latinoamericanos.
Revista Instituciones y Desarrollo, n 12-13, 2002.
HIROY, T. The Dynamics of Lawmaking in a Bicameral Legislature: the case of Brazil. Comparative Political Studies,
vol.41, n 12, p.1583-1606, 2008.
INCIO, M.Presidencialismo de Coalizo e sucesso presidencial na arena legislativa 1990-2004. Belo Horizonte. 167 p.
Tese de Doutorado. UFMG, 2006.
________.; NUNO, A. "Competio Poltica e Estabilidade sob o Presidencialismo de Coalizo na Amrica do Sul". Revista
Teoria e Sociedade. Nmero Especial, p. 12-45, 2005.
LIJPHART, A. Modelos de Democracia: desempenho e padres de governo em 36 pases. Rio de Janeiro: Civilizao
Brasileira, 2003.
LINZ, J. Presidential or Parliamentary Democracy: does it make a diference? In: LINZ, J. J. e V ALENZUELA, A. (eds.). The
Failure of Presidential Democracy: the case of Latin America (vol. 2). Baltimore: The John Hopkins University Press,
1994.
LLANOS, M. "El bicameralismo en Amrica Latina". Anurio de Derecho Constitucional Latinoamericano, vol. 3, n 1,
p.347-377, 2003.
LLANOS, M. e NOLTE, D. "Bicameralism in the Americas: around the extremes of symmetry and incongruence". The Journal
of Legislative Studies, vol. 9, n3, p. 54-86, 2003.
MAINWARING, S. "Multipartism, Strong Federalism, and Presidentialism in Brazil". In: MAINWARING, S. e SHUGART, M. (eds.).
Presidentialism and Democracy in Latin America . New York/Cambridge: Cambridge University Press, 1997.
________. Sistemas Partidrios: o caso do Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2001.
MAYHEW, D. Divided we govern: party control, lawmaking, and investigations, 1946-1990. New Haven: Yale University
Press, 1991.
MELO, C. R. Retirando as Cadeiras do Lugar: Migrao Partidria na Cmara dos Deputados (1985-2002). Belo
Horizonte: Editora UFMG, 2004.
MELO, N. L. e BATISTA, M. "Diferentes, mas iguais? Padres de disciplina partidria na Cmara e no Senado". Revista
Poltica Hoje, vol. 21, n 1, p. 150-185, 2012.
MENEGUELLO, R. El impacto de la democratizacin del Estado en el desarrollo de los partidos brasileos. In: CAVAROZZI, M.
e MEDINA, J. A. (orgs.). El asedio a la poltica: los partidos latinoamericanos en la era neoliberal. Rosrio: Konrad-
Adenauer/Homo Sapiens Ediciones, 2002.
MIRANDA, G. L. "A Influncia da Dinmica Eleitoral sobre o Comportamento dos Partidos na Cmara dos Deputados e no
Senado Federal". Dados - Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 52, n 4, p. 911-959, 2009.
________. A delegao aos lderes partidrios na Cmara dos Deputados e no Senado Federal. Revista de Sociologia e
Poltica, vol.18, n 37, p. 201-225, 2010.
NEIVA, P. R. Coeso e Disciplina Partidria no Senado Federal. Dados - Revista de Cincias Sociais, vol.54, n2,
p.289-318, 2011.
NICOLAU, J. Sistemas Eleitorais: uma introduo. Rio de Janeiro: FGV, 1999.

94
PASQUARELLI, B. V. "Formao de coalizes, apoio legislativo e atuao partidria no presidencialismo brasileiro ". So
Carlos. 139 p. Dissertao de Mestrado, UFSCar, 2011.
REYNOSO, D. Sistemas electorales y composiciones partidarias bicamerales en Latinoamrica. Revista Ibero-Americana

de Estudos Legislativos, vol. 1, n 1, p. 81-100, 2010.
RICCI, P. A produo legislativa no Congresso: diferenas e similaridades entre a Cmara dos Deputados e o Senado
Federal. In: LEMOS, L. B. (org.). O Senado Federal no Ps-Constituinte. Braslia: Senado Federal, Unilegis, 2008.
RODRIGUES, L. M. Partidos, ideologia e composio social: um estudo das bancadas partidrias na Cmara dos
Deputados. So Paulo: Edusp, 2002.
SANTOS, F. O Poder Legislativo no presidencialismo de coalizo. Belo Horizonte: Editora UFMG, Rio de Janeiro: IUPERJ,
2003.
________.; ALMEIDA, A. "Teoria Informacional e a Seleo de Relatores na Cmara dos Deputados". Dados - Revista de
Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 48, n 4, p. 693-735, 2005.
SIMO BRANCO, M. A Atuao do Senado Federal no Processo de Ajuste Fiscal dos Anos 90. In: LEMOS, L. R. (org.). O
Senado Federal Brasileiro no Ps-Constituinte. Braslia: Senado Federal, Unilegis, 2008.
STEPAN, A. Para uma nova anlise comparativa do federalismo e da democracia. Dados - Revista de Cincias Sociais,
vol. 42, n 2, p. 00-00, 1999. Disponvel em <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0011-
52581999000200001&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: 17 jul. 2013.
TSEBELIS, G. Processo decisrio em sistemas polticos: veto players no presidencialismo, parlamentarismo,

multicameralismo e pluripartidarismo. RBCS, vol. 12, n 34, p. 00-00, 1995. Disponvel em
<http://portal.anpocs.org/portal/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=28&Itemid=203>. Acesso
em: 13 jul. 2013.
________. Jogos Ocultos: escolha racional no campo da poltica comparada. So Paulo: Edusp, 1998.
________. e MONEY, J. Bicameralism. Cambridge: Cambridge University Press, 1997.
Paulo Magalhes Arajo - pmagal@uol.com.br
Submetido publicao em outubro de 2012.

Verso final aprovada em julho de 2013.
95

Bicameralismo e Poder Executivo No Brasil

Enviado por

Dados do documento

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Bicameralismo e Poder Executivo No Brasil

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Bicameralismo e Poder Executivo no Brasil:

reviso de projetos presidenciais entre 1989-2010

Paulo Magalhes Arajo

Palavras-chave: bicameralismo; Senado; Poder Executivo; comportamento parlamentar

Keywords: bicameralism; House; Executive Branch; parliamentary behavior

OPINIO PBLICA, Campinas, vol. 20, n 1, abril, 2014, p. 67-95

Entre as caractersticas de um sistema poltico, a estrutura do Poder Legislativo merece

H uma complexidade a mais, de natureza institucional, relacionada ao bicameralismo

O acima exposto evidencia uma caracterstica importante dos sistemas presidenciais de

projetos de interesse do governo. Controlando-se outras variveis relevantes, as variaes na

Devido ao carter condicional do comportamento estratgico e natureza estratgica da

Senado e Cmara: a composio partidria do Congresso Nacional de 1989 a 2010

No se podem desconsiderar fatores extraeleitorais que alteram a composio partidria das

propiciando a reduo do nmero de partidos parlamentares. No perodo, a diferena entre o nmero de

De Sarney a Lula: efeitos das estratgias de coalizo sobre a representao bicameral

A Tabela 2 apresenta os contingentes legislativos dos blocos parlamentares e aponta o efeito

Fonte: Elaborao prpria, a partir de dados do Senado e da Cmara (2011).

Sarney 2 1,6 2 1,8 -0,2

24,4 24,3 24,5

No obstante a complexidade das negociaes, decorrente da estrutura da representao

Configurao poltica e interao bicameral: as bases da atuao do Senado

1989-1990 PMDB PMDB PMDB PFL PMDB PMDB PMDB PMDB

1991-1992 PMDB PMDB PMDB PFL PMDB PMDB PSDB PFL

1993-1994 PMDB PMDB PFL PFL PMDB PFL PFL PMDB

1995-1996 PMDB PFL PMDB PMDB PMDB PMDB PFL PSDB

1997-1998 PFL PMDB PSDB PSDB PFL PMDB PMDB PSDB

1999-2000 PFL PFL PMDB PSDB PFL PMDB PMDB PSDB

2001-2002 PFL PSDB PMDB PMDB PMDB PSDB PTB PPB

2003-2004 PFL PT PMDB PL PMDB PT PFL PMDB

2005-2006 DEM PT PMDB PMDB PMDB PP/PCdoB DEM PMDB

2007-2008 DEM PMDB PT PT PMDB PT DEM PMDB

2009-2010 DEM PMDB PMDB PT PMDB PT DEM PSDB

No agregado, percebe-se que a poltica de coalizes do governo produziu efeitos mais

Variveis decisivas na cooperao condicional do Senado nas decises bicamerais

(Constant) ,803 ,000 ,000 - 1,173 ,000 ,000 -

410,810 ,145 ,256 402,138 ,157 ,277

ideolgica e ao status da coalizo se mostraram vlidas: coalizes ideologicamente mais abrangentes

AMES, B. Os entraves da democracia no Brasil. Rio de Janeiro: FGV, 2001.

ARAJO, P. M. O bicameralismo no Brasil: as bases polticas e institucionais do desempenho legislativo do Senado

BACKES, A. L. Democracia e Sobre-representao de Regies: o papel do Senado. Braslia, 162p. Dissertao de

DUVERGER, M. Os partidos polticos. Braslia: UnB, 1980.

________. e LIMONGI, F. As reformas (des)necessrias. So Paulo em Perspectiva, n 10, p. 37-43, 1996.

NICOLAU, J. Sistemas Eleitorais: uma introduo. Rio de Janeiro: FGV, 1999.

REYNOSO, D. Sistemas electorales y composiciones partidarias bicamerales en Latinoamrica. Revista Ibero-Americana

TSEBELIS, G. Processo decisrio em sistemas polticos: veto players no presidencialismo, parlamentarismo,

________. e MONEY, J. Bicameralism. Cambridge: Cambridge University Press, 1997.

Paulo Magalhes Arajo - pmagal@uol.com.br

Submetido publicao em outubro de 2012.

Você também pode gostar