Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
Alexandre J. Romagnoli1
Resumo: O artigo se concentra nas reais contribuies presentes no Programa Minha Casa,
Minha Vida comparativamente Poltica de Habitao historicamente construda no Brasil.
Introduo:
1
instrumentalizao dos recursos. Porm, intervm timidamente em assuntos j bastante discutidos
no pas, como o planejamento urbano e a regularizao fundiria.
Primeiramente, a anlise se concentrar especificamente no PMCMV e sua relao com a
Poltica Habitacional Brasileira. Esta parte est organizada a partir da interao do Programa com
trs principais variveis: a Habitao de Interesse Social, a Habitao de Mercado e a construo
de cidades. O propsito exatamente apresentar e discutir os pontos de destaque do Programa e
sua contribuio, ou no, para a Poltica de Habitao do pas.
Em seguida apresentado um breve balano da Poltica Habitacional do governo
Lula comparativamente poltica implementada anteriormente - basicamente a Poltica do
governo Fernando Henrique Cardoso (FHC). Pretende-se, mesmo que rapidamente, apontar
mudanas mais gerais que extrapolam a anlise centrada no Programa e que contribuem para a
compreenso da poltica atual.
3
Informao retirada do Cadastro Geral de Empregos e Desempregos CAGED do Ministrio do Trabalho e
Emprego.
2
Apesar do cenrio econmico, de um modo geral, apresentar melhoras, internamente,
as medidas iniciadas pelo Governo contra a crise tambm apresentaram efeitos no PIB, que em
comparao com o quarto trimestre de 2008, cresceu 4,3% no mesmo trimestre de 2009.
Enfim, somando a crise internacional que passa a influenciar a conjuntura econmica
do pas deciso do Governo em combat-la, privilegiando o setor da construo civil (dentre
outros), temos o impulso necessrio para a constituio do Programa Minha Casa, Minha Vida.
Claro que no podemos ignorar sua face social, mas exatamente como uma ao anticclica que
o programa amplamente reconhecido inicialmente.
Com a aprovao da Medida Provisria n 459, em maro de 2009 o Programa passa
a ser implementado. Com investimentos da ordem de R$ 34 bilhes (sendo R$ 25,5 bilhes do
Oramento Geral da Unio, R$ 7,5 bilhes do FGTS e R$ 1 bilho do BNDES), o Programa
prev a construo de um milho de moradias no prazo de dois anos, alm da promessa de
gerao de emprego, renda e sustentao econmica para um pas temeroso da crise.
A tabela a seguir apresenta os recursos e suas fontes previstos no Programa:
TOTAL 34 Bilhes
Fonte: Folder de divulgao do PMCMV
R$ bilhes
* 1 bilho para refinanciamento de prestaes;
1 bilho para seguro em financiamentos do FGTS.
3
responsvel por cerca de 90% do dficit habitacional do pas. Isto se dar atravs de melhores
taxas de juros em financiamentos, alm da utilizao do Fundo Garantidor que cobrir possveis
inadimplncias justificadas.
O Programa apresenta a seguinte classificao de subsdios por grupos de
atendimento4:
1) Famlias com renda at 3 salrios mnimos (S.M.): subsdio mximo (ou seja, a
maior possibilidade de auxlio fornecida pelo programa com recursos do prprio oramento), com
iseno do seguro, alm de pagamento de prestaes mensais limitadas a 10% da renda por um
perodo de dez anos (120 meses);
a) Para os municpios acima de 50 mil habitantes o Programa prev a construo ou
requalificao de empreendimentos por meio das empresas do setor da construo civil,
preferencialmente em parceria com o poder pblico local, que entra com a contrapartida do
terreno, infraestrutura ou recursos financeiros.
Os projetos so apresentados pelas empresas do setor da construo civil junto ao
agente financeiro, que aprovar a obra observadas as diretrizes estabelecidas pelo Ministrio das
Cidades, tais como especificao mnima de unidades e valor mximo de aquisio da unidade
habitacional. Este grupo concentra recursos no onerosos do OGU na ordem de R$ 14 bilhes.
b) J para os municpios at 50 mil habitantes, o Programa subsidia a produo de
novas habitaes em parceria com estados e municpios. D-se pela oferta pblica de R$ 1 bilho
de recursos do OGU, atravs de agentes financeiros pertencentes ao Sistema Financeiro
Habitacional (SNH) interessados em promover a execuo dos projetos.
c) possvel tambm o atendimento s famlias com participao de entidades sem
fins lucrativos, como exemplo as cooperativas. Prev a produo e a aquisio de habitaes de
acordo com os moldes dos municpios de at 50 mil habitantes, exceto pelo fato de que a
organizao da demanda feita pela prpria entidade. Prev R$ 500 milhes de recursos do
OGU.
d) Por fim, h o atendimento aos agricultores e trabalhadores rurais pertencentes a
esta faixa de renda. possvel a aquisio ou produo de moradias e, ainda, a reforma para
famlias com renda superior. So utilizados recursos do FGTS e R$ 500 milhes do OGU.
4
Folder de divulgao do Programa e BRASIL, Ministrio das Cidades. Avanos e Desafios: Poltica Nacional de
Habitao, 2010.
4
2) Famlias com renda entre 3 e 6 S.M.: aposta no incentivo ao crescimento do
mercado imobilirio por meio do SFH. Com subsdio parcial (complementao de renda) nos
financiamentos, reduo dos custos do seguro e acesso ao Fundo Garantidor, os financiamentos
podem chegar ao mximo de 30 anos com comprometimento de renda de 20%. Foram alocados
para este grupo R$ 7,5 bilhes do FGTS e R$ 2,5 bilhes do OGU.
5
prev aes baseadas na relao com entidades da sociedade civil, entes da federao e agentes
econmicos; possibilidades para as reas urbanas e rurais; entre outras caractersticas.
O Programa tambm se destaca no contexto da poltica habitacional do pas no que
diz respeito s suas propostas e recursos. Desde o Banco Nacional Habitao (BNH) 5 no havia o
comprometimento do governo com a oferta de moradias que fizesse frente realidade do dficit
do pas. O nmero de um milho de moradias (ainda bastante abaixo com relao ao dficit de
5,6 milhes) se destaca e d ainda mais notoriedade ao Programa.
A utilizao de recursos do prprio Oramento Geral da Unio, apesar de j
realizados anteriormente durante o governo Itamar e FHC, retomada com valores bem acima do
j despendido na rea. Alm do mais, como afirma Maricato (2011), o Programa uma ao
econmica acertada, ao remeter construo civil o foco da tarefa de gerao de postos de
trabalho e instrumento de enfrentamento crise internacional.
6
No entanto, enquanto o Programa objetiva construir 400 mil unidades para aqueles
que pertencem ao grupo 1, tambm se prope a subsidiar outras 600 mil s famlias pertencentes
aos grupos de renda entre 3 a 10 salrios mnimos. A tabela a seguir sintetiza essa informao:
7
O atendimento a partir de grupos especficos apresentado pelo Programa uma
estratgia prevista no PlanHab6. No entanto, essa estratgia foi adotada de maneira parcial pelo
Programa, que a utiliza pautada apenas na varivel renda familiar, enquanto que a proposta do
PlanHab vai alm dessa varivel7. Essa deciso de atender os grupos a partir, somente, de sua
renda torna-se problemtica dada a variao do salrio mnimo ocorrida durante o prprio
governo Lula. O salrio mnimo teve reajuste nominal de 155% e aumento real de 73% (acima
da taxa de inflao calculada pelo INPC/IBGE) de janeiro de 2003 a maro de 2010
(MARICATO, 2011, p.34). Essa diviso acaba no representando fielmente a realidade, criando
uma disfuno na aplicao justa dos recursos. Alm de, como j mencionado anteriormente,
manter excludo do Programa aqueles que no possuem renda.
No que diz respeito aos subsdios fornecidos pelo Programa, mais um vez, o Minha
Casa, Minha Vida aplica uma premissa presente no PlanHab e uma reivindicao dos
movimentos populares urbanos j desde a Constituinte. Consiste na utilizao de recursos do
OGU que caracteriza, certamente, um dos principais destaques do Programa. Diante de um
contexto histrico de polticas habitacionais que embasaram quase que totalmente as suas
principais aes na rea em fundos com necessidade de retorno e auto-sustentao (destaca-se
aqui o FGTS), a aplicao de recursos do oramento vislumbra a possibilidade de uma mudana
de paradigma na concepo de poltica habitacional no pas.
Como nos mostra Bonduki (2009), de acordo com os nmeros encontrados nos
ltimos anos, h uma tendncia na utilizao dos recursos do OGU. Esse fato se torna mais claro
com o lanamento do PAC (Programa de Acelerao do Crescimento) no ano de 2007. O grfico
abaixo demonstra essa informao:
6
[este plano] visa atender aos objetivos da Poltica Nacional de Habitao, com a universalizao do acesso
moradia digna, em particular para a populao de baixa renda, por meio de uma poltica de subsdios, bem como
reforar a capacidade institucional dos agentes pblicos, privados e sociais, e buscar a ampliao das fontes de
recursos (BRASIL, 2010a, p.25).
7
Ao invs de se pautar apenas na varivel renda para agrupar demandas, o plano cria cinco grupos de atendimento,
olhando para as seguintes condies: capacidade de acessar um financiamento, considerando a renda familiar e per
capita e a anlise da cesta de consumo; tipologia de municpios, relacionada com o funding adequado a cada
situao, visando a montagem do modelo de financiamento e subsdio.
8
Grfico 1 - Recursos do OGU para a produo habitacional
9
Nesse sentido, o PMCMV tem colaborado com o processo de votao da Proposta de
Emenda Constituio denominada PEC da Moradia Digna (PEC - 285/08). A proposta,
igualmente ao que prev o PlanHab, pede a vinculao de 2% das receitas da Unio e 1% das
receitas dos estados, Distrito Federal e dos municpios, durante vinte anos8. Apresentada
inicialmente por oito deputados9 de diferentes partidos e subscrita por 179 parlamentares,
atualmente, a PEC se encontra analisada e aprovada por unanimidade pela Comisso Especial
criada na Cmara dos Deputados10.
A PEC da moradia tem reunido inmeros atores e esforos em torno da sua
11
aprovao . Representantes de movimentos sociais, centrais sindicais, presidentes de Cohabs,
secretrios de habitao e empresrios do setor da construo civil vm se mobilizando e
argumentando sobre a importncia dessa nova medida no setor12. Dentre os argumentos est o
fato de que o crescimento vegetativo levar nosso pas um dficit de 23 milhes de novas
unidades habitacionais em quinze anos, o que s pode ser enfrentado adequadamente com
polticas de longo prazo, e no polticas de governo.
Segundo o deputado relator Zezu Ribeiro (PT-BA), a vinculao de recursos
prevista na PEC proporcionaria a base necessria para a interveno no setor no longo prazo, a
exemplo do que j ocorre com as reas de sade e educao.13 A declarao dada por Mounir
Chaowiche, presidente da Associao Brasileira de Cohabs, retoma a afirmao do relator:
8
A proposta original previa o benefcio por 30 anos ou at que acabasse a carncia por moradias adequadas no
Pas. O relator, porm, achou melhor reduzir esse perodo porque, segundo ele, graas a iniciativas como o
programa "Minha Casa, Minha Vida" o problema de moradia no Pas pode ser resolvido ao longo das prximas
duas dcadas (Unio Nacional por Moradia Popular. Disponvel em
http://www.unmp.org.br/index.php?option=com_content&view=article&id=323:pec-da-moradia-digna-e-aprovada-
na-comissao-especial-&catid=57:campanha-moradia-digna&Itemid=69. Jan/ 2012).
9
ngela Amin (PP-SC), Arnaldo Jardim (PPS-SP), Fernando Chucre (PSDB-SP), Luiz Carlos Busato (PTB-RS),
Luiza Erundina (PSB-SP), Nelson Trad (PMDB-MS), Paulo Teixeira (PT-SP) e Zezu Ribeiro (PT-BA), relator da
proposta.
10
importante destacar que a Comisso Especial criada na Cmara dos Deputados j uma segunda fase do
processo de votao de uma PEC. A mesma j foi aprovada pela Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania
(CCJC) da Cmara dos Deputados e agora segue para ser votada em dois turnos. Em seguida para o Senado onde
tambm deve ser votada em dois turnos.
11
Atualmente, existe uma campanha nacional de apoio PEC da Moradia coordenada por Miguel Sastre da CBIC. A
Campanha se desenvolve no site www.moradiadigna.org.br, que conta com o apoio de inmeras entidades auxiliando
a difuso das ideias presentes na PEC. Representa tambm a unio dos vrios atores da Poltica Nacional de
Habitao.
12
O anexo C apresenta uma relao de entidades comprometidas com a PEC da Moradia Digna.
13
Entrevista dada a Revista Brasileira da Habitao. Ano 1, n1, dezembro/2009.
10
Com a vinculao de percentuais do oramento dos governos, a alterao de
artigo constitucional vai permitir que se crie uma fonte de recursos compatvel
para o enfrentamento do dficit e o atendimento das novas demandas. Em 20
anos, teremos tempo suficiente para equacionar o dficit e passarmos a ter um
atendimento adequado s novas demandas (Revista Brasileira da Habitao,
2009, p.12).
14
A noo de path dependy retomada e aprofundada a seguir quando realizamos um balano geral da Poltica
Habitacional do governo Lula.
11
programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) trouxe a esperana de volta,
dando um novo impulso ao setor (CBIC, 2009).
15
Fala retirada do debate realizado pelo Instituto Polis a respeito do PMCMV. Disponvel em
http://www.metodista.br/gestaodecidades/noticias/debate-organizado-pelo-instituto-polis-discute-pacote-
habitacional-do-governo. Acesso em 17 de Jan/2012.
12
movimentos populares, no apresenta um canal especfico de dilogo e interao com a
sociedade. Segundo o prprio decreto regulamentador do Programa, h a previso de um comit
de acompanhamento, no entanto, formado exclusivamente por integrantes do governo
(ARANTES e FIX, 2009).
O Programa tambm falho ao reunir os seus recursos no FAR (Fundo de
Arrendamento Residencial), um fundo menos regulamentado, secundrio e sem conselho, sendo
que o indicado seria a utilizao do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS),
devidamente regulamentado e provido de conselho estruturado e atuante.
Finalmente, o PMCMV, no que diz respeito a sua relao com a Habitao de
Interesse Social e a Poltica Nacional como um todo, apresenta continuidades, rupturas e algumas
poucas inovaes e possibilidades de mudanas. Ao mesmo tempo em que mantm a forma
normalmente encontrada de interveno, baseada na iniciativa privada, rompe com maus
costumes e mostra nfase e ateno camada de baixa renda do pas16. No mesmo sentido, pe
em prtica uma demanda antiga pela utilizao de outras fontes de recursos, como o OGU,
vislumbrando uma mudana de paradigma na poltica habitacional do pas.
16
O atingimento da meta de 1 milho de moradias contratadas pelo PMCMV foi comemorado pelo governo na
cidade de Salvador / BA, atravs do pronunciamento do prprio presidente Lula, em seu ltimo evento pblico.
Nisso, incluem-se as 400 mil unidades destinadas baixa renda. Foram contratadas 1.005.028 unidades. (Disponvel
em http://www.cidades.gov.br/ Acesso em dez/2010). No entanto, necessrio ressaltar que a contratao de
moradias no implica, necessariamente, na entrega das mesmas. O acompanhamento preciso da produo e entrega
de unidades no realizada nesse trabalho visto que o objetivo no fazer uma avaliao do Programa
acompanhando o alcance de metas, mas sim a sua formulao e comparao com a trajetria da Poltica Habitacional
Brasileira.
13
O ltimo grupo (6-10), mesmo sendo considerado capaz de assumir um
financiamento junto s instituies financeiras, beneficiado pelo Programa com a possibilidade
de utilizar o Fundo Garantidor e receber uma reduo nos custos do seguro (danos fsicos ao
imvel, morte e invalidez permanente). J o grupo de 3 a 6 salrios mnimos possuem outras
possibilidades que sero focadas e destacadas nessa seo, isso porque as consideramos de maior
relevncia frente Poltica Nacional como um todo.
Uma dessas possibilidades o aumento de subsdio previsto no Programa. Estes so
repartidos entre as Regies Metropolitanas, as Cidades com mais de 100 mil habitantes e as
cidades de 50 a 100 mil habitantes. A tabela a seguir organiza essas informaes:
14
vantajoso inserir as famlias integrantes do SFHIS nessa estrutura beneficiada por um novo
contexto.17
O que importante destacar que esse incremento nos subsdios conferidos pelo
Programa tambm vem ao encontro da realidade da chamada nova classe C, ou nova classe
mdia, que passa representar atualmente cerca de 52% das famlias brasileiras. Segundo Navarro
(2009), essa nova classe foi a que mais cresceu no Brasil durante a ltima dcada, tornando-se
significativa para o futuro do pas. Compreend-la e inclu-la na economia de mercado se tornam
essencial para aes voltadas para o desenvolvimento do pas (p.10). Dentre as principais
caractersticas dessa classe est a instabilidade econmica, o baixo grau de formao (nvel
mdio incompleto) e a atuao profissional predominantemente includa na informalidade. Esses
fatos, certamente, colaboram com a iniciativa e a necessidade de interveno do Estado a seu
favor.
Seguindo essa linha de raciocnio, podemos afirmar que esse modo de interveno
implementado pelo Programa (de um Estado facilitador do sistema privado a partir da
complementao de renda), permite ao Estado se focar naqueles mais necessitados (0 a 3 salrios
mnimos). No entanto, como j demonstrado, para esse grupo especfico - que realmente recebe
maiores benefcios - o modelo de interveno permanece pautado no modelo privado e no
trabalho das construtoras, que de certo modo, reproduz o papel do Estado de facilitador de um
sistema privado de produo de moradias.
O segundo ponto destacado a utilizao do Fundo Garantidor. Em poucas palavras,
o Fundo fornece garantia de crdito de forma a reduzir o risco das operaes dos agentes
financeiros. O Fundo composto por trs fontes de recursos especficas: 1) recursos do OGU (R$
2 bilhes); 2) o pagamento de cotas pelos agentes financeiros de 0,2% do valor dos
financiamentos; e 3) os rendimentos obtidos com a aplicao das disponibilidades financeiras e
os recursos provenientes da recuperao de prestaes.
O Fundo, de natureza privada e gerido pela CEF, est destinado a atender as famlias
com renda de 3 at 10 salrios mnimos, porm, considerado vivel at o limite de 600 mil
contratos de financiamento. Seus principais objetivos so a cobertura de atrasos nos
financiamentos, em caso de desemprego e reduo temporria da capacidade de pagamento; do
17
O novo contexto refere-se a um ambiente econmico estvel, com segurana jurdica aos incorporadores,
construtores e investidores (lei 10.931/04), s melhorias do crdito para pessoas fsicas a partir de reduo de juros e
o aumento de prazos, etc.
15
saldo devedor, em caso de sinistro; das despesas relativas recuperao de danos fsicos ao
imvel.
No caso da cobertura de prestaes, o fundo possui a seguinte regra: a) para famlias
com renda acima de 8 salrios mnimos cobre 12 prestaes; b) famlias com renda entre 5 e 8
salrios mnimos, 24 prestaes; e c) para famlias com renda at 5 salrios mnimos, cobre at
36 prestaes.
O muturio somente tem acesso ao Fundo Garantidor aps o pagamento de seis
meses do financiamento. Preenchido esse pr-requisito, o muturio est autorizado a utilizar o
Fundo e passar a pagar apenas 5% de sua prestao at que consiga retomar a situao econmica
que permitiu sua incluso no Programa (respeitando, claramente, a prestao de contas a cada 3
meses e o prazo mximo de permanncia ditado pelo grupo de renda no qual est inserido).
Caso o muturio consiga retomar sua fonte de renda e sua capacidade de pagamento,
a prestao retomada e o financiamento recalculado de acordo o novo dbito. Do contrrio, caso
prescreva o prazo previsto de utilizao do Fundo e o muturio no retome sua capacidade de
pagamento, a dvida executada e o imvel retomado. Lembrando que essa possibilidade de
retomada do imvel resultado da lei 10.931/04 de segurana econmica e jurdica concedida ao
mercado financeiro, j mencionada nesse texto.
Apesar do Fundo Garantidor no ser uma exclusividade e nem uma novidade do
18
PMCMV , o mesmo utilizado de maneira mais enftica e com a diferena de recursos pblicos
(OGU) na sua manuteno (R$ 2 bilhes). Desse modo, o Fundo Garantidor reinterpretado no
contexto da Poltica Habitacional atravs do PMCMV, atingindo lugar de destaque e importncia
para o xito do Programa.
De maneira anloga utilizao dos recursos do Oramento Geral da Unio, o Fundo
Garantidor, se bem sucedido, tende a se perpetuar no modelo de interveno do Estado na rea,
passando possivelmente a representar um instrumento de poltica habitacional de Interesse Social.
Porm, antes precisa vencer alguns desafios, como demonstrar sustentabilidade financeira e
firmar-se como um instrumento junto aos agentes financeiros.
Por fim, no mbito da habitao produzida pelo mercado, ao mesmo tempo em que o
PMCMV viabiliza uma proposta do PlanHab de estmulo e reestruturao do sistema de mercado
18
O Programa Crdito Solidrio, por exemplo, possui um Fundo Garantidor. No entanto, o Fundo mantido com
recursos dos associados do programa (IPEA, 2007).
16
a partir da possibilidade de subsdios e, consequentemente, de expanso do crdito, apresenta a
possibilidade de incorporao de um novo instrumento a esse sistema: o Fundo Garantidor.
c. O PMCMV e a cidade
19
Cinco anos aps a promulgao do Estatuto da Cidade e prazo final para a elaborao dos Planos Diretores pelos
Municpios obrigados.
20
O Plano Diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes,
o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana (CONSTITUIO FEDERAL, art.
182, parag. 1).
17
participao dos municpios com contrapartidas, o Programa traz um captulo especfico na sua
lei originria denominada: da regularizao fundiria de assentamentos urbanos (captulo III).
Neste captulo so apresentados pontos importantes e relevantes tanto para a questo urbana
como para a adeso dos municpios ao Programa.
definido que o Programa priorizar os municpios que adotarem a desonerao
tributria e doarem terrenos localizados em rea urbana consolidada, alm de utilizarem os
instrumentos do Estatuto da Cidade. Porm, como j mencionado acima, falta a regulamentao
dos Planos. Existe, atualmente, uma dificuldade por parte dos municpios (ou falta de vontade dos
governantes) para a efetiva aplicao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade.
Na ausncia da aplicao desses instrumentos previstos no Estatuto21, os municpios
permanecem inseridos no mercado de terras, comprando terrenos a preo de mercado, altamente
inflados, para a construo das casas populares. Atualmente, j possvel constatarmos esses
fatos, resultado do investimento em habitao sem a necessria mudana da base fundiria.
Segundo a Embraesp (Empresa Brasileira de Estudos de Patrimnio), o preo de lanamento do
metro quadrado de imveis de dois quartos subiu 25% no primeiro trimestre de 2010 em
comparao com o primeiro trimestre de 2009, em So Paulo. Nas periferias de So Paulo, Rio de
Janeiro, Salvador, Braslia e Fortaleza, os preos de terrenos dobraram aps o lanamento do
PMCMV (MARICATO, 2011)
Com isso, a tendncia, novamente, a utilizao de terrenos mais baratos,
consequentemente, afastados da malha urbana. Esse fato, implica na repetio de um grande erro
cometido pelo BNH, de construes fora da cidade, edificadas nas periferias, contribuindo para a
formao de cidades fragmentadas e custosas, haja visto que ser necessrio a instalao de
novos equipamentos pblicos nessas reas.
Esse fato tambm pode ser reafirmado em 2010, um ano aps o incio de
implementao do Programa, quando o Ministrio das Cidades lanou uma cartilha intitulada:
21
Dentre os instrumentos, podemos citar:
ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social): definem regras para o uso e ocupao do solo nas cidades e estabelecem
reas da cidade destinada para a construo de moradia popular.
PEUC (Parcelamento, Edificao e utilizao compulsrios): 1. prazo de um ano aps averbao da notificao de
registro de imveis no cartrio para o proprietrio apresentar projeto Prefeitura; 2. dois anos para incio das obras,
contados a partir da aprovao do projeto.
IPTU Progressivo no tempo: aumento da alquota do imposto, a cada ano, caso os prazos do PEUC no sejam
cumpridos.
Desapropriao com Ttulos da Dvida Pblica: Aps os cinco anos da progressividade do IPTU.
O PEUC, IPTU progressivo e desapropriao com ttulos da dvida pblica so utilizados de forma conjunta.
18
Como produzir moradia bem localizada com recursos do MCMV. Esta cartilha aborda a
importncia do planejamento urbano, bem como a importncia de aplicao dos instrumentos
previstos no Estatuto da Cidade. Alerta que o Programa d preferncia aos municpios que
regulamentam seus planos diretores, alm de ressaltar que o sucesso do Programa est vinculado
a esse trabalho dos municpios. A cartilha tambm um reflexo do conhecimento por parte da
Unio da deficincia dos Municpios no planejamento urbano.
H de se considerar tambm a prioridade que dada aos municpios que fazem
doao de terras. Esse fato pode resultar em competitividade entre os municpios na luta pela
conquista de mais projetos. Afinal, a moradia de grande importncia no momento das
campanhas eleitorais, ainda mais quando o mbito municipal poder colher parcialmente os
mritos do Programa ao realizar o cadastramento das famlias, a entrega das chaves, etc.
De acordo com Bonduki (2009), as medidas de ateno urbanstica presentes no
Programa representam importantes aspectos do pacote. No entanto, de acordo com as
orientaes previstas no PlanHab, outros instrumentos, como o subsdio localizao, valor
adicional a ser concedido aos empreendimentos de reas mais centrais e consolidadas, poderiam
ter sido incorporados, aproveitando o impulso dado pelo contexto que possibilitou a criao de
um Programa de tamanha dimenso (p.13).
Igualmente, autores como Rolnik (2009) e Marciato (2011), defendem a ideia que o
Programa omisso na questo urbana, mesmo prevendo as condies mencionadas acima. Rolnik
destaca que existem outras formas de prover moradia, alm da produo de novas unidades. Os
vazios urbanos permanecem intocados, assim como outras possibilidades j vislumbradas,
amplamente discutidas e apresentadas em estudos e teses concludas no pas.
Maricato, no mesmo sentido, afirma que um Programa de tamanha relevncia para o
setor, que no apresenta formas de tocar no estatuto da propriedade fundiria, no regula ganhos
especulativos e nem garante a funo social da propriedade, caracteriza um regresso diante da
evoluo conquistada e j devidamente consolidada na legislao urbanstica do pas. A autora
tambm compara o Programa s aes do PAC, que possui parte dos seus recursos relativos
moradia e infra-estrutura social destinados para a urbanizao de favelas, o que dialoga mais com
o desenvolvimento urbano da cidade que o PMCMV (2011).
Por outro lado, o PMCMV inova ao prever isenes cartoriais, assunto quase
intocvel no pas. Para a faixa de mais baixa renda o registro do imvel gratuito. J para os
19
outros grupos de 3 a 6 e de 6 a 10 salrios mnimos h a reduo do valor em 90% e 80%
respectivamente. Alm disso, os prazos tambm so alterados, permitindo celeridade obteno
do registro definitivo do imvel.
Por fim, apesar do Programa apresentar caractersticas que tocam a questo urbana do
pas, as mesmas so bastante superficiais. Vincular a aplicao de recursos existncia de plano
diretor no garantia de empreendimentos inseridos na malha urbana. Resumidamente, essa
postura adotada pela Unio atravs do Programa, no colabora verdadeiramente com a resoluo
da questo fundiria do pas e ainda aponta para o risco de incentivar a valorizao dos terrenos
habitveis. Paralelamente, joga luz na deficincia dos nossos municpios no que diz respeito ao
planejamento urbano.
Certamente, no podemos conceber polticas habitacionais como simples replicao
de unidades habitacionais, construo de novas unidades. preciso construir cidades que gerem
qualidade de vida
Essa seo se encarrega de fazer uma anlise geral da Poltica Nacional de Habitao
do Governo Lula, evidenciando quais foram os verdadeiros avanos que o governo trouxe tona.
O seguinte trecho extrado de Caco de Paula (2002) , de certa forma, uma referncia direta
anlise que ser aqui estruturada: de continusmos com redirecionamentos e inovaes.
20
A citao trata de uma descrio do perodo do governo FHC, mais especificamente
do comeo do seu segundo mandato. Mostra que o governo possua a noo de que a poltica
urbana (habitacional) do pas estava bastante enfraquecida e, que como remdio para retomada do
assunto, estava a construo de um novo ministrio Ministrio da Moradia ou Ministrio da
Cidade. Iniciado o governo do presidente Lula o que temos exatamente a concretizao do
Ministrio das Cidades, principal referncia e base de todas as alteraes que passam a surgir no
setor a partir de ento.
Apesar de no podermos ligar a ideia de criao do Ministrio das Cidades somente
gesto passada do presidente FHC (haja visto que o Ministrio j era uma reivindicao batalhada
pelos movimentos populares, do mesmo modo que estava presente no Projeto Moradia22,
possvel afirmarmos que existe uma confluncia de ideias.
O Ministrio das Cidades, criado em 2003, , certamente, o ponto de partida e
principal marco de anlise da Poltica Nacional de Habitao desenvolvida no governo Lula. O
novo Ministrio passa a significar uma nova concepo do problema urbano a partir de uma
noo conjunta e integrada, ligando habitao, saneamento e transporte. Representa a retomada
da questo urbana na agenda governamental, assim como da habitao, desencadeando e
possibilitando o processo de regulamentao e reestruturao da rea, como veremos a seguir.
A criao do Ministrio tambm pode ser compreendida como a busca pela superao
da submisso da prpria poltica aos interesses econmicos, resultado da prevalncia dos bancos
pblicos. Tanto o BNH como sua sucessora CEF, historicamente, subjugaram os rgos do
Executivo responsveis pela Poltica, nesses casos, as extintas SERFHAU e SEPURB(*).
O Ministrio, logo de incio, tambm tratou de considerar os movimentos populares e
suas reivindicaes em suas iniciativas. Exemplos so as Conferncias das Cidades, a criao de
Conselhos (Conselho das Cidades, CGFNHIS) e de Planos Nacionais com participao social,
que passam a ocorrer a partir de 2003. Esse processo de institucionalizao de canais de
participao merece destaque, pela inovao e pela possibilidade de interao que se abre
sociedade.
22
Durante o ano de 2000, o Instituto Cidadania, coordenado pelo ento futuro presidente Lula, juntou-se a
especialistas, lideranas sociais e gestores pblicos com a inteno de produzir um projeto que fosse capaz de
enfrentar a questo da habitao, chamado de Projeto Moradia. Este projeto era parte de uma iniciativa do Instituto
que visava construo de projetos que associassem a questo social, o crescimento econmico e a gerao de
emprego.
21
Um dos Planos criado com participao popular foi a Poltica Nacional Habitao,
que no representa, necessariamente, uma inovao com relao Poltica antecessora. Isso
porque seus principais eixos, a urbanizao de reas precrias, a produo social de moradias e a
busca pela integrao das polticas setoriais, j eram premissas do governo FHC. No entanto, o
que se percebe uma reformulao na maneira de se operacionalizar essas premissas, ajustando o
foco em problemas ainda no atendidos de maneira satisfatria como, por exemplo, a habitao
de baixa renda.
A PNH prev o Sistema Nacional de Habitao (SNH) que visa reestruturao
institucional do setor a partir da organizao de fundos, entes, entidades e regras de
funcionamento. No entanto, o SNH reflexo de um legado institucional herdado do regime
militar SFH.
Apesar das crticas, o modelo implementado pelos militares caracterizou um perodo
em que o pas teve efetivamente uma poltica habitacional, com estrutura institucional prpria,
articulada com agentes viabilizadores da poltica, fundos de recursos, entre outras caractersticas.
Tamanhas foram as marcas deixadas pelo modelo administrado pelo BNH que ainda no SNH h a
estruturao a partir de dois grandes sistemas com fontes de recursos diferentes: um voltado para
a populao de baixa renda (SNHIS) e outro para a habitao provida pelo mercado (SNHM).
Essa relao feita a partir de perodos diferentes, porm com instituies continuadas,
relaciona-se com o conceito de path dependency, ou conceito de rota de dependncia. Tal
conceito ilustra que o presente no um jogo que se inicia do ponto zero, mas sim influenciado
pelas decises e concretizaes do passado. A estrutura montada e implementada pelos militares
ditou, de certo modo, a trajetria da poltica habitacional no pas, constituindo-se em referncia
para a rea, ao mesmo tempo em que sair dela pode implicar em altos custos (GONALVES,
2009).
O novo SNHIS, a primeira concretizao que confirma a proposio de que o
governo passa a focar-se na populao de baixa renda. Alm do aumento expressivo de recursos
para esse grupo especfico (entre eles os recursos do OGU), h a possibilidade, queles que
possuem at cinco salrios mnimo, de entrada no sistema de mercado com o auxlio de subsdios.
J Sistema de Habitao de Mercado, paralelamente, passa por alteraes,
principalmente, de regulamentao. Mudanas em diretrizes como a Resoluo n 460/04 e n
518/07 do Conselho Curador do FGTS (tratam de novas diretrizes de aplicao de recursos), a lei
22
10.931/04 (que assegura maior segurana econmica e jurdica ao mercado), mudanas no prazo
de financiamento de vinte para trinta anos, isenes tributrias (reduo do Imposto de Produto
Industrializado IPI para materiais de construo) e unificao de taxas de juro da rea de
habitao social, so exemplos de medidas que deram novo impulso ao sistema, alm de aumento
da sua capacidade de atendimento.
No entanto, como j demonstrado, grande parte dessas novas medidas est voltada
para a construo de novas unidades pela construo civil. Esse fato toca diretamente a premissa
de regularizao fundiria prevista inicialmente no PNH. Em outras palavras, significa afirmar
que sem o controle efetivo do mercado de terras e da cadeia produtiva, h de se questionar em
que medida essas aes mencionadas acima, de fato, correspondem s motivaes iniciais, j
que, ao invs de incentivar o barateamento do valor final da unidade habitacional, como se viu
no final de 2007 at meados de 2008, resultou na valorizao do mercado imobilirio, em
especial, nas grandes cidades brasileiras (MOREIRA, 2009).
A falta de maiores aes direcionadas regularizao fundiria tambm contradiz o
PlanHab. Este, alm de apresentar vrias possibilidades e estratgias de como melhor regular
tanto o mercado de terras quanto o mercado imobilirio destaca-se como um plano de longo
prazo. Nele esto previstas aes que extrapolam o perodo de um nico governo, demonstrando
conscincia da complexidade dos problemas habitacionais e urbanos que demandam aes
estruturadas no tempo para resoluo efetiva.
Destaca-se tambm a reafirmao da necessidade de atuao conjunta dos entes da
federao no governo Lula. Diferentemente do que aconteceu com outras reas de polticas
sociais, como educao e sade, por exemplo, que tiveram suas competncias bem delineadas, as
questes urbanas so definidas, pela Constituio Federal de 1988, como um assunto de
responsabilidade conjunta, de competncia concorrente, entre os Entes da federao, que na
prtica possibilita a formao de um campo de conflitos entre as esferas de governo.
Analisando essa situao, Gonalvez (2009), afirma que a definio de competncias
concorrentes no necessariamente um problema, e sim, a ausncia de mecanismos de
coordenao entre os entes:
23
da sade e educao. Isso no significa dizer que preciso existir, em vez do
compartilhamento de competncias, uma separao ou diviso clara onde no
possa haver superposies, mas, sim, que mecanismos de coordenao so
fundamentais para efetivao de polticas. (p.54)
24
padro de interveno adotado pelo governo, no que diz respeito Poltica Habitacional, consiste
num tipo que podemos denominar de facilitador, ou enabling role, como denominado pelas
agncias internacionais de financiamento23. O papel de facilitador pressupe que o Estado apenas
organize um sistema que gere as condies necessrias para a efetivao dos projetos.
E, por sua vez, esses agentes no pblicos tm buscado cada vez mais ampliar a sua
participao nesse processo. Um exemplo claro so os movimentos pela moradia e sua constante
luta pela autogesto.
Esse modelo facilitador teve sua expresso mxima durante o governo FHC, onde a
poltica se resumia, praticamente, a linhas de financiamento para direcionar recursos. Durante o
BNH, no entanto, podemos afirmar que existia um hbrido, pois, ao mesmo tempo em que ao
BNH competia regular e normatizar o setor, existiam as Cohabs, agentes estaduais e ligadas ao
Banco, que por serem de capital misto tinham maior participao na proviso habitacional
(SILVA, 2009).
Apesar do PMCMV apresentar no seu modelo de implementao a participao de
municpios e estados, bem como da CEF, a elaborao do projeto, a construo, a contratao dos
funcionrios, enfim, a total concretizao do empreendimento, est sob a responsabilidade da
iniciativa privada. O mesmo se repete aos outros grupos com renda acima de trs salrios
mnimos, que subsidiados, passam a ser atendidos somente pelo mercado imobilirio.
Como consequncia de um Estado facilitador, h a manuteno de polticas
focalizadas, tambm amplamente utilizadas pelo governo FHC, e aqui compreendidas como
polticas direcionadas a um grupo especfico os mais pobres. De uma maneira geral, o governo
Lula apresenta no seu pacote de polticas sociais um misto de polticas universais com
focalizadas, sendo as de sade e educao os principais exemplos das universais, e as
habitacionais, entre outras, as focalizadas.
23
Com relao a literatura a cerca do enabling role e a sua propagao pelas agncias internacionais de
financiamento, procurar a tese de John Turner, cujas ideias serviram de alicerce para as polticas de habitao do
Banco Mundial na dcada de 1970 (SILVA, 2009).
25
Em sntese, o balano geral da Poltica Habitacional do governo Lula, permite-nos
afirmar que h uma alterao com o governo anterior, se pensarmos que a criao de um novo
ministrio possibilitou um processo de reestruturao e retomada da rea. No entanto, a base do
trabalho que passa a ser desenvolvido por esse novo ministrio a mesma que pautava as
concepes da Poltica aplicada anteriormente. A poltica habitacional do governo Lula, apesar
de ampliada - no sentido de permitir que mais pessoas tenham acesso a ela - permanece pautada
na iniciativa privada e destinada a aqueles que mais necessitam.
Concluso
26
qualidade desses investimentos. A anlise presente na dissertao permitiu mostrar que o
PMCMV, apesar de possuir dentre suas normas meno ao uso dos instrumentos do Estatuto das
Cidades, no regula pontos importantes de especulao imobiliria e uso da terra. Mesmo porque,
praticamente a totalidade de sua ao pautada na ao privada do mercado imobilirio e de
construtoras. O resultado, como tudo indica, a reproduo de empreendimentos excludos das
cidades, a valorizao dos terrenos e aumento de preos dos imveis.
Faz-se necessrio ir alm do incentivo aplicao do Estatuto das Cidades e
vinculao do Programa a existncia de Planos Diretores. Diante de tamanha proposta
primordial o Estado em suas aes tocar na questo fundiria, pois, seno, como afirma Maricato
(2011), a terra o n que persistir minando a produo de cidades justas no Brasil.
Em resumo, o sucesso do Programa primordial para a manuteno do uso de
recursos do OGU para a moradia, uma vez que impacta tanto a populao de baixssima renda
quanto a classe mdia baixa. Esse processo representa uma certa inovao e mudana de um
paradigma na produo habitacional do pas, pois permite o incio de uma nova trajetria para a
poltica habitacional, descolada da necessidade de auto-sustentao financeira. Entretanto, no h
como permanecermos concebendo poltica habitacional como simples construo de novas
unidades, bem como, polticas de gerao de renda e trabalho. Utilizar a construo civil como
remdio para a crise econmica internacional , certamente, vlido, ainda mais se tratando de
uma situao emergencial. No entanto, o que no pode ocorrer a sobreposio dos objetivos
econmicos aos habitacionais. preciso pensar nas cidades que o Programa est viabilizando,
assim como a qualidade de vida que essas pessoas tero. Lembrando que, como amplamente
previsto, tanto no PlanHab e em trabalhos acadmicos, existem outras formas de prover
habitao.
A presente anlise conclui que o PMCMV inova com relao s questes ligadas ao
financiamento e a instrumentalizao dos recursos. A consequncia o rompimento com algumas
lgicas de produo habitacional do pas, vislumbrando uma nova trajetria nesse sentido. Porm,
deixa a desejar em assuntos j bastante discutidos no pas, como o planejamento urbano e a
regularizao fundiria.
27
Referncias
BONDUKI, Nabil G. Do Projeto Moradia ao programa Minha Casa, Minha Vida. Teoria e
Debate, n 82, maio/junho. 2009.
BRASIL, Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao. Como produzir moradia
bem localizada com recursos do MCMV, Braslia, 2010b. 132p.
DIAS, E. C. Minha Casa, minha vida, minha poltica pblica. Conjuntura da Construo, Ano
VII, n. 2, Junho. 2009.
MARICATO, Ermnia. O Minha Casa um avano, mas segregao urbana fica intocada.
Carta Maior, maio de 2009. Disponvel em http://cartamaior.com.br. Acesso em: mar. 2010.
Web sites
ARANTES, P. F.; FIX, M. Como o governo Lula pretende resolver o problema da habitao.
Alguns comentrios sobre o pacote habitacional Minha Casa, Minha Vida. Disponvel em:
http://www.unmp.org.br/index.php?option=com_content&view=article&id=297:como-o-
governo-lula-pretende-resolver-o-problema-da-habitacao&catid=40:materiais-sobre-politica-de-
habitacao&Itemid=68. Acesso em: fev. 2012.
28
CADASTRO GERAL DE EMPREGOS E DESEMPREGOS CAGED. Ministrio do Trabalho
e Emprego. Disponvel em: http://portal.mte.gov.br/caged/. Acesso em: set. 2011.
MINISTRIO DAS CIDADES. Disponvel em: www.cidades.gov.br. Acesso em: maio 2011
WERNA, E.; ABIKO, A.; COELHO, L. O novo papel do Estado na oferta de habitao e
parcerias de agentes pblicos e privados. Disponvel em :
http://alkabiko.pcc.usp.br/artigos/O%20novo%20papel.PDF. Acesso em: fev. 2012
29