SIMON SCHWRTZMAN

BASES DO AUTORITARISMO BRASILEIRO

4 Edio

1
Copyright 2007 por Simon Schwrtzman
Ttulo Original: Bases do Autoritarismo Brasileiro

Editor
Andr Figueiredo

Editorao Eletrnica
Luciana Lima de Albuquerque

S399 Schwartzman, Simon

Bases do autoritarismo brasileiro / Simon
Schwartzman. 4. ed. - Rio de Janeiro : Publit Solues
Editoriais, 2007.
290 p. : il. ; 21 cm.

ISBN
Bibliografia

1. Autoritarismo - Brasil. I. Ttulo

CDU 321(81)
CDD 321.9081

PUBLIT SOLUES EDITORIAIS

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2
Sumrio

Nota quarta edio ........................................................................ 7

PREFCIO TERCEIRA EDIO ........................................ 9

APRESENTAO ....................................................................... 35

Captulo 1 ......................................................................................... 41
DA TEORIA POLTICA REALIDADE HISTRICA
1. A Crise das Teorias de Representao ........................... 42
2. Um Marco de Referncia: Capitalismo Ocidental e
Patrimonialismo ..................................................................... 54
3. A Perspectiva Politica: Cooptao e Representao .... 58
4. A Poltica Como Fenmeno Espacial: as Quatro
Regies .................................................................................... 64
5. Concluso: da Teoria Poltica Realidade Histrica ... 78

Captulo 2 ......................................................................................... 85
NEOPATRIMONIALISMO E A QUESTO DO ESTADO
1. A Questo do Estado ....................................................... 86
2. Patrimonialismo e Feudalismo ........................................ 92
3. Neopatrimonialismo ......................................................... 97
4. Processos Polticos em Regimes Patrimoniais ............ 103
5. Participao Poltica e Neopatrimonialismo ............... 107

Capitulo 3 ....................................................................................... 113

ORIGENS HISTRICAS: CENTRO E PERIFERIA SOB
DOMINAO PORTUGUESA
1. O Setor Pblico e o Setor Privado ............................... 114

3
 2. Os Padres de Colonizao: Bandeirantes e
Pioneiros ............................................................................... 117
3. A Trajetria de So Paulo e a Guerra Dos
Emboabas ............................................................................. 119
4. A Integrao do Nordeste e a Guerra dos Mascates .. 127
5. A Consolidao da Fronteira e a Formao do
Exrcito Nacional ................................................................ 131

Capitulo 4 ....................................................................................... 137

DEPENDNCIA, EXPANSO ECONMICA E
POLTICA PATRIMONIAL
1. Dependncia e Expanso Econmica dos Pases
Novos ................................................................................ 138
2. Impulso Externo e Diferenciao Interna: Argentina
e Austrlia ............................................................................. 142
3.A Agricultura, a Indstria, o Movimento Operrio e o
Estado: Crtica e Reviso de um Modelo de
Desenvolvimento ................................................................ 144
4. A Expanso do Caf: Iniciativa Privada e o Papel
Do Estado ............................................................................ 152
5. Sntese - Poder Oligrquico e Dependncia
Patrimonial............................................................................ 164

Captulo 5 ....................................................................................... 171

DO IMPRIO REPBLICA: CENTRALIZAO,
DESEQUILBRIOS REGIONAIS E
DESCENTRALIZAO
1. A Vida Poltica no Sculo XIX ..................................... 172
2. De Provncias a Estados ................................................ 176
3. Regionalismo e Centralizao no Movimento
Republicano .......................................................................... 179
4. A Base Regional do Militarismo: Rio Grande do Sul .... 187
5. So Paulo e Minas Gerais .............................................. 192

4
 6. A Revoluo de 1930- Fatos e Ideologias ................... 199
7. A Nova Centralizao .................................................... 206

Capitulo 6 ....................................................................................... 213

A DEMOCRACIA REPRESENTATIVA EM PERSPECTIVA
1. Uma Perspectiva de Anlise .......................................... 214
2. A Participao Poltica e o Sistema Partidrio
Aps 1945 ............................................................................. 224
3. A Dinmica do Sistema: os Resultados Eleitorais ..... 229
4. A Crise Do Sistema ........................................................ 239
5. Concluses: o Sistema Eleitoral e a Questo
Institucional .......................................................................... 246

BIBLIOGRAFIA ......................................................................... 267

5
6
Nota quarta edio

Esta nova edio de Bases do Autoritarismo Brasileiro, tornada

disponvel graas s novas tecnologias de informao e comuni-
cao, reproduz integralmente o texto da edio original de 1982,
que teve origem em minha tese de doutoramento junto ao De-
partamento de Cincias Polticas da Universidade da Califrnia,
Berkeley, em 1973, sob o ttulo de Regional Cleavages and Political
Patriominalism in Brazil, disponvel na Internet em http://
www.schwartzman.org.br/simon/tese/contents.htm, e publicada
inicialmente no Brasil como So Paulo e o Estado Nacional (DIFEL,
1975). Ela reproduz, ainda, o prefcio terceira edio de 1988,
que buscou colocar o livro, escrito no auge do regime militar, no
contexto do que se chamava ento a Nova Repblica.
Mais de trinta anos percorridos, uma das principais proposi-
es do livro pareceria ter se cumprido. O que procurei mostrar
em 1973 era como a dinmica da vida poltica brasileira tinha
tido sempre, como uma caracterstica central, a relativa
marginalizao do centro econmico e mais organizado da so-
ciedade civil no pas, localizado predominantemente em So
Paulo, e o ncleo do poder central, muito mais fixado no eixo
Rio de Janeiro Braslia, em aliana com as oligarquias polticas
tradicionais dos estados mais pobres. Mais do que diferenas geo-
grficas, que tm o seu luar, o que mais me importava eram as
diferentes formas de organizao e participao na vida econmi-
ca, social e poltica que coexistiam e disputavam espao no pas.
No prefcio de 1988 eu dizia que foi de So Paulo que surgiram
as presses sociais mais fortes contra os poderes concentrados
no Governo federal, tanto por parte de grupos empresariais quanto

7
pelo movimento sindical organizado; em So Paulo, em ltima
anlise, que se joga a possibilidade de constituio de um sistema
poltico mais aberto e estvel, que possa dar ao processo de aber-
tura uma base mais permanente.
A partir de 1995, com os governos de Fernando Henrique
Cardoso e Luiz Incio da Silva e as candidaturas presidenciais de
Jos Serra e Geraldo Alckmin, o centro de gravidade da poltica
brasileira se transfere para So Paulo. Nas eleies de 1994 e 1998,
a oposio entre PSDB e PT se aproximou bastante do que po-
deramos descrever como a disputa entre dois partidos polticos
modernos, um com mais apoio nas classes mdias e no
empresariado, outro com mais apoio nos sindicatos e movimen-
tos sociais independentes. Desde ento, no entanto, os partidos
polticos perderam substncia, o clientelismo se ampliou, o
sindicalismo e os movimentos sociais foram cooptados, e boa
parte das antigas elites patrimonialistas mantiveram seu poder de
sempre, agora como meras cleptocracias. O perodo moderno
da poltica brasileira teve flego curto, e poltica antiga est de-
monstrando ter uma enorme inesperada de sobrevivncia e me-
tamorfose. Fica para os leitores a pergunta de por qu isto assim,
e o que podemos esperar para o futuro.

Rio de Janeiro, julho de 2007.

8
PREFCIO TERCEIRA EDIO

I
Depois de vinte anos de regime militar, a Nova Repblica en-
controu o Brasil profundamente transformado. Ele agora um pais
muito mais urbanizado, industrializado e populoso do que nos anos
60. Ao mesmo tempo, as condies sociais parecem ter piorado:
aumentou a desigualdade da renda, a criminalidade urbana parece
fora de controle, os problemas de sade pblica so crticos. Quantas
destas transformaes se devem ao regime poltico que imperou nas
ltimas dcadas? Quantas ocorreriam independentemente dele?
A experincia do autoritarismo gerou muitas anlises e con-
trovrsias a respeito de seu verdadeiro sentido. Teriam sido estes
anos apenas um desagradvel acidente em um processo inelut-
vel de desenvolvimento econmico, social e poltico, tal como as
teorias do desenvolvimento dos anos 50 e 60 fariam supor? Ou,
ao contrrio, teriam sido eles urna simples volta a um padro
recorrente e mais profundo da sociedade ou da cultura brasileira,
por natureza autoritrias e incapazes de evoluir para uma ordem
democrtica estvel? Como entender os anos de regime autorit-
rio? possvel dizer que o Brasil parou em 1964, para sair, vinte
anos depois, de um grande pesadelo? Ou ser que as transforma-
es ocorridas nesses anos foram suficientemente amplas e pro-
fundas, independentemente das intenes dos sucessivos gover-
nos militares, para que seja impossvel pensar em um simples
retomo aos tempos pr-64? E como interpretar a atual situao
em que nos encontramos? Podemos supor que o padro de de-
senvolvimento com desigualdade no passou de uma perverso
dos regimes militares, a ser corrigida agora que vivemos em uma
democracia? Ou, ao contrrio, trata-se de uma caracterstica mais

9
permanente e profunda do autoritarismo brasileiro, e por isto
fadada a persistir, fazendo com que o prognstico de nossa
incipiente democracia seja necessariamente pessimista?
impossvel responder a estas questes neste nvel de genera-
lidade. Para abord-las, necessrio ter um entendimento adequa-
do de nosso passado social e poltico, das mudanas profundas que
ocorreram nas ltimas dcadas e das repercusses que esta baga-
gem acumulada ainda tem na maneira pela qual nossa sociedade se
move. Ao final deste trabalho no teremos ainda condies de sa-
ber com segurana o que o futuro nos espera, mas teremos, pelo
menos, urna idia mais clara sobre as questes que esto em jogo.
Bases do autoritarismo brasileiro pretende ser uma contribuio
para este esforo. Sua verso inicial, com o ttulo So Paulo e o
estado nacional, foi escrita e publicada no inicio dos anos 70, por-
tanto em plena vigncia do AI-5 e nos anos mais duros do regi-
me militar. A atual verso, republicada com simples correes de
detalhes, foi escrita no inicio dos anos 80, quando o processo de
abertura poltica j se prenunciava como irreversvel. O interesse
contnuo que o livro tem encontrado ao longo desses anos pare-
ce confirmar que a temtica do autoritarismo brasileiro no um
simples fenmeno passageiro, mas tem razes profundas e impli-
caes que no se desfazem por meros rearranjos institucionais.
Reconhecer isto no significa supor que o Brasil padece de um
estigma autoritrio congnito, parlo qual no existe salvao. Mas
significa, isto sim, que este passado e suas conseqncias presen-
tes tm que ser vistos de frente, para que tenhamos realmente
chance de um futuro mais promissor.

II
Uma das teses centrais deste livro que o Brasil herdou um siste-
ma poltico que no funciona como representante ou agente de

10
grupos ou classes sociais determinados, mas que tem uma din-
mica prpria e independente, que s pode ser entendida se
exarminarmos a histria da formao do Estado brasileiro. Esta
tese parece incompreensvel dentro de uma viso de corte mar-
xista ou economicista convencional que tende a interpretar tudo
o que ocorre em uma sociedade em termos de sua diviso de
classes -, mas torna-se mais inteligvel em uma perspectiva
weberiana, que distingue e trata de maneira diferenciada os siste-
mas de classe, os sistemas de dominao poltica e os sistemas de
privilgio social e status em uma sociedade. pela perspectiva
weberiana que podemos ver que o Estado brasileiro tem como
caracterstica histrica predominante sua dimenso
neopatrimonial, que uma forma de dominao poltica gerada
no processo de transio para a modernidade com o passivo de
uma burocracia administrativa pesada e uma sociedade civil
(classes sociais, grupos religiosos, tnicos, lingsticos, nobreza
etc.) fraca e pouco articulada. O Brasil nunca teve uma nobreza
digna deste nome, a Igreja foi quase sempre submissa ao poder
civil, os ricos geralmente dependeram dos favores do Estado e os
pobres, de sua magnamidade. No se trata de afirmar que, no
Brasil, o Estado tudo e a sociedade nada. O que se trata de
entender os padres de relacionamento entre Estado e socieda-
de, que no Brasil tem se caracterizado, atravs dos sculos, por
uma burocracia estatal pesada, todo-poderosa, mas ineficiente e
pouco gil, e uma sociedade acovardada, submetida mas, por isto
mesmo, fugidia e freqentemente rebelde.
Este padro de predomnio do Estado leva a que ele se cons-
titua, historicamente, com duas caractersticas predominantes.
Primeiro, por um sistema burocrtico e administrativo que deno-
minamos, para seguir a tradio weberiana, de neopatrimonial, e
que se caracteriza pela apropriao de funes, rgos e rendas
pblicas por setores privados, que permanecem no entanto

11
subordinados e dependentes do poder central, formando aquilo
que Raymundo Faoro chamou de estamento burocrtico. Quando
este tipo de administrao se moderniza, e segmentos do antigo
estamento burocrtico vo-se profissionalizando e burocratizan-
do, surge uma segunda caracterstica do Estado brasileiro, que
o despotismo burocrtico. Do imperador-sbio D. Pedro II aos
militares da Escola Superior de Guerra, passando pelos positivistas
do Sul e tecnocratas do Estado Novo, nossos governantes tendem
a achar que tudo sabem, tudo podem, e no tm na realidade que
dar muita ateno s formalidades da lei.

III
O jogo poltico que se desenvolve nestas condies consiste
muito menos em um processo de representao de setores da
sociedade junto ao Estado do que em uma negociao contnua
entre o Estado neopatrimonial e todo tipo de setores sociais quan-
to sua incluso ou excluso nas vias de acesso aos benefcios e
privilgios controlados pelo Estado. No uma negociao entre
iguais: fora do poder no h salvao, dizia o velho poltico
mineiro. A poltica tanto mais importante quanto maior o
poder do Estado e, e por isto, na tradio brasileira, todas as
questes - religiosas, econmicas, educacionais - passam sempre
pelo crivo do poder pblico. Esta negociao continua leva a v-
rios tipos de soluo. Lideranas mais ativas so cooptadas pelo
sistema poltico, e colocadas a seu servio. O estamento burocrtico
brasileiro permissivo, e incorpora com facilidade intelectuais,
empresrios, lideres religiosos e dirigentes sindicais Quando a
cooptao se institucionaliza, ela assume, muitas vezes, caracte-
rsticas corporativistas, que consistem na tentativa de organizar
os grupos funcionais e de interesse em instituies supervisiona-
das e controladas pelo Estado. por mecanismos corporativistas

12
que o Estado brasileiro tem buscado, desde pelo menos os anos 30
com grau relativo de sucesso, enquadrar os sindicatos, as associa-
es patronais e as profisses liberais, incluindo ai todo o sistema
de ensino superior.
O outro lado da cooptao a excluso, tanto dos processos
polticos e decisrios quanto da eventual distribuio da riqueza so-
cial. O Estado Novo, ao mesmo tempo em que tratava de organizar
e -cooptar o operariado urbano, exclua o campesinato de qualquer
forma de acesso a seus benefcios. A excluso do campesinato
somente o exemplo mais flagrante do processo de modernizao
conservadora que tem caracterizado o desenvolvimento brasileiro.
O regime ps-64 tratou tambm de excluir os trabalhos urbanos os
intelectuais e, em geral, as populaes das grandes cidades de uma
influncia mais significativa na vida poltica do pais. O sistema
bicameral, em nome do principio federativo, sobre-representa no
Senado os pequenos estados em detrimento das grandes concentra-
es populacionais do centro-sul, e distores semelhantes tambm
existem para a Cmara de Deputados. um quadro que j vem da
Constituio de 1946 e sobrevive ao regime militar.
Alm de cooptar, enquadrar ou excluir pessoas e setores da
sociedade, o Estado neocorporativista desenvolve uma atividade
econmica que pode ser caracterizada como neomercantilista
Como no mercantilismo dos velhos tempos, o Estado se intro-
mete em empreendimentos econmicos de todo tipo, tem seus
bancos, indstrias prprias e protegi das firmas de exportao e
comercializao de produtos primrios. Em parte, isto feito
atravs de suas prprias empresas; mais tradicionalmente, no en-
tanto, a atividade neomercantilista se exerce pela distribuio de
privilgios econmicos a grupos privados, nacionais ou interna-
cionais, que estabelecem assim alianas de interesse com o
estamento burocrtico.

13
 A ltima caracterstica do Estado neocorporativista seu as-
pecto plebiscitrio, ou populista. O que caracteriza o populismo
a tentativa de estabelecer uma relao direta entre a liderana
poltica e a massa, o povo, sem a intermediao de grupos
sociais organizados O populismo plebiscitrio, como a experin-
cia do fascismo europeu to bem demonstrou a outra cara do
autoritarismo. A relao entre estas duas coisas, no entanto no
simples. Nunca se investiu tanto em relaes pblicas e publici-
dade no Brasil quanto nos anos de governo militar. Mas isto no
foi suficiente para dar a este regime uma dimenso populista, que
foi, entretanto uma caracterstica marcante de certos momentos
do regime getulista. Existe alm disto uma diferena profunda
entre o populismo plebiscitrio e o populismo de tipo fascista. O
primeiro pouco mais do que um instrumento de legitimao do
poder, e, por isto, geralmente mantido dentro de limites con-
venientes. O segundo, porm, utilizado para a prpria con-
quista e manuteno do poder, uma situao cm que se torna
difcil cont-lo em seus limites. O Estado brasileiro convive bem
com o primeiro, mas tem horror s ameaas do segundo.

IV
Diante de um Estado com estas caractersticas, como se es-
trutura a sociedade? Em parte, ela segue uma dinmica prpria,
que no se explica nem se entende pelo que ocorre a nvel politico.
O pais passou, da escravatura para o trabalho livre, por um pro-
cesso dramtico de deslocamento populacional do campo para
as grandes cidades e de estimulo imigrao, desenvolveu um
parque industrial de grandes propores nu regio centro-sul, e
no se pode dizer que tudo isto ocorreu por de ciso ou inteno
dos governos, ainda que o Estado neopatrimonial tratasse sem-
pre de influenciar ou condicionar estes processos. Do ponto de

14
vista poltico, no entanto, pode-se observar que a sociedade brasi-
leira tende a ser, em geral, dependente do Estado para a obten-
o de benefcios, sinecuras, autorizaes, empregos, regulamen-
tos, subvenes. A outra face da dependncia a clandestinidade.
Como o Estado pretende controlar tudo (sem, no entanto, con-
segui-lo), comportamentos no regulados passam a ser vistos
como ilegtimos, mas ao mesmo tempo aceitos de forma tcita e
consensual: a economia Informal, o jogo do bicho, as religies
populares, o contrabando, o poder privado em suas diversas ma-
nifestaes, os sistemas familiares que se constituem margem
das normas e da moral estabelecida. Com Isto, a vida quotidiana
tende a ser desprovida de contedos ticos e normativos, uma
situao endmica de anomia, cujas conseqncias ainda no fo-
ram plenamente entendidas por nossos cientistas sociais.
O caso da Igreja Catlica interessante como ilustrao destas
relaes entre o Estado e a sociedade. O que a Igreja: Estado
ou Sociedade? Na tradio portuguesa do padroado, transposta
para o Brasil, a Igreja parte do Estado, em uma simbiose na
qual a religio cuidava dos ritos e da educao sem se intrometer,
e na realidade legitimando o poder poltico constitudo sua re-
velia. A elite poltica brasileira sempre foi muito mais racionalista,
maom ou positivista do que propriamente catlica, e as vezes em
que a Igreja disputou o poder com o Estado - como quando da
Questo Religiosa no sculo XIX a elite poltica reagiu com energia.
Nas dcadas de 20 e 30 deste sculo a Igreja busca, pela pri-
meira vez, se constituir em movimento social e intelectual aut-
nomo e capaz de influenciar decisivamente a poltica do pas,
agindo, assim, do lado da sociedade. Ela termina, no entanto,
cooptada pelo regime varguista, que lhe entrega o Ministrio da
Educao e lhe rouba, ao mesmo tempo, a bandeira do ensino
privado, que s seria retomada, com timidez, no ps-guerra. O

15
carter semi-oficial, mas subalterno, da Igreja Catlica, contribui
muito para o formalismo e a pouca convico que caracteriza
grande parte do catolicismo tradicional brasileiro, em contraste
com a intensidade das formas mais espontneas e clandestinas
de religiosidade popular. A redescoberta da sociedade vitaliza os
movimentos de Ao Catlica nos anos 60, se prolonga no
envolvimento da Igreja com as questes de direitos humanos nos
anos de autoritarismo militar e prossegue no envolvimento apa-
rentemente irreversvel de setores Importantes da Igreja com os
movimentos comunitrios do campo e das periferias urbanas. Uma
das facetas importantes desta redescoberta a tentativa de incluir
na vida social e comunitria um contedo tico e moral que se
tornara impossvel de estimular a partir da tradicional identifica-
o entre a Igreja e a ordem poltica estabelecida. Os sucessos, as
dificuldades e os conflitos internos que a Igreja vem experimen-
tando neste processo refletem os dilemas da superao de uma
ordem poltica autoritria e hierrquica e sua superao por for-
mas novas de organizao e participao social

V
O quadro esboado at aqui descreve, em linhas muito am-
plas, a situao brasileira at o inicio da Segunda Repblica, em
meados do sculo XX, assim como alguns de seus desdobramen-
tos mais visveis. A partir dai a sociedade brasileira entra em gran-
des transformaes onde o que mais se evidencia um processo
de crescimento demogrfico acelerado que se faz acompanhar
da intensificao dos processos migratrios do campo para as
cidades. A economia rural mais tradicional e decadente, com sua
combinao perversa de minifndio-latifndio, vai-se esvazian-
do aos poucos, sendo substituda pelas grandes lavouras mecani-
zadas de exportao, pelas grandes extenses de criao de gado,

16
pela expanso de uma agricultura e pecuria de alta tecnologia e
voltados ao mercado interno, e assim por diante. Os antigos
meeiros e posseiros vo perdendo suas razes, imigrando ou trans-
formando-se em bias-frias ou assalariados das grandes planta-
es de cana-de-acar e outras agroindstrias. um processo
intenso e violento, acompanhado do deslocamento forado da
populao e por conflitos pela posse da terra. Com tudo isto, os
problemas brasileiros dependem hoje muito menos do que ocorre
no campo do que o que ocorre nos centros urbanos. O esvaziamen-
to do campo permite sua modernizao cada vez mais acelerada,
a extenso do sistema previdencirio e da sindicalizao ao setor
rural, e outras transformaes, fazem com que as diferenas entre
campo e cidade no Brasil tendam a se reduzir.
A contrapartida do despovoamento do campo o inchamento
das cidades. A existncia de classes perigosas, setores popula-
res que convivem com padres altos de violncia e ameaam a
segurana fsica das classes mdias e altas, no chega a ser uma
novidade no Brasil; ao contrrio, estas classes perigosas tm
sido uma constante na histria do Rio de Janeiro, e constituem
uma caracterstica central de uma sociedade baseada no predo-
mnio de centros poltico-administrativos desprovidos de ade-
quada estrutura de emprego industrial. No entanto, os processos
demogrficos do ps-guerra acentuam este fenmeno e levam
ao surgimento de novas formas de organizao clandestina das
sociedades urbanas, que vo das poderosas mquinas de poltica ur-
bana ao crime organizado, passando por associaes locais de todo
tipo, e sem que as fronteiras entre elas se definam com clareza.
O ps-guerra assinala, alm disto, o surgimento de uma clas-
se mdia urbana significativa, que busca se proteger nas asas do
emprego pblico ou na segurana das profisses liberais, mas se
volta tambm para as oportunidades comerciais e industriais
proporcionadas pelas grandes concentraes urbanas. Esta clas-

17
se mdia fora, aos poucos, a expanso do sistema educacional,
particularmente de nvel mdio, que atendido pela iniciativa
privada, e o de nvel superior, que inicialmente proporcionado
de forma gratuita pelo Estado, passando depois a ser atendido
tambm pela livre iniciativa. Consolida-se em alguns centros, alm
disto, uma indstria voltada para o mercado interno, que serve de
base a um crescente proletariado urbano. este ltimo o setor
capitalista por excelncia da sociedade brasileira, que, como sa-
bemos, s incorpora uma pequena parte das populaes urbanas,
e se concentra principalmente na regio de So Paulo. tambm
nesta regio que surge, de forma mais marcada do que nunca na
histria do pas, um setor industrial internacionalizado.

VI
Estas transformaes tio intensas no poderiam deixar de
colocar cm crise a relao de simbiose e dependncia que havia
se estabelecido no passado entre o Estado brasileiro e a socieda-
de civil. Entra em crise a administrao patrimonial clssica,
formalista, pesada, ineficiente e voltada para a distribuio de
emprego: e privilgios. O Estado agora chamado a gerir com
eficincia grandes aglomerados urbanos, proporcionar infra-es-
trutura a uma economia moderna em expanso, regular um siste-
ma financeiro extremamente complexo, e assim por diante. O
antigo sistema corporativista, que implicava um pacto de conve-
nincia mtua entre o Estado e alguns setores mais organizados
da sociedade, tambm entra em colapso: o nmero de partici-
pantes aumenta, os recursos e privilgios a serem distribudos
figo crescem na mesma proporo. O neomercantilismo tam-
bm sofre. Sua inerente ineficincia, os altos nveis de corrupo,
tudo isto aceito e tolerado quando a economia se expande, e o
que uns ganham no chega a ser necessariamente retirado de

18
outros. Porm, quando os recursos se tornam mais escassos, quan-
do os mecanismos inflacionrios de financiamento do dispndio
pblico colocam em risco a ordem econmica e social, aumenta
a presso por maior eficincia, racionalidade e previsibilidade das
aes do governo.
Um dos setores onde a crise se manifesta com mais clareza
na previdncia social. O mito de que o sistema previdencirio bra-
sileiro um dos mais avanados do mundo foi mantido por muitos
anos graas excluso histrica das populaes rurais ou ligadas
ao setor informal da economia de seus benefcios, e, tambm, gra-
as excluso da juventude e da baixa expectativa de vida de todos,
o que significa poucos velhos e poucas doenas degenerativas. S
assim foi possvel planejar um sistema previdencirio que aposenta
pessoas aos 45 ou 50 anos de idade e oferece atendimento mdico
ilimitado. Ainda que exista, certamente, muito espao para o aumen-
to da eficincia da previdncia social brasileira, pela racionalizao
de custos, mudanas nas fontes de financiamento e nas formas de
atendimento ao pblico, figo h dvida de que sua crise econmi-
co-financeira extremamente grave, e dever levar a profundas
revises quanto maneira pela qual a sociedade brasileira espera,
tradicionalmente, receber os benefcios do Estado.
Entra em crise, finalmente, o sistema poltico de cooptao.
A organizao de setores mais ativos da sociedade em corporaes
subordinadas ao Estado um arranjo cmodo quando estas
corporaes so relativamente fracas e pequenas, e o Estado tem
condies de transferir para elas alguns privilgios e benefcios.
Com o tempo, no entanto, estas corporaes crescem, aumenta
seu poder de reivindicao, enquanto diminui progressivamente
a capacidade que o Estado tem de atender a suas demandas. No
perodo pr-64 o antigo Partido Trabalhista Brasileiro, que con-
trolava tradicionalmente o Ministrio do Trabalho, perdeu aos
poucos o controle do sistema sindical do pais, e parte da

19
radicalizao poltica havida naqueles anos se explica pelo esfor-
o do PTB em no se alienar completamente da liderana sindi-
cal que lhe escapava. Esta radicalizao do movimento sindical
corporativizado fez com que as propostas de criao de um
sindicalismo livre e desatrelado da tutela governamental (e das
vantagens do imposto sindical) nunca encontrassem maior apoio
nos meios sindicais brasileiros. Nos anos 80 so as corporaes
de classe mdia funcionrios pblicos, professores, certas cate-
gorias de profissionais liberais que desenvolvem padro seme-
lhante de radicalizao.
Em sntese, os mecanismos que haviam sido desenvolvidos
no passado para garantir uma ordem poltica estvel se transfor-
mam, com o correr do tempo, em fatores de instabilidade e per-
plexidade. Como se adaptar aos novos tempos? Que formatos
institucionais, legalmente definidos ou de fato, podem ser esta-
belecidos para substituir os antigos, em um pacto social mais
aberto e socialmente mais justo?

VII
A primeira reao crise foi, como todos sabemos, a repres-
siva. Reprimiu-se, imediatamente, os direitos e as demandas por
participao poltica e direito reivindicao organizada de inte-
resses. No foi, desde logo, uma represso neutra e generalizada,
mas que beneficiou uns em detrimento de outros. A histria dos
vinte anos de governo militar mostra que, apesar de seu compro-
misso genrico com o que se pode denominar genericamente de
sistema capitalista, houve suficientes variaes e contradies
que fazem com que esta expresso, em si mesma, explique muito
pouco. Tentou-se, em um primeiro momento, um modelo de ra-
cionalizao capitalista mais clssico e ortodoxo, com o aumento
da eficincia e a reduo do peso do Estado, criao de instituies

20
capitalistas modernas (mercados financeiros, Banco Central, gran-
des conglomerados industriais e financeiros etc.), e internacionalizao
da economia. Se estas foram as linhas principais dos primeiros anos
de regime militar, elas foram substitudas depois por outras mais
ajustadas a tradies do Estado brasileiro: crescimento do setor p-
blico, lanamento de grandes projetos e programas sociais ambicio-
sos, como o da padronizao e generalizao da previdncia social e
a erradicao do analfabetismo atravs do Mobral.
Ainda que a discusso sobre os fatores que conduziram ao
fim do regime militar continue, possvel assinalar que a resposta
desmobilizadora e repressiva crise do antigo Estado patrimonial
continha cm si mesma alguns limites bastante claros. Processos
sociais to amplos como os de esvaziamento do campo e
superpovoamento das cidades so impossveis de controlar, e os
regimes militares nem sequer o tentaram. Obter legitimidade
poltica e ideolgica em um contexto de represso e
desmobilizao quase uma contradio em termos, que no
pode ser superada pela simples manipulao de smbolos nacio-
nais ou pelo uso mais ou menos competente dos meios de comu-
nicao de massas.
Nada impede, tambm, o renascimento de velhos padres
patrimoniais e neomercantilistas em um contexto poltico autori-
trio e repressivo. Analistas tendem a atribuir ao governo Geisel
um projeto de desenvolvimento scio-econmico e poltico defi-
nido que deveria culminar no restabelecimento da ordem demo-
crtica em novas bases. O perodo seguinte, por outro lado,
normalmente reconhecido como aquele em que a apropriao
privada da coisa pblica mais se exacerbou em um contexto his-
trico, em que os grandes projetos do governo anterior entravam
em hibernao ou eram abandonados. Em grande parte, esta di-
ferena entre os dois ltimos governos militares se explica pela
mudana nas condies externas que afetaram os projetos gover-

21
namentais (a segunda crise do petrleo, a crise da dvida etc.); e,
em parte, pelas diferenas pessoais entre as personalidades en-
volvidas. Porm, o que mais chama a ateno no tanto o con-
traste quanto a convivncia relativamente pacfica entre padres
ticos aparentemente to distintos, sugerindo que ambos fazem
parte de uma sndrome comum, prpria dos sistemas autoritri-
os de base neopatrirnonialista.
O regime militar tambm chegou ao fim por uma dinmica
de conflitos internos que tendia, inevitavelmente, a incorporar
novos atores s disputas pelo poder, fazendo que, mesmo nos
perodos de autoritarismo mais intenso, o setor civil do sistema
poltico do pas no fosse completamente desarticulado. A exis-
tncia destas disputas internas, e a manuteno de canais abertos
entre o Estado e setores da elite poltica e econmica, uma
caracterstica histrica do Estado patrimonial brasileiro que o
regime militar no chegou a destruir, e acabou por alimentar as
contradies que levaram devoluo pacfica do poder aos civis.
A transio negociada entre o regime militar e a Nova Rep-
blica implicava a conteno dos mpetos renovadores expressos
pelo movimento das Diretas j e pelo renascimento de certas
lideranas populistas tradicionais e a entrega do poder a uma li-
derana civil mais tradicional e confivel, capaz de se valer do
populismo sem se deixar dominar por ele; e implicava tambm a
conteno de algumas formas mas agressivas e arrivistas do po-
der econmico, em eventual aliana cornos setores militares mais
vinculados ao sistema repressivo e de informaes. Buscou-se
um novo equilbrio entre Estado e sociedade, que continuasse a
dar primazia ao Estado, eventualmente modernizado e adaptado
aos novos tempos. Apesar da reconhecida maestria com que este
processo foi conduzido, permitindo inclusive que a aliana assim
formada sobrevivesse tragdia pessoal de Tancredo Neves, o
fato que a Nova Repblica traz a aparncia de ser uma realidade

22
efmera, ansiosamente pendente dos resultados das pesquisas de
opinio pblica, sobrevivendo graas conduo de um intenso
calendrio poltico-eleitoral que no governa totalmente e que
parece exaurir quase todas as suas energias.

VIII
Esta viso panormica da evoluo brasileira, nas ltimas
dcadas, permite sugerir algumas respostas pergunta inicial a
respeito da irreversibilidade ou no dos processos de abertura
poltica e democratizao que estamos assistindo. Uma das teses
defendidas a este respeito de que os anos de autoritarismo j
teriam cumprido sua funo, que seria a de realizar, sua manei-
ra, o processo de transio da economia brasileira de um sistema
proto-capitalista para uma economia capitalista plena. Uma vez
cumprida esta funo, o autoritarismo j no teria razo de ser.
uma tese difcil de ser sustentada a partir da perspectiva adotada
neste livro, que pretende demonstrar que no existe um padro
uniforme de desenvolvimento, e que o entendimento de uma
sociedade nem de longe se esgota na anlise das transformaes
de seu sistema produtivo; ou, mais especificamente, que o Esta-
do brasileiro tem caractersticas prprias, ligadas a suas origens
patrimonialistas, que o tornam bastante distinto dos modelos dos
pases capitalistas ocidentais. Bastaria, alm disto, uma simples
viso da conjuntura econmica brasileira ao final de 1986, quan-
do este texto est sendo escrito - o problema da dvida externa
no-equacionada, a reduo dos supervits comerciais, os gastos
pblicos ainda fora de controle -, para vermos que os anos futuros
sero, certamente, turbulentos na rea econmica, com inevitveis
repercusses ao nvel poltico e social
Uma outra tese, certamente mais complexa que a anterior, a que
poderamos chamar de tese do transbordamento. Basicamente, ela

23
consiste em afirmar que o crescimento e a modernizao da socie-
dade brasileira nas ltimas dcadas foi de tal ordem que os sistemas
tradicionais de controle poltico da sociedade, pela cooptao das
lideranas e enquadramento corporativista dos setores organizados
da populao, ou pela mobilizao populista do eleitorado, j seriam
coisas do passado, e neste sentido a volta aos padres tradicionais de
dominao de nosso Estado neopatrimonial seria impensvel
Trata-se de uma tese somente em parte verdadeira. certo
que a parafernlia de controles polticos e institucionais que co-
nhecemos, em parte constituda nos anos do Estado Novo, est
comeando a se desmoronar, e a sociedade brasileira se organiza
hoje em uma pluralidade de formas no previstas e dificilmente
enquadrveis em qualquer mecanismo estvel de dominao esta-
tal. O que no certo que este processo significa a consolidao
da ascendncia permanente da sociedade civil sobre o Estado,
superando assim, de maneira definitiva, nosso passado autoritrio.
Para que isto fosse verdade, seria necessrio no somente que as
estruturas tradicionais de dominao tivessem transbordado -
que no deixa de ser um fato -, mas tambm que a sociedade bra-
sileira tivesse se tornado mais madura neste processo e o Esta-
do, mais competente - duas premissas bastante problemticas

IX
Teorias sobre a maturidade dos cidados costumam vir em
duas verses, uma de tipo evolucionista, outra de fundamento
mais religioso. A primeira destas verses consiste em afirmar que,
medida que as sociedades se desenvolvem, e o povo se toma
mais culto e educado, aumenta tambm seu nvel de politizao,
seu grau de conscincia poltica, sua maturidade. Como todas as
teses evolucionistas, esta tambm tem duas vertentes, uma mais
liberal, outra mais marxista e revolucionria. Pela vertente liberal,

24
o processo de amadurecimento se relaciona basicamente com
a educao a ser obtida nas escolas e a ser transmita pelas famli-
as. Na vertente mais revolucionria, o processo de amadureci-
mento poltico estaria diretamente relacionado com o desenvol-
vimento do capitalismo, que traria como conseqncia a trans-
formao das antigas classes em si em classes para si. Ambas
as teorias tm em comum a noo de que o amadurecimento
poltico no se d de forma espontnea e automtica, mas um
processo evolutivo que depende de um trabalho constante e per-
manente de educao e proselitismo, tanto para que as pessoas
evoluam; na vertente liberal, quanto para que elas superem os
condicionantes das ideologias hegemnicas e mascaradoras dos
verdadeiros interesses, na segunda vertente.
As teorias de fundo mais religioso dispensam a evoluo, e
partem da tese de que o povo naturalmente bom, justo e sbio. O
problema com o regime brasileiro no estaria na imaturidade ou
falta de conscincia poltica do povo, mas sim nas manipulaes
das elites, que sistematicamente trataram de escamotear a realidade
e apresent-la de maneira falsa e deturpada. O verdadeiro trabalho
poltico no seria o de educar e catequizar o povo, mas sim o de
desmascarar seus inimigos explcitos ou ocultos. Esta viso religio-
sa da sabedoria popular se manifestou com muita clareza na idia
lanada por alguns setores, segundo a qual a Assemblia Constituin-
te de 1987 no deveria ser eleita pelos partidos convencionais, e
sim formada, diretamente, pelo povo. Havia a idia de que os
partidos polticos, memo nas condies de liberdade estabelecidas
para as eleies de 1986, seriam necessariamente corrompidos e
alienados; mas que o povo, se pudesse se manifestar em sua
pureza, poderia se expressar de maneira plena, fazendo com que o
Brasil finalmente encontrasse o regime poltico de seus sonhos.
Os resultados das eleies de 1986 permitem testar algumas
destas teses. Chama a ateno, nestas eleies, tanto o fracasso

25
dos candidatos ideolgicos quanto o dos candidatos cuja principal
base eleitoral fosse o simples poder econmico ou a identifica-
o de classe. A eleio paulista poderia ter-se polarizado entre o
grande capitalista, Ermrio de Moraes, e a liderana operria or-
ganizada no Partido dos Trabalhadores; no entanto ela terminou
sendo muito mais um conflito entre o lder municipalista Qurcia
e o arrivista Paulo Maluf. No Rio de Janeiro, a tentativa brizolista
de polarizar as eleies entre ricos e pobres fracassou, levan-
do com ela o candidato do PDT. Em Minas Gerais a polarizao
foi entre um poltico tradicional, mas rebelde, e outro de base
populista, que contava com o apoio do governo do Estado. Entre
os dois, foi punida a rebeldia. A vitria macia do PMDB foi, em sua
maior parte, a vitria do governo federal. claro que este o gover-
no da Repblica Nova; mas, em muitos estados, o peemedebista de
hoje o pedessista de ontem, e o governo sempre governo.
Sem pretender esgotar a complexidade e variedade dos resul-
tados eleitorais, e pensando no s nas eleies de governadores,
mas tambm nas proporcionais, possvel dar uma lista dos atri-
butos necessrios para que um candidato fosse eleito. A primeira
que ele conseguisse, de alguma forma, furar a barreira do ano-
nimato e se transformasse em um midia event, uma figura dos meios
de comunicao de massas. claro que dinheiro conta para isto,
mas radialistas e comentaristas de televiso foram eleitos sem
maiores dificuldades, assim como candidatos de pequenos parti-
dos que souberam utilizar bem os horrios gratuitos de propa-
ganda eleitoral. O segundo tipo de candidato bem votado foi o
que tinha urna base institucional bem estruturada: a poltica civil,
um grupo religioso organizado. Alguns candidatos conseguiram
boa votao ao se identificarem com um ou dois pontos de gran-
de apelo ideolgico para a classe mdia, como os candidatos da
pena de morte do Rio de Janeiro e de So Paulo. Acima de tudo,
no entanto, foram eleitos candidatos que, pela posio atual ou

26
passada na mquina administrativa de seu estado ou municpio,
conseguiram construir no passado redes de lealdades pessoais
que agora se pagam, ou se renovam na esperana da continuida-
de. Para o eleitor que no fosse ligado aos meios de comunicao
de massas, no fosse beneficirio de uma rede de favores pbli-
cos, no tivesse um tema que o identificasse fortemente com um
candidato e nem tivesse um parente ou amigo concorrendo, as
eleies majoritrias no chegaram a fazer muito sentido, o que
explica o grande nmero de votos em branco. As eleies de 1986
significaram no s a derrota eleitoral dos candidatos ideolgicos e
programticos, que tentaram basear sua campanha na problemti-
ca da Assemblia Constituinte, como tambm dos partidos que
pretenderam uma definio ideolgica mais clara - o Partido Soci-
alista, o Partido dos Trabalhadores e os partidos comunistas.
O que esta anlise sucinta revela que a maturidade do povo,
tanto quanto sua hipottica sabedoria e bondade naturais, esto
longe de proporcionar uma base slida para a constituio de
uma nova ordem democrtica. Na realidade, o exemplo de ou-
tros pases que lograram um sistema poltico-eleitoral estvel re-
vela que a questo fundamental no a da maturidade do povo,
mas a da natureza das instituies sociais, governamentais e par-
tidrias existentes. Se estas instituies so bem constitudas e
autnomas, elas conseguem traduzir as preferncias eleitorais em
mandatos polticos legtimos e regimes polticos responsveis. O
problema principal com os Estados de base neopatrimonial no
que eles mantenham o povo em situao dependente e aliena-
da, mas, principalmente, que todas as formas de organizao so-
cial que eles geram tendem a ser dependentes do poder pblico e
orientadas para a obteno de seus favores. O simples
transbordarnento das estruturas de dominao mais tradicionais,
e a criao de novas formas de organizao poltica e social, no
garante que este padro de comportamento no se v reproduzir.

27
 X
Em ltima anlise, se o Estado todo-poderoso, nada mais
racional do que buscar seus favores e proteo. A crise atual do
Estado patrimonial brasileiro que ele parece ter cada vez menos
capacidade de atender s demandas que lhe so feitas, ou os inte-
resses dos grupos que dele participam ou a ele se associam. Para
usar uma expresso da moda, o Estado brasileiro enfrenta o problema
da ingovernabilidade do pais. levada s suas ltimas conseqncias,
esta ingovernabilidade pode vir a significar o colapso do Estado
neopatrimonial tal como o conhecemos, e a conseqente des-
truio de todas as formas de dependncia que a sociedade civil
tem desenvolvido em relao a ele. Esta situao limite dificil-
mente se colocaria, no entanto, j que o potencial repressivo de
que o Estado dispe tenderia a se manifestar muito antes que um
colapso deste tipo se materializasse. A ingovernabilidade no
uma situao absoluta e extrema, mas pode se manifestar em graus
e formas distintas, e pases podem muito bem deslizar lentamente
pela rampa inclinada do desgoverno sem maiores convulses.
Os anos de regime militar serviram para mostrar que a
ingovernabilidade afeta com freqncia os regimes fortes, fecha-
dos e imunes aos controles da imprensa, da opinio pblica e dos
partidos polticos. O que a democratizao mostra que ela no
basta para que a governabilidade seja instaurada. A experincia
dos poucos anos da Nova Repblica j mostra como algumas
decises e aes so certamente mais fceis do que outras. Deci-
ses grandiosas e de grande impacto, quando possveis, so sem-
pre as preferidas (veja o Plano Cruzado). Polticas setoriais e de
longo prazo (reforma agrria, eliminao dos subsdios agrcolas,
reforma administrativa, os prprios ajustes do Plano Cruzado),
no outro extremo, so quase impossveis, pela paralisao
provocada pelos interesses contrariados. Aes aparentemente
tcnicas, de pouca visibilidade pblica, so em princpio mais

28
fceis de serem conduzidas. Mas, freqentemente, seu carter tc-
nico significa tambm que estas aes se subtraem facilmente ao
controle poltico, e so suscetveis influencia de grupos de interesse
especializados (decises sobre mercado financeiro, polticas de
exportao, subsdios, poltica nuclear, incentivos fiscais etc.).
O desenvolvimento de graus mais altos de governabilidade
em um contexto de legitimidade poltica depende, tanto quanto a
construo de uma ordem democrtica estvel, da constituio
de uma srie de instituies estveis e auto-referidas que
intermediem, por um lado, a opinio pblica amorfa e manipulvel
e os interesses privados e setoriais capazes de mobiliz-la e, por
outro, o Estado. Estas instituies so necessrias no somente
do lado da sociedade civil, como os partidos polticos, os meios
de comunicao de massas, as associaes profissionais e sindicais,
os grupos de interesses organizado etc., como tambm do lado do
Estado, atravs da constituio de um funcionalismo pblico mo-
tivado e cioso de suas responsabilidades, de um judicirio zeloso
de sua competncia e independncia, e assim por diante.
de se esperar que estas novas formas de Institucionalizao
surjam e se desenvolvam no pela simples boa inteno de algu-
mas pessoas, mas pela prpria lgica de interesses dos grupos
envolvidos, na medida em que eles comecem a sentir a precarie-
dade de sua dependncia exclusiva dos favores e privilgios de
um Estado neopatrimonial em crise. O resultado final deste pro-
cesso, se ele for bem-sucedido, no ser, possivelmente, um Es-
tado controlado pela sociedade civil, mas uma situao em que
instituies pblicas solidamente constitudas possam colocar
freios e contrapesos efetivos tanto volatilidade da opinio p-
blica quanto ao abuso de poder do Estado e dos interesses priva-
dos. A opinio pblica, os grupos de interesses e o poder poltico
do Estado sero tambm essenciais neste contexto ideal, para
manter sempre em xeque as tendncias paralizadoras e conserva-

29
doras de qualquer sistema social que se institucionalize. Nestas
condies, as fronteiras usuais entre pblico, privado, Es-
tado e sociedade estaro profundamente alterados, assim como
os conceitos que hoje utilizamos para seu entendimento

XI
Vislumbrar a possibilidade de um encaminhamento adequa-
do para os problemas polticos e institucionais do pas no o
mesmo que afirmar que este caminho ser seguido, e nem mes-
mo que ele o mais provvel. Se este caminho vier a ser efetiva-
mente trilhado, existe uma srie de questes e dilemas a serem
enfrentados, dois dos quais merecem uma ateno especial, e ser-
viro para concluir este prefcio.
Uma questo que se coloca com intensidade, a dos meca-
nismos de incluso ou excluso dos setores hoje marginalizados
do Brasil moderno, em relao sociedade futura que se pre-
tende construir. Esta questo por vezes colocada em termos de
uma oposio entre um modelo de desenvolvimento internacionali-
zado, baseado no fluxo relativamente aberto de idias, pessoas e
mercadorias do Brasil com o resto do mundo e um modelo mais
autrquico, fechado e, presumivelmente, mais autntico e nacional.
O que d argumentos segunda posio a constatao de que o
desenvolvimento do Brasil moderno tem-se caracterizado pela
excluso de grandes setores da populao, afetando particular-
mente as regies nordestinas, o interior e a populao de cor. No
seu extremo, esta posio vem acompanhada de um rechao ge-
neralizado civilizao ocidental e seus valores de eficincia,
racionalidade e individualidade, e sua substituio por valores
supostamente mais autnticos de identidade tnica e cultural,
afetividade e coletividade. No falta, nesta perspectiva, os que
sustentam que o Brasil possui os elementos de uma civilizao

30
superior do racionalismo e materialismo ocidentais, que estaria
to-somente mascarada pelas manipulaes das classes dominan-
tes e seus aliados internacionais.
Quem conhece algo da histria do Brasil sabe, porm, que
no possumos no passado um modelo de civilizao prprio e
mais autntico para o qual possamos aspirar a retornar. Desde
sua criao este pais tem sido um complemento - e,
freqentemente, uma imagem retorcida - dos imprios coloniais
e dos centros mundiais, cujas influncias culturais e interesses
econmicos at aqui chegaram. A busca de um passado idealiza-
do, apesar de provavelmente irrealista e ilusrio em todos os ca-
sos, pode fazer algum sentido em pases com um histria distinta
e uma cultura no ocidental identificvel. Isto no significa, evi-
dentemente, que no existam especificidades culturais prprias
do pas que no tenham valor e no possam florescer. Mas esta
especificidade, para florescer e adquirir valor universal, h de re-
sidir nas maneiras prprias com que os brasileiros iro inserir-se
no mundo moderno, e no no retorno nostlgico a formas cultu-
rais de um passado que no chegou a existir.
Assinalar o beco sem sada do nacionalismo cultural no sig-
nifica ignorar a gravidade dos problemas de incorporao assina-
lados. O que importante frisar em relao a esta discusso so-
bre a cultura brasileira menos a solidez das teses nacionalistas e
isolacionistas - que quase inexistente - do que seu potencial de
criao de formas explosivas de nacionalismo populista, em um
contexto de altos nveis de excluso social, causados por uma
internacionalizao da cultura e da economia caracterizada pelo
uso de tecnologias complexas e em qualificaes educacionais
cada vez mais elevadas.
Esta discusso traz tona uma questo que permaneceu la-
tente at aqui, e que no ocupa o primeiro plano no prprio livro:

31
a da dependncia do Brasil em relao aos centros do capitalismo
internacional contemporneo. As chamadas teorias da depen-
dncia, que existem de muitas formas, partem de um fato im-
portante e conhecido - que pases como o Brasil se constituram,
desde suas origens, como dependncias de outros centros - para
chegar muitas vezes a duas concluses pelo menos paradoxais. A
primeira a de que o peso da dependncia tal que nada pode
ser entendido em um pas como o nosso a no ser a partir de sua
insero no contexto externo. Em sua forma mais extremada, a
teoria da dependncia assume feio claramente paranica: pa-
ses como o Brasil so uma tragdia s, e tudo isto por culpa nica
e exclusiva deles. O que pretendemos mostrar, ao contrrio,
que a dependncia no exclui o fato de existir uma realidade pr-
pria, especfica e interna ao pas, que no se esgota nem se exaure
nas relaes com os centros capitalistas mais desenvolvidos. A
outra concluso paradoxal, que decorre da primeira, a de que
todos os problemas poderiam ser resolvidos pela superao das
relaes de dependncia. Mas se, de fato, a dependncia to
constitutiva, fica difcil imaginar onde o pas encontrar foras e
recursos para super-la. Se, ao contrrio, entendermos que a rea-
lidade de um pas com a complexidade do Brasil no se esgota
nas suas relaes externas, isto nos da condies de pensar nas
coisas que podemos fazer com nossos recursos, ter uma viso
menos persecutria do que nos cerca e, a partir da, ter elementos
para buscar reverter as situaes de dependncia que nos pare-
am inadequadas.
XII A concluso geral de tudo o que foi dito at aqui que o
autoritarismo brasileiro, cujas bases se erguem a partir da prpria
formao inicial do Brasil como colnia portuguesa, e que evolui
e se transforma ao longo de nossa histria, no constitui em um
trao congnito e insupervel de nossa nacionalidade, mas
certamente um condicionante poderoso em relao a nosso pre-

32
sente e futuro como pas. A complexidade das questes envolvi-
das nesta discusso deve ser suficiente para deixar claro que, na
realidade, o termo autoritarismo pouco mais do que uma
expresso de convenincia que utilizamos para nos referir a uma
histria cheia de contradies e contra-exemplos, onde, no en-
tanto, um certo padro parece predominar: o de um Estado
hipertrofiado, burocratizado e ineficiente, ligado simbioticamente
a uma sociedade debilitada, dependente e alienada. da supera-
o deste padro histrico e de suas conseqncias que depende
nosso futuro. E como o passado contraditrio e o futuro aberto
e pronto para ser construdo, possvel ser otimista.3

_______________________
3 Sou grato a Vanda Pereira Costa e Helena Maria Bousquet Bomeny pelos
comentrios crticos a este texto.

33
34
APRESENTAO

Poucos se surpreenderiam hoje com a afirmao de que o

Brasil um pas de longa tradio autoritria. No entanto, o en-
tendimento adequado dessa tradio cuja origem se prende aos
padres de relacionamento havido entre o Estado e a sociedade
brasileira s comeou a ser buscado de forma maia sistemtica
nos ltimos quinze anos, em parte pelo traumatismo causado pelas
experincias autoritrias mais recentes, e em parte tambm pela
abertura de novos horizontes intelectuais e analticos entre os
estudiosos da realidade social e poltica do pas. Este livro pre-
tende ser uma contribuio para esse entendimento.
Bases do autoritarismo brasileiro deve ser entendido como um reexame
aprofundado de So Paulo e o Estado nacional, publicado em 1975.1
Algumas partes do texto de 1975 foram mantidas, outras foram pro-
fundamente revistas e materiais novos foram acrescentados.2 Em
geral, esta uma obra mais declaradamente terica e conceitual, que
pretende ser tambm mais abrangente e fundamentada.
So Paulo e o Estado nacional foi escrito em um dos perodos de
autoritarismo mais intenso da histria brasileira, enquanto que o
atual texto foi preparado durante a experincia de relativa aber-
tura poltica do Governo Figueiredo. A experincia poltica vivi-
da nestes ltimos anos confirma a tese de que o entendimento da
vida poltica brasileira passa necessariamente pela anlise das

_______________________
1 Schwartzman, 1975.
2 Gostaria de agradecer a assistncia inestimvel de Rosa Maria Arajo du-
rante a realizao deste trabalho, assim como a inteligente reviso do texto
feita por Paulo Csar Farah.

35
contradies entre o centro econmico e mais organizado da so-
ciedade civil, no pas, localizado em So Paulo, e o ncleo do po-
der central, muito mais fixado no eixo Rio de Janeiro - Braslia. Foi
de So Paulo que surgiram as presses sociais mais fortes contra os
poderes concentrados no Governo federal, tanto por parte de gru-
pos empresariais quanto pelo movimento sindical organizado;
em So Paulo, em ltima anlise, que se joga a possibilidade de
constituio de um sistema poltico mais aberto e estvel, que pos-
sa dar ao processo de abertura uma base mais permanente.
Essa constatao, embora promissora, no deve obscurecer
o fato de que, historicamente, a sociedade civil brasileira tem sido
incapaz de criar um sistema poltico em condies de se contra-
por efetivamente ao peso avassalador do poder central ou
contrabalan-lo. As razes dessa ressalva so muitas e sero exa-
minadas em detalhe no livro. Uma delas, no entanto, que a opo-
sio ao autoritarismo tende freqentemente a confundir e mis-
turar dois tipos de problemas totalmente distintos, que vale a
pena assinalar desde logo.
Por uma parte, est o contraste entre o Estado patrimonial,
irracional, centralizador, autoritrio, e os setores da sociedade que
se pretendem autnomos, descentralizadores e representantes do
racionalismo privado dos grupos sociais mais organizados. Por
outra, no entanto, est o contraste entre as ideologia liberais de
no-intervencionismo, privatismo, laissez-fare, e as necessidades
ineludveis de planejamento governamental e interveno do
Estado na vida econmica e, social do pas.
Ao juntar as duas dimenses em uma s, a oposio liberal
defende, muito justamente, a tese de que o Estado no se deve
sobrepor sociedade e control-la, e de que importante que os
setores sociais mais dinmicos e dotados de recursos prprios e
autonomia tenham o direito e a oportunidade de se fazer ouvir e

36
se fazer valer. Ao mesmo tempo, no entanto, essa perspectiva
liberal nega a validade do planejamento social, da interveno do
Estado na vida econmica, da possibilidade de definio de valo-
res sociais e nacionais que sejam superiores simples agregao
de interesses privatizados. Ela se confunde, assim, com a defesa
do status quo, com a manuteno de privilgios econmicos, com
o conservadorismo enfim. O reverso da medalha a defesa ex-
trema do intervencionismo governamental sem considerao para
com os grupos sociais autnomos, sem mecanismos explcitos e
eficientes de responsabilizao dos governantes em relao aos
governados, enfim, o autoritarismo.
O problema crucial dos Estados contemporneos de origem
burocrtico-patrimonialista de como fazer a transio de uma
estrutura ineficiente, pesada e embebida por um sistema de valo-
res ultrapassado e conservador, para uma estrutura gil, moderna
e capaz de levar a efeito, finalmente, a passagem do subdesenvol-
vimento e atraso ao desenvolvimento e justia. O fundamental
que, nesse processo, tal sistema poltico em renovao no fique
atado a suas bases mais arcaicas de sustentao. nem caia presa
do liberalismo novecentista que gerou, em outros tempos e ou-
tros lugares, uma democracia que no chegamos a conhecer.
Por razes que este trabalho trata de entender, o fato que, no
Brasil, as ideologias polticas liberais tendem a se localizar predomi-
nantemente entre grupos sociais relativamente restritos, ainda que
social e economicamente bem postos, e sempre tiveram um conte-
do social bastante reduzido. Os componentes conservadores do li-
beralismo brasileiro debilitam a legitimidade de suas bandeiras
libertrias, que s adquirem maior ressonncia em perodos de
autoritarismo mais exacerbado; enquanto isto, o eventual contedo
social e reformista com que se apresentam as diversas ideologias
centralizadoras, em todo o espectro da sociedade, tende a se perder
e a se esvaziar pelo seu inerente autoritarismo.

37
 O equilbrio poltico implantado a partir da Repblica Velha
combinava, em certo sentido, o pior de dois mundos, o do libera-
lismo novecentista e o do patrimonialismo burocrtico ineficiente
e autoritrio O encaminhamento da atual crise poltica brasileira
no pode ser feito a partir de uma ressurreio desse esquema,
nem pela subjugao de um de seus lados pelo outro O que o
pais necessita completar simultaneamente duas transies fun-
damentais Do lado do Estado deixar definitivamente para trs o
rano patrimonial ineficiente burocratizado e autoritrio, em bene-
fcio de uma estrutura mais moderna eficiente aberta a informa-
es e inovaes, e consciente de suas responsabilidades de con-
duo da sociedade brasileira. Do lado da sociedade deixar para
trs o liberalismo esclerosado, a identificao falaciosa entre liber-
dade e privatismo, dando condies para o desenvolvimento e im-
plantao de um sistema representativo mais real e diversificado.
Qual a possibilidade de que essas transformaes ocorram?
difcil dizer, mas as condies para sua ocorrncia so bastante
claras: necessrio que as duas transformaes se processem. O
Estado necessita de novos, ativos e vigorosos interlocutores na
sociedade para que possa efetivamente se modernizar e conduzir
o pas com plenitude; e a sociedade necessita de um Estado efici-
ente, capaz de desenvolver uma poltica social de interesse co-
mum a longo prazo. Do lado do Estado, necessrio que ele
assuma cada vez mais sua responsabilidade ante a sociedade, tan-
to no sentido de quem responde e d satisfao de seus atos,
como no sentido de quem assume a responsabilidade e se imbui
da funo social que deve desempenhar. Do lado da sociedade,
necessrio que os grupos sociais mais articulados se compene-
trem de que o Estado e o planejamento da vida social e econmi-
ca esto aqui para ficar, que no h mais lugar no mundo de hoje
para a simples prevalncia dos interesses privados sobre os inte-
resses coletivos, e que por isso, em ltima anlise, seus melhores

38
interesses consistem em aceitar a existncia de um Estado nacio-
nal que deve ser conduzido a nveis cada vez mais altos de bom
funcionamento e acatamento explcito das necessidades sociais.
Deve ser possvel, tarde ou cedo, chegar a esse novo pacto social
entre Estado e sociedade, quando no seja pelo fato de que no pare-
cem existir outras alternativas exceto o autoritarismo puro e simples.

39
40
Captulo 1
DA TEORIA POLTICA REALIDADE
HISTRICA

1. A Crise das Teorias de Representao

2. Um Marco de Referncia: Capitalismo Ocidental e
Patrimonialismo
3. A Perspectiva Politica: Cooptao e Representao
4. A Poltica Como Fenmeno Espacial: as Quatro
Regies
5. Concluso: da Teoria Poltica Realidade Histrica

41
1. A Crise das Teorias de Representao

O problema terico inicial deste livro clssico e bem conheci-

do: por que os acontecimentos polticos e partidrios em um pas
como o Brasil no podem ser facilmente compreendidos e previstos
em funo de um modelo de polarizao e conflito entre ricos e
pobres, burgueses e proletrios, exploradores e explorados, agricul-
tura e indstria, financistas e industriais? Os fenmenos polticos
parecem ser transparentes e facilmente inteligveis quando podemos
estabelecer uma conexo entre cada instituio e cada evento polti-
co, por uma parte, e um determinado grupo de interesse, setor ou
classe social por outra. a maioria dos esforos de anlise poltica, em
todos os pases, tende a buscar essas conexes. O conhecido debate
entre pluralistas e elitistas na cincia poltica norte-americana,
por exemplo, tem a ver com a pergunta de se os grupos de interesse
so muitos ou poucos, concentrados ou dispersos, ad hoc ou perma-
nentes; mas no coloca em dvida o fato de que a poltica sempre
uma questo de agregao de interesses.1
Apesar dessa tendncia, a sociologia poltica j demonstrou,
empiricamente e de forma bastante irrefutvel, que as pessoas de
modo geral no se interessam muito por poltica e que as eleies
tendem a ser disputadas em torno de temas pouco relacionados
com interesses explicitamente definidos ou em funo de divi-
ses quase-ideolgicas do passado.2 Essa situao, verificada nos

_______________________
1 As principais referencias a esta discusso incluem Dahl, R ., 1968, Polsby, N.,
1963 e Bachrach, P., 1967.
2 So clssicas aqui as contribuies dos grupos de Michigan e Columbia,
cujas obras seminais so Campbell, A., Converse, P., Miller Warren L. e Stokes,
D, 1960; e Berelson, Bernard, Lazarsfeld, Paul F., e McPhee, W. N., 1956. Sobre
a forma em que o pblico percebe os fenmenos polticos, cf. Converse, P.,
1964. Sobre a autonomia dos temas polticos e sua persistncia atravs do tempo,
ver Pomper, G., 1967.

42
sistemas polticos das chamadas democracias ocidentais, torna-
se ainda mais aguda quando a mesma perspectiva aplicada a um
contexto como o brasileiro. Aps procurar em vo pelos grupos
polticos estruturados. que deveriam surgir e acompanhar o desen-
volvimento da economia e sociedade brasileira um pesquisador
intrigado nota que em sua pesquisa

os achados mais sugestivos... so aqueles relacionados com

as relaes indeterminadas entre o desenvolvimento e
associabilidade, achados que na realidade envolvem a con-
firmao de uma hiptese nula. Primeiro, a transformao
estrutural da sociedade brasileira no conduziu formao
de grupos de interesse autnomos, agressivos e com alto
grau de interao, articulando demandas alternativas e com-
petitivas.... Segundo, essas mudanas no parecem ter pro-
duzido coalizes multifacticas de associaes ao longo de
linhas exclusivas e totalmente antagonsticas. O caso brasi-
leiro coloca em questo os supostos ortodoxos das relaes
entre industrializao e conflito polarizado de classes. Ter-
ceiro, apesar da evidncia conclusiva a respeito do aumento
da associabilidade, no existe evidncia de um aumento da
influncia desses grupos no processo de tomada de deci-
ses em nvel governamental. Em resumo, a predominn-
cia de grupos de presso pode no ser um componente
inevitvel da modernizao, tal como geralmente se pensa.3

Isso no significa, evidentemente, que a atividade poltica se

d em um mundo idlico onde no existem interesses em jogo.
Acontece, porm, que os interesses manifestados na esfera pol-
tica no so facilmente identificveis com interesses econmicos
bem determinados, como normalmente se pensa. O processo

_______________________
3 Schmitter, P. C., 1971; traduzido do original ingls. Os grifos so meus.

43
poltico, como este livro pretende evidenciar, tem objetivos e
mecanismos prprios que, embora no sejam independentes e
isolados dos processos que se desenvolvem na esfera produtiva,
s podem ser entendidos em sua especificidade.
Se as explicaes usuais, de tipo economicista, no conse-
guem explicar suficientemente o que ocorre no nvel poltico,
por que o antigo modelo de representao de grupos de interes-
se permanece vigente? Podemos dizer, numa primeira aproxima-
o, que se trata de um modelo aparentemente to claro, to con-
vincente, que permanece como um pano de fundo ao qual se
referem todos os novos desenvolvimentos tericos. Mas poss-
vel mostrar tambm que, mais profundamente, isso se explica
pelas origens histricas do pensamento social e poltico contem-
porneos, baseado, praticamente todo ele, na experincia intelec-
tual e poltica particular da Europa Ocidental, posterior, pelo
menos, Revoluo Francesa.4 As anlises dos problemas de
comportamento poltico, nos chamados pases em desenvolvi-
mento, no tm geralmente o mesmo grau de sofisticao
emprica e metodolgica tipificada pelas escolas de Columbia e

_______________________
4 neste sentido que Wanderley Guilherme dos Santos fala de um paradigma
clssico da anlise poltica e social do Brasil, melhor tipificado, segundo ele,
por Celso Furtado, 1965. A crtica de Wanderley Guilherme dos Santos consiste,
essencialmente, em notar que esse paradigma no toma em considerao que
a dinmica da competio poltica entre partidos, e faces dentro de partidos,
no um simples bal metafrico do que ocorre na economia. Ao contrrio,
as instituies polticas moldam as maneiras pelas quais formas econmicas e
sociais de competio se traduzem em alternativas de polticas que tm impacto
definido sobre o desenvolvimento ulterior da estrutura social. (Cf. Santos,
1979.) O que diferencia iriais profundamente seu estudo do nosso que ele se
preocupa com as estruturas polticas engendradas pelo prprio processo de
competio, e no com estruturas histricas e de mais longo prazo, que
antecedem o prprio processo de competio em um momento dado. As duas
perspectivas, evidentemente, no se excluem.

44
Michigan tendendo a cair em dois grandes grupos, um caracteri-
zado pelo tema da cultura poltica, outro pelo tema da moder-
nizao. Em trabalho posterior, por exemplo, Phillipe Schmitter
trata de entender o sistema poltico brasileiro em termos de
autoritarismo, propondo uma conexo entre um processo de
desenvolvimento retardado em um contexto dependente, por um
lado, e um sistema poltico autoritrio permanente, por outro.
Embora suas concluses se assemelhem s minhas no que se
refere importncia atribuida ao papel ativo do Estado na vida
poltica (die verselbstandigten Machte der Exekutivegewalt, conforme
sua referncia a Marx), existem trs diferenas bem importantes.
Primeiro, a identificao feita por Schmitter entre um elemento
estrutural - o peso especfico do Estado em uma sociedade - e
uma caracterstica de comportamento e clima poltico - o
autoritarismo - conduz facilmente velha porm nem sempre
verdadeira noo liberal de que regimes no autoritrios so somen-
te aqueles em que o Estado no ativo na vida social e econmi-
ca, contendo, alm disso, certo rano de explicao atravs de
variveis de cultura poltica, a que me refiro mais adiante. Se-
gundo, este autor no toma em considerao a diviso entre os
aspectos poltico e econmico do desenvolvimento, com suas
diferenas regionais, que so centrais nesta anlise. Finalmente, ele
sugere que esse tipo de regime inerentemente incapaz de gerar
desenvolvimento, j que se orienta para a manuteno do status
quo em contextos de subdesenvolvimento e aspiraes crescentes,
o que a experincia brasileira, no entanto, assim como a de vrios
outros pases de regime autoritrio, desmente com clareza.5
Por sua vez, os tericos da cultura poltica tendem a buscar
nas particularidades de um determinado sistema poltico a explica-

_______________________
5 Schmitter, P. C., 1972.

45
o das diferenas entre a realidade e o modelo de representao
de interesses. Essas peculiaridades so explicadas em termos de
uma ampla gama de teorias psicolgicas, antropolgicas e psica-
nalticas. Por exemplo, o trabalho clssico de Banfield sobre a
Siclia explica a ausncia de desenvolvimento naquela regio
pelo amoralismo familista; Lucien Pye recorre aos complexos
de inferioridade dos birmaneses para explicar por que no
implementam melhor seus interesses; McClelland fala na falta de
um need for achievement, e assim por diante.6
O resultado final tende a ser um tipo de explicao que re-
corre unicidade ou especificidade da cultura poltica de um
determinado pas, deixando pouco espao, assim, para explica-
es mais estruturais. Uma das principais dificuldades dessa abor-
dagem que ela leva noo bastante desconfortvel de que as
naes so presas de sua cultura poltica e no tenderiam, assim,
a evoluir para um estgio em que a vida poltica pudesse ser vivi-
da e compreendida de forma apropriada. Unia maneira de re-
solver esse problema recorrer a teorias de desenvolvimento
poltico ou, mais geralmente, de modernizao social. aplicadas
ao Brasil, essas teorias tendem a afirmar que o pas ainda no
desenvolveu condies adequadas para o surgimento de fortes
grupos de interesse, que emergiriam quando aumentassem os
nveis de diferenciao institucional, valores modernos etc.7

_______________________
6 As referncias incluem Banfield, E., 1958; Pye, L., 1962; McClelland, D. C.,
1961, Almond, G. A., e Verba, S., 1963; Mannoni, O,, 1956, e outros. O exemplo
mais importante para o Brasil , certamente, a obra de Oliveira Viana, que
contm uma das primeiras e mais penetrantes anlises da realidade poltica
brasileira, em contraposio sua fachada institucional. Suas explicaes, no
entanto, caem no mbito elas anlises de cultura poltica, com sobretons racistas
e pseudo antropolgicos, hoje fora de uso. Cf. Viana, Oliveira, 1949, e id., s.d.
7 Os textos evolucionistas mais conhecidos nessa linha so, provavelmente, os
de Almond, G. A., Powell, B., 1966, e Lerner, Daniel, 1958.

46
 Um dos principais problemas dos modelos de modernizao
a qualidade de suas predies. Em moda no principio da dcada
de 1960, elas perderam muito do seu prestgio com a estagnao
econmica da maioria dos pases do mundo subdesenvolvido e a
proliferao de regimes polticos no-representativos. Gino
Germani, por exemplo,8 havia previsto um processo contnuo e
irreversvel de expanso da participao poltica na Amrica Latina
que, obviamente, no ocorreu. Mas existe tambm um problema
conceitual importante: essas teorias no conseguem explicar o
que existe antes da ocorrncia da modernizao, j que todos os
conceitos usados tendem a ser de tipo negativo: indiferenciao,
difusidade de papis, falta de conscincia, pouca
institucionalizao etc.
importante notar que essa maneira de pensar existe tanto
nas chamadas teorias burguesas de desenvolvimento poltico
quanto nas anlises polticas ditas marxistas, que utilizam a
expresso classe em si para caracterizar uma classe que ainda
no est consciente de seus verdadeiros interesses. Em ambos os
casos, existe uma noo mais ou menos explcita de que a passa-
gem do estgio inicial (tradicional, primitivo, em si) para o final
(moderno, para si) se faz atravs da industrializao (ou acumulao
capitalista). Um exemplo recente da esquerda dessa vertente
um estudo da classe operria brasileira, que supe ser ela a van-
guarda do desenvolvimento social, econmico e poltico do pas:
o proletariado, objetivamente, este estrato dinmico, o
que no significa que, em sua maioria, j esteja consciente
desta sua funo na sociedade. Encontra-se, como apon-
tamos atrs, em processo de alcanar o conhecimento desta
condio, pelos fatores da ao intrnseca e extrnseca,

_______________________
8 Germani, G., 1962.

47
 fundamentalmente pelos ltimos, o que pressupe ainda
uma longa caminhada na direo da total conscientizao.9

Mais recentemente, essas teorias de desenvolvimento prede-

terminado passaram a admitir, mesmo em sua vertente liberal, a
noo de um perodo interveniente de autoritarismo poltico no
caminho entre tradicionalismo e modernidade. Mas, em geral, ambas
as vertentes tm dificuldade em explicar a embaraosa persistncia
e o inesperado comportamento desses regimes intervenientes10
Talvez a mais importante e bvia razo para o fracasso dos
modelos interpretativos mais correntes que, se o Brasil no
certamente um pas desenvolvido e industrializado como a Eu-
ropa Ocidental ou os Estados Unidos, tambm tem pouco a ver
com uma sociedade tradicional ou feudal. O pas foi, afinal
de contas, colonizado por um dos principais centros de poder
colonial de seu tempo e, desde sua independncia, em 1822, man-
teve contatos intensos com os centros econmicos e culturais
mais ativos do Ocidente, tais como Inglaterra, Frana, Alemanha
e Estados Unidos. A populao nativa encontrada pelos portugue-
ses era bastante rarefeita e foi eficazmente eliminada, tornando o
Brasil radicalmente distinto de outros pases latino-americanos
em que a administrao colonial foi superimposta a uma sociedade
nativa tradicional, densa e bem organizada. Houve, certamente, a

_______________________
9 Vinhas, M., 1970, p. 271.
10 Um dos benefcios no planejados dos regimes fortes e autoritrios nos
pases subdesenvolvidos tem sido um crescente esforo da teoria poltica para
entend-los. Referncias sobre esses novos desenvolvimentos tericos incluem
os trabalhos de Barrington Moore, de Juan Linz, sobre a Espanha, os de Germani
e Organski sobre o fascismo italiano, assim como o conceito de representao
no-democrtica sugerido por David Apter. Cf. Moore, B., 1966; Linz, Juan,
1964; Apter, D. E., 1968; Organski, A. F., 1969. Ver tambm o excelente trabalho
de Schmitter, P. C., 1974.

48
importao do escravo africano, mas a escravido se concentrava
justamente nos setores mais capitalizados, que eram os mais
modernos do pas. Desde o fim do sculo XIX, o pas transfor-
mou-se em um plo de atrao de correntes migratrias interna-
cionais, principalmente da Itlia, Portugal, Espanha, Alemanha e,
posteriormente, Japo. O que temos, em sntese, um pas que se
tem transformado, de acordo com linhas prprias, em funo do
tipo de colonizao que sofreu e das relaes que manteve com
os centros mais dinmicos da economia internacional. Estas li-
nhas prprias, ou pautas - algumas das quais trataremos de
examinar mais adiante - so perfeitamente modernas, ainda
que no desenvolvidas, e devem ser consideradas dentro de
um marco conceitual especfico e novo.
Existe uma srie de fatos aparentemente perturbadores a respei-
to da histria poltica brasileira, que fazem com que a necessidade
de uma perspectiva terica distinta seja ainda mais premente do
que a discusso anterior possa sugerir. O primeiro e mais impor-
tante desses fatos a falta constante de correspondncia entre as
instituies formais do pas e sua realidade social e econmica
agudamente apontada por Oliveira Viana, para quem a elite poltica
brasileira, nos anos 20, estava ainda
nesta fase da filosofia poltica em que o Estado concebi-
do como uma estrutura estranha sociedade, ajustado a
eia vindo de cima como que por direito divino e no ema-
nado dela, partilhando das suas condies materiais e de
esprito vivendo a vida de sua cultura e sofrendo a
influncia de suas transformaes.11

_______________________
11 Oliveira Viana (v. 2, 1949 p 22) antecipa assim, por dcadas, as teorias de
localismoe familismo que surgiram nos anos 50 e 60 como explicaes
para problemas de atraso poltico, cuja referncia mais notria o trabalho
de Banfield. Ver Banfield, E., 1958

49
 De acordo com essa perspectiva as elites so culturalmente
alienadas, e o sistema poltico criado no em funo dos inte-
resses e preferncias de grupos sociais determinados, mas em
funo de modelos estrangeiros mais ou menos prestigiosos A
conseqncia, de acordo com Oliveira Viana era no somente a
falta de correspondncia entre as estruturas informais de poder e
o sistema formal de ordenao jurdica, mas tambm uma gran-
de discrepncia entre um modelo de organizao poltica que
pressupe altos nveis de agregao de interesses e uma popula-
o preocupada com temas nacionais por uma parte, e uma cul-
tura poltica em que os horizontes dificilmente ultrapassavam o
nvel local e os interesses mais imediatos, por outra.
A prpria noo de que os grupos polticos devem represen-
tar interesses tende a ser vista como imprpria pela elite brasilei-
ra. Ao contrrio, sempre prevaleceu a idia de que partidos e
polticos devem se colocar acima dos interesses e ter sempre
em mira os objetivos da nao como um todo. Um questionrio
aplicado aos participantes da IV Conveno Nacional da Ordem
dos Advogados do Brasil em 1970 d uma boa indicao deste
fato. Quando perguntados sobre se os partidos polticos brasilei-
ros deveriam representar diferentes grupos de interesse ou per-
manecer acima de interesses privados, a grande maioria optou
pela ltima alternativa, uma atitude que parecia ser to mais forte
quanto maior fosse a idade do entrevistado:12

_______________________
12 Agradeo a Lcia Gomes Klein pelo uso desses dados. O relatrio global
da pesquisa est em Lima ir., O. B. de, Gomes Klein, L. M., Martins, A. Soares,
1970.

50
Quadro 1: Atitudes de Advogados Brasileiros em Relao aos Partidos
Polticos
Faixa de idade
Jovem Meia Mais Total
Idade Velhos
Acreditam que os partidos devem 23,5% 17,8% 0,0% 17,6%
representar grupos de interesse
Acreditam que os partidos devem 73,5% 82,2% 91,6% 80,4%
permanecer acima de interesses
privados
No sabem/ no respondem 3,0% 0,0% 8,4% 2,0%
TOTAL (100%) (34) (56) (12) (102)
Fonte: ver nota 12

A existncia to difundida dessa ideologia do interesse geral

faz com que exista uma diferena profunda entre os nveis mani-
festo e efetivo da vida poltica, em contraste com o que ocorre,
por exemplo, nos EUA, onde a organizao dos grupos de inte-
resse os mais variados na instituio do lobby considerada nor-
mal e legtima. Mas seria equivocado supor que se trata de um
simples fenmeno ideolgico, uma superfcie sob a qual nossa
realidade poltica no se diferenciaria das demais, pois de fato, no
Brasil, geralmente difcil estabelecer conexes precisas e bem
determinadas entre governantes e decises governamentais, de
um lado, e classes sociais e grupos de interesses especficos, de
outro. No h dvida, certamente, de que nenhum governo bra-
sileiro se props a alterar de forma realmente drstica o sistema
de propriedade da terra; mas isso no significa, necessariamente,
que esses governos tenham sido controlados pela elite rural,
cuja fora poltica tem, na realidade, decrescido de forma cons-
tante e progressiva nos ltimos 40 ou 50 anos. Um outro exem-
plo fato que o pas tem atravessado perodos de industrializa-
o intensa, com Vargas depois de 1937, com Juscelino Kubitschek
depois de 1955, e novamente aps 1964. Ningum diria, no entanto,

51
que estes tenham sido governos dominados ou controlados pela
burguesia industrial.13 Em um terceiro exemplo, setores militares
sempre tiveram grande participao na vida poltica brasileira, mas as
tentativas de estabelecer um vnculo entre essa participao militar e as
classes mdias nunca passaram de um esforo pouco compensador
para explicar a falta de correspondncia entre a instituio militar e
grupos de interesse scio-econmicos claramente definidos.
Virgnio Santa Rosa (1933) foi talvez o primeiro a falar da
origem dos militares, no caso os tenentes, nas classes mdias.
Essa idia, mais tarde retomada por San Tiago Dantas (1949) e
Nlson Werneck Sodr (1949), passa da em diante a fazer parte
do folclore das cincias sociais brasileiras, uma vez que os estudos
empricos mais aprofundados mostram como ela tem pouco a
ver com a realidade, e nenhum valor terico ou explicativo.14
Impressionante e muito pouco compreendido tambm o
fato de o principal Estado da Federao brasileira, So Paulo,
nunca ter desempenhado um papel poltico correspondente sua

_______________________
13 Na verdade, os esforos no sentido de ajustar a realidade teoria tm levado
a afirmaes desse tipo. Por exemplo, em sua anlise da Revoluo de 1930,
que discutiremos mais adiante, Octvio Ianni afirma que a revoluo de 30, a
despeito de no ter sido conduzida nem alimentada preponderantemente pelas
burguesias industrial e financeira nascentes, nem pelo proletariado incipiente,
deve ser interpretada como um momento super-estrutural da acumulao
primitiva, que funda a industrializao posterior (Cf Ianni, O. 1965 p. 135-6).
Em outras palavras ela foi, objetivamente (o que significa, na realidade, de
acordo com a subjetividade do analista). uma revoluo burguesa, j que, ex post
facto, ela conduziu industrializao. Este tipo de interpretao dispensaria
qualquer esforo para identificar, empiricamente, quem conduziu e alimentou
o movimento de 30, ainda que saibamos que na-o foi nenhum dos atores sociais
referidos acima.
14 Para a defesa da teoria das classes mdias, ver ainda Nun, J., 1965. Para uma
viso muito mais aprofundada, ver ODonnell, G., 1972, Campos Coelho, E.,
1976, Carvalho. J. M., 1977, e Costa Barros, A. 5., 1978. Ver tambm Hunting-
ton, S. S., 1957.

52
importncia econmica e demogrfica no contexto nacional. So
Paulo, desde o inicio do sculo XX, tem sido o setor maior, mais
rico, mais industrializado e moderno do pas. Existe ampla evi-
dncia, no entanto, de que esse desenvolvimento social e econ-
mico progressivo tem sido acompanhado de relativa debilidade
poltica. Um indicador disso o tamanho reduzido dos partidos
polticos nacionais (UDN, PSD, PTB) no Estado de So Paulo
durante o perodo 1945-64; essa situao ainda corroborada
pelo fato de que, desde 1930, somente o frustrado Governo de
Jnio Quadros se originou naquele Estado. A Repblica Velha,
at 1930, geralmente considerada como o perodo em que a
oligarquia poltica de So Paulo dividiu com a de Minas Gerais o
controle do sistema poltico nacional. Mas, como veremos mais
adiante, pareceria que, mesmo nesse perodo, a preeminncia de So
Paulo era muito menor do que seu peso econmico sugeriria.
Estudiosos do sistema poltico brasileiro que trabalham com
o modelo de representao de classes ou de grupos tm, em geral,
dificuldade em reconhecer ou entender essa surpreendente fragilida-
de poltica do centro econmico do pas. Um dos principais estudio-
sos dos movimentos populistas no Brasil, Francisco Weffort, depois
de dizer que evidente que as condies paulistas so especificas
de uma grande cidade industrial que ocupa posio nica no Brasil,
afirma que, exatamente por ser uma metrpole, ela se constitui em
um modelo para a anlise da poltica de massas no Brasil. 15 O
autor parece no considerar o fato de que So Paulo representa no
pas um caso nico e atpico de industrializao e urbaniza o si-
multneas, o que afeta sua utilidade como modelo para o resto
do Brasil. No se trata aqui de um simples equvoco, mas de uma
dificuldade conceitual de corrente do modelo analtico implcito, que

_______________________
15 Weffort, F. C., 1965.

53
supe uma identidade entre cresci mento econmico -urbanizao -
industrializao - participao poltica. Essa identidade fica ainda mais
transparente no trecho em que Paul Singer assemelha o crescimento
de Belo Horizonte, um caso extremo de urbanizao sem industria-
lizao, com o de So Paulo:
Belo Horizonte cresceu a uma taxa apenas pouco inferior [a So
Paulo] - 6,8% - que revela o considervel impulso tomado pela sua
industrializao.16

Mais adiante, tratando de explicar como So Paulo continuou

crescendo, ao passo que a taxa de industrializao diminuiu, diz
que o crescimento da indstria acarreta forte expanso do setor
tercirio da economia. O modelo terico implcito dificulta a per-
cepo do fato, por outra parte bvio, de que pode haver urbaniza-
o e terciarizao sem industrializao; e que Belo Horizonte cres-
ceu por razes administrativas, polticas e sociais, diante das quais
a indstria uma atividade de importncia secundria e subsidi-
ria. Quando no possvel assemelhar So Paulo ao resto do pas,
surge muitas vezes a tendncia de consider-lo como um caso
desviante no quadro nacional; mas isso certamente problem-
tico quando se trata do prprio centro da economia nacional.

2. Um Marco de Referncia: Capitalismo Ocidental e

Patrimonialismo

No restante deste livro, os problemas discutidos at aqui sero

tratados em dois nveis. Um estrutural, e tem a ver com a maneira

_______________________
16 Singer, P., 1968. Os grifos so meus. As discrepncias entre os processos de
industrializao e urbanizao so, em contraste, centrais na explicao que
Neuma Aguiar busca para as variaes nos nveis de mobilizao poltica dos
trabalhadores brasileiros. Cf. Aguiar, N., 1969.

54
pela qual a sociedade se organiza para a produo, distribuio e
realocao poltica de bens escassos. O outro, mais especifica-
mente poltico, se refere s maneiras pelas quais os diferentes
grupos na sociedade so ou no convocados e tm ou no tm
reconhecidos seus direitos de participao no processo de decises
relativas distribuio social da riqueza.
A abordagem estrutural baseada na noo de que existe
uma linha especfica de desenvolvimento histrico originria da
Europa feudal e que conduz s sociedades capitalistas ocidentais,
modernas e desenvolvidas de hoje. Essa experincia particular
tem servido de referncia positiva ou negativa para o entendimen-
to de um outro tipo de desenvolvimento histrico, aquele que par-
te de uma outra variante de sistemas polticos tradicionais - o
patrimonialismo - e conduz a um tipo radicalmente distinto de
sociedades contemporneas: algumas subdesenvolvidas, outras
socialistas, outras ainda com uma vivida experincia de autoritarismo
e fascismo. Essa , certamente, uma distino muito genrica, e a
realidade muito mais complexa em suas nuanas infinitas. Mas
possvel, ainda assim, afirmar que essa distino de inspirao
weberiana no foi suficientemente explorada a ponto de, pelo me-
nos, colocar em questo o paradigma terico dominante que, ainda
que derivado da primeira tradio histrica, aplicado para a se-
gunda com grande perda de compreenso e poder explicativo.17
Esses conceitos sero discutidos em detalhe mais adiante, mas pode
ser conveniente ilustrar aqui a idia para melhor clareza.

_______________________
17 O primeiro trabalho que trata de utilizar de forma sistemtica a noo de
patrimonialismo para o entendimento do sistema poltico brasileiro ,
possivelmente, o de Raymundo Faoro (1958, 1975). Para uma utilizao do
conceito para a Amrica Latina como um todo, ver Morse, Richard M., 1964, e
Sarfatti, Magali, 1966. Para uma interpretao weberiana do sistema poltico
imperial brasileiro, distinta da adotada aqui, ver Uricoechea, Fernando, 1978.
Essa questo aprofundada no cap. 2.

55
 A cincia poltica foi dominada durante muito tempo pela
idia de que, assim como existe desenvolvimento econmico,
existiria tambm um processo de desenvolvimento poltico,
definido a partir de um crescimento contnuo de participao
poltica, direito de voto etc., em uma determinada sociedade.18
Problemas de instabilidade poltica e de regimes fortemente centra-
lizados ocorreriam, de acordo com esse ponto de vista, quando a
velocidade em que cresce a habilidade de lutar por uma parte
maior da riqueza nacional superior velocidade de crescimento
dessa riqueza; ou, em termos polticos, quando o processo de
construo nacional - e tudo o que isso implica em termos de
incorporao de grupos marginais, difuso de valores modernos,
difuso dos meios de comunicao de massa etc. - mais rpido que
o processo de desenvolvimento do Estado e de institucionalizao
de mecanismos polticos nacionais.
Esse tipo de raciocnio no leva em conta o fato de que, muitas
vezes, as causas do desequilbrio esto do outro lado, isto , que
instabilidade e autoritarismo no so, necessariamente, conseqn-
cias de um excesso de demandas em um contexto de pouca
industrializao e recursos limitados, mas, talvez na maioria dos
casos, conseqncias de uma reduzida capacidade social de articulao
e representao de interesses em um contexto de concentrao
excessiva de poder nas mos do Estado. Quando isso ocorre,
as tentativas de aumentar e articular a representao de interesses
na sociedade so suprimidas e cooptadas, e o resultado a debili-
dade e dependncia contnuas dos grupos sociais articulados, em
relao ao centro poltico.

_______________________
18 Se a idia de desenvolvimento poltico linear se mostrou historicamente
falsa, a noo terica de estgios de aproximao a um ideal poltico continua
vigorosa, como atestam os trabalhos de Fbio Wanderley Reis. Cf. Reis, F. W.,
1974a e 1974b.

56
 A razo pela qual esses fatos to simples e evidentes so tan-
tas vezes ignorados tem a ver com o modelo da representao
poltica. De acordo com este modelo explicativo, o Estado , por
definio, o representante de um determinado grupo ou classe
da sociedade, e a noo de que o Estado representa a si mesmo,
sem cor responder a uma determinada classe social que o maneje
dos bastidores, fica impossvel de conceber. Dessa forma, a an-
lise do sistema politico em funo da estrutura e comportamento
do Estado e da burocracia governamental, em suas diversas ma-
nifestaes, aparece como desprovida de contedo efetivo e
vista como simples exerccio formalstico referido a uma entida-
de politica sem rosto e sem nome. Eu negaria, no entanto, que a
anlise poltica a partir do Estado implique a noo de uma es-
trutura poltica parada no ar, independente e no relacionada
com interesses e motivaes econmicas. Nos sistemas
patrimoniais tradicionais no havia diferena entre as esferas po-
ltica e econmica da sociedade. A ligao Intima entre esses as-
pectos tambm uma caracterstica predominante de sociedades
em que o aparato estatal grande e multi-funcional e antecede,
historicamente, ao surgi mento de grupos de interesse autno-
mos e articulados. Nesses contextos, a busca do poder poltico
no simplesmente feita para fazer prevalecer esta ou aquela
poltica, mas visa posse de um patrimnio de grande valor, o
controle direto de uma fonte substancial de riqueza.19
A prxima seo se refere exatamente discusso dessa questo
dentro de um contexto de diferenciao regional. suficiente,

_______________________
19 Este , exatamente, o ponto de partida adotado por Maria do Carmo
Campello de Sousa, 1976, em seu estudo sobre o sistema partidrio brasileiro
ps-1945. Unia de suas teses centrais a de que a existncia de uma estrutura
estatal centralizada antes do surgimento do sistema partidrio constitui, por si
mesma, uma dificuldade sua institucionalizao e um estmulo poltica
clientelstica (p. 36).

57
no momento, notar que, enquanto estrutura social complexa e orga-
nizada, com grande capacidade de produzir ou extrair recursos do
meio externo ou de outras unidades sociais, a organizao estatal
um aspecto da realidade to digno de ser estudado e analisado quan-
to, por exemplo, os mercadores, os latifundirios, os capitalistas fi-
nanceiros ou a classe operria. Tudo depende, claro, do tamanho
relativo da estrutura do Estado, sua fora relativa e sua dependncia
em relao a outras unidades sociais, e do tipo de atividade que o
Estado desempenha dentro do sistema produtivo da sociedade. Cada
caso diferente, e variaes histricas vo desde o extremo das so-
ciedades hidrulicas referidas por Witfogel, nas quais todo o siste-
ma de produo social controlado e dirigido pelo Estado, at as
sociedades relativamente desestatizadas da Europa Ocidental do
sculo XIX.. A diviso entre Estado e sociedade civil, que colo-
ca todas as atividades produtivas do lado da sociedade e todos os
eventos polticos do lado do Estado, no passa de um evento hist-
rico particular, que no deveria ser generalizado.

3. A Perspectiva Politica: Cooptao e Representao

O segundo nvel de anlise proposto neste livro especifica-

mente poltico. No h dvida de que o sistema poltico - entendi-
do em um sentido restrito como a arena na qual recursos escassos
so disputados por classes, grupos sociais e instituies correspon-
dentes - tem importantes conseqncias para a sociedade como
um todo. Essas conseqncias, entretanto, no podem ser enten-
didas simplesmente pela identificao das origens de classe dos
detentores do poder, nem mesmo nos contextos mais clssicos
de poltica representativa. Concretamente, existe uma grande di-
ferena entre o regime democrtico ocidental dominado por um
partido burgus conservador e um regime poltico fascista no
mesmo pas, dominado, hipoteticamente, pela mesma burguesia. A

58
relao emprica entre a organizao de um sistema poltico e as
caractersticas mais estruturais da sociedade, embora certamente
exista, no deve ser utilizada em lugar da anlise especificamente
poltica; e esta no pode reduzir-se a um simples exerccio anal-
tico, cujas proposies derivariam logicamente do conhecimento
das caractersticas estruturais da sociedade. Por isso, neste livro,
ser proposta uma relao ntima entre patrimonialismo uma
caracterstica estrutural - e cooptao poltica - elemento pr-
prio do nvel poltico - relao esta sugerida pela expresso
patrimonialismo poltico. Mas, uma vez estabelecida esta relao
genrica, o importante ver como ela varia, como se relaciona
com outras formas de participao poltica e como afeta o pro-
cesso de mudana social e poltica.
A expresso cooptao poltica sugerida para referir-se a
um sistema de participao poltica dbil, dependente, controla-
do hierarquicamente, de cima para baixo. A primeira condio
necessria para a existncia de tal sistema que algumas pessoas
e grupos sociais, previamente fora da arena poltica, tratem de
participar dela e fazer-se ouvir. A literatura poltica da Europa
Ocidental fala em enfranchisement para referir-se ao processo de
incorporao de grupos e classes ao sistema poltico.20 O termo,
que se poderia traduzir literalmente por licenciamento, tem uma
conotao de aquisio de direitos ou maioridade poltica e no
possui significativamente, correspondncia na lngua portuguesa.
Esse problema de linguagem aponta para sua segunda condio
de existncia: a de que os que controlam o sistema poltico tenham
meios para comprar ou, de alguma forma, incorporar esses es-
foros de participao, de tal maneira que sejam estabelecidos

_______________________
20 Para uma anlise do processo de enfranchisement na Europa Ocidental.
Cf. Bendix, R ., 1964, e Marshall, T. H., 1964.

59
vnculos de dependncia entre os detentores do poder e as lideran-
as polticas emergentes. Assim, a participao poltica deixa de
ser um direito e torna-se um benefcio outorgado, em princpio
revogvel. Como em qualquer tipo ideal, esse arranjo ocorre todo
o tempo, em todos os sistemas polticos abertos, e no uma
peculiaridade brasileira. Mas a cooptao poltica tende a predo-
minar em contextos em que estruturas governamentais fortes e
bem estabelecidas antecedem historicamente os esforos de
mobilizao poltica de grupos sociais. Quando isso ocorre, posi-
es governamentais so buscadas no tanto como recursos para
a implementao de interesses de tipo econmico, mas como
forma de mobilidade social e ocupacional per se. Isso significa
que a administrao pblica vista como um bem em si mesmo,
e a organizao governamental tem as caractersticas de um
patrimnio a ser explorado, e no de uma estrutura funcional a
ser acionada para a obteno de fins heternimos. Uma vez que
posies se tornam mais importantes que funes, o setor pbli-
co tende, naturalmente, a inchar. Esse tipo de administrao
patrimonial tende a ser incompatvel com participao poltica
ativa e respostas governamentais eficientes a demandas da socie-
dade. Quando a necessidade o exige, no entanto, ela pode se pro-
longar na forma de estruturas poltico-partidrias que so organi-
zadas, patrocinadas e conduzidas de cima para baixo, muitas vezes
por processos de mobilizao. Essa condio implica que cooptao
um fenmeno moderno, que ocorre no Brasil basicamente a par-
tir do ps-guerra, j que a mobilizao limitada do perodo anteri-
or fazia com que houvesse pouco, efetivamente, para cooptar.
Existem outras duas importantes noes ligadas ao conceito
de cooptao poltica. Primeiro, o peso, nesse tipo de arranjo
poltico, est localizado no lado da administrao central, na ci-
dade, no lado moderno do pas. No h dvida de que uma
frao importante da elite poltica brasileira tem sido recrutada

60
nas reas rurais, mas j vimos que isso no pode ser ingenuamen-
te interpretado como um processo de representao do campo
junto ao governo central.21 Desde o clssico estudo de Victor
Nunes Leal sobre o coronelismo brasileiro, sabemos que existe
na poltica tradicional brasileira uma relao simbitica de de-
pendncia entre administrao central e poder local, e que poder
e dominao so geralmente impostos de cima para baixo, e
raramente de baixo para cima. A Repblica Velha, em muitos
aspectos um perodo de grande poder dos chefes locais e regio-
nais, foi tambm o perodo em que resultados eleitorais eram
forjados sem maiores preocupaes de decoro pelos partidos do-
minantes, conseguindo os governos centrais geralmente eleger
seus candidatos. A poltica que normalmente se considera tradicio-
nal no contexto brasileiro no rural, mas urbana, moderna, e
levada a cabo por uma elite com refinamento e habilidade neces-
srios para controlar um aparelho estatal bastante complexo.
A outra noo ligada ao conceito de cooptao se relaciona
com o fato de que no existe, quando ele predomina, muito lugar
para representao de interesses no sentido do mais clssico
modelo europeu do termo. O modelo clssico supe que o de-
senvolvimento do capitalismo tende a gerar grupos de interesses
ativos e militantes nos dois lados da diviso social do trabalho,
burguesia e proletariado. O tipo de poltica que emerge desse
confronto tem a ver com a regulao das relaes de classe e,
conseqentemente, com a distribuio da riqueza entre elas. Nesse
modelo, quando os polticos aumentam seu poder e prestgio,

_______________________
21 interessante notar que, na Amrica Latina, praticamente no existem,
nem nunca existiram, partidos polticos que se definam como agrrios ou
rurais, o que tem certa mente a ver com o fato de que as elites de base rural
nunca se viram como um grupo de interesse distinto e diferenciado do centro
de poder nacional. Ver para isto, Schwartzman, S., 1966.

61
aumenta tambm a necessidade de as lideranas corresponderem
s expectativas e demandas das bases que lhes outorgam poder.
Eles podem tornar-se burocratas de seus partidos, mas dificilmen-
te burocratas governamentais; e, se o fazem, tendem a perder
suas bases de apoio poltico. No sistema de cooptao, pelo con-
trrio, quanto mais ntima a participao do lder na burocracia
governamental, maior sua fora poltica, j que ter mais recursos
para manter o controle de suas bases. A reside a explicao das
repetidas vitrias eleitorais dos partidos de governo em regimes
desse tipo, chegando muitas vezes a sistemas uni-partidrios ou
de partidos governamentais imbatveis.
possvel mostrar que, se formas embrionrias de represen-
tao poltica existiram no Brasil, elas tenderam a concentrar-se
na rea de So Paulo. Nunca chegaram a ser suficientemente fortes
para moldar o quadro poltico nacional, mas foram suficiente-
mente significativas para manter o Estado de So Paulo como
uma entidade politicamente diferenciada dentro do pas. Tanto
os sistemas de cooptao quanto os de representao tm seus
lados conservador e liberal, ou de direita e esquerda, e essa perspec-
tiva qudrupla , possivelmente, o melhor ponto de vista para o
entendimento do processo poltico brasileiro atravs do tempo.
Essa imagem do cenrio poltico brasileiro como o de um
confronto entre dois sistemas ou estilos de participao poltica
no corresponde s noes usuais existentes sobre sua evoluo,
particularmente depois de 1945. De fato, o perodo de 1945-64
foi uma era de competio multi-partidria e tambm um pero-
do de crescente participao, mobilizao poltica e de surgimento
de oposies ideolgicas. Se tomamos somente esse perodo, te-
mos a ntida impresso de vermos o pais evoluindo de um est-
gio mais tradicional a um mais moderno, ou, de acordo com
outra perspectiva, de uma situao de classes em si para outra
de classes para si. Um exame mais cuidadoso mostra, no entanto,

62
que esse processo ocorreu no contexto da polaridade cooptao-
representao, conduzindo, afinal, ao colapso do sistema repre-
sentativo em 1964.
Parece que alguma forma de poltica de grupos de interesse
(ou poltica de classe) est na raiz da maioria das verses contem-
porneas de democracia poltica, e uma das concluses que po-
deriam ser extradas dessa anlise seria, por exemplo, que existi-
ria somente uma forma de levar o Brasil para um sistema mais
aberto de participao poltica: fomentar o papel de So Paulo na
poltica nacional, ao longo de toda sua estrutura de estratificao
scio-econmica, fazendo com que este sistema regional se ex-
panda at predominar sobre as demais reas do pas, urbanas no
industriais e rurais. claro que as coisas no so to simples
assim, mas essa certamente uma linha de especulao que ainda
no foi explorada em toda sua extenso pelos que se preocupam
em pensar nos destinos do modelo brasileiro. Em termos ge-
rais, reconhecer o papel limitado da poltica representativa no
Brasil poder conduzir, em ltima anlise, a novas vises sobre
como o sistema poltico poderia ser organizado no futuro, com
alternativas que vo desde uma anti-utopia hobbesiana at mo-
delos de descentralizao e democratizao intra-burocrticas e
organizacionais.
Nenhuma anlise da evoluo poltica brasileira seria poss-
vel sem levar em considerao o papel nela desempenhado pelo
setor militar. O comportamento poltico dos militares deve ser
visto e entendido em termos caractersticos da instituio militar
e suas relaes com o sistema poltico como um todo, antes que
em termos de uma suposta representao de interesses classistas
via Foras Armadas. Isso no significa, evidentemente, que no
seja possvel, muitas vezes, determinar o componente classista
ou estamental de um grupo militar especifico e que esse com-

63
ponente no tenha uma fora explicativa considervel.22 No caso
do Brasil, alm das caractersticas institucionais, existe a peculia-
ridade de que o Exrcito brasileiro tem fortes razes gachas, e
esse componente regional, quando tomado em devida conta, ex-
plica muito de seu papel na histria poltica do pais. sabido que
o Rio Grande do Sul tem sido, no tempo, a principal fonte de
recrutamento da elite militar brasileira, um fato que examinaremos
com vagar mais adiante.

4. A Poltica Como Fenmeno Espacial: as Quatro

Regies

Outra dimenso bastante bvia dos fenmenos polticos que

as analises convencionais costumam ignorar o fato de que, sen-
do as naes entidades de base territorial, os processos polticos
devem ser entendidos em termos de sua distribuio espacial.
Essa uma observao que se torna ainda mais importante quando
se tem em conta que o processo de ocupao histrica das diversas
partes de um pas se d de forma diferenciada, gerando proble-
mas bastante especficos de incorporao, integrao e rupturas
entre diferentes regies. Tema clssico do direito constitucional,
esse aspecto tende muitas vezes a ser ignorado pela anlise poltica,
preocupada exclusivamente com os grupos de interesse e suas
manifestaes e motivaes econmicas mais imediatas.
O processo de ocupao espacial do Brasil deve ser visto a
partir do entendimento da prpria histria portuguesa, que parece
jamais ter apresentado a estrutura descentralizada caracterstica
do tipo europeu clssico de organizao feudal:

_______________________
22 Um exemplo clssico de identificao entre o setor militar e origens estamentais
bem definidas o caso da Prssia. Ver, a respeito, Rosemberg, H., 1966.

64
 A nobreza, a seguirmos Antnio de Sousa, nunca chegou
a criar razes no campo, nem teve funo civilizadora, funo
de direo e proteo dos moradores locais; apresentava-se,
antes, como parasita da populao e do poder central.23

O poder se concentrava na Casa de Avis, e isso auxilia a ex-

plicao do notvel impulso empresarial de Portugal nos sculos
XV e XVI. Vinda para o Brasil, a estrutura centralizada, burocr-
tica e patrimonialista de governo foi transplantada, inicialmente
com o estabelecimento do Governo Geral em 1548 e, muito mais
tarde, com a mudana de toda a Corte portuguesa para o Rio, em
1808. Tornado independente cm 1822 por um membro da realeza
portuguesa, a linha de continuidade nunca foi completamente que-
brada, e isso importante para a compreenso da institucionalizao
estvel do Governo brasileiro durante o perodo colonial e, mais
tarde, na segunda metade do sculo XIX. digno de nota que,
antes do estabelecimento do Governo Geral em 1548, institui-se
um sistema de capitanias de caractersticas feudais, porm sem
sucesso. Essas capitanias deveriam ser transmitidas de pais para
filho, e a coroa portuguesa teve de readquirir uma delas, quando
o Governo Geral estava prestes a ser criado.24
O sistema de capitanias no funcionou, dizem os historiadores;
duas delas, porm, obtiveram algum xito. Numa, Pernambuco, flo-
resceu a cultura da cana-de-acar, tornando-se o principal produto
da Colnia nos sculos XVI e XVII. A outra era So Vicente, mais
tarde conhecida como provncia e, por fim, Estado de So Paulo.
Este breve exame delineia trs de nossos principais tipos de
regies. Uma a sede do governo, inicialmente Salvador e depois

_______________________
23 Holanda, Srgio Buarque de, vol I, 1960, p. 18.
24 As doaes de terra inalienveis, transmitidas por herana ao filho mais
velho, trouxeram para o Novo Mundo alguns dos resduos do feudalismo, por
muito tempo em declnio gradual na Pennsula Ibrica. Burns, E. B., 1970, p. 24.

65
Rio de Janeiro. Esta a rea mais moderna do pas, que mantm
um contato mais direto com o modo de vida europeu, e onde a
cultura e o consumo so mais acentuados. , tambm, uma rea
de populao marginal e de desemprego. De acordo com o Cen-
so do Rio de Janeiro de 1890, por exemplo, cerca de 50% de sua
fora de trabalho estava empregada em servios domsticos
ou exercia profisses no-declaradas. O fator racial, obviamente,
estava relacionado a isto, uma vez que a escravatura fora abolida
h apenas dois anos. Mas as diferenas no eram assim to grandes:
76% dos negros e 53% dos mulatos pertenciam a esse grupo,
mas tambm 43% dos brancos, o que representava 62,5% de toda
a populao empregada.25 . Essa massa de populao marginal
representava, certamente, um incmodo para a elite, a qual, ocasio-
nalmente, tinha que se haver com suas agitaes.26 Entretanto,
comumente, o Rio apresentava um cenrio de poltica popular e
de participao da massa que pouco tinha a ver com a maneira
pela qual as coisas eram realmente decididas, e nesse sentido no
difere muito de outras capitais administrativas de sociedades no-
industriais. Seus recursos econmicos provinham do comrcio e

_______________________
25 Dados recalculados a partir de Klein, S., H., 1969, p. 50. A fonte original
Diretoria Geral de Estatstica, 1895, p. 416-21.
26 O Rio tem sido, tradicionalmente, o lugar para a mobilizao popular em
questes polticas. Um dos exemplos mais conhecidos a campanha
abolicionista no final do sculo XIX. Um outro exemplo foi a revolta da
populao contra a vacinao obrigatria contra a varola, em 1904. Edgard
Carone cita uma testemunha ocular do golpe de 1889 que estabeleceu a
Repblica, que um bom exemplo da ausncia e presena simultneas do povo
na vida poltica do Rio de Janeiro:
Por ora, a cor do governo puramente militar e deve ser assim. O fato foi
deles, deles s, porque a colaborao do elemento civil foi quase nula. O
povo assistiu aquilo bestializado, atnito, surpreso, sem conhecer o que
significava. Muitos acreditavam sinceramente estar vendo uma parada. Era
um fenmeno digno de ver-se. O entusiasmo veio depois (...). (De uma
carta de Aristides lobo, um jornalista, citada por Carone, E., 1969.)

66
do funcionalismo pblico, e sua vida poltica caracterizava-se por
certo grau de tenso entre a pequena nobreza regional depen-
dente, de um lado, e os burocratas e comerciantes, de outro, com
ocasionais mobilizaes das massas.
O Rio de Janeiro do sculo XIX e do inicio do sculo XX
pode, de um modo geral, ser qualificado como uma cidade pr-
industrial. Tal conceito foi sugerido por Gideon Sjoberg para
caracterizar as estruturas urbanas que se desenvolveram, segundo
ele, em sociedades feudais, onde o desenvolvimento industrial
no tivesse, ainda, se iniciado. Em uma nota de p de pgina,
Sjoberg procura reduzir a diferena entre cidades pr-industriais
europias e no-europias:
Henri Pirenne, em Medieval cities, e outros observaram que
as cidades europias cresceram em oposio e eram sepa-
radas da sociedade maior. Mas essa tese remonta a um
exagero, no que diz respeito Europa Medieval. A maioria
das cidades industriais parte integrante de estruturas sociais
mais ampla.27

A principal dificuldade relativa ao conceito de cidade pr-

industrial , naturalmente, a teoria de desenvolvimento unilinear
que ela implica, e que considera o sistema feudal como o nico
predecessor das sociedades modernas. Oliver C, Cox,28 no en-
tanto, afirma que, mesmo na Europa Medieval, as cidades se de-
senvolveram fora da estrutura feudal, alm de considerar que o
conceito de cidade pr-industrial de Sjoberg representa pouco
mais que um conceito residual. A crtica de Cox convincente,
no que diz respeito debilidade do argumento de Sjoberg, porm
tem pouco a oferecer. A melhor indicao terica, o que no

_______________________
27 Sjoberg, G. 1960.
28 Cox, O. C., 1964, p. 133-44.

67
surpreendente, nos oferecida por Max Weber, por meio da dife-
rena, por ele estabelecida, entre a cidade ocidental e a oriental:29
Na qualidade de ponto focal de todo o pas ou regio, a
residncia do governante ou de qualquer corpo adminis-
trativo o componente mais importante da estrutura e do
funcionamento das cidades orientais.

Contrariamente, as cidades ocidentais so dotadas de uma

combinao de autonomia e autocefalia30 . Elas so, em outras
palavras, ncleos econmica e politicamente autnomos, alimen-
tados pela atividade comercial ou industrial de seus cidados, que
participam ativamente, de formas variadas, da conduo de seus
destinos. Aplicada ao Brasil, essa distino permite ver o Rio de
Janeiro como uma cidade muito mais prxima, historicamente,
do modelo oriental, sede poltica e administrativa do Imprio,
enquanto que So Paulo, cidade desenvolvida de forma muito
mais independente e isolada, se aproxima bastante do que seria o
modelo clssico de cidade ocidental.
O inverso da capital burocrtica e urbana constitui o segundo
tipo de regio, chamada tradicional. As regies tradicionais
brasileiras tm pouco em comum com o tradicionalismo, cons-
tante da literatura padro acerca do subdesenvolvimento e da
modernizao. Comumente, essa literatura considera como
tradicional a sociedade camponesa ou, de alguma forma, no-
industrial, que sofre o impacto da modernizao e industrializao.31

_______________________
29 Weber, M., 1958.
30 Murvaer, V., 1966, p. 381-9.
31 A referncia usual a respeito Banfield, E. C., 1958, e Lerner, D., 1958.
Est implcito no trabalho de Banfield o fato de que, medida que um povo se
torna menos atrasado, seu marco de referncia se expande, indo do familismo
amoral ao respeito pela moral pblica (a presena de respeito pela moral
pblica nos estratos superiores norte-americanos foi testada, sem xito, em

68
Supostamente, essas sociedades tradicionais se encontram em um
estgio primitivo de desenvolvimento social e econmico, e a
correspondente literatura sociolgica trata dos obstculos cultu-
rais, emocionais e sociais aos valores, estilos de vida e padres de
comportamento modernos.32
No Brasil, como em outros pases, as reas tradicionais no
constituem regies que ainda no se modernizaram, mas, ao con-
trrio, regies que experimentaram um perodo de progresso no
passado, sofrendo, depois, um processo de declnio econmico e
poltico. A antiga rea de cultura da cana-de-acar, no Nordeste, e
as antigas reas mineiras de Minas Gerais so provavelmente os
melhores exemplos do tradicionalismo brasileiro, e ambas as regi-
es tiveram um passado de riqueza e proeminncia econmica
nacional. Uma das questes mais obscuras - e ao mesmo tempo
das mais interessantes - da histria econmica e poltica do Brasil
relaciona-se com o que acontece com essas reas quando perdem
sua capacidade exportadora.33 No caso de Minas Gerais, a exausto
das atividades mineradoras, ocorrida por volta da segunda metade
do sculo XVIII, deixou a provncia com a maior populao do
pais, localizada sobretudo nas concentraes urbanas, e desprovi-
da de uma atividade econmica importante de alta lucratividade.34

_______________________
Wilson, J. Q. e Banfield, E. C., 1964, p. 876-87). No que concerne a Lerner, no
se pode, certamente, minimizar sua influncia no que diz respeito sociologia
do desenvolvimento.
32 Por exemplo, Pye, L., 1962.
33 O processo de declnio econmico e os mecanismos de ajustamentos so o
tema de Antnio Barros de Castro, Herana regional do desenvolvimento
brasileiro. In: Castro, A. B., v. II, 1971. Ver Leff, N. H., 1972, para uma anlise
dos mecanismos econmicos subjacentes s crescentes desigualdades entre o
Nordeste e Sudeste do Brasil.
34 Segundo o Censo de 1872, Minas Gerais concentrava 20,5% da populao
brasileira, contra 13,9% na Bahia e 8,4% em So Paulo. So Paulo assumiu a liderana
apenas em 1940, com 17,4% da populao total, contra 16,4% em Minas

69
Um outro remanescente foi a estrutura burocrtica da administra-
o colonial, e esse , muito provavelmente, o bero da vocao
poltica de Minas Gerais.
Existe um estudo norte-americano clssico, de autoria de V.
O. Key, que trata de um sistema poltico que sobreviveu a um
processo de forte decadncia, aps a Guerra Civil. Os onze esta-
dos sulistas analisados por Key tinham pelo menos um trao em
comum com os estados brasileiros da Velha Repblica, ou seja, o
sistema uni-partidrio. A anlise de Key, relativa ao comporta-
mento dos senadores sulinos, sugere um padro bastante consis-
tente: eles se unem quando a autonomia do Estado est em peri-
go, quando o status quo se acha ameaado e quando o governo
democrtico nacional necessita de seu apoio. O arranjo nos
bastante familiar: os democratas sulinos apiam o governo em
troca do controle dos seus prprios estados. Sistema uni-partidrio,
controle oligrquico da mquina poltica do Estado, pequena partici-
pao popular, grandes propriedades rurais em uma economia em
decadncia, todas essas semelhanas com a tradicional Minas Gerais
no so puras coincidncias. A principal diferena, naturalmente, era
a de que os Estados Confederados haviam sido derrotados pelo Norte
industrializado, enquanto que, no Brasil, a hegemonia poltica do
centro industrializado nunca foi claramente estabelecida.35
A menor unidade da vida poltica tradicional desse tipo a
comunidade local do interior, onde o chefe local (no Brasil, o
coronel) exerce seu poder. Uma boa parte da literatura poltica
brasileira tem se devotado ao exame dos padres de
tradicionalismo poltico nas bases do sistema.36 As tentativas de

_______________________
35 35 Key, V. O., 1949, especialmente o cap. 16, Solidarity in the Senate.
36 Para uma reviso dessa literatura, ver Carvalho, J. M., 1968. Glucio A. D.
Soares deixa claro, em seu livro, que o tipo tradicional do coronel somente
uma das formas possveis de articulao da poltica local, mais tpico de Minas
do que, digamos, So Paulo. Cf. Soares, G. A. D., 1973.

70
teorizao mais bem sucedidas so as que interpretam a proemi-
nncia poltica local e regional da poltica tradicional como sendo
uma funo do papel de intermediao desempenhado pelos l-
deres polticos entre os governos local, estadual e nacional.37
importante observar-se que essa interpretao no implica que o
controle da terra, os vnculos familiares, fidelidades e sujeio
pessoal no tenham um papel a cumprir. Todos esses elementos
tradicionais com certeza se faziam presentes, mas funcionaram
num contexto de decadncia econmica e de predominncia de
governo burocrtico ao nvel estadual e nacional.
A terceira regio, representada por So Paulo, forma a dife-
renciao mais importante. Desde o incio da histria do pais, a
antiga Capitania de So Vicente se desenvolveu independente-
mente da administrao central. So Vicente foi o primeiro n-
cleo de colonizao que se moveu da costa para o interior, em
total contradio com a poltica de expanso da Coroa portugue-
sa.38 A histria da expanso de So Vicente inclui as expedies
de captura de ndios que se embrenhavam cada vez mais para o
Sul, at o choque militar com as misses jesutas espanholas; as
expedies de busca de ouro e pedras preciosas, at o choque
com outras correntes migratrias provenientes do Norte que se
dirigiam para as reas mineiras, durante a Guerra dos Emboabas;39

_______________________
37 A melhor interpretao terica da vida poltica local do Brasil tradicional
, certamente, a de Cintra, A. O., 1971.
38 Mas o caso de So Paulo, onde os colonos e seus descendentes, brancos
ou mestios, se voltaro antes para o interior do que para a marinha , de
qualquer forma, uma exceo. Em todo o restante do Brasil, a regra, por muito
tempo ainda, seguir o povoamento aqueles clssicos padres da atividade
colonizadora dos portugueses, regida pela convenincia mercantil e pela sua
experincia africana e asitica. Cf. Holanda, S. B., v. 1, 1960, p. 129-30.
39 Ver, para uma descrio da Guerra dos Emboabas, ocorrida em Minas
Gerais por volta de 1700 contra os exploradores paulistas, Holanda, S. B., v. 1,
1960, p. 279-369.

71
e a acentuada ausncia da Provncia de So Paulo da vanguarda dos
eventos nacionais, at a expanso da cultura do caf no sculo XIX.
Mais adiante voltaremos histria do espetacular desenvol-
vimento de So Paulo, do final do sculo XIX em diante, e a seu
papel poltico no cenrio nacional. Basta lembrar aqui que o Cen-
so de 1940 j mostra ser este o maior estado brasileiro em popu-
lao, alm de a principal fonte de impostos do Governo central
e o foco de industrializao do pas. Politicamente, no entanto,
So Paulo desempenhou um papel inferior a seu tamanho e peso
econmico relativos e, em 1932, foi o ltimo estado brasileiro a
se levantar em armas contra o Governo central.40
Esse padro de relaes entre os centros administrativos e
econmicos no uma peculiaridade do Brasil, sendo comparti-
lhado por pases que experimentaram certo desenvolvimento in-
dustrial no contexto de um Estado com fortes caractersticas
patrimoniais. Juan Linz encontra na Espanha o mesmo parado-
xo que encontramos no Brasil:
paradoxalmente, na recente histria da Espanha, as regies
mais desenvolvidas se sentiram alienadas do cenrio nacional.
Dispondo de poder econmico e de bem-estar, sentiram
se, justificadamente ou no, privadas de poder poltico.41

_______________________
40 Na realidade, Minas Gerais rebelou-se duas vezes contra o Governo central
aps 1932; primeiro, com o Manifesto dos Mineiros, contra a ditadura de
Vargas e, depois, com o Governo Magalhes Pinto, contra Joo Goulart, em
1964. Em ambos os casos, o Governo central foi logo deposto pelas Foras
Armadas. O governador de So Paulo, Ademar de Barros, tambm se alou
contra o Governo central em 1964, mas significativo o lato de que seu
alinhamento com o movimento revolucionrio predominante era to precrio
que no lhe permitiu sequer sua sobrevivncia poltica em nvel regional.
41 41 Linz, J., 1966, p. 278 e seguintes. Ver tabelas comparativas relativas ao
Brasil e Espanha. Juan Linz fornece alguns dados soft que no podem ser
reproduzidos com facilidade em relao ao Brasil. Entretanto, Alfred Stepan

72
 As diferenas entre Madrid e Barcelona, expressas na tabela
que se segue, so surpreendentemente semelhantes s que pode-
mos encontrar entre Rio e So Paulo:

Quadro 2. Espanha: Barcelona e Madrid

Espanha "burguesa" Madrid

(Barcelona)
% da Populao do Pas (1960) 24,2% 7,7%
Renda per cpita (mdia nacional 164 131
= 100)
Recrutamento de membros do 0,85 (a) 6,25
gabinete no Governo de Franco.

Professores universitrios. 0,58 (a) 3,24

Juzes 0,95 (a) 2,87
(a) Quociente entre a proporo nascida em cada uma das reas e a
proporo da populao vivendo nestas reas em 1910, ano aproximado
do nascimento das elites.
Fonte: Ver nota 41.

_______________________
faz um ntido paralelo entre Madri-Barcelona e Rio-So Paulo, em relao ao
recrutamento de cadetes para a Escola Militar brasileira. Ele mostra que, no
perodo de 1964 a 1966, concentravam-se em So Paulo 18,3% da populao
brasileira, fornecendo, porm, apenas 8,26% dos cadetes das Foras Armadas,
ou seja, uma razo de cerca de 5/10. A mesma razo em relao ao Rio atingiu
90/10, e 19/10, em relao ao Rio Grande do Sul. A razo relativa ao Rio Grande
do Sul era bem mais alta em perodos anteriores. Stepan, A., 1971, p. 38.

73
Quadro 3. Brasil: Diferenas Regionais em Quatro Estados
Populao em % da renda
urbana total da da do setor total
Indstria agricultura pblico
So Paulo 27,3 19,0 56,8 19,5 23,5 35,3
Minas Gerais 11,7 12,3 7,5 12,2 8,3 10,0
Guanabara 8,2 4,6 9,7 0,6 25,2 11,4
Rio Grande do 6,8 7,1 5,9 12,6 8,9 8,5
Sul
Soma dos 4 54,0 43,0 79,9 44,9 65,9 65,2
estados
Brasil 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Fonte: Fundao IBGE, Anurio Estatstico do Brasil , 1971.

A Itlia parece ser um outro caso em questo, com as diferenas

entre a rea industrial do Norte, o Centro urbano e administrativo,
e o Sul rural, como pode ser constatado na tabela seguinte.

Quadro 4. Itlia: Famlias Residentes por Ramo de Atividade

Econmica do Chefe da Famlia, por Regies (%)
Populao nmero de famlias cujos chefes
indstria agricultura outras
atividades
Regies
Setentrional 44,8 56,5 35,5 47,1
Central 18,5 17,5 16,0 224
Meridional 245 18 31,8 20,2
Insular 12,2 8,0 16,7 10,3
Total 100% 100% 100% 100%
Fonte: Calculado do Instituto Centrale de Statistica, Compendio Statistico
Italiano (Roma), 1971, p. 21 e 28-29.

A. F. Organski leva em conta as descontinuidades regionais

da Itlia e relaciona a elas o surgimento do fascismo:

74
 Algumas regies se modernizam mais e mais rapidamente
que outras, devido a vantagens em recursos, capacitao,
comunicao com o mundo exterior, ou por outras ra-
zes. Algumas naes se modernizam politicamente e per-
manecem atrasadas economicamente. Outras naes so
altamente urbanizadas, antes de se desenvolverem econo-
micamente e de se modernizarem politicamente (...). No
grau de simetria e de continuidade das mudanas desses
trs conjuntos de variveis (modernizao social, econmica
e poltica), reside uma parte muito expressiva, certamente
a principal, da explicao do surgimento dos sistemas fascis-
tas, a durao de seu domnio, a variao de suas atitudes e
comportamento polticos e a especificidade e cronologia
do fim do sistema.42

O pressuposto do desenvolvimento unilinear, ainda que desigual,

talvez a principal fraqueza dessa anlise. De fato, se nenhuma
nao se desenvolve de tal maneira que todas as regies e todos
os aspectos da vida nacional mantenham o mesmo ritmo de todo
o resto, o que necessita ser explicado a razo pela qual somen-
te algumas dessas naes caem no padro fascista de organizao
poltica. O fato que as diferenas no constituem apenas uma
questo de taxas variveis de crescimento regional e funcional,
mas principalmente uma questo de diferenas regionais, estru-
turais, refletidas nos desequilbrios do desenvolvimento.
A quarta regio, finalmente, o Rio Grande do Sul, que his-
toricamente tem desempenhado, no sistema nacional, um papel
poltico bastante desproporcional a seu tamanho e importncia
econmica. No Rio Grande no impera a poltica tradicional,
baseada nos compromissos e fidelidades locais de uma economia
estagnada, que muitos consideram ser o cerne da poltica tradicional

_______________________
42 Cf. Organski, A. F., 1969, p. 19-41.

75
brasileira. Este estado nunca foi um plo econmico dominante
e no est no centro administrativo nacional. Pelo contrrio, si-
tua-se na fronteira, a milhares de quilmetros da capital do pas.
Essa marginalizao geogrfica, porm, parece ter colocado o
estado bem no centro da poltica nacional, desde pelo menos fins
do sculo XIX. Sua histria se inicia com o estabelecimento da
colnia portuguesa do Sacramento s margens do rio da Prata,
atacada, quase que imediatamente, pelo governador espanhol de
Buenos Aires. Durante a maior parte do sculo XVII, a regio se
converteu no principal ponto de conflito entre os Imprios por-
tugus e espanhol na Amrica. Aps a independncia, a provn-
cia reteve sua natureza militar, em razo dos conflitos entre Bra-
sil e Argentina, pelo controle do que hoje o Uruguai, bem como
em razo dos movimentos revolucionrios separatistas do Rio
Grande, os quais sempre envolveram relaes com os governantes
e caudilhos argentinos e uruguaios.43
Stein Rokkan capta um importante aspecto do processo de
construo nacional dos pases europeus que, at certo ponto, se
assemelha ao processo experimentado pelo Rio Grande. Ele
mostra, principalmente, dois tipos de cidade s-estados se desenvol-
vendo na Europa: As Confederaes suas e holandesas tinham
caractersticas essencialmente defensivas: no havia um forte cen-
tro conquistador (...), mas uma cadeia de cidades estrategicamente
localizadas, prontas a reunir seus recursos para a defesa de seus
privilgios comerciais. A essas cidades ocidentais tpicas ele ope
um outro tipo, desenvolvido nos confins do Antigo Imprio Ro-

_______________________
43 O melhor estudo sobre a histria poltica do Rio Grande do Sul do sculo
XX , certamente, o de Love, J. L., 1971. A bibliografia brasileira acerca do
perodo inicial bastante extensa. Um detalhado relato dos conflitos com as
colnias espanholas e outros eventos ocorridos aps, desde o estabelecimento
da Colnia de Sacramento, nos oferecido por Lima, A., 1935.

76
mano. Paradoxalmente, diz ele, a histria da Europa mostra a
formao de centros na periferia. E, mais especificamente:
Estes centros de poder localizados nas regies sudeste e
nordeste dos territrios da Igreja Catlica ergueram im-
prios cruzados nas fronteiras, para fazer face religio
do Sul. Isto auxilia a explicao da ntima simbiose da Igreja
e do Estado nestes imprios: o poder militar do Estado
foi um instrumento decisivo na luta pela expanso do cris-
tianismo ocidental (...). Os imprios ibricos trouxeram o
mesmo fervor de ortodoxia atravs dos mares at o Novo
Mundo: a conquista da Amrica Latina produziu uma fu-
so ainda mais forte de instituies religiosas, polticas e
econmicas.44

O Rio Grande parece ter desempenhado no Brasil um papel

semelhante ao que Portugal e Espanha desempenharam na Eu-
ropa crist: como um posto militar de fronteira, desenvolveu sua
prpria ortodoxia, o positivismo - em uma combinao peculiar
soma tradio militar local e a cultura boiadeira - e uma forte
oligarquia estadual, que reunia foras tanto para a luta contra o
inimigo espanhol e portenho quanto para a luta pela autonomia
em relao ao Imprio brasileiro. A regio era base da ala mais
importante do Exrcito brasileiro, fornecendo, tambm, uma parte
considervel dos seus quadros. Desempenhou um papel bastante
ativo na vida poltica nacional, desde a criao do Partido Repu-
blicano Rio-Grandense em 1882, na derrubada do Imprio, em
1889, e dai em diante. Em 1930, chegou ao poder nacional com
Vargas, que tinha sido anteriormente governador do Rio Grande
do Sul, de acordo com os interesses de Borges de Medeiros, o
chefe poltico do estado, e com ele os gachos literalmente atrela-

_______________________
44 Rokkan, S., 1975.

77
ram seus cavalos na capital nacional.45 Vargas novamente, em 1950,
Goulart, em 1961, Costa e Silva, Mdici e Geisel, depois de 1964,
todos esses presidentes gachos atestam a marcante vocao do Rio
Grande para o poder nacional, atravs de seus filhos civis e militares.
Este breve esboo por demais sucinto para registrar outros
importantes aspectos do papel do Rio Grande do Sul na histria
brasileira, aos quais voltaremos. Seria importante levar em conta
as divises internas no estado e seu papel econmico especial
como um supridor de bens no mercado nacional, assim como a
importncia da imigrao europia para o desenvolvimento agrcola
de alta produtividade dentro do estado.46 Apesar desses pontos,
contudo, permanece o fato de que o papel poltico do Rio Grande,
a nvel nacional, tem, historicamente, mais a ver com sua tradio
militar, caudilhesca, revolucionria e oligrquica do que com os
aspectos modernos e europeizados de sua economia e sociedade.

5. Concluso: da Teoria Poltica Realidade Histrica

A importncia dos conceitos, sejam de teoria poltica ou

quaisquer outros, se mede pela riqueza dos fenmenos que eles
ajudam a entender ou prever. Na anlise de fenmenos histricos,
so melhores os conceitos que ajudam a dar sentido e significado
a um conjunto maior de fatos e processos. por isso que a sim-

_______________________
45 Ver S. Romero (1912), no que respeita s relaes entre os caudilhos do Rio
Grande e as Foras Armadas. J. Love fornece um relato detalhado do papel do
Rio Grande do Sul na Questo Militar, que resultou, posteriormente, na
queda do Imprio. Reproduz, tambm, uma fotografia cm que aparecem os
gachos atrelando seus cavalos em um obelisco da Avenida Rio Branco, no
Rio, em novembro de 1930.
46 Com relao ao papel econmico do Rio Grande como supridor do mercado
interno, ver o captulo Extremo Sul - o precoce desenvolvimento voltado
para dentro, em Castro, A. B., 1971.

78
ples discusso entre diferentes escolas conceituais, sem a prova
esclarecedora de suas aplicaes a anlises concretas, tende a ser
um exerccio estril e cansativo. Ainda que por uma s vez no
entanto, vale a pena discutir brevemente o status terico de alguns
dos conceitos apresentados ou criticados neste texto.
Existem vrios nveis de explicitao e articulao possveis
de proposies em cincias sociais e, desde o clssico trabalho de
Merton, costume distingui-los por diversos nomes
(metodologias, orientaes sociolgicas gerais, anlises conceituais,
interpretaes post factum, generalizaes empricas e teorias pro-
priamente ditas, estas definidas como conjunto de proposies
logicamente relacionadas e empiricamente verificveis).47 Mo-
delo, em uma de suas acepes, o mesmo que teoria. aqui,
no entanto, ao falarmos do modelo de poltica representativa,
estamos pensando em uma representao figurada e pouco ex-
plcita da realidade, utilizada como referncia para anlise.48 Nes-
se sentido, a noo de modelo se aproxima da de paradigma,
tomada tambm em um sentido amplo como um conjunto de
proposies, noes, critrios de verdade e supostos sobre o
mundo que permeiam uma determinada atividade de conheci-
mento cientfico.49
necessrio levar em conta essas distines por uma razo
importante: no decurso deste livro, muitas idias sero discutidas

_______________________
47 Cf. Merton, R K., 1967.
48 Para uma discusso sobre a utilizao de modelos no sentido analgico,
ainda que alta mente genricos, cf. Deutsch, K. W., 1966a.
49 Merton utiliza o termo paradigma para referis-se a uma codificao
explcita de uma teoria substantiva e procedimentos analticos relacionados a
ela, tal como ele mesmo o faz em relao teoria funcionalista (Merton, R K.,
1957 e 1967). O termo utilizado em um sentido mais amplo por T. S. Khun
(1962), para caracterizar a atividade cientfica normal, que parte de uma srie
de supostos tericos e epistemolgicos dados e no questionados.

79
em termos de seus paradigmas implcitos, muito mais que em
termos de suas formulaes explcitas. Por exemplo, nenhum atento
estudioso da realidade brasileira desconhece que existem dife-
renas profundas de tipo poltico entre Minas Gerais e So Paulo
ou ignora que este ltimo desempenhou um papel singular e es-
pecial na histria poltica do pas. No en tanto, como trato de
mostrar, esse conhecimento no parece ter descido ao nvel mais
bsico dos paradigmas explicativos que esses mesmos autores
utilizam, o que os incapacita a incorporar essa realidade em suas
explicaes de uma forma no-casustica e circunstancial. Um
outro exemplo a referncia noo marxista que toma o siste-
ma poltico como super-estrutural, e algumas das conseqn-
cias que derivam disso. bem sabido que muitos autores que se
consideram marxistas oferecem verses bastante mais comple-
xas e sofisticadas dessa idia e, ao deixar de analis-los, pareceria
que uma teoria simplista estivesse sendo montada aqui com o
Intuito nico e exclusivo de refut-la posteriormente. O que impor-
ta neste contexto, no entanto, que esse paradigma permanece e
preside o entendimento de muitos autores, independentemente
de sua ortodoxia marxista ou de seu grau de conscincia do pro-
blema. Minha preocupao apontar as dificuldades conceituais
que esse paradigma ou modelo implcito traz para o entendimen-
to adequado do papel do Estado no sistema poltico, e no ali-
mentar a discusso sobre a ortodoxia possvel desta ou daquela
postura terica, discusso que, sem dvida, pode emergir como
subproduto quando questes desse tipo so aventadas.
Um outro tipo de dificuldade conceitual pode surgir do uso
que aqui feito de entidades regionais, os estados, como unida-
des de anlise. J se disse que essa uma maneira de substituir a
realidade concreta das classes sociais pelo formalismo abstrato
de entidades geogrficas, ocultando, assim, as realidades polticas
efetivas que interessam.

80
 Essa objeo pode ser respondida em vrios nveis. O pri-
meiro e mais simples que as classes sociais no so o nico
aspecto real do sistema social. Segundo, eventos sociais de toda
espcie, incluindo aqueles relacionados com a estratificao social,
tendem a se distribuir no espao de forma desigual, e as informa-
es relativas a eles tendem a ser recolhidas e apresentadas de
acordo com unidades geogrficas. Essas informaes do conte-
do sociolgico, poltico e econmico s categorias geogrficas, de
tal forma que, quando so referidas, elas surgem carregadas de
conotaes de todo tipo. Nesse nvel, portanto, unidades geogr-
ficas ou ecolgicas no passam de uma maneira cmoda de
referir-se a complexos sociais de outro tipo.
Em outro nvel, no entanto, possvel sustentar que as uni-
dades geogrficas tm relevncia social e poltica por seus pr-
prios mritos. O exemplo mais bvio o prprio Estado nacio-
nal, circundado necessariamente por limites territoriais. Ainda que
os modelos correntes de anlise poltica falem em representao
de interesses, no se deve perder de vista o fato de que os siste-
mas eleitorais democrticos sempre se basearam em representa-
o territorial, geogrfica, e no-funcional. A situao dos esta-
dos em naes federativas como os Estados Unidos, o Brasil e a
Argentina pode variar grandemente, em termos da autonomia
dos estados e da relao entre esta autonomia e fenmenos pol-
ticos mais gerais.50 No caso brasileiro, pode-se argumentar que o
papel poltico dos Estados de Minas Gerais, So Paulo e Rio Gran-
de do Sul era muito mais saliente durante a Repblica Velha do que
durante o Imprio ou atualmente. Isso se refletia, certamente, na
ordenao constitucional, que dava muito mais autonomia aos
estados na Primeira Repblica do que em outros perodos. O que

_______________________
50 Ver, por exemplo, Hofferbert, R., 1966.

81
importa realmente, no entanto, que essa autonomia correspondia
a um papel bem ativo desempenhado pelas unidades geogrficas
no sistema nacional. A explicao para essa atividade das regies
no se poderia limitar anlise das atribuies constitucionais
existentes, que tiveram causas bem conhecidas e conseqncias
bem determinadas. Isso significa que a questo da realidade das
unidades regionais e ecolgicas no uma questo de definio
legal ou conceitual, mas deve ser avaliada e decidida em cada caso.
Em termos mais gerais, a idia que variveis e processos regio-
nais devem ser estudados no em contraposio a outros elementos
da estrutura social, mas em combinao com os mesmos, incluindo
suas diferenciaes de classe e grupo. Os desenvolvimentos mais
recentes em economia regional, a preocupao generalizada com
problemas de distribuio de renda e concentrao da riqueza do
Centro-Sul do pas, a importncia cada vez mais reconhecida dos
problemas de relacionamento entre centro e periferia em todas as
reas do comportamento social, tudo isto deveria tornar desnecess-
rio justificar uma abordagem regional dos problemas polticos. Mas,
muitas vezes, a anlise das regies esbarra com o mesmo tipo de
dificuldade que fazia to difcil para os internacionalistas do princ-
pio do sculo perceber a importncia e relevncia dos estados naci-
onais. Eles haviam descoberto uma verdade importante - que fatos
econmicos no respeitam fronteiras - mas isto muitas vezes os ce-
gava para a realidade do nacionalismo poltico e econmico que pas-
saria a dominar as dcadas seguintes. Existe hoje certo tipo de
internacionalismo que percebe as linhas de diviso internacional de
classes no dentro dos pases, mas entre eles. Isto permite
compatibilizar nacionalismo (do velho estilo) com internacionalismo
(do novo), mas, a nvel intra-nacional, s so percebidas as oposies
regionais traduzveis em termos classistas (estados ricos e pobres,
exploradores e explorados etc.). O resultado, em geral, no uma
introduo adequada de variveis geogrficas na anlise, mas sim

82
uma aplicao empobrecida de venerveis esquemas de anlise
classista a contextos pouco entendidos.
Em resumo, tomar as regies em considerao, quando isto feito
de forma adequada, significa trazer anlise poltica os conceitos de
distribuio espacial, limites e fronteiras, diferenas de desenvolvimento
histrico, redes de comunicao e difuso de informaes - enfim,
todo tipo de descontinuidades espaciais que possam ter alguma
influncia em sistemas sociais de grande porte. Mas ainda, no caso
brasileiro, a anlise regional pe em foco fenmenos histricos de grande
importncia que tendem a ficar ocultos sob a imagem corrente de uma
nao no-diferenciada, globalizada, totalizada.51
Deve estar claro, a esta altura, que no pretendo oferecer uma
interpretao da singularidade histrica do Brasil, mas exata-
mente o contrrio: o objetivo mostrar como a complexidade e
aparente singularidade da realidade poltica brasileira pode ser
abordada por meio de uma perspectiva analtica genrica e razoavel-
mente bem-articulada; e que no se trata de uma perspectiva terica
sui generis, mas que tem vnculos determinveis com teorias de auto-
res consagrados e semelhanas no-circunstanciais com outras reali-
dades nacionais. Isso significa que o objetivo principal aqui o de
explorar os limites dessa perspectiva, sua adequabilidade e poder
explicativo e, ao mesmo tempo, mostrar algo de suas origens no
pensamento social. Nos ltimos anos vieram luz muitos estudos
importantes sobre a histria, a poltica e a sociologia brasileira, e esse
material ser usado aqui em abundncia. O eventual interesse deste
trabalho no reside assim em novos dados e informaes, que so
poucos, mas nas propostas de organizao dos conhecimentos e de
interpretao dos fatos que apresenta.

_______________________
51 Como exemplos importantes da introduo de variveis espaciais na anlise
scio-poltica e econmica, ver os trabalhos de Velho, Octvio Guilherme,
1976, e especialmente Katzman, Martin T., 1977.

83
84
Captulo 2
NEOPATRIMONIALISMO E A QUESTO
DO ESTADO

1. A Questo do Estado
2. Patrimonialismo e Feudalismo
3. Neopatrimonialismo
4. Processos Polticos em Regimes Patrimoniais
5. Participao Poltica e Neopatrimonialismo

85
1. A Questo do Estado

Uma das diferenas centrais entre as democracias ocidentais

e sociedades como a brasileira, cujas instituies polticas esto
sujeitas a um processo aparentemente interminvel de instabili-
dade, a natureza distinta do Estado e das relaes deste com os
demais setores da sociedade. No se trata de diferenas de tipo
cultural, nem imutveis, mas de realidades que se originam de
processos histricos bem distintos, que, por isso, levam a resulta-
dos tambm diferentes. O objetivo deste captulo discutir essas
questes em nvel conceitual, para aplainar o caminho anlise
posterior. Nele, chegaremos concluso de que a anlise poltica
Contempornea deve recuperar o conceito de patrimonialismo,
que, embora utilizado por Max Weber sobretudo para se referir a
sociedades tradicionais de determinado tipo, parece-nos de gran-
de atualidade e importncia. A expresso neopatrimonialismo
talvez seja adequada para aplicar-se ao sentido atual do conceito,
como veremos mais adiante.
Em um texto bastante conhecido, Reinhard Bendix1 chama a
ateno para a existncia de dois enfoques principais em teoria
poltica, formulados, pelo menos, desde Maquiavel. O primeiro e
o mais antigo deles, legado pelo prprio Maquiavel, v os fatos e
os eventos polticos como funes de habilidades e virtude do
lder poltico, o Prncipe. De uma maneira mais geral, essa tradi-
o leva percepo do Estado como uma unidade que organiza
os desejos e aspiraes da sociedade como um todo, definindo
seus objetivos e atuando para sua consecuo. Os governantes
no devem satisfao aos governados, e como se no existisse
qualquer resistncia da estrutura social ao Prncipe: as nicas

_______________________
1 Bendix, R., 1966.

86
limitaes sua vontade so seus prprios caprichos e juzo.
Naturalmente, essa uma concepo extremada, que tem o Es-
tado absolutista como referncia emprica implcita.
A outra tradio terica provm de Rousseau. Em sua concep-
o, o Estado atua por delegao do povo, segundo um contrato
social explcito e bem-delimitado. A idia de um contrato social
possui, historicamente, um significado ideolgico e normativo, j
que se originou dentro de um contexto de luta contra o absolu-
tismo. Mas tem, tambm; o valor sociolgico de constituir uma
proposio emprica relativa maneira pela qual a poltica
conduzida, quando os grupos sociais so fortes e o governo fra-
co. A noo contratualista do Estado equivale a uma revoluo
coperniana do pensamento poltico, causando uma mudana de
perspectiva que levou, muitas vezes, prpria negao do Estado
como uma varivel autnoma, digna da ateno do analista poltico.
No extremo, ela tende a considerar o Estado como um simples
locus sem textura prpria, atravs do qual grupos ou classes domi-
nantes exercem sua vontade.
A viso contratualista do Estado foi parte das ideologias po-
lticas liberais que surgiram com a revoluo burguesa e ganhou
maior aceitao justamente nos pases em que a revoluo bur-
guesa mais se aprofundou. E assim que, como observava J. P.
Nettl, a teoria poltica anglo-saxnica tende a ser bastante
desestatizada, ou seja, o processo poltico entendido como
um jogo de interesses no qual o sistema de poder poltico no
passa de um instrumento dcil na mo dos interesses dominantes
que se articulam, essencialmente, na esfera da atividade econ-
mica, ou seja, no mercado. Para ele,

a relativa desestatizao da cincia social norte-americana

coincide com a relativa desestatizao dos Estados Unidos
no longo perodo durante o qual a sociedade igualitria e

87
 pluralista, prevista com muita sensibilidade por de
Tocqueville, estava se tornando realidade em um vasto conti-
nente. Basta ler Lipset ou Mitchell para que se possa verificar
que um auto-exame scio-poltico americano simplesmen-
te no d lugar a qualquer conceito vlido de Estado.2

Como, no entanto, o Estado de hoje no a mesma coisa do

que o Estado do sculo XVIII, da mesma forma que o Estado
brasileiro profundamente distinto do Estado francs, ou sovi-
tico, torna-se necessrio deixar de lado essa tradio do pensa-
mento liberal e partir para uma perspectiva que tome em conta
essas variaes. Nessa nova perspectiva, o Estado no aparece
apenas como um conceito referente integrao e soberania do
povo de um determinado pas em cujo caso a noo de diferen-
tes nveis ou graus de estatismo no teria sentido -, mas, ao
contrrio, diz respeito a uma instituio especfica dentro de um
pas, que no apenas executa funes de manuteno de fronteiras
e de soberania, mas pode ser menor ou maior, mais forte ou mais
fraca, independente ou controlada por outros grupos e instituies
sociais. Em outras palavras, h a mudana de uma perspectiva
funcional para uma perspectiva mais estrutural, isto , o Estado
analisado como uma instituio dotada de estrutura e processo
que lhe so prprios. Na tradio hegeliana e marxista, Estado e
Sociedade so tomados como entidades distintas e freqentemente
contraditrias.3 Hegel distingue a sociedade civil, que o estado
da necessidade, do Estado, que representa a vontade geral, a uni-
dade de vida poltica. De maneira mais especfica, para Hegel, a
sociedade civil o fenmeno do Estado, e o Estado a idia da

_______________________
2 Nettl, J. P., 1968, p. 559-92.
3 A sntese do pensamento hegeliano e marxista a esse respeito, apresentada a
seguir, baseia-se em J. Hippolite (1965), que se relere por sua vez obra clssica
de G. Lukcs sobre o jovem Hegel.

88
sociedade. Esta no uma realidade imutvel, mas o resultado de
um longo processo histrico que se teria iniciado a partir de uma
indiferenciao entre as duas esferas na Cidade Clssica grega e
culminado no Estado prussiano sob o qual vivia Hegel. Nesse
Estado, a Idia se apresenta como o Soberano e a Constituio,
sendo a mediao entre a Idia e a sociedade exercida pelas vrias
instituies intermedirias, tais como a opinio pblica, a repre-
sentao de grupos civis no Estado, a burocracia etc.4
Para Hegel, portanto, o problema da conciliao entre o pblico
e o privado, da liberdade individual e da unidade da vontade geral, j
estava resolvido. Para Marx, no entanto, esse um ponto central das
contradies sociais e deveria ser resolvido pela ao revolucionria.
A primeira crtica de Marx concepo hegeliana a relao
de dependncia que Hegel estabelece entre a Sociedade Civil e o
Estado. Para Marx, a sociedade civil que a realidade essencial,
sendo o Estado somente seu fenmeno, sua aparncia, porque
na sociedade civil que o homem trabalha e vive sua vida real.
Dessa forma a concepo hegeliana, at ento de cabea para
baixo, colocada sobre seus ps, e a anlise das conexes reais
entre o Estado e a Sociedade Civil leva concluso de que, na
sociedade capitalista, o Estado to-somente o instrumento de
dominao da burguesia.
Antes de chegar a esse ponto, Marx desenvolve a crtica das
mediaes que, segundo Hegel, faziam a ponte entre o Estado e
a Sociedade Civil. Para Hegel, a burocracia era a alma do Estado,
e as atividades individualizadas dos servidores pblicos tinham o
sentido de uma funo universal. Para Marx, no entanto, os buro-
cratas terminavam por fazer dessa funo universal seu negcio
particular. Para Hegel, um pressuposto bsico para essa burocracia

_______________________
4 Cf. Hegel, G. W., 1940, especialmente a partir da p. 255.

89
era a organizao da sociedade civil em corporaes autnomas.
A escolha das autoridades e dos servidores pblicos seria feita,
assim, por um processo de escolha mista, iniciada pelos cidados
e aprovada pelo Soberano. No dizer de Marx, no entanto, esse
tipo de relacionamento entre sociedade civil e o Estado no leva-
ria seno criao de um outro tipo de corporao privada, a
prpria burocracia:

As corporaes so o materialismo da burocracia, e a buro-

cracia o espiritualismo das corporaes. A corporao a
burocracia da sociedade civil; a burocracia a corporao
do Estado... Quando a burocracia um novo princpio,
quando o interesse universal do Estado comea a tornar-se
algo parte e, conseqentemente um interesse efetivo,
a burocracia entra em conflito com as corporaes da
mesma forma que qualquer conseqncia entra em con-
flito com seus pressupostos.

E mais adiante:
A burocracia se apropria da essncia do Estado, da essn-
cia espiritual da sociedade, como sua propriedade privada. O
esprito universal da burocracia seu segredo, o mistrio
mantido dentro da prpria burocracia pela hierarquia e
mantido desde o exterior pelas suas caractersticas de
corporao fechada. O esprito aberto e o sentimento de
patriotismo so assim, para a burocracia, a traio a seu
mistrio. Dessa forma, seu conhecimento fundado no
princpio de autoridade, e seu sentimento a deificao dessa
autoridade. Mas, dentro da burocracia, esse espiritualismo
se transforma em baixo materialismo, o materialismo da
obedincia passiva, do mecanismo da atividade formal fixa,
da f na autoridade, dos princpios, idias e tradies rgi-
das. Para o burocrata, individualmente, os propsitos gerais

90
 do Estado se transformam em seu propsito particular de
buscar posies cada vez mais altas e fazer carreira.5

Esse conceito de uma burocracia com interesses privados

compatvel, naturalmente, com a concepo do Estado como uma
arma poltica de uma determinada classe social a ser explicitada
posteriormente por Marx; mas a preocupao com os aspectos
corporativos do Estado e suas implicaes leva a um tipo de an-
lise poltica muito distinta daquela que se concentra nos aspectos
funcionais desse Estado no processo de luta de classes. Marx
parece ter evoludo da primeira para a segunda linha de preocu-
paes entre a obra de juventude e a de maturidade. Segundo
ainda J. P. Nettl,
Marx perdeu parcialmente o interesse no problema do
Estado, quando se transportou intelectual e fisicamente
da Europa para a Inglaterra e quando, ao escrever Das
Kapital, se concentrou muito mais na anlise inglesa das
foras econmicas e conseqentes relaes de classes do
que nos problemas de conscincia e revoluo ideolgicas
numa Europa dominada pelo Estado.6

O que mais importante em tudo isto que no se trata

simplesmente de duas maneiras distintas de entender a questo
do Estado, mas de duas maneiras historicamente diferentes de
organizao do Estado. O prprio Maquiavel chamava a ateno
para a existncia de dois tipos de governo, um exercido pelo Prn-
cipe e seus sditos e o outro pelo Prncipe e pelos bares.7
Enquanto no primeiro tipo o Prncipe a nica fonte de poder,

_______________________
5 Cf. Marx, K., 1843. p. 184 e 186. A traduo para o portugus minha.
6 Nettl, J. P., 1968, p. 572. A principal referncia aqui feita Kamenka, E.,
1962.
7 Citado por Bendix, R., 1960, p. 360.

91
no ltimo h direitos de influncia poltica obtidos por hereditarie-
dade e que no dependem das graas do Prncipe. Este segundo tipo
de poder poltico caracteriza o estado de equilbrio entre o poder
central e o que mais recentemente seria denominado a sociedade
civil, cada qual com alguma autonomia de decises e iniciativa, e
com cada um tentando limitar e dirigir o comportamento do outro.
O fato de que os bares constituam simplesmente um pequeno
grupo de aristocratas teoricamente menos importante do que a
noo de que suas fontes de poder no provm do Prncipe.
Uma vez estabelecida, essa dualidade de fontes de poder se
expandir e se diferenciar em vrias direes. O importante aqui
a idia de que essa no uma simples questo de diferenciao
funcional, na qual o Estado executa as funes polticas de autorida-
de e dominao vertical, enquanto os bares detm as funes
horizontais de solidariedade e de agregao e articulao de interes-
ses. Na realidade, o que acontece que a agregao e articulao de
interesses particulares so levadas a efeito dentro das estruturas de
autoridade, ao mesmo tempo que os sistemas de autoridade se de-
senvolvem no setor privado da sociedade e se estendem em dire-
o ao controle do Estado. O equilbrio real entre essas duas tendn-
cias varia e deve ser determinado historicamente. Aqui, fundamen-
tal a noo de que as caractersticas de uma determinada estrutura
estatal no podem ser completamente deduzidas das caractersticas
de sua sociedade civil (ou, em outros termos, sua estrutura de
classe), da mesma forma que uma sociedade no pode ser com-
pletamente entendida a partir das caractersticas formais de sua
organizao governamental, ou de sua idia.

2. Patrimonialismo e Feudalismo

O termo patrimonialismo - um conceito fundamental na

sociologia de Max Weber - usado para se referir a formas de

92
dominao poltica em que no existem divises ntidas entre as
esferas de atividade pblica e privada. Marx, embora no fale
explicitamente de patrimonialismo, discute o conceito de modo
de produo asitico, que tem com ele um parentesco bastante
prximo. O modo de produo asitico, tal como aparece nos
Grndisse, se aplica a algumas das formas pr-capitalistas de orga-
nizao econmica, que se caracterizam pela inexistncia parcial
ou total de propriedade privada ou, pelo menos, pela existncia
de um setor pblico predominante na economia:
Sendo o verdadeiro proprietrio e a verdadeira condio
da propriedade coletiva, a unidade pode, por si mesma, pare-
cer distinta e acima da multido de comunidades particulares:
portanto, o indivduo, de fato, no proprietrio.8

Marx distingue dois sub-tipos dessas formas pr-capitalistas. Um

deles geralmente se baseia na organizao de economias rurais em
grande escala, comumente por meio de sistemas de irrigao nacional-
mente integrados,9 enquanto o outro se desenvolve mais fundamenta-
do em centros urbanos, onde a guerra , pois, a grande tarefa coletiva,
o grande trabalho comum, exigido seja para se assegurar as condies
materiais de existncia, seja para defender e perpetuar a ocupao.10
No h necessidade de nos envolvermos aqui no debate, ainda
aberto, que gira em torno do conceito de asiatismo.11 Basta

_______________________
8 Publicado pela primeira vez na Rssia em 1930. Traduzido para o francs
por Roger Dangeville como Fondements de la critique de lconomie politique (Marx,
K., 1967). A referncia foi extrada do v. 1, p. 437.
9 Neste contexto, a referncia dos trabalhos de irrigao parece ser exemplificativa,
para Wittfogel, entretanto, so parte essencial do que chamou, indiferentemente,
sociedade hidrulica ou despotismo oriental. Cf. Wittfogel, A. K., 1957.
10 Marx, K., 1967, p. 439.
11 Para um exame do conceito e de sua histria e destino na literatura marxista,
cf. Wittfogel, A. K., cap. 9,1957.

93
ter-se em mente que esse tipo de organizao econmica e pol-
tica no se ajusta ao modelo evolutivo que vai da escravatura
servido, passando pelo trabalho assalariado e pelo capitalismo,
modelo ao qual pertence o conceito de poltica de grupos de
interesse e que est mais ou menos implcito nas teorias de de-
senvolvimento social do Estado desestatizado.12 De fato, os
Estados ocidentais que atingiram altos nveis de desenvolvimento
durante este sculo seguiram mais ou menos esse padro, e h
uma grande correlao entre um sistema descentralizado e de
caractersticas feudais do passado e o grande desenvolvimento
econmico deste sculo. As sociedades hidrulicas, os antigos
imprios burocrticos e centralizados estavam muito acima da
Europa medieval segundo quase todos padres de desenvolvi-
mento, mas como se eles no tivessem podido se adaptar
moderna sociedade industrial. Enquanto isto, pases com passado
feudal (sendo o Japo o nico pas asitico que est mais prxi-
mo disso) foram muito mais capazes de adotar formas modernas
e eficientes de organizao. Portanto, e contrariamente ao que
algumas vezes sustentado, o feudalismo no parece ter constitudo
historicamente um fator de subdesenvolvimento. Ao contrrio;
sua ausncia e o predomnio no passado de um Estado burocra-
tizado e excessivamente grande que parece terem sido
determinantes do atraso relativo de muitos pases no presente.13
Para Max Weber, patrimonialismo era um tipo de dominao
tradicional, e isto conduz muitas vezes aqueles que tratam de

_______________________
12 Este modelo aparece na Origem da famlia, da propriedade privada e do Estado, de
Engels. Ver sua discusso em Wittfogel, A. K., 1957, p. 382 e seguintes.
13 Na base dessa tese est, entre outras coisas, o debate criado por Barrington
Moore (1966). Relevantes trabalhos anteriores que levaram mesma noo
incluem A. Gerschenkron (1962) e R Bendix (1956), que tratam do papel do
Estado nas relaes de classes da sociedade industrial. Ver uma referncia mais
ampla em Schwartzman, S. 1969, p. 36-41.

94
aplic-lo a sociedades contemporneas diretamente aos concei-
tos de sociedades modernas ou sociedades tradicionais. A
tese aqui, no entanto, que os elementos tradicionais no so
os mais centrais no conceito weberiano. Vejamos, passo a passo,
como seu raciocnio se desenvolve:
As razes da dominao patriarcal se desenvolvem a partir da
autoridade do senhor sobre a unidade familiar. Esta autorida-
de pessoal comparte com a dominao burocrtica, que
feita de forma impessoal, sua estabilidade, seu carter rotinei-
ro e de todos os dias. Mais ainda, ambas em ltima anlise
encontram seu apoio interno na aceitao de suas normas
por parte dos sditos. Mas sob a dominao burocrtica es-
sas normas so estabelecidas racionalmente, referem-se a um
sentido abstrato de legalidade e pressupem um treinamento
tcnico dos que as manejam; na dominao patriarcal, as nor-
mas derivam da tradio, na crena na inviolabilidade daquilo
que tem existido desde tempos imemoriais.14

Essa , ento, a distino mais geral entre formas polticas

tradicionais e modernas. Mais adiante, ele se refere a estruturas
polticas patrimoniais:
falaremos de Estado patrimonial quando o prncipe orga-
niza seu poder poltico sobre reas extra-patrimoniais e
sditos polticos - poder que no discricionrio nem
mantido pela coero fsica - exatamente como exerce seu
poder patriarcal. A maioria de todos os grandes imprios
continentais teve forte carter patrimonial at o incio c
mesmo depois dos tempos modernos.15

_______________________
14 Weber, M., 1968, p. 1007. A traduo do ingls para o portugus dos textos
citados neste captulo minha. A anlise que se segue baseia-se em grande
parte em Schwartzman, S., 1976.
15 Weber, M., 1968, p. 1013.

95
 Como sempre, Weber d uma definio ideal-tpica, quando
se preocupa com a legitimidade da dominao patrimonial. O
que importa aqui, no entanto, a caracterizao desse tipo espe-
cfico e to difundido de organizao poltica, e que contrasta to
fortemente com a outra variante conhecida de dominao tradi-
cional, o feudalismo. Para Weber,
a estrutura das relaes feudais pode ser contrastada com a
ampla gama de discricionaridade e correspondente insta-
bilidade das posies de poder sob o regime de puro
patrimonialismo. O feudalismo [ocidental] [Lehensfeudalitat]
um caso marginal de patrimonialismo que tende para
relaes estereotipadas e fixas entre senhores e vassalos.
Da mesma forma que a unidade domstica e seu comu-
nismo patriarcal se transformam, na poca da burguesia
capitalista, em empresa associada baseada em contratos e
direitos individuais especficos, assim tambm as grandes
propriedades patrimoniais tendem a conduzir aos vnculos
igualmente contratuais das relaes feudais na idade da
Cavalaria Militar.16

Uma diferena fundamental entre patrimonialismo e feuda-

lismo, portanto, a maior concentrao de poder discricionrio
combinado com maior instabilidade nos sistemas patrimoniais.
Alm disso, existe outra diferena importante, que tem a ver com
a forma pela qual esse poder exercido:
Quando existe uma associao de estamentos [nos
sistemas feudais], o senhor governa com a aluda de uma
aristocracia autnoma e conseqentemente comparte
sua administrao com ela; o senhor que administra de
forma pessoal [no sistema patrimonial] ajudado seja por

_______________________
16 Weber, M., 1968, p. 1070.

96
 pessoas de sua unidade familiar, seja por plebeus. Eles for-
mam um estrato social sem propriedades e que no tem
honra social por mrito prprio; materialmente, so total-
mente dependentes do senhor, e no tm nenhuma forma
prpria de poder competitivo. Todas as formas de domi-
nao patriarcal e patrimonial, de sultanismo desptico, e
os estados burocrticos pertencem a esse ltimo tipo. O
estado burocrtico particularmente importante: em seu
desenvolvimento mais racional, ele caracterstico, preci-
samente, do estado moderno17

3. Neopatrimonialismo

precisamente neste sentido que os estados modernos que

se formaram margem da revoluo burguesa podem ser consi-
derados patrimoniais. Este patrimonialismo moderno, ou
neopatrimonialismo, no simplesmente uma forma de sobrevi-
vncia de estruturas tradicionais em sociedades contemporneas, mas
uma forma bastante atual de dominao poltica por um estrato
social sem propriedades e que no tem honra social por mrito pr-
prio, ou seja, pela burocracia e a chamada classe poltica.18
A linha de continuidade que Weber estabelece entre domina-
o patrimonial tradicional e dominao burocrtica (que o leva
a falar, muitas vezes, em patrimonialismo burocrtico) deve ser

_______________________
17 Weber, M., 1958b, p. 82.
18 A expresso neopatrimonialismo utilizada por S. N. Eisenstadt para o
estudo de Estados modernos fora do Ocidente, mas com forte sentido de
sobrevivncia de formas tradicionais, o que no o caso aqui. Cf. Eisenstadt, S.
N., 1973. Esta ausncia de honra social por mrito prprio que torna
inadequada a expresso estamento burocrtico, utilizada por Raymundo Faoro
para sua anlise do Estado brasileiro. Ver a respeito Faoro, Raymundo, 1958, e
a discusso especfica sobre isto em Carvalho, Jos Murilo de, 1979.

97
vista em contraste com a continuidade que parece existir entre feu-
dalismo e dominao racional-legal, que surge historicamente as-
sociada emergncia do capitalismo. O que as duas primeiras tm
em comum que em ambas o poder central absoluto e incontes-
tvel, ainda que organizado, sustentado e legitimado por sistemas
completamente diferentes de normas e valores. Os dois ltimos
so similares de forma oposta: so ambos exemplos de relaes
contratuais estabelecidas entre unidades relativamente autnomas.
Visto de outra perspectiva, o que patrimonialismo e feudalismo
tm em comum, por um lado, e neopatrimonialismo e dominao
racional-legal por outro, o aspecto tradicional dos primeiros
e moderno dos segundos. importante lembrar aqui o concei-
to weberiano de tradio, ou seja, a crena na rotina de todos os
dias como forma inviolvel de conduta.19 No outro extremo, os
sistemas modernos seriam aqueles cujas normas seriam basea-
das na validade de um estatuto legal e na competncia funcional
baseada em regras criadas racionalmente. Estamos, em resumo,
diante de quatro tipos de dominao poltica definidos atravs de
duas dimenses, como pode ser visto no quadro 5:

Quadro 5. Tipologia de dominao poltica em Weber

Relao de poder
absoluta contratual
Tradicional patrimonialismo feudalismo
Sistema Moderno patrimonialismo dominao
normativo burocrtico racional-legal
(neopatrimonialismo)

_______________________
19 Weber M., 1958b, p. 296.

98
 A distino que o quadro 5 estabelece entre dois tipos bsi-
cos de dominao poltica moderna no feita por Weber, mas
parece resultar de uma anlise aprofundada de seus conceitos. O
importante, aqui, pensar se realmente se trata de dois tipos to
distintos. Afinal, para Weber, a burocracia era uma caracterstica
essencial das formas modernas de dominao poltica. Mas a
questo da ausncia ou presena de um contrato que parece fun-
damental, contrato este que tem a ver com o processo histrico
de formao dos sistemas polticos ocidentais modernos. Vejamos
como Weber descreve este processo:
Assim como os italianos, e depois deles os ingleses, de-
senvolveram de maneira magistral as formas capitalistas
modernas de organizao econmica, tambm os
bizantinos, e depois os italianos, seguidos pelos estados
territoriais da poca do absolutismo, e, superando a todos,
os alemes aperfeioaram a organizao burocrtica, racional,
funcional e especializada de todas as formas de dominao,
da fbrica ao exrcito, administrao pblica. Ate agora
os alemes s foram superados nas tcnicas de organizao
partidria, especialmente pelos americanos.20

Este trecho mostra que Weber compartia, de certa forma, a

noo de que a Inglaterra tinha um Estado menos preeminente
do que a Alemanha, ou seja, era mais desestatizada. Mas, ape-
sar das diferenas, todos os pases referidos acima so pases que
se modernizaram atravs da introduo do capitalismo e do de-
senvolvimento de formas polticas da democracia de massas e
liberal. A criao de formas de dominao burocrtica, racional
funcional e especializada no foi, para Weber, o simples resultado

_______________________
20 Weber, M., 1968, p. 1400.

99
de um processo de desenvolvimento da cincia administrativa,
mas teve uma dinmica claramente poltica:
A organizao burocrtica geralmente chega ao poder atra-
vs de uma diminuio das diferenas sociais e econmi-
cas... A burocracia inevitavelmente acompanha a democracia
de massas moderna, em contraste com o auto-governo de
pequenas unidades homogneas. Isto um resultado de seu
princpio caracterstico: a regularidade abstrata do exerccio
da autoridade, que um resultado da demanda por igual-
dade ante a lei no sentido pessoal e funcional e, conse-
qentemente, do horror ao privilgio, e da rejeio, por
princpio, das decises tomadas de forma casustica.21

Em sntese, pareceria que as formas modernas de dominao

burocrtica teriam surgido como resultado de duas foras
conflitivas: a centralizao crescente do poder e o aumento crescen-
te da participao poltica nas modernas sociedades de massa. E
assim que, na Europa Ocidental, o poder patrimonial eventualmente
promoveu a racionalidade formal da lei c da administrao, o que
se choca com a tendncia natural dos governos patrimoniais de
promoverem justia substantiva e baseada no favoritismo pessoal
(Bendix). Isto explicado como conseqncia, entre outras coisas,
da necessidade de os governos centrais refrearem as pretenses
de poder de seus vassalos e funcionrios graduados o que favorecia
a aliana entre os governos absolutistas e a burguesia ascendente.
neste sentido que a dominao politica racional-legal filha
do casamento entre o patrimonialismo dos regimes absolutistas e
a burguesia emergente: uma forma de dominao de base
contratual, bastante eficiente e adequada s necessidades do ca-
pitalismo moderno.

_______________________
21 Weber, M., 1968, p. 983

100
 Mas que ocorreria nos pases onde no existiu uma burguesia
ascendente com a mesma fora e importncia que a burguesia da
Europa Ocidental? Continuariam tradicionais? Ou teriam de-
senvolvido uma forma prpria de dominao moderna e racio-
nal, mas sem o componente contratual? Esta questo s pode ser
entendida se tomamos em conta a distino fundamental que
Weber faz entre a racionalidade formal e a racionalidade substan-
cial ou substantiva. Racionalidade formal o mesmo que
racionalidade legal, ou seja, uma srie de normas explcitas de
comportamento, ou leis, que definem o que deve ou no ser
feito pelo administrador em todas as circunstncias. Em um sentido
mais amplo, estas regras tm em vista implementar o contrato
que limita o poder arbitrrio de governantes e administradores:
a igualdade perante a lei e a demanda de garantias legais contra
a arbitrariedade exige uma objetividade formal e racional da
administrao, por oposio discricionaridade pessoal que deri-
vava de maneira livre e no regulada da graa na dominao
patrimonial antiga.22
Assim, da mesma maneira que a racionalidade formal se ope
discricionaridade pessoal, caracterstica do patrimonialismo
antigo, ela tambm se ope racionalidade substantiva, que tende
a maximizar um conjunto determinado de objetivos independen-
temente de regras e regulamentos formais. Weber relaciona o
surgimento da demanda por este tipo de racionalidade substantiva
nas sociedades modernas emergncia da opinio pblica e seus
instrumentos, e, de maneira mais especfica, democracia de tipo
plebiscitrio, to temida por Alexis de Tocqueville.23 Segundo
esta perspectiva, a emergncia de massas despossudas e politica-
mente ativas colocaria em risco os sistemas polticos baseados

_______________________
22 Weber M., 1958b, p. 220.
23 Tocqueville, 1968.

101
em um conjunto de normas estritas e consensuais, que restringis-
sem a ao dos governantes aos termos do pacto poltico que os
legitima. Mas existe, alm deste, um outro determinante da
racionalidade substantiva, tambm apontado por Weber: a Ra-
zo de Estado, tal como definida pelos detentores do poder. A
combinao entre governos centrais comandados por suas Ra-
zes de Estado e massas passivas, destitudas e mobilizveis a
receita mais acabada para os regimes patrimoniais burocrticos
modernos. A mobilizao destas massas dentro de um mesmo
contexto de poder irrestrito o caldo de cultura do que, depois
de Weber, entraria para a histria com o nome de fascismo.
Na realidade, Weber compartia da preocupao clssica de De
Tocqueville a respeito das possibilidades totalitrias das sociedades
de massa e burocratizao universal. Ele concebia a possibilidade
de emergirem sociedades modernas nas quais o contrato social,
definido como leis de atribuio de direitos, deixasse de existir.
Nesta situao, como descreve Bendix,
todo o corpo de normas consiste exclusivamente em
regulamentos (...) Todos os interesses privados que re-
cebem proteo (...) o fazem como simples conseqncia
da efetividade destes regulamentos (...) todas as formas
jurdicas terminam absorvidas pela administrao, e se
transformam em parte e parcela do governo.24

Assim como a dominao racional-legal pode degenerar em

totalitarismo burocrtico, possvel para este tipo de burocracia
subsistir somente com seu componente racional, mas sem seu
componente legal. Este , em uma palavra, o elo terico que fal-
tava para a compreenso adequada dos sistemas polticos

_______________________
24 Bendix, R., 1960, p. 463.

102
neopatrimoniais: a existncia de uma racionalidade de tipo exclu-
sivamente tcnico, onde o papel do contrato social e da legali-
dade jurdica seja mnimo ou inexistente. A importncia deste
conceito para o estudo e o entendimento de sistemas polticos
atuais que no os das democracias ocidentais bvia.

4. Processos Polticos em Regimes Patrimoniais

J deve estar suficientemente claro, a esta altura, que as dife-

renas entre feudalismo, patrimonialismo e outras formas de
dominao no so conseqncias de diferentes culturas polti-
cas, ou valores desta ou daquela natureza. Na realidade, a per-
sistncia de um sistema patrimonial ou de elementos patrimoniais
em um sistema poltico moderno tem pouco a ver com cultu-
ra, e muito com o sucesso ou fracasso do lder poltico em man-
ter seu poder absoluto, em contraste com a capacidade de
arregimentar foras prprias por parte dos subordinados. Esta
situao, que depende em boa parte dos recursos de poder dis-
posio do centro de poder e de seus sditos, descrita com
muita propriedade por Richard M. Morse, que j em 1961 utilizava
o conceito de patrimonialismo para melhor entender a realidade
poltica latino-americana:
O lder patrimonial est sempre alerta e preocupado em
limitar o crescimento de uma aristocracia rural dotada de
privilgios hereditrios Ele concede benefcios ou
prebendas, como remunerao por servios, a renda pro-
porcionada pelos benefcios um atributo do cargo, no
do incumbente como pessoa. Maneiras caractersticas de
manter intata a autoridade do lder incluem: limites na
durao dos cargos reais, proibio de que funcionrios
adquiram laos familiares e econmicos em suas jurisdi-
es, uso de inspetores e espies para supervisar todos os

103
 nveis da administrao, definio imprecisa de divises
funcionais e territoriais da administrao, de tal forma que
as jurisdies sejam competitivas e supervisionadas mutua-
mente. A autoridade do lder orientada pela tradio, mas
lhe permite reivindicar o direito ao poder pessoal total.25

H algumas caractersticas do patrimonialismo que levam, mais

ou menos diretamente, a divises polticas, passveis de surgir
nos Estados que apresentam este tipo de dominao.
Em primeiro lugar, Estados patrimoniais tendem a se desen-
volver como civilizaes urbanas. Tais centros urbanos podem
ser tanto a capital do imprio como uma cidade-Estado, com
interesses comerciais e militares fora de suas fronteiras. De ma-
neira caracterstica, esses centros tendem a possuir uma conside-
rvel populao flutuante e uma aristocracia que precisa estar
lotada em qualquer dos escales da burocracia governamental. O
primeiro problema poltico do Estado patrimonial , pois, o de
manter as massas urbanas satisfeitas e dar aristocracia urbana
acesso a posies governamentais.
Em segundo lugar, h uma clssica tenso entre o governante
e seus prepostos:
Todos os Estados patrimoniais do passado encerravam
um padro de descentralizao determinado pela luta pelo
poder entre o governante, seus servidores e prepostos.26

medida que cresce o domnio patrimonial, tambm cresce

a necessidade de se delegar poderes e autoridade, ao mesmo tem-
po que se reduz a factibilidade do controle central. Alm disso,
os mantenedores da delegao patrimonial tendem a receber seus

_______________________
25 Morse, R. M., 1964, p. 157.
26 Bendix, R., 1960, p. 348.

104
postos como prebendas polticas e a us-los como propriedade
particular. Quando o Estado patrimonial se baseia na conquista e
na ocupao militares, tal padro leva ao desenvolvimento de
corporaes militares particulares ou pretorianas, as quais guar-
dam mais lealdade aos seus prprios capites do que ao
governante. Quando o Estado patrimonial se baseia na agricultu-
ra, ocorre uma atomizao regional, como o surgimento de
strapas semi-autnomos.
Terceiro, h um padro de beligerncia contnua entre o Es-
tado patrimonial e outros Estados vizinhos. razovel supor-se
que, de fato, a ocupao militar e a explorao direta sejam apenas
casos extremos da expanso patrimonial militar. A histria dos
antigos imprios, inclusive do Imprio Romano, mostra um ntido
padro de expanso que inclui, em primeiro lugar, a ocupao mi-
litar, o saque e a escravizao de parte da populao local. Mais
tarde, porm, ocorre o estabelecimento de um tipo de federao
entre conquistadores e conquistados, muito freqentemente com
a manuteno das classes dominantes locais em suas posies. A
convenincia desse arranjo bvia, pois a manuteno da estrutura
econmica e poltica local assegura o fluxo contnuo de receitas
em direo ao Estado patrimonial, atravs de tributos e impostos
de todos os tipos, que no podem ser mantidos em conquistas
predatrias. No entanto, a manuteno desse tipo de autonomia
local significa tambm que algum poder permanece fora do Es-
tado central e que tenses e conflitos podem ocorrer.
Uma situao no totalmente diferente se d quando algumas
formas de atividade autnoma surgem dentro de um domnio
patrimonial, com consentimento ou inteno do governante ou
sem eles. Neste caso, um padro seria o surgimento de uma in-
dstria ou agricultura voltada para o mercado externo, que pague
pesados impostos ao Estado. O Estado estimula a sua atividade,

105
ao mesmo tempo que funciona como um parasita, limitando e,
eventualmente, aniquilando a atividade autnoma. Toda iniciati-
va provm do setor privado, com o Estado assumindo um papel
quase que puramente fiscal. Esta situao diferente daquela de
um Estado patrimonial em uma sociedade do tipo hidrulico,
onde o governo desempenha um papel ativo na organizao e
administrao da economia.
Parece razoavelmente claro, em vista da discusso preceden-
te, que o patrimonialismo do tipo europeu ocidental, no perodo
dos regimes absolutistas, era bastante diferente das outras ver-
ses. A principal diferena consiste no fato de que o
patrimonialismo europeu ocidental se apoiava no surgimento da
burguesia, no final do processo, o sistema de dominao legal,
herdeiro dos regimes absolutistas, era fortemente contratual e
bem apropriado ao capitalismo moderno. Seria, certamente, pos-
svel explicar as diferenas entre as sociedades caracterizadas como
estatizadas ou desestatizadas atravs do equilbrio varivel
entre a burguesia e os poderes patrimonialsticos, na luta contra
os remanescentes da sociedade feudal e corporativista. digno
de nota o fato de que o prprio Weber parece no ter entrado em
pormenores acerca das diferenas estruturais que poderiam ex-
plicar as variaes da racionalidade e autoridade legais entre os
pases anglo-saxnicos e os da Europa Continental. Contudo, tais
diferenas so mnimas, quando comparadas com os Estados que
passaram de um sistema patrimonialstico original a um moder-
no Estado centralizado, sem o concurso de uma revoluo bur-
guesa. Esses Estados so, certo, capazes de se modernizar e
racionalizar sua burocracia, mas sua base de poder e seus sistemas
polticos sero, necessariamente, bem diferentes dos das demo-
cracias ocidentais. E eles so, naturalmente, a maioria dos pases
no-ocidentais de hoje em dia.

106
5. Participao Poltica e Neopatrimonialismo

Pensar em Estados modernos como possuindo forte compo-

nente neopatrimonial leva a reexaminar a questo da participao
poltica nestes Estados. Nas sociedades tradicionais, a participao
poltica estava limitada aos nobres, aos cavaleiros, ou homens
de bem. Nas sociedades modernas, a participao estendida a
todos, mas sua forma e intensidade variam, desde o eleitor bem-
comportado que comparece voluntariamente s eleies at o
militante que joga sua vida em manifestaes de rua.
Aqui, novamente, Max Weber pode ser til, com sua distino
clssica entre situaes de classe e situaes de status. O termo
classe utilizado para se referir a pessoas que compartem a
mesma oportunidade tpica de acesso a bens de consumo, condi-
es externas de vida e experincias de vida pessoais, em funo
de seu poder econmico. Uma situao de classe , neste sen-
tido, em ltima anlise uma situao de mercado. O sentido de
status melhor entendido em contraposio ao de classe:
Em contraste com a situao de classe, determinada de
forma puramente econmica, designamos como situa-
o de status todos os componentes tpicos do destino e
da vida dos homens que determinado por uma avaliao
social especfica, positiva ou negativa de honra... A
estratificao por status ocorre de mos dadas com a mo-
nopolizao de oportunidades e bens materiais e ideais.27

A participao poltica pode estar relacionada tanto com si-

tuaes de classe como com situaes de status. A revoluo
poltica burguesa foi, em sua poca, um movimento que visava
quebrar os monoplios de bens e oportunidades baseados em

_______________________
27 Weber, M., 1958b, p. 180-95. Ver tambm Bendix, R., 1960, p. 85-7.

107
privilgios de status, e colocar em seu lugar um sistema de
estratificao baseado em critrios estritos de mercado.28 No
de se admirar, por isso, que a teoria poltica derivada da experincia
da revoluo burguesa entenda todas as formas de participao
poltica como uma extenso das disputas entre diversas classes
sociais pelo controle das oportunidades do mercado. Esta polti-
ca de representao de interesses, no entanto, somente um lado
da moeda. Ao mesmo tempo em que a burguesia tratava de ex-
pandir ao mximo o alcance do mercado, eliminando os privil-
gios tanto da antiga aristocracia quanto os direitos e as garantias
mnimas dos setores menos privilegiados da sociedade, uma rea-
o contrria se estabelecia; a sociedade voltava a se organizar
em grupos profissionais, sindicatos, corporaes burocrticas de
vrios tipos, e cada qual tratava de estabelecer seus direitos e pri-
vilgios de forma a torn-los imunes s oscilaes do mercado.29
Em geral, possvel afirmar que posies de privilgio, uma
vez adquiridas, tendem a se subtrair do mercado e a se transfor-
mar em monoplios adscritos e imunes ao mercado; enquanto
que existe sempre a tendncia, por parte de grupos em ascendn-
cia social, a retirar posies menos privilegiadas do sistema de
status e coloc-las no mercado. A tendncia de quem est em
posio inferior a de ampliar o escopo do conflito poltico, trazer
mais atores arena, e alterar as relaes de poder. Os de posio
privilegiada, ao contrrio, tendem a monopolizar a participao e
as regras do jogo poltico aos que j participavam anteriormente.
Este conflito pela abertura ou fechamento da arena poltica tem
a ver tanto com a qualidade funcional dos participantes quanto
com seu nmero. Em situaes extremas de mercado, os temas

_______________________
28 Ver De Tocqueville, 1969.
29 Para uma anlise clssica deste processo na Inglaterra, ver Polanyi, K., 1957.

108
polticos nunca so restritos a grupos funcionais ou profissionais
especializados, mas tendem a ser discutidos e avaliados por toda
a sociedade; a poltica feita em termos territoriais; temas espec-
ficos So traduzidos em questes polticas amplas; e cada setor,
grupo ou classe social se apodera dos recursos disputados na
arena poltica segundo sua capacidade de mobilizao econmica
e poltica. No outro extremo, prevalece o monoplio; as posies
de poder so estabelecidas de forma tal que existe pouco espao
para disputas, que, quando ocorrem, tendem a ser circunscritas e
privatizadas por grupos funcionais e especializados. Trata-se, em
sntese, da forma corporativa tpica de participao e organizao
poltica. O termo corporativismo tem sido usado na literatura
para se referir a esta forma de organizao estamental da socie-
dade, e fez parte durante vrias dcadas das propostas polticas
dos regimes autoritrios, principalmente aqueles de inspirao
catlica conservadora. No h dvida, no entanto, que necessrio
distinguir os sistemas corporativos de tipo autoritrio, baseados
no ordenamento hierrquico da sociedade por um Estado forte,
daquelas formas de corporativismo resultantes da reorganizao
de setores importantes da sociedade, aps os efeitos devastado-
res da revoluo burguesa. No primeiro caso, estamos diante de
um Estado forte, com componentes neopatrimoniais bastante
claros, e que capaz de impor sua vontade e seu ordenamento
sociedade civil. No segundo, estamos diante de uma sociedade
que se organiza a partir de situaes de mercado, e estabelece
limites e parmetros claros ao do Estado.30

_______________________
30 Phillipe Schmitter denomina a estas duas formas corporatismo de Estado
e corporatismo societal. (Schmitter, P., 1974). Esta aproximao conceitual
entre realidades historicamente to parte deixa de parecer to absurda quando
nos damos conta dos profundos vnculos que unem o pensamento conservador,
o pensamento sociolgico e as idias de reorganizao social que surgem aps
a revoluo burguesa. Ver, a este respeito, Nisbet, R., 1966.

109
 No caso brasileiro, a coexistncia de um Estado com fortes
caractersticas neopatrimoniais levou, no passado, tentativa de
organizao da sociedade em termos corporativos tradicionais,
criando uma estrutura legal de enquadramento e representao
de classes que perdura at hoje. Ao mesmo tempo, no entanto, o
mercado se expandia, a sociedade se tornava mais complexa, e
formas autnomas de organizao e participao poltica eram
criadas. O termo cooptao poltica, utilizado neste livro, bus-
ca captar o tipo de relacionamento entre estes dois sistemas de
participao, ou seja, o processo pelo qual o Estado tratava, e
ainda trata, de submeter a sua tutela formas autnomas de parti-
cipao. Uma parte importante do sistema de cooptao criado a
partir do regime Vargas foi o Ministrio do Trabalho e o sistema
previdencirio, mais tarde transformados em capital poltico do
Partido Trabalhista Brasileiro. Era um sistema de tipo corporativo,
na medida em que ligava todo um setor da sociedade ao Estado e
tratava de proporcionar direitos sociais e econmicos especiais a
seus participantes - aposentadoria, salrio mnimo, assistncia
mdica etc. - fora do mercado. Era um sistema controlado de
cima, e com relativamente pouca participao nas bases, mas uti-
lizado com bastante eficcia nas disputas eleitorais no mercado
poltico aberto para garantir a continuidade dos detentores do
poder. Os sistemas de cooptao ocupam um lugar intermedi-
rio entre os sistemas corporativos e a poltica aberta de grupos de
interesse. Quando so efetivos, tendem a reduzir o conflito pol-
tico pela limitao de seu escopo, ao estabelecer monoplios
irredutveis de privilgios. Eles criam, ao mesmo tempo, estruturas
de participao poltica dbeis, sem consistncia interna e capaci-
dade organizacional prpria.
Quando a cooptao predomina, a poltica tende a girar em
torno do Estado e de sua figura central. Richard Morse descreve
esta situao com muita clareza, quando afirma que os povos

110
latino-americanos parecem preferir alienar, e na-o delegar, poderes
a seus lderes escolhidos ou aceitos. (...) A sociedade percebida
na Amrica Latina como composta de partes que se relacionam
atravs de um centro patrimonial e simblico, antes que direta-
mente umas s outras.31
Antes que algum volte a pensar que se trata de uma caracte-
rstica da cultura poltica latino-americana, bom lembrar que
Reinhard Bendix afirmou praticamente a mesma coisa a respeito
da Rssia czarista e Alemanha Oriental muitos anos antes. Em
ambos os casos, a existncia de Estado forte centralizado e de
tipo patrimonial impediu a emergncia de grupos polticos aut-
nomos, no permitiu o estabelecimento de mecanismos de dis-
puta poltica atravs de negociaes diretas e estimulou a criao
de relaes de dependncia entre o Estado central e os diversos
grupos sociais, cada qual buscando seus privilgios especiais em
um contexto de dependncia e subordinao.32
Esta discusso conceitual deve ser suficiente para, quem sabe,
rever a histria da formao poltica do Brasil com novos olhos.

_______________________
31 Morse, R. M., 1964, p. 173-6.
32 Bendix, R., 1956.

111
112
Capitulo 3:
ORIGENS HISTRICAS: CENTRO E
PERIFERIA SOB DOMINAO
PORTUGUESA

1. O Setor Pblico e o Setor Privado

2. Os Padres de Colonizao: Bandeirantes e Pioneiros
3. A Trajetria de So Paulo e a Guerra Dos Emboabas
4. A Integrao do Nordeste e a Guerra dos Mascates
5. A Consolidao da Fronteira e a Formao do
Exrcito Nacional

113
1. O Setor Pblico e o Setor Privado

A historiografia brasileira a respeito dos perodos colonial e

imperial j extensa, e no h razo para reconstruir aqui o pro-
cesso histrico de ocupao territorial e organizao poltico-
administrativa do regime colonial portugus. O que nos interessa
especialmente so os aspectos deste processo que se relacionam com
o sistema de clivagens regionais e as relaes das regies com o cen-
tro poltico e administrativo, que iro predominar ao longo de toda a
histria do pais, assim como as formas pelas quais estas questes
tm sido percebidas pelos estudiosos do assunto. Um tema central
aqui o das relaes entre a ordem pblica e a ordem privada
ou, simplesmente, os setores pblico e privado na sociedade brasilei-
ra. Nestor Duarte, em ordem privada e a organizao poltica
nacional, representa um dos extremos na interpretao do sistema
poltico brasileiro at a independncia, em 1822. Ele cita Oliveira
Viana no que se refere ao poder centrfugo da aristocracia local, e vai
mais adiante, dizendo que:
Se atentarmos melhor, porm, veremos que o fenmeno
a salientar aqui no o dessa descentralizao, mas o da
modificao da ndole do prprio poder, que deixa de ser
o da funo poltica para ser o da funo privada.

E, citando novamente:
So eles que governam, que legislam, so eles que justiam,
so eles que guerreiam contra as tribos brbaras no interior,
em defesa das populaes que habitam as convizinhanas
das suas casas fazendeiras, que so como os seus castelos
feudais e as cortes dos seus senhorios.1

_______________________
1 Duarte, N.,1 939, p. 169.

114
 Noutras palavras, uma rplica do modelo feudal, tomado no
sentido explcito do termo e considerado essencialmente imut-
vel at o sculo XIX:
A grande paz do Imprio, o seu equilbrio e o seu esteio
esto nesse senhoriato territorial, que a fora econmica e
o poder material do Estado... ele tambm a nica parcela
poltica da populao brasileira...2

A viso oposta melhor expressa por Raymundo Faoro, em

Os donos do poder. Retira ele da histria de Portugal as origens de
um Estado centralizado e patrimonial, transportado para o Brasil
sob a proteo britnica aps a ocupao de Lisboa por Junot, em
1808, e que j se encontrava presente na administrao colonial:3
A diferena de estrutura das duas colonizaes americanas
[a portuguesa e a inglesa] decorria da diversa constituio do
Estado, em uma e outra nao. Portugal, na era seiscentista, j
se havia consolidado em Estado absoluto, governado por um
estamento burocrtico, centralizador. A Inglaterra, ao contr-
rio, discrepando da orientao histrica continental, definiu-se
numa transao capitalista industrial e feudal, repelindo a cen-
tralizao burocrtica.4

_______________________
2 Ibid. p. 118-9.
3 O tema do patrimonialismo portugus j foi discutido anteriormente. Celso
Lfer observa, em comunicao pessoal, a importncia da inquisio portuguesa
como mecanismo de centralizao e apropriao patrimonialista de recursos
em uma sociedade caracterizada pela descentralizao da obteno da riqueza.
Lafer tambm evidencia, em uma anlise de contedo de Os Lusadas, como
Portugal, em seus valores dominantes, estava muito mais prximo das cidades-
estado renascentistas que da sociedade feudal e medieval que imperava at a
poca em grande parte da Europa. Ver Lafer C., 1965, e Saraiva, J. A., 1909
(este sobre a Inquisio). Para a anlise moderna mais abrangente do padro de
colonizao portuguesa, ver Lang, James, 1979.
4 Faoro, Raymundo, 1958, p. 53 e 65.

115
 A seguir, Faoro discute longamente os mecanismos de con-
trole da vida econmica e os limites da autonomia poltica da
aristocracia local brasileira, concluindo que nosso feudalismo
era apenas uma figura de retrica. No ignora, claro, as ten-
dncias centrifugas que sempre existiram, e prossegue com um
estudo detalhado do processo de centralizao da administrao
colonial, processo esse que se acentuaria progressivamente at os
fins do sculo XIX. Na segunda metade do sculo XVIII, o pas
assiste passagem de um sistema econmico colonial de produo
do acar, no Nordeste, para um sistema de minerao do ouro e
do diamante no Centro, e um crescente enrijecimento do controle
da administrao colonial sobre a pujante, mas efmera, econo-
mia da minerao. A poltica inicial de colonizao no Brasil foi,
de fato, a criao de feudos hereditrios (capitanias) concedidos
explorao privada. Este sistema, porm, no chegou a se de-
senvolver plenamente, sendo substitudo, logo em seguida, por
um processo crescente de centralizao administrativa. Como
observa acuradamente Faoro, nunca houve um pacto poltico atra-
vs do qual os altos escales do sistema poltico representassem
e governassem em nome de alguns setores da sociedade, o que
tpico do modelo feudal.
A principal crtica que se pode fazer a Faoro sua tendncia
de atribuir ao patrimonialismo poltico brasileiro um carter ab-
soluto e imutvel no tempo. Como observa Antnio Paim:
No af de enfatizar a novidade que trouxe a debate, adotou
uma atitude extremamente radical ao deixar de reconhecer
o carter modernizador que o patrimonialismo luso-
brasileiro chegou a assumir em certos momentos de
sua histria. Mais grave, parece-me, a perda do sentido
histrico da evoluo do liberalismo na crtica experin-
cia do sistema representativo, sob o Imprio, desde que a
efetiva desde o ponto de vista que a doutrina liberal veio a

116
 assumir muito mais tarde. Finalmente, ofuscado pela mag-
nitude da prpria descoberta, inclina-se por torn-la uma
espcie de lei inexorvel de nosso desenvolvimento, ou
ento uma herana a repudiar em sua inteireza.5

Efetivamente, o processo de centralizao e crescimento do

governo central se dava em um contexto de conflitos e presses
de todo tipo, e grande parte da histria poltica do Brasil gira
exatamente em torno do tema centralizao vs. descentralizao.
fundamental, para entender este problema, ter uma interpreta-
o adequada da natureza da colonizao portuguesa, que com-
binava uma tendncia constante centralizao com a grande
disperso territorial dos postos de colonizao, muitas vezes mais
prximos da Europa que uns dos outros. No admira, assim, que
estes ncleos de colonizao se desenvolvessem por conta pr-
pria e, freqentemente, de forma contraditria. Um breve exame
deste desenvolvimento necessrio.

2. Os Padres de Colonizao: Bandeirantes e Pioneiros

Em um livro famoso, tempos atrs, Viana Moog tratava de

explicar os diferentes resultados da colonizao norte-americana
e brasileira em termos das diferenas entre o pioneiro ingls, que
vinha ao Novo Mundo se estabelecer com sua famlia, e O ban-
deirante portugus, que cruzava o interior brasileiro na busca de
escravos e ouro. O bandeirante teria sido um aventureiro e pre-
dador cuja nica preocupao seria enriquecer-se rapidamente e
voltar o quanto antes para a civilizao europia. Saindo de So
Paulo, os bandeirantes cobriram mais da metade do continente
sul-americano, e o historiador norte-americano E. Bradford Burns

_______________________
5 Paim, A., 1978.

117
d uma boa verso da imagem convencional existente a respeito
deste perodo pico brasileiro:
A terra desafiava os bandeirantes. Eles atravessavam mon-
tanhas inspitas e venciam rios turbulentos. Pntanos e
densas florestas faziam pouco de seus esforos. Grandes
reas desertas lhes ensinavam a abenoar os freqentes e
incmodos riachos que pouco antes haviam amaldioado.
E em toda parte encontravam a fome, nico e inseparvel
companheiro de viagem.6

Viana Moog, no entanto, no aceitava esta imagem idealizada

do explorador paulista. Para ele,
enquanto bandeirante e por causa das bandeiras, era o gran-
de Estado [de So Paulo] um dos mais pobres e atrasados
do Brasil. Somente depois, e muito depois, de efetivamen-
te encerrado o ciclo das bandeiras que So Paulo, com o
advento do ciclo do caf e da imigrao de tipo pioneiro,
que em fins do sculo dezenove desembarcava anualmente
no porto de Santos para mais de 100.000 imigrantes, passou
para a vanguarda da Federao.7

Para Viana Moog, a ambio e impacincia do bandeirante o

retirava de sua base original junto costa, deixando a capitania de
So Vicente descuidada e atrasada, enquanto os estabelecimen-
tos aucareiros no Nordeste prosperavam. realmente digno de
nota que o ncleo que deu incio maior parte do descobrimento
e povoamento do territrio nacional tenha sido, ao mesmo tem-
po, um dos mais atrasados, para transformar-se, sculos depois,
no centro econmico nacional. O prprio padro geogrfico j

_______________________
6 Burns, E. B., 1970, p. 51.
7 Moog, V., 1954, p. 235.

118
intriga: como explicar que, no sculo XVII, o centro da atividade
econmica tenha se estabelecido no Nordeste, a capital poltica e
administrativa na Bahia, enquanto que a expanso territorial se
dava a partir do Sul, em So Paulo?

3. A Trajetria de So Paulo e a Guerra Dos Emboabas

O mais notvel em relao expanso de So Paulo

exatamente a relativa insignificncia do ncleo original, em
comparao com o empreendimento colonial portugus na
Amrica. A expresso So Paulo se refere a toda a provn-
cia ou estado, e somente por convenincia pode ser utilizada
em referncia a perodos mais antigos. O primeiro estabele-
cimento, So Vicente, localizado em uma rea junto costa,
era passvel de inundaes, e isso levou sua populao a se
transferir para onde hoje Santos. Em 1554, os jesutas criaram
o Colgio de So Paulo, terra adentro, em um lugar denomi-
nado Piratininga. A vila e depois a cidade de So Paulo se
desenvolveu em sua vizinhana. 8
O centro administrativo da colnia era Salvador, enquanto
que seu plo econmico inicial eram as plantaes de cana-de-
acar no Nordeste. Roberto Simonsen estimava que, em 1690,
o Brasil tinha uma populao livre de cerca de 100 mil, dos quais
15 mil residiam em So Paulo, 20 mil no Rio e os restantes 65%

_______________________
8 A expanso paulista um tema central da historiografia brasileira,
especialmente entre historiadores de origem paulista, incluindo, entre os mais
ilustres, Afonso E. Taunay. Outro paulista ilustre, Roberto Simonsen,
proporciona um excelente sumrio da expanso de So Paulo em sua obra
clssica, a Histria econmica do Brasil (Simonsen, R., 1962). Um estudo
moderno e bastante completo do desenvolvimento da cidade de So Paulo o
de Morse, R. M., 1970.

119
no Nordeste.9 A populao de toda a Provncia de So Paulo em
1653 estimada em cerca de trs mil pessoas, s superando a
marca dos 100 mil em 1777. Os dados para a cidade de So Paulo
indicam uma populao de cerca de 20 mil em 1836 e ao redor de
30 mil no censo de 1872. Naquele ano, vrias cidades brasil eiras
j haviam superado o mar co de 100 mil. O quadro 6 d uma idia
do desenvolvimento das cidades atravs do tempo.

Quadro 6. Crescimento das cidades brasileiras: 1872-1970

1872 1920 1970

So Paulo 31.395 579.033 5.978.977
Rio de Janeiro 274.972 1.157.873 4.315.746
Belo Horizonte - 55.463 1.255.415
Recife 116.671 238.843 1.084.459
Salvador 129.109 283.422 1.027.142
Porto Alegre 43.998 176.263 903.175
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, Anurio Estatstico
de 1971 , p. 42.

A explicao para o mpeto empresarial dos bandeirantes em

direo ao interior do pas tem sido feita, geralmente, em termos
geopolticos Caio Prado Jr., apesar de ser um historiador marxista,
tende a uma explicao deste tipo:
Zona de passagem, So Paulo no chegou a formar, no
perodo colonial vida prpria a pequena minerao de

_______________________
9 As estimativas de populao da provncia so do Brigadeiro J. J. Machado de
Oliveira, citado por Simonsen, R., 1962, p. 203 e seguintes. Os dados para a
cidade enquanto tal so de Singer, P., 1968, p. 19-20.

120
 lavagem que a se praticou nos dois primeiros sculos a
insignificante agricultura ensaiada, de carter puramente
local, no tiveram expresso alguma As grandes fontes da
vida paulista sero o comrcio de escravos indgenas,
preados no alto serto e vendidos nos centros agrcolas
do litoral, comercio do gado que vem dos campos do Sul
e por a passa com destino a marinha, inclusive e sobretudo
o Rio de janeiro finalmente quando se descobre o ouro
em Minas Gerais, So Paulo ser por algum tempo a nica
ou principal via de acesso para ele.

Ainda que dominante, esta interpretao tende a atribuir um

papel passivo ao ncleo paulista, deixando de lado seu papel ati-
vo e dominante.10 O fato, no entanto, parece ser que So Paulo
s se torna um posto comercial importante depois que os paulistas
abrem as rotas para o interior, e difcil conceber que este papel
explorador tenha sido uma simples decorrncia de contingncias
geogrficas. Na busca de ouro e escravos, dezenas de vilas e cida-
des foram estabelecidas na grande rea interiorana que hoje
Minas Gerais; o Sul e o Centro foram conquistados e, nesta marcha
contnua para o interior, muitas vezes a populao da cidade de
So Paulo diminua de tamanho.11
Que razes levariam pessoas a viajar da Europa para lugares
to remotos, nos sculos XVI e XVII? Alguns fatos parecem
claros. Este tipo de imigrante no desejava ficar muito prximo do
controle da administrao colonial, e estava interessado em obter o

_______________________
10 Prado, Jr., C., 1945, p. 61. Esta interpretao de cunho geopoltico parece ser
aceita sem discusso por P. Singer (1968), tanto quanto no captulo sobre As
Bandeiras na expanso geogrfica do Brasil, em Holanda, S. B., 1960, p. 273-306.
11 Cf. Holanda, S. B., 1966. Sobre a criao de cidades paulistas em Minas
Gerais e o refluxo populacional para So Paulo, aps o declnio do ouro, ver M.
Leite (1961), que lista cerca de 60 cidades mineiras fundadas por paulistas.

121
mximo de lucro por seu esforo. Certos fatores parecem haver de-
terminado a escolha das diferentes reas de localizao: a existncia
de uma baa adequada, primeiro, e tambm a presena de uma
populao autctone que pudesse ser usada e explorada. So
Vicente, e depois Santos, parecem ter preenchido estas condies,
antes de se transformarem na rota natural para o interior.
A economia de So Paulo se beneficiou da ocupao holande-
sa de Pernambuco e das colnias portuguesas na frica (Angola
e Luanda) durante a poca de unificao das coroas portuguesa e
espanhola. Outras reas de cultivo de acar tiveram que ser criadas
fora de Pernambuco, e o comrcio de escravos africanos teve que
se restringir por causa do predomnio martimo holands. Assim, o
preo do escravo ndio subiu, e os paulistas se tornaram, por algum
tempo, os principais supridores de mo-de-obra escrava para as
plantaes da Bahia, do Rio de Janeiro e da prpria regio paulista.
Afonso Taunay nos proporciona um sumrio fascinante das nar-
rativas de vrios viajantes que visitaram So Paulo desde 1565.0 que
eles revelam um quadro vivido da autonomia, independncia e insu-
bordinao da cidade em relao coroa portuguesa - um quadro que
parece no mudar com o passar do tempo. No fim do sculo XVII,
um destes viajantes, o engenheiro francs de nome Froger, escrevia:
A cidade de So Paulo tributria, no sdita do Rei de Por-
tugal. Situada a dez lguas da costa, teve como origem uma
corja de bandidos de todas as naes que, pouco a pouco, ali
formou uma grande cidade e uma espcie de Repblica cuja
lei , sobretudo, no reconhecer governador nenhum.12

_______________________
12 Taunay. A. E. de 1924. importante notar que. durante e logo aps o
perodo de unifica o das coroas portuguesa e espanhola, a autonomia paulista
se dava em um contexto de grande independncia das cmaras municipais em
relao aos poderes ibricos. C. R. Boxer (1952), por exemplo, descreve em
detalhe a revolta do Rio de 1660 contra o Capito Geral Salvador de S, em um

122
 Esta imagem de uma repblica de bandidos parece haver
sido muito difundida, e surge na obra de vrios escritores da po-
ca. Para alguns, difcil conciliar esta imagem com o fato de um
elemento importante do ncleo paulista ter sido a misso jesuta
l estabelecida em 1554. Na realidade, tanto os jesutas como os
paulistas pareciam buscar a mesma coisa, ou seja, o ndio, ainda
que com propsitos diferentes. Os esforos jesutas de criar co-
lnias nativas autnomas, as misses, entravam em conflito com
o interesse dos bandeirantes em escraviz-los. um conflito que
se mantm todo o tempo, culminando com a expulso dos jesutas
em 1640. Desde o incio do sculo, no extremo sul, a guerra san-
grenta entre as misses jesutas e os bandeirantes j dramatizava
este conflito.13
O ano de 1695 divide a histria da expanso paulista em duas
partes, quando o ouro descoberto pela primeira vez na rea de
Minas Gerais. O perodo anterior era de isolamento e relativa
independncia, caracterizado pelas longas marchas para o interior
e pelo comrcio de escravos com os estabelecimentos agrcolas

_______________________
perodo de grande instabilidade da Coroa dos Braganas, ou seja, depois da
restaurao de 1640. A revolta contra os holandeses no Nordeste, que ser
discutida mais adiante, foi, acima de tudo, um empreendimento local, sem
qualquer apoio ou encorajamento por parte dos Brangana. Somente em 1661,
depois do tratado de paz entre a Holanda e Portugal, foi que a autoridade
portuguesa comeou a se impor mais efetivamente. So Paulo, no entanto,
permaneceria margem... [sou grato a Eullia Maria Lahmayer Lobo por chamar
minha ateno para este ponto.]
13 Cf. Morner, M., 1953, para um estudo sobre as atividades dos jesutas na
parte sul do continente e seu conflito com as bandeiras paulistas. Para uma
histria detalhada da atuao da Companhia de Jesus no Brasil, ver o trabalho
monumental de Leite, 5., 1938-50. O conflito entre os jesutas e os portugueses
era constante e atingiu seu ponto mximo com a expulso da Companhia em
1759. Ver tambm Alden, Dauril, 1968, para maiores detalhes. Uma referncia
sobre os conflitos com os jesutas no Nordeste brasileiro encontra-se em Kienen,
M. C., 1954.

123
da costa e no Nordeste. No segundo perodo, da corrida do ouro,
o domnio paulista chega a cobrir, em certo momento, mais da
metade do atual territrio brasileiro.14 Mas o conflito com a ad-
ministrao portuguesa era iminente, e no tardou.
Um exame do mapa ajuda a entender o rpido crescimento e
a queda da supremacia paulista durante a corrida do ouro. No
incio, as nicas rotas para as minas vinham de So Paulo ou Parati,
cidade porturia um pouco ao Norte. Somente em 1699 foi desco-
berto um caminho que ligava o Rio de Janeiro diretamente com as
minas. Rotas comerciais desde a Bahia, utilizando o So Francisco,
tambm foram estabelecidas, e os conflitos entre os colonizadores
mais antigos e os recm-chegados comearam a crescer.
Os recm-chegados eram conhecidos como emboabas,
palavra de origem indgena que caracterizava as botas que usavam,
e que os distinguia dos paulistas descalos. diferena entre botas
e ps descalos correspondiam outras diferenas em recursos e
habilidades. Os paulistas eram brasileiros de vrias geraes, muitas

_______________________
14 A jurisdio territorial de So Paulo atingiu seu ponto mximo em 1709,
quando o governador do Rio de Janeiro, Antnio de Albuquerque, chegou a
ter autoridade sobre So Paulo, Rio, Minas Gerais, Mato Grosso, Paran, Santa
Catarina e parte do Rio Grande do Sul. Roberto Simonsen d muita nfase a
esta grande expanso da jurisdio de So Paulo, observando ainda que os
primeiros governadores paulistas viram-se forados a fixar suas residncias em
Vila da Nossa Senhora do Carmo, hoje Mariana, para ficarem mais prximos
zona de minerao. Interpretaes sobre o verdadeiro papel do governo de
Antnio de Albuquerque variam. Pedro Calmon, por exemplo, considera que
1709 foi, exatamente, o ano em que Minas Gerais e So Paulo realmente se separam
como regies unidas sob controle paulista. A verso de Simonsen sobre a
hegemonia paulista tambm apoiada por Srgio Buarque de Holanda, para
quem a separao entre as duas provncias s se torna efetiva em 1720. Tudo
indica, no entanto, que a unificao sob Antnio de Albuquerque foi menos o
apogeu que o incio do declnio da hegemonia paulista, a partir, principalmente,
do desfecho da Guerra dos Emboabas. Cf. Simonsen, R., 1962, p. 229; Calmon,
P., P., 1959; Vasconcelos, D. de, 1948; e Holanda, S. B. dc, 1960, p. 306.

124
vezes mestios, enquanto que os recm-chegados eram, em geral,
portugueses. De acordo com Diogo de Vasconcelos, eles,
acima dos paulistas, gozavam da vantagem de ser conhe-
cidos, e amparados pelos compatriotas opulentos das pra-
as martimas, que lhes forneciam a crdito instrumentos
e escravos africanos, obreiros estes nicos, que podiam
suportar as fadigas medonhas, de tal indstria desumana e
cruel como foi a das minas.15

A identificao entre emboabas e portugueses se tornou cada

vez mais patente medida que passava o tempo, e o conflito
entre os dois grupos adquiria propores. Os emboabas se rebelam
contra os paulistas, e seu lder, Nunes Viana, eleito pelos seus
seguidores governador da provncia, define-se prontamente como
aliado da coroa portuguesa. Vrios anos aps a guerra, ele declararia
que os rebeldes
o obrigaram a aceitar o governo delas [minas] e o mando
do exrcito que se formou contra aqueles povos [paulistas];
e pelo castigo das armas os reduziu obedincia das leis
de Sua Majestade e de suas Reais Ordens.16

Um dos principais pontos de conflito se referia ao monoplio

do mercado de carne na rea de minerao, que a administrao
portuguesa concedeu a duas pessoas de fora. Um dos lderes
paulistas foi acusado de no ser fiel a seu rei, pois foi um dos
que resistiu e impugnou o contrato das carnes nestas Minas.17
Seria demasiado simplista sugerir uma ntima identificao
de perspectivas e inteno entre os mercadores portugueses que

_______________________
15 Vasconcelos, D. de, 1948, p. 29.
16 Calmon, P., 1959, p. 920.
17 Melo, J. S. dc, 1929, citado por Calmon, P., 1959, p. 968.

125
ali chegavam e a burocracia patrimonial portuguesa. Por exem-
plo, a histria mostra a existncia de conflitos constantes entre
mercadores locais e a administrao, em relao preferncia
que a administrao manifestava pelas grandes Companhias de
Comrcio da poca, em detrimento dos pequenos comercian-
tes.18 A proibio do trfico de ouro em p foi tambm um golpe
para o pequeno comerciante no Rio de Janeiro. Nestes conflitos,
a vontade do governo sempre prevalecia. No entanto, o comer-
cio tinha que ser feito atravs dos centros administrativos, e as
mercadorias tinham que ser transportadas em navios protegidos,
controlados e, muitas vezes, escolhidos pela administrao por-
tuguesa. Assim, apesar de eventuais conflitos de interesse, a pe-
netrao do comrcio em certa rea sempre levava, em ltima
anlise, a um aumento da centralizao governamental e da per-
da de autonomia dos comerciantes. O episdio da Guerra dos
Emboabas marca, em ltima anlise, o estabelecimento do controle
da administrao portuguesa sobre a rea das Minas, custa da
perda da hegemonia paulista.
As diferenas sociais to aparentes entre emboabas e paulistas
so, talvez, a origem das explicaes classistas do conflito, de
acordo com as quais os paulistas representariam uma aristocracia
feudal, camponesa (e descala!), enquanto que os emboabas re-
presentariam a burguesia ascendente em luta pela liberdade de
comrcio.19 Este tipo de interpretao se revela, no entanto, pou-
co convincente quando levamos em considerao as questes da

_______________________
18 Um exemplo importante deste conflito foi a luta da Mesa do Bem Comum
dos Mercadores, uma associao de comerciantes, contra os privilgios
monopolistas outorgados pelos portugueses Companhia Geral de Comrcio,
estudada por Lobo, E. M. L. 1965.
19 Cf. Golgher, I., 1956 e os comentrios de Beiguelman, P. 1968, e Iglsias, F.,
1957, a respeito do tema.

126
ocupao territorial e a das relaes entre grupos sociais e a co-
roa portuguesa. Por exemplo, quando os paulistas se organizam
para o ataque final aos emboabas, em 1709, o planejamento e a
deciso foram feitos pela Cmara Municipal de So Paulo, em
uma demonstrao de autonomia local e participao popular
que muitos se surpreenderiam de encontrar no Brasil do incio
do sculo XVIII.20 A imagem de uma guerra planejada em So
Paulo, para ser feita em Minas, e em conflito com a administrao
na Bahia, , talvez, o melhor cenrio para visualizar este captulo
do estabelecimento da integrao territorial brasileira.

4. A Integrao do Nordeste e a Guerra dos Mascates

Enquanto paulistas e recm-chegados lutavam nas reas de

minerao no Centro, um conflito paralelo se desenvolvia entre
Olinda, cidade aristocrtica e tradicional, e Recife, centro comer-
cial ascendente: era a Guerra dos Mascates. O paralelo entre os
dois conflitos passa geralmente despercebido, talvez porque o do
Sul tenha vivido um dos primeiros captulos da economia do ouro,
enquanto que o do Nordeste marca o declnio da economia do
acar. Mas ambos foram, sem dvida, eventos importantes no
estabelecimento do controle da administrao patrimonial sobre
o territrio brasileiro, ainda que com resultados diferentes.
A histria da economia aucareira no Brasil parte integrante
e inseparvel da histria das relaes polticas e econmicas entre
as potncias comerciais europias da poca. Celso Furtado nos
d um excelente panorama da economia do acar no perodo
colonial, com nfase no papel da Holanda no refino e na

_______________________
20 Uma descrio da participao da Cmara Municipal de So Paulo dada
por Calmon, P., 1959, p. 972-3.

127
comercializao do produto na Europa.21 Para Celso Furtado, a
economia aucareira no Brasil foi, desde o princpio, um empreen-
dimento conjunto de interesses portugueses e holandeses, ainda
que cada scio tivesse objetivos distintos. Para os holandeses, a
indstria aucareira era essencialmente um empreendimento comer-
cial. Eles no somente se encarregavam do refino e distribuio
do produto na Europa, como tambm financiavam instalaes
no Brasil e o trfico de escravos, alm de controlar o transporte
do produto. Furtado se baseia em Noel Deer para afirmar que, se
tomamos todos estes aspectos em conjunto, fica claro que a eco-
nomia do acar era mais holandesa do que portuguesa, naqueles
primeiros tempos.22
Por sua parte, os portugueses pareciam preocupados, princi-
palmente, com o controle poltico e militar de seus territrios.
No tinham nem a iniciativa capitalista dos holandeses, nem a
sorte dos espanhis, que encontraram o ouro. Assim, os portugue-
ses mantinham-se presos expectativa do ouro e aos pequenos
benefcios trazidos por seu papel relativamente menor na econo-
mia do acar. Seu objetivo principal era o controle poltico de
seus territrios; alguns estabelecimentos militares e as plantaes
de cana-de-acar eram seus meios; e a perspectiva de um dia
encontrar ouro, seu incentivo.
Esta simbiose entre portugueses e holandeses funcionou bem
at a unio de Portugal e Espanha, em 1580, sob Filipe da Espanha.
A partir dai, os holandeses foram formalmente proibidos de par-
ticipar do comrcio aucareiro, e os espanhis iniciaram a apre-
enso de seus barcos em portos portugueses. Em 1621 criada a
Companhia Holandesa das ndias Ocidentais, com a funo de

_______________________
21 Cf. Furtado, C., 1972.
22 Deer, N., 1949, p. 453, citado por Furtado, C., 1972.

128
promover a colonizao e o comrcio atravs da conquista militar.
Vrias tentativas foram feitas de controlar militarmente a rea do
acar. Depois de frustrada tentativa de conquistar Salvador em
1624-5, uma base firme foi estabelecida na rea de Pernambuco,
de 1630 a 1654, ou seja, at 14 anos depois da restaurao da
independncia portuguesa em relao Espanha, em 1640.23
esta histria que d o pano de fundo para a Guerra dos
Mascates. O conflito tem como ponto de partida a questo da au-
tonomia administrativa de Recife. A cidade tinha comeado a se
desenvolver sob a administrao holandesa, que a preferiu, ao in-
vs de Olinda, como sede de sua administrao.24 A guerra contra
os ocupantes holandeses foi feita pelos locais, independentemente,
e muitas vezes contra a vontade das autoridades portuguesas, que
no queriam hostilizar os holandeses. Em 1654, parecia que Olinda
teria restaurada sua antiga importncia e independncia. Recife, no
entanto, crescia como plo de atrao para uma populao de re-
cm chegados, que comeavam como pequenos comerciantes e
terminavam financiando e comercializando a produo de acar.
Um contemporneo indignado descrevia a situao:

Em poder destes forasteiros ou mascates residia todo o

comrcio; eles portanto eram os que supriam os engenhos,
e tambm os nicos que recebiam as caixas de acar. No
fim das safras, cada senhor de engenho devia uma soma
considervel ao mascate que lhe tinha suprido, e ento
este inflexvel credor instantaneamente o apertava... Desta

_______________________
23 Sobre os holandeses no Brasil, ver entre outros, Boxer, C. R., 1957.
24 Olinda, ao cair em mos dos holandeses, possua cerca de 2 mil moradores.
Os bens dos religiosos, na cidade, eram ponderveis. Contava cerca de centena
e meia de clrigos, um colgio jesuta, um convento beneditino, um carmelita,
um mosteiro de freiras, uma misericrdia, duas igrejas e cinco ermidas. Eram
numerosos, a crnica refere 200, os comerciantes abastados... (Sodr, N. W.,
1944, p. 142).

129
 sorte, em poucos anos tornaram-se os mascates grossos
capitalistas e, em vez de seguirem as pisadas dos primeiros
que para Pernambuco vieram (que s do comrcio cuidavam),
intrometeram-se nos negcios pblicos, introduziram-se
no palcio dos governadores e, finalmente, propuseram-
se para levar a efeito o seu intento, isto , aniquilar a
nobreza do pas.25

Nem todos os autores, no entanto, estavam a favor dos

olindenses. Um defensor dos mascates, escrevendo no incio deste
sculo, dizia que
nas duas grandes comoes por que passou Pernambuco,
em 1654 e 1710, a nobreza sempre procedeu por motivos
subalternos e para ela at desprimorosos, sendo em ambos
o principal no pagar aos credores.26

Os aristocratas locais eram chamados pelos recm-chegados

de ps-rapados, uma semelhana com os paulistas em Minas
que circunstancial. A crescente importncia econmica dos re-
cm-chegados no Recife, que passam de pequenos comerciantes
a financiadores, estava relacionada, sem dvida, com a deteriorao
progressiva da economia do acar desde a segunda metade do
sculo XVI.27 Recife terminou, eventualmente, por se impor e
adquirir o status administrativo de cidade, mas a esta altura os
contatos de sua elite com o Palcio dos Governadores eram,
sem dvida, mais importantes como fonte de riqueza e poder
que a explorao usurria de uma economia em decadncia.

_______________________
25 Leito, Pe. Antnio Gonalves, citado por Melo, M., 1941.
26 Ferrer, V., 1914, p. 44.
27 Celso Furtado liga a decadncia da economia do acar no Brasil com o
incio da economia do acar no Caribe, que conduziu expanso da produo
mundial e ao declnio dos preos. Cf. Furtado, C., 1972, cap. 6.

130
 Pouco se sabe do processo pelo qual a antiga aristocracia do
acar e os novos comerciantes se interpenetraram e conviveram
durante o perodo de decadncia, mas pode-se supor que, na
medida em que a economia de mercado se reduzia, aumentava a
importncia do acesso s fontes de poder burocrtico. possvel
que a aristocracia do Nordeste tenha sofrido um processo similar
ao que, mais tarde, sofreu a elite mineira com o fim do perodo
do ouro; o fenmeno da volta economia natural e a estrutu-
ras scio-econmicas de tipo semi-feudal, sugerida por Celso
Furtado, teria sido limitado, em boa medida, pela substituio de
externalidades econmicas por externalidades polticas.
A derrota frente aos portugueses recm-chegados teve, para
os paulistas, uma conseqncia que os diferenciou dos
pernambucanos: isolados do resto do pas, no desenvolveram
em seu prprio estado uma estrutura poltica de dependncia em
relao administrao central, tal como a criada pela elite do
acar. As caractersticas de isolamento da rea de So Paulo foram,
assim, preservadas, o que teve muita importncia nos desenvol-
vimentos que iriam ocorrer um sculo e meio depois.

5. A Consolidao da Fronteira e a Formao do

Exrcito Nacional

So Paulo e Pernambuco parecem ter sido as duas tentativas

principais de estabelecer uma ocupao essencialmente econmica,
e no administrativa, no novo territrio. Alm disto, economias
subsidirias de criao de gado foram criadas, sendo responsveis
pela progressiva ocupao do interior, mas sempre em funo
dos centros dinmicos, ou do acar ou do ouro.28

_______________________
28 Para a expanso da economia do gado no Brasil, cf. Prado Jr., C., 1945.

131
 O quadro da ocupao do territrio brasileiro deve ser comple-
tado com a histria do estabelecimento de entrepostos militares
nas fronteiras. O mais importante destes estabelecimentos foi,
sem dvida, a Colnia de Sacramento, criada no rio da Prata em
1680. Ela foi o incio de uma longa e intermitente guerra com os
espanhis de Buenos Aires, dando populao do Rio Grande
do Sul uma experincia nica, no Brasil, de um estado continuo
de violncia e mobilizao militar.29 Um exame do mapa mostra
que o Rio Grande do Sul tem sido, praticamente, a nica fronteira
viva do pas. As fronteiras do Norte e do Oeste foram determi-
nadas, em grande parte, pela capacidade dos bandeirantes em
explorar o interior, mas tambm pela existncia dos Andes e da
floresta continental, que funcionavam como barreiras expanso
dos colonizadores espanhis do Pacfico. Os estabelecimentos
portugueses tendiam a se limitar costa do Atlntico, e foi somen-
te na rea que hoje o Uruguai que os dois empreendimentos
coloniais colidiram efetivamente. A textura social e econmica
da sociedade brasileira, ao longo da fronteira sulista, era fortemen-
te influenciada por esta situao. Fernando Henrique Cardoso,
em uma anlise exaustiva da historiografia pertinente, sugere dois
elementos que parecem caracterizar melhor a sociedade gacha.
O primeiro a influncia generalizada da experincia militar na
psicologia, estrutura econmica e organizao social do Sul. As
presses psicolgicas de um estado de beligerncia contnua, com-
binadas com as caractersticas especficas da guerra de fronteira,
levariam necessidade de lideranas fortes, dotadas de coragem
e audcia pessoais bem-definidas. A conseqncia teria sido a
existncia de uma ordem militar que no era necessariamente

_______________________
29 Cf. Love, J. L., 1971, para uma viso panormica destes conflitos, assim
como Lima, A., 1935.

132
rgida, j que no se burocratizava, mas que se centrava em caudi-
lhos fortes e personalsticos.30 A vida econmica baseou-se, por
muito tempo, em atividades predatrias contra os espanhis, na
captura do gado que pastava livremente pelos pampas, em ataques
s misses jesutas, e no contrabando entre os domnios espa-
nhis e portugueses. Gradualmente, a terra foi sendo distribuda
entre os chefes e caudilhos militares, e a indstria do charque
comeou a se desenvolver, exportando para o Norte.
O segundo elemento que surge com a militarizao de todos
os aspectos da vida a privatizao das diversas formas de auto-
ridade, civil ou militar. Caudilhos militares tinham suas prprias
tropas, usadas em ataques privados a jesutas, espanhis ou outros,
em tempos de paz, mas que podiam ser mobilizadas pela coroa
portuguesa em tempos de guerra formal. A terra era distribuda
de acordo com a influncia e o poder militar, tanto quanto os
privilgios de taxao e de administrao da justia.31
Esta privatizao das atividades militares significava que o
poder econmico e social decorria do status militar, mas que este
status no era simplesmente outorgado pela administrao, e sim
decorrente de fontes independentes de riqueza e poder. Trata-se
de uma situao de tenso constante entre a privatizao do status

_______________________
30 Ao lado da tenso constante em que viviam as populaes sulinas em face
das guerras, guerrilhas e acordos infindveis, que por si s seriam suficientes
para tornar mais vigorosa a presso da ordem militar sobre a ordem civil, as
condies de luta naquelas fronteiras... tornavam a prpria ordem militar no
diria mais rgida, porm mais dependente, para a sua preservao, da existncia
de pessoas com qualidades e incentivos. (como a coragem pessoal e a ousadia
diante do inimigo) que as tornavam, ao mesmo tempo, pouco aptas submisso
aos regulamentos e rotina. Cardoso, F. H., 1962, p. 85.
31 F. H. Cardoso (1962, p. 107 e seguintes) trata de explicar as relaes entre a
administrao colonial e o poder privado no Rio Grande em termos,
precisamente, de poder patrimonial.

133
poltico e militar e a publicizao da ordem privada; e ela talvez
explique a persistncia da tradio militar e guerreira no Rio
Grande muito depois de consolidada a fronteira com a Argentina.
O deciso era o quanto o poder do caudilho dependia da sano
e do apoio do governo central. Em 1801, depois de 20 anos de
paz que sucederam assinatura do Tratado de Santo Ildefonso
entre os pases ibricos, os gastos governamentais na Capitania
de So Pedro do Rio Grande do Sul eram mais de trs vezes sua
renda e, de acordo com um historiador,
grande parte deste mau resultado econmico era devida,
sobretudo, pssima administrao governamental,
centralizao da metrpole, e aos excessivos gastos que
faziam no sustento do exrcito.32

A importncia poltica da fronteira impediu que as coroas,

primeiramente a portuguesa, e depois a brasileira, deixassem a
Provncia do Rio Grande do Sul entregue a seus prprios chefes.
A maior parte do contingente militar utilizado nos conflitos de
fronteira era recrutada localmente, e Love nota que, ainda em
1852, cerca de 3/4 das tropas utilizadas no conflito com Rosas
tinham origem gacha. Vrias dcadas depois, o Rio Grande for-
necia cerca de 1/4 a 1/3 das foras territoriais brasileiras, e o
nmero de oficiais de alta patente de origem gacha era muito
maior do que o que se esperaria a partir do tamanho da popula-
o do estado.33 O resultado desta situao foi que a poltica
patrimonial e privada no Rio Grande esteve sempre orientada
para os centros de poder regional e, principalmente, nacional.
claro que esta relao com o centro nem sempre foi amigvel, e
exatamente do Rio Grande partiu a nica tentativa realmente

_______________________
32 Lima, A., 1935, p. 108.
33 Love, J. L., 1971, p. 15.

134
sria de secesso poltica no Brasil do sculo XIX, com a Guerra
dos Farrapos.
A vida do Rio Grande do Sul no se limitava, certamente, s
aventuras de seus cavaleiros. Joseph Love distingue trs regies
de colonizao e povoamento na rea: o litoral, as coxilhas e a
campanha, sendo esta a que d ao estado a imagem que tem no
resto do Brasil. Um grupo importante de povoadores do litoral fo-
ram os aorianos, responsveis por uma florescente economia tritcola.
No h dvida, no entanto, de que a regio da campanha no so-
mente forneceu a imagem do gacho a cavalo, em sua estncia, como
tambm proporcionou ao estado sua liderana poltica e seu estilo,
que impregnou fortemente as outras reas de colonizao da regio.
Fernando Henrique Cardoso mostra, por exemplo, como os colonos
de Aores gradualmente trocaram os antigos hbitos camponeses
de sua terra de origem por um tipo de patriarcalismo fortemente
hierrquico e militarizado, predominante em toda a rea.
No outro estabelecimento militar importante dos portugue-
ses - o Rio de Janeiro - os franceses trataram de estabelecer sua
France Antartique, na primeira metade do sculo XVI. A rea
era rica em pau-brasil, o contato com os ndios era possvel e, por
algum tempo, o controle francs pde ser mantido. O estabeleci-
mento francs destrudo em 1560 por Mem de S, e trs anos
depois Estcio de S cria o primeiro estabelecimento militar.
interessante assinalar que a aventura poltica da Colnia do
Sacramento foi financiada e apoiada no diretamente por Portu-
gal, mas pela cidade do Rio de Janeiro.34 Por algum tempo, a

_______________________
34 Um relato, ano a ano, da formao do Rio de janeiro, dado por Coaracy,
V., 1965. Este autor apresenta tambm uma srie de referencias em relao ao
papel do Rio de janeiro na criao e manuteno da Colnia do Sacramento, p.
212-3 e outras partes.

135
Cmara Municipal do Rio de Janeiro se interessou pelas possibi-
lidades de comrcio que a nova fronteira abriria, mas, depois,
comearam as queixas a respeito do peso criado pelos conflitos
do Sul. Gradualmente, o recrutamento militar passou a ser feito
no prprio Sul, utilizando-se, para isto, de uma populao de
origem paulista, ou seja, bandeirantes que ali chegavam para as
campanhas contra as misses.
O Nordeste decadente, a economia mineira em declnio, o
centro administrativo do pas concentrado no Rio de Janeiro, So
Paulo isolado, o Rio Grande do Sul militarizado e em p de guerra
- so estes os ncleos principais deste pas imenso que se manteria
unido a duras penas no processo de independncia. A unidade
poltica no significa que contradies e conflitos no existam e
perdurem atravs do tempo, como veremos mais adiante, 110 cap.
5. Antes, porm, necessrio examinar com algum detalhe o pro-
cesso de expanso econmica mundial, do qual o Brasil participa
no sculo XIX, e suas implicaes para o processo poltico no pas.

136
Capitulo 4
DEPENDNCIA, EXPANSO ECONMICA
E POLTICA PATRIMONIAL

1. Dependncia e Expanso Econmica dos Pases

Novos
2. Impulso Externo e Diferenciao Interna: Argentina
e Austrlia
3.A Agricultura, a Indstria, o Movimento Operrio e o
Estado: Crtica e Reviso de um Modelo de
Desenvolvimento
4. A Expanso do Caf: Iniciativa Privada e o Papel Do
Estado
5. Sntese - Poder Oligrquico e Dependncia
Patrimonial

137
1. Dependncia e Expanso Econmica dos Pases Novos

Um dos aspectos mais importantes da relao entre os pases

perifricos e os pases centrais o sistema de dependncia eco-
nmica e interferncia poltica que a acompanha. Menos bvio,
mas igualmente Importante, como este tipo dc dependncia
externa se reflete na estrutura e nos processos polticos internos
dos pases perifricos. Dado que existem vrios graus possveis
dc liberdade e possibilidades alternativas de ao, mesmo nas situa-
es de dependncia mais rgida, torna-se necessrio saber quais
as alternativas existentes em uma situao dada, bem como razes
pelas quais uma alternativa especfica foi adotada no lugar de outras.
Assumir esta perspectiva no significa, certamente, negligenciar a
importncia das variveis polticas e econmicas relacionadas com a
dependncia externa; significa, simplesmente, que a anlise dever
ser feita sob o ponto de vista da unidade dependente, tomando o
sistema externo como dado e recuperando, de certa maneira, a pers-
pectiva a respeito da autonomia interna relativa e as possibilidades
de escolha historicamente dadas ao pas. Este captulo deve ser visto
a partir desta premissa, j que tem como objetivo examinar o Brasil
no cmputo dos pases novos, em um contexto de expanso do
mercado internacional e em funo das alternativas de desenvolvi-
mento scio-poltico que estes eventualmente assumiram.
A principal atividade econmica no Brasil do sculo XVIII
era a extrao do ouro. Mas seu declnio foi rpido, indo de uma
mdia anual de 14.600kg, em 1741-60, para uma mdia de somente
1.760kg de 1811 a 1820. As guerras napolenicas e o inicio do
comrcio livre com a Inglaterra trouxeram uma prosperidade
passageira para a agricultura do acar e do algodo, mas depois
de 1815 os preos declinaram, e a independncia poltica brasileira
coincide com um perodo de recesso tanto de nossa economia
quanto do sistema econmico internacional.1 A estagnao econ-

138
mica foi mais acentuada na primeira que na segunda metade do
sculo. O perodo mais baixo da vida econmica correspondeu
poca das guerras napolenicas; mais adiante, no entanto, um
novo produto de exportao, o caf, entrava em um mercado
mundial novamente em expanso.
Depois de aproximadamente um sculo de estagnao, o volume
das exportaes brasileiras quase sextuplicou, de 1860 at a Primeira
Guerra Mundial. Este surto econmico se deveu principalmente
expanso das colheitas de caf, que se tornaram, desde a segunda metade
do sculo XIX, responsveis por 48% das exportaes do pas. Este
crescimento econmico no foi um fenmeno isolado, pois que ocor-
reu num contexto de rpida expanso do mercado internacional. De
1850 a 1880, o comrcio mundial aumentou em 270%, de acordo com
estimativas feitas por Ragnar Nurske; de 1880 a 1913, o aumento foi
de 170%; mas o crescimento de 1928 a 1958 foi de apenas 57%. O
foco central da expanso econmica, diz Nurske,
foi, inicialmente, a Gr-Bretanha, cuja populao, apesar
da elevada emigrao, triplicou no sculo XIX, enquanto
a renda nacional parece ter decuplicado e o volume das
importaes ter-se multiplicado vinte vezes.2

Os pases que mais diretamente se beneficiaram desta expan-

so foram os de colonizao recente, notadamente Canad,
Argentina, Uruguai, frica do Sul, Austrlia, Nova Zelndia e,
claro, os Estados Unidos. Segundo Nurske, a quota destes no-
vos pases (Canad, Argentina, frica do Sul, Austrlia e Nova
Zelndia) nas importaes britnicas subiu de 8% em 1857-9, a
18% em 1911-3. A quota de investimentos britnicos que se diri-
giram a estas reas elevou-se de 10% em 1870 a 45% em 1913.

_______________________
1 Cf. Pinto, V. N., 1969, p. 132. Os dados acima so da mesma fonte
2 Nurske, R., 1968. A traduo minha.

139
 O Brasil pertencia, se bem que como scio menor, a este
clube de novos pases que receberam o impacto da expanso
econmica inglesa. O Brasil tivera que pagar caro pelo reco-
nhecimento internacional de sua independncia e, pelo acordo
econmico imposto pela Inglaterra em 1827,
a transferncia dos privilgios especiais de que gozava a
Inglaterra, durante sculos, no seu comrcio com Portugal,
foi garantida, e a continuidade de preeminncia inglesa na
vida econmica de seu velho aliado europeu foi assegura-
da na Amrica portuguesa, a despeito da separao da
colnia da metrpole. A linha da continuidade notoria-
mente clara, vi gente desde os sculos XVII e XVIII e
presente durante os anos de transio de 1810-1827, nas
relaes anglo-portuguesas.3

A Inglaterra no permaneceria como o principal mercado

para os produtos agrcolas brasileiros nos fins do sculo XIX,
mas era, certamente, o principal provedor de emprstimos e de
investimentos de capital. Como salienta Manchester,

a Gr-Bretanha (...) nunca se empenhou em manter sua

supremacia inicial no campo das exportaes brasileiras;
seu interesse primordial no Brasil era enquanto mercado
para os produtos ingleses, e no como supridor de matrias-
primas para consumo local.4

Os Estados Unidos tornaram-se o principal mercado para os

produtos brasileiros depois da Guerra Civil e, no decorrer da
Primeira Guerra, suplantaram a Inglaterra como principal fonte
de investimentos de capital no pas.

_______________________
3 Manchester, A. K., 1933. A Traduo minha.
4 Ibid. p. 334.

140
 O desenvolvimento dos novos pases obedeceu ao que os
historiadores econmicos chamam Staple Theory, segundo a qual a
economia se desenvolve com base em um produto principal de
exportao, que se beneficia de vantagens internacionais relati-
vas, devido abundncia de terras e imigrao de mo-de-obra.5
Terras virgens para a produo de novos produtos absorvidos
por um mercado internacional em expanso, disponibilidade de
capital estrangeiro para financiar o transporte e a infra-estrutura
comercial dos novos produtos, bem como a imigrao de recursos
humanos europeus provocaram um surto que bastaria para criar, a
longo prazo, uma economia auto-suficiente e diferenciada. O que
difcil explicar por que a Staple Theory se aplica to bem a alguns
pases e no a outros; por que alguns dos novos pases, que co-
mearam sua expanso econmica com o surto do comrcio inter-
nacional no sculo XIX, encontram-se agora como scios do clu-
be dos desenvolvidos. ao passo que outros ficaram para trs.
H informaes e discusses abundantes sobre este proble-
ma, e no seria apropriado introduzir aqui todo este material. O
importante, neste contexto, verificar como esta dificuldade de
transformar o impulso econmico do produto de exportao em
crescimento auto-suficiente e diversificado prende-se aos tipos
de diferenciaes e divises regionais e institucionais internas,
que constituem o nosso centro de interesse. Principiamos pelo
exame de uma comparao internacional bem-conhecida, entre a
Argentina e a Austrlia, e passamos, em seguida, anlise de como
esta se aplica ao caso brasileiro.6

_______________________
5 Sobre Staple Theory, ver Caves, R., 1965, e Watkins, M., 1963.
6 Alguns dentre os estudos comparativos sobre este tpico so os de Dieguez,
H. L., 1968; Smithies, A., 1965, e Ferrer, A. e Wheelwright, E. L., s.d. Os
resultados de um seminrio especifico sobre o tema esto contidos em Fogarty,
3., Gallo, E. e Dieguez, H., 1979.

141
2. Impulso Externo e Diferenciao Interna: Argentina
e Austrlia

Sem levar em conta diferenas menores nas estimativas es-

tatsticas, bem claro que as taxas de desenvolvimento da Argentina
e da Austrlia eram bastante semelhantes desde o inicio deste
sculo. De acordo com Hector Dieguez, a renda per cpita argen-
tina elevou-se 99% de 1904 a 1960-63, enquanto a australiana
cresceu 1 13% no mesmo perodo. A diferena principal, claro,
se deve ao ponto de partida: estima-se que a renda per cpita da
Austrlia j era 1,75 vezes a da Argentina, no princpio do sculo.
O que interessa a Dieguez so menos as razes histricas
desta diferena que os motivos por que o processo de industria-
lizao no sculo XX no reduziu esta diferena; como pde a
Austrlia manter e de fato aumentar sua vantagem relativa com o
decorrer do tempo.
Desde que o desempenho global da economia australiana no
foi significativamente melhor do que o da argentina, pode-se
supor que ambos os pases observaram um nvel razovel de
racionalidade econmica, constituindo a nica vantagem da Aus-
trlia o ponto de partida mais elevado. Se procedermos a um
exame detalhado, entretanto, fica claro que a Austrlia contava
com uma poltica estabelecida e intencional de defesa e estmulo
de sua estrutura industrial, que faltava Argentina. Era como se
a vantagem relativa no mercado internacional pertencesse
Argentina e no Austrlia; como se a Austrlia devesse empreen-
der um grande esforo para manter os mesmos nveis de sucesso
econmico que a Argentina alcanava com uma poltica de laissez-
faire. Significa igualmente, claro, que a Argentina provavelmente
poderia equiparar-se Austrlia em termos absolutos se dispusesse
de uma poltica de industrializao semelhante.

142
 As razes para estas diferenas so, portanto, no econmicas,
mas essencialmente sociolgicas e polticas, do que est bastante
ciente Dieguez:
Em minha opinio, a solidez poltico-institucional alcanada
pela Austrlia nas primeiras dcadas deste sculo, o
debilitamento do poder dos proprietrios da terra, a ao
poltica do movimento sindical e a presena do Partido
Laborista foram elementos importantes para conseguir
bastante cedo polticas de altos salrios e leis sociais e, o
que deve ser assinalado de maneira especial, para deslocar
as atitudes dos proprietrios rurais, substituindo as por
uma atitude geral distinta em relao ao crescimento in-
dustrial, que se consolida na dcada de 20. Durante esta
dcada, no se percebe na Argentina uma atitude equiva-
lente em relao ao desenvolvimento industrial.7

A retrospectiva histrica por ele apresentada evidencia a exis-

tncia de uma poltica bem-formulada e intencional de industria-
lizao na Austrlia, certamente ausente na Argentina. Menos
convincentes, entretanto, so as ligaes entre estas polticas e a
fora dos sindicatos e do Partido Trabalhista, implcitas na refe-
rncia anterior.
difcil avaliar o quanto se encontrava a Austrlia frente da
Argentina em termos de organizao e participao poltica durante
as duas primeiras dcadas deste sculo. O que se sabe que na
Argentina, em 1912, a Lei Saenz Pea promulgou o voto universal,
permitindo altos nveis de participao poltica e a organizao
de partidos polticos radicais e socialistas. Ezequiel Gallo prov
evidncias que mostram que os grupos radicais e socialistas luta-
vam, como na Austrlia, por nveis de vida mais elevados, mas

_______________________
7 Dieguez, H. 1968, p. 16-7. A traduo minha.

143
contra tarifas e outras medidas protecionistas que pudessem auxiliar
o desenvolvimento industrial do pas. Tarifas mais elevadas re-
presentavam preos mais altos a curto prazo, e a concepo de
que os interesses das classes mdia e operria so impulsionados
quando a renda dos industriais cresce era certamente alheia As
ideologias populares daquela poca.
O Partido Socialista na Argentina opunha-se resolutamente
a dois tipos de medidas: legislao tendente desvaloriza-
o do peso argentino e qualquer tentativa de elevar as
barreiras tarifarias. Ambas as medidas teriam um efeito
contrrio ao nvel de vida dos trabalhadores (no caso das
tarifas, preciso lembrar que apesar da substituio de
importaes, uma parcela considervel de bens adquiridos
pelos trabalhadores ainda era importada).8

Isto significa que o pouco desenvolvimento industrial alcan-

ado pela Argentina no se devia fora destes setores polticos
modernos, mas era obtido quase que a seu despeito.

3.A Agricultura, a Indstria, o Movimento Operrio e o

Estado: Crtica e Reviso de um Modelo de
Desenvolvimento

A discusso levantada pela comparao entre a Argentina e a

Austrlia serve como ponto de partida para questionar uma teo-
ria, ou modelo de desenvolvimento, que ainda bastante difun-
dida e aplicada sem maiores discusses para o Brasil e outros
pases igualmente dependentes e subdesenvolvidos. Basicamen-
te, este modelo supe uma oposio histrica entre os interesses

_______________________
8 Gallo, E., 1970, p. 57-78. A traduo minha.

144
do campo e da cidade, os primeiros favorecendo uma poltica eco-
nmica de laissez-faire e tradicionalista, e os segundos privilegian-
do uma poltica de industrializao e modernizao, atravs de
medidas de racionalizao administrativa e de imposio de prote-
es alfandegrias atividade industrial. O movimento operrio
teria como seu principal inimigo, neste modelo, no os industriais,
mas os proprietrios de terra, e a industrializao seria o resultado
de uma aliana entre a burguesia ascendente, o proletariado e demais
setores urbanos. O Estado no , neste esquema interpretativo,
mais do que o executor da poltica da coalizo dominante.9
A crtica a este modelo comea pelo fato de que no existe
base emprica suficiente para comprovar a tese da hostilidade
natural entre os setores agrcola e industrial destes pases. O modelo
funciona com a teoria dos custos comparados, segundo a qual,
do ponto de vista da agricultura, seria mais barato e conveniente
a importao de produtos manufaturados do que a sua produo
no pas, havendo disponibilidade de moeda estrangeira e
inexistncia de tradio industrial. O desenvolvimento de uma
indstria nacional requereria barreiras tarifrias, tolerncia de pre-
os mais elevados e de qualidade inferior, alm de outras medidas
protecionistas que os agricultores no se interessariam em apoiar.
Acrescente-se que o estabelecimento de tarifas protecionistas
sempre acarreta riscos de reciprocidade e o fechamento do mercado
internacional para os produtos de exportao. Embora correta
em seus termos mais gerais, esta teoria no abrange todos os
fatos. Na realidade, uma economia de exportao ativa no exclui,

_______________________
9 Este modelo faz parte do paradigma clssico que Wanderley Guilherme
dos Santos atribui, principalmente, a Celso Furtado (ver o cap. 1, nota 4, e
Furtado, C., 1972). Para uma discusso de seus pressupostos histricos, ver
Dean, W., 1971, principalmente os caps. 6 e 10; Baer, W. e Villela, A., 1972:
Leff, N. H., 1969; e vrios outros citados no trabalho de Baer e Villela.

145
como no o fez em So Paulo, uma srie de atividades industriais
e urbanas. Encontram-se diretamente relacionadas as atividades
de organizao do transporte, beneficiamento e comrcio. A eco-
nomia monetria, estimulada por salrios pagos no cultivo do
caf, tambm cria uma demanda por produtos que no poderiam
ser facilmente importados do exterior:
A par dos tijolos, quase todos os gneros de materiais de
construo eram produzidos localmente por volta de 1920:
telhas, cimento, pregos. canos de cermica, madeira serrada
e at chapas de vidro e material de encanamento. Outros
exemplos bvios so cerveja, bebidas doces (e o vasilhame
para engarraf-las), sapatos, caldeiras, tecidos grosseiros.
mveis, peas de cantaria, farinha, potes, panelas e chapus.10

Uma terceira fonte de desenvolvimento manufatureiro fo-

ram as decises dos comerciantes e importadores de financiarem
a produo ou o acabamento de produtos, ao invs de import-
los. Esta combinao de exportaes, importaes e interesses
manufatureiros se distancia bastante da imagem de um capitalis-
mo urbano empresarial que luta contra os setores agrcolas tra-
dicionais. O fato que uma agricultura de exportao ativa e
dinmica dificilmente pode ser considerada tradicional, quando
examinada de perto. A correlao positiva entre economia de
exportao e industrializao encontra-se explicitamente afirmada
em Ezequiel Gallo:
A varivel estratgica do processo de industrializao experi-
mentado por estes pases foi a expanso constante da deman-
da, que, por sua vez, resultou no aumento das rendas geradas
pelo desempenho bem-sucedido do setor de exportao.11

_______________________
10 Dean, W., 1971, p. 16. A traduo minha.
11 Gallo, E., 1970. p. 53.

146
 Tarifas elevadas e crises externas so usualmente indicadas
como fatores que, conjuntamente, fortalecem o desenvolvimen-
to da indstria nacional. Em relao As tarifas, a idia de uma
oposio entre interesses agrcolas e industriais levaria a pensar
que os primeiros se opusessem sistematicamente a estas tarifas,
enquanto que os segundos as apoiassem. Mais ainda, levaria a
pensar que a imposio destas tarifas teria sido uma conseqncia
da vitria dos interesses industriais sobre os do campo.
Isto, entretanto, no aconteceu. Quando as tarifas eram
estabelecidas no Brasil, o objetivo no era o de proteger a indstria.
Warren Dean deixa isto bastante claro, ao assinalar que as tarifas
alfandegrias surgiram no Brasil basicamente para angariar fun-
dos para o governo, que delas extraia 70% de seus recursos em
1920. Os setores agrcolas no se opunham a estas tarifas, porque
as alternativas, um tributo sobre a terra ou sobre a renda, seriam
piores. Se bem que uma tarifa dessa natureza fosse, por fora,
protecionista, sua inteno era meramente fiscal, conclui Dean.12
O significado poltico deste fato deve ser sublinhado. As tari-
fas eram aceitas de m vontade pelos agricultores, e seu objetivo
no era proteger a indstria, e sim subsidiar as despesas crescen-
tes da burocracia governamental, que triplicou de tamanho no
perodo de maior descentralizao poltica da histria do pas. A
economia de exportao sustentou o Estado e, ao mesmo tem-
po, aceitou a proteo alfandegria para uma indstria que os
exportadores no tencionavam particularmente apoiar. O sistema
tarifrio brasileiro, entre 1900 e 1934, foi casustico, e protees
tarifrias especficas podiam ser obtidas mediante medidas
particularsticas e reivindicaes privadas. Assim, conclui Dean
que o particularismo das reivindicaes dos industriais por favores

_______________________
12 Dean, W., 1971, p. 79.

147
governamentais levou A sua dependncia em relao estrutura
poltica existente.13 Em resumo: se considerarmos o peso dos
trs setores - governo central, agricultores e industriais -, torna-se
evidente que o primeiro certamente detinha o controle poltico
da situao; os industriais eram o grupo mais fraco. Os agriculto-
res detinham algum poder nas decises relativas a em que setor o
governo angariaria recursos, mas eram totalmente incapazes de
impedir o crescimento contnuo da burocracia governamental
patrimonialista.
Podemos introduzir aqui um outro elemento do modelo, os
setores modernos (socialistas, classes mdias, sindicatos). O
senso comum tende a ligar estes grupos sociais esquerdistas,
modernos, ao setor social progressista, os industriais, e a infe-
rir uma oposio de interesses entre estes setores modernos e
progressistas, de um lado, e os setores agrcolas, de outro. curioso
como a oposio clssica e o dio entre trabalhadores e burgueses
parecem desaparecer no contexto do subdesenvolvimento, sob a
gide do progressismo comum e de valores modernos.
A evidncia emprica, entretanto, no apia o que as ideolo-
gias do desenvolvimento esperariam. Os industriais brasileiros,
de acordo com Dean, no estabeleceram uma poltica de desen-
volvimento industrial bem-formulada, e no se preocuparam, de
maneira alguma, com o progresso nacional como tal. Dependiam
de favores particulares do governo, deviam dar demonstraes
continuas de lealdade e de apoio e,
se haviam aliado no s classes mdias reformistas, mas
aos grandes proprietrios e, invariavelmente, lhes ofereciam
apoio poltico inquestionvel. O industrialismo, com seu

_______________________
13 Ibid. p. 80.

148
 potencial de transformao social, foi de fato distorcido
por uma aliana regressiva e oportunista com a classe
menos propensa a favorecer esta transformao.14

Se aos industriais no agradavam os grupos progressistas,

a recproca era certamente verdadeira. Nos primeiros tempos, o
industrialismo brasileiro assemelhou-se, em sua aspereza para com
a explorao do trabalho, ao britnico do sculo precedente; greves e
outras formas de conflitos de classe ocorreram com intensidade
no Brasil, nas primeiras dcadas do sculo.15 A classe mdia do
pais, que freqentemente dependia da burocracia governamental
e dos setores comerciais, tinha clara preferncia pelos produtos
estrangeiros e aliou-se a outros grupos sociais na denncia secular
da artificialidade da indstria nacional. O conflito de interesses
entre industriais e importadores, que de se esperar quando a
indstria nacional principia a reivindicar proteo contra os pro-
dutos estrangeiros, , assim, ampliado com uma aliana entre
importadores e consumidores dos setores mdios e baixos. Aqui,
novamente, a anlise do caso brasileiro coincide com o que Gallo
descreve na Argentina. Apesar de um interesse objetivo dos grupos
exportadores por tarifas baixas, a estabilizao relativa dos nveis
tarifrios na Argentina ocorre somente durante o perodo de 1913-
25, que coincide com o acesso do Partido Radical ao governo:
importante reconhecer que, de 1916 at 1930, o poder
politico passou ao partido geralmente identificado com as
classes medias emergentes. A rigidez crescente da poltica
tarifria coincide, assim, com o perodo em que o poder
politico escapava das mos das classes dominantes tradicio-

_______________________
14 Ibid. p. 81.
15 A respeito da represso ao movimento operrio nesta poca, ver Pinheiro,
Paulo S., 1979.

149
 nais. E, alem disso, foram precisamente os representantes
dos novos partidos populares no congresso, radicais e socia-
listas, que mais ativamente se opuseram a qualquer tentativa
de elevao das barreiras tarifrias.16

Se recordarmos as razes apresentadas por Hector Dieguez

para o atraso relativo da Argentina, em comparao com a Aus-
trlia, possvel verificarmos que voltamos ao ponto de partida.
H uma contradio patente entre Gallo e Dieguez, mesmo quan-
do admitimos que os fatores polticos considerados importantes
por Dieguez - um movimento trabalhista poderoso, um partido
trabalhista organizado, positivamente relacionados a atitudes favo-
rveis ao desenvolvimento industrial - funcionaram na Austrlia.
O que Gallo parece implicar que a Argentina no formulou
uma poltica de industrializao explcita, no porque faltassem
alguns destes elementos, mas exatamente por que eles existiam.
Falta, finalmente, examinar a questo da relao entre crises ex-
ternas e desenvolvimento industrial. As duas guerras mundiais e a
crise de 1929 so vistas freqentemente como circunstncias que
dificultam o comrcio internacional, diminuem a disponibilidade de
cmbio e de produtos estrangeiros e liberam a indstria nacional da
competio internacional. O fato, entretanto, parece ter sido que no
Brasil as crises mundiais exerceram um efeito principalmente
depressivo na economia como um todo, incluindo o seu setor indus-
trial, ainda que tivesse, tambm, o efeito de aumentar a demanda.
Resumindo sua anlise do caso brasileiro, Warren Dean afirma que,
em suma, a Primeira Guerra Mundial aumentou conside-
ravelmente a procura de artigos manufaturados nacionais,
mas tornou quase impossvel a ampliao da capacidade

_______________________
16 Gallo, E., 1970. p. 57. As fontes utilizadas por Gallo so Daz Alejandro, C.
F., 1967, e Cornblit, O., 1967.

150
 produtiva para satisfazer a esta procura. As fortunas que
se fizeram durante a guerra surgiram de novos ramos de
exportaes, da produo durante vinte e quatro horas por
dia, ou de fuses e reorganizaes. Novas fbricas e novas
classes de manufatura no foram importantes. Poder-se- at
perguntar se a industrializao de So Paulo no se teria
processado mais depressa se no tivesse havido guerra.17

certo tambm, por outro lado, que as circunstncias de

guerra permitem uma poltica explcita, consciente e organizada
de desenvolvimento industrial. No caso do Brasil, sabemos como
as circunstncias da Segunda Guerra Mundial permitiram a instala-
o no pas de sua primeira indstria siderrgica, Volta Redonda,
a Fbrica Nacional de Motores, alm de uma srie de iniciativas
pioneiras na rea de tecnologia militar, inclusive a produo de
sonares para a Marinha de Guerra.18 No caso da Austrlia, parece-
ria que sua participao no esforo de guerra, tanto na primeira
quanto na segunda conflagrao mundial, foi um fator decisivo
na montagem de seu parque industrial.19
Esta discusso parece sugerir que, se as guerras e as grandes crises
internacionais podem ter conseqncias negativas sobre a atividade
econmica regular, ao restringir o crdito, dificultar os transportes e as
comunicaes internacionais, reduzir a disponibilidade de matrias-
primas etc., elas podem tambm dar ocasio a um esforo poltico de
organizao e produo industrial de grandes conseqncias e impac-
to. Em outras palavras, a industrializao produzida em um contexto
de crise internacional e guerra dificilmente pode ser explicada em
termos econmicos, mas sim em termos polticos e institucionais.

_______________________
17 Dean, W., 1971, p. 114.
18 Ver a este respeito Pinto, Ricardo G. Ferreira, 1978, e Schwartzman, S.,
1979, p. 258-61.
19 Long, G., 1947, p. 20, citado por Dieguez, H., 1968.

151
4. A Expanso do Caf: Iniciativa Privada e o Papel Do
Estado

A anlise at aqui revela dois elementos ausentes no modelo

que estamos discutindo, ou, pelo menos, que no so sistematicamen-
te considerados. O primeiro o papel e as caractersticas do Estado,
onde se insere o impulso externo; o segundo uma considerao ex-
plcita da transio entre mecanismos de mercado, que expressam o
jogo agregado de interesses individuais, e a formulao explcita de
orientaes polticas por grupos sociais organizados.
Os dois elementos encontram-se estreitamente relacionados.
H uma diferena significativa entre uma nova nao, como a
Austrlia, criada como uma extenso da economia britnica em
expanso, e as novas naes, como o Brasil ou a Argentina, nas
quais o impulso econmico externo se implantou num contexto
preexistente de patrimonialismo politico e dependncia das ativi-
dades produtivas frente ao Estado patrimonial. Nestas velhas
novas naes, a conduo da poltica nunca chegou s mos dos
novos grupos econmicos, mesmo se os antigos setores de po-
der devessem mudar seu estilo e abrir o sistema politico a novas
formas de participao. Na Argentina, a despeito da imigrao
internacional macia, o poder politico permaneceu basicamente
nas mos da velha elite tradicional, que possua imensos latifn-
dios para a pecuria e que controlava habilmente a maquinaria
estatal.20 No Brasil, o nmero de imigrantes foi menor, e eles se

_______________________
20 Sumariando um estudo sobre a formao da Argentina contempornea, R
Cortes Conde e E. Gallo concluem que apesar de haver sido bastante
secularizado y fuera muy dinmico, a liderana poltica do pas j estava
demasiado consolidada no poder para ceder lugar aos grupos imigrantes
emergentes: Por el escaso poder econmico y la relativa marginalidad de los
grupos que podan haber asumido la direccin de una poltica industrialista,

152
dirigiram sobretudo para So Paulo, uma rea que fora marginal
A formao da sociedade brasileira desde a Guerra dos Emboabas
at A corrida do caf, nos fins do sculo XIX. Esta diviso geo-
grfica adicionou um elemento de regionalismo As diferenas
econmicas e polticas entre So Paulo e o centro da vida poltica
brasileira no Rio, que fundamental para a explicao do que
aconteceria ao processo politico do pas durante a maioria das
dcadas seguintes.
A economia cafeeira no Brasil iniciou sua expanso em mea-
dos do sculo XIX e seguiu um padro de abertura de fronteira,
devido a uma combinao de produo crescente e exausto pro-
gressiva das terras. Em 1859, quase 80% da produo brasileira
de caf provinham do Estado do Rio de Janeiro, 12,1% de So
Paulo e 7,8% de Minas Gerais. Em 1902, So Paulo concentrava
65,2% da produo, Minas 22,8% e Rio de Janeiro apenas 9,7%.21
Como explicar esta dramtica transferncia geogrfica, em
um perodo de cinquenta anos? A resposta convencional que
havia em So Paulo grande disponibilidade de terras virgens e
frteis, enquanto as de Minas Gerais j atingiam seu esgotamen-
to. No entanto, esta explicao claramente insatisfatria. Foi,
certamente, verdadeiro que a qualidade dos solos paulistas era
excepcionalmente favorvel ao aumento da produo, que teve
lugar no estado. Mas no to evidente que o solo em Minas

_______________________
extranjeros en su mayora, dentro de una sociedad ya estructurada y con la
presencia de un grupo dirigente tradicional, resulta comprensible la dificultad
de hacer aceptable una nueva poltica para la mayora de la poblacin. Esto
diferencia a la Argentina de la mayor parte de las regiones de nuevo poblamiento,
donde casi todos eran recin llegados y se encontraban en condiciones similares.
O nico crescimento possvel era hacia afuera, de maneira tal que as situaes de
poder consolidadas no fossem ameaadas. Cf. Cortes Conde, R., e Gallo, E., 1967.
21 Cf. Reis, E. M. Pereira, 1972, p. 6.

153
Gerais fosse to inferior, ou que as diferenas na qualidade das
terras fossem to mais importantes que as caractersticas sociais
e polticas das reas em que foi introduzido o caf.22 A explicao
mais profunda do sucesso da agricultura paulista passa necessaria-
mente pela anlise da soluo dada pelo Estado questo da mo-
de-obra, na transio do trabalho escravo para oi trabalho livre,
em primeiro lugar, e na poltica de sustentao de preos ao nvel
internacional depois.23
A questo da mo-de-obra pode ser melhor entendida se com-
pararmos o que ocorreu em So Paulo com o que ocorria na
agricultura cafeeira mais tradicional. A melhor fonte para os es-
tudos da natureza social das primeiras fazendas de caf no Brasil
, sem dvida, Vassouras, de Stanley J. Stein.24 Pequeno vilarejo ao
longo da via que ligava o Rio de Janeiro As reas de minerao de
ouro em Minas Gerais, Vassouras e seus arredores, no vale do rio
Paraba, tornaram-se uma regio central de produo de caf, na
expanso que se desenrolou entre 1830 a 1850, elevando o volu-
me das exportaes do Rio de cerca de dois milhes para mais de
dez milhes de arrobas durante o perodo. A decadncia veio
para Vassouras quase to rapidamente quanto a riqueza e o pro-
gresso haviam chegado umas poucas dcadas antes, e Stein nos
oferece uma descrio detalhada e relevante do que ocorreu.
Uma parte substancial da decadncia explicada pela exausto
dos solos, envelhecimento dos cafeeiros, escasseamento de reservas

_______________________
22 Publicao oficial do Estado de Minas Gerais estima que, em 1929, existiam
ainda, aproximadamente, 11 milhes de hectares de terras virgens apropriadas
para o cultivo do caf, e que apenas a metade destas terras seria suficiente para
plantar mais de cinco milhes de cafeeiros, ou cerca do quntuplo do que So
Paulo plantava naquela poca. Cf. Estado de Minas Gerais, 1929.
23 Para uma anlise excelente destes dois temas, ver Reis, E. M. Pereira, 1979.
Sobre a poltica de valorizao, ver tambm Delfim Netto, A., 1959.
24 Stein, S. J., 1957. Existe traduo brasileira posterior.

154
de florestas virgens e eroso, todos conseqncia de tcnicas de
cultivo predatrias empregadas numa situao em que a terra era
o fator de produo mais barato e abundante. Celso Furtado ar-
gumenta que esta era a maneira mais racional de agir, j que a
deteriorao das terras era compensada pelo montante de riqueza
produzido pelo cultivo. Este tipo de raciocnio faz sentido do
ponto de vista da economia do pas como um todo, pois que a
terra parecia inesgotvel e a produo do pas no deixava de
aumentar.25 Entretanto, do ponto de vista do agricultor individu-
al de Vassouras e, sob este aspecto, para o municpio como um
todo, a decadncia econmica foi pesada e demonstrou ser im-
possvel de ser superada. Os fazendeiros da regio foram incapa-
zes de conseguir novos trabalhadores para substituir os escravos
envelhecidos e caros, e no dispuseram de capital para financiar
suas colheitas, para substituir os velhos cafeeiros, ou para experi-
mentar tcnicas de cultivo mais racionais e menos predatrias.
O cultivo do caf requer crdito, pois necessita de quatro
anos de investimento inicial at que os cafeeiros recm-planta-
dos frutifiquem. A fonte inicial de crdito provinha dos interme-
dirios no Rio, que se encarregavam da comercializao do pro-
duto e que retinham os emprstimos, seus juros e seus lucros.
Quando veio a decadncia, a dependncia dos agricultores em
relao a estes intermedirios aumentou e, em 1850, o Banco do
Brasil comeou a financiar diretamente os cafeicultores em difi-
culdades. O cafeicultor parecia confiar em sua influncia poltica,

_______________________
25 Furtado, C., 1972, p. 163. O uso predatrio da terra era, para ele, racional
no somente do ponto de vista individual como tambm do ponto de vista da
sociedade em seu conjunto: Se o aproveitamento da reserva esgotvel de so-
los se faz para dar incio a um processo de desenvolvimento econmico, no
somente a gerao presente, mas tambm as futuras - que recebero a reserva
transformada em capital reprodutvel - sero beneficiadas.

155
seus ttulos de nobreza e relaes pessoais para evitar a presso
de seu credor oficial. Stein se refere a vrios mecanismos mediante
os quais os cafeicultores podiam manter sua indiferena no
cumprimento de obrigaes assinadas que exigiam pagamento
imediato de capital e juros.26 E cita um observador da poca
como tendo afirmado que em nenhum lugar do mundo - pelo
menos no nas ndias Holandesas se proporciona aos agricultores
tantas garantias legais para permitir-lhes cultivarem suas terras em
paz, como no Brasil.27 O apoio financeiro aos agricultores foi
concedido durante certo tempo contra qualquer lgica econmica:
O fluxo ocorreu apesar da retrao temporria dos mer-
cados externos para o caf, da competio do caf mais
barato produzido nas reas afastadas do vale do Paraba
em So Paulo e da produo menos abundante das reas
endividadas da provncia.28

Este endividamento crescente e a dependncia frente ao governo

no Rio no deu ao agricultor liberdade de ao para solucionar o
problema da mo-de-obra, que era crucial.29 Depois de 1850, o
trfico de escravos da frica se extinguiu e, desde ento, at o
final do regime da escravido, em 1888, a substituio dos traba-
lhadores se tornou bastante difcil. O preo dos escravos quase
dobrou de 18524, e aumentou exponencialmente at por volta de
1880, quando o sistema da escravatura principiou a desmoronar.30

_______________________
26 Stein, S. J., 1957, p. 241.
27 Ibid. p. 242.
28 Ibid. p. 244.
29 Cf. Furtado, C., caps. 21 a 24, 1972, para uma anlise dos problemas da
fora de trabalho no Brasil, neste perodo. Para uma viso mais completa e
atualizada da transio do trabalho escravo ao trabalho livre, ver Reis, E. M.
Pereira, cap. 2, 1979.
30 Stein, S. J., 1957, p. 65 e 229.

156
A despeito do substancial trfico interno de escravos, o fato
que a mo-de-obra escrava envelheceu, a proporo de homens
por mulheres se tornou mais equilibrada e a populao cativa
tornou-se mais um peso do que um recurso:
Este segmento crucial da fora de trabalho agrcola, o grupo
de idade entre 14 e 45 anos, diminuiu de um mximo de
62% do total da mo-de-obra de 1830-49, para 51% na
dcada seguinte e, finalmente, para 35% nos ltimos oito
anos de escravido.31

difcil explicar a incapacidade do cafeicultor do Rio de re-

solver o problema da fora de trabalho. Uma explicao comum
refere-se As dificuldades de lidar conjuntamente com trabalhadores
livres e escravos, uma vez que tal coexistncia poderia significar
para o trabalhador livre um rebaixamento insuportvel condi-
o de escravo. O trabalho manual seria equiparado ao trabalho
escravo, e nenhum trabalhador livre o aceitaria sem problemas.
Para que este mecanismo psicolgico, entretanto, operasse,
as barreiras sociais, econmicas e raciais entre escravos e trabalha-
dores da classe baixa deveriam ser muito mais marcadas do que
eram no sculo XIX no Brasil.32 Na realidade, outros regimes de
trabalho haviam sido experimentados na rea de Vassouras antes

_______________________
31 Ibid. p. 78. A traduo minha.
32 Herbert S. Klein, em um artigo, observa que existia no Brasil do sculo
XIX um padro de miscigenao racial e tnica intensivo, que contribua para
formar um grande contingente populacional livre de origem africana ou mestia.
O trabalho conclui com a afirmao de que the fact that so many freedman
were being manumitted at such a constant and rapid rate in the nineteenth
century, during the greatest expansion o! the plantation economy, suggests the
fundamental acceptance by white Brazilians of the possibility of a functioning
interracial free labor society well before the institution of slavery was seriously
challenged. Klein, H. S., 1969, p. 52.

157
do final do sistema escravista, sem sucesso. Arrendamento, par-
ceria e trabalho assalariado foram tentados com graus distintos
de fracasso e, aps a abolio da escravatura, a organizao dos
remanescentes da fazenda produtora de caf cristalizou-se na
forma de parceria, suplementada por emprego por tarefa.33
O sistema de parceria implicava que o proprietrio no ne-
cessitava preocupar-se demasiado com as atividades dirias da
lavoura, enquanto os trabalhadores livres poderiam gozar de um
simulacro de independncia e pequena propriedade. Aqui, como
em outras situaes, um padro de troca entre decadncia econ-
mica e dependncia patrimonial pode ser observado. Todos os
cafeicultores influentes de Vassouras possuam ttulos de nobreza
no Brasil-Imprio, e o percentual de bares do caf, em relao
A totalidade de detentores de ttulos, subiu de 21 a 26% de 1840
a 1870. Os ttulos eram outorgados, segundo Stein, por sua con-
tribuio financeira na Guerra do Paraguai, ou sua importncia
local ou nacional no apoio ao regime imperial, ou seus atos filan-
trpicos.34 Esta bastante generosa distribuio de ttulos no-
hereditrios de nobreza constitui, certamente, uma indicao da
importncia que atribuam os agricultores As suas relaes com a
sede do governo imperial. Esta relao no se limitava a uma
questo de prestgio, mas, como vimos, encontrava-se estreita-
mente ligada As fontes de apoio econmico e financeiro que s
poderiam encontrar no Rio de Janeiro.
O sistema de parceria permitiu que se combinassem agricul-
tura de exportao e de subsistncia, pois que o parceiro podia
habitualmente cultivar um pedao de terra para seu consumo
prprio. Este aspecto, aliado A influncia poltica do agricultor,

_______________________
33 Stein, S. J., 1957, p. 271.
34 Ibid. p. 122.

158
aumentou a capacidade da fazenda mais tradicional de caf para
sobreviver ao impacto dos desequilbrios econmicos de curto
prazo, mas reduziu sua capacidade de influenciar o processo a
longo prazo.
A diferena entre o que ocorreu no Rio de Janeiro e em Minas
Gerais, por um lado, e em So Paulo, por outro, notvel. Em
So Paulo, a produo do caf foi estimulada por uma poltica
ativa de atrao de imigrantes europeus e de sua submisso a um
sistema de explorao do trabalho bastante intenso, de caracte-
rsticas semelhantes As do capitalismo. H dois padres mais gerais
de imigrao no Brasil, um deles conhecido como colonizao
e o outro como imigrao simplesmente. O primeiro, que tendeu
a ser dirigido e induzido pelo governo central, foi uma tentativa
de criar no pas um campesinato de tipo europeu, independente e
produtivo. O outro, mais diretamente promovido pelos agricul-
tores de So Paulo e, posteriormente, pelo governo estadual,
visava, especificamente, proviso de mo-de-obra para as
fazendas de caf.35 O padro de colonizao obteve xito
relativo nos estados sulinos do Rio Grande e Santa Catarina,
onde se estabeleceram grandes colnias de alemes.36 O de imi-
grao, entretanto, foi o dominante, e So Paulo tornou-se,
cada vez mais, a rea promotora e de destino deste fluxo, como
demonstram os quadros 7 e 8. 37

_______________________
35 Uma descrio dos padres de imigrao no Brasil apresentada por Diegues
Jr., M., 1964. Neiva, A. H., 1945, constitui uma referencia bibliogrfica bsica.
Dados de imigrao de 1819 a 1947, por ano e pas de origem, podem ser
encontrados em Neiva, A. H., ibid., e Carneiro, J. F., 1950.
36 Ver Paula Lopes, R., para uma anlise do padro de colonizao, dominante
no Sul do Brasil.
37 Ver Azevedo, S. A., 1941, para uma descrio detalhada do fluxo migratrio
e dos tipos de ocupao do solo em So Paulo.

159
Quadro 7. Imigrao para o Brasil e para So Paulo, 1884 a 1888

% de despesas com imigrao do

N de % para
Ano % italianos Estado de So Paulo em relao s
imigrantes So Paulo
despesas do governo imperial
1884 24 800 41 20 38
1885 35 440 61 18 35
1886 33 486 61 28 83
1887 55 963 72 57 119
1888 133 253 78 69 75
Clculos feitos com base em Carneiro, J. Fernando, Imigrao e colonizao
no Brasil . Rio de Janeiro, Universidade do Brasil, Faculdade Nacional de
Filosofia, Cadeira de Geografia do Brasil, 1950, p. 24.

Depois de 1889, quando se inicia o perodo republicano, o

padro das despesas federais e estaduais errtico, indicando
que a diviso de atribuies entre os dois nveis de governo
ainda estava por fazer. De 1889 a 1891, o governo federal
parece assumir a responsabilidade das despesas com imigra-
o; aps esta data, a contribuio do Estado de So Paulo
no constante, mas foi sempre significativamente elevada.
De 1902 a 1906, o governo central reduziu substancialmente
sua participao no financiamento da imigrao, deixando-o
quase inteiramente a cargo de So Paulo. Aps 1906, o pro-
blema da fora de trabalho est praticamente superado em
So Paulo. O padro da imigrao se modifica, os italianos
cedem lugar aos portugueses e espanhis, e o problema que
aflige os fazendeiros de caf j no o trabalho, mas os pre-
os no mercado internacional.
Um esforo sistemtico para o controle da oferta e para
influenciar os preos do caf no mercado internacional princi-
pia, precisamente, em 1906, com o acordo de Taubat, firmado
pelos governos estaduais de So Paulo, Minas Gerais e Rio de

160
Janeiro. Tentativa anterior de controle da oferta fora feita pelo
governo de So Paulo quando, em 1902, proibiu o plantio de
novos cafeeiros durante cinco anos.38 Sabe-se, com segurana,
que as iniciativas para o acordo de Taubat e para as subse-
qentes medidas de controle dos preos provieram dos cafei-
cultores paulistas; Delfim Netto relaciona estas iniciativas s
diferenas nos sistemas de trabalho dos dois estados-lderes,
Minas Gerais e So Paulo. O regime de trabalho em So Paulo
era do tipo contratual e monetrio (colonato), ao passo que
no resto do pais, especialmente em Minas Gerais, as relaes de
trabalho se baseavam na parceria. As diferenas entre estes
dois sistemas ressaltaram quando os preos caram no mercado
internacional, em princpios do sculo XX. O cafeicultor de
So Paulo era mais vulnervel s flutuaes de preos do que
seu igual sob o regime da parceria, e esta a razo por que,
segundo Delfim Netto, no de surpreender que as presses
para a interveno [federal] governamental (na economia do caf]
surgissem de So Paulo.39

_______________________
38 Reis, E. M. Pereira, 1972, p. 8.
39 Delfim Netto, A., 1959, p. 43-4.A comparao entre o sistema de colonato
e o de parceria feita com base em Ramos, A., 1934.

161
Quadro 8. Despesas do Governo Central e de So Paulo com imigrao:
nmeros relativos - 1889 a 1906*
Ano a b a/b a+b N de
Despesas de Despesas do (valor (1889 = imigrantes
So Paulo gov. federal absoluto) 100) (milhares)
(1889 = 100) (1889 = 100)
1889 100 100 2,5 100 65
1890 474 46 25,6 57 107
1891 320 169 3,0 170 216
1892 437 50 21,8 11 86
1893 993 41 59,9 24 134
1894 295 14 51,8 21 60
1895 1582 45 88,7 82 167
1896 785 76 25,8 93 158
1897 1002 4 617,3 28 146
1898 463 7 202,7 17 78
1899 383 1,1 889,8 10 53
1900 245 10 59,4 16 37
1901 1196 28 104,8 29 83
1902 556 0,9 1506,5 14 50
1903 69 0,9 183,7 3 32
1904 194 1,4 354,8 6 44
1905 1149 1,8 1635,1 30 68
1906 750 1,9 1248,3 25 72
* Valores deflacionados com base na taxa de cmbio com a libra
esterlina.
Fonte: Clculos feitos com base em Carneiro, J. Fernando, 1950, p. 24-8.

O sistema republicano de 1889 iniciou-se, assim, com uma con-

sidervel descentralizao de poder e com um estado-lder que co-
meava por enfeixar em suas mos a administrao dos interesses de
seus grupos dominantes em relao ao suprimento da fora de tra-
balho, controle da produo, poltica de exportao, e assim por di-
ante. Seria um equivoco, no entanto, supor que este processo levaria
progressiva constituio de uma poltica orientada principalmente

162
pelos interesses destas classes dominantes e executada diretamente
por ela. Os debates havidos na poca no Congresso Nacional, os
documentos da Sociedade Rural Brasileira, controlada pelos interes-
ses do caf, e outras fontes da poca examinadas por Elisa Pereira
Reis evidenciam que havia um esforo sistemtico e constante de
transferir ao governo federal a responsabilidade pela conduo da
poltica cafeeira do pais - e, evidentemente, a absoro de seus custos
- e que foi resistida durante muito tempo pelo governo. A autora
resume sua anlise dizendo que inicialmente a busca de apoio oficial
para a defesa de seus interesses era vista pelos cafeicultores como
uma medida temporria para compensar uma situao adversa no
mercado internacional. Com o tempo, no entanto, a prpria poltica
de valorizao foi transformando-a em um processo permanente.
Sob o impacto de crises recorrentes do mercado, as prefern-
cias pela ao do Estado em relao a esforos cooperativos os
levaram a renovar suas demandas por interveno estatal. De-
pois de trs instncias de interveno temporria, os fazendei-
ros passaram a fazer campanha pela ao permanente do Estado
no mercado do caf, o que finalmente conseguiram na dcada de
20. (...) As prticas de intervencionismo econmico reforaram a
dominao politica dos plantadores. Com este poder, os
plantadores puderam superar a resistncia inicial do executivo a
intervir no mercado e reforar as prticas monopolsticas que
asseguravam preos artificialmente altos para o caf. Uma vez
que as oligarquias agrrias conseguiram garantir sua representa-
o exclusiva na arena politica, o liberalismo econmico perdeu
sua raison dtre. Como conseqncia, os princpios de laissez-faire,
estabelecidos nas normas constitucionais, foram abandonados em
beneficio da interveno contnua do Estado no mercado.40

_______________________
40 Reis, E. M. Pereira, 1979, p. 166.

163
5. Sntese - Poder Oligrquico e Dependncia
Patrimonial

Esta coalizo conservadora entre a oligarquia rural e o Esta-

do muito importante para entendermos por que os interesses
econmicos mais dinmicos do pas no conduziram a uma pol-
tica de representao de interesses mais bem definida, e a uma
maior abertura do sistema politico a outros setores sociais, como
aparentemente ocorreu nos pases capitalistas onde este tipo de
coalizo no se deu. Segundo ainda Elisa Reis,
o fato de as elites agrrias terem sido capazes de impor
seu domnio oligrquico sem resistncia significativa por
parte de interesses competitivos levou a uma superposio
significativa entre as ordens pblica e privada. Nestas
circunstncias o Estado, que havia expandido suas ativi-
dades em grande medida para atender s demandas das
oligarquias dominantes, no tinha que responder a outros
interesses sociais. Mesmo as divises entre as elites agrrias
no levavam negociao pluralstica, porque o federalismo
no Brasil levava segmentao de interesses. (...) O gover-
no central tratava com as demandas regionais de forma
fragmentada, favorecendo assim relaes verticais em de-
trimento das relaes horizontais.41

Se esta anlise nos permite entender melhor o carter conser-

vador do sistema poltico gerado, entre outras coisas, a partir dos
interesses cafeeiros, ela no suficiente para explicarmos as dife-
renas entre o tipo de poltica que se originava de So Paulo, a
que se originava de Minas Gerais e a que emanava do centro
poltico do pas no Rio de Janeiro. Na verdade, apesar de real, a

_______________________
41 Ibid. p. 234.

164
coalizo de interesses entre as oligarquias rurais e o Estado
somente uma parte da histria. preciso considerar ainda que o
fortalecimento de estruturas polticas no se deu a partir da ex-
panso econmica de determinados setores, mas precisamente
em funo da decadncia de outros. Vale a pena fazer um rpido
retrospecto de nossa histria sob esta perspectiva.
A histria de Portugal mostra um padro consistente de busca
de apoio para o domnio poltico custa de concesses econmicas
Inglaterra. Depois da independncia em relao Espanha,
Portugal estabeleceu com a Inglaterra um pacto pelo qual esta
concedia Aquela garantias polticas em troca de privilgios econmi-
cos. O clmax desta relao de dependncia foi, possivelmente, o
Tratado de Methuen, de 1703. Com este trabalho, Portugal pde
garantir seu controle sobre o Amazonas, contra a Frana, e sobre
a Colnia do Sacramento, contra a Espanha, mantendo, alm dis-
so, os mercados ingleses para o vinho portugus. O preo, no
entanto, foi, no dizer de Celso Furtado, a renncia ao desenvolvi-
mento de uma indstria portuguesa e a transferncia Inglaterra
do impulso dinmico criado pela produo de ouro no Brasil.42
Alan K. Manchester oferece abundantes provas histricas de
como este processo de troca permaneceu no Brasil aps sua in-
dependncia de Portugal, em 1822. Um dos tratados assinados
entre o governo portugus exilado no Brasil em 1810 e a Ingla-
terra, garante privilgios a todos os tipos de produtos e a cidados
ingleses em territrio portugus; outro, tratando de questes po-
lticas, assegurava a unio perptua entre os dois pases, incluindo
a promessa britnica de nunca reconhecer como soberano de

_______________________
42 Furtado, C., 1972, p. 34. Para as relaes entre Brasil e Inglaterra, cf. Manchester,
A. K., 1933, assim como o sumrio dado por Furtado no cap. 7, Encerramento
da etapa colonial.

165
Portugal qualquer prncipe que no seja o herdeiro legitimo da
casa de Bragana, e acrescentava outras garantias polticas.43 O
mesmo padro de troca de poder econmico por privilgio po-
ltico era aparente na Argentina, onde, de acordo com a anlise de
Gallo e Cortes Conde, um padro de crescimento para fora, com
emprego intensivo de capital estrangeiro, manteve os grupos pol-
ticos mais tradicionais relativamente seguros.
Em termos gerais, o trao caracterstico da colonizao
portuguesa no Brasil parece ter consistido em um processo de
centralizao poltica que ocorria simultaneamente e era in-
tensificado pela contnua decadncia econmica em vrios
nveis e reas. Celso Furtado mostra, em Formao Econmica do
Brasil, como a economia do acar, no Nordeste, proporcionava
a parte principal dos lucros para os holandeses, em troca da
soberania portuguesa sobre o territrio brasileiro.
O mesmo processo parece haver existido regionalmente. Em
Minas Gerais, um sistema cada vez mais estrito de controle fiscal
sobre as reas de minerao foi estabelecido depois da Guerra
dos Emboabas, e o aumento do controle era proporcional di-
minuio da produo.44 No Sul, apesar do modesto sucesso da
indstria do charque e do trigo, as atividades militares dirigidas
por Lisboa e Rio nunca deixaram de ser preponderantes. O Rio
de Janeiro, a capital administrativa do pas desde 1763, tem vivi-
do, desde ento, dos benefcios oriundos da presena do governo
colonial, da Coroa e, depois, do Imprio.
Dependncia poltica derivada do status colonial, subordina-
o econmica a Portugal e Inglaterra, e centralizao burocrti-
ca para a explorao de uma economia em decadncia, tal o

_______________________
43 Manchester, A. K., 1933, p. 91.
44 Para uma descrio deste processo, ver Faoro, R., 1958.

166
quadro com o qual o Brasil entra no sculo XIX. Durante a maior
parte do sculo XVIII o progresso do pais foi medocre e, na
medida em que a economia estagnava, o processo de centraliza-
o e controle politico se acentuava.45
Estudos histricos devero documentar os aspectos mais es-
pecficos da relaes aqui sugeridas, entre decadncia econmica
e centralizao poltica. Celso Furtado sugere que a economia
aucareira do Nordeste foi capaz de resistir queda dos preos
internacionais de seu produto pela reverso a um tipo de econo-
mia de auto-suficincia que se aproxima, mais do que qualquer
outra coisa, de uma verso brasileira de tradicionalismo feudal.46
Se isto foi assim, o que se passou ento, com as atividades adminis-
trativas e comerciais que dependiam desta economia em recesso?
Os historiadores esto ainda por responder a isto.47 Aconteceu,
provavelmente, que, na medida em que os grupos comerciais mais
dinmicos partiam, a administrao governamental se retraa a um
tipo de ritualismo burocrtico, to familiar, de resto, estrutura
altamente centralizada e formal da administrao portuguesa.
Em termos gerais, pois, o processo da colonizao portuguesa
parece ter consistido em dois movimentos tpicos. Primeiro, a
administrao proporcionava todo tipo de facilidades para a
iniciativa privada, produzindo, ao mesmo tempo, prosperidade
econmica e disperso de poder. Em um segundo momento, a
administrao aumentava seu controle atravs de uma srie de
restries, levando a um conflito inevitvel com os empreende-
dores privados. Esta centralizao e crescimento de controles eram
uma reao a uma reduo da renda; isto parece ter acontecido
com o acar, foi certamente o caso com a decadncia da econo-

_______________________
46 Cf. Furtado, C., 1972.
47 Esta anlise sugerida, ainda que no totalmente feita, em Castro. A. B., 1971.

167
mia mineira no final do sculo XVIII e voltou a ocorrer no incio
do sculo XIX, com a tentativa das cortes portuguesas de
reconduzir o Brasil a seu status colonial.48
O padro de dependncia externa, que deveria continuar atra-
vs de todo o sculo, significou, assim, no apenas que os recur-
sos e a riqueza nacional eram canalizados para o exterior, o que,
em certo sentido, conceitualmente trivial, mas tambm que,
neste processo, o Estado patrimonial foi capaz de sobreviver ao
limitar as oportunidades de organizao e manifestao poltica
independente por parte de grupos nacionais que detinham uma
base produtiva prpria, fossem industriais, capitalistas ou traba-
lhadores. Confrontados com um setor poltico dominante, que
gozava do apoio de interesses econmicos estrangeiros podero-
sos, os grupos nacionais podiam implorar, pressionar ou reivin-
dicar favores especiais e concesses dos detentores do poder
poltico, mas nunca poderiam aspirar a conquist-lo e submet-lo
a seus prprios fins. por isso que a coalizo conservadora dos
interesses dos cafeicultores com o governo federal no teve como
resultado, a longo prazo, a subordinao da poltica federal aos
interesses do caf, mas, ao contrrio, a progressiva dependncia
dos interesses do caf em relao ao governo do Rio de Janeiro.
A conseqncia foi a falta daquela vontade e determinao
poltica que os economistas e historiadores argentinos s detecta-
ram haver na Austrlia, e que poderia eventualmente transformar
uma situao de privao relativa em uma poltica voluntria de
industrializao e desenvolvimento. Apenas o prprio Estado foi
capaz, quando as condies existiam, de tentar esta transformao,
independentemente e s vezes s expensas dos partidos polticos e

_______________________
48 Sobre a vinda da famlia real portuguesa ao Brasil e a atuao das cortes
portuguesas, cf. Manchester, A. K., 1969, e Burns, B. E., 1970.

168
dos setores da sociedade civil. Esta falta de vontade e determi-
nao poltica, claro, no constitui um trao cultural ou psicol-
gico, mas resultado de uma situao de dependncia interna que
replicava, por assim dizer, a dependncia externa do poder
patrimonial em relao aos centros da economia mundial.
Podemos passar, agora, a um exame mais estritamente politico
do processo interno que correspondeu a estas transformaes
estruturais.

169
170
Captulo 5
DO IMPRIO REPBLICA:
CENTRALIZAO, DESEQUILBRIOS
REGIONAIS E DESCENTRALIZAO

1. A Vida Poltica no Sculo XIX

2. De Provncias a Estados
3. Regionalismo e Centralizao no Movimento
Republicano
4. A Base Regional do Militarismo: Rio Grande do Sul
5. So Paulo e Minas Gerais
6. A Revoluo de 1930- Fatos e Ideologias
7. A Nova Centralizao

171
1. A Vida Poltica no Sculo XIX

Uma das caractersticas mais notveis do Brasil do sculo XIX

o estabelecimento de uma monarquia estvel no pas, que funciona
sem maiores percalos de 1840 a 1889, tendo antes passado por
um perodo de consolidao iniciado em 1808. Sem pretender
reproduzir aqui a histria deste perodo, vale a pena fixar algumas
das suas caractersticas que se vinculam mais de perto questo
da formao do Estado e seu relacionamento com os demais
setores da sociedade brasileira na poca.
O perodo inicial do Imprio caracterizado pelo conflito
entre brasileiros e portugueses, mais tarde traduzido em ter-
mos de um conflito entre os Partidos Liberal e Conservador. A
dissoluo da Assemblia Constituinte de 1823 uma vitria dos
portugueses, assim como a abdicao de D. Pedro I, uma vitria
dos brasileiros. Aps a abdicao, o pas entra em um perodo
de rebelies regionais que ameaam sua fragmentao poltica e
territorial. No processo de consolidao poltica, o governo central
teve que criar uma fora militar relativamente independente das
regies em que estivesse estacionada e, desta forma, foi iniciada a
formao de um exrcito nacional regular.
Tanto a Marinha quanto o Exrcito eram compostos, nos
primrdios do Brasil independente, de portugueses e mercenrios,
mas a nacionalizao do Exrcito parece ter ocorrido muito mais
rapidamente. Um decreto, em 1831, reorganizou o Exrcito, fi-
xando seu efetivo em dez mil homens, e o nmero de pessoas
alistadas permaneceu entre 15 e 20 mil durante todo o sculo
XIX, com exceo do perodo da Guerra do Paraguai. Havia
cerca de 35 mil homens em armas em 1865, 83 mil em 1869, mas
somente 15 mil em 1873; Esta diminuio esconde, entretanto, o
processo de desenvolvimento de um exrcito profissional e orga-
nizado, incrementado a partir da derrota dos movimentos sedicio-

172
sos do Perodo Regencial.1 Estas sedies eclodiram, a partir de
183 i, na Bahia, Pernambuco, Par e Rio Grande do Sul. Em 1839,
ano que antecede declarao de maioridade de D. Pedro II, ocor-
riam rebelies nos quatro estados. Em 1845, no entanto, somente
o movimento farroupilha no Rio Grande do Sul no estava total-
mente dominado.2 No , evidentemente, uma coincidncia o fato
de homem responsvel pela eliminao das rebelies ser tambm
considerado o fundador e patrono do Exrcito brasileiro.
Apesar de diminurem as rebelies a partir da dcada de 1849,
o Exrcito que foi organizado para conte-las continuou a manter
altos os seus gastos, numa indicao clara da irreversibilidade do
fortalecimento da instituio militar. Na dcada de 1830, estes
gastos oscilavam entre 30 e 40% das despesas totais do governo
central; no ano fiscal de 1939-40, atingiram 56%, diminuindo
depois lentamente at um patamar ao redor dos 40% da despesa
total, onde se mantiveram at 1870. Esta reduo no significou,
no entanto, uma diminuio de gastos absolutos, j que as despesas
pblicas cresceram sem interrupo durante todo este perodo.3
De fato as despesas governamentais triplicaram nos dez primeiros

_______________________
1 Um breve relato da criao do Exrcito brasileiro dado por Paiva, E. S. de,
A organizao do Exrcito brasileiro, In: Holanda, S. B. de, 1960, p. 265~77.
Uma histria detalhada da criao da Marinha de Guerra no Brasil dada por
Maia, p. (1965), que evidencia suas origens portuguesas. Nunca houve perfeita
harmonia entre o Exrcito nacional e a elite politica civil, que tratou de limitar
seus poderes por vrios meios, incluindo a criao da Guarda Nacional no
sculo XIX, e a manuteno de polcias militares autnomas nos estados du-
rante a Repblica Velha, e mesmo posteriormente.
2 Klein, Lcia Maria Gomes e Lima Jnior, Olavo Brasil de, 1970. p. 62-8.
3 Ver a respeito os dados apresentados por Klein, Lcia Maria Gomes e Lima
Jr., Olavo Brasil de, 1970, p. 67; e Carreira, Liberato de Castro, 1883. Para uma
discusso ampliada do processo de formao do Estado brasileiro, ver Carvalho,
Jos Murilo de, 1975, particularmente o cap. 6, State-buildlng activity: the
extent of national power.

173
anos que se seguiram independncia, aumentando progressiva-
mente a partir da.
No se trata, tampouco, de um aumento simplesmente no-
minal, j que o valor da moeda brasileira se manteve estvel em
relao libra inglesa durante a maior parte do sculo XIX.4
Este aumento de gastos governamentais seguiu de perto a recu-
perao da economia brasileira na segunda metade do sculo,
graas principalmente ao caf; este crescimento tambm reflete a
habilidade cada vez maior do governo central em extrair recursos
em seu prprio beneficio.
Quem participava desta estrutura governamental em expan-
so? Eleitoralmente, renda e propriedade condicionaram o exer-
ccio de direitos polticos durante todo o Perodo Imperial.5 O
nmero de eleitores em 1872 era cerca de um milho, o que
representava 9% da populao total do pas.6 Este nmero d
somente uma indicao muito geral dos limites alcanados pelo
sistema de participao poltica, que alm de limitado era sujeito
a fraudes e irregularidades de todo tipo, situao que se manteve
durante a Primeira Repblica e permitia ao governo eleger os
candidatos que queria.
A Assemblia Constituinte de 1823 representou, segundo a
interpretao de Faoro, as tendncias mais liberais e centrifugas
das provncias, em contraposio s tendncias mais
centralizadoras do governo imperial. De maneira geral, o Congres-
so parece ter sido, tradicionalmente, o lugar em que a oposio
descentralizadora tinha mais possibilidades de fazer-se ouvir, e

_______________________
4 Dados sobre a equivalncia entre as moedas brasileira e inglesa podem ser
encontrados em Onody, O., 1960.
5 Faoro, R., 1958, p. 141 e seguintes.
6 Cf. Parahyba, M. A. de A. G., 1970.

174
isto talvez explique o fato de que os recursos disposio da
Cmara de Deputados tenham diminudo, em termos relativos,
atravs do tempo.7
O oramento legislativo era parte do oramento total do Minis-
trio do Imprio, sendo sempre muito menor do que os gastos da
Famlia Real, que representava o maior item das despesas daquele
ministrio. Os gastos governamentais com o Legislativo nunca
foram alm de 1,6% do oramento total e tenderam a aumentar
minimamente entre a primeira e a segunda metade do perodo
(0,75% de 1837 a 1864 e 1,1% de 1864 a 1889). claro que estes
nmeros em si mesmos no expressam a fora poltica do
Legislativo, mas registram a imagem de um Executivo forte e
centralizador, que foi capaz, pouco a pouco, de ir cooptando a
oposio liberal ao establishment poltico da poca.
Se a filiao partidria dos detentores de posies executivas
e legislativas no nos diz muito sobre quem eles de fato represen-
tavam, os dados de origem regional podem ser um indicador
melhor, pois, principalmente a partir do Segundo Reinado, pare-
cem bastante significativos. Enquanto o centro de gravidade eco-
nmico e demogrfico se movia para o Sul, a base poltica do
governo parecia transferir-se para o Norte. So Paulo e Rio Grande
do Sul eram claramente sub-representados, e no por acaso que
estes estados foram o foco da oposio republicana ao Imprio.8
A alienao poltica das fontes emergentes de riqueza era similar
resistncia encontrada pelas Foras Armadas em sua tentativa de
desempenhar um papel poltico mais ativo. O fim do Imprio abre
o caminho descentralizao poltica e a uma maior correspon-
dncia entre poder poltico e desenvolvimento social e econmico.

_______________________
7 Klein, Lcia Maria Gomes e Lima Jnior, Olavo Brasil de, 1970, p. 80.
8 Ibid. p. 81. Para um quadro similar mas discrepante, ver Carvalho, Jos
Murilo de, a sair, cap. 5.

175
2. De Provncias a Estados

Com a Repblica, as antigas provncias, agora estados, pude-

ram desempenhar um papel mais ativo do que at ento lhes era
permitido. Uma vez consolidado, o novo regime republicano fi-
cou famoso pela Poltica dos Governadores, que supunha um
comando dos governadores dos principais estados, So Paulo e
Minas pelo menos, nas grandes decises nacionais, a comear
pela indicao dos candidatos presidncia.9
Uma viso da administrao provincial durante o perodo do
Imprio nos proporcionada pelo trabalho pioneiro de Francisco
Iglsias sobre o governo provincial de Minas Gerais.10 O primei-
ro elemento que ressalta neste trabalho o sistema hierrquico e
centralizado de autoridade em nvel nacional. Os presidentes de
provncia eram nomeados pelo imperador e tinham sua lealdade
e fidelidade totalmente orientadas para o governo central. No
era necessrio ao presidente ser natural da provncia que gover-
nava ou estar de alguma forma a ela relacionado; com freqncia
um mesmo homem ocupava a presidncia de vrias provncias
em sua carreira poltica. No se sente, na Monarquia, diz Iglsias,
o esprito de regio influindo no governo, como comum na
Repblica. Os estadistas do tempo foram homens nacionais: ain-
da que expressivos de suas terras, com os traos de Pernambuco,
Minas ou Rio Grande do Sul, no faziam o jogo regionalista na
vida pblica.11
A esta centralizao extrema aliava-se uma alta rotatividade,
uma indefinio de funes e uma ausncia de polticas gover-

_______________________
9 O trabalho historiogrfico mais exaustivo sobre o perodo , seguramente, a
trilogia de Edgard Carone. Cf. Carone, E., 1969, 1970 e 1971.
10 Iglsias, F., 1958.
11 Ibid. p. 39.

176
namentais explcitas. Durante 65 anos Minas Gerais teve 122 pe-
rodos presidenciais, dando uma mdia de pouco mais de seis
meses para cada administrao. Estes pequenos mandatos eram
degraus na carreira poltica dos homens pblicos da poca, que
pertenciam a um dos partidos que se alternavam nos gabinetes
imperiais e tinham como funo precpua assegurar a vitria da sua
agremiao nas eleies para o Congresso em suas provncias.12
Este sistema era, sem dvida, muito ineficiente em termos de
capacidade administrativa. Iglsias proporciona abundante evi-
dncia de crticas a ele endereadas durante o Perodo Imperial.
No entanto, ele parece ter sido suficientemente eficiente naquilo
que era mais importante para o governo centralizado do Rio de
Janeiro, ou seja, manter oi poder central livre de demandas regio-
nais e assegurar a alternncia pacfica no sistema bipartidrio, que
funcionava to bem dentro de seus limites. Havia poucos meios
ou instrumentos pelos quais a vida econmica e social das pro-
vncias pudesse ser influenciada e dirigida a partir de cima e, por
outro lado, nenhuma atividade de agregao de interesses locais
e nacionais podia ser realizada. Esta capacidade to limitada de
mtua influncia era, exatamente, oi necessrio para assegurar a
autonomia do governo central.
Jos Murilo de Carvalho, em sua excelente caracterizao da
burocracia estabelecida pelo poder imperial, faz uma comparao
entre o Brasil e os Estados Unidos na qual se v que a burocracia
brasileira tinha a forma de uma pirmide invertida, com grande
nmero de posies de nvel nacional e poucas de nvel local, ao
contrrio da estrutura norte-americana.13 Isto revela que, no Brasil,
sistemas autnomos de poder local, baseados na propriedade da

_______________________
12 Ibid. p. 47.
13 Carvalho, Jos Murilo, 1979.

177
terra e em laos familiares, podiam florescer e prosperar, mas
dificilmente se articular como corpos polticos efetivos de nvel
regional. A ausncia de canais estveis de comunicao entre a
autoridade poltica e a liderana local levava, muitas vezes, a cho-
ques violentos, dos quais a rebelio de Canudos o exemplo mais
famoso.14 No nvel da teoria poltica, esta situao levou a um
srio mal-entendido no que diz respeito natureza do sistema
poltico brasileiro, ou seja, noo de que os chefes locais eram a
base e fonte de poder poltico regional e nacional, atravs de nveis
sucessivos de agregao de interesses e articulao poltica. De acor-
do com esta perspectiva, os chefes locais far-se-iam representar na
poltica regional e nacional por filhos e parentes educados nas uni-
versidades do Rio, So Paulo ou do exterior, que podiam absorver
toda a retrica do liberalismo europeu sem renunciar a suas razes
rurais e tradicionais. A conseqncia teria sido um tipo de
esquizofrenia poltica que separava o que era dito e escrito nos
livros e leis da realidade em que o poder poltico realmente se apoi-
ava. O estilo reconhecidamente retrico e abstrato do discurso
poltico nacional, assim como de seus textos legais e constitucio-
nais, tende a ser atribudo a esta discrepncia entre uma fachada de
integrao e institucionalizao poltica a nvel nacional, e uma re-
alidade de poder disperso e atomizado no nvel local. O sistema
poltico tinha, assim, a aparncia de se basear em uma sociedade
integrada a nvel nacional, mas isto no passaria de uma tnue su-
perestrutura encobrindo um sistema de poder familiar e privado.15
O problema terico desta viso das coisas que ela tende a
desconsiderar a estrutura poltica nacional, como sendo algo prati-
camente insignificante. No obstante, este sistema central foi capaz
_______________________
14 Cunha, Euclides da, 1940.
15 Cf Cintra, A. O., 1971; Queirs, M. I. p. de 1956-7 e Duarte, N., 1939. Ver
tambm Cintra, A. O., 1974.

178
de manter a integridade territorial do pas e dominar as tentativas de
rebelio separatista que comearam a se manifestar logo aps a In-
dependncia. Mais ainda, ele foi capaz de manter, depois da Regn-
cia, um regime muito mais centralizado do que os esforos de auto-
nomia local poderiam fazer supor. A tese alternativa de que o poder
era de fato centralizado e concentrado no nvel do executivo permite
entender melhor estes fatos, mas deixa fora do quadro as evidentes
manifestaes de poder privado e familstico to abundantes na lite-
ratura. Na realidade, o debate entre as teorias da centralizao e a do
poder descentralizado est mal colocado. No ocorria uma destas
coisas, mas as duas. De um lado, um poder poltico centralizado e
hierrquico, que no dependia de bases locais de sustentao, apoi-
ando-se na prpria mquina administrativa governamental para sub-
sistir e se afirmar. De outro, um poder privado e autnomo difuso,
que s adquiria expresso poltica quando era cooptado pelo Estado,
e que entrava em uma trajetria de conflito e derrota quando preten-
dia se articular, minimamente que fosse, como fora poltica autno-
ma e representativa de seus interesses. A transferncia do eixo eco-
nmico do pas para o Centro-Sul vai alterando, no entanto, esta
situao. A mdio prazo, o fim do Imprio significa, entre outras
coisas, a incapacidade do governo monrquico para incorporar de
alguma forma uma liderana regional que surgia de forma cada vez
mais ativa e articulada. A longo prazo, no entanto, nem mesmo um
sistema representativo to oligrquico como a Repblica Velha teve
condies de se manter, ante as tentativas centralizadoras do Estado.

3. Regionalismo e Centralizao no Movimento

Republicano

A Primeira Repblica, que durou at 1930, no conduziu a

um aumento do mbito do sistema poltico, em termos de cresci-
mento de participao poltica popular. notvel como o sistema

179
de participao poltica pde se manter estagnado enquanto pra-
ticamente todos os demais indicadores de desenvolvimento
social e econmico cresciam exponencialmente, como se pode
ver no grfico a seguir:

Antes de 1930, a percentagem de votantes em relao po-

pulao total jamais ultrapassou os 3,5%, e os dados para as elei-
es parlamentares no Perodo Imperial eram pouco inferiores;
somente em 1945, na verdade, que cerca de 15% da populao
do pas compareceu a uma eleio nacional.16

_______________________
16 Dados de Ramos, A. G., 1961, p. 32; Love, J. L., 1971, p. 119; e do Tribunal
Superior Eleitoral, 1964-70.

180
 Este fato, combinado com o anedotrio nacional sobre fraudes
e corrupo eleitoral, levou noo de que o Perodo Republicano
representou a poca de plena implementao de um sistema de
poder oligrquico baseado nos grandes estados, que teria efetiva-
mente substitudo a centralizao imperial. Edgar Carone, em sua
obra sobre a Primeira Repblica, compartilha desta idia. Ele se
refere ao povo como o grande ausente da Primeira Repblica:
A implantao da Repblica o gesto de uma classe,
reivindicao de um grupo em desenvolvimento (...) A
Primeira Repblica o perodo em que os senhores do
caf ascendem ao poder, alcanam sua plenitude e depois
declinam para seu ocaso.17

Carone tem conscincia das dificuldades de ligar uma inter-

pretao classista to direta com fatos to conhecidos como a
presena dos militares e dos monarquistas na vida poltica da
Repblica Velha. Suas respostas tendem a ser historiogrficas e
casusticas. Ele diz, por exemplo, que os militares desprezam os
civis e que se dividiam entre os que desejavam o respeito s nor-
mas constitucionais e os que desejavam coparticipar do poder;
terminando por considerar os militares como um segmento das
classes mdias.18
O fato, no entanto, que a participao militar no sistema
poltico, quela poca, se relacionava mais com o sistema de
clivagens regionais e com as mudanas na estrutura governamental
que com a pretensa incorporao de setores mdios no pro-
cesso poltico. Isto se pode ver com clareza quando examinamos
o movimento republicano que antecedeu queda do Imprio,
em suas vertentes ideolgicas e regionais to diferentes.

_______________________
17 Carone, E., 1969, p. 288.
18 Carone, E., 1971, p. XIII e XVI.

181
 O inicio do movimento republicano no Brasil pode ser data-
do de 1870, com a publicao do Manifesto Republicano no Rio
de Janeiro.19 O manifesto responsabilizava o regime monrquico
por todos os males do pais e afirmava que a Repblica traria a
soluo para tudo. No entanto, alm da substituio do imperador por
um presidente, o manifesto pouco propunha em termos de mudanas
especificas da estrutura social e poltica do pais. O nico tema sugerido
o do aumento da autonomia dos estados, tese federalista que seria
central em quase todo o movimento republicano.
O Manifesto Republicano foi, desde seu incio, um esforo
de conseguir o mximo de apoio para o movimento, e por isso
deixou de lado os temas mais controvertidos. Estes, entretanto,
viriam a aparecer em uma srie de crises por que passou o
republicanismo desde suas origens.
O movimento republicano no Rio se expressava atravs do jornal
A Repblica, que tendia a absorver toda a retrica da elite poltica da
poca, dividindo o mundo entre coisas boas ou ms, corretas ou in-
corretas, mas nunca convenientes ou inconvenientes de acordo com
certos interesses. Assim, o governo monrquico era considerado
to mau, que por melhor que sela o homem, a realeza
fora-o a perder o que ele tem de bom; a monarquia m
para o pas, estraga os homens, ata-lhes as mos, corrompe
o prprio rei.20

_______________________
19 anlise seguinte se baseia em grande parte nos materiais reunidos e
apresentados por Boehrer, G. C. A., 1954 Trata-se de uma descrio detalhada
da organizao do movimento republicano no Brasil estado por estado, seguida
de uma anlise dos principais temas e pontos de conflito das plataformas
republicana. curioso como o autor assume, desde o inicio, que o movimento
republicano se transformaria em um partido nacional, quando a realidade foi que
os partidos estaduais permaneceram separados durante toda a Repblica Velha.
20 A Repblica, 13 dezembro 1870, citada por Boehrer, G. C. A., 1954, p. 37.

182
 Ainda que estas paream ser as razes suficientes para
arregimentar qualquer pessoa ao republicanismo, o fato que a
oposio republicana se baseava em fatos muito mais especficos
e concretos.
Uma anlise de contedo de jornais do Rio e So Paulo du-
rante os ltimos cinco anos do Imprio d uma evidncia inicial
de dois tipos bem diferentes de oposio ao governo imperial.21
Um destes jornais era A Provncia de So Paulo, e o outro O Pas, do
Rio de Janeiro. O jornal carioca tendia a favorecer uma soluo
militar para a crise poltica e, de fato, pedia aos militares que in-
terviessem contra o Imprio; o jornal de So Paulo, no entanto,
era explicitamente contra a soluo militar.
Esta diferena fcil de entender. A Provncia de So Paulo
refletia os setores daquele estado ligados expanso do caf, que
tinham, j naquela poca, uma capacidade de agregao de inte-
resses que suplantava a de todas as demais provncias. A mudana
de um regime monrquico para um regime militar no aumenta-
ria a autonomia poltica por eles desejada, e poderia, na realidade,
impedir que esta autonomia viesse a se consolidar. Quando, fi-
nalmente, se deu a soluo militar, o conflito entre o Partido Re-
publicano Paulista e o governo militar foi quase imediato, de uma
forma que voltaria a se repetir intermitentemente no futuro.
A ideologia republicana que aparece na analise de contedo
de A Provncia de So Paulo pode ser resumida em uma srie de
aspectos. Primeiro, o tema do federalismo era central e, no raro,
mais importante que a prpria idia republicana. Um dos lideres
republicanos paulistas, Prudente de Morais, foi eleito para a As-
semblia Provincial pelo Partido Liberal [monarquista] em 1877,
e, justificando sua indicao por esta agremiao, dizia que,

_______________________
21 Cf. Magalhes, I. M., 1970, p. 173-8.

183
 se for eleito, na Assemblia Provincial, procurarei antes
de tudo ser um verdadeiro paulista, s aceitando ou indicando
medidas que importarem a satisfaa-o das necessidades
reais e que forem tendentes ao engrandecimento e pros-
peridade de nossa provncia...22

O segundo aspecto que os paulistas tendiam a deixar de lado

o tema da escravido, que era, no entanto, fundamental para os
republicanos mais radicais do Rio e outros centros urbanos. Em
uma declarao formal feita em 1872, os republicanos paulistas
diziam claramente que no forariam o tema da escravido, j que
O Partido Republicano, cujas tendncias no so autorit-
rias, est bem longe de executar reformas que no sejam
inspiradas pela nao.23

Nesta poca, as plantaes de caf em So Paulo j iniciavam

a rpida transio para o trabalho assalariado, fazendo com que o
tema da abolio fosse menos difcil ali que em outras reas do
pas.24 Mesmo assim, prevaleceu uma atitude cuidadosa e no-conflitiva.
O primeiro congresso do PRP afirmava, em 1873, o princpio da auto-
nomia regional, de acordo com o qual cada estado deveria tratar do
problema da escravido de acordo com suas possibilidades e condi-
es prprias de substituio do escravo pelo trabalhador livre, com o
devido respeito pelos direitos de propriedade.
Em terceiro lugar, o movimento republicano em So Paulo
era no-violento e bem-comportado, funcionando dentro das

_______________________
22 Carta aberta publicada em A Provncia de So Paulo, 4 agosto 1877, citada por
Boehrer, G. C. .A.,p. 86.
23 Do manifesto transcrito em Boehrer, G. C. A., p. 266.
24 Para uma anlise aprofundada dos aspectos demogrficos, econmicos e
polticos da abolio, ver Reis, E. M. Pereira, 1979, especialmente o cap. 2, The
Abolition of Slavery and Modernization in Late Nineteenth Century Brazil

184
regras aceitas do jogo poltico daquela poca. Os republicanos
paulistas, no somente disputaram cadeiras das assemblias da
provncia e nacional durante o Imprio, como tambm entraram
em diversas coalizes com os Partidos Conservador e Liberal.
Assim, Prudente de Morais foi eleito pelos liberais em 1877; em
1881, vrios candidatos conservadores foram eleitos com apoio
republicano;25 em 1884, Campos Sales e Prudente de Morais, ambos
lderes do Partido Republicano, foram eleitos para o Congresso com
apoio conservador.26 Este tipo de participao poltica continuou, e
estima-se que, no final do Imprio, os republicanos comandavam j
cerca de 1/4 dos votos eleitorais da provncia paulista.
O outro tipo de republicanismo foi, provavelmente, melhor
caracterizado pelo poltico pernambucano Silva Jardim. Sua fon-
te de inspirao era muito mais Augusto Comte que Jefferson;
absorvia do positivismo a noo de um regime centralizado, racio-
nal, modernizados e ditatorial, legitimado por plebiscitos, de evi-
dente inspirao francesa. Em manifesto lanado em 1889, em
oposio ao Partido Republicano oficial, Silva Jardim defendia uma
presidncia forte, criada pela aclamao do voto popular, submeti-
da posteriormente ao sufrgio universal. E, em um outro, dizia que
(...) o regime republicano exerce-se no campo da ao
prtica pela concentrao das foras polticas, isto , pela
ditadura, tio forte quanto responsvel (...) na ditadura re-
publicana, quem governa um representante da opinio
pblica, por ela institudo ou sancionado.27

No havia lugar para federalizao ou descentralizao de

poder neste tipo de modelo poltico; e, dado que Silva Jardim no

_______________________
25 Boehrer, G. C. A., p. 98 e seguintes.
26 Ibid. p. 103.
27 Do Manifesto de 1888. transcrito em Boehrer, G. C. A., p. 233-4.

185
sofria influncia direta de proprietrios de terra e cafeicultores,
podia aderir com facilidade e entusiasmo ao movimento
abolicionista que comeava a dominar o Rio de Janeiro.
No de surpreender que este tipo de republicano radical no
encontrasse apoio entre os lideres do movimento republicano em
So Paulo ou Minas Gerais. Na realidade, Silva Jardim entra em
conflito aberto com o Partido Republicano, mas encontra um com-
panheiro de viagem que se mostraria, com o tempo, mais impor-
tante que os partidos republicanos regionais: o Exrcito nacional.
sabido que as idias positivistas eram ensinadas na Escola
Militar do Rio de Janeiro desde pelo menos 1850, e noes tais
como o valor da tcnica e da racionalizao, anticlericalismo, cen-
tralizao poltica e governo efetivo eram correntes entre os inte-
lectuais militares na dcada de 1880.28 Silva Jardim viu bem esta
conexo quando, por exemplo, pedia abertamente o apoio mili-
tar para a causa republicana.29 Mais importante que a militncia
pessoal de Silva Jardim, no entanto, foi o papel do republicanismo
positivista no Rio Grande do Sul, sob a direo de Jlio de
Castilhos, um positivista convicto, graas s relaes to prximas
entre setores civil e militar naquele Estado. A Repblica comea de
fato no Rio Grande, estabelecendo um padro de divises regio-
nais intimamente relacionado com os temas de centralizao versus
autonomia regional e governo civil versus governo militar, que iria
permear a vida poltica do pais nas dcadas seguintes.

_______________________
28 Boehrer, G. C. A., p. 229 e 283. Para a influncia do positivismo no
pensamento e na poli tica brasileira, cf. Costa, Joo Cruz, 1956; Lins, Ivan,
1967; Paim, Antnio, 1974. Para o impacto do positivismo no mbito cientfico
e acadmico, cf. Schwartzman, 5., 1979.
29 Existe bastante evidncia de que os republicanos radicais apoiavam a ao
poltica dos militares, e um exemplo disto o apoio de Silva Jardim a Sena
Madureira, na Questo Militar, conforme mostra Boehrer, G. C. A., p. 279-80.
(Ver a discusso sobre a Questo Militar mais adiante.)

186
4. A Base Regional do Militarismo: Rio Grande do Sul

A tradio militar do Rio Grande do Sul teve uma influncia

decisiva no estabelecimento da Primeira Repblica e em seu de-
senvolvimento. Esta tradio, que data da criao da Colnia do
Sacramento na beira do rio da Prata em 1680, era claramente visvel
no sculo XIX. Foi ai que se deu o maior movimento secessionista
da histria do pas, a Guerra dos Farrapos (1835-45). Trs guerras -
a Campanha Cisplatina de 1817-28, as campanhas platinas contra
Rosas de 1849-52 e a Guerra do Paraguai de 1864-70 - tiveram este
estado-provncia como base. Joseph Love trata de estimar a partici-
pao do Rio Grande nos esforos militares da poca: segundo ele,
cerca de 3/4 dos homens em armas contra Rosas eram gachos, e
cerca de 34 mil homens do Rio Grande foram mobilizados para a
Guerra do Paraguai mais de 1/4 do total. Cerca de 15 mil homens,
mais de 1/4 do Exrcito brasileiro no perodo anterior e posterior da
Guerra do Paraguai, ficavam regularmente estacionados no Rio Gran-
de. Ainda de acordo com as fontes citadas por Love, o Rio Grande
do Sul havia fornecido mais oficiais com nvel de general-de-brigada
ou superior do que qualquer outra provncia.30
A ntima relao entre as elites civis e militares do Rio Gran-
de foi personificada pela figura proeminente de Manuel Lus
Osrio, que reuniu liderana civil um papel relevante nas cam-
panhas militares dos Farrapos e das guerras cisplatina e paraguaia.
Seu sucessor na liderana gacha, Silveira Martins, no foi um
militar, mas comandava seu partido em estilo militar.31 Quando

_______________________
30 Love, J. L., 1971, p. 154. Grande parte da anlise que se segue baseada
neste excelente estudo. O melhor trabalho sobre os militares na Primeira
Repblica o de Carvalho, J. M. 1977.
31 Love, J. L., (ibid. p. 24) cita Silveira Martins dizendo que o Partido Liberal
Rio-Grandense se move como um regimento de Frederico, o Grande. Ver

187
o movimento republicano comea no Rio Grande, sob a liderana
de jovens educados na Faculdade de Direito de So Paulo (Assis
Brasil, Jlio de Castilhos, Borges de Medeiros, Pinheiro Machado),
ele assume quase imediatamente as posies radicais preconiza-
das por Silva Jardim forte oposio escravido, positivismo
comtiano, retrica revolucionria e participao militar. Somente
em um item, o da descentralizao, ele se identificava com os
paulistas e mineiros; seguia assim a tradio farroupilha de inde-
pendncia regional e, na realidade, proclamava a Revoluo
Farroupilha como a raiz e a inspirao da tradio republicana
gacha. Esta inclinao secessionista no deve, no entanto, ser
tomada como uma ideologia federalista, j que, uma vez no poder,
os gachos se tornavam logo favorveis centralizao governa-
mental e interveno do governo central em outros estados.
As relaes entre o republicanismo gacho e a corporao
militar podem ser vistas claramente na seqncia de eventos que
levou queda do Imprio em 1889. Um problema de disciplina
com um tenente-coronel transformou-se rapidamente em uma
crise nacional, envolvendo questes de honra militar, subordina-
o dos militares liderana civil etc. A Questo Militar de 1883
surgiu em um perodo de governo conservador, e uma srie de
oposies se justapuseram no conflito dai resultante - liberais
versus conservadores, liderana civil versus liderana militar, mili-
tares profissionais versus lideres polticos militares e, finalmente,
republicanos versus monarquistas. Isto criaria, inevitavelmente,
um sistema bastante complexo de lealdades cruzadas, dificilmen-
te interpretvel de forma simples. O movimento republicano, li-
derado por Jlio de Castilhos e o jornal A Federao, estava, por

_______________________
tambm Uricoechea, Fernando, 1978, para uma anlise que confirma a
importncia especial da tradio militar gacha no sculo XIX.

188
um lado, contra a liderana liberal do estado representada por
Silveira Martins; mas, ao mesmo tempo, se unia a Silveira Martins
no apoio oficialidade contra a autoridade monrquica civil. A
participao do Rio Grande na Questo Militar das mais im-
portantes. O Visconde de Pelotas, senador liberal do Rio Grande
e marechal, faz um violento discurso no Senado em 1886 contra
o governo; Sena Madureira, piv da crise em 1883, faz um pro-
nunciamento no Rio Grande do Sul, condenando o ministro que
o puniu em 1884. No final de 1886, o governador gacho, tambm
um general daquele estado, assume a defesa pblica de Sena
Madureira: Deodoro da Fonseca, que lideraria o golpe contra o
Imprio em 1889. Jlio de Castilhos e seu jornal estavam presen-
tes por toda parte, dando apoio e atiando a chama do conflito
entre a corporao militar e o governo civil; uma placa metlica
que lhe foi presenteada pela oficialidade da guarnio de Porto
Alegre o homenageava por seu insupervel patriotismo na defesa
dos sagrados direitos da classe militar.32
importante ressaltar que as relaes ntimas entre as lideran-
as civis e militares no Rio Grande no significavam uma efetiva
fuso entre os dois setores. O Exrcito brasileiro, pelo menos
desde a Guerra do Paraguai, estava adquirindo as caractersticas
de um corpo profissional e institucionalizado dentro do governo,
e a Questo Militar jamais poderia ser reduzida a um simples
conflito entre a liderana poltica do Rio Grande e a Monarquia.
Na realidade, os propagandistas republicanos mais extremados,
incluindo Silva Jardim e Jlio de Castilhos, foram marginalizados
do movimento de 15 de novembro:33 afinal, este foi um movi-
mento militar, em que os civis no deveriam intervir. Uma vez

_______________________
32 Citado por Love, J. L., p. 31.
33 Cf. Boehrer, G. C. A., 1954, p. 286, e id. 1966, p. 43-57.

189
implantado o novo governo, no entanto, os civis comearam a se
fazer ouvir, ainda que as relaes entre os dois setores fossem
sempre difceis e complicadas.
A histria do republicanismo no Rio Grande do Sul marcada
pelo conflito contnuo e sangrento entre os sucessores do antigo
Partido Liberal, que organizaram o Partido Federalista sob a lide-
rana de Silveira Martins, e o Partido Republicano liderado por
Jlio de Castilhos. Castilhos sobe ao governo do estado sob
Deodoro, cai quando se inicia o governo de Floriano em 1891,
mas volta novamente ao poder pouco depois com o apoio do
presidente da Repblica e da guarnio militar de Porto Alegre.
Centralizao e controle do governo estadual, organizado de acordo
com os princpios mais autoritrios do modelo positivista, e apoio
contnuo ao governo federal em troca de apoio militar e poltico,
tais eram os principais elementos da fora e da estratgia poltica
de Castilhos. Enquanto os republicanos se estabeleciam como
fora poltica sediada em Porto Alegre e especializada no uso da
mquina administrativa em seu favor, a oposio federalista, os
maragatos, mantinha suas bases rurais de sustentao na regio
da fronteira, dando continuidade tradio caudilhista e rebelde
do Rio Grande.34 Em geral, no entanto, as duas faces da elite
poltica Rio Grandense compartilhavam da tendncia ao apelo
freqente insurreio armada, aproximao entre civis e mili-
tares, assim como busca de centralizao e controle, quando no
poder, ou descentralizao e federalismo, quando fora dele. Ape-

_______________________
34 O nome maragato, atribudo aos federalistas, parece ter sido originrio
de um lugar denominado Maragataria, uma passagem na fronteira Brasil-
Uruguai. Este nome sugere que os federalistas mantinham fortes laos com
aquele pas, transferindo-se livremente para o outro lado da fronteira, onde
podiam obter suprimentos, santurio, e tambm um mercado ilegal para seu
gado. O prprio Silveira Martins nasceu no Uruguai. Para uma descrio dos
conflitos entre Republicanos e Federalistas, ver Love, 1. L., 1971, cap. 3.

190
sar do vulto da imigrao europia para o Rio Grande, que o
transformaria em um dos estados mais modernos e europeizados
do pas, as faces polticas estaduais ignoravam as diferenas
tnicas e, em geral, deixavam de incorporar os grupos imigrantes
em suas disputas. 35 Neste sentido a experincia poltica rio
grandense se assemelha argentina, e difere fortemente da norte-
americana, que tendia a incluir o imigrante na vida poltica local
to logo ele se estabelecia.
No teria sentido entrar em detalhes da grande influncia
gacha durante a Primeira Repblica, mas algumas referncias
adicionais podem ser teis para completar o quadro. Joseph Love
faz um clculo do nmero de anos que nativos de cada estado
brasileiro ocuparam ministrios da Primeira Repblica, durante
dois perodos: de 1889 a 1910 e de 1910 a 1930. Durante o pri-
meiro perodo, a participao do Rio Grande foi pequena: so-
mente 2,56 anos, contra 12,64 para Minas Gerais, 9,73 para Bahia
e 9,02 para So Paulo. curioso como So Paulo, o centro do
republicanismo federalista, relativamente marginal, e continua
assim. Depois de 1910, o Rio Grande passa do 12 para o primei-
ro lugar com 18,13 anos, contra 16,09 para Minas Gerais e 12,37
para So Paulo. Se considerarmos somente os trs ministrios
mais importantes - Fazenda, Transporte e Justia - o Rio Grande
cai para o segundo lugar (15,14 contra 15,45 para Minas Gerais),
enquanto So Paulo, sempre em terceiro, fica bem atrs com so-
mente 6,71 anos.36
Em 1910 ocorreu a primeira eleio competitiva para o Exe-
cutivo na histria do pas. Nela, o candidato da oposio, Rui
Barbosa, apresentou o civilismo como tema de sua campanha.

_______________________
35 Love, J. L., 1971, p. 131.
36 Ibid. quadros 3, p. 123.

191
Esta foi tambm a primeira oportunidade em que um militar,
Hermes da Fonseca, se apresentava como um candidato regular
para a presidncia. Hermes era, evidentemente, gacho, e obteve
48 dos 64 mil votos do Rio Grande. Rui Barbosa ganha em seu
estado, a Bahia, com 75% dois votos, e em So Paulo com 74%.
Estes dados no podem ser interpretados como representativos da
vontade popular, j que eram sujeitos a manipulaes de todos
os tipos, legais e ilegais. Mas indicam onde o governo central co-
mandava o processo eleitoral, e onde a oposio tinha condies
de se manifestar. Apesar de seu grande prestgio pessoal, Rui perde
em todos os demais estados, exceto no Rio de Janeiro e Maranho.
Uma vez no poder, Hermes trabalha intimamente com o gacho
Pinheiro Machado na estruturao de um regime forte e
intervencionista, assim como na formao de um novo partido, oi
Partido Republicano Conservador.37 Em So Paulo, Pinheiro Macha-
do e Hermes da Fonseca trabalham juntos para quebrar a liderana
poltica do estado. Em outros estados o entendimento no se d, mas
assim mesmo a poltica de salvao nacional cobre todo o pais -
Magoas, Bahia, Cear, Paraba, Pernambuco, Piaui, Rio Grande do
Sul, So Paulo.38 Depois do Governo Hermes, somente Minas Gerais,
que o apia desde os inicio, Rio Grande e So Paulo continuam a
desempenhar um papel significativo na poltica nacional.

5. So Paulo e Minas Gerais

clssica a interpretao dos sistema poltico da Primeira

Repblica em termos do eixo caf com leite, isto , as partes

_______________________
37 Carone, E., 1971, p. 256.
38 Ibid. p. 265. Pinheiro Machado a figura central na anlise que Love faz do
papel do Rio Grande na Repblica Velha. Ver principalmente o cap. 6 de seu
livro, Pinheiro and his party (Love, J. L., 1971).

192
dos predomnio das oligarquias de Minas e So Paulo. De fato, a
importncia poltica de Sos Paulo, apesar de grande, nunca este-
ve altura de seu crescente peso econmico e demogrfico. O
Partido Republicano Paulista apoiou todos os candidatos presi-
denciais vitoriosos desde 1898, exceto Hermes da Fonseca, mas
somente Campos Sales (1898-1902), Rodrigues Alves (1902-1906)
e Washington Lus (1926-30) eram daquele estado. A esta ausn-
cia da presidncia nos perodos de 1910 a 1926 correspondeu
uma participao reduzida nos ministrios, tal cosmo os dados
de Love evidenciam.
Existem duras formas de explicar esta aparente marginalizao
de So Paulo. Uma argumentar que indicadores tais cosmos
cargos presidenciais ou ministeriais no so adequados, e que
somente dados referidos a decises especficas na arca de poltica
econmica poderiam indicar a marginalizao do estado. Assim,
Valria Pena argumenta a favor da existncia de um poder polti-
co efetivo de So Paulo, baseada nos fatos de que em certos
momentos o Banco dos Brasil dedicou cerca de 70% de seus
recursos para apoiar a cafeicultura paulista.39 Outra possibilidade
argumentar que, considerandos a descentralizao dos sistema
poltico na Primeira Repblica, o acesso aos poder central no
era realmente muitos importante para os propsitos da elite eco-
nmica e poltica paulista. Mrio Wagner Vieira da Cunha, por
exemplos, argumenta que a autonomia dos estados era muitos
alta nos inicio, mas tendeu a decrescer mais para os final da Pri-
meira Repblica. A autonomia dos estado

_______________________
39 Pena, M. V. J., 1971, p. 43. A fonte de um artigo de Juarez Tvora publicados
em O Estado de So Paulo e citado tambm por Fausto, B., 1970. p. 76. Vindo de
um tenente revolucionrio, o artigo pretendia ser um ataque s pretenses de
poder em So Paulo.

193
 amplia-se na Repblica a ponto de livremente contrarem
os estados emprstimos no estrangeiro, de cobrarem
impostos de exportao, criarem barreiras fiscais interes-
taduais e manterem suas prprias foras armadas.

A transferncia do centro dinmico da economia mundial para

os Estados Unidos, no entanto, fez com que surgisse
a necessidade de um entendimento de nao a nao, ca-
indo quase em desuso o apelo a banqueiros particulares.
A conquista da presidncia da Repblica apresentou-se
como necessidade ineludvel para a garantia econmica
das oligarquias estaduais.40

Parece certo que setores paulistas. controlavam, efetivamente,

a maioria dos mecanismos econmico-administrativos relaciona-
dos com os interesses do caf. J vimos que o Acordos de Taubat,
que inicia uma poltica econmica nacional a respeito dos produtos,
foi uma iniciativa paulista. A primeira instituio governamental
criada para controlar este setor da economia foi o Instituto Paulista
de Defesa Permanente do Caf, que controlava o fluxos do pro-
duto para o Porto de Santos e financiava o armazenamento do
excedente. Este instituto funciona de 1924 a 1931, mas a partir
dai surgem organizaes nacionais que controlam, com autono-
mia crescente, a economia cafeeira: o Conselho Nacional do Caf
(1931-3), o Departamento Nacional do Caf (1933-46), o Depar-
tamento Econmico do Caf (1946-52) e, finalmente, o Instituto
Brasileiro do Caf. Como evidencia muito bem Elisa Pereira Reis
em suas pesquisas sobre o assunto, a nacionalizao do controle
da poltica do caf foi uma reivindicao da prpria lavoura

_______________________
40 Vieira da Cunha, M. W., 1963, p. 19-20. Para uma anlise dos vnculos de So
Paulo com o sistema econmico-financeiro internacional, ver Love, J. L.. 1973.

194
cafeeira, que ao mesmo tempo em que conquistava o apoio fede-
ral para seus interesses econmicos ia alienando sua capacidade
de ao e deciso prprias.41
Um outro indicador da concentrao de poder no governo
central pode ser visto se observarmos que na Repblica Velha os
impostos exportao eram lanados pelos prprios estados e
representavam cerca de 40% das rendas estaduais no perodo
1915-29. s importaes, no entanto, eram taxadas pelo governo
central e representavam cerca de 40 a 50% de sua renda at 1929.42
Dado que a capacidade para importar funo da capacidade de
exportar, a diferena entre os dois tipos de impostos representa-
va de fato um mecanismo de transferncia de renda dos estados
exportadores para aqueles onde a fora poltica podia influenciar
na alocao de recursos federais. Esta situao era, sem dvida,
sentida e m So Paulo, onde a parbola da locomotiva e seus 20
vages era corrente.
Em 1924 uma revolta militar surge em So Paulo, em articu-
lao no muito perfeita com grupos militares do restos do pais.43
A revolta encontra apoio da Cmara de Comrcio, cujo presiden-
te, Jos Carlos de Macedo Soares, d um testemunho vivo das
queixas do estado:
Tinha So Paulo o direito de abandonar a Federao ao
domnio - por vezes exclusivo - de estadistas menos
adiantados, de permitir a politicagem utilitria do
empreguismo desanimando todas as coragens cvicas, pelo
apoio sistemtico aos mandes regionais pela expropriao

_______________________
41 Ver esta discusso mais ampliada no captulo anterior. Cf. Reis, E. M. Pereira,
1972 (p. 13 e seguintes) e 1979.
42 Silva, F. A. R da, 1971, p. 235-82.
43 Para a histria da Revolta de 1924 , ver Carone , E., 1971, p. 373 e seguintes.

195
 injusta dos mandatos? Pois bem a absteno de So Paulo
no se limitou aos cargos de nomear, que tem constitudo
o alvo e a ambio dc quase todos os homens pblicos do
pas. Perdemos totalmente a influncia legislativa, tanto
na Cmara federal quanto no Senado. Fomos completa-
mente excludos de um dos poderes da Repblica pois no
Supremo Tribunal Federal, a esta hora, no ha um nico
juiz de So Paulo. Entretanto deles dizia Rui Barbosa:
podemo-nos consolar da fraqueza de seus polticos, ao
menos, com a serenidade impoluta dos seus magistrados.
No temos um s representante no Conselho Superior do
Comrcio. Na Diplomacia, como na Magistratura, na
Marinha, como no Exrcito, nos poderes do Estado, por
toda parte, em todos os postos de influncia e de autori-
dade, So Paulo est sistematicamente excludo.44

O que notvel neste texto a clareza com que distingue

dois tipos de poltica que existiam nos pas. Um, o alvo e ambi-
o de quase todos os homens pblicos do pais, so os cargos
de nomear, de estabelecer clientelas pela distribuio de empre-
gos. Neste tipo de poltica o cargo pblicos era algo para ter e
gerir, para aumentar os prestgio e a riqueza dos polticos - uma
espcie de patrimnio pessoal. O que os paulistas queriam, nos
entanto, era outra coisa. Eles tinham seus prprios patrimnios,
e estavam interessados em controlar os mecanismos de deciso,
em poder influenciar as aes governamentais no sentido de fa-
cilitar e ajudar na consecuo de seus objetivos econmicos pr-
prios e privados. Para os paulistas, a poltica era uma forma de
melhorar seus negcios; para quase todos os outros, a poltica era o
seu negcio. E nisto que reside a diferena e, em ltima anlise, a
marginalidade poltica daquele estado.

_______________________
44 Soares, J. C. M., 1925, p. 12.

196
 Outra expresso dos descontentamento paulista no perodo
aparece em um livro publicado em 1930 por um altos funcion-
rio da Secretaria de Finanas de So Paulo.45 Fazendo usos de
abundante informao estatstica, ele sustenta que, no perodo
1922-4, So Paulo contribuiu com cerca de um teros do oramen-
to federal, enquanto que Minas recebia a maior parcela destes
recursos. Entrando em detalhes, ele mostra, por exemplo, que
em 1928 o Estado de So Paulo era responsvel por 88% do
sistema ferrovirios estadual, enquanto em Minas Gerais, que
possua uma rede um pouco maior, 70% eram de propriedade
federal. Naquele anos, Minas concentrava 28% da rede ferrovi-
ria federal em seu territrio, ao passo que somente 4% do total
eram localizados em So Paulo. Sua anlise cobre os gastos federais
em correios, sade e educao. Em todos os itens a concluso a
mesma: a participao mineira nos gastos federais no tem rela-
o com sua reduzida contribuio para a receita. Em um curio-
so apndice, os autor chega a colocar em dvida os dados que
atribuam a Minas Gerais uma populao superior de Sos Paulo:
com efeito, argumenta, dada a disparidade dos produtos entre os
dois estados, ou os dados sobre populao seriam um artifcio
dos polticos mineiros para conseguir mais recursos, ou os mineiros
seriam preguiosos e improdutivos.46
O estudo de Minas Gerais como uma regio especifica dentro
do sistema poltico nacional s tem adquirido maior relevncia
nos ltimos anos. Em um trabalho muito citado de duas dcadas atrs,
Cid Rebelo Horta mostrava como a edite social e econmica mineira
estava interligada em uma pequena rede de cerca de 30 famlias.47

_______________________
45 Romeiro, M. O., 1930.
46 Ibid. p. 102.
47 Horta, C. R., 1956.

197
Estas 30 famlias controlavam a poltica do estado do nvel local
ao nacional, aonde faziam chegar sua influncia.
A pesquisa recente de John Wirth sobre Minas Gerais48 con-
tribui de maneira decisiva para desfazer os mito de que a elite
poltica mineira era, na Repblica Velha, essencialmente rural.
Ele mostra como esta elite era constituda, no seu topo, por um
grupo de pessoas altamente educadas, e que viviam preferencial-
mente em centros urbanos. Estes homens tinham, certamente,
vnculos estreitos com o campos, mas no estavam nos governos
como representantes dos interesses rurais, com os quais no raro
conflitavam. Em perodos de dificuldade econmica, seu poder
poltico crescia, por sua especializao em atividades de mediao
poltica entre o governo nacional e os grupos locais.
Comparado com So Paulo e Rios Grande do Sul, o Estado
de Minas Gerais era economicamente mais dbil e dependente
do governo central. Esta seria a explicao de por que os mineiros
se transformaram em especialistas em poltica local. Paradoxalmente,
diz Wirth, Minas no tinha outra escolha a no ser desempenhar
um papel central em questes de interesse nacional.
O trabalho de Wirth traz ainda, incidentalmente, nova luz
sobre a questo do papel da Igreja Catlica na poltica de Minas
Gerais e do Brasil. Geralmente pensa-se no catolicismo mineiro
cosmo apenas um outro aspecto do tradicionalismo predomi-
nante no estado. Wirth mostra, nos entanto, que a elite poltica
mineira tendia a ser leiga e agnstica - e, neste sentido, coerente
com a tradio predominantemente secular da liderana poltica
brasileira. O catolicismo mineiro, em sua forma mais militante,
foi na realidade o resultado de um movimento revivalista intenso,

_______________________
48 Wirth, John D., 1977. Ver tambm Martins, A. Viana, 1978 c Fleischer,
David V., 1972, 1977.

198
que levou a firmar o predomnio da Igreja Catlica em questes
de educao e que seria a base para a grande influncia religiosa
na educao brasileira estabelecida durante o Governo Vargas,
dentro de um pacto entre a Igreja e o Estado promovido por
Francisco Campos.
Em sntese, a estrutura familstica fechada da elite poltica
mineira, seu carter educado, leigos e urbano, e sua participao
to ativa na poltica nacional so argumentos contra as teorias
que buscam explicar sua influncia poltica pelo seu controle da
terra e dos sistemas de poder local. Na realidade, ela tipifica a
estrutura de poder poltico estabelecida atravs do controle de
mecanismos de mediao e controle das agencias de poder pbli-
co, que na literatura brasileira aparece com o nome de coronelismo.

6. A Revoluo de 1930- Fatos e Ideologias

A sociedade e o sistema poltico brasileiro se tornam cada

vez mais complexos quando avanamos alm de 1930. Nesse ano,
Vargas vem para o poder nacional aps governar o Rio Grande,
dando incio a uma nova era na histria do pais. O ano de 1930
geralmente considerado como marco inicial dos Brasil moderno,
e, na realidade, os anos 30 evidenciaram um aumento significativo
de vrios ndices de modernizao. Dados precisos sos difceis
de obter, j que no houve um censo nacional em 1930 e os de
1920 e 1940 no so comparveis em uma srie de aspectos. Es-
tima-se, no entanto, que a populao urbana dos pais aumentou
de 10% para cerca de 30% de 1920 a 1940;49 os gastos governa-

_______________________
49 Um sumrio do desenvolvimento scio-econmico do pais, a partir de 30,
encontra-se em Schmitter, P. C., 1971, cap. 2, p. 20-46. Esta estimativa da
urbanizao de Geiger, P. P., 1962.

199
mentais, que se mantiveram praticamente estveis em termos per
capita de 1907 a 1943, cresceram no entanto, substancialmente,
em termos absolutos, depois de 1930.50 Depois de 1930, os itens
referidos a gastos sociais comearam a surgir no oramento
federal de forma individualizada, chegando a 10% do oramento
em 1940.51 A estrutura ocupacional da populao no mudou
significativamente: o emprego na agricultura desceu de 69 para
61,1% entre 1920 e 1940, enquanto que o emprego industrial
cresceu somente 1%, de 13% em 1920.52
Interpretaes sobre a Revoluo de 30 abundam,53 j que
existe uma noo corrente de que o entendimento de como o
Brasil moderno se inicia essencial, se queremos saber como o
pas hoje. Os principais fatos podem ser resumidos em alguns
itens. Primeiro, a revoluo surge em funo de uma crise no
arranjo segundo o qual caberia a Minas Gerais a sucesso do
paulista Washington Lus, uma vez que este queria eleger seu
conterrneo Jlio Prestes. Os principais estados entram em con-
flito: Minas Gerais e Rio Grande do Sul contra So Paulo e o
governo federal. Era, aparentemente, o momento de So Paulo
firmar sua hegemonia nacional. O candidato oficial e paulista
ganha as eleies, mas termina por perder o poder para Vargas.
Segundo, a vitria de Vargas no foi, certamente, um simples
fruto da campanha revolucionria, que durou 21 dias, de 3 a 24
de outubro. Ela foi decidida no dia em que os alto comando re-
solveu depor Washington Lus, mantendo, assim, relativamente

_______________________
50 Silva, F. A. R da, 1971, p. 245.
51 ibid. p. 256.
52 Schmitter, P. C., 1971, quadro 2.1, p. 23. Para dados mais detalhados sobre
a industrializa o nos anos 20 e 30, cf. Fausto, B., 1970, p. 19-28.
53 A bibliografia sobre a revoluo de 30 bastante extensa. A respeito do Tenentismo,
ver entre outros Santa Rosa, V., 1933; Wirth, J. D., 1964; Silva, H., 1968.

200
intata a instituio militar. De qualquer forma, o impacto revolu-
cionrio da oficialidade jovem, os tenentes, grande, e eles vo
constituir o grupo que circunda a Vargas, no como liderana
especificamente militar, mas como liderana poltica e civil.
Terceiro, a campanha eleitoral de 1930 foi caracterizada pela
presena da Aliana Liberal, que, pela primeira vez, apresentou
uma plataforma criticando as oligarquias estaduais e a ineficin-
cia governamental.54
Quarto, a Revoluo de 1930 surgiu em um contexto de crise
econmica gerada notadamente pelo impacto da crise mundial
de 1929 sobre o comrcio do caf.
Existem duas interpretaes predominantes dos movimento de
1930, segundo Bris Fausto. A primeira se baseia em um modelos
supostamente marxista. Para ele, o Brasil tradicional se caracteriza
por um sistema feudal e um governo central dependente de suas
bases rurais. Este sistema tradicional entra em contradio com
uma burguesia urbana nascente, abrindo este confronto, no futuro,
os caminho para a ascenso poltica do proletariado. Adaptada
ao contexto de uma economia de exportao dependente do
mercado internacional, esta interpretao identifica, em sua for-
ma mais simples, o feudal com a agricultura extensiva de ex-
portao, dentro de uma situao de dependncia colonial ou
semi-colonial; assim, a revoluo burguesa aparece ao mesmo
tempo como nacionalista e anti-imperialista. desta forma que
muitos autores vem a Revoluo de 30 como a tomada de poder
pela burguesia, seno diretamente pelo menos em termos das

_______________________
54 Vrias formas de organizao poltica foram criadas posteriormente pelos setores
mais radicais do movimento revolucionrio, incluindo as Legies de Outubro, o
Clube 3 de Outubro e a Legio Revolucionria. Para uma anlise destes movimentos,
e mais especificamente do ltimo. cf. Flynn, P., 1970, p. 71-106.

201
conseqncias objetivas da poltica por ela seguida. Um exemplo
tpico parece ser o de Octvio Ianni, que diz que
a Revoluo de 30, a despeito de no ter sido alimentada
preponderanternente pelas burguesias industrial e financeira
nascentes, nem pelo proletariado incipiente, deve ser inter-
pretada como um momento super-estrutural da acumulao
primitiva, que funda a industrializao posterior.55

Esta uma afirmao que se baseia na ocorrncia de uma

intensificao das atividades industriais no pas depois de 1930.
Mas este tipo de explicao ex-post-facto traz problema quando o
autor deve explicar como o Estado que hipoteticamente mais se
beneficiou da acumulao primitiva era tambm o centro da
oposio a Vargas. A soluo consiste, nos caso, em considerar
que a oposio paulista, e mais especificamente a Revoluo
Constitucionalista de 1932, no um movimento contra-revo-
lucionrio seno com referncia aos ideais dos componentes no-
burgueses da Revoluo de 30... 56
Um outro modelo substitui a burguesia pelas classes mdias
como fator dinmico e explicativo da revoluo. Entretanto, no
se trata apenas de uma variante menor do primeiro, j que suas
implicaes so bem distintas. Os tericos das classes mdias
pensam menos em termos do processo econmico de industria-
lizao que no processo social de modernizao, e classes mdias
ou setores mdios so conceitos suficientemente amplos para
abranger todos os grupos emergentes que no sejam um setor da
elite poltica e/ou agrria, nem totalmente assimilveis a ela.
O descontentamento crescente de jovens militares aps 1920
visto por muitos como um indicador do surgimento do setor

_______________________
55 Ianni, O., 1965, p. 135-6.
56 Ibid. p. 138.

202
mdio, at ento excludo do sistema poltico, e que agora passava
a reivindicar maior participao. A Revoluo de 1930 entendi-
da como um movimento essencialmente de classe mdia, que
abriu as portas do sistema polticos a estes novos setores.57 O
que chama a ateno enquanto diferena essencial entre os dois
tipos de explicao no tantos apontarem para grupos sociais
diferentes como principais atores da Revoluo de 30, mas os
fatos de apresentarem uma imagem diferente do papel do sistema
polticos no processo de mudana. No primeiro caso, os fen-
meno polticos nada mais que um epifenmeno, modificado e
explicado pela confrontao de dois setores do sistema econmi-
co do pas. No segundo caso, entretanto, os setores mdios so
vistos menos como uma classe econmico-social que como um
estrato social que possui demandas de consumo, participao e
poder politico. A participao poltica e o poder poltico so bus-
cados no como meios para satisfazer os interesses econmicos
de um dado setor da economia, mas como um objetivo em si
mesmo, do qual derivariam outras formas de participao econ-
mica e social. A esfera poltica passa a ter, assim, um poder de
ao e uma fora explicativa inadmissveis no modelo anterior.
Estas duas teses apontam para duas abordagens intelectuais
e ideolgicas distintas na compreenso da histria brasileira e, o
que mais importante, refletem duas tendncias nos desenvolvi-
mento da sociedade brasileira, geralmente consideradas como
alternativas, mas nunca, cosmo deveriam ser, como um processo
simultneo de desenvolvimentos contraditrio.
Como teorias explicativas, nenhuma das duas teses se susten-
ta. A tese das classes mdias compartilha com a da revoluo

_______________________
57 Os tericos das classes mdias Incluem a Santa Rosa, V., 1963, Ramos, A.
G. 1961, e Jaguaribe, H., 1962. Para um sumrio, ver Fausto, B. 1970, e Franco,
C. A. P. M. et alii., 1970.

203
burguesa os dom da irrefutabilidade. Fora dos extremos superior
e inferior da sociedade, todos so classe mdia, um trusmo que
no tem demasiado valor explicativo. A insistncia em teorias de
classes mdias para a explicao de movimentos sociais na
Amrica Latina, incluindo a presena dos militares na arena pol-
tica, provavelmente uma seqela de um esquema conceitual
que no consegue sair das poucas alternativas de explicao ba-
seadas em trs ou quatro classes sociais e suas permutaes. Clas-
ses mdias ou, melhor ainda, setores mdios, uma categoria
residual que pode ser usada quando as outras explicaes classistas
evidentemente no o podem. Mas este tipo de pseudo-explicao
vem algumas vezes de algo mais profundo do que esta dificuldade
terica e conceitual, como estamos vendo.
O trabalho de Bris Faustos bastante convincente, quando
demonstra a impossibilidade das interpretaes classistas do
movimento de 1930. Teoricamente, no entanto, a anlise
historiogrfica bem cuidada cede lugar a uma discusso no mui-
to clara sobre as teorias dualistas de desenvolvimento poltico,
tornando difcil compreender a ligao que o autor busca estabe-
lecer entre as interpretaes dualista e classista da histria
poltica brasileira.58
Na realidade, os pormenores das duas teorias importam menos
do que o contexto ideolgico em que surgiram e se desenvolve-
ram. suficiente assinalar a este respeito que, enquanto as teorias
da revoluo burguesa se originam de uma tradio de pensa-

_______________________
58 Um exemplo dos erros trazidos pela interpretao classista do movimento
de 30, citado por Bris Fausto, o de Andrew Gunder Frank, que entre outras
coisas tenta explicar o papel poltico do Rio Grande em 1930 pela presena de
imigrantes europeus e certa industrializao incipiente no estado. Cf. Fausto,
B., 1970; Franco, C. A. P. M. Oliveira, L. L., e Hime, M. A. A., 1970; Frank, A.
G., 1967.

204
mento marxista que compartilha com a ideologia liberal a viso
do sistema poltico cosmo algo passivo ou meramente super-
estrutural, as teorias da classe mdia partem de uma viso
muitos mais voluntarista e ativista a respeito da ordem poltica,
muito relacionada, na dcada de 30, com as experincias fascistas
e totalitrias do perodo. Virgnio Santa Rosa, por exemplo, toma
as experincias bolchevista e fascista como exemplos da criao
de estruturas de Estado eficientes e racionais, dirigidas pela
intelectualidade e pelos setores mdios, preocupadas com a des-
truio das estruturas tradicionais de poder; um exemplo que re-
comenda para o Brasil.59 Azevedo Amaral, em uma outra ver-
tente, v o poder local no interior brasileiro como a fora telrica
nacional, que, em aliana com os setores revolucionrios, teria
condies de limpar o pais das oligarquias regionais, respons-
veis por infestarem a nao com a idia de um Estado liberal
extico e fictcio. A Revoluo de 30, neste contexto, vista como
um esforo de aproximao da nao com as suas fontes reais e
como o comeo de uma nova era. Este componente romntico
encontra-se ausente de outros autores da mesma linha de pensamen-
to, porm todos concordam com a idia de um Estado Central
que poderia vir a recuperar a sua autonomia aps vrias dcadas
de controle pelas oligarquias regionais.60
Estabelecido como um compromisso entre as oligarquias regio-
nais e um grupo de jovens oficiais e intelectuais modernizantes,
surgindo num momento em que ocorria um acrscimo nos nveis
de participao poltica no pas, o regime de Vargas logo afastou

_______________________
59 Santa Rosa, V., 1933.
60 Amaral, A., 1934. Para uma bibliografia completa e uma anlise em
profundidade de sua obra, ver o trabalho de Alcntara, A. B., 1967. Para um
panorama de nomes e temas na histria do pensamento social brasileiro, ver
Santos, W. G., 1967.

205
de si os grupos mais militantes, que se filiaram seja ao movimen-
to integralista, 61 seja ao movimentos da Aliana Nacional
Libertadora. Apesar da violenta oposio ideolgica entre estes
dois movimentos, ambos compartiam duas caractersticas importan-
tes: tinham grande penetrao nos meios estudantis e militares, e
culminaram em tentativas fracassadas de golpe de Estado. (O
voluntarismo e o tipo de recrutamento social do movimento co-
munista e aliancista na dcada de 30 talvez expliquem por que,
enquanto a vertente de inspirao mais fascista e autoritria pro-
duzia uma abundante e rica literatura a respeito da sociedade
brasileira nos anos 30, a interpretao marxista do perodo s
tenha surgido no Brasil na dcada de 50 ou 60.)

7. A Nova Centralizao

Disputas ideolgicas parte, o fato que o regime inaugurado

em 1930 constituiu, na verdade, uma mudana radical em relao
aos anteriores, em termos de uma maior centralizao e concen-
trao do poder poltico. Seus lideres, um grupo extremamente
jovem em relao ao regime deposto, no eram representantes
nem da burguesia, nem das classes mdias em ascenso. Eles
se identificavam claramente com a tradio poltica e militar do
Rio Grande e respondiam de forma difusa, incerta e indecisa s
demandas oriundas dos setores mais urbanizados do pais por
medidas de bem-estar social e um aumento da eficincia e fora
administrativa, militar e econmica do Estados nacional. Ao
mesmo tempo, tratavam de manter uma situao de equilbrio e
composio com as elites polticas remanescentes dos perodo
anterior e que tinham aderido a Vargas.

_______________________
61 Sobre o integralismo no Brasil, ver Trindade, Hlgio, 1974.

206
 As eleies presidenciais durante a Primeira Repblica eram
em geral no-competitivas (Rodrigues Alves em 1902, Afonso
Pena em 1906, Epitcio Pessoa em 1918, Washington Lus em
1926). Quando existia competio, as divises eram em geral inter-
regionais, quase nunca dentro dos estados. Rui Barbosa, derrota-
do duas vezes em eleies competitivas, tinha sua base no Estado
da Bahia, e Vargas se apoiou em 1930 em Minas Gerais, Rio Gran-
de do Sul e Paraba. O quadro seguinte apresenta dados para a
comparao entre estas eleies competitivas.62
O ano de 1910, como j vimos, presenciou a primeira eleio
competitiva na Repblica, da qual participou cerca de 1,6% da
populao total do pas. Em 1914 o comparecimento foi de 2,14%,
mas em 1926 (no indicado no quadro), houve somente um can-
didato, fazendo com que o comparecimento casse para 2,06%.
Somente em 1930, com a campanha da Aliana Liberal, que o
comparecimento supera o nvel dos 5%. s eleies de 1930 foram
as que mostraram maior competitividade dentro dos estados, e
isto foi mais acentuado no Rio de Janeiro, onde o candidato vito-
rioso recebeu somente 51% dos votos. Em geral, no entanto, a
pauta de uni-partidarismo em nvel estadual a mesma tanto nos
estados vencedores quanto nos estados vencidos, com uma ca-

_______________________
62 Sou grato colaborao de Irene Rodrigo Otvio Moutinho no trabalho de
levantamento dos resultados eleitorais na Repblica Velha, pela utilizao de
inmeras fontes, entre as quais os Anais do Congresso Nacional (Apurao da
eleio de presidente e vice-presidente realizada a 1 de maro de 1910). Os resultados
eleitorais deviam ser confirmados pelo Congresso, o que era feito por critrios
estritamente partidrios. De forma geral, a anlise dos dados eleitorais durante
o perodo sugere que o montante de fraudes talvez seja melhor indicador de
fora poltica do que os prprios resultados oficiais. Rui Barbosa, por exemplo,
foi capaz de demonstrar, para sua satisfao, que a vitria eleitoral seria sua,
no fosse a falsificao de resultados. Em resumo, dados precisos sobre as
eleies deste perodo so ao mesmo tempo difceis de obter e pouco
significativos politicamente.

207
racterstica adicional: o nvel de participao cresceu, em geral,
nos estados opositores. Isto vem corroborar a noo de que a
competitividade tende a ampliar o mbito de participao polti-
ca e significa um incio de mudana em relao norma at ento
absoluta de participao extremamente limitada.63
A ampliao da participao e a tentativa de firmar a
hegemonia paulista em detrimento de Minas Gerais levaram a
uma situao na qual o antigo sistema da Repblica Velha no
pudesse mais se manter, mas So Paulo nem por isso deixou de
perder. O regime de Vargas acentuou cada vez mais a concentrao
do poder no nvel federal, dando nova importncia presena
dos militares no governo e aumentando a dependncia das oli-
garquias regionais em relao ao governo central.
Benedito Valadares, que se transformou para muitos no smbo-
lo do poltico mineiro oligarca e tradicional, d um testemunho bas-
tante francos a respeito de como iniciou e desenvolveu sua carreira
poltica sob a sombra de Vargas, depois de 1930.64 O elementos
principal de sua estratgia poltica era a absoluta lealdade pessoal a
Getlio Neste pontos ele se opunha frontalmente liderana polti-
ca mineira do perodo anterior, cosmo por exemplos Antnio Carlos,
que contava ainda com o direito presidncia que cabia a Minas
Gerais depois de Washington Lus; e nova liderana, representada
por Virglio de Melo Franco e mesmo Francisco Campos e Gustavo
Capanema, que tiveram frustradas suas pretenses maiores lide-
rana poltica estadual e nacional.65
A indicao de Valadares para a interventoria em Minas foi
uma grande surpresa para todos, e marcou os fim das pretenses

_______________________
63 Cf. Schattschneider, E. E., 1960, cap. l.
64 Valadares, B., 1966.
65 Sobre a poltica mineira nos primeiros anos da dcada de 30, cf. Bomeny,
Helena Maria Bousquet, 1980.

208
autonomistas das elites do estado. Pelo seu depoimento, sua no-
meao teria tido como causa inicial sua participao, certamente
pouco notada, na luta contra os paulistas na Revoluo
Constitucionalista de 1932. Ele no se preocupa em justificar sua
posio na defesa do regime varguista, e os fato de que fosse
recompensados com a designao como representante pessoal
de Vargas em Minas Gerais suficiente para que ele sinta que
tinha razo quanto aos benefcios da lealdade ao chefe. curioso
ver como Benedito Valadares justifica ter procurado a Getlio
depois da morte do presidente de Minas, Olegrio Maciel. Para
ele, esta morte
foi um choque tremendo, pois, alm de o estimar muito,
ficara desarvorado, sem o chefe ou guia to necessrio aos
moos na vida pblica. Artur Bernardes estava do outro
lado, Antnio Carlos tinha seus preferidos. Os novos se
engalfinhavam na competio politica...66

ento que Valadares busca Getlio Vargas procurando

uma orientao, no Rio, e sai do encontro virtualmente como os
homem de Getlio em Minas. Uma vez no poder, ensaia algumas
tentativas de agir por conta prpria, e particularmente ativo nas
articulaes que poderiam talvez lev-lo presidncia nas elei-
es programadas para 1938. Todo seu trabalho no sentido de
conseguir candidatos nico, que seria ele, mas quando percebe
que o golpe de 1937 est em marcha, adere. Benedito Valadares
permaneceria na direo do estado at 1945, quando assume a
liderana nacional do Partidos Social Democrtico. na sombra
de Benedito que outros pessedistas, polticos mineiros famosos
como Juscelino Kubitschek, Israel Pinheiro e Jos Maria de
Alkimin, se desenvolveram e cresceram.

_______________________
66 Valadares, B., p. 36

209
 Este , em resumo, o segredo do poltico mineiro que sobre-
vive Repblica Velha; no exatamente o representante das oli-
garquias rurais, no a expresso de interesses econmicos mal
dissimulados, mas os agente do chefe do Estado, agindo de for-
ma aberta, ou por trs da cortina, mas sempre num contexto
onde os principal trunfos os acesso aos centro dominante de
poder econmicos e poltico, o governo federal. Menos do que
um representante da oligarquia mineira, Benedito Valadares foi,
na realidade, um dos principais instrumentos de seu debilitamento
e reduo de suas aspiraes liderana e autonomia. bem
verdade que, mais tarde, esta ttica voltaria a trazer glria a Minas
Gerais, com o predomnio poltico do PSD e o Governo de
Kubitschek. Mas foi unia glria efmera, baseada no no desen-
volvimento de foras prprias, mas nos acesso aos benefcios e
privilgios do governo central, que no poderiam ser mantidos
indefinidamente.
Se em Minas Gerais a transio para a nova centralizao
varguista foi relativamente fcil, em So Paulo a situao era muitos
mais difcil, no somente pelo fato de So Paulo ter estado nos
lado perdedor da Revoluo de 1930, mas principalmente porque
havia muitos poucos em comum entre a nova liderana nacional
e os interesses econmicos deste estado. Warren Dean conta,
como anedota ilustrativa, o fato de que, quando Joo Alberto
vem a So Paulo logo aps 1930, trata de resolver os problemas
trabalhistas no estado convocando um empresrios e um traba-
lhador de cada empresa para uma reunio, no se dando conta de
que a audincia chegaria a 11 mil...67
Em geral, a poltica econmica dos novo governo era liberal
em termos econmicos, apoiando eventualmente demandas

_______________________
67 Relatado por Dean, W., 1969, p. 183.

210
populistas que no agradavam em nada aos setores industriais de
So Paulo. W. Dean resume a situao dizendo que
a mudana mais notvel no ambiente econmico nos anos
30 foi a crescente interveno do governo. Mas esta in-
terveno no tinha em vista acelerar o processo de
industrializao, j que as alternativas possveis da eco-
nomia de exportao ainda no haviam se esgotado.68

Quando, depois de 1937, a perspectiva liberal se transforma

em uma poltica explcita de crescimento econmico e industria-
lizao, o caminho adotado no foi apoiar o sistema industrial
paulista, e sim manter a iniciativa sob controle governamental. O
governo no poderia, certamente, ignorar os recursos tcnicos e
humanos existentes em So Paulo, o que proporcionou uma cer-
ta identidade de interesses e uma aproximao entre governo e
setores industriais; mas a iniciativa empresarial e o comando da
situao permaneceram sempre sob a direo do primeiro.
Em 1932 j havia desvanecido a esperana daqueles que,
mesmo em So Paulo, apoiaram a revoluo liberal esperando
que dela adviesse uma maior descentralizao e o restabelecimento
das autonomias regionais. Muitos aliados de Vargas em 30 se co-
locaram nas barricadas paulistas da Revoluo Constitucionalista
de 1932. Um deles era o gacho Joo Neves da Fontoura, lder da
Aliana Liberal;69 outro, o paulista Jlio de Mesquita Filho; ou-
tros ainda, Borges de Medeiros, lder do Partido Republicano do
Rio Grande, que havia colocado Vargas na liderana do estado e

_______________________
68 Dean, W., p. 205. Ver tambm, no mesmo autor, a descrio dos conflitos
entre o Minas trio do Trabalho e os industriais paulistas logo aps a revolta de
1932. p. 191-2.
69 Ver Fontoura, L. N. Da, 1963, para a narrativa de sua participao no
movimento de 1930.

211
apoiado sua candidatura presidncia. Uma vez nos poder, com
efeito, a lgica da situao parecia ser tal que a nova centralizao
conduzia, inevitavelmente, alienao da liderana poltica mais
tradicional. Campees do federalismo mas promotores da cen-
tralizao - tal parece ter sido o destino do poltico gacho....
As tendncias no sentido de um aumento do poder do Exe-
cutivo, de uma participao cada vez maior do Estado na vida
social e econmica do pais, da cooptao contnua das lideranas
locais em todos os nveis e da subordinao da vida econmica
ao processo poltico seriam firmemente estabelecidas durante o
regime Vargas. Ao mesmo tempo, no entanto, as divises inter-
regionais se transformavam gradualmente em divises intra-regio-
nais e nacionais, em um processo iniciado no Rio de Janeiro e
que continuaria a ser um fenmeno essencialmente urbano. A
combinao de uma forte centralizao com um sistema eleitoral
de participao de massas deu as razes do que se chamou mais
tarde populismo, e que predominaria aps 1945.

212
Capitulo 6
A DEMOCRACIA REPRESENTATIVA EM
PERSPECTIVA

1. Uma Perspectiva de Anlise

2. A Participao Poltica e o Sistema Partidrio Aps 1945
3. A Dinmica do Sistema: os Resultados Eleitorais
4. A Crise Do Sistema
5. Concluses: o Sistema Eleitoral e a Questo
Institucional

213
1. Uma Perspectiva de Anlise

Com excluso das experincias eleitorais frustradas de 1930

e 1934, o perodo de 1945-64 foi o nico na histria poltica bra-
sileira em que o pas experimentou um sistema de participao
poltica de massas. possvel, assim, assumir uma perspectiva
histrica de longo prazo e afirmar que este foi um perodo
excepcional, explicado, talvez, pela onda de liberalismo de-
mocrtico que passou a imperar em toda a Amrica Latina logo
aps a Segunda Guerra, e que durou, em mdia, 15 ou 20 anos,
conforme o pas. Ainda que isto seja verdade, esta experincia
despertou no pas um gosto pela liberdade poltica e a abertura
de alternativas de participao, coisas que no poderiam e no
deveriam ser esquecidas com facilidade. Conceitualmente, esta
experincia coloca o tema de participao no centro da anlise
do sistema poltico nacional.
O estudo dos sistemas de participao poltica tem sido muitas
vezes negligenciado devido a uma tendncia bastante generalizada
de considerar o fenmeno poltico como totalmente inerente ao
seu contexto social e econmico e, assim, desprovido de existncia
prpria. curioso notar que duas tradies intelectuais aparente-
mente opostas levam ao mesmo resultado. Uma, norte-americana,
deriva, conforme sugeriu Samuel P. Huntington, da falta de expe-
rincia com os problemas de instabilidade poltica, o que, por
muito tempo, conduziu noo de que um sistema poltico estvel
e eficiente seria decorrncia natural do desenvolvimento econmico
e do bem-estar social. desta perspectiva que deve ser vista a
famosa correlao encontrada por S. M. Lipset entre democracia
e desenvolvimento, e que serviu de base a uma literatura tio ex-
tensa sobre desenvolvimento poltico.1 A outra tendncia tem

_______________________
1 Cf. Lipset, S. M., 1967, c Huntington, 5., 1968, p. 7.

214
origem marxista e inclina-se a considerar a esfera poltica como
uma conseqncia simples e direta de estruturas subjacentes de
produo. certo que existem autores, marxistas ou no que
tm conscincia do problema e tratam de equacion-lo; mas a
influncia destas tendncias parece ter sido grande o suficiente
para difundir uma maneira de pensar que tem dificultado bastan-
te a anlise da questo.
O fato que, a partir destas perspectivas, o sistema poltico
enquanto tal visto como desprovido de dinmica e determinao
prprias. De certo ponto de vista, percebido como um instru-
mento de conflito de classe ou de consolidao de uma revoluo
social vitoriosa, enquanto outros vem-no como simples operao
tcnica de administrao e controle do poder. Cria-se, assim, um
abismo conceitual entre os especialistas em economia e sociologia,
para os quais o processo poltico um simples resultado de fatos
econmicos e sociais, e os especialistas em governo e administrao
pblica, para os quais o processo poltico surge, muitas vezes,
como um problema estritamente tcnico, de management, sem
muita relao com o que ocorre no resto da sociedade. claro
que as coisas no so to simples assim, mas a profuso de estu-
dos dedicados s influncias polticas (no sentido de interesses
econmicos e sociais) no processo governamental ou s influnci-
as tambm polticas (aqui significando governamentais) na vida
econmica e social no so suficientes para eliminar os paradoxos
de uma sociologia poltica ou de teorias do desenvolvimento
despolitizadas. Isto fica bastante claro quando se trata de entender
o processo poltico de um pas como o Brasil.
A relao entre o que sucede ao nvel scio-econmico e ao
nvel do poder poltico no nada simples, a comear pelo fato
de que existem pelo menos duas mediaes importantes entre
estes dois nveis. Podemos, na realidade, considerar quatro nveis
de anlise factveis de serem estudados independentemente, antes

215
de serem vistos em inter-relao: o nvel econmico, o da estru-
tura social, o do sistema de participao poltica e o de governo
propriamente dito. Vistos em termos de processos histricos,
possvel falar em um processo de desenvolvimento econmico,
outro de mudana na estrutura social, outro de crescimento dos
sistemas de participao e outro de transformaes do sistema
de poder. Dizer que estes processos so autnomos na-o significa.
evidentemente, afirmar que eles so empiricamente independen-
tes, mas, simplesmente, que nenhum deles poder ser entendido
dedutivamente a partir dos demais.2
Com estas distines em mente, possvel utilizar um con-
ceito bastante restrito de desenvolvimento econmico, em ter-
mos de crescimento da renda per capita e do que isto implica em
termos de modificaes na tecnologia e na divisa-o setorial da
fora de trabalho.3 O conceito de desenvolvimento social, que
aparece muitas vezes na literatura sob o ttulo de moderniza-
o, refere-se ao aumento do bem estar de uma populao de

_______________________
2 A incapacidade em considerar estes quatro nveis de anlise separadamente
responsvel por muitos equvocos na literatura sobre problemas de
desenvolvimento. Celso Furtado, por exemplo, em Subdesenvolvimento e Estagnao
na Amrica Latina (Furtado, C., 1966), diagnostica bem a crise no nvel econmico
e as dificuldades no nvel do poder, mas no tem nada mais elaborado a dizer
no nvel da estrutura social (refere-se a isto com a expresso vaga de massas
heterogneas) e da participao poltica (d por suposta a necessidade e
viabilidade de uma ideologia de desenvolvimento). Ver a discusso sobre o
livro de Furtado em Schwartzman, S., 1967.
3 O conceito de desenvolvimento econmico medido nestes termos, ou em
termos de con sumo de energia per capita, intencionalmente quantitativo.
Existem vantagens analticas em considerar o desenvolvimento, ou crescimento
econmico, independentemente de outras variveis tais como as de distribuio
da renda, estrutura da produo, sistema de propriedade, relaes econmicas
externas etc., cujas relaes empricas com o crescimento podem ento ser
estabelecidas.

216
acordo com as pautas das sociedades modernas de consumo de
massa - consumo de bens industrializados, educao, aumento
da expectativa da vida, urbanizao, consumo de jornais, uso de
telefones e correios etc. Mais do que uma simples mudana em
pautas de consumo e comportamento, o desenvolvimento social
traz em si uma srie de elementos fundamentais para a compreenso
dos fenmenos sociais que dele decorrem: um aumento de comuni-
caes, uma extenso gradativa da escala social de participao, do
nvel local ao nacional e internacional, um processo de mobilizao
social, no dizer de Karl Deutsch, que se reflete mais ou menos
diretamente na rea poltica como aumento de participao.
Esta distino entre o econmico e o social pode ser em boa
parte pensada em termos do distanciamento entre os sistemas de
produo e os sistemas de consumo nas sociedades modernas.
Tradicionalmente, o conceito de classe social definido em ter-
mos da diviso social do trabalho, ou seja, da estrutura do siste-
ma produtivo - e esta definio traz implcita a idia de que os
padres de consumo, os interesses, as motivaes e as ideologias
dos diferentes grupos sociais podem ser entendidos e explicados
atravs desta matriz produtiva bsica. Existem, sem duvida, boas
razoes de ordem terica e conceitual para questionar esta defini-
o. Max Weber, por exemplo, estabelece uma distino analtica
bastante ntida entre o sistema de classes, definido de forma es-
trita em termos das relaes sociais que se estabelecem a partir
do mercado, e o sistema de status ou estamentos sociais, caracte-
rizado por diferenas em prestigio social e monoplios de certos
padres de consumo.
Sem entrar na complexidade terica desta discusso, vale a
pena observar que uma das caractersticas mais notveis das soci-
edades modernas a reduo progressiva do nmero de pessoas
necessrias para a produo agrcola e industrial, em contraste
com o aumento crescente dos sistemas de servios e de consumo.

217
Esta situao contrasta de maneira marcante com a poca em
que o sistema produtivo absorvia de uma ou outra maneira toda
a populao, e as oportunidades de consumo estavam estreita-
mente relacionadas com a participao das pessoas neste siste-
ma. Nas sociedades modernas, as possibilidades e padres de
consumo so definidos por uma multiplicidade de fatores, dentre
os quais a distribuio de benefcios feita pelo Estado, a
segmentao do mercado de trabalho por critrios sociais, cultu-
rais e tnicos, os privilgios corporativos e profissionais conquista-
dos por diferentes categorias tcnicas e profissionais, a estratificao
condicionada pelas credenciais distribudas pelo sistema educacio-
nal e, evidentemente, a posio dos indivduos no sistema de pro-
duo de mercadorias, conhecimento e servios de todo tipo.
Assim como o social no uma resultante simples do desen-
volvimento econmico, tampouco a participao poltica deriva,
de forma simples, do processo de transformao social.
Quando, em que medida e em que condies o processo de
mobilizao social se traduz em uma demanda de participao na
vida pblica? bastante bvio que no existe uma resposta sim-
ples para esta pergunta, que depende, essencialmente, de dois
tipos de variveis. O primeiro se refere natureza do processo de
modernizao e mobilizao social. A partir das concepes mais
simples de Lerner, que via o aumento de participao poltica, na
forma de comparecimento eleitoral, como um desenvolvimento
linear dos processos de urbanizao e alfabetizao,4 a anlise

_______________________
4 A linearidade aparece tambm nos correlatos polticos que S. N. Eisenstadt
atribui ao processo de modernizao, ou seja, a diferenciao institucional con-
tinua e uma quebra na auto-suficincia e fechamento dos diferentes grupos e
camadas sociais, que so trazidos para um centro institucional e societal comum
mais unificado, e comeam a influenciar a esfera institucional e simblica da
sociedade. H aqui a idia de um processo de ampliao da esfera de

218
mais contempornea busca nos diversos tipos de assincronias e
desequilbrios de desenvolvimento social e econmico a raiz das
variaes na participao. Sem entrar muito nesta questo, j de-
senvolvida em outros contextos, bastante evidente que uma
situao em que o desenvolvimento econmico antecede e lidera
o processo de modernizao levar a um tipo de vivncia poltica
muito distinto daquele onde o processo de modernizao anterior,
e no seguido, a no ser longinquamente, pelo desenvolvimento
econmico.5 No primeiro caso, a participao poltica tenderia a
ser, aparentemente, mais ligada a demandas especficas,
propugnando por uma ampliao progressiva das reas de auto-
nomia e participao, enquanto que no segundo estariam dadas
as condies para uma ao poltica mais preocupada com a sa-
tisfao de fins que com a obteno de meios, e o terreno seria
muito mais frtil trasladao da vida poltica a um nvel simblico
e principista do que na situao anterior.

_______________________
participao similar ao sugerido por Germani (participao restrita, ampliada,
total). Este aumento na escala de participao poltica parece ser inegvel, mas
no descreve todas as alternativas possveis de participao. Eisenstadt, S. N.,
1966 e Germani, G., 1962.
5 Anlises dos avanos e atrasos no processo de desenvolvimento, sugeridas
entre outras partes no artigo pioneiro de Karl W. Deutsch sobre mobilizao
social, tm sido desenvolvidas independentemente por uma srie de autores,
com resultados geralmente recompensadores. Um trabalho neste sentido o
de Rosalind e Ivo K. Feierabend, que desenvolve um ndice de frustrao pela
comparao entre indicadores de criao de desejos e de satisfao de
desejos (educao, comunicaes de massas, urbanizao, por um lado, e
crescimento econmico por outro). Outra linha de pesquisas, de orientao
mais estrutural, a das equipes da Fundacin Bariloche e do Instituto de
Sociologia da Universidade de Zurich, sob a direo de Peter Heintz e Manuel
Mora y Araujo. Ver Deutsch, K. W., 1966b; Feierabcnd, R. e J. K., 1966; Helntz,
P., 1970; Schwartzman, 5., 1972; Mora y Araujo, M., 1972; Kaztman, R., 1972;
Passos, A., 1968a.

219
 O segundo tipo de varivel se refere s caractersticas mais
prprias do sistema poltico. Um sistema poltico mais
institucionalizado mais capaz, em principio, de absorver como
legtimas novas demandas de participao, enquanto que regimes
mais rgidos tenderiam a sentir-se mais ameaados e, por isso
mesmo, a restringir as reas de participao. O grau de desen-
volvimento de um regime poltico s em parte depende do pro-
cesso de mudana econmica e social e do nvel de demandas de
participao poltica que encontra no transcurso de sua histria.
Existe uma soluo de continuidade quando passamos do
primeiro para o segundo tipo de varivel, que corresponde quase
que passagem de uma escola de anlise poltica outra. No
primeiro caso, a cadeia explicativa parte da sociedade civil e do
sistema de produo para o poltico, que visto to-somente como
urna resultante (o sistema poltico instrumento dos interesses
da classe tal) ou um obstculo (as elites tradicionais no satis-
fazem s demandas crescentes da populao...) ao que surge no
nvel da sociedade e da economia. O sistema poltico conceitu-
ado, nesta perspectiva, com a ajuda de uma ou duas variveis
(esquerda - direita, liberal-autoritria etc.). No segundo caso, o
modelo causal invertido, e o sistema de poder passa a ser visto
como algo muito mais complexo e determinante, enquanto as
explicaes e solues so buscadas nos sistemas de autoridade,
ordenaes jurdicas, estruturas de comunicao e deciso, siste-
mas partidrios etc. A necessidade de unir estas duas perspec-
tivas bvia, ainda que as dificuldades no sejam poucas. A
primeira abordagem surge ligada tradio mais sistemtica e
analtica da sociologia emprica (o artigo de Karl W. Deutsch,
referido anteriormente, exemplar), enquanto que a segunda
est muito mais ligada a uma tradio em que o jurdico e o
histrico se conjugam, de forma pouco clara, com esforos de
anlise mais sistmica.

220
 preciso observar, finalmente, que falar em institucionalizao
ou desenvolvimento poltico, no entanto, ainda muito pouco. A
anlise dos sistemas polticos em si mesma extremadamente com-
plexa e requer pelo menos trs tipos bastante diferenciados de
considerao. O primeiro se refere s caractersticas mais estru-
turais da formao do Estado, seu papel e seu peso relativo no
conjunto da sociedade. Esta uma anlise que requer, necessaria-
mente, uma abordagem histrica. Assim, o fato relativamente
fortuito da transferncia da coroa portuguesa para o Brasil, por
exemplo, deu ao Estado brasileiro um grau de institucionalizao
e um peso especfico, nico no contexto latino-americano, que
explica muito da relativa estabilidade do sistema poltico brasilei-
ro no sculo XIX. As diferenas de experincia colonial, da mes-
ma maneira, marcam radicalmente o sistema poltico dos pases
da frica situados ao sul do Saara, variando desde os ltimos
vestgios do colonialismo (Angola e Moambique) at os experi-
mentos de institucionalizao mais acabados (Gana e Nigria),
passando pelos frutos das colonizaes belga e francesa, das quais
os dois Congos servem de exemplo.
Um outro tipo de considerao se refere estrutura formal do
sistema poltico, ou seja, questo constitucional. O formalismo ju-
rdico que muitas vezes cerca a anlise deste aspecto dos Estados
modernos leva freqentemente o cientista social a desconsider-los.
e perder de vista sua importncia. No entanto, a diviso horizontal e
vertical de poderes, a organizao do sistema eleitoral, as garantias e
mecanismos de preservao dos direitos das minorias, so aspectos
fundamentais para o entendimento dos sistemas polticos, por suas
conseqncias especificas e muitas vezes pouco compreendidas.
O terceiro tipo de anlise se refere ao prprio processo de
disputa, negociao, composio ou polarizao que ocorre no
interior do sistema poltico. A lgica da competio poltica no
deriva simplesmente dos interesses subjacentes aos partidos, nem

221
das regras formais de ordenamento jurdico do sistema poltico. Ela
tem uma dinmica prpria que deve ser estudada em sua especificidade,
com conseqncias bastante profundas para o funcionalismo ou even-
tual ruptura do sistema poltico em muitos de seus aspectos.6
possvel organizar a discusso at aqui em termos semelhan-
tes aos da tentativa feita por Stein Rokkan e S. M. Lipset de utilizar as
categorias funcionais de Talcott Parsons para anlise dos sistemas
polticos europeus.7 Parsons, como bem sabido, prope uma divi-
so analtica dos sistemas sociais em quatro funes gerais da adap-
tao (A), realizao de objetivos [goal achievement) (G), integrao
(1) e manuteno de normas ou latncia (L) - que, aplicadas s soci-
edades complexas, se traduzem exatamente nos subsistemas econ-
mico, governamental, de participao poltica e de educao e trans-
misso de valores (famlia, escola). O estudo de Lipset e Rokkan se
refere estrutura interna do subsistema de participao poltica, em
termos de suas sub-divises. Eles mostram como esta abordagem
permite estudar e entender dois dos principais eixos de polarizao
poltica: o que une as funes de adaptao e integrao (e que se
refere a conflitos de tipo econmico-funcional) e o que une as fun-
es de governo e manuteno de valores (o eixo centro-periferia).
Uma outra alternativa, que propomos aqui, a de pensar nos quatro
subsistemas como quatro processos de transformao e desenvolvi-
mento social. O problema da anlise dos sistemas de participao
poltica consistir, ento, em avaliar o que ocorre no subsistema de
participao poltica em face das interaes entre os outros trs pro-

_______________________
6 Esta uma abordagem bastante nova no contexto brasileiro. Os dois exemplos
mais im portantes nesta linha sido os trabalhos de Santos, Wanderley Guilherme
dos, 1979, e Lima Ir., Olavo Brasil de, 1980.
7 Rokkan, S. e Lipset, S. M., 1967. Este um excelente exemplo de como um
esquema conceitual, pensado inicialmente em termos de uma teoria funcionalista
adaptativa, pode ser utilizado com proveito na anlise de processos histricos
dinmicos.

222
cessos. Assim, possvel considerar o que se passa no subsistema
adaptativo A como mudanas no processo de desenvolvimento
econmico; as mudanas em G como o processo de transforma-
o e crescimento da estrutura do Estado, as mudanas em L,
como transformaes no sistema de valores sociais, padres de con-
sumo e aspiraes (que so geralmente medidas em termos de alte-
raes nas taxas de educao e urbanizao, e vistas como parte de
um processo de modernizao); e, finalmente, mudanas em l,
como aquelas relacionadas com a estrutura de participao poltica e
social. se considerarmos que, em um contexto histrico dado, um
destes processos pode assumir carter dominante em relao aos
demais, desenvolvendo-se por caractersticas prprias e influencian-
do o desenvolvimento dos outros, teremos condies de estabelecer
um quadro sistemtico de tipos alternativos de participao poltica:

PROCESSO PROCESSO TIPOS DE

DOMINANTE DEPENDENTE PARTICIPAO (1)
(A, G, L) (A, G, L)
I. desenvolvimento crescimento e representao poltica
econmico (A) diferenciao do clssica, sistemas
Estado (G) partidrios de tipo
europeu
II. crescimento e desenvolvimento cooptao poltica;
diferenciao do econmico (A) partidos polticos
Estado (G) governamentais, sistemas
unipartidrios
III. modernizao e crescimento e movimentos coletivos
secularizao de valor, diferenciao do por mobilizao
crescimento de Estado (G) autnoma, populismo
aspiraes (L) carismtico
IV. Crescimento e modernizao e movimentos coletivos
diferenciao do secularizao de valor, por mobilizao
Estado (G) crescimento de induzida, nacionalismo,
aspiraes (L) paternalismo

223
 Uma maneira simples de entender este esquema pensar que,
quando a atividade econmica independe e prepondera sobre a
atividade especificamente poltica, o sistema de participao po-
ltica consiste, essencialmente, em formas de representao de
interesses. Ao contrrio, quando a atividade poltica que pre-
pondera sobre a atividade econmica, definindo, inclusive, as
oportunidades diferenciais de enriquecimento, o sistema de par-
ticipao poltica consistir, essencialmente, em uma disputa pelo
controle do Estado ou pelo acesso a posies governamentais,
independentemente de uma ideologia ou programa poltico ex-
plcito. Dito ainda de outra maneira, a primeira forma de partici-
pao poltica relaciona-se com decises ou polticas (no sentido
da palavra inglesa policy), enquanto que a segunda forma diz
respeito a posies, os cargos de nomear a que se referia Macedo
Soares. claro que nenhuma destas formas de participao ocorre
de forma pura e isolada, e o sistema de cooptao se estabelece
exatamente quando tentativas embrionrias de representao de
interesses so absorvidas, sistematicarnente, por uma poltica
derivada do controle de posies governamentais.

2. A Participao Poltica e o Sistema Partidrio Aps 1945

A discusso at aqui desenvolvida, para fazer sentido, deve

nos ajudar a entender um pouco melhor as caractersticas mais
gerais do sistema poltico brasileiro constitudo a partir de 1945,
seu desenvolvimento e sua crise ao final de 1964, assim como as
evolues posteriores do sistema partidrio do pais. Este enten-
dimento deveria poder ir alm das anlises simplesmente socio-
lgicas, que buscam explicar a poltica em funo das classes e
outros grupos sociais, sem considerar o sistema poltico; mas,
alm disto, deveria ter mais profundidade que as anlises mera-
mente internalistas do sistema poltico-eleitoral, que, ao

224
desconsiderarem os contextos social e de poder mais amplos em
que a vida poltica se move, tendem com facilidade a verdades
freqentemente prximas de uma tautologia. E o que o texto que
se segue pretende evitar.
Terminado o Estado Novo, os interventores nos estados e
seus prefeitos nomeados se reuniram para dar forma ao Partido
Social Democrtico, enquanto os burocratas do sindicalismo e
do sistema previdencirio oficiais formaram o Partido Trabalhis-
ta Brasileiro. Cada qual sua maneira, estes foram partidos de
posies, partidos de governo, que funcionavam combinando
recursos do poder com capacidade de cooptar as lideranas lo-
cais e sindicais ascendentes.8 Em ambos os partidos, o poder
eleitoral derivava do acesso a posies governamentais e centros
de deciso. Geralmente os temas ideolgicos ou de princpio eram
secundrios, e os interesses defendidos pelas lideranas se rela-
cionavam com a distribuio de posies, sinecuras ou facilida-
des e privilgios de tipo poltico. Eram partidos que dependiam
essencialmente, para subsistir, da companhia do poder, e que se
desagregaram to logo perderam o controle do Estado.
Havia vrios tipos de oposio a este sistema hegemnico. A
oposio liberal a Vargas, que combinava setores urbanos de classe
mdia e intelectuais com lderes mais tradicionais, marginalizados
do sistema pessedista dominante; setores militares, impacientes
com a ineficincia e o clientelismo poltico, que eram o preo do
sistema de cooptao; setores operrios, que pugnavam por mais

_______________________
8 Para uma descrio da histria da organizao dos partidos polticos brasileiros
ps-1945. ver Peterson, P. i., 1962. Para o entendimento do sistema de poder
local, ver Leal, V. N., 1948; e o trabalho de Cintra, A. O.,, 1971; e Soares, G. A.
D., 1973, cap. VI. O melhor sumrio a respeito das relaes entre o sistema
sindical e o sistema poltico brasileiro possivelmente o de Schmitter, P. C.,
1971, capts. 5 e 8.

225
militncia e envolvimento ideolgico por parte de suas lideranas
sindicais e partidrias; e setores militares, intelectuais e operrios
que tratavam de influenciar no sentido de uma poltica externa e
interna mais definidamente nacionalista.
possvel sumariar tudo isto em termos da forma pela qual se
obtinha o acesso a posies de governo e da forma pela qual essas
posies eram mantidas ou buscadas. O sistema de cooptao era,
alternativamente, considerado adequado em seu escopo, ou neces-
sitando ser ampliado ou reduzido, conforme O setor poltico em
questo. Tanto governo quanto oposio pareciam se alinhar ao
longo de um contnuo de maior ou menor abertura e participao
(e, neste sentido, um contnuo de tipo esquerda-direita), mas man-
tinham em comum o que estamos denominando, por falta de me-
lhor termo, a poltica de cooptao: a busca do controle de agn-
cias governamentais como fonte para o exerccio do clientelismo,
tanto para os que j possuam poder, como para a incorporao de
novos grupos, e tambm para a expulso dos antigos.
A intensidade dos processos de urbanizao, educao etc. (o
que se denomina, em uma palavra, modernizao) acrescenta
uma nova dimenso ao quadro poltico, consubstanciada em au-
mento das demandas de participao, crescente conscincia de
objetos polticos e busca de representao de interesses. sobre
este processo que se exerce, mais caracteristicamente, a poltica
de cooptao, que , essencialmente, uma poltica de controle e
manipulao das formas emergentes de participao. A distino
entre uma poltica populista de cooptao e um processo poltico
de mobilizao popular fica clara quando comparamos a
radicalizao a partir de cima com os processos de demandas
crescentes de participao. possvel supor que no existir, em
principio, mobilizao induzida sem participao espontnea, ou,
em outras palavras, cooptao, sem algum esforo de representao.
Mas o que importa o peso relativo das demandas crescentes de

226
participao e sua capacidade de organizao autnoma em rela-
o habilidade e aos recursos de que dispe o sistema de
cooptao. Os personagens polticos que se valeram do acesso a
posies de governo para incentivar a criao de um sistema de
mobilizao radical em 1963-4 so um bom exemplo desta com-
binao. Mas o exemplo acabado desta mistura de mobilizao,
controle a partir de cima e falta de estruturas efetivas de repre-
sentao de interesses o fascismo.
Quando um sistema econmico, alm de ser dinmico, pos-
sui uma lgica e uma fora internas que conformam o resto da
sociedade, os grupos sociais e econmicos tendem a se organizar
e influenciar as normas e mecanismos de deciso que determinam
a distribuio dos recursos gerados pela sociedade. este tipo de
poltica que estamos denominando poltica de representao,
da qual os regimes polticos liberais da Europa Ocidental so o
melhor exemplo, ainda que no o nico possvel. O principal ele-
mento destes sistemas a autonomia econmica e organizacional
e a auto-referncia dos grupos de interesse. No Brasil, este tipo
de poltica nunca chegou a se desenvolver plenamente, mas ad-
quiriu algumas formas embrionrias de existncia na rea paulista.
Uma das formas que assumiu foram as ideologias liberais intran-
sigentes, que rechaavam toda e qualquer forma de interveno
do Estado na vida econmica ou na previdncia social; outra,
foram os movimentos sindicais de cunho mais claramente
tradeunionistas, que se preocupavam, essencialmente, com proble-
mas salariais e se baseavam mais em sua organizao prpria que
em seus contatos com o Ministrio do Trabalho.9 Finalmente,

_______________________
9 Hlio Jaguaribe j propunha, pelo menos desde 1962, uma distino entre
um setor cartorial e um setor mais econmico nos diversos estratos scio-
econmicos brasileiros, inclusive o sindical, que bem semelhante sugerida
aqui. Cf. Jaguaribe, H., 1962.

227
assumia a forma de movimentos populistas de tipo fortemente
carismtico, como o janismo, com pouca estrutura e autonomia
nas bases, mas tambm com pouco controle direto e manipula-
o a partir de cima.
O que caracteriza a converso de um conjunto de grupos de
interesse relativamente bem-articulado em um sistema poltico
de representao a generalizao das reivindicaes e aspira-
es particulares na forma de movimentos polticos amplos e de
objetivos diversificados. Esta transformao de demandas priva-
das em demandas generalizadas surge, segundo Schattschneider,
quando o processo de disputa e negociao poltica requer e per-
mite a incorporao de setores sociais progressivamente mais
amplos na arena poltica.
importante ter isto em mente quando nos perguntamos
por que a rea paulista no deu origem a partidos polticos bem-
estruturados e de tipo representacional, como seu desenvolvimen-
to econmico e sua relativa marginalidade poltica sugeririam.
uma resposta possvel que os interesses econmicos da rea
tendiam, geralmente, a ser atendidos em termos especficos, no
dando margem, assim, formao de uma estrutura de deman-
das polticas mais permanente. J vimos anteriormente como o
setor de caf pressionava no sentido de transferir ao governo
central a responsabilidade pela proteo de seus interesses, e nes-
te processo renunciava paulatinamente a sua autonomia.10 Outra
considerao que grande parte da economia paulista era, e ain-
da , fortemente orientada para o exterior, gerando um tipo de
vnculo que tende a diminuir o interesse em questes de poltica
interna que no a afetem diretamente.11 De uma forma ou de

_______________________
10 Reis, E. M. Pereira, 1979.
11 Ver sobre isto Love, J. L., 1973.

228
outra, o resultado tendia a ser uma combinao de algumas for-
mas de poltica representacional, bastante apatia e relativa
marginalidade poltica por parte dos setores mais privilegiados,
bem como radicalismo de tipo carisma tico ou esquerdista inde-
pendente nos setores baixos. Quando a estabilidade deste arranjo
era abalada, aumentava a participao, em geral atravs de uma
ideologia de lei e ordem ou de um liberalismo que repudiava a
poltica e a interferncia governamental na sociedade como algo
corrupto, prejudicial e ineficiente. Foi este, em ltima anlise, o
caldo de cultivo do janismo.

3. A Dinmica do Sistema: os Resultados Eleitorais

A anlise dos resultados eleitorais atravs do tempo a melhor

maneira tanto de testar a pertinncia do esquema apresentado
anteriormente quanto de examinar sua evoluo e transformao
atravs do tempo.
Uma primeira aproximao a estes dados apresentada no
quadro 10.12 Todas as eleies presidenciais, exceto a de 1960,
foram ganhas pela aliana PSD-PTB. Somente em 1950 que a
aliana se rompe, quando Vargas impe seu nome, que no havia
sido aprovado pela liderana do PSD. O resultado desta tentativa
de independncia a derrota do candidato pessedista, Cristiano
Machado, e um novo termo no vocabulrio poltico brasileiro, a
cristianizao (os nmeros entre parnteses para 1950
correspondem aos votos dados ao candidato do PSD que, evi-
dentemente, no recebeu o apoio de seu prprio partido): A
cristianizao uma demonstrao, no somente do carisma

_______________________
12 Para a coleta, organizao e anlise destes dados, contamos com a
colaborao de Lcia Gomes Klein

229
pessoal de Vargas, como de seu comando sobre a clientela poltica,
que supera a fora da liderana de seu partido. Este acontecimento
mostra, tambm, como a fora pessoal de Vargas predominante-
mente urbana e popular: em Minas Gerais, exatamente, que Cristiano
recebe maior votao relativa. A aliana volta ao equilbrio quando a
hegemonia se coloca nas mos do PSD. com Juscelino Kubitschek.
Em 1960, no entanto, o controle da aliana havia saldo totalmente
do PSD. em benefcio dos setores nacionalistas e sindicalistas que se
lanam de forma mais clara e decidida em uma poltica de mobilizao.
neste momento que grande parte da liderana pessedista
cristianiza seu candidato, o General Lott, permitindo a vitria de
Jnio e selando, tambm, sua prpria runa como partido hegemnico.
A participao de So Paulo no sistema criado por Vargas se
d, no incio, atravs de Ademar de Barros, criatura poltica de
Vargas naquele estado, surgida na cena poltica durante o Estado
Novo. Em 1950, Ademar se sente suficientemente forte e margi-
nalizado para criar seu prprio partido, o Partido Social Progres-
sista, e se lana como candidato presidencial em 1955 e 1960,
ganhando em So Paulo e Rio nas primeiras eleies, mas rece-
bendo apenas 25% dos votos nacionais. Ademar foi sempre um
candidato regional, excludo do sistema PSD-PTB versus UDN,
e por isso. sem chances de chegar ao centro do poder.
A eleio de Jnio Quadros em 1960 a primeira e nica
vitria paulista no perodo. Jnio surge sem nenhum apoio parti-
drio, e sobe degrau por degrau desde a Cmara de Vereadores
de So Paulo at a presidncia. Tinha uni forte apelo personalista,
seu programa se resumia em honestidade e severidade, e o sm-
bolo da vassoura que ostentava contrastava claramente com sua
figura suja e despenteada. Seu ingresso na poltica nacional se faz
atravs da adoo de seu nome pela UDN, ainda que pouco hou-
vesse de comum entre ele e este partido. Quando no governo,
Jnio foi capaz de atrair a oposio de quase todos os grupos e

230
setores, e sua renncia, oito meses depois, deixaria o pas em uma
crise poltica de grande profundidade.13

Quadro 10. Eleies presidenciais no Brasil, 1945-1960: percentagens de

votos vlidos
Votos para Votos para Votos para Outros
candidatos do candidatos da candidatos do
PSD-PTB UDN PSP
Brasil 1945
(E.Dutra) 55,3% 34,7% 9,9%
1950
(G. Vargas) 70,3% (21,5) 29,6%
1955
(J. Kubitschek) 35,8% 30,3% 25,7% 8,2%
1960
(J. Quadros) 32,9% 48,2% 18,8%
So Paulo
1945 57,7% 27,9% 14,4%
1950 65,0% (10,6) 25,0%
1955 12,7% 33,0% 45,8% 8,4%
1960 15,3% 55,0% 29,6%
Minas Gerais
1945 57,3% 40,6% 2,1%
1950 65,2% (32,3) 34,8%
1955 58,6% 23,3% 11,5% 6,5%
1960 43,7% 44,5% 11,8%
Guanabara
1945 33,9% 37,5% 28,6%
1950 60,5% (5,1) 29,5%
1955 29,5% 25,9% 39,4% 5,2%
1960 28,3% 47,2% 24,5%
Fonte: Calculados de: Brasil, Tribunal Superior Eleitoral, Dados
Estatsticos , 1964.

_______________________
13 Para uma anlise da renncia de Quadros em termos do processo poltico
brasileiro mais geral, ver o trabalho de Jaguaribe, H., 1961.

231
 A eleio de Quadros no significou que o sistema de repre-
sentao poltica passasse a predominar sobre o de cooptao,
mas que uma nova polarizao, entre as tendncias ao fechamen-
to e as tendncias abertura de participao, comeou a imperar.
A prevalncia do sistema de cooptao fica clara no nvel da vice-
presidncia, onde Joo Goulart ganha do candidato de Jnio, que
no compartia seu apelo carismtico e mobilizador.
A eroso progressiva da hegemonia da aliana PSD-PTB pode
ser vista com maior profundidade ainda no quadro 11, que for-
nece os resultados das eleies para a Cmara de Deputados. Este
quadro mostra tambm o crescimento da votao atribuida a ali-
anas e coalizes partidrias. O PSD nunca deixa de ser o maior
partido, mas seu tamanho relativo diminui progressivamente com
o passar do tempo. O sistema de alianas tem como efeito
descaracterizar o sistema partidrio, recebendo elas, em 1962,
quase metade dos votos. Estas alianas tm resistido a uma an-
lise que as traduza em termos de um sistema de polarizao
partidria coerente, e parecem se dar de maneira aleatria, aten-
dendo a circunstncias locais.14 No quadro 12, votos dados s
alianas so somados aos dos partidos dominantes em Minas,
Guanabara e So Paulo, sendo estes resultados colocados sob a
sigla do partido, mas entre parnteses. uma maneira provisria
de analis-las, mas parece permitir algumas concluses.

_______________________
14 Lima Jr., Olavo Brasil de, 1980, faz uma anlise minuciosa das alianas
eleitorais tanto nvel estadual quanto federal, e mostra que elas no obedeciam
nem a critrios ideolgicos, nem a motivaes irracionais, mas a uma lgica de
maximizao de resultados que dependia essencialmente do tamanho dos
partidos em cada estado e eleio. Isto so impede, evidentemente, que elas
tenham tido um sentido mais profundo, como indicao de uma transformao
a longo prazo pela qual o sistema vinha passando.

232
Quadro 11. Votos dados para partidos e para alianas (votos vlidos):
1945-1962. Clculos percentuais

Coalizes e
PSD PTB UDN PSP Outros
Alianas
1945 44,0% 10,5% 27,4% - 22,1% -
1950 27,0% 16,4% 27,0% 7,3% 12,1% 20,2%
1954 23,1% 15,6% 14,3% 9,3% 10,7% 27,0%
1958 19,0% 15,9% 14,3% 2,5% 11,5% 35,9%
1962 18,3% 14,2% 13,2% 1,0% 5,0% 48,3%
Fonte: Calculado de: Brasil, Tribunal Superior Eleitoral Dados
Estatsticos, v. 6, 1964.

Quadro 12. Eleies para o Congresso, votos partidrios em trs

Estados, 1945-1962 (percentagem de votos vlidos)
Coalizes e
PSD PTB UDN PSP Outros
Alianas
Guanabara
(Cidade do Rio de Janeiro
1945 17,5% 26,9% 23,1% 2,3% 30,2% -
1950 14,0% 39,8% 17,9% 7,2% 21,1% -
1954 10,3% 29,5% (32,9%) 11,1% 16,2% 35,0%
1958 (14,8%) 28,7% 33,8% 20,6% 2,1% 14,8%
1962 (13,9) (49,8%) 30,0% - 6,3% 63,7%
Minas Gerais
1945 47,0% 7,2% 22,2% - 23,6% -
1950 38,7% 12,9% 29,3% 3,1% 16,0% -
1954 44,9% 12,5% 25,1% 4,5% 13,0% -
1958 43,0% 12,3% 19,9% 3,6% 12,2% -
1962 42,6% (15,4%) 31,3% - 10,7% 15,4%
So Paulo
1945 36,0% 17,9% 21,5% 5,5% 19,1% -
1950 15,3% 20,9% 13,1% 29,2% 21,5% -
1954 29,4% 17,2% 8,7% 24,5% 20,2% -
1958 - 10,7% 9,7% (38,5%) 41,1% 62,0%
1962 - (15,1%) (28,2%) 56,7% 89,3%
Fonte: Calculado de: Brasil, Tribunal Superior Eleitoral Dados
Estatsticos, v. 6, 1964. Os nmeros entre parnteses correspondem aos
votos dados s alianas (ver o texto para maiores explicaes).

233
 O primeiro fato digno de nota no quadro 12 o virtual desapa-
recimento dos grandes partidos nacionais em So Paulo. Se exami-
narmos as alianas eleitorais neste estado, veremos que, nas elei-
es de 1958, o PSP fez uma aliana com o PSD, na qual este
ltimo era claramente minoritrio (o PSD teve somente 181 mil
votos para a Assemblia estadual naquele ano, contra 411 mil para
o PSP). Em 1962, a aliana PSD-PSP perde para a aliana de dois
partidos eminentemente regionais, o Partido Democrata Cristo e
o Movimento Trabalhista Renovador, que tambm se beneficia da
herana poltica de Jnio Quadros naquele estado. Tanto Ademar
quanto Jnio so pessoas que visam diretamente ao sistema polti-
co nacional, mas esta nacionalizao da poltica paulista tem como
resultado, precisamente, a destruio do sistema poltico partidrio
nacional sem a criao de um outro sistema alternativo.
No Rio, em 1962, o PTB entra em aliana com o Partido
Socialista e com o ilegal porm ativo Partido Comunista. Somente
em Minas a configurao partidria nacional permanece estvel,
com a coalizo entre o pequeno PTB e o ainda menor PSP.
Tanto no Rio quanto em So Paulo, a eleio de 1962 para a
Cmara de Deputados se caracteriza pela presena de fortes candi-
datos que polarizam os votos. Brizola, apoiado pela coalizo PTB-
PSB, concentra 62,8% dos votos em sua coalizo, enquanto que
Amaral Neto, da UDN, rene 47,5% dos votos de seu partido. Em
So Paulo, Emlio Carlos absorve 44% dos votos da aliana que o
apia. Em Minas, no entanto, o candidato mais votado, Sebastio
Pais de Almeida, obtm somente 10,6% dos votos do PSD, che-
gando a um total de cerca de 80 mil, em contraste com os 169 mil
de Brizola, 123 mil de Arnaral Neto e 154 mil de Emlio Carlos.
A concentrao de votos nas eleies legislativas era um
indicador das polarizaes ideolgicas que comeavam a do-
minar o cenrio poltico nos centros urbanos, e que eram
mais reduzidas justamente em reas mais rurais, como Minas

234
Gerais.15 A representao no Congresso era proporcional po-
pulao do estado, mas o direito de voto era restrito populao
alfabetizada; isto dava fora adicional ao eleitorado de estados
rurais, que permaneceram bastante imunes ao processo crescen-
te de mobilizao poltica, to acentuado no Rio, So Paulo e
centros como Recife, Porto Alegre e mesmo Belo Horizonte. A
eleio destes deputados super-votados fazia com que o padro
das eleies legislativas fosse prximo ao encontro nas eleies
executivas, em que poucos nomes disputavam os cargos. Mas um
hiato se interpunha e crescia entre estes casos excepcionais de legis-
ladores super-votados e as eleies executivas nos grandes centros,
por um lado, e os mecanismos eleitorais mais tradicionais para a
eleio ao Congresso, que ainda predominavam em termos quanti-
tativos, por outro. O fato de o sistema eleitoral para o legislativo ser
capaz, em grande parte, de absorver o processo de mobilizao sem
se deixar afetar muito por ele explica a tentativa de implantao do
sistema parlamentarista em 1961, assim como a legitimao dada
pelo Congresso ao Governo Castelo Branco, em 1964, que impli-
cou, ainda, a eleio do pessedista Jos Maria de Alkimin para vice-
presidente da Repblica. Tratava-se, no entanto, de uma faca de dois
gumes: o conservadorismo do Congresso, que pareceria, em alguns
momentos, destin-lo a um papel crescente de controle e legitimao
do Executivo, terminou por marginaliz-lo quase que totalmente do
sistema poltico nacional aps 1964 e, principalmente, 1968.

_______________________
15 Cumpre notar que o fenmeno da concentrao de votos para o Legislativo j
existia antes desta poca, no Rio de Janeiro. Assim, em 1945, Getlio Vargas obtinha
24,1% dos votos da cidade do Rio de Janeiro na eleio para o Congresso, e seu filho,
Lutero Vargas, chegou a 14,5% em 1950. Carlos Lacerda obteve 24,2% dos votos do
Rio de Janeiro em 1954, e ele e Lutero reuniram 42,5% dos votos da cidade naquele
ano. Em 1958, Lacerda volta a reproduzir feito semelhante, com 15,4% dos votos.
Este fenmeno carioca relacionado a Vargas e seu principal opositor no encontra
paralelo, no entanto, no resto do pas at o incio da dcada de 60.

235
 Em resumo, pode-se dizer que so identificveis duas linhas prin-
cipais de polarizao do sistema poltico-partidrio brasileiro a partir
de 1945. Uma delas tinha contornos definidamente regionais, ainda
que no de forma exclusiva, e corresponde ao que estamos denomi-
nando sistema de cooptao versus sistema de representao poltica.
A outra se manifestava no interior de cada um dos plos acima, como
um corte transversal, aproximadamente de acordo com a dimenso
esquerda-direita. No sistema de cooptao, possvel pensar que estes
plos so representados pelo PTB e pela UDN, esta principalmente
em sua verso mineira. No sistema de representao, a esquerda era
representada, em 1945 e logo depois, pelo Partido Comunista, que,
logo aps a guerra, chegou a reunir cerca de 20% dos votos em So
Paulo, antes de ser declarado ilegal, em 1947. Outros partidos, tam-
bm caracteristicamente paulistas, ou com setores paulistas claramen-
te diferenciados, se aliavam no contnuo esquerda-direita, incluindo o
Partido Socialista, o Democrata Cristo, o Social Progressista e, final-
mente, os setores liberais mais conservadores que no chegaram a
formar um movimento partidrio explicitamente organizado.
possvel tentar uma esquematizao do sistema partidrio
brasileiro nesta poca, de acordo com a figura abaixo:

236
 Nesta figura, as duas linhas de polarizao do sistema poltico
brasileiro aparecem como dois eixos perpendiculares em um plano.
Horizontalmente, os partidos e grupos politicamente significativos
esto organizados, da esquerda para a direita, de acordo com suas
posies em termos de maior utilizao de mecanismos polticos
de cooptao ou representao; verticalmente, eles so distribudos
conforme o maior ou menor grau de mobilizao ou restrio
poltica que buscam.
claro que um esquema poltico deste tipo fora um pouco
a realidade, e muitos exemplos podem ser encontrados que
desconfirmem estas generalizaes. O fato, no entanto, que um
esquema como este, apesar de suas imperfeies, ajuda a enten-
der processos que de outra maneira ficariam ininteligveis. Um
exemplo disto o caso do Partido Comunista que mostra, em
sua histria, uma curiosa combinao de duas tendncias que
correspondem exatamente polaridade cooptao - representao.
Em So Paulo, durante o perodo 1945-7, ele aparentemente
um partido operrio de inspirao europia, bastante parecido
com seus correspondentes na Frana ou na Itlia, por exemplo.
Entretanto, sabido que sua liderana no tem origem predomi-
nantemente operria, e sim militar, a partir da converso do
capito gacho Lus Carlos Prestes ao comunismo durante seu
exlio na Argentina e, principalmente, a partir da insurreio de
1935. Isto explica, talvez, a relativa facilidade com que o Partido
Comunista se Identificaria mais tarde com o movimento nacio-
nalista e com a estrutura sindical oficialista, tratando de radicaliz-los
com uma ideologia de Estado,16 muito mais do que atravs de
uma ideologia classista que a experincia de sucesso eleitoral em
So Paulo poderia sugerir.

_______________________
16 A noo de Ideologia de Estado central na anlise que faz Bolivar
Lamounier das ideologias polticas no Brasil. Cf. Lamounier, B., 1974 e 1977.

237
 Um bom teste desta classificao quatripartite a anlise do
movimento operrio e sindical brasileiro no perodo 1945-1964.
Como em outros aspectos, as formas de organizao e o com-
portamento poltico do movimento sindical em So Paulo sem-
pre foram bastante diferentes das do resto do pais. Aps 1945, e
at o Inicio dos anos 50, alguns dos setores mais militantes e
radicais do movimento operrio brasileiro estavam localizados
em So Paulo - era o perodo em que o Partido Comunista era
forte naquele estado e se confrontava abertamente com Getlio
Vargas, resistindo ao controle que o Partido Trabalhista exercia
sobre o movimento sindical brasileiro em quase todo o pas. Mais
tarde, quando os movimentos trabalhista, nacionalista e comu-
nista passaram a se unir dentro da estrutura sindical, uma grande
variedade de organizaes sindicais no-alinhadas comeou a
surgir em So Paulo, em oposio aos grupos dominantes em
nvel nacional. O conflito se torna claro na III Conferncia Sin-
dical Nacional realizada em So Paulo, em 1960, quando h uma
ciso a respeito da tentativa de criar uma Central Sindical nica
em nvel nacional. O resultado foi acentuar mais ainda a
marginalidade do ncleo operrio paulista em relao ao movi-
mento operrio nacional, durante os anos cruciais de 1960-3.
Assim como havia uma oposio direitista ao sistema PTB-
Ministrio do Trabalho, havia tambm uma oposio de esquer-
da, que carregava a bandeira da abolio do imposto sindical e
pleiteava a independncia dos sindicatos em relao ao governo,17

_______________________
17 Ilustra bem esse processo a histria da tentativa de criao de uma central
sindical nica no Brasil, descrita por Schmitter, p. c., 1971, p. 190-3. Em uma
nota de rodap, Schmitter se refere a uma enquete feita pela Conferncia
Nacional de Crculos Operrios, organizao de inspirao catlica, com dados
a respeito da recm criada Confederao Nacional dos Trabalhadores. Os
resultados mostram que sua fora era maior em Pernambuco (71% dos

238
ambas localizadas predominantemente em So Paulo. Que a contra-
dio entre os setores paulistas e nacionais no pode ser entendi-
da simplesmente em termos de esquerda e direita fica evidente,
quando lembramos que o imposto sindical, que simbolizava o
sistema sindical aparentemente derrotado em 1964, nem por isso
deixou de existir a partir de ento.
Esta anlise permite entender a quase destruio do sistema
sindical brasileiro aps 1964 e seu longo perodo de apatia e de-
sorganizao. Com algumas excees conhecidas, s com os
movimentos grevistas de 1979 e 1980 que ele ressurge, agora
livre da tutela ministerial e concentrado no Estado de So Paulo,
nos setores mais capitalizados da indstria do pas. O novo
sindicalismo no , portanto, to novo assim, j que faz parte de
uma tradio bastante anterior de resistncia aos mecanismos tra-
dicionais de cooptao poltica pelo Ministrio do Trabalho por
parte dos operrios do centro econmico do pais.

4. A Crise Do Sistema

O sistema de cooptao, representado pela aliana eleitoral

PSD-PTB, principia a entrar em crise exatamente quando os n-
veis de educao, urbanizao e industrializao do pais come-
am a aumentar. Na medida em que crescia a participao social
em vrias esferas de atividade, tambm ganhava corpo a falta de
interesse pelo sistema poltico partidrio, o que se expressa no

_______________________
sindicatos), depois Par, Piau (61%), Maranho (59%), Guanabara (47%), e
finalmente Rio de Janeiro (47%). So Paulo fica bem mais distante, no ltimo
lugar, mostrando que a fora desta federao, pretensamente nacional, se
correlacionava quase perfeita, mas negativamente, cm a industrializao dos
estados brasileiros.

239
aumento progressivo dos votos nulos verificados nas eleies Isto
particularmente claro em So Paulo, nas eleies para o Congres-
so; as eleies presidenciais, que permitiam maior personalizao e
polarizao de temas, refletem menos claramente esta alienao,
conforme se verifica nos dados contidos no quadro 13.
Os dados sobre comparecimento eleitoral devem ser exami-
nados tendo-se em vista a proibio do voto ao analfabeto (cerca
de 50% da populao) e a estrutura etria (cerca de 50% abaixo
dos 18 anos). Assim, somente cerca de 25% da populao , em
principio, eleitora, variando muito essa porcentagem conforme o
nvel educacional e de idade da populao de cada estado. E ou-
tro elemento importante, que torna impossvel comparar estes
dados com os de outros pases, a obrigatoriedade do voto. Para os
setores mais educados e urbanos, o custo de no votar se torna, com
o tempo, to elevado, que a proporo de votantes em relao aos
eleitores registrados acaba refletindo a atualizao dos registros elei-
torais, antes que as disposies dos eleitores. O mesmo no se aplica
aos votos nulos e em branco, que indicam realmente falta de interes-
se e motivao para com o sistema eleitoral, se assumimos que o
sistema no est to acima da compreenso do eleitor alfabetizado
O aumento de 3,2 a 21,1% uma indicao global, mas importante,
da perda progressiva de correspondncia entre o sistema poltico-
partidrio e os interesses e motivaes dos eleitores.18

_______________________
18 para uma tentativa mais ampla de Interpretar os votos nulos e em branco,
ver Schwartzman, S., 1973b. Nesse texto, se sugeria que os votos nulos e em
branco no sido simplesmente anmicos, mas possuem um contedo de
protesto contra o sistema poltico. Entretanto, como observa muito bem maria
do Carmo Campello de Souza (1976), impossvel comprovar esta idia a partir
dos prprios dados de absteno, que podem refletir tanto a marginalizao
dos setores modernos quanto a incorporao de setores mais tradicionais e
rurais ao sistema eleitoral. De qualquer forma, a noo de que estes votos
representavam um debilitamento no sistema parece ser suficientemente clara.

240
 A participao de So Paulo no sistema poltico eleitoral pa-
rece apresentar duas tendncias simultneas. Primeiro, um desin-
teresse pela poltica ao nvel nacional, que tende a acentuar-se
cada vez mais. Segundo, e simultaneamente, uma mobilizao
crescente num contexto em que proliferam formas de organizao
social e poltica. H uma contradio entre estas duas tendncias.
Os grupos mais capazes de se organizarem na defesa de seus
interesses tendem a alienar-se da atividade poltico-partidria,
principalmente ao nvel nacional. Ao nvel local, h lugar para
uma tentativa de rplica dos mecanismos de cooptao, atravs
de Ademar de Barros, que bem-sucedida eleitoralmente, mas se
revela incapaz de incorporar os grupos sociais e econmicos mais
autnomos e ativos, no chegando com isso a conferir aos seto-
res organizados da sociedade paulista uma expresso legtima no
quadro poltico nacional.
A vitria de Jnio Quadros e Joo Goulart, em 1960, une, por
um breve perodo,os dois sistemas, de uma forma duplamente
inovadora. Em primeiro lugar, o sistema partidrio paulista, at
ento marginal ou caudatrio dos partidos polticos nacionais,
passa ao primeiro plano, com a UDN aderindo a Jnio Trata-se
de um verdadeiro processo de nacionalizao da poltica, que
coloca em segundo plano as clivagens regionais e ofusca a dife-
rena entre os sistemas de cooptao e representao, at ento
bastante estanques. Em segundo lugar, esta nacionalizao da
poltica se d atravs de um processo de mobilizao crescente e
polarizao ideolgica em nvel nacional. O padro de distribui-
o de votos para as eleies deixa de ser o de Minas Gerais,
como foi at 1954, e passa claramente a ser o da Guanabara, que
tipifica a eleio presidencial de 1960.
O sistema eleitoral, baseado na cooptao de lideres polticos,
no paternalismo e no isolamento poltico do centro econmico e
dos ncleos urbanos, no resistiu ao crescimento da mobilizao

241
e nacionalizao da poltica, que fizeram do peso eleitoral de
So Paulo o fator decisivo da vitria. A cooptao poltica atra-
vs da mobilizao progressiva das massas urbanas foi tentada
mas fracassou, por falta de apoio econmico, militar e internacio-
nal. A alternativa adotada foi, finalmente, a da restrio forada
da participao poltica, concentrando o poder nas mos do Exe-
cutivo e retirando-o do processo eleitoral. A participao ficaria,
assim, limitada ao Legislativo, onde formas mais tradicionais de
controle do eleitorado pareciam ainda prevalecer.
A crise de 1964 tem sido objeto de uma literatura crescente.
Da mesma forma que ocorre com a Revoluo de 1930, diferen-
tes interpretaes do que teria havido em 1964 levam a distintas
concluses a respeito do sistema poltico brasileiro, e at mesmo
da natureza do fenmeno poltico em geral. Ser que o pas, por
suas caractersticas histricas prprias, no tem condies de
possuir um sistema partidrio eficaz? A crise de 1964 foi uma
crise de conjuntura, ou representou uma transformao profunda
do sistema poltico brasileiro, e como tal irreversvel?
Para Maria do Carmo Campelo de Souza, a resposta clara.
De maneira geral, diz ela, numa sociedade relativamente desen-
volvida e complexa, o sistema partida rio instrumentalidade
institucional dificilmente substituvel.19 No caso do Brasil, ela
encontra que os indcios de fragilidade e desagregao coexistem
com os de fortalecimento e realinhamento do sistema partidrio.
Para ela, ver s um dos la dos da questo revela incapacidade de
apreender os processos de transformao do sistema partidrio
como processos objetivos, produzidos pela vigncia efetiva de
um sistema de representao eleitoral e partidria. Em outras
palavras, o processo de desenvolvimento social no somente

_______________________
19 Souza, M. C. C., 1976.

242
desagrega o sistema partidrio, como leva tambm a um
realinhamento e organizao de um novo sistema. este pro-
cesso de realinhamento que estava sendo, supostamente, gestado,
quando a crise ocorreu.
A anlise da crise propriamente dita o objeto central da
anlise de Wanderley Guilherme dos Santos, que trata de explic-
la como conseqncia da segmentao e polarizao ocorridas
no sistema poltico, com reflexos bem caracterizados no mbito
do Parlamento. A fragmentao dos recursos polticos entre um
grande nmero de atores extremamente radicalizados constituiu,
como varivel independente, o palco para a paralisia
institucional.20 Esta situao teria impedido que continuasse a
funcionar, no Brasil, um sistema de coalizes parlamentares cam-
biantes que, at ento, tinham permitido o funcionamento razo-
avelmente eficaz do poder Executivo, e sua convivncia com o
Legislativo. Estas coalizes, mostram seus dados, deixavam de
lado a aliana clssica entre o PSD e o PTB, eleitoralmente a mais
visvel, unindo inimigos aparentes na defesa de causas comuns.
No perodo de Juscelino Kubitschek, por exemplo, fica claro que
a coalizo parlamentar de fato responsvel pela estabilidade do
perodo no estava de nenhuma forma fixada ao longo do eixo
PSD/PTB e seus aliados vs. UDN e seus aliados.21 A existncia
desta estabilidade parlamentar tambm permitia que o governo
preservasse importantes reas de sua administrao do sistema
de esplio poltico, que passou a abranger todo o governo nos
anos crticos da presidncia de Joo Goulart. A concluso foi a

_______________________
20 Santos, Wanderley Guilherme dos, 1979, p. 41. Ver tambm, sobre paralisia
governamental, Heintz, Peter, 1964.
21 Ibid. p. 145. Ver, para uma analise de coalizes cambiantes na votao da
criao da Sudene, Hirshmann, Albert, 1963.

243
paralisia, tendo como conseqncia o aumento da radicalizao e
fragmentao poltica, e finalmente a queda do governo.22
A anlise da crise poltica de 1964, assim como a prpria com-
preenso do processo poltico brasileiro como um todo, no es-
taria completa sem um esforo no sentido de entender em maior
profundidade o funcionamento e as caractersticas mais gerais de
desenvolvimento do prprio Estado brasileiro como estrutura
complexa que tem como parte central o setor militar. Os
paradigmas polticos tradicionais tendem a tratar o Estado como
uma caixa preta que responde, dc forma mais ou menos autom-
tica, s presses e demandas da sociedade civil, e no estranha a
esta perspectiva a insistncia de muitos autores em entenderem
os militares como um grupo de classe mdia. Uma resenha da
bibliografia de cincia poltica brasileira feita por Bolivar
Lamounier e Fernando Henrique Cardoso mostra que estudos
sobre o funcionamento do Estado brasileiro enquanto centro
decisrio s ganham impulso a partir da dcada de 1 970.23 An-
lises da Instituio militar em termos de sua organizao e peso
prprios so ainda mais raras, devido, talvez, prpria dificuldade
de acesso inerente ao tema.24
Em seu conjunto, estes estudos deixam bastante claro que o
problema do autoritarismo e da democracia no pode ser enten-
dido como simples resultante de processos sociais gerais, nem se

_______________________
22 Toda a administrao do Estado, sob Goulart, foi aparentemente
transformada em um mao de cartas disponveis para o uso exclusivo no jogo
de influncias polticas (Santos, Wanderley, Guilherme dos, 1979, p. 17).
23 Lamounier, B. e Cardoso, F. 11., 1978. As referencias incluem os trabalhos
de Vieira da Cunha, M. W., 1963; Daland, R . T., 1969, Lafer, C., 1970, Leff, N.,
1968, Martins, L., 1973, e Wirth, J. D., 1970. Ver tambm Barros, A. S. C., 1969;
Boschi, R. e Diniz, E., 1978. e Lessa, C., 1978.
24 Os principais estudos so os de Stepan, A., 1971, Coelho, E . C., 1976; e
Barros, A. S. C 1978.

244
esgota na lgica interna do confronto das racionalidades individuais
e grupais no seio do sistema poltico-partidrio. A experincia
histrica indica que os pases que conseguiram instituir sistemas
poltico-partidrios estveis contaram, via de regra, com a partici-
pao inicial ativa da burguesia ascendente no esforo de controle,
racionalizao e subordinao relativa da autoridade poltica aos
interesses sociais. Este papel foi rapidamente sendo compartido
por outros grupos e setores sociais, como as minorias religiosas,
os interesses rurais, as corporaes e grupos profissionais e, ob-
viamente, o proletariado organizado. No por acaso que existe
na cincia poltica brasileira uma crescente literatura sobre o pa-
pel poltico da burguesia, num esforo de tratar de identificar, em
nosso caso, a repetio do processo histrico europeu.25 No en-
tanto, a anlise da estrutura burocrtico-patrimonial do Estado
brasileiro, e suas conseqncias ao nvel da participao poltica,
mostram que esta uma esperana v. A democracia brasileira,
para chegar a se constituir de forma realmente slida, necessita
que a sociedade possa se organizar de forma autnoma sobre
novas bases, alm das matrizes classistas tradicionais, a burguesia
e o proletariado. possvel encontrar muitos sinais encorajadores
destas formas emergentes de participao, no novo associativismo
que surge nas grandes cidades, na renovada conscincia poltica e
social das associaes profissionais, no novo sindicalismo, e as-
sim por diante. Isto, no entanto, no suficiente, e ainda cedo,
em 1981, para prever um futuro que divirja de forma radical da
tradio centralizadora e autoritria que tem sido a marca da
histria poltica do pas. Uma discusso sobre o sentido mais
profundo da experincia eleitoral ps-64 ajudar, como concluso,
a colocar este tema em perspectiva.

_______________________
25 Veja, por exemplo, Boschi, Renato, 1979.

245
5. Concluses: o Sistema Eleitoral e a Questo
Institucional

Recapitulemos. O fulcro da tese de cooptao e representao

o qestionamento da maneira de pensar que v o sistema poltico
como baseado exclusivamente em mecanismos de representa-
o de interesses, e que, por conseguinte, somente consegue
entender o Estado como agente de um setor ou de uma constela-
o especfica de setores da sociedade, definidos essencialmente
em termos classistas e econmicos.26 A isto se contrape o fato
de que a maioria das sociedades no-ocidentais tem uma organi-
zao poltica e estatal que parte importante, seno predomi-
nante, do prprio sistema produtivo, e que por isso no pode ser vista
como atuando em nome de outras classes ou setores. Na medida
em que existem, na sociedade brasileira, dois plos principais de
organizao social - o de tipo privado capitalista e o de tipo
patrimonial - burocrtico - o jogo poltico, quando se d, expressa
esta contradio estrutural, na forma de dois estilos de atuao
e participao poltica - representao e cooptao (o que
significa, obviamente, que no h nem uma nem outra quando o
sistema de participao poltica no se pode manifestar).
O modelo de representao poltica foi, por muito tempo,
quase que a nica perspectiva analtica aceita dentro da sociologia
eleitoral que se pretendia estruturar, com explicaes baseadas
na percepo das necessidades do sistema social a partir de sua
matriz produtiva, em contraposio a perspectivas de tipo
culturalista ou idealista. Este esquema explicativo supe uma

_______________________
26 Esta seo se baseia em As eleies e o problema institucional, publicando
em Dados, 4, 1977 (Schwartzman, S., 1977), que inclui uma parte mais polmica
e comentrios de Fernando Henrique Cardoso e Fbio Wanderley Reis.

246
sociedade organizada em grupos de interesse de diversos tipos
(classes, setores, estamentos etc.) que se dispem para a defesa
de seus interesses na esfera pblica. Sua elaborao parte, grosso
modo, da realidade histrica dos sistemas poltico-partidrios da
Europa Ocidental, e corresponde a um modelo terico explicativo
concomitante, que entende a sociedade como definida essencial-
mente a partir de uma matriz fornecida pela diviso social do
trabalho, que d os contornos das diversas categorias e interesses
sociais, que por sua vez se expressam na arena poltica. Este
modelo terico pode surgir com diversos graus de complexidade
e sofisticao, abrangendo desde a idia mais singela (e por isso
poderosa) de que o sistema poltico e o Estado so meras su-
perestruturas do sistema econmico, at os modelos mais
complexos que tratam de incorporar conceitualmente a- presen-
a cada vez mais marcante do Estado nas sociedades ocidentais
modernas, lanando mo, ento, de conceitos como frao de
classe, autonomia relativa, aparelho ideolgico etc.
A sociologia poltica, e mais especificamente a sociologia elei-
toral, que se desenvolveu como disciplina justamente nos pases
em que existem os regimes polticos representativos mais bem-
sucedidos, tende em parte a confirmar e em parte a questionar
seriamente este modelo explicativo.
A confirmao consiste no achado mais ou menos universal
de que o status scio-econmico tende a ser o melhor preditor
das atitudes polticas das pessoas. Tipicamente, o conceito de
status scio-econmico deriva da noo de classe, mas tende a
ser definido como um contnuo em um sistema de estratificao
(medido usualmente pela combinao da educao formal, pres-
tgio profissional e nvel de renda da pessoa). Transformado em
um contnuo, este conceito deixa de lado a questo muitas vezes
bizantina de definir quantas e quais classes realmente existem

247
em uma sociedade, e estabelece um relacionamento mais ou menos
direto entre posio social e preferncias poltico-partidrias.
A relativa desconfirmao do modelo terico de poltica re-
presentativa apia. se primeiro na debilidade das relaes acima
indicadas. As relaes existem, mas so baixas (0,30 o nmero
mgico dos estudos eleitorais, diz a respeito Adam Przeworski).27
Um conjunto de relaes deste tipo, vinculadas a um conceito
contnuo de estratificao social, leva a uma teoria atenuada de
poltica representativa, que corresponde, por sua vez, ao contex-
to poltico norte-americano e europeu dos anos 50 e 60, quando
estes estudos foram feitos. A poltica ainda a representao de
interesses, mas os interesses so mltiplos, muitas vezes conflitivos,
o nvel de informao dos cidados baixo porque o custo da infor-
mao poltica alto, e sua utilidade marginal, baixa), e isto permite o
funcionamento relativamente tranqilo do sistema representativo das
democracias ocidentais, dirigido por elites mais atentas.
A desconfirmao se acentua mais ainda quando comparaes
internacionais sistemticas comeam a ser feitas. Normalmente,
as correlaes entre atitudes polticas e status scio-econmico
tendem a se manter dentro de cada pais, mas existem grandes
variaes em termos de intensidade de envolvimento poltico,
grau de correlao entre atributos scio-econmicos e atitudes, e
linhas de polarizao dentro das sociedades etc. Como explicar
esta diversidade?
A literatura costuma mostrar trs estratgias possveis. A pri-
meira utilizar o conceito de cultura poltica, que de alguma
forma recupera o conceito j em desuso de carter nacional.
Existiria, assim, uma cultura machista no Mxico, autoritria

_______________________
27 Przeworski, A. e Sprague, 3., 1975.

248
na Alemanha, individualista no Brasil, cvica nos pases
escandinavos etc. Fbio Wanderley Reis faz uma crtica absoluta-
mente pertinente ao conceito de cultura poltica: quando utiliza-
da para a explicao da evoluo poltica de longo prazo ou mesmo
secular de um pais, como se d em algumas de suas aplicaes ao
caso brasileiro, aquela noo exige que se atribua aos componentes
da cultura poltica um grau inaceitvel de permanncia e autonomia
relativamente ao substrato estrutural que lhes corresponde.28
A outra estratgia consiste em tomar em considerao as ca-
ractersticas do sistema poltico-partidrio, das leis eleitorais, das
possibilidades de enfranchisement etc. Por exemplo, Glucio Soa-
res, ao tratar de explicar o funcionamento do sistema eleitoral
brasileiro no perodo de 1945-64,29 utiliza-se tanto das variveis
de tipo classista (mostrando, por exemplo, bases do PTB nos
setores operrios mais modernos e urbanizados) quanto de variveis
estruturais, como os efeitos das leis restritivas ao voto do analfa-
beto. A prpria lgica da competio em diversos modelos de
organizao poltica - bi ou pluri-partidrios, de base funcional
ou territorial, de mbito local, estadual ou nacional - implica graus
distintos de radicalizao dos partidos, contedo ideolgico ou
no dos programas, participao da populao etc.
claro que o principal problema desta abordagem o fato
de ela tomar a estrutura poltico-partidria como dada e partir da
para a explicao dos comportamentos individuais. Ela permite,
sem dvida, explicar comportamentos a curto prazo, e pode ser a
via mais eficaz para desenvolver modelos preditivos de grande
preciso, principalmente se apoiada em estudos de sociologia
eleitoral empiricamente bem feitos; mas impotente para prever

_______________________
28 Reis, F. W., 1974, p. 53.
29 Soares, G., 1973.

249
mudanas no prprio sistema eleitoral, tem unia perspectiva de
tempo muito limitada (ou supe implicitamente a intemporalidade),
e por isso suas falhas na predio de resultados eleitorais so, mui-
tas vezes, to surpreendentes quanto seus sucessos.
A terceira estratgia, que considero a mais indicada, essen-
cialmente histrica. Ela trata de ver como as ideologias, as polari-
zaes polticas, os sistemas eleitorais, as percepes e avaliaes
dos fenmenos polticos pelos diversos grupos da populao, que
existem hoje, so resultados de experincias e buscas de soluo
para problemas e conflitos de ontem, que caracterizam o contex-
to no qual so tratadas estas questes em funo dos objetivos
polticos desejados para amanh.
A incorporao da perspectiva histrica traz grandes vanta-
gens e grandes problemas. As vantagens so que a realidade, co-
locada pelos socilogos empricos em frios nmeros e na mente
refrigerada dos computadores, ou preservada em formol pelos
tericos da cultura poltica e do carter nacional, readquire subi-
tamente vida, drama, emoo. O problema que o analista pode
se encontrar, repentinamente, desarmado. Cada evento se expli-
ca pelo evento anterior, todas as informaes - os dados econ-
micos, as conspiraes, os acidentes, os segredos de alcova - so
importantes, e podem eventualmente mostrar a verdadeira causa
de cada evento. claro que este tipo. de situao inaceitvel, j
que toda a explicao causal que pretende superar a imediaticidade
dos fatos aspira a uma teoria, ou modelo explicativo mais genri-
co. Este modelo explicativo pode muitas vezes estar implcito,
outras no - a histria como produto das grandes personalidades,
das conspiraes judaicas ou franco-manicas, das manipula-
es dos irnperialisiiios, das lutas de classe.
Neste contexto importante recuperar a problemtica teri-
ca das relaes entre Estado e sociedade, para o entendimento

250
dos processos histricos das sociedades contempornea. Pensar
em termos destes dois macro-conceitos e suas relaes no
uma questo de moda intelectual mais ou menos aleatria, mas
o ponto de partida mais fundamental para unia anlise dos pro-
cessos scio-polticos da histria moderna e contempornea.
Pensar em sociedade, ou mais especificamente em sociedade
civil, implica pensar no desenvolvimento das cidades e da
burguesia na Europa, na expanso da economia e sociedade
de mercado, no desenvolvi mento dos sindicatos etc. Pensar
em Estado implica, por unia parte, pensar no comit executi-
vo do setor dominante da sociedade; mas implica, tambm, pen-
sar na criao de grandes estruturas organizacionais capazes de
mobilizar recursos e desenvolver grandes capacidades extrativas
e produtivas, incorporando grande parte da riqueza territorial e
de seus recursos humanos etc. Este Estado nada tem de abstra-
to, sem razes, formal. Por isso mesmo, seu peso especfico,
seu relacionamento com a burguesia, a aristocracia rural, os sin-
dicatos e outros atores importantes da sociedade, no podem ser
definidos a priori, mas dependem de uma anlise emprica em
cada caso. Assim como existem teorias a respeito da tendncia ao
crescimento e expanso do capitalismo, da tendncia extino
de sociedades baseadas em agricultura tradicional etc., existem
tambm teorias relativas tendncia ao crescimento do Estado,
lgica de poder das burocracias pblicas civis e militares etc. Cada
uma destas teorias falha, evidentemente, na medida em que no
toma o outro lado em considerao. Dai o surgimento da ne-
cessidade de teorias que incorporem estas duas lgicas, que exa-
minem o inter-relacionamento destes dois processos seculares e
faam derivar da proposies para o entendimento de situaes
histricas particulares.
desta forma que interpretaes e formulaes centrais para
o entendimento dos processos histricos podem ser trazidas

251
colocao e experimentadas para a explicao de processos his-
tricos e, a partir deles, de conjunturas polticas localizadas no
tempo. Dai a vantagem em acentuar a importncia da temtica da
anlise Estado-sociedade, dado que ela permite combinar a an-
lise histrica com a teoria social, ou pelo menos com um corpo
importante, no meu ver central, da teoria social relativa aos pro-
cessos histricos contemporneos.
por isso que considero que Fernando Henrique Cardoso,
em uma primeira reao s idias aqui sugeridas, cometeu um
erro ao acusar de simplismo esta tentativa de acentuar o foco dos
problemas e suas ligaes com a problemtica conceitual terica,
que as proposies sobre a anlise Estado-sociedade significavam.30
Em textos posteriores, no entanto, Cardoso passa a incorpo-
rar a anlise da questo do Estado de forma muito mais explcita
e sistemtica, partindo da idia de que a anlise sobre os proces-
sos polticos contemporneos precisa reavaliar as relaes entre
sociedade civil e Estado e discutir mais a fundo a viso herdada
da tradio europia de que a relao classe-partido-Estado se d
nesta ordem e com um nvel de autonomia institucional que su-
pe uma sociedade civil ativa e autnoma.31
a partir desta nova perspectiva que deve ser visto Partidos
e Deputados em So Paulo,32 certamente um dos melhores estu-
dos sobre o sistema poltico-eleitoral brasileiro j feitos. Seria
impossvel analisar aqui toda a riqueza de contribuies e suges-
tes que este texto contm. Limitar-me-ei, portanto, a comentar
uma srie de teses e passagens que me parecem particularmente
ligadas tem tica aqui discutida.

_______________________
30 Cardoso, F. H., 1973. Seus comentrios se referem a Schwartzman, S., 1970.
31 Cardoso, F. H., 1974.
32 Cardoso, F. H., 1975.

252
 Em primeiro lugar, chama a ateno a anlise da formao do
populismo paulista. Para o autor, o populismo , aparentemente,
uma perverso do sistema representativo, que teria surgido pelas
limitaes ao sistema democrtico representativo impostas, prin-
cipalmente, a partir de 1947. No entanto, claro que isto no
explica tudo. Referindo-se inexistncia de um partido trabalhis-
ta fortemente organizado no Estado de So Paulo, ele diz que o
controle do trabalhismo por Getlio Vargas e depois por Joo
Goulart requeria na luta interna do PTB uma seo paulista rela-
tivamente fraca. E continua: Foi neste contexto de
marginalizao dos setores ideolgicos que poderiam influenciar
o comportamento das massas, do populismo e da falncia partid-
ria do trabalhismo por causa de interesses de grupos que lutavam
pelo controle nacional do PTB, que se desenvolveu o processo
eleitoral paulista.33
A questo da insignificncia eleitoral dos grandes partidos
nacionais em So Paulo - PSD, PTB, UDN - central para o
entendimento do sistema poltico-eleitoral brasileiro ps 1945, e
uma pena que Cardoso no tenha aprofundado a anlise sugerida
pela referncia luta interna dentro do PTB. No meu enten-
der, o importante era que o PTB, como partido governamental
(de cooptao), no poderia aceitar dentro de si um setor ope-
rrio e sindical realmente forte e estruturado, como seria de se
esperar que se formasse na rea industrial de So Paulo. Este tipo
de trabalhismo de base - representativo - levaria a uma inverso
do predomnio poltico do centro administrativo-burocrtico
nacional sobre o centro econmico do pas. por isso, e no por
aspectos circunstanciais de uma luta interna no-especificada, que
nem os partidos conservadores, nem os partidos liberais ou tra-

_______________________
33

253
balhistas de expresso nacional puderam se organizar e firmar
uma base de apoio slida em So Paulo.
Isto no explica, entretanto, a razo da inexistncia de gran-
des partidos representacionais em So Paulo. Em primeiro lugar,
h que considerar que este tipo de partido tinha sua fora, ainda
que limitada, no grande estado. PSB, PDC, PRP, a prpria UDN
paulista, alm do Partido Comunista, foram formas de organizao
poltica independente que ali floresceram.
Mais importante do que estes, no entanto, foi o PSP. De
fato, diz Cardoso, o PSP foi criado, um pouco como o PSD
nacional, a partir do aparelho estatal. Entretanto, ele expressou,
desde o incio, um fenmeno de insubordinao paulista. Os
depoimentos trazidos colao mostram que o PSP combinava
este fisiologismo com a participao de grupos econmicos em
rpida ascenso, e grupos sociais menos privilegiados ligados a
um sistema clientelstico - era o partido dos turcos, o primeiro
partido que fez de So Paulo a ligao entre um novo estilo de
capitalismo e as camadas populares ou pequeno-burguesas que
na-o eram captadas pelos contedos mais radicais...34
Esta anlise d, creio, a chave do problema: o PSP cresce em
uma economia em expanso, onde o aparelho estatal no nvel de
So Paulo tambm, crescia em termos de recursos e capacidade
de interveno na sociedade paulista, e por isso nunca chega a ser
nem tipicamente um partido clientelista, ligado fisiologicamente ao
Estado, nem tipicamente representacional, dependente de grupos
de interesse autnomos.
A partir da caracterizao geral dos partidos paulistas anterio-
res a 1966, duas perguntas cruciais se colocam: como entender e

_______________________
34 ibid. p. 50.

254
interpretam a vitria do MDB em 1974? Que sentido atribuir a
esta vitria e que dimenses analisar, tendo em vista os desenvol-
vimentos futuros?
O voto do MDB tem dois sentidos principais, encontrveis
em So Paulo tanto quanto em outros estados em que se fizeram
pesquisas eleitorais. Por uma parte, ele um voto de protesto
contra o sistema, contra o Estado. Desde o passado, diz Car-
doso, o Estado surge como plo aglutinador quase nico da
sociedade. O relacionamento entre estes dois termos do processo
histrico dava-se atravs de elites que (...) manipulavam legendas
e favores para obter o intercmbio entre eleitores e massa por
um lado e partidos e Estado pelo outro. Uma desconfiana bsica
e, por vezes, a apatia, continuavam a permear o comportamento
poltico das massas. Um fenmeno como o janismo servia de
catalisador momentneo desta desconfiana. Era quase unia al-
ternativa de repdio a tudo que a est, um caldo de cultura
para, independentemente do prprio lder, criar um eventual fas-
cismo.35 um eleitorado reativo, que nunca se enquadrou nos
limites estreitos do sistema partidrio, que faz uso da oportunidade
de votar para assinalar seu protesto.
Mas o segundo componente igualmente importante: como
assinala muito bem Bolivar Lamounier,36 o voto do MDB no
simplesmente um voto negativista e indiferenciado, um voto
cacareco. Ainda que o MDB ganhe em toda a cidade de So
Paulo, a variao geogrfica dos votos reflete a continuidade de
clivagens scio-ecolgicas bsicas, que combinam o voto de
oposio tradicional com o voto de novas reas urbanas perifri-
cas. Trabalhando com duas variveis clssicas de estratificao,

_______________________
35 Ibid, p. 56
36 Lamounier, B., 1975.

255
educao e idade, Lamounier mostra como a idade permite ex-
plicar 11% de diferena no voto favor do MDB (os mais velhos
votam pela Arena) e a educao outros 12% (os mais educados
votam pela Arena). A diferena entre a votao pela Arena entre
jovens pouco educados e pessoas maduras bem-educadas de
30% (12,4% e 50,4%, respectivamente), grau to alto de variabi-
lidade explicada quanto os encontrveis nos melhores estudos
eleitorais. Por su vez Cardoso mostra em seu estudo como s
bases eleitorais dos eleitos pelo MDB tm muito mais apoio em
instituies de classe e setores sociais especificamente definidos
que a dos eleitos da Arena, que se basearam principalmente na
mquina administrativa do Governo Laudo Natel. Esta mesma
estruturao do voto emedebista, e sua continuidade com o sis-
tema poltico-partidrio anterior a 1966, encontrada por Hlgio
Trindade em seu estudo sobre Porto Alegre.37
A questo do sentido do voto do MDB requer, alem do exa-
me de seus correlatos scio-econmicos e ecolgicos, anlise
do sentido atribudo a este voto. O estudo de So Paulo mostra
que os votantes do MDB se diferenciam claramente dos arenistas
em sua preferncia pelo voto direto, pelo governo eleito, e em sua
crena na sabedoria do povo. Para Minas Gerais, Fbio Wanderley
Reis encontra nveis impressionantemente altos de falta de infor-
mao poltica entre os eleitores de ambos os partidos, mas tambm
um predomnio daquelas atitudes que indicam, principalmente entre
os emedebistas, postura crtica com respeito s condies existentes
no pas, manifestando preferncia por uma forma conseqente-
mente democrtica de organizao poltica e rechao ao quadro da
rigidez poltica que vem caracterizando a vida brasileira.38

_______________________
37 Trindade, H., 1975.
38 Reis, F. W., s/d, p. 14. Ver tambm Reis, F. W., 1975.

256
 O voto do MDB , assim, em parte, a continuidade dos vn-
culos poltico-partidrios anteriores a 1966 e, em parte, um voto
de protesto, de tipo essencialmente poltico. Este voto de protes-
to adquire a feio de um voto contra o Estado, ou o governo,
no s porque este governo representa certos interesses, mas
porque governo centralizado e autoritrio. Alguns eleitores, diz
Lamounier, se referem a essa curiosa figura, ao que tudo indica
recente, da imaginao poltica popular: a oposio entre gover-
no e povo. difcil saber por que Lamounier acha curiosa
esta atitude historicamente to presente na poltica brasileira. Para
Wanderley Reis, o fato incontestvel que a identificao maci-
a com o MDB se deveu s condies que lhe criaram a imagem
do anti-governo e anti-elitismo e lhe permitiram emergir como o
smbolo de um novo estado de coisas.39
Como partir da verificao do sentido e caractersticas do
voto nas eleies de 1974 para uma viso prospectiva a respeito
do sistema poltico brasileiro? bvio, pelo menos para mim,
que os estudos eleitorais no se esgotam em si mesmos, que no
h muito interesse em poder predizer, ex-post-facto, 30% da va-
riabilidade do comportamento eleitoral em funo de algumas
variveis de background. claro que os estudos ganham interes-
se quando identificam certos padres de comportamento que se
mantm mesmo quando o sistema poltico-partidrio e o clima
eleitoral se alteram. E seu interesse aumenta ainda mais se eles
nos permitem ganhar uma perspectiva sobre a evoluo e o futuro
do sistema poltico do pas.
Fbio Wanderley Reis tem este objetivo analtico claramente
em vista, quando busca no voto emedebista de 1974 o sentido de
um voto constitucional. A desinformao com respeito a certos

_______________________
39 Reis, F. W., s/d, p. 15

257
aspectos da conjuntura poltico-econmica do pas, diz ele, est
longe de poder ser vista como resultando em comportamento
errtico diante das urnas. Apesar da falta de informao, o voto
do MDB o voto de oposio, caracterizando-se por alguns temas
especficos referidos s regras de participao do jogo poltico, e
neste nvel haveria conscincia clara por parte do eleitorado. Na
medida em que uma conscincia constitucional estivesse real-
mente se formando e consolidando no pas, isto colocaria em
dvida a viabilidade de qualquer projeto poltico que pretendesse
uma base de sustentao social slida e ao mesmo tempo buscas-
se contornar o problema da reformulao das regras do jogo
poltico, com seus respectivos direitos e garantias.
Fernando Henrique Cardoso tambm busca uma sociedade
que se organiza de forma slida e autnoma, e que possa, assim,
fundar um regime poltico aberto e participatrio - mas encontra
dificuldades por todas as partes. Ele sabe que o peso do voto de
oposio tem muito de efeito circunstancial do prprio sistema
bipartidrio: a lgica do bipartidarismo, somada a certo grau de
liberdade e ao convencimento de que as eleies seriam para va-
ler, levaria vitria estrondosa do partido popular. Este, no caso,
foi o MDB.40
Mas para que o MDB possa ser realmente um partido de
representao de interesses, o caminho a percorrer enorme,
sendo preciso que ele agregue, de fato, interesses das classes que
nele votaram, que se organize e se vincule aos setores civis que
apoiaram a linguagem que ele usou.41 O MDB, alm de estar
longe de fazer isto, mostra ainda tendncias oligarquizao in-
terna, que limitam as possibilidades de representao de interes-

_______________________
40 Cardoso, F. M., 1975, p. 19.
41 Ibid. p. 19.

258
ses em seu prprio seio. Esta oligarquizao deu-se porque o
condicionamento poltico nacional a favorece, dada a descrena
que ela gera no sistema partidrio e o descanso conseqente na
seleo de candidatos, bem como o desinteresse por parte de
eventuais candidatos e das bases na renovao de quadros.42
Isto no deixa de ser verdade, mas ignora o teorema geral de
Michels segundo o qual a tendncia oligarquizao tem a ver
com o prprio funcionamento interno das organizaes poltico-
partidrias. Pareceria, no entanto, que o MDB seria um partido
de alta representatividade, no fosse o condicionamento poltico
nacional. E os partidos de antes de 1964?
Seria possvel citar uma srie de passagens onde para o autor
o positivo a participao poltica representativa, e o negativo
so as formas clientelsticas, burocrticas etc. de induo da partici-
pao poltica por mquinas governamentais ou mesmo partidrias.
O MDB estaria longe de corporificar estes aspectos positivos,
mas poderia representar uma tendncia. E a Arena? O normal
seria que ela se transformasse em um partido conservador mo-
derno, que tambm fizesse a representao de seus respectivos
interesses, vinculando este modernismo das classes dominantes -
que desde logo deve reconhecer-se como ligado grande empresa
- aos setores da classe mdia urbana que eventualmente poderiam
dar sustentao poltico-eleitoral ao partido do governo43
Eis pois, finalmente, a proposta normativa de Fernando
Henrique Cardoso, que no difere essencialmente da de Fbio
Wanderley Reis: a implantao de um sistema representativo tan-
to esquerda como direita, a Arena representando a grande
empresa, o MDB os setores populares etc. Como sistema bi ou

_______________________
42 Ibid. p. 23.
43 Ibid. p. 43.

259
multi-partidrio, o antigo sistema representativo que se apresenta
como nico candidato, seno possvel, pelo menos desejvel para
dar salda ao impasse poltico com o qual nos confrontamos. E o
Estado? Ele se entregar docilmente aos ganhadores das lias
eleitorais, a cada qual quanto lhe toque?
Acredito que, assim como certas ideologias polticas se redu-
zem Constante lamentao sobre a imoralidade dos polticos, a
corrupo dos governantes ou a falta de conscincia poltica dos
eleitores, tambm a sociologia eleitoral que se limite a detetar as
deficincias do sistema poltico representativo s pode terminar
como. uma sociologia de lamentao. No entanto, esta no a
nica, nem necessariamente, a melhor perspectiva possvel. Seria
conveniente colocar aqui, com certo detalhe, os termos de uma
perspectiva alternativa, que me parece mais de acordo com a ex-
perincia histrica brasileira e seu possvel encaminhamento. Par-
timos da questo da representa o poltica. A representao
poltica supe a existncia de grupos autnomos, orientados em
funo de interesses prprios e definidos internamente, seja qual
for sua base de identificao - econmica, tnica, lingstica, reli-
giosa etc O que a anlise histrica sugere que as elites regionais
no Centro, Nordeste e, em certa medida, no Sul do pas, tendem
historicamente a se preocupar menos com a representao de
seus interesses no centro poltico nacional do que com seu acesso
a posies de poder e prestgio em um regime poltico centraliza-
do. Os esforos eventuais de autonomia local tendem geralmente
a ser facilmente ou cooptados pelo centro, ou suprimido pelas
elites locais com o apoio do governo central.
Isto leva a um segundo aspecto, relacionado ao primeiro, que
o da natureza da atividade poltica. Um regime poltico baseado
na centralizao do poder e cooptao de setores mais ativos tende
excessiva burocratizao e poltica de distribuio de recursos
entre clientelas eleitorais, enquanto que uma poltica de tipo

260
representativo tende a responder de forma mais direta e explcita
s demandas de seus constituintes e, por isso, a ser mais clara na
definio de objetivos e polticas governamentais.
importante pensar nestas categorias no como entidades
estanques, mas como elementos de um processo. A poltica
cartorial e clientelstica deve ser vista, assim, como uma resposta
de uma administrao centralizada de base patrimonialista a uma
demanda crescente de participao por parte de grupos antes
excludos dos benefcios do poder. Ao cooptar, o centro se enfra-
quece, mas ao mesmo tempo tira a autonomia e independncia
dos cooptados, que de constituintes se transformam em clientes.
A conseqncia a formao de um sistema poltico pesado, ir-
racional em suas decises, que se torna presa de uma teia cada
vez maior e mais complexa de compromissos e acomodaes,
at o ponto de ruptura. O Estado patrimonialista, clientelista,
acomodador, visto como uma reminiscncia do passado, do
tradicional, do conservador, e a necessidade de sua substituio
por um novo tipo de ordenamento jurdico-poltico se impe.
aqui que o dilema dos dois modelos de organizao polti-
ca volta a surgir, e aqui tambm a viso de processo essencial.
Por um lado, o modelo representativista aparece como ideologia
anti-estatal; o liberalismo outrance, que v no Estado a fonte de
todos os males, que prope transformar definitivamente os clien-
tes em constituintes, em fontes de poder, e o Estado em simples
instrumento da vontade da maioria organizada. No Brasil, a
ideologia liberal que ainda h pouco se fazia ouvir atravs do
Partido Libertador ou do udenismo clssico. Por outro lado a
tentativa de liberar o Estado de suas peias. O mal no estaria em
sua participao ativa na vida nacional, mas sim em seus Compro-
missos, seus clientes, sua sujeio, enfim, poltica partidria.
Cada lado tem sua razo, e o quadro s comea a se definir
com mais clareza quando se toma em considerao um terceiro

261
tipo de questo, que a do papel da administrao central na
promoo do desenvolvimento econmico e social do pas. 9 que
podemos observar aqui que, no Brasil, pelo menos desde 1937,
o Estado tem sempre desempenhado um papel ativo e agressivo
na implementao de algum tipo de poltica de desenvolvimento
econmico e social, embora fustigado pela crtica liberal anti-
intervencionista. fcil ver como a crtica liberal no se limita
aos aspectos freqentemente irracionais, ineficientes e corruptos
da poltica, mas se refere prpria noo da necessidade social
de planejamento e coordenao national de recursos. A partir
deste ponto de vista, a oposio ao Estado centralizado surge
como uma versa-o retardada do liberalismo econmico do scu-
lo XIX, florescendo em um enclave mais privilegiado de um pas
subdesenvolvido, dependente e organizado segundo moldes po-
ltico-administrativos patrimoniais.
Eis, assim, um aparente paradoxo, que ressurge hoje em toda
a discusso dos problemas de planejamento centralizado e
distenso poltica: uma identificao de autoritarismo com
racionalidade e eficincia, por uma parte, e entre participao
poltica, liberdade, ineficincia e manuteno de situaes de pri-
vilgio, por outra. No ser esta uma maneira equivocada de ver
o problema?
O fato que o sistema poltico liberal pode ser tanto na forma
de garantir a participao de setores cada vez maiores da socieda-
de na definio dos objetivos nacionais quanto, ao contrrio, uma
forma de garantir a prevalncia de interesses estabelecidos em
detrimento de setores sociais menos articulados. Por outra parte,
sistemas polticos centralizados podem tanto ser uma forma de
limitar a distribuio do produto social a um grupo restrito quanto,
ao contrrio, garantir que a vontade geral prevalea sobre inte-
resses minoritrios mais articulados.

262
 possvel pensar em duas maneiras de ver o quadro poltico
brasileiro, que derivam destas duas perspectivas e suas bases scio-
econmicas. A primeira, liberal e anti-estatal, pensa no Estado
como se legitimando atravs de um sistema democrtico de re-
presentao de interesses, e produzindo, essencialmente, uma
sociedade segura para o florescimento da iniciativa individual e a
eficincia do sistema capitalista competitivo. Ela critica, assim, a
tendncia oposta como baseada no autoritarismo poltico, e tendo
como produto a poltica de clientelismo e favoritismo pessoal.
A segunda ideologia poltica, simtrica a esta, intervencionista
e centralizadora, e v como fundamento de legitimao do go-
verno a existncia de uma poltica orientada para a maximizao
de objetivos coletivos e nacionais. Seu produto um Estado cen-
tralizado, eficiente, utilizando as tcnicas mais avanadas de pla-
nejamento econmico. Ela critica, assim, a poltica representativa
como a que defende interesses privados e particularistas, e a livre
iniciativa como a manuteno de desigualdades sociais e regio-
nais. O debate poltico entre as duas tendncias se refere, assim,
ao sentido verdadeiro de cada face da moeda. E certo que a ban-
deira de representao poltica no passa de urna camuflagem
para a defesa de interesses e privilgios de pequenos grupos? Todo
o discurso poltico em termos de objetivos coletivos e nacionais
no seria, na realidade, seno uma racionalizao para o
autoritarismo poltico? Os esforos de planejamento central e
eficincia governamental no seriam, na realidade, simples roupa-
gem para as polticas patrimonialistas e clientelsticas de sempre?
O importante notar que no somente as apreciaes e ava-
liaes diferem, mas que cada uma das verses apreende um as-
pecto importante da realidade poltico-administrativa brasileira.
verdade que o Estado brasileiro tem sido, historicamente, o
centro de onde emana o clientelismo poltico e a ineficincia,

263
mas tambm certo que, atravs da estrutura governamental,
alguns objetivos importantes e a longo prazo tm sido estabelecidos
e alcanados. verdade que a bandeira da representao poltica
e da descentralizao tem sido historicamente relacionada com a
poltica de interesses privatistas - mas tambm verdade que ela
tem sido til para garantir a vigncia de alguns valores bsicos de
liberdade e pluralidade, e com isto aumentar cada vez mais o leque
de beneficirios presentes e futuros do desenvolvimento social.
O importante - e este o problema poltico central que o pas
confronta - unificar estas duas tendncias no que elas tm de
positivo. Este resultado - um sistema poltico eficiente, moderno,
de ampla base de sustentao social, e buscando a realizao de
objetivos globais a longo prazo s pode surgir quando a re-
presentao poltica deixe de se identificar como apoio e a manu-
teno de interesses privados limitados, e, ao mesmo tempo, quan-
do o Estado deixe definitivamente de ser uma burocracia
patrimonial preocupada essencialmente com sua sobrevivncia e
se transforme em um agente efetivo e responsvel de interesses
sociais amplos.
Esta unificao deve ser efetivada, inclusive, no espao, ou
seja, quando as duas tendncias deixem de responder a clivagens
polticas diferenciadas geograficamente. Isto significaria dar uma
base representativa adequada ao processo de coordenao e pla-
nejamento nacional, de tal forma que este processo seja adequa-
damente controlado para evitar a ineficincia e o autoritarismo,
e, ao mesmo tempo, fazer com que a poltica representativa seja de
tal forma relacionada com os interesses mais gerais da sociedade
que estes prevaleam sobre a lgica dos interesses particulares de
grupos privilegiados.
Existe, assim, um duplo trabalho a ser desenvolvido: trans-
formar as estruturas e atitudes polticas nos dois lados da diviso

264
regional e ideolgica do pas; desburocratizar, tornar menos au-
toritria e clientelstica a ao do Estado, e tornar menos privatista
e conservadora a poltica representativa. difcil prever como
este trabalho evoluir e no h dvida de que, em sua essncia,
estes sero os termos do debate poltico que nos espera.
Na realidade, a questo do relacionamento entre o liberalis-
mo poltico e as formas mais capitalistas de organizao social
encontra sua discusso mais plena nos termos sugeridos por Csar
Guimares. Essencialmente, ele mostra que, conforme o momento
histrico do surgimento do capitalismo, em suas relaes com
organizaes polticas estatais preexistentes, diferentes conseqncias
polticas podem emergir. O primeiro tipo sugerido de capitalismo
politicamente implementado corresponde ao modelo clssico
de poltica representativa. Nos outros dois, no entanto, pareceria
que a bandeira liberal deixa de existir, ou passa a figurar somente
como uma justificao ideolgica que encobre uma orientao pol-
tica autoritria. Esta expresso, na realidade - capitalismo autorit-
rio - utilizada por Otvio Guilherme Velho em seu trabalho Modos
de desenvolvimento capitalista, campesinato e fronteira em movimento.44
Um ltimo ponto, que creio importante assinalar, que os
estudos eleitorais so somente uma das vias, e no necessaria-
mente a mais importante, para o entendimento dos processos
polticos, tanto em si mesmos quanto em funo da efetivao de
valores que o analista possa ter. Conhecemos suficientemente,
hoje, de sociologia eleitoral para no nos iludirmos quanto ca-
pacidade de os sistemas eleitorais gerarem e garantirem formas
polticas adequadas. Pessoalmente, acredito que a existncia de
sistemas eleitorais competitivos uma condio necessria, mas

_______________________
44 Cf. Guimares, C., 1977, e Velho, O. G., 1976.

265
nunca suficiente, para garantir uma sociedade quanto a formas
abusivas de oligarquizao e monopolizao de recursos sociais e
econmicos por grupos restritos.
Se isto assim, os estudos eleitorais deveriam ser colocados
em um contexto que examinasse de forma bem mais ampla as
possibilidades de participao social que a sociedade brasileira
vem ou no oferecendo, no s na esfera estritamente poltico-
partidria, mas tambm em outras formas de participao no se-
tor produtivo, na organizao do espao residencial e habitacional
- as sociedades de bairros, por exemplo -, no sistema de consu-
mo, no sistema educacional e de circulao de informaes, em
estruturas organizacionais administrativas dentro do governo ou
fora dele, em relao ao sistema judicirio etc. A separao entre
unia esfera poltica e as demais esferas da vida social transfor-
ma a vida poltica em um ritual vazio de contedo, dispendioso e
essencialmente intil para governantes e governados. na medi-
da em que a sociedade desenvolve a capacidade de participao
de seus cidados em muitas reas diferentes, reestabelecendo de
forma efetiva o vnculo perdido e oculto pela tradio liberal entre
Estado e Sociedade, que o sistema eleitoral pode, eventualmente,
recobrar ou conquistar o seu sentido de manifestao consciente
e estruturada de valores sociais. At l - ruim com ele, pior sem
ele - o funcionamento contnuo do sistema eleitoral e seu estudo
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