SF Sistema Sedol2 Id Documento Composto 53013

UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE DIREITO DE RIBEIRO PRETO
DANIELA MOTTA MONTE SERRAT
INTERVENO DO ESTADO NA ECONOMIA A

PARTICIPAO ACIONRIA DO BNDES E DOS
FUNDOS DE PENSO DE ESTATAIS PARA A
CRIAO DA BRFOODS
Ribeiro Preto-SP
2012
i

CRIAO DA BRFOODS
Trabalho de Concluso de Curso

apresentado Faculdade de Direito de
Ribeiro Preto, da Universidade de So
Paulo, como exigncia parcial para a
obteno do ttulo de Bacharel em Direito.
Orientadora: Profa. Dra. Ana Carla

Bliacheriene
Ribeiro Preto-SP
2012
i
Autorizo a reproduo e divulgao total ou parcial deste trabalho, por qualquer meio
convencional ou eletrnico, para fins de estudo e pesquisa, desde que citada a fonte.
Ficha Catalogrfica
Monte-Serrat, Daniela Motta. Interveno do Estado na economia a participao acionria do
BNDES e dos fundos de penso de estatais para a criao da BRFoods / Daniela Motta Monte-Serrat. --
Ribeiro Preto-SP: FDRP /USP, 2012.
66 p. ; 30 cm
Orientadora: Profa. Dra. Ana Carla Bliacheriene.
Trabalho de Concluso de Curso - Faculdade de Direito de Ribeiro Preto, Universidade de So Paulo.
1. Direito Econmico. 2. Direito Administrativo. 3. Interveno do Estado. 4.Economia. 5. Constituio. 6.

Teoria dos sistemas. 7. Luhmann. 8. BNDES. 9. Fundos de penso. 10. Fuso. 11. Brasil Foods.
ii

CRIAO DA BRFOODS
Trabalho de Concluso de Curso

apresentado Faculdade de Direito de
Ribeiro Preto, da Universidade de So
Paulo, como exigncia parcial para a
obteno do ttulo de Bacharel em Direito.
Aprovado em _____/_____/________.
___________________________________
Orientadora: Profa. Dra. Ana Carla Bliacheriene
____________________________________
Examinador: ___________________________
Ribeiro Preto - SP
2012
iii
iv
Ao Brenno
v
vi
Agradeo
Profa. Dra. Ana Carla Bliacheriene, cuja

alma transborda as mais excelentes
virtudes de educadora e amiga. Seu
exemplo de coragem e combatividade na
defesa de valores ticos ser perene fonte
de inspirao.
minha famlia, pelo apoio, incentivo e
carinho de sempre.
Ao Brenno, amor da minha vida, que me
completa e me faz a mulher mais feliz do
mundo.
A Deus, fonte de alegria, paz e vida eterna
razo do meu viver.
vii
viii
Se o Estado forte, esmaga-nos. Se fraco, perecemos.
Paul Valry, Olhares sobre o Mundo Atual
ix
x
RESUMO
Trata da interveno do Estado no domnio econmico fenmeno com origem nos

tempos antigos e desenvolvido, principalmente, com o advento do mercantilismo e do
Estado Moderno , que, recentemente, tem se apresentado em novas formas no
classificveis pelas doutrinas tradicionais do Direito Administrativo e do Direito
Econmico, como a forte influncia estatal sobre as decises de grandes empresas
privadas viabilizada pela aquisio de aes dessas empresas mediante a utilizao do
BNDESpar e dos fundos de penses de empresas estatais. Estuda o caso da fuso da
Perdigo com a Sadia para a criao da Brasil Foods, que evidencia essas novas
modalidades de interveno.
Palavras-Chave: Direito Econmico, Direito Administrativo, Interveno do Estado,

Economia, BNDES, Fundos de Penso, Fuso, Brasil Foods.
xi
xii
ABSTRACT
This study addresses State intervention in economic dominance, a phenomenon that

originated in ancient times, developed particularly with the advent of Mercantilism and
the Modern State and has recently presented itself in new non-classifiable forms by the
traditional doctrines of Administrative Law and Economic Law, with strong state
influence on the decisions of large private companies. It has become feasible through the
acquisition of such companies' shares by using BNDESpar and pension funds of state-run
companies. The case of the merger of Perdigo withSadia for the creation of Brasil
Foods, which shows these new intervention modalities, is investigated.
Keywords: Economic Law, Administrative Law, State Intervention, Economy, BNDES,

Pension Funds, Merger, Brasil Foods.
xiii
xiv
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
art. Artigo
BNDES Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social
BNDESpar BNDES Participaes
BRF Brasil Foods
CADE Conselho Administrativo de Defesa Econmica
cf. conforme
CF Constituio Federal
ed. Edio
FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador
FMI Fundo Monetrio Internacional
n. nmero
OMC Organizao Mundial do Comrcio
p. pgina
TCD Termo de Compromisso de Desempenho
v. volume
xv
xvi
SUMRIO
INTRODUO .............................................................................................................. 1
METODOLOGIA E DESENVOLVIMENTO ................................................................. 3
1 HISTRICO DA INTERVENO ESTATAL NA ECONOMIA ............................... 5
1.1 PRECEDENTES HISTRICOS GERAIS ................................................................. 5
1.2 INTERVENO NO BRASIL ............................................................................... 12
2 CONSTITUIO ECONMICA DE 1988: DIRIGISMO CONSTITUCIONAL E SEU

IMPACTO PARA A LIVRE INICIATIVA E LIVRE CONCORRNCIA .................... 13
3 POLTICA, ECONOMIA E DIREITO ECONMICO ............................................... 15
3.1 A RELAO ENTRE DIREITO E ECONOMIA E A TEORIA DOS SISTEMAS DE

LUHMANN UM OLHAR SOB A TICA DO PROFESSOR CELSO CAMPILONGO
...................................................................................................................................... 19
4 FORMAS DE INTERVENO E REGULAO: COMPARATIVO ENTRE

DOUTRINA ADMINISTRATIVISTA E ECONMICA .............................................. 22
4.1 AGNCIAS REGULADORAS ............................................................................... 26
5 NOVOS MECANISMOS DE INTERVENO DO ESTADO NA ECONOMIA E A

UTILIZAO DO BNDESPAR E DE FUNDOS DE PENSO DE EMPREGADOS DE
EMPRESAS PBLICAS COMO INSTRUMENTO POLTICO/ECONMICO EM
FUSES ....................................................................................................................... 28
5.1 BREVE COMENTRIO ACERCA DO FENMENO CONCENTRACIONISTA

MODERNO .................................................................................................................. 29
5.2 NOVOS PARMETROS PARA A INTERVENO DO ESTADO NA

ECONOMIA: O BNDES E O BNDESPAR .................................................................. 29
5.3 OS FUNDOS DE PENSO DOS FUNCIONRIOS DAS EMPRESAS PBLICAS

...................................................................................................................................... 35
5.4 CONSIDERAES ACERCA DA INFLUNCIA DO GOVERNO NAS

EMPRESAS PRIVADAS MEDIANTE O USO DE FUNDOS DE PENSO ................ 41
5.5 CASO BRFOODS ................................................................................................... 43
6 UMA PROPOSTA TERICA DO SENTIDO DE INTERVENO E REGULAO

PARA O DIREITO ECONMICO ............................................................................... 47
CONCLUSO .............................................................................................................. 50
REFERNCIAS ............................................................................................................ 51
xvii
xviii
INTERVENO DO ESTADO NA ECONOMIA A PARTICIPAO
ACIONRIA DO BNDES E DOS FUNDOS DE PENSO DE ESTATAIS
PARA A CRIAO DA BRFOODS
INTRODUO
Quais os limites da interveno do Estado brasileiro na economia? A resposta a essa
pergunta depende claramente de uma definio do que seja interveno estatal.
Geralmente, o tema da interveno estatal no domnio econmico estudado a partir

de uma perspectiva do Direito Administrativo, do qual, um dia, derivou o Direito Econmico.
uma abordagem fundada nos artigos da Constituio Federal de 1988 e que expressa uma
anlise sobre a interveno direta e indireta do Estado, destacando o papel das sociedades de
economia mista, empresas pblicas e agncias reguladoras. Privilegia o aspecto dos atos
administrativos que geram interferncia nas escolhas econmicas dos administrados em geral,
e no sobre os agentes econmicos especificamente. Ademais disso, tem uma forte
preocupao com os servios pblicos, o que no o foco mais especfico do Direito
Econmico.
Observa-se que h outras formas de o Estado intervir nas escolhas dos agentes
econmicos, como, por exemplo, quando se utiliza dos tributos extrafiscais com o fito de
induzir ou estimular condutas no mercado, como tambm quando compra grandes propores
de aes de grandes empresas privadas (e internacionalizadas) por meio dos fundos de penso
de servidores de empresas pblicas. Estes fundos de penso, embora inicialmente no
representem a personificao do Estado, tm grande influncia do Poder Executivo nos seus
rgos decisrios, que apontam o destino ltimo dos valores sob sua custdia. Exemplo disso
ocorreu na deciso fortemente influenciada pela participao do Banco Nacional do
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e dos fundos de penso (Previ, dos
1
funcionrios do Banco do Brasil SA, e Petros, da Petrleo Brasileiro SA) pela criao da
Brasil Foods (BRF), atualmente a maior exportadora de carne do mundo.
Desse modo, v-se que cada vez mais o Estado se utiliza de mecanismos heterodoxos
de interferncia na ordem econmica para impor ou sugerir suas pretenses aos setores
sociais, incluindo os agentes econmicos, lanando mo do brao de investimento do
BNDES, e no do seu brao de crdito, o mais tradicional desses mecanismos de
interveno, e manejando seu poder decisrio em fundos de penso de empresas estatais para
interferir no mercado de capitais.
Para situaes como essa, a delimitao e classificao da interveno e regulao

apresentadas pelo Direito Administrativo so insuficientes para compreender sua amplitude,
na seara das relaes econmicas com as quais se preocupa o Direito Econmico.
Alm dessa insuficincia, os termos interveno, regulao e concorrncia muitas

vezes so tomados como sinnimos por doutrinadores do Direito Administrativo ou do
Direito Econmico, havendo certa impreciso terminolgica que pode dificultar ainda mais o
enquadramento de determinados fenmenos da atuao estatal na economia. Como exemplo,
tem-se que interveno pode significar (i) poder de polcia, atuao normativa, fiscalizao,
planejamento e concesso de subsdios estatais (BANDEIRA DE MELLO, 2008, p.783;
MARTINS, 2006, p.353-354); (ii) atuao em domnio alheio (GRAU, 2010, p.146;
BANDEIRA DE MELLO, 2008, p.783; TAVARES, 2006b, p.177; NOGUEIRA, 2005,
p.215; FRAA, 2009, p.54-55; RAMOS FILHO, 2009, p.65; ABREU, 2008, p.82-83), ou
ainda (iii) limitao normativa e participao direta do Estado como agente econmico
(NOGUEIRA, 2005, p.229).
Semelhantemente, o termo regulao pode ter significados variados, como (i)

atuao normativa (BANDEIRA DE MELLO, 2008, p.783; ALMEIDA, 2006, p.137;
PEREZ, 2006, p.149); (ii) instrumento implementador de polticas do governo e garantidor da
realizao dos valores econmicos e sociais (JUSTEN FILHO, 2008, p.532); (iii) garantia
ativa das mnimas condies de concorrncia (SALOMO FILHO, 2001, p.41; NESTER,
2006, p.64); (iv) poder de polcia e atuao empresarial do Estado (BANDEIRA DE MELLO,
2008, p.783); (v) imposio normativa de determinaes a respeito do desenvolvimento das
atividades econmicas visando ao interesse pblico (TAVARES, 2006b, p.181); (vi)
planejamento, fomento e fiscalizao (ALMEIDA, 2006, p.137); (vii) limitao da liberdade
2
dos agentes econmicos (MARTINS, 2006, p.355), e (viii) subespcie de interveno indireta
diretiva setorial (NOGUEIRA, 2005, p.248).
Por fim, nota-se que a concorrncia tambm apresenta significados diversos,

podendo ser entendida como (i) proteo dos interesses dos agentes do mercado e do interesse
institucional da ordem concorrencial (SALOMO FILHO, 2007, p.61); (ii) espcie de
interveno indireta diretiva geral (NOGUEIRA, 2005, p.247-248), e (iii) meio adequado para
a obteno dos objetivos de interesse pblico eleitos pelo Estado Democrtico de Direito
(NESTER, 2006, p.64).
A polissemia emprestada pela doutrina a esses instrumentos do Direito Econmico

generaliza situaes, retirando do pesquisador a clareza necessria anlise do objeto de
estudo. Essa polissemia mantm-se na novel doutrina do Direito Administrativo Econmico,
que tambm no alcanou consenso na consolidao da semntica jurdica a ser aplicada para
interveno, regulao e concorrncia.
Desse modo, a contribuio que se pretende apresentar neste trabalho uma

proposta, sob o enfoque do Direito Econmico, de delimitao para a interveno do Estado
na economia, diferenciando-a de regulao e de concorrncia, que ajude a um enquadramento
da participao acionria do BNDES e da utilizao de fundos de penso pelo governo para a
consecuo de objetivos e metas do Estado.
METODOLOGIA E DESENVOLVIMENTO
Tal objetivo buscado mediante o levantamento bibliogrfico de doutrinas
administrativistas e econmicas e o estudo de caso. Com a anlise do processo de fuso das
empresas Sadia e Perdigo, o trabalho trata de questes amplas como a relao entre Direito,
Economia e Poltica, a alta concentrao do mercado e a regulao pelo Conselho
Administrativo de Defesa Econmica (CADE) e o problema da utilizao do oramento
pblico para fins particulares.
O trabalho se divide em 6 captulos.
O Captulo 1 traz um histrico da interveno estatal na economia. Lembra o fato de

que esse fenmeno no recente pelo contrrio, tem razes nos tempos antigos, sendo
3
posteriormente desenvolvido, principalmente, com o mercantilismo e o advento do Estado
Moderno. Mostra tambm o movimento pendular pelo qual oscila a interveno, que ora
mostra-se mais intensa, ora menos. Relembra, ainda, algumas medidas intervencionistas na
economia brasileira, de 1500 aos dias atuais.
O Captulo 2, por sua vez, aborda a Constituio Econmica de 1988 e o impacto

sobre a livre iniciativa e livre concorrncia gerado por suas normas. Observa-se que h casos
em que o Estado est autorizado a intervir na economia, o que aparentemente conflita com as
liberdades econmicas. No entanto, aps um olhar mais atento, fica evidente que no h
conflito real.
J no Captulo 3, est um breve estudo da relao existente entre Direito, Economia e

Poltica, com destaque para a teoria dos sistemas de Luhmann, segundo a qual estes trs
seriam sistemas parciais da sociedade e que se comunicam entre si por estarem acoplados
estruturalmente. Contudo, possuem linguagens distintas, e a mensagem de um sistema parcial
passa por um processo interno no outro e provoca uma reao (fechamento operacional) de
acordo com o cdigo e os programas de operao prprios. Isso mostra que um comando
normativo pode ter um efeito diferente do planejado aps ser interpretado por outro sistema
e que h outras formas de interveno no domnio econmico.
O Captulo 4 faz uma comparao entre as doutrinas administrativistas e econmicas

no que se refere aos institutos da interveno, regulao e concorrncia, e a insuficincia das
classificaes existentes quanto atuao estatal mediante a utilizao dos fundos de penso
de empresas pblicas em setores econmicos privados.
O Captulo 5 aborda a questo dos novos mecanismos de interveno do Estado na

economia, analisando o modo como ocorre a utilizao do BNDESpar e dos fundos de penso
das estatais como instrumento poltico e econmico nas fuses de grandes empresas,
especialmente as ocorridas segundo o interesse do Estado em criar multinacionais verde-
amarelas, como foi o caso da criao da BRF, que se tornou a maior processadora de carne
de frango, a maior empresa de alimentos industrializados e a maior empregadora privada do
pas. Alguns questionamentos so levantados, como: o investimento em uma empresa de
alimentos de fato interessa ao contribuinte brasileiro? E a utilizao desses recursos para a
formao de um conglomerado com poder econmico correta?
4
O Captulo 6 traz proposta terica para uma nova classificao dos institutos da
interveno e regulao, de acordo com o Direito Econmico e a incluso das novas
modalidades praticadas pelo governo.
Finalmente, como se ver no Captulo da Concluso, reconheceu-se, aps o

levantamento doutrinrio e a anlise da fuso das empresas Sadia e Perdigo, que as prticas
do uso determinante de recursos do BNDESpar e dos fundos de penso das empresas pblicas
governamentais para realizar operaes no mercado de capitais no so classificveis nos
modelos tradicionais. Alm disso, coloca-se, com esta pesquisa, um novo desafio a ser
estudado e sistematizado, o de observar as novas prticas interventivas do governo que
aparentemente aproximam-se da linha divisria entre interveno legalmente autorizada e o
desvio de finalidade no uso de dotaes oramentrias, ou na gesto de patrimnio que no
lhe disponvel, o que pode gerar incompatibilidades em face do modelo republicano e das
limitaes imponveis Administrao Pblica pelo regime democrtico.
1 HISTRICO DA INTERVENO ESTATAL NA ECONOMIA
1.1 PRECEDENTES HISTRICOS GERAIS

A interveno do Estado no domnio econmico no nasce com o liberalismo
econmico. Desde os tempos antigos, tem-se notcia de que os governantes j adotavam
processos de poltica econmica no mercado. Essas medidas apenas se intensificaram e
adquiriram caractersticas prprias ao longo da histria econmica, culminando com um
modelo peculiar no regime capitalista.
H relatos histricos sobre a atuao do Estado na economia durante a Idade Antiga.

Nos imprios grego e romano, a interveno estatal ocupava-se do tema dos monoplios. O
monoplio poderia ser estatal1 ou particular 2. Em Roma, o Senado teria editado normas com
punio severa (inclusive pena de morte) para aqueles que no obedecessem s regras de
monoplio (FORGIONI, 2010).
1
Como o monoplio do chumbo na cidade de Atenas e o do sal em Roma, por exemplo (FORGIONI, 2010, p.40
e 42).
2
s vezes, eram estimulados pelo prprio Estado, principalmente em setores estratgicos de pases conquistados
(FORGIONI, 2010, p.42).
5
J na Idade Mdia, como lembra Saddy (2009, p.62), a interveno era realizada
principalmente mediante tcnicas patrimoniais referentes ao direito de propriedade.
Intensificou-se, mais tarde, com o surgimento das corporaes de ofcio, uma vez que o
Estado controlava o processo produtivo.
Com o advento do Estado Moderno (absolutista), as intervenes estatais na

economia se intensificaram por meio do modo de produo mercantilista, caracterizado por
uma poltica de acumulao de metais preciosos, maximizao do emprego, promoo de
riqueza e bem-estar nacionais, estabelecimento de balana comercial favorvel, proteo da
indstria nacional e acrscimo do poder estatal. Britto Filho (2011, p.37-38) lembra que tais
polticas no foram implantadas em igual medida em todos os Estados. Como exemplo disso,
verifica-se que, enquanto Espanha e Frana priorizaram a acumulao de metais preciosos, a
Inglaterra deu mais importncia manuteno da balana comercial favorvel, instituindo,
para tanto, os Atos de Navegao em 1615 3, revogados apenas em 1849. Em ambos os casos,
a interveno continuou forte, sendo o Estado um importante incentivador da I Revoluo
Industrial, conferindo grande estmulo ordenao das atividades dos agentes econmicos.
Ao serem lanadas as primeiras sementes da doutrina liberal, temos um ambiente

poltico e econmico de transio onde se mitigam as limitaes impostas sucessivamente
pelos poderes feudal e monrquico, recorrentes desde o sculo XV e que muitas vezes
prejudicavam as relaes comerciais com pases que j adotavam polticas liberalizadoras 4.
Quando se estabelecem os cnones da doutrina liberal (garantia da propriedade e da tributao
exclusiva via parlamento) e seus princpios se consolidam com a chamada Era das
Revolues do sculo XIX no campo filosfico, o homem passou a se encarar como
senhor de seu destino e construtor de sua felicidade na terra, sem que o soberano, o Estado, a
Igreja ou organizaes diversas a que estivesse compulsoriamente atado viessem a lhe
determinar o caminho a seguir (NUSDEO, 2010, p.124). Germinado o liberalismo,
germinam tambm os primeiros Estados democrticos.
Mais tarde, com o movimento constitucionalista e de codificao do direito privado

nos pases de tradio romano-germnica, foi reconhecido o maior dos limites atuao
estatal na esfera privada: o princpio da legalidade, segundo o qual tanto governados quanto
3
Restries legais ao uso de embarcaes no comrcio realizado com o Imprio Britnico.
4
Britto Filho (2011, p.40) traz o exemplo dos Pases Baixos, cujas embarcaes eram mais eficientes e com
tecnologia mais avanada do que as britnicas, obtendo vantagens concorrenciais sobre estas.
6
governantes deveriam submeter-se lei e mais importante doutrina contempornea para a
garantia da legalidade e das Constituies, o positivismo jurdico. Esse acontecimento
diminuiu o mbito de atuao estatal, criando o chamado Estado mnimo 5, e assegurou as
liberdades individuais (com destaque para as de natureza econmica) ao erguer uma proteo
aos direitos positivados dos cidados. Desse modo, o Direito Econmico passou a ser
fundamentalmente um direito da organizao dos mercados destinado a aperfeioar a sua
operacionalidade, desempenhando o limitado papel de corretor das principais disfunes ou
inoperacionalidades do mercado (NUSDEO, 2010, p.212-213), segundo o entendimento de
Fbio Nusdeo, do qual discordamos parcialmente como justificaremos mais a frente.
Embora tenham sido colocados limites atuao do Estado, a liberdade absoluta dos
particulares nos domnios da economia nunca foi integralmente exercida, nem mesmo no
sculo XVIII, quando o Estado Liberal emergia, com toda a sua fora, da Revoluo Francesa
e da Revoluo Industrial inglesa. (ROSSETTI, 1980 apud TAVARES, 2006a, p.47).
Em contraposio ao modelo liberal clssico de limitao atuao do Estado, surge

o modelo socialista, proposto pela Revoluo Russa de 1917, como passo anterior e
necessrio consolidao do comunismo. Em seguida, ocorre uma grave crise cclica do
capitalismo denominada crash da Bolsa de Nova York em 1929. A questo social tornou-se o
centro da discusso e propunha-se uma anlise crtica do papel do Estado nas questes de
carter social. Os Estados capitalistas ao modo do que ocorrera no Mxico e no Brasil na
dcada de 1990 e que se prope hoje para a soluo da crise que se arrasta desde 2008
reagiram adotando pacotes de medidas regulatrias com forte carter intervencionista, porque
entenderam que a liberdade absoluta de atuao dos agentes econmicos no conferiria uma
situao tima para o mercado, o qual pode apresentar falhas, imperfeies ou
inoperacionalidades tais como 6:
1. Falha de mobilidade (rigidez de fatores) rigidez de ordem fsica, operacional,

institucional e psicolgica (como os hbitos de consumo da populao).
5
Procurava-se, em suma, ante a impossibilidade da completa separao dos planos de deciso, econmico e
poltico, fazer com que as interseces entre ambos fossem reduzidas a reas restritas e de localizao muito
especfica, nomeadamente aquelas com relao s quais o mecanismo de mercado se revelasse decididamente
inoperante. A isso passou a chamar-se posteriormente de o Estado mnimo, que no deveria, em nenhuma
hiptese, confundir-se com Estado fraco (NUSDEO, 1993, p.12).
6
Cf. NUSDEO, 2010, p.138-170.
7
2. Falha de transparncia (restrio ao acesso s informaes relevantes) agentes
econmicos no tm acesso a todas as informaes relativas ao mercado e s
caractersticas dos produtos negociados.
3. Falha de estrutura (concentrao econmica) h disfuno do mercado quando o

nmero de compradores e vendedores apresenta grande desequilbrio e no existe
entre eles total interao (ex: casos de concentrao). As decises econmicas passam
a ser tomadas de acordo com os interesses de umas poucas unidades dotadas de
grande poder econmico, inibindo os mecanismos de deciso e controle do mercado.
4. Falha de sinalizao (externalidades) custos (externalidades negativas) e

benefcios (externalidades positivas) que circulam externamente ao mercado e no so
compensados por este. O papel do direito tentar fazer com que os custos e benefcios
incidam sobre a prpria unidade que os gerou, ou impedir que sejam gerados.
5. Falha de incentivo (quanto aos bens coletivos) a economia de mercado tem

tendncia de produzir um nmero muito maior de bens exclusivos do que de bens
coletivos. A falta de incentivo produo de bens coletivos pode inibir ou reduzir a
otimizao da aplicao de recursos.
6. Falha analtica e institucional (custos de transao) transao aqui entendida

no sentido de operao, contratao. So custos que decorrem do funcionamento das
instituies que conferem estabilidade, previsibilidade e segurana nas relaes entre
os agentes.
Essas limitaes no levaram extino do mercado (no sentido de sistema

autnomo, muito adotado sob o ponto de vista liberal), mas ao acoplamento, junto a ele, de
outro centro decisrio, de ordem poltica, cujo objetivo primordial seria, no entendimento de
alguns, o de suprir as inoperacionalidades e garantir a realizao de determinadas metas
ambicionadas pela sociedade por meio da aplicao da poltica econmica. Tal centro
decisrio veio a ser o Estado7, pois
A prevalncia de um hiato funcional entre o objetivo de

maximizao do bem-estar social considerado como a
7
Cf. NUSDEO, 1993, p.17.
8
potencializao das utilidades individuais geradoras de aumento
da riqueza global da sociedade e a capacidade do mercado de
responder a essa desiderato notada com o questionamento dos
princpios basilares do sistema da economia clssica
identificados com o Estado liberal, bem como com o posterior
desenvolvimento da capacidade interventiva e regulatria do
Estado. (CARVALHO, 2010, p.22)
Nesse sentido, Lucia Del Picchia (in SCHAPIRO, 2010, p.334) afirma que, enquanto
os cidados passaram a se organizar em associaes e sindicatos a fim de reivindicarem
direitos sociais, os quais dependem da atuao positiva do Estado para a sua concretizao,
tambm passaram a aceitar a ideia de que o mercado necessita de investimentos, de uma
interveno estatal ordenadora para o seu bom funcionamento. Isso altera a percepo do
papel do Estado e da lei8, a qual no mais deve proteger apenas o indivduo e garantir o livre
mercado, mas tambm responder s novas demandas sociais e fazer do Estado o agente
principal de sua plena realizao.
Assim, para os adeptos desse ponto de vista, para cada falha do mercado, o Estado
deveria reagir criando normas legais ou regulamentares. A presena do Estado e seu aparelho
controlador no domnio econmico se mostraria imprescindvel para tentar corrigir, atenuar
ou impedir que ocorressem tais problemas, o que fez com que, na transio do sculo XIX
para o sculo XX, houvesse grande produo legislativa com o escopo de formalizar as
competncias estatais da interveno econmica. Nas palavras de Nusdeo (1993, p.33), a
mo invisvel de Smith passou crescentemente a ser substituda pela mo visibilssima da lei,
do regulamento, das normas geradas no interior dos rgos burocrticos. Desse modo,
Se, de um lado, por meio do Estado, criou-se um padro

institucional de mercado autorregulvel e autnomo, fazendo da
busca da realizao do interesse pelo lucro o elemento
estabilizador das relaes econmicas, de outro, o Estado foi o
instrumento que a sociedade encontrou para realizar a
interveno poltica de proteo contra os efeitos do mercado
autorregulado. E essa interveno poltica, apesar de preservar o
prprio capitalismo como modo de produo, desenvolveu uma
srie de instrumentos capazes de aproximar a poltica da
economia, aumentando a regulao. (CARVALHO, 2010, p.27)
8
Del Picchia (2010, p.342) ainda observa que a nova realidade do Estado Social [...] harmoniza-se com a
reviso tambm da ideia de lei. A lei deixou de servir s garantias de liberdades individuais, limitando o Estado.
Foi preciso adaptar a legalidade para que o Estado pudesse cumprir o seu novo papel. Tendo o Estado sua funo
revista, necessariamente a lei, enquanto instrumento de mediao entre o Estado e a sociedade, deveria ter sua
definio ajustada. A doutrina da distino entre lei em sentido material e lei em sentido formal vem a contribuir
nesse ponto, ainda que tenha sido formulada em tempos de Estado Liberal. Na verdade, passou-se a reconhecer
as novas fontes de normas reguladoras das situaes sociais fora vinculante, integrando-se ao ordenamento.
9
Seguindo essa lgica, uma vez aberta a oportunidade de sua entrada no sistema, o
Estado passou a assumir, gradualmente, outro papel, impondo, alm das condies de
superao das limitaes anteriormente citadas, o cumprimento de finalidades de poltica
econmica, que determina distores, alteraes, interferncias no funcionamento do mercado
para que se produzam resultados de acordo com as metas do governo ao invs de resultados
espontneos ou naturais9,10.
No perodo em que Estado Social se consolidou, uma vez que o nmero de

atribuies acolhidas por ele aumentou, passou-se ento a incentivar cada vez mais as
polticas pblicas positivas de carter econmico e social 11, transformando-se, portanto, em
agente fomentador de prestaes positivas com o objetivo de promover o desenvolvimento
scio-econmico. O marco legal mais importante dessa transio a constituio econmica,
geralmente referida como sendo inaugurada pela efmera Constituio do Mxico de 1917 e
consolidada pela Constituio de Weimar de 1919.
A partir de ento, a interveno estatal na economia aumentou expressivamente,

chegando a atingir seu clmax durante as trs dcadas seguintes II Guerra Mundial. Isso se
deu porque, alm da queda da bolsa de 1929, a destruio gerada pelos dois ps-guerras fez
com que os Estados repensassem o seu papel diante das necessidades sociais, reconhecendo a
importncia do desenvolvimento de todos os agentes econmicos, inclusive os da classe
trabalhadora. Aqui, se instalou um perodo frtil para a criao e multiplicaes de
organizaes internacionais, como centros independentes de poder.
O Estado Social, contudo, revelou-se altamente custoso e passou a ser criticado e

repensado com vistas a um modelo menos interventivo na ordem econmica. Isso fez com que
sua postura passasse a variar num movimento pendular entre a mnima e a mxima
interveno.
Esse movimento de fluxo e refluxo de posies impulsionado pela rotatividade

dos partidos polticos no poder e seus respectivos programas, tendncias e iderios, e deve ser
visto como saudvel, uma vez que permite a correo dos excessos das diferentes posies e
9
Cf. NUSDEO, 1993, p.25.
10
Cf. NUSDEO, 1993, p.25.
11
O Estado passou a direcionar, atravs das normas jurdicas, um conjunto de princpios scio-econmicos que
nortearam as polticas pblicas de cunho social e protetivo, alcanando a todos os indivduos. Foi um passo
decisivo na afirmao da cidadania que o mercado no poderia atender sem ferir a lgica interna que preside o
sistema capitalista (RAVA, 2006, p.38).
10
estimula a criatividade na busca de solues engenhosas e pragmticas para os problemas
econmicos (NUSDEO, 2010, p.211).
A partir de ento, a questo passou a ser a de formatar um modelo de Estado no qual

se resolvam os problemas derivados das crises capitalistas cclicas, da ineficincia da
prestao de servios pblicos, e que, ao mesmo tempo, possa se adaptar nova realidade da
globalizao, que impe uma nova ordem social com limitaes nas fontes de receitas
pblicas. Nesse quadro histrico, ressurgem alguns pressupostos do liberalismo nas prticas
de gesto dos Estados, as quais so rapidamente referidas como neoliberais ou meramente
reguladoras.
Nos dias atuais, aps a crise financeira que tem seus efeitos visveis desde 2008 e
tem fortes razes nas economias europeias e norte-americana, os Estados, ainda que com
linhagem histrica liberal, tm aplicado instrumentos de interveno mais significativos em
reas consideradas estratgicas para a manuteno da estabilidade de sua economia. Ademais
disso, em todas as reunies de chefes de Estado que vm ocorrendo, repete-se a necessidade
de aplicao da frmula amarga, to conhecida do povo brasileiro na dcada de 1990: ajuste
fiscal, diminuio da atuao direta do Estado em projetos sociais e econmicos; aumento do
poder regulatrio Estatal e aumento da carga tributria.
Hoje, dificilmente conseguiramos classificar um pas em categorias estanques como

liberal ou como social ou, ainda, como interventor puro 12. A dinmica das relaes
econmicas internacionais no permite tal posicionamento, principalmente aps a criao da
Organizao Mundial do Comrcio (OMC), na dcada de 1990. De qualquer modo, o sistema
desses Estados pode ser chamado de dual ou misto, uma vez em que h, claramente, dois
setores com iniciativa econmica: o setor privado e o setor pblico. Conforme ressalta Fbio
Nusdeo (1993, p.20), ambos tomam decises econmicas no sentido de se referirem, direta
ou indiretamente, ao emprego de recursos escassos. Porm o fazem sob duas ordens
aparentemente diversas de motivaes e de princpios.
Lembra ainda o Ilustre Mestre das Arcadas que a questo relativa ao quanto de
Estado [] insuscetvel de resposta cientfica. [...] trata-se de uma opo poltica da sociedade
12
Tavares (2003, p.19) classifica como desenvolvimentistas os Estados que ora adotam medidas liberais, ora, de
interveno, afirmando que , independentemente do conceito que determinada atitude possa ocupar nas teorias
econmicas, ela ser adotada se puder servir como instrumento para alcanar mencionado desenvolvimento [do
cidado e de seus direitos fundamentais].
11
e ela tender a combinar as parcelas de Estado e mercado nas propores que se lhe
afigurarem desejveis (NUSDEO, 2010, p.215). Dessa forma, o desafio que os pases
encontram hoje o de determinar o quanto de Estado querem adotar. Devero faz-lo
considerando o dilema da insero social de populaes excludas ou em situao de risco
versus capacidade financeira dos Estados e liberdade dos agentes econmicos. Com os
problemas de ordem ambiental que pululam em todo planeta, os Estados devero considerar
tambm a sustentabilidade e o ecossistema como ponto fulcral em sua opo interventiva.
1.2 INTERVENO NO BRASIL

Desde 1500, com seu descobrimento pelas naes hegemnicas, h, no Brasil,
medidas de interveno do Estado na economia. No entanto, foi somente no sculo XX que a
interveno, na sua forma atual, passou a ser instrumentalizada com maior intensidade
(AGUILLAR, 2009, p.16).
Isso se explica porque, at 1920, acreditava-se que o desenvolvimento econmico era

uma questo de tempo (VELLOSO, 2009, p.219), um movimento, quase natural, que no
exigia muita ao por parte do Estado. Nas dcadas de 1930 e 1940, adotou-se o
posicionamento estruturalista Cepalino, segundo o qual o desenvolvimento econmico da
sociedade dependeria de sua estrutura e, portanto, da atuao estatal direta. O Estado foi
chamado a intervir para corrigir os problemas do mercado, proteger o comrcio e conceder
subsdios para as indstrias, alm de assenhorear-se da conduo de determinados setores da
economia com alto custo de investimento isso tudo devido ao modelo de economia fechada
e de substituio de importaes adotado pelo governo brasileiro.
Na dcada de 1990, com os problemas estruturais de dvida pblica interna e externa,

altos ndices de inflao e de desvalorizao da moeda, aps uma sequncia malsucedida de
planos econmicos, o Estado brasileiro optou por aderir a um processo de reestruturao,
dentro da linha de pensamento econmico recomendada pelo Fundo Monetrio Internacional
(FMI) para os pases com alto grau de dvida soberana, algo similar com o que acaba de
ocorrer com as dvidas soberanas da Grcia, Irlanda, Portugal, Itlia e Espanha. Adota-se uma
postura de rigor fiscal com alto custo social, em nome de se alcanar a estabilidade econmica
que conferiria capacidade produtiva para gerar as riquezas necessrias manuteno do pas.
12
Esse perodo caracterizou-se pelo afastamento do Estado de certos setores da economia,
fenmeno apontado na doutrina como desestatizao e como privatizao.
Aps o Consenso de Washington13, o Brasil aprovou um pacote de medidas para

diminuir o grau de participao direta do Estado nas atividades econmicas. Fez reformas
estruturais, estabilizou a moeda, quebrou monoplios e aumentou a concorrncia. Com a
chamada Reforma do Estado ou Reforma Administrativa, estimulou a produtividade e a
competitividade.
Desse modo, no que diz respeito s fases do Estado brasileiro, tivemos, at os anos
1930, o Estado liberal clssico; o social/interventor manifestou-se predominantemente de
1930 a 1970, quando, no campo regulatrio, passou a controlar os preos, a indstria nacional,
a importao de bens e servios, o mercado financeiro, os juros, a taxa de converso do
cmbio, o mercado de seguros, dentre outros; aps o perodo denominado dcada perdida
(anos 1980), reestruturou-se a partir do renascimento das ideias liberais e hoje parece tender a
um modelo no qual mantm os cnones da regulao, seguindo uma linha liberal, ao mesmo
tempo em que dispende vultoso gasto pblico guisa de previdncia e redistribuio de renda
em programas sociais com alto impacto no oramento pblico. Como j referido no tpico
anterior, o Brasil tambm no pode ser classificado em categorias opostas e estanques, j que
mescla instrumentos econmicos tanto do Estado Liberal, quanto do Estado Social.
De qualquer forma, o aumento da incidncia de polticas pblicas implementadas

pelo governo nas ltimas duas dcadas decorreu de decises polticas e foi possvel, em seu
aspecto jurdico, devido ao carter programtico-dirigente implementado pela Constituio
Federal vigente.
2 CONSTITUIO ECONMICA DE 1988: DIRIGISMO

CONSTITUCIONAL E SEU IMPACTO PARA A LIVRE INICIATIVA E
LIVRE CONCORRNCIA
Jos Joaquim Gomes Canotilho define como normas programticas as que traam
linhas diretoras (metas) para a concretizao, pelos poderes pblicos, de polticas pblicas
13
Conjunto de regras que constituram a poltica do Fundo Monetrio Internacional para a dcada de 1990 e cujo
objetivo seria o de promover a integrao da economia dos pases latino-americanos em desenvolvimento
economia mundial.
13
que apresentem trs atributos: liberdade poltica, justia social14 e eficincia econmica.
Classifica como dirigentes aquelas que consagram direitos e, concomitantemente, impem
um dever jurdico-constitucional no sentido de dar concretizao a esses direitos, como o
caso dos tratados internacionais instituidores da Unio Europeia, em que h normas expressas
consagrando o dever do legislador interno de transformar as diretivas comunitrias em
disposies legislativas, regulamentares e administrativas internas. Tanto umas como as
outras so dotadas de juridicidade, vinculatividade e aplicabilidade (informao verbal) 15.
Quando o Professor Manuel Ferreira Filho, analisa o pensamento deste respeitado

jurista portugus, afirma que a constituio um programa de conformao da sociedade,
um dever-ser que dirige a ao estatal para um objetivo poltico que se encontra acima da
direo poltica contingente do governo e que transforma a sociedade. A noo de dirigismo
constitucional encontra-se fortemente presente no Estado do Bem-Estar Social, o que implica
alto grau de interveno estatal16. H, no entanto, um custo para que as medidas interventivas
sejam concretizadas, que pago pelos agentes econmicos. Por essa razo uma constituio
do Bem-Estar Social gera tambm uma constituio econmica. Ambas, portanto,
desenvolveram-se praticamente ao mesmo tempo, dada sua interdependncia. (FERREIRA
FILHO, 2007, p.93-94)
A constituio econmica a que nos referimos abrange, na realidade, um conjunto de

normas cujo escopo o de controlar a atuao dos agentes no domnio econmico
(FERREIRA FILHO, 1990, p. 6). A ordem econmica, por sua vez, muito mais abrangente,
e pode ser entendida como um conjunto de finalidades, regras e princpios 17em que, a livre
iniciativa e a livre concorrncia refletem, em sntese, o programa econmico destinado a
14
Subjacente [s constituies programa], existe a conscincia de as garantias e liberdades oferecidas no
perodo clssico-liberal, caracterizadoras do Estado de Direito, carecerem de sentido e de viabilidade em
sociedades nas quais no se tivesse conseguido assegurar padres mnimos de existncia e de atendimento das
necessidades elementares aos seus membros, com algum grau de reduo de disparidades sociais. (NUSDEO,
2010, p.204)
15
Informao fornecida por Canotilho durante a palestra Da constituio dirigente ao direito comunitrio
dirigente, feita, convite da Associao de Estudantes XI de Agosto, na Faculdade de Direito da Universidade
de So Paulo, em 21 de Setembro de 1998. Transcrita em aula preparada pelo autor.
16
O pressuposto terico a partir do qual esse estudo construdo tem como referncia a ideia de que a
interveno deve ser compreendida como um gnero, do qual sero espcies a regulao e a concorrncia, o que
se ver de forma mais detida nos itens subsequentes deste estudo.
17
Os princpios assumem fora normativo-constitucional, superando definitivamente a idia de constituio
como mero instrumento de governo (Constituio-garantia), prevalecendo a adoo da Constituio-dirigente.
(BERCOVICI, 1999, p.45).
14
dirigir e a coordenar as atividades econmicas, pblicas e privadas para a realizao (...) dos
fins constitucionalmente previstos (CARVALHOSA, 1973, p.16, grifos do autor).
Observa-se, portanto, que o Estado est autorizado a intervir na economia para, por
exemplo, tentar coibir abusos do poder econmico, tais como dominao de mercados,
eliminao da concorrncia e aumento arbitrrio dos lucros (ABREU, 2008), e para
implementar polticas pblicas que visem tanto manuteno quanto conduo do sistema
(FORGIONI, 2010, p.39). Nesse processo, a livre iniciativa 18 e a livre concorrncia19 sero,
inevitavelmente, afetadas.
Em sua ao intervencionista, o Estado acaba por atingir a liberdade dos agentes

econmicos, o que poderia ser visto como uma leso aos princpios constitucionais da livre
iniciativa e da livre concorrncia. Contudo, isso no passa de mero conflito aparente, uma vez
que nenhuma liberdade absoluta no contexto da Constituio.
3 POLTICA, ECONOMIA E DIREITO ECONMICO

Lanando um olhar mais detido sobre o modo como o direito em especial, o Direito
Econmico , a poltica e a economia se relacionam, de se notar que a ao intervencionista
do Estado nesta ltima, autorizada pela Constituio, guiada por objetivos nitidamente
polticos e econmicos. Dentre eles, Nusdeo (2010) destaca: (a) progresso econmico, uma
vez que o desenvolvimento estaria atrelado ideia de aumento da capacidade produtiva ao
longo do tempo; (b) estabilidade econmica, ou seja, o ideal de ausncia de flutuaes do
nvel de renda e emprego mediante a aplicao de uma poltica anticclica; (c) justia
econmica, que traz consigo, por exemplo, a preocupao com a redistribuio de renda como
forma de repartir com justia os ganhos gerados pelo progresso econmico, e (d) liberdade
econmica, que, basicamente, se resume liberdade de iniciativa e de concorrncia.
Alm disso, o Professor Nusdeo lembra que os objetivos da poltica econmica

podem ser divididos em ativos e restritivos. Os primeiros tratam de um novo padro de
desempenho que se deseja introduzir ou desenvolver no sistema econmico, enquanto que os
18
Liberdade garantida aos agentes econmicos de manejarem, nos limites constitucionalmente garantidos, os
instrumentos econmicos disponveis em busca dos fins inerentes a uma sociedade de base capitalista (ABREU,
2008, p.74).
19
Possibilidade de conquistar faixas de mercado da forma que for mais conveniente, sempre tendo em vista os
limites legais (BALTAZAR, 2007, p. 276).
15
segundos tm por alvo a manuteno de determinados pontos de equilbrio que no podem
ser rompidos, sob pena de se destrurem as condies bsicas para o prprio funcionamento
harmonioso do sistema (NUSDEO, 2010, p.183), como, por exemplo, a estabilidade
econmica, que seria o resultado da soma da estabilidade monetria com o pleno emprego, o
equilbrio na balana de pagamentos e at mesmo o equilbrio ecolgico. Considerando sua
natureza, os objetivos ativos so os mais enfatizados devido ao maior retorno poltico que
proporcionam.
O sistema econmico, no entanto, apresenta diversas imperfeies e vulnerabilidades

decorrentes do comportamento muitas vezes incompatvel dos setores pblico e privado e da
reao deste s medidas de poltica econmica daquele. Nusdeo (2010) destaca como
principais problemas do sistema econmico: (a) a existncia de princpios motores diversos,
que, segundo o conceito de autopoiese20, significa que O Direito como sistema instrumental
da Poltica no conseguir impor Economia de base hedonista padres exgenos a ela, mas
apenas injetar-lhe estmulos para serem processados endogenamente segundo a sua mecnica
caracterstica (p.218); (b) a juridificao, como a exagerada multiplicao de normas legais e
regulamentares dispersas e desconexas, dificilmente absorvveis pelo mercado, quando no
rejeitadas por ele; (c) a captura dos reguladores pelos regulados, fazendo com que os
primeiros se amoldem aos interesses dos segundos; (d) os interesses prprios dos
reguladores, ou, em outras palavras, os objetivos parasitas, que podem minar o cumprimento
dos objetivos oficiais; (e) a existncia de grupos de presso, grupos de interesse ou lobbies
no processo legislativo; (f) o poder da burocracia, que pode levar a resultados no totalmente
legtimos, pois
Como tem sido frequentemente observado, na prtica, mesmo

quando a deciso tipicamente poltica, isto , tomada por um
corpo de representantes eleitos, a agenda de apreciao e
votao previamente preparada pela burocracia, o que d a
esta ltima um poder decisivo em certas situaes, poder esse
que no deve ser negligenciado (NUSDEO, 2010, p.220)
Dependendo do modelo de mercado adotado, h, alm dessas imperfeies, outras

que lhe so intrnsecas. Nusdeo (2010) afirma que existem cinco tipos de mercado que se
destacam, embora no haja entre eles nenhum tipo de limite bem definido. O primeiro deles
o regime ideal da concorrncia perfeita, caracterizado, basicamente, (a) pelo grande nmero
20
Analisada no item 3.1.
16
de compradores e vendedores, sem que nenhum deles consiga influenciar significativamente
as condies de compra e venda; (b) pela homogeneidade dos produtos negociados no
mercado; (c) por sua atomizao; (d) pela total mobilidade dos agentes operadores e de seus
fatores, e (e) pelo amplo acesso s informaes relevantes. Aparentemente, esse modelo no
apresentaria nenhuma limitao prpria. O segundo o da concorrncia imperfeita, na qual o
mercado j se apresenta segmentado e possvel sentir a influncia de determinados agentes
econmicos em cada um dos setores. Isso pode gerar o problema de uma concorrncia
monopolstica, ou seja, a quase extino da competitividade dentro de um segmento. J o
terceiro tipo o oligoplio, um regime voltil21 baseado em um conluio (cartel) que pode
eventualmente se transformar em um monoplio ou romper-se e gerar uma situao de
concorrncia imperfeita no qual a oferta22 concentra-se nas mos de poucos. O monoplio
o quarto tipo e se caracteriza pela situao em que apenas um agente econmico oferece certo
produto, manifestando todo o seu poder econmico enquanto regula o preo e a quantidade do
produto de modo a maximizar seu lucro. Finalmente, tem-se o monoplio bilateral, no qual h
apenas um nico vendedor e um nico comprador situao que, quando existe, dificilmente
se sustenta.
A concentrao econmica o fenmeno pelo qual as empresas

tendem a aumentar a sua dimenso, quer pela ampliao de sua
extenso setorial e geogrfica, quer tambm pela eliminao da
concorrncia. Pode-se afirmar que a deciso que leva
concentrao tem sua origem em dois princpios fundamentais:
o da maximizao dos lucros e o da segurana.
(LEOPOLDINO DA FONSECA, 2004, p.258)
Com o processo de concentrao econmica, ocorre a diminuio ou aglutinao de

unidades no mercado. Esse processo dividido, tradicionalmente, em trs categorias: (i)
concentrao horizontal, (ii) concentrao vertical e (iii) formao de conglomerados. A
primeira a que ocorre entre empresas concorrentes (inclusive empresas fabricantes de
produtos substitutos); a segunda, entre empresas que operam em nveis distintos de um
mesmo ramo industrial, e a terceira, entre empresas que no possuem qualquer relao entre si
(SALOMO FILHO, 2002, p.300).
21
Tendo em vista a flexibilidade do regime oligopolista, o Professor Luciano Coutinho destaca que A avaliao
dos oligoplios algo que exige uma anlise caso a caso, sendo difcil fazer generalizaes a priori. Porm,
sendo a concorrncia uma condio de interesse coletivo, necessrio zelar para que ela esteja presente nas
estruturas oligopolistas. Ela positiva no s para permitir que os ganhos de produtividade sejam distribudos
aos preos e tambm aos salrios, como tambm para garantir que a inovao se processe com velocidade
(FERRAZ JUNIOR et al., 2009, p.76).
22
No caso de oligoplio de compra, a denominao correta oligopsnio.
17
Maria Ceclia Andrade (2002, p.318) destaca que, para que esse ato se caracterize
como ato de concentrao, imprescindvel que haja uma alterao duradoura nas estruturas
das empresas integrantes do ato, que devero formar uma unidade econmica com um nico
centro de deciso. A concentrao pode ocorrer como consequncia, por exemplo, do
progresso tecnolgico; da possibilidade de discriminao de mercados e de diferenciao de
produtos; da estrutura favorvel de custos de certas empresas, e da escassez de esprito
empresarial (cf. NUSDEO, 2010, p.278-279), podendo resultar na formao de carteis
(empresas que celebram acordos para adotar decises ou polticas comuns com relao sua
atividade ou parte dela), trustes (no Brasil, qualquer tipo de unio de empresas e de
concentrao econmica), holdings (conforme definio do Professor Nusdeo23, so tipos de
sociedade cuja totalidade ou parte de seu capital aplicada em aes ou quotas de outras
sociedades, o que pode significar razovel grau de controle sobre a administrao das
mesmas), pools (modelo menos desenvolvido de cartel) e conglomerados (forma de oligoplio
com vrias empresas atuando em setores diferentes e, em geral, sob a administrao de uma
holding).
Deve-se atentar para o fato de que toda forma de concentrao do poder econmico
traz consigo o potencial inerente de abuso, pois a magnitude de determinadas organizaes
econmicas frente ao mercado tende a afetar as condies de distribuio e de circulao de
riqueza. A funo da legislao antitruste justamente reprimir o abuso, o que mostra que,
nas palavras de Nusdeo (2010, p.283), longe de representar um entrave ou uma restrio ao
mercado, destina-se a trabalhar a seu favor, fortalecendo-o enquanto tal ao assegurar-lhe o
funcionamento do seu princpio motor bsico: a liberdade.
No entanto, o Professor Celso Campilongo (FERRAZ JUNIOR et al., 2009) observa

que, quando a competio regulada pelo direito, h dois problemas que se verificam: (i) a
fragmentao do direito em diferentes ramos e formas de legislao especfica, o que gera
vrias lacunas legais e oportunidades de escape ao controle, e (ii) a fragmentao dos modelos
jurdicos e a competio entre eles no plano internacional, j que o modelo de um pas pode
atrair maior ou menor quantidade de capital estrangeiro se comparado ao de outro pas.
A fim de que se busque uma soluo para esses problemas, necessrio entender
melhor como ocorre a interao entre economia, poltica e direito.
23
NUSDEO, 2010, p.281.
18
3.1 A RELAO ENTRE DIREITO E ECONOMIA E A TEORIA DOS
SISTEMAS DE LUHMANN UM OLHAR SOB A TICA DO
PROFESSOR CELSO CAMPILONGO
Estudar a teoria dos sistemas, elaborada por Talcott Parsons e aprimorada por
Luhmann, no tarefa fcil. Nesta seo, no se pretende analis-la a fundo, mas to somente
fazer um breve esboo com base na anlise feita pelo Professor Celso Campilongo (2011)
do que seja e de qual a contribuio que oferece para o entendimento do modo como se d a
interao entre os sistemas jurdico, econmico e poltico.
Considerando a ruptura de Niklas Luhmann com relao s teorias jurdicas do

positivismo, jusnaturalismo, hermenuica, lgica, teoria crtica e sociologismo por entender
que essas correntes no teriam conseguido compreender corretamente a unidade do sistema
jurdico, a variabilidade das normas, a normatividade especfica jurdica e a relao entre
direito e sociedade24 , na contribuio do Professor Campilongo, quando analisou a teoria
do socilogo alemo que se foca a presente anlise.
Para Luhmann o direito gera a generalizao congruente de expectativas normativas.

Explica o Professor Campilongo (2011, p.19) que generalizao significa um ordenamento
subsistir independentemente de eventos individuais; congruente, a generalizao da
segurana do sistema nas dimenses temporal, social e material; e expectativas normativas
seriam aquelas que resistem aos fatos, que no so alteradas por eles. Luhmann adotou uma
viso de iluminismo sociolgico ao optar por uma racionalidade do sistema, descrevendo
os mecanismos que organizam o funcionamento da sociedade capitalista e as funes que o
estabilizam, reduzindo a complexidade do mundo moderno, em vez de se deter na
racionalidade da ao e suas certezas intersubjetivas25.
Segundo Luhmann, o direito positivo funcionaria como um sistema fechado e no

extrairia sua validade de um contrato social, de um consenso comunicativo ou de uma razo
natural, mas sim de si prprio, uma vez que consiste em um sistema autorreferencial,
organizado com base em um cdigo especfico de comunicao (lcito/ilcito, ou
direito/no-direito). Alm disso, estabeleceria programas condicionais (se/ento), teria
24
Cf. CAMPILONGO, 2011, p.18.
25
19
funo sui generis (generalizao congruente de expectativas normativas), e, ainda que
dependa do ambiente, no entenderia outras razes alm das que forem traduzveis em termos
utilizados por seu cdigo e de acordo com seus programas e funo 26.
A sociedade, por sua vez, uma rede de comunicaes que, a partir do advento do
Estado moderno, apresenta os sistemas poltico, econmico e jurdico com papeis
especficos e distintos como autnomos e, concomitantemente, entrelaados ou
estruturalmente acoplados. Assim, por exemplo, os problemas da poltica so traduzidos,
deslocados e selecionados pelo sistema jurdico com critrios particulares e internos a esse
sistema (CAMPILONGO, 2011, p.24) para que se possa, ento, buscar uma soluo dentro
de um processo de politizao da justia e judicializao da poltica.
Para que se entenda um pouco melhor a teoria luhmanniana, deve-se partir da

diferenciao entre sistema e ambiente. O primeiro possui operaes internas de
autorreproduo de seus elementos ou autopoiese (do grego, auto prprio, e poiesis
criao). J o segundo constitui o conjunto de todas as comunicaes da sociedade.
Portanto, a sociedade seria um grande sistema que engloba outros sistemas parciais, como o
econmico, o poltico e o jurdico. Cada um deles tem o seu prprio cdigo binrio, seus tipos
de operao de reproduo e seu ponto de abertura ao ambiente.
Cada sistema deve realizar o chamado fechamento operacional, o que no significa

o seu isolamento com relao ao ambiente pelo contrrio, significa criar condio para sua
abertura ao sistema ambiente, que complexo e rico de possibilidades 27. Nas palavras do
Professor Celso Campilongo (2011, p.70), esse processo se d da seguinte forma:
como o sistema s pode observar o seu ambiente com base nos

prprios elementos internos, a primeira tarefa saber como [...]
dois sistemas organizam sua clausura, sua autonomia e sua
imunidade no cumprimento de suas funes. Feito isso, ou seja,
estabelecidas as condies do fechamento operativo dos
sistemas [...], a segunda tarefa saber como, com fundamento
nessas operaes internas, cada sistema pode conectar
referncias externas.
26
Cf. CAMPILONGO, 2011, p.21-22.
27
Cf. CAMPILONGO, 2011, p.67-68.
20
Esse complicado emaranhado de sistemas e operaes que formam o sistema social
encontra a sua unidade na comunicao, que a operao28 especfica desse sistema. Ela pode
ser observada sob trs aspectos diferentes: (1) emisso, isto , o ato de comunicar; (2)
informao, e (3) compreenso. Reformulando o conceito de sociedade, pode-se dizer ento
que ela se constitui em um sistema autopoitico, operativamente fechado e com comunicaes
interligadas que reproduzem a comunicao mediante a comunicao 29. Como os sistemas so
caracterizados pelas prprias operaes, a sociedade caracterizada pela comunicao.
O funcionamento dos sistemas autopoiticos ocorre tanto de modo aberto como

fechado. Eles reagem, portanto, a condies internas e externas, e as formas como reagem so
o que caracteriza sua capacidade de ressonncia. A sua reao ser sempre com sua
frequncia interna, fato que possibilita a observao de fronteiras entre os sistemas e a
existncia de mecanismos de interdependncia que os conectam30. Aqui que se desenvolve a
maior dificuldade dos sistemas autopoiticos: conectar as referncias externas e internas por
meio de operaes internas31.
Essa conexo possvel graas ao acoplamento estrutural dos sistemas: uma relao
de incluso e excluso de recprocas irritaes internas, de conexes simultneas (no
causais) e analgicas entre os sistemas, enfim, de reproduo da diferenciao entre essas [...]
esferas funcionais (CAMPILONGO, 2011, p.93). H, dessa forma, um modelo de ligaes
simultneas e assimtricas entre os sistemas, o que, nas palavras do Professor Campilongo
(2011, p.95),
no significa que o ambiente poltico ou econmico determine

as estruturas ou as operaes do sistema jurdico. Mas significa,
isto sim, que o sistema jurdico (assim como os demais
sistemas) possui uma forma especfica para pressupor a situao
e as mudanas em seu ambiente e coligar esse contexto s suas
operaes internas. Essa forma chama-se acoplamento
estrutural. Nas suas operaes cotidianas o sistema jurdico no
observa seu acoplamento estrutural ao sistema poltico.
Entretanto, em virtude de seu acoplamento estrutural, o sistema
jurdico permite-se irritar internamente, a partir de suas
prprias estruturas seletivas, pelo sistema poltico. No se trata
de nenhuma informao, input ou determinao do sistema
28
Operao a reproduo de um elemento do sistema fechado a partir de elementos que compem esse
mesmo sistema (CAMPILONGO, 2011, p.69).
29
30
31
21
poltico ao sistema jurdico. As irritaes, informaes e
operaes do sistema jurdico so sempre selecionadas e
construdas internamente. Com base nelas, d-se a
transformao do sistema jurdico. Sem o acoplamento
estrutural no haveria oportunidade de aprendizagem dos
sistemas parciais.
Assim, as modificaes ocorridas nos sistemas econmico e poltico podem ser

captadas pelo sistema jurdico devido sua sensibilidade e acoplamento estrutural. No
entanto, ao perceber esses estmulos, o sistema parcial os processa e reage a eles em
fechamento operacional isto , de acordo com seu cdigo e seus programas de operao32:
No intervm no ambiente e nem tem condies de faz-lo. No responde ponto a ponto s
irritaes e demandas que lhe so apresentadas nem est preparado para isso
(CAMPILONGO, 2011, p.177).
O Estado no possui uma vontade preordenada ou um direcionamento lgico.

Ento, no possvel afirmar que o objetivo de regulao seja o de garantir de forma ativa
uma conduta especfica dos agentes econmicos (THERT, 1998, p.192). O direito capaz de
garantir as mnimas condies de concorrncia, mas no o nico instrumento usado pelo
Estado nesse intuito.
Ainda segundo Thert (1998), o Estado por si s no tem vontade: ele ter a forma e
a vontade das escolhas polticas realizadas pelos governantes, que adotar sua linguagem e
ideologia. Nesse sentido, e aceitando essa premissa terica, discorda-se que o Estado seja
capaz de conduzir a economia sob a forma acolhida pela indispensvel doutrina do Professor
Calixto Salomo Filho.
4 FORMAS DE INTERVENO E REGULAO: COMPARATIVO

ENTRE DOUTRINA ADMINISTRATIVISTA E ECONMICA
De modo geral, a doutrina administrativista consolidou o entendimento de que a
interveno estatal na economia ocorreria de forma direta ou indireta. No primeiro caso,
estariam compreendidos o monoplio estatal (CF-BRASIL, 1988, art. 177), a transformao
de atividade econmica em servio pblico (idem, art. 175) e a atuao empresarial do Estado
decorrente de motivo de segurana nacional ou da proteo de relevante interesse coletivo
32
22
(idem, art. 173). J o segundo constituir-se-ia do conjunto de diversas tcnicas de regulao,
como o fomento (incentivo), o poder de polcia (controle) e o planejamento (idem, art. 174).
Pode-se dizer que a interveno, no sentido adotado por Eros Grau (2010)33 (atuao
estatal em rea de titularidade do setor privado), pode ser complementada pela classificao
de Bandeira de Mello, como um complexo conceitual de trs dimenses, que englobam (a) o
poder de polcia, por meio de leis e atos administrativos expedidos para execut-las mediante
fiscalizao e planejamento (idem, art. 174); (b) atuao empresarial do Estado em casos
excepcionais, e (c) incentivos iniciativa privada, estimulando-a com favores fiscais
(BANDEIRA DE MELLO, 2008, p. 783). A interveno do Estado no domnio econmico
(sentido amplo) tambm abrangeria a interveno puramente normativa, bem como a
interveno impregnada de conotao social e a interveno direta do Estado empresrio
(ARANHA, 1997, p. 245).
Justen Filho (2008, p. 541-546) contribui com a doutrina dividindo a interveno

apenas em direta (prestao de servios pblicos e prtica de atividade econmica em sentido
estrito) ou indireta (normativa), destacando que, nesse processo, fundamental o emprego dos
instrumentos de regulao, tais como normas jurdicas, sanes premiais, solues negociais e
at mesmo a soft-law, com manifestaes estatais de incentivo, orientao, sugesto
(JUSTEN FILHO, 2008, p.539), e a utilizao permanente, racional e intensificada do
poder de polcia para que se alcance a efetividade desejada, e, no que concerne regulao,
define-a como a atividade estatal de interveno indireta sobre a conduta dos sujeitos
pblicos e privados, de modo permanente e sistemtico, para implementar as polticas de
governo e a realizao dos direitos fundamentais (JUSTEN FILHO, 2008, p.532).
J Schmitt (2006, p.170), que adota a doutrina de Hely Lopes Meirelles, para quem
possvel to somente a atuao supletiva do Estado na atividade econmica, no mais a
interventiva, confere palavra atuao o sentido de interferncia na iniciativa privada
(interveno, para Eros Grau).
33
Autor ligado doutrina do Direito Econmico para o qual, baseando-se nos artigos do Ttulo VII (Da ordem
econmica e financeira) da Constituio Federal, a atuao do Estado no domnio econmico estaria dividida
em (a) prestao de servios pblicos, e (b) interveno (atuao em rea de outrem). Esta, por sua vez, pode
ocorrer (b.1) no domnio econmico, quando o Estado exerce atividade econmica em sentido estrito, na forma
de (b.1.1) monoplio (a chamada interveno por absoro) ou (b.1.2) concorrncia (interveno por
participao); poderia, ainda, ocorrer (b.2) sobre o domnio econmico, na forma de regulao (incentivo,
planejamento e fiscalizao), realizando (b.2.1) atos de controle (interveno por direo) ou (b.2.2) de
fomento (interveno por induo).
23
Analisando-se os mesmos institutos sob a perspectiva do Direito Econmico,
natural aceitar que essa influncia interventiva seja exercida quando o Estado se posiciona
como agente normativo (rgos administrativos decidindo questes tcnicas acerca de fatos
econmicos) ou como agente do processo econmico, mediante rgos e conselhos da
administrao direta, de forma descentralizada (autarquias, fundaes, empresas incorporadas
ao patrimnio nacional), de empresas pblicas e sociedades de economia mista. Venancio
Filho (1998) apresenta essas duas formas de inteferncia como sendo direito regulamentar
econmico e direito institucional econmico, respectivamente.
Assim como na doutrina administrativista, existe entre os doutrinadores34 do Direito

Econmico uma diviso corriqueira da influncia Estatal, adotada por vrios autores, em
direta e indireta. A primeira se aproxima mais da ideia de comportamento econmico
explcito do Estado, e a segunda, da ideia de regulao. Bliacheriene (informao verbal) 35
aponta que, embora interessante, essa diviso torna-se insuficiente para diagnosticar a atuao
hodierna do Estado por meio, por exemplo, da utilizao dos fundos de penso das empresas
pblicas em setores econmicos privados.
H ainda o entendimento de que a interveno estatal na economia pode ser global,

setorial ou pontual, imediata e direta (Estado atua como empresrio no domnio econmico)
ou mediata e indireta (sobre o domno econmico, com fiscalizao e estmulo), de forma
unilateral (por meio de regulamentos e atos administrativos de polcia, preventivos e
repressivos) ou bilateral (contratual, com incentivos do Estado para que as empresas adotem
sua poltica econmica) (MONCADA, 1988, p.32-38).
No que se refere regulao estatal da economia, especificamente, Arago (2009,

p.37) define-a como
o conjunto de medidas legislativas, administrativas e

convencionais, abstratas ou concretas, pelas quais o Estado, de
maneira restritiva da liberdade privada ou meramente indutiva,
determina, controla, ou influencia o comportamento dos agentes
econmicos, evitando que lesem os interesses sociais definidos
no marco da Constituio e orientando-os em direes
socialmente desejveis.
34
Tavares (2006b), Almeida (1997), Souza (2005), Ramos Filho (2009), Abreu (2008), Rava (2006), Silva
(2008) e Nogueira (2005).
35
Informao fornecida pela Professora Ana Carla Bliacheriene durante as aulas ministradas na disciplina de
Direito Econmico, na Faculdade de Direito de Ribeiro Preto da Universidade de So Paulo, no primeiro
semestre de 2010.
24
As normas de regulao, conforme adverte Almeida (2006, p.130-131, 137), no
podem ser confundidas com as de regulamentao, pois esta a disciplina normativa via
regulamento, enquanto que aquela compe-se das funes (a) normativa, com a edio de
normas interna corporis do rgo regulador, ou que explicitem conceitos e definam
parmetros tcnicos aplicveis matria regulada, ou ainda de normas infralegais e infra-
regulamentares cujo escopo seja regrar detalhes de sua atividade para, assim, realizar as
previses de normas hierarquicamente superiores; (b) de planejamento; (c) de incentivo, e (d)
de fiscalizao para atividades econmicas consideradas no sentido amplo da classificao de
Eros Grau.
Salomo Filho (2001; 2002), por sua vez, diferencia regulao e concorrncia
quando diz que a primeira uma forma de interveno ativa, mediante a atuao das agncias
reguladoras nos casos de monoplio estatal e de servios pblicos concedidos, enquanto que a
segunda seria um modo de interveno passivo (controle e fiscalizao) exercido pelo
Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE) sobre a conduta dos agentes
econmicos particulares. Para esse autor, ainda, o mercado dever ser regulado (a) quando h
situaes estruturais adversas que impeam a concorrncia, como o monoplio natural
(regulao de posio dominante), e (b) na existncia de situaes estruturais no
permanentes que no impeam a concorrncia, mas a tornem instvel (regulao de mercados
instveis).
Por questes de ordem pblica, s vezes se controla a entrada e permanncia dos

concorrentes no mercado, uma vez que o objetivo da regulao o de garantir sua higidez e
segurana. A regulao, no entanto, pode criar condies propcias para se formarem posies
dominantes, sendo necessria a aplicao do direito concorrencial. A funo da regulao no
seria a de criar a concorrncia (direito da concorrncia), mas a de impedir que ela desaparea.
Tanto o direito da regulao como o da concorrncia so instrumentos da interveno lato
sensu.
Salomo Filho conclui que a regulao possui natureza de garantia institucional e de

instrumento de poltica econmica. Como garantia institucional, tem a mesma finalidade que
a concorrncia, a de conceder aos agentes garantias e expectativas mnimas de um mercado
equnime, onde a diferenciao ocorra por qualidade; j como instrumento de poltica
econmica, juntamente com os instrumentos monetrios e fiscais, visa a promover o
desenvolvimento.
25
Trata-se, portanto, de uma interferncia do direito no mercado: o Estado que se
prope a garantir, a regular, utilizando o direito como linguagem. O Estado, assim, emitir
comandos mediante leis reguladoras e, em algumas situaes, leis concorrenciais. Conforme
preleciona Aguillar (2009, p.31), nem toda forma de ao do Estado sobre a economia
veiculada por normas jurdicas, ainda que tais aes devam previamente ser amparadas por
essas normas.
Resgatando a ideia anteriormente abordada de que no partilhamos do entendimento

de que o Estado possua uma vontade preordenada ou um direcionamento lgico.
Entendemos no ser possvel afirmar que o objetivo de regulao seja o de garantir de forma
ativa uma conduta especfica dos agentes econmicos. O direito capaz de garantir as
mnimas condies de concorrncia, mas no o nico instrumento usado pelo Estado nesse
intuito. Afinal, a absteno ou inrcia do Estado em emitir comandos normativos em
determinados setores que entenda melhor ordenado sem um corpo normativo especfico,
cabendo-lhe aplicar normas gerais de direito, tambm pode se configurar como uma
modalidade de regulao, classificada por Bliacheriene (informao verbal) 36 como regulao
por absteno, que, fazendo um paralelo com a nomenclatura do direito penal, poderia ser
identificado como um ato de regulao comissivo por omisso 37. Ou seja, o Estado fiscaliza,
observa, mas no ver a necessidade de atuar diretamente, nem indiretamente, via regulao.
4.1 AGNCIAS REGULADORAS

Ainda dentro no tema da interveno, vale lembrar aqui o importante papel das
agncias reguladoras como principal instrumento da regulao ou interveno indireta do
Estado na economia.38
A Professora Maria Sylvia Di Pietro (2009, p.467) observa que h dois tipos de
agncias reguladoras no direito ptrio: (a) as que exercem o poder de polcia, impondo
36
Informao fornecida pela Professora Ana Carla Bliacheriene durante as aulas ministradas na disciplina de
Direito Econmico, na Faculdade de Direito de Ribeiro Preto da Universidade de So Paulo, no primeiro
semestre de 2010.
37
Nessa mesma linha, Nusdeo (2010, p.196) chama de medidas negativas de poltica econmica aquelas que
representam uma absteno estatal em adotar providncias previstas em lei. Para ele, No aplicar ou no dar
efetividade a um dado institucional caracterizador do quadro legal do sistema tambm alter-lo.
38
Vale ressaltar que os entes incumbidos da funo regulatria no necessariamente se constituem sob a forma
de agncia. Antes mesmo da instituio das agncias reguladoras, j haviam sido criadas muitas outras entidades
com esse objetivo, como o Banco Central do Brasil (BACEN).
26
limitaes administrativas, fiscalizando e reprimindo; e (b) aquelas que exercem o controle e
regulao das atividades envolvidas na concesso, permisso ou autorizao de servio
pblico ou na concesso de explorao de bem pblico.
O Professor Floriano Marques Neto (2009) se refere a elas como autoridades

reguladoras independentes, pois (a) se tratam de rgos pblicos dotados de autoridade
(autarquias de regime especial, tendo em vista que suas competncias normativas e quase
judiciais no so prprias da Administrao Pblica), exercendo suas atribuies de modo
coercitivo; (b) com funo regulatria, e (c) so caracterizados pela independncia: foram
concebidas segundo uma orientao ideolgica de desvinculao aos interesses poltico-
partidrios essencialmente intermitentes.
Para ele, as agncias reguladoras so um tipo especfico de rgo pblico que enfeixa
uma ampla gama de competncias ligadas a uma alta especializao tcnica para intervir em
determinado setor da economia, e que, portanto, devem ser dotadas de (MARQUES NETO,
2009, p.46):
(1) Transparncia, permeabilidade e neutralidade, isto , [...] eqidistncia [...] que o ente
regulador deve manter em face dos interesses regulados, de modo a exercer, com
prudncia e proporcionalidade, suas competncias de forma a melhor atingir aos
objetivos visados com a regulao (MARQUES NETO, 2009, p.50-51).
(2) Carter pblico, uma vez que rgo que exerce a autoridade do Estado e est aberto
participao da sociedade (controle social). A participao do cidado pode ocorrer de
mediante diversas formas, dentre elas a ouvidoria, as audincias pblicas 39, as
consultas pblicas, os Conselhos todos eles instrumentos de legitimao do poder e
de aproximao do Estado e a sociedade 40. A maior participao dos administrados
nesse processo pode permitir um controle mais efetivo desses rgos. Entretanto,
deve-se estar atento ao modo como o controle social se d, pois, muitas vezes, a falta
39
A Professora Dinor lembra que as audincias pblicas podem ser obrigatrias ou facultativas. Um exemplo
do primeiro caso a lei n. 9478/94, que instituiu a Agncia Nacional do Petrleo e, em seu art. 19, dispe que
as iniciativas de projetos de lei ou de alterao de normas administrativas que impliquem afetao de direito dos
agentes econmicos ou de consumidores e usurios de bens e servios da indstria do petrleo sero precedidas
de audincia pblica convocada e dirigida pela ANP. Neste caso, se no observada essa condio, a norma
editada dever ser considerada invlida pelo Judicirio com fundamento no vcio de legalidade. J Agncia
Nacional de guas facultada a instituio de audincias pblicas como medida preparatria dos procedimentos
decisrios (GROTTI, 2006, p.20-12).
40
Cf. GROTTI, 2006, p.19.
27
de conhecimento tcnico por parte dos cidados se transforma em um entrave s
decises.
(3) Especializao, a fim de garantir maior eficincia regulatria, reduzir a assimetria de

informao e legitimar tecnicamente a atuao dos agentes reguladores.
(4) Flexibilidade e comunicabilidade, para facilitar a mediao entre os vrios interesses

que h no setor regulado.
(5) Processualidade (sujeio s regras do devido processo legal em sentido amplo).
As agncias, em geral, detm os seguintes poderes41: poder normativo (editar

comandos gerais para o setor sob sua regulao); poder de outorga (emisso de licenas,
autorizaes, injunes); poder de fiscalizao (monitoramento, controle); poder
sancionatrio (aplicao de advertncias, multas, cassao de licenas, por exemplo); poderes
de conciliao (mediao de interesses), e poderes de recomendao (recomendar medidas ou
decises a serem editadas no mbito das polticas pblicas).
Esto sujeitas regulao das agncias no s atividades tpicas do setor privado,

mas tambm servios pblicos essenciais (Agncia Nacional de Transportes Terrestres,
Agncia Nacional de Energia Eltrica etc.), servios pblicos facultados aos particulares
como os servios de sade fiscalizados pela Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria e
mesmo o uso de bem pblico, como as reservas aquferas, cuja explorao regulada pela
Agncia Nacional de guas.
5 NOVOS MECANISMOS DE INTERVENO DO ESTADO NA

ECONOMIA E A UTILIZAO DO BNDESPAR E DE FUNDOS DE
PENSO DE EMPREGADOS DE EMPRESAS PBLICAS COMO
INSTRUMENTO POLTICO/ECONMICO EM FUSES
41
Cf. MARQUES NETO, 2009, p.60-61.
28
5.1 BREVE COMENTRIO ACERCA DO FENMENO
CONCENTRACIONISTA MODERNO
Conforme aponta Bulgarelli (1997, p.19-20), o fenmeno concentracionista moderno
tem sua origem na Revoluo Industrial, quando, com o intuito de alavancar a produo e a
produtividade, grandes capitais passaram a unir foras na busca do desenvolvimento de novas
tcnicas. Desse modo, alm do aumento da produo e da produtividade, outro objetivo era
evitar os males da livre concorrncia (BULGARELLI, 1997, p.23).
Diferentemente, hoje o objetivo da concentrao de empresas no mais o domnio

do mercado, mas a reforma das estruturas industriais e a busca da dimenso tima, que, em
definicao de Galbraith, citado por Bulgarelli (BULGARELLI, 1997, p.24), seria a
capacidade de uma empresa ser grande o suficiente para atingir uma produo em larga
escala, e conseguir controlar seus mercados.
No Brasil, esse fenmeno passou a se fortalecer com o desenvolvimento da economia

no sculo passado, chegando, inclusive, a receber o apoio do prprio Estado, principalmente
no que diz respeito fuso e incorporao de empresas 42, incentivando os ajustes, convnios e
consrcios que no objetivassem a eliminao da concorrncia e o domnio do mercado
(BULGARELLI, 1997, p.110).
5.2 NOVOS PARMETROS PARA A INTERVENO DO ESTADO NA

ECONOMIA: O BNDES E O BNDESPAR
No se alcana bem-estar social sem desenvolvimento econmico. No
concebvel o desenvolvimento econmico sem o crescimento das empresas. No vivel o
crescimento das empresas sem o financiamento da produo. Com esta frase, Estella Penna
(2001), aponta, de forma clara, um dos papeis fundamentais que o Estado assume nessa cadeia
de desenvolvimento. No Brasil, uma das instituies que reponde por essa competncia de
financiar o setor produtivo o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, o
BNDES.
42
Bulgarelli (1997, p.109) cita os Decretos-lei n 1182/71, n1115/70 e n 1186/71, que concederam estmulos
abertura de capital, a fuses e incorporaes de empresas.
29
As ltimas dcadas do processo de desenvolvimento econmico do Brasil tm sido
fortemente marcadas pela presena do Estado na regulao do mercado 43, no controle de
segmentos empresariais e at mesmo na criao de empresas (SCHAPIRO, 2009, p.58),
fazendo isso mediante a normatizao e o direcionamento de recursos pblicos, por exemplo.
Mario Gomes Schapiro afirma que, nas economias em desenvolvimento, essa aglutinao e
alocao de recursos pblicos ocorre, em grande medida, por meio do Banco de
Desenvolvimento, um tipo de agente financeiro, via de regra constitudo pelos governos, e
que dedicado ao financiamento de longo prazo dos setores pblico e privado, em pases
subdesenvolvidos (SCHAPIRO, 2009, p.59). Assim, o Estado aparece para suprir a ausncia
do mercado de capitais, bem como as carncias do setor bancrio, e passa a atuar como uma
espcie de agente financeiro especial: enquanto os agentes financeiros tradicionais concedem
crdito a projetos corporativos com base no maior potencial de rentabilidade e menor risco, a
lgica do Estado outra, qual seja a capacidade de gerar externalidades positivas para o
desenvolvimento nacional, articulando os retornos econmicos individuais aos benefcios
sociais (SCHAPIRO, 2009, p.70-71).
O modelo tradicional de financiamento era sustentado unicamente pela reteno de

lucros nas empresas ou pela concesso de recursos a baixo custo pelo Sistema BNDES. Este
modelo estava estagnado e foi complementado e fortalecido pela opo de desenvolvimento
do mercado de capitais, como grande motor da captao de poupana e de investimento pelo
setor produtivo para atender demanda por novos investimentos na economia brasileira
(PENNA, 2001).
Mario Schapiro (2009, p.269), baseando-se nos estudos de Stallings & Studart,
afirma que os bancos pblicos federais com destaque para o BNDES contribuem de forma
decisiva com o financiamento do corporativismo brasileiro. Segundo ele, quando se trata de
investimentos de longo prazo e de alto risco, o BNDES, o Banco do Brasil e a Caixa
Econmica Federal continuam sendo os principais financiadores.
O Professor Schapiro (2009) observa ainda que os bancos privados, muito embora
tenham aumentado sua atuao no setor de crditos, concentram seus servios em
emprstimos pessoais e financiamento de compras no varejo, o que faz com que
43
Com a crise contempornea, o Estado deve passar, sempre que possvel, da condio de provedor direto para
a de regulador e indutor indireto dos processos do mercado (SCHAPIRO, p.156).
30
aproximadamente 60% do financiamento de longo prazo em todo o pas ainda seja garantido
pelo BNDES. E complementa com outra evidncia dessa preponderncia do BNDES no
mercado de crdito, apontando que, desde 1994, o volume de desembolsos anuais do banco
cresceu substancialmente, passando de 10 bilhes de reais para, aproximadamente, 65 bilhes
de reais em 2007. J em 2011, esse volume chegou a 139,7 bilhes de reais desembolsados44.
De acordo com Schapiro (2009, p.270), essa evoluo indica que a participao do BNDES
na economia brasileira ainda desempenha um papel constitutivo do sistema financeiro
nacional, apesar das [...] reformas financeiras.
Ainda nessa linha, afirma que um dos entraves consolidao do setor bancrio
privado como fonte financeira do setor corporativo seria o valor dos juros praticados por ele,
que podem ficar acima de 50% ao ano, muito superior aos 10% ao ano praticados pelo
BNDES, e que os bancos estrangeiros tambm no ocuparam a lacuna deixada pela ausncia o
setor nacional na oferta de crditos, uma vez que concentram-se na aquisio de ttulos da
dvida pblica e na oferta de crdito pessoal e de curto prazo (SCHAPIRO, 2009, p.271).
Outra fonte de captao de recursos seria o mercado de capitais; no entanto, Mario

Schapiro (2009, p.272) sustenta que essa captao tem sido, em geral, menor do que o
montante disponibilizado pelo BNDES, o qual tem apresentado uma variao anual crescente.
Ademais disto, as variaes do sistema financeiro faz com que se busque uma fonte mais
estvel para a captao de recursos, como os bancos federais.
Diante disso, nota-se que
a parcela pblica pblica do sistema financeiro no s preenche

a falta do agente privado nas operaes de maior risco e com
longo prazo de maturao, como tambm um instrumento da
poltica desenvolvimentista do Estado. Embora possa parecer
uma sobreposio sutil, h nessa conjugao um trao relevante
para se compreender a trajetria do sistema financeiro nacional.
A atuao dos bancos estatais, e principalmente do BNDES,
esteve a servio das finalidades da poltica pblica apresentada
pelo Governo Federal, cumprindo, dessa maneira, uma
atribuio que extrapola o suprimento da carncia de capitais.
[...]
Entre 1950 e 1980, o BNDES no foi apenas um agente

financeiro controlado pelo Estado, foi, na realidade, um agente
44
Site do BNDES: http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/Relacao_Com_
Investidores/Desempenho/. Acesso em: 18 mai. 2012.
31
financeiro a servio dos desgnios do Governo Federal: os seus
critrios de seleo, as suas regras de contratao e de execuo
financeira vincularam-se s prioridades estipuladas pelos
condutores do programa de desenvolvimento. (SCHAPIRO,
2009, p.83 e 88, destaque nosso)
Desse modo, criado em 1952 como uma autarquia (Banco Nacional de

Desenvolvimento Econmico BNDE) cuja finalidade seria a gesto de recursos mobilizados
internamente pelo governo brasileiro e sua destinao para investimentos em setores
estratgicos (SCHAPIRO, 2009, p.87), o BNDES hoje o principal instrumento de
financiamento de longo prazo para a realizao de investimentos em todos os segmentos da
economia, em uma poltica que inclui as dimenses social, regional e ambiental, e segue
claramente aos desgnios do governo. O apoio do BNDES se d por meio de financiamentos a
projetos de investimentos, aquisio de equipamentos e exportao de bens e servios. Alm
disso, o Banco atua no fortalecimento da estrutura de capital das empresas privadas e destina
financiamentos no reembolsveis a projetos que contribuam para o desenvolvimento social,
cultural e tecnolgico45.
Em 1982, antes ainda do grande movimento de regulao do mercado de capitais

brasileiro iniciado na dcada de 1990, e que tinha como objetivo atrair investimento para o
setor produtivo , o BNDES cria um brao financeiro para suas operaes de crdito
realizadas especificamente no ambiente do mercado de capitais, o BNDESpar:
O apoio financeiro s empresas privadas reclamou a

constituio de uma nova ferramenta jurdica de colaborao
financeira a participao societria, que viria a ser uma
modalidade de atuao particularmente relevante anos mais
tarde, quando o BNDES veio a assumir o papel de venture
capitalist de empresas emergentes [...]. Por ora, nesta fase, a
utilizao da subscrio de aes, como mecanismo de
financiamento dos investimentos, deveu-se inteno de
fortalecer e consolidar grupos empresariais nacionais, ainda
carentes de um satisfatrio patamar de capitalizao. Para tanto,
o BNDES constituiu trs empresas subsidirias especializadas
em participaes, que depois vieram a formar a BNDESpar: (i)
EMBRAMEC, para operaes no setor de bens de capital; (ii)
FIBASE, para o setor de insumos bsicos e (iii) a IBRASA,
para empreendimentos em empresas nacionais em geral.
(SCHAPIRO, 2009, p.98-99, destaque nosso).
45
http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/O_BNDES/A_Empresa/. Acesso em: 10
dez. 2011.
32
O BNDESpar nasce como instrumento do governo federal dedicado ao
desenvolvimento e fortalecimento do mercado de capitais, sendo esta sua principal misso. De
seu estatuto46, abstrai-se que sua natureza jurdica de uma sociedade por aes, constituda
como Subsidiria Integral da Empresa Pblica BNDES e tem por objeto: (i) realizar operaes
visando capitalizao de empreendimentos controlados por grupos privados, observados os
planos e polticas do BNDES; (ii) apoiar empresas que renam condies de eficincia
econmica, tecnolgica e de gesto e, ainda, que apresentem perspectivas adequadas de
retorno para o investimento, em condies e prazos compatveis com o risco e a natureza de
sua atividade; (iii) apoiar o desenvolvimento de novos empreendimentos, em cujas atividades
se incorporem novas tecnologias; (iv) contribuir para o fortalecimento do mercado de capitais,
por intermdio do acrscimo de oferta de valores mobilirios e da democratizao da
propriedade do capital de empresas, e (v) administrar carteira de valores mobilirios, prprios
e de terceiros.
O apoio financeiro a ser fornecido pelo BNDESpar somente poder ser efetivado
para empresas constitudas sob as leis brasileiras e com sede e administrao no Pas, ou
pessoas jurdicas controladas pelos Poderes Pblicos e, apenas excepcionalmente, a empresas
ou entidades constitudas sob a legislao estrangeira, mas que se enquadrem na definio de
organismos multilaterais de crdito ou tenham como scios ou cotistas organismos
multilaterais de crdito.
Conforme observa Schapiro (2009, p.99), Muito embora as participaes devessem

ser temporrias e minoritrias, em alguns casos [...] esta participao se tornou majoritria e
tambm delongada no tempo. Assim, na histria recente do Brasil, houve alguns fatos
amplamente noticiados que demonstraram a forte influncia do Estado e, principalmente, do
Poder Executivo, sobre as decises de grandes empresas privadas por meio da utilizao do
BNDESpar na compra de aes de empresas privadas. Citam-se alguns exemplos:
i. CEG
46
ESTATUTO SOCIAL DA BNDES PARTICIPAES S.A. BNDESPAR. Aprovado pela Deciso no Dir.
149/2002-BNDES, de 11.3.2002, e alterado pelas Decises no Dir. 821/2002-BNDES, de 9.12.2002, n Dir.
155/2003-BNDES, de 22.4.2003, pela Deciso n Dir. 776/2004, de 27.9.2004, pela Deciso n Dir. 298/2005-
BNDES, de 19.4.2005, pela Deciso n Dir 862/2006, de 28.9.2006, pela Deciso n Dir. 721/2007, de 28.8.207,
pela Deciso n Dir. 948/2008, de 4.11.2008, pela Deciso n 690/2009-BNDES, de 11.8.2009, pela Deciso n
Dir. 1313/2009-BNDES, de 17.11.2009, pela Deciso n Dir. 1.349/2009-BNDES, de 24.11.2009, pela Deciso
n Dir. 1.534/2009-BNDES, de 29.12.2009, pela Deciso n Dir. 2.111/2010-BNDES, de 30.12.2010, pela
Deciso n Dir. 46/2011-BNDES, de 18.1.2011 e pela Deciso n 521/2011-BNDES, de 31.5.2011.
33
A Companhia Distribuidora de Gs do Rio de Janeiro foi privatizada em 1997. O
BNDESpar chegou a deter aproximadamente 35% do capital total da empresa.
ii. Copel
Em 1998, o BNDESpar passou a integrar o quadro de controladores da Companhia

Paranaense de Energia com o objetivo de prepar-la para a privatizao, seguindo o Programa
Nacional de Desestatizao. No entanto, o BNDES continuou a fazer parte da empresa,
chegando a deter cerca de 24% de seu capital total.
iii. Fibria
Criada com a fuso da Aracruz e da Votorantim Celulose e Papel (VCP) em 2009, a

empresa contou com o investimento do BNDES, que estava de acordo com a estratgia do
governo de criar grandes multinacionais brasileiras. Naquela poca, o BNDESpar liderou o
processo e passou a deter 34,9% da Fibria, maior produtora de celulose de eucalipto do
mundo.
iv. JBS Friboi
Com a abertura de capital da Friboi, o BNDESpar arrematou, em 2007, 1,13 bilho

de reais em aes, quantia essa que foi utilizada pela empresa para adquirir a americana Swift,
fazendo da brasileira a lder mundial em carne bovina. Alm disso, com a participao dos
fundos de penso de estatais (Petros e Funcef), o aumento de capital da Friboi totalizou 2,2
bilhes de reais.
v. Vale
Aps dois anos de conflito com o governo, Roger Agnelli foi retirado da presidncia
da segunda maior mineradora do mundo neste ano de 2011. Circulou no mercado financeiro a
notcia de que a queda do Diretor da empresa teria sido pelo fato de no ter cedido aos
comandos do Palcio do Planalto no sentido de focar os investimentos na China. Verdade ou
no, o fato que os fundos de penso e o BNDESpar, juntos, so o segundo maior acionista
da empresa. Murilo Ferreira foi escolhido como o novo presidente da empresa com o encargo
de conciliar os interesses da Unio aos da companhia de modo a no assustar o mercado.
34
Mesmo tendo sido privatizada em 1997, a Vale ainda sofre grande influncia das
estratgias governamentais devido ao fato de sua atividade estar baseada em diversas
concesses pblicas e participao do BNDESpar (principal representante do governo
federal na Vale) como um dos acionistas controladores e de fundos de penso de empresas
estatais (reunidos na holding Litel, liderada pela Previ, dos funcionrios do Banco do Brasil,
mas que tambm inclui os fundos Petros, Funcef e Funcesp) na Valepar. Com isso, pode-se
dizer que o governo retomou o controle da Vale, pois chegou a deter 60% do capital votante e
67% do capital total da Valepar, quase o dobro do capital que o govenro detinha logo aps a
privatizao (35%)47.
5.3 OS FUNDOS DE PENSO DOS FUNCIONRIOS DAS EMPRESAS

PBLICAS
Antes de analisar a interveno do Estado na economia via fundos de penso,
importante fazer um apanhado terico geral sobre sua natureza, regime jurdico aplicvel e
sua mecnica de atuao.
Assim como as agncias reguladoras, os fundos de penso tm sua origem no direito

anglo-saxo. Objetivam prover os recursos financeiros necessrios para o perodo de
inatividade futura dos beneficirios e atuar como um hedge, um seguro, em face do modelo
previdencirio estatal em crise em todo o mundo 48. No Brasil, os primeiros institutos foram
criados ainda durante a primeira Repblica49. Embora de origem histrica comum,
47
As 10 empresas com maior participao do BNDES. Revista Exame, So Paulo, mar. 2011.
<http://exame.abril.com.br/negocios/empresas/noticias/ferreira-na-presidencia-da-vale-monstra-rigidez-do-
governo-afirmam-jornais>. Acesso em: mai. 2011. <http://noticias.r7.com/economia/noticias/escolha-de-novo-
presidente-da-vale-e-derrota-para-agnelli-20110406 .html>. Acesso em: mai. 2011. COIMBRA, L.; AMORA, D.
Governo impe aos fundos de penso participao no trem-bala. Folha.com, Braslia. Disponvel em:
http://www1.folha.uol.com.br/mercado/833553-governo-impoe-aos-fundos-de-pensao-participacao-no-trem-
bala.shtml. Acesso em: mai. 2011. A saga global dos caubis de Anpolis. Revista Exame, So Paulo, 26 mar.
2008. Capitalismo brasileira. Revista Carta Capital, So Paulo, 28 out. 2009.
48
Cf. ABRO, 1999.
49
Segundo a advogada e especialista em direito previdencirio, Celi Pereira dos Santos, foi a Lei 4.682 de
24.02.1923, que autorizou a criao, junto a cada empresa ferroviria, de uma Caixa de Aposentadoria e Penso
destinada a amparar os respectivos empregados. Novas leis a seguir surgiram, sendo que em 1930 j existiam 47
Caixas em todo o pas protegendo cerca de 140 mil segurados ativos[...] Criado o Ministrio do Trabalho,
Indstria e Comrcio em 1931, passaram a surgir os Institutos de Aposentadoria e Penses de mbito nacional
para vrias classes. Foram as Caixas transformadas em IAPs nos anos trinta e seguintes, tal ocorrendo ao incio
com o IAPFESP (IAP dos ferrovirios e empregados no servio pblico), e a seguir o IAPM (martimos), IAPC
(comercirios), IAPB (bancrios), IAPTC (em transportes e cargas) e IAPI (industririos)[...]Com a unificao
de todos os Institutos atravs da Lei 3.807/60, deu-se origem ao INPS, com abrangncia a todos os trabalhadores
35
previdncia social oficial e previdncia complementar privada fechada gravitam hoje em
rbitas legais e financeiras absolutamente distintas (SILVA, 2004).
O Professor Nishioka destaca que o carter complementar das entidades fechadas de previdncia
privada foi salientado inclusive pelo parecer elaborado pelo Senador Heitor Dias (Parecer 68, de 1977, do
Congresso Nacional, Imunidade Tributria das Entidades Fechadas de Previdncia Privada, publica o da
ABRAPP e do ICSS, 1995, p. 120 a 122.), a respeito do projeto de lei que deu origem Lei 6.435/77, segundo o
qual:
As Fundaes de Seguridade so entidades criadas pelas

empresas, com autonomia administrativa e financeira, para
suplementar a previdncia social em favor dos grupos
familiares de empregados e dirigentes das mesmas
empresas.() O que caracteriza, porm, as Fundaes de
Seguridade, de que a Petros um bom exemplo (como tambm
so as da Vale do Rio Doce, BNDES, Embratel, Icomi etc.) e
tantas outras, o seu carter supletivo em relao
previdncia nacional, e (que) permite a custos reduzidos (que
seja) o instrumento de imediata adequao da empresa ao plano
governamental de seguridade, para complet-lo, sem excessos
onerosos, e garantir, a qualquer hora, a seguridade total de seus
empregados (Cf. Entrevista do Dr. Rio Nogueira ao Jornal do
Brasil de 14.06.1976).() o projeto reconhece o relevante
interesse social e econmico-nacional de uma previdncia
supletiva, complementadora do sistema securitrio oficial
(INPS). Quando dissemos nova previdncia supletiva no
pretendemos admitir que a existncia desse tipo de seguridade
esteja sendo inovada pelo projeto, mas sim, caracterizar uma
nova situao pela qual o Governo a concebe merecedora dos
incentivos da Unio previstos no art. 19 da CF ( LGL 1988\3 )
e, sobretudo, da proteo que se efetiva atravs de uma
legislao adequada que, sobre lhes assegurar os meios de
sobrevivncia, protege os direitos dos contribuintes, e lhes
fortalece a confiana e tranqilidade nos dias futuros... (Cf.
NISHIOKA, 1999)
Diante da complexificao das relaes econmicas, sociais e previdencirias que se

processam em todo o mundo, permeando as crises cclicas do modelo capitalista, possvel
que, no futuro, as previdncias privadas (fechadas e abertas) venham a assumir novis
deveres de assistncia social que vindouras normas de lei federal a possam transferir com os
respectivos meios de implementao (SILVA, 2004).
e contribuio obrigatria, recebendo aps o nome de Instituto Nacional de Seguro Social INSS [...] Passou a
previdncia privada a prosseguir em sua existncia paralelamente previdncia social geral e obrigatria, pois
atravs de entidades fechadas ou abertas, complementares ao sistema oficial de previdncia e assistncia social,
ficando as fechadas mais conhecidas como fundos de penso. [...] Foi a Lei 6.435, de 17.07.1977, que
regulamentou a previdncia privada, tendo sido revogada pela LC 109/2001 (art. 79). Cf. SILVA, 2004.
36
A previdncia complementar fechada quando exclusivamente acessvel a
empregados ou associados de uma s empresa ou de um grupo de empresas, sociedades civis,
entidades de classes, fundaes ou associaes, as quais so denominadas de patrocinadoras
ou instituidoras, uma vez que so por estas criadas. Hoje, est regulamentada, juntamente
com as entidades abertas de previdncia, pelas Leis Complementares n. 108 e 109 de 2001.
As entidades abertas destinadas a todos os interessados so constitudas sob a

forma de sociedades annimas (S/A) e podem ter fins lucrativos, integram o Sistema Nacional
de Seguros Privados e concorrem pelos clientes na busca do lucro. As entidades de
previdncia fechada, por sua vez, adquirem a forma de fundao ou sociedade civil, no tm
fins lucrativos e compem o sistema oficial de previdncia e assistncia social, situando-se na
rea de competncia e fiscalizao do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social e, por
isso, se submetem legislao constitucional da previdncia e assistncia social.
As entidades de previdncia complementar patrocinadas pelo poder pblico e por

suas empresas so obrigatoriamente fechadas e sem fins lucrativos, conforme preceituam os
arts. 1 e 8 da LC n. 108/2001. Tanto sua criao quanto a adeso dos beneficirios so
facultativas, fato que a diferencia da previdncia oficial (obrigatria). Se esta obrigatria, a
previdncia fechada ter sempre um carter de complementaridade, oferecendo aos seus
beneficirios e a seus dependentes servios como os de assistncia sade, auxlio em casos
de invalidez, morte, maternidade ou desemprego involuntrio, e aposentadoria por idade
avanada ou por tempo de servio.
Sua estrutura organizacional composta de conselho deliberativo, conselho fiscal e

diretoria executiva (arts. 9 da LC n. 108 e 35 da LC n. 109). Dependem de autorizao prvia
de rgos reguladores e fiscalizadores, tais como o Banco Central do Brasil, a Comisso de
Valores Mobilirios ou a Secretaria da Receita Federal. De outro lado, a constituio de
reservas tcnicas, provises e fundos deve ser feita conforme diretrizes estabelecidas pelo
Conselho Monetrio Nacional (art. 9., 1., da LC n. 109/2001)50.
A EC n. 20/98, que iniciou a reformulao do regime da previdncia complementar

privada, no s determinou a constituio de reservas que garantam o benefcio contratado,
como tambm previu que a matria fosse regulada via lei complementar, dando nova redao
ao art. 202 da Constituio (CF-BRASIL, 1988). Nessa mesma linha, a Constituio garantiu
50
Cf. SILVA, 2004.
37
aos contratantes/beneficirios o direito ao pleno acesso s informaes relativas gesto dos
mesmos.
No 2 do art. 202, estabeleceu-se que as contribuies do empregador, os

benefcios e as condies contratuais da previdncia privada no integram o contrato de
trabalho dos participantes, nem a sua remunerao, pois o contrato do empregado da entidade
patrocinadora ou instituidora do plano de previdncia complementar um contrato de adeso
a um ou mais planos de benefcios previdencirios.
No h dvidas acerca da importncia que os fundos de penso exercem na

economia51. Por essa razo, a regulamentao, o controle e a fiscalizao devem ser
proporcionais ao impacto que possam causar aos beneficirios e sociedade 52 no caso de m
gesto dos seus recursos53. Nesse sentido, Joo Carlos Pestana de Aguiar Silva afirma:
Fundamentalmente, bilhes de reais circulam na economia,

fruto exclusivo da participao dos fundos de penso,
singularmente de empresas pblicas, tanto no processo de
privatizao, no mercado acionrio, nos empreendimentos
imobilirios, na compra do controle acionrio, enfim numa
gama extensa de atividades que normalmente extrapolam o
objeto social dos fundos de penso [...].
Se a aliana entre os fundos e as empresas pblicas busca um

reenquadramento mais consentneo com a independncia e uma
poltica voltada para o bem-estar coletivo, de modo similar s
investidas na seara privada demandam transparncia na
quantificao dos valores e na assuno do risco,
fundamentalmente em pontos no estratgicos, refugindo do
aspecto central dos fundos de penso.
51
Citando dados da Revista Veja (Revista Veja, So Paulo, edio n. 1.380, ano 28, n.8, p.36, de 22.02.1995),
Macedo Jr. Esclarece que a Previdncia Privada vem ganhando importncia cada vez maior no Brasil. Calcula-
se que hoje h mais de 800 empresas atuando neste setor que crescia cerca de 20% ao ano em 1995. Ademais, a
crise fiscal do Estado e reduo do j esqulido Estado do Bem Estar brasileiro levam a crer que a tendncia de
crescimento deve continuar, e com ela, a prpria relevncia do tema deve tambm ser ampliada (MACEDO
JUNIOR, 1998).
52
Mas na medida em que haja legislao com bom sistema regulamentar de pesos e contrapesos (checks and
balances), atravs de rigorosa determinao de reviso dos clculos atuariais e fiscalizao constante dos atos da
entidade fechada, se necessrio, com interveno e at liquidao extrajudicial, segundo o regime repressivo
previsto (arts. 51 e seguintes da Lei 6.435/77, substitudos pelos arts. 63 a 67 da LC 109/2001), torna-se
improvvel um efeito domin de insolvncia no mercado que, em perodos de economia instvel (a que nosso
pas sazonalmente se submete), poderia se multiplicar, em irremedivel prejuzo dos participantes e associados,
a ocasionar a instabilidade social. [...] A despeito do sistema legal da previdncia complementar estar
razoavelmente lanado, ainda remanesce o perigo da m fiscalizao, malgrado a lei disponha a respeito da
responsabilidade dos membros dos rgos fiscalizadores, quando faltosos (arts. 63 a 67 da LC 109/2001), a
recomendar vindouro aperfeioamento legal. Cf. SILVA, 2004.
53
Cf. ABRO, 1999.
38
O sistema complexo que permeia os fundos de penso fez com
que se transformassem em poderosas alavancas, verdadeiros
braos direitos da Administrao Pblica, cuja utilizao, salvo
raras excees, no tem primado pela racionalidade e a
preservao dos interesses daqueles agregados.
Indesmentvel (sic) dizer que as polpudas somas que vertem

para os caixas dos fundos de penso, resultantes das
contribuies mensais, somadas aos investimentos das
atividades empresariais, em termos de controle das autoridades
no existem dados estatsticos ou valorativos precisos,
revelando uma entidade muitas vezes mais lucrativa do que a
prpria empresa que a criou. (ABRO, 1999)
Nesse mesmo sentido, Srgio Alves de Oliveira, Ex-Presidente da AGEFEPPA

(Associao Gacha das Entidades Fechadas de Previdncia Privada), assevera:
Hoje ningum mais duvida que a ao governamental sobre os

fundos de penso muito mais nociva que benfica. No fora
essa intromisso ilegal e perniciosa, certamente o patrimnio
somado das EFPPs seria pelo menos o dobro ou o triplo dos
atuais US$ 40 bilhes. Capacitao no falta aos dirigentes do
Sistema. Mas estes sentem-se "algemados" s diretrizes
baixadas pelo Governo, notadamente quanto aplicao do
patrimnio. E por fora dessa capacitao - malgrado
algemados - ainda assim conseguem a melhor rentabilidade
dentro das piores opes que lhes so empurradas goela-abaixo.
Se liberdade se praticasse para investir em outros segmentos da
economia, mais lucrativos, a situao dos Fundos seria outra.
[...] Tanto as fundaes, quanto as sociedades civis de

previdncia complementar fechada, possuem personalidade
jurdica (quanto s funes e capacidade) de direito privado. E a
natureza de direito privado, no caso, redobrada, de vez que o
patrimnio dos Fundos pertence integralmente aos prprios
participantes, pessoas naturais. Todavia o Governo fecha os
olhos para essa condio, preferindo nivel-los s reparties
pblicas, como entes do Estado, baixando sobre eles normas
que no poderia, ou seja, como se fossem pessoas jurdicas de
direito pblico a seus ps.
[...] E com base nesses expedientes escusos que o Governo

dispe, autoritariamente, sobre os 40 bilhes, "mandando" que
eles sejam aplicados aqui ou acol, conforme os seus interesses
em jogo.
Resumidamente queremos dizer que o Governo no pode e no

deve fazer o que faz com base nos arts. 40 e 41 da Lei 6.435, eis
que essa "operacionalizao" flagrantemente inconstitucional.
Com essa poltica nefasta, os "trapalhes" do Governo Central

mais prejudicam que ajudam, inclusive a prosperidade
econmica e social do Pas. Se os recursos dos Fundos fossem
39
aplicados diretamente na produo, toda a sociedade seria
beneficiada.
Essa poltica governamental tambm agride a garantia do direito

de propriedade prevista no art. 5., XXII, da CF (LGL 1988\3),
dentro da qual est inserida a livre disposio dos bens.
Portanto, ao invs de dar o primeiro exemplo para a sociedade,
o Governo o primeiro a descumprir a Constituio. As
prerrogativas constitucionais asseguradas inclusive aos Fundos
de Penso no permitem os abusos cometidos pelo Governo. E
J tempo de dar um basta a tudo isso (OLIVEIRA, 1995).
Macedo Junior (1997) aponta que a o tema dos fundos de penso tem chamado a
ateno de juristas e economistas por trs principais razes: (i) os volumes de recursos
concentrados nestes fundos e o seu papel estratgico como mecanismo alavancador e
estimulador do crescimento econmico, em particular nos pases em desenvolvimento; (ii) a
enorme importncia social que tm hoje e tero no futuro, caso seja mantida a tendncia
mundial de privatizao do sistema de seguridade social, e (iii) a existncia de um
considervel nmero de consumidores que so lesados em seus direitos e frustrados em suas
expectativas em razo da m gesto ou fraude na administrao dos fundos.
A importncia dos fundos tamanha que os problemas e

dificuldades relacionados a sua administrao, controle e
responsabilidade tm se tornado um dos temas mais presentes
nos debates polticos e econmicos em curso tanto nos pases
industrializados como nos pases em desenvolvimento. Dentre
os principais problemas em relao ao tema destacam-se: 1) a
interferncia de critrios polticos na administrao dos fundos
comprometendo a sua eficincia e rentabilidade; 2) a existncia
de interesses conflituais entre os administradores dos fundos e
seus participantes, em particular entre os grupos econmicos
que so os fiadores do plano de penso e seus administradores;
3) as deficincias do mercado como mecanismo eficaz de
controle e monitoramento do bom funcionamento dos fundos de
penso; 4) a responsabilidade social presente nos fundos de
penso que no permite que sejam eles administrados como
fundos de investimentos quaisquer; 5) a inexistncia de
legislao que estabelea limites e critrios no apenas para
coibir a administrao fraudulenta e criminosa, como tambm
para evitar a administrao que importe em riscos excessivos, o
uso do poder econmico concentrado nos conselhos de
administrao para trfico de influncia, o fornecimento de
informao privilegiada e a alocao de investimentos em
setores e/ou outras empresas em troca de favores ou vantagens
que beneficiem os administradores em detrimento dos scios.
(MACEDO JUNIOR, 1997)
O sistema de previdncia privada exerce uma fora centrpeta na capitao cada vez
40
maior de aportes de capital da poupana nacional, podendo ser destinado a relevantes fins
sociais e econmicos, promovendo o desenvolvimento sem o risco de retiradas repentinas,
como comumente ocorre, a cada ameaa de instabilidade internacional, com o capital
estrangeiro que investido nas bolsas de valores de pases emergentes. Incentivando os
fundos de penso, teremos formidveis vrtices sociais e de reservas de contingncia (art. 20
da LC 109), sendo, estas ltimas, fontes de provvel enriquecimento dos mercados nacionais
de capital, segundo as diretrizes do Conselho Monetrio Nacional, com o consequente
estmulo a investimentos nos mais variados setores de produo da economia nacional e
gerao de novos empregos (cf. SILVA, 2004). No entanto, por todas as questes j referidas,
tais fundos merecem um sistema de proteo adequado e um olhar crtico quanto
transparncia e aos motivos determinantes da utilizao desses recursos em determinados
investimentos, principalmente quando a empresa patrocinadora uma empresa pblica e haja,
portanto, um forte direcionamento Estatal nas escolhas de aplicao desses valores.
5.4 CONSIDERAES ACERCA DA INFLUNCIA DO GOVERNO

NAS EMPRESAS PRIVADAS MEDIANTE O USO DE FUNDOS DE
PENSO
As conexes do setor produtivo com o governo, via fundos de penso, podem gerar
efeitos positivos ou negativos para a economia 54: se, por um lado, tornam mais fcil a
captao de recursos para financiar grandes projetos e reduzem os riscos para as empresas,
por outro, aumentam, inegavelmente, a influncia governamental (como um tipo anmalo de
interveno) nas decises estratgicas das empresas e criam canais clientelistas entre os
setores pblicos e privados. Essa modalidade de interveno nas decises dos agentes
econmicos no deve ser ignorada ao contrrio, deve ser estudada com cuidado e ateno
para eventual desvio de finalidade. Nas palavras do Professor Celso Campilongo (FERRAZ
JUNIOR et al., 2009, p.91),
evidente que entre o direito e a economia, o direito e a

poltica, h uma relao de imbricao indissolvel e muito
acentuada. Mas [...] mais poder significa, ao mesmo tempo,
menos poder. Nunca, at o advento do Estado moderno, houve
tanto poder concentrado nas mos do Estado como atualmente.
Esse forte monoplio da fora exige, assim, a criao de
mecanismos de controle de poder.
54
Governo j scio de 119 empresas. O Estado de So Paulo, So Paulo, 2 dez. 2010.
41
necessria uma anlise detida de como a interveno do Estado se d na economia,
para que se possa, ento, construir mecanismos mais efetivos de controle desse poder. Essa
anlise, contudo, resta prejudicada pela inadequao das classificaes para as modalidades
existentes, at o momento, de interveno estatal no domnio econmico.
Uma ferramenta fundamental nesse processo de controle garantir a eficcia da

aplicao do princpio da boa-f objetiva interpretao dos contratos de previdncia
complementar para sustentar as relaes entre segurados e administradores.
Esse princpio tem relevante papel de encorajar a continuidade das relaes

contratuais, porque tambm garantem a confiana, a reciprocidade, a implementao do
planejamento, a efetivao do consenso, a responsabilidade, a funo de integridade, a
solidariedade, o equilbrio de poder e a harmonizao com a matriz social que lhe
subjacente.55
Uma palavra final sobre algumas clusulas obrigatrias necessrias para a defesa do
consumidor-pensionista. Dentre outras recomendaes elaboradas por alguns especialistas
americanos quanto forma de administrao e controle dos fundos de penso que poderiam
orientar a formulao de novos mecanismos e o aperfeioamento daqueles j conhecidos
destacaria as seguintes: 1) qualquer administrao externa do fundo de penso (como bancos,
empresas etc.) deve concordar em "comer sua prpria comida" (eat their own lunch),
investindo um mnimo, como por exemplo um tero, de seus recursos pessoais nos fundos que
ele administra; 2) o administrador seria elegvel apenas se a firma concordar em investir e no
mais do que vinte tipos de ao e mant-los em mdia por pelo menos dois anos; 3) um
compromisso de que os fundos de penso no contratem muitos administradores de modo que
o nvel de diversificao no seja to alto como atualmente. O investimento em um menor
nmero de negcios faz com que o fundo e seus administradores interessem-se mais
diretamente no andamento e sucesso da empresa nas quais investem pesadamente. Neste
sentido, os investidores deveriam estar mais preocupados no tanto nos usuais mas limitados
termos de maximizao do valor das aes, mas ao contrrio, procurando maximizar a
capacidade de produo de riqueza da empresa. Tal tipo de compromisso, integraria melhor os
objetivos dos acionistas, fornecedores e empregados. Uma estratgia como esta melhor
atenderia igualmente os interesses de desenvolvimento econmico do pas, bem como tornaria
55
Cf. MACEDO JUNIOR, 1997.
42
os investimento nos mercados de capitais menos sujeitos s flutuaes de alto risco agravadas
pela globalizao e velocidade dos mercados mundiais (cf. MACEDO JUNIOR, 1997).
Ainda na linha do pensamento do Promotor Ronaldo Porto Macedo Jnior, a defesa

do consumidor nos contratos previdencirios deve reconhecer que: (i) as clusulas deste tipo
de contratao so usualmente negociadas no contexto das relaes de trabalho e, neste
sentido, as expectativas envolvidas neste tipo de contratao geralmente se iniciam e se
misturam com as expectativas envolvidas no prprio contrato de trabalho e atuam como
elementos estimuladores da confiana dos trabalhadores na empresa, como tambm podem
servir como instrumentos de sua catividade, na medida em que os prendem empresa; (ii)
importante aumentar os mecanismos que garantam a voz ao consumidor-pensionista e
viabilizem as solues baseadas na lealdade, com efetivo equilbrio contratual e respeito
boa-f e princpios da solidariedade e participao nos contratos previdencirios, tendo em
vista no apenas o controle contra a gesto fraudulenta, como tambm o controle preventivo
da m gesto ou determinao de metas incompatveis com seus legtimos interesses,
principalmente porque o financiamento pblico para a constituio dos fundos privados de
penso de empresas pblicas e o interesse social subjacente a este tipo de contrato tornam esta
rea do direito particularmente afetada pelos princpios do Direito Social.
Assim, considerando que aos contratos de previdncia privada (abertas ou fechadas)

aplicam-se as normas do direito do consumidor, deve-se garantir o direito informao,
tambm um requisito essencial da legitimidade das operaes realizadas no mercado de
capitais, principalmente no que se refere aos riscos a que os contratantes esto sujeitos, nos
termos do art. 6., III do CDC.
5.5 CASO BRFOODS

A BRF-Brasil Foods S.A. uma sociedade brasileira de capital aberto que atua nos
segmentos de carnes, alimentos industrializados e lcteos, apresentando mais de trs mil itens
em seu portflio, e uma das maiores empresas de alimentos do mundo. Terceira maior
exportadora do pas e lder mundial na exportao de aves, a empresa possui 61 unidades no
Brasil, cinco na Argentina, duas na Europa e, se atingida a meta para 2012, contar com uma
nova unidade de processados no Oriente Mdio. Conta ainda com 19 escritrios comerciais no
mercado externo e uma carteira de clientes nos cinco continentes. Desse modo, firma sua
43
posio como grande geradora de divisas para o Brasil, com vendas totais de 6,2 milhes de
toneladas de produtos e receita lquida de 25,7 bilhes de reais.
A BRF foi criada com a unio das empresas Sadia e Perdigo. Ainda que tenham
sido concorrentes por muito tempo, um prejuzo de mais de dois bilhes de reais 56 gerado por
operaes com derivativos cambiais, enfraqueceram a Sadia a tal ponto que a fuso com a
Perdigo foi inevitvel. A associao, que contou com o apoio do BNDES e de fundos de
penso de estatais, foi anunciada em 19 de maio de 2009, e recebeu a aprovao do Conselho
Administrativo de Defesa Econmica (CADE) em 13 de julho de 2011. A condio para o
negcio foi o cumprimento de um Termo de Compromisso de Desempenho (TCD) para a
venda de um conjunto de ativos57 e a alienao de algumas marcas58. Alm disso, a BRF
tambm se comprometeu a suspender, temporariamente e apenas em determinadas categorias
de produtos, as marcas Batavo e Perdigo. 59
O BNDES participou dessa operao por meio de investimentos na participao

societria. De acordo como o Relatrio da Administrao de 31 de dezembro de 2009, a
BNDESpar investiu 403 milhes de reais na criao da BRF 60. Ainda hoje, o Banco realiza
investimentos na empresa, tendo lhe concedido, em janeiro de 2012, crdito de 2,52 bilhes
de reais61.
No que se refere aos fundos de penso de estatais como a Previ (Caixa de

Previdncia dos Funcionrios do Banco do Brasil S.A.), Sistel (Fundao Telebrs de
Seguridade Social, o fundo de penso dos funcionrios da Telecomunicaes Brasileiras S.A.
- Telebrs), Petros (Fundao Petrobras de Seguridade Social, o fundo de penso dos
56
Derivativos levam Sadia a prejuzo de R$ 2,48 bilhes em 2008. Revista poca Negcios. 27 mar. 2009.
Disponvel em: <http://epocanegocios.globo.com/Revista/Common/0,,EMI66013-16359,00-DERIVATIVOS
+LEVAM+SADIA+A+PREJUIZO+DE+R+BILHOES+EM.html>. Acesso em ago. 2012.
57
Dez fbricas de alimentos processados e quatro de raes, dois abatedouros de sunos e dois de aves, 12
granjas de matrizes de frangos, dois incubatrios de aves e oito centros de distribuio.
58
Rezende, Wilson, Texas, Tekitos, Patitas, Escolha Saudvel, Light Elegant, Fiesta, Freski, Confiana, Doriana
e Delicata.
59
Informaes disponveis em: <http://www.brasilfoods.com/paginas.cfm?area=0&sub=27>,
<http://www.brasilfoods.com/ri/siteri/web/conteudo_pt.asp?idioma=0&conta=28&tipo=32150>, e <http://www.
brasilfoods.com/ri/siteri/web/conteudo_pt.asp?idioma=0&conta=28&tipo=32307>. Acesso em jul./ago. 2012.
60
Disponvel em: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/
empresa/download/RelatAdmBPAR1209.pdf>, p.9. Acesso em ago. 2012.
61
10 empresas financiadas pelo BNDES at julho. Revista Exame. 18 jul. 2012. Disponvel em:
<http://exame.abril.com.br/negocios/empresas/noticias/10-empresas-financiadas-pelo-bndes-ate-julho?p =10>.
Acesso em ago. 2012.
44
funcionrios da Petrleo Brasileiro S.A. - Petrobras) e Valia (Fundao Vale do Rio Doce, o
fundo de penso dos funcionrios da Companhia Vale do Rio Doce) , j detinham o controle
acionrio da Perdigo, tambm apoiaram a fuso, acumulando, em 31 de julho de 2009,
31,5% do controle62. Sua participao continua ainda bastante significativa, detendo juntos,
direta ou indiretamente, 27,5% do capital votante e total da Companhia em 31 de dezembro de
2011.63
Quanto s ligaes da empresa com o Poder Executivo, surgem alguns

questionamentos: Por que o governo quis apoiar a fuso de duas empresas do setor privado?
Diante da grandeza da BRF, ficou claro que o Estado emprestou dinheiro para formar um
conglomerado com poder econmico. Essa utilizao de recursos do BNDES correta e
interessa populao? Em outras palavras: o uso do oramento pblico do BNDES para fins
particulares infringe a legalidade e a isonomia? E o uso de recursos dos fundos de penso para
criar uma multinacional, tambm interessa aos participantes do fundo?
Vale lembrar aqui que grande parte do oramento do BNDES vem de tributos
cobrados das empresas para formar poupana para os funcionrios (o FAT, Fundo de Amparo
ao Trabalhador), com uma remunerao prxima de zero. Em algumas ocasies, o Banco
pode ainda receber uma complementao de caixa que advm dos recursos do Tesouro
Nacional (INSTITUTO ALVORADA, 2010, p.7). Nos dois casos, recursos advindos do
trabalhador so utilizados para financiar a concentrao de grandes empresas, gerando lucro
aos particulares, donos dos empreendimentos.
Segundo estudo do Instituto Alvorada (2010, p.7-8), as vantagens da concentrao de

empresa so vrias, dentre elas: (i) diminuio dos custos de produo e transao; (ii) maior
capacidade de investimento em pesquisa e desenvolvimento; (iii) possibilidade de o controle
das grandes empresas nacionais no ser adquirido por companhias estrangeiras, caso haja
interveno do BNDES ou dos fundos de penso no sentido de criar salvaguardas, estipular
golden shares ou outros mecanismos societrios; (iv) internacionalizao de empresas
nacionais, e (v) projeo da imagem do pas no exterior.
62
Disponvel em: <http://www.brasilfoods.com/ri/siteri/web/arquivos/RelatoriodaAdministracao _2T09.pdf>.
Acesso em ago. 2012.
63
Disponvel em: <http://www.brasilfoods.com/ri/siteri/web/conteudo_pt.asp?idioma=0&conta=28&tipo=
32150>. Acesso em ago. 2012.
45
No entanto, deve-se lembrar que tambm h pontos negativos, como: (i)
possibilidade de excessiva concentrao interna e imposio de dificuldades concorrncia
interna; (ii) dilema entre transferncias destinadas aos novos conglomerados empresariais e
aplicao de recursos pblicos escassos em polticas sociais de carter universal; (iii) risco de
alocao ineficiente de recursos; (iv) concentrao de renda (poucos particulares retendo
muito lucro auferido com ajuda dos recursos pblicos); (v) estmulo ocorrncia de prticas
de favorecimento e da pequena corrupo, e (vi) prejuzos potenciais ao sistema democrtico,
pois a formao de grandes grupos econmicos pode distorcer gravemente a representao
poltica no mdio prazo, capturando tanto o Poder Legislativo quanto as intituies
reguladoras64 (INSTITUTO ALVORADA, 2010, p.8).
No caso da BRF, constata-se que a inteno do governo em criar uma multinacional

verde-amarela de primeira linha realmente gerou efeitos positivos, como a maior facilidade
em captar um alto volume de recursos para financiar grandes projetos e a reduo de riscos.
Contudo, as potenciais externalidades negativas devem ser estudadas para se constatar se a
interferncia de critrios polticos do governo no tem comprometido sua eficincia e
rentabilidade, nem tem causado conflitos de interesse com relao a seus participantes, e,
mais importante, se no tem havido prejuzos ao sistema democrtico e republicano, com a
utilizao de recursos do oramento do BNDES no empreendimento privado em questo que,
aparente, no gera retorno significativo sociedade apenas aumenta o lucro e,
consequentemente, o valor tributado, mas, ainda assim, no possvel ver uma melhora na
qualidade de vida da sociedade.
Parece que efetivamente houve um mau uso do oramento pblico do Banco de

Desenvolvimento, o qual foi utilizado para a formao de um conglomerado particular com
poder econmico e no gerador de retorno visvel para a sociedade, infringindo a legalidade e
a isonomia do Estado Democrtico/Republicano. Alm disso, com relao ao uso dos recursos
dos fundos de penso das estatais, os quais, sob inflncia do governo, apoiaram a unio da
Sadia com a Perdigo, tambm se trata de interveno indevida do Estado, um vez que no h
notcias de que os participantes dos fundos foram consultados antes da deciso.
64
Isso ocorre porque tal o poder que uma empresa dessas assume, que o aparelho estatal fica tolhido em sua
capacidade de alocar recursos para outros grupos, de regular, de impor as normas e mesmo de definir o interesse
pblico. No raro, o poder assim concentrado repercute na cobertura da imprensa e, principalmente, nas eleies
via financiamento de campanha ou na atividade parlamentar corrupo pura e simples por meio da compra
de votos (INSTITUTO ALVORADA, 2010, p.8).
46
Dessa forma, tais ligaes entre o governo e a iniciativa privada devem ser
analisadas com cautela, pois, aparentemente, representam um modo de interveno com
desvio de finalidade, hiptese essa que deve ensejar uma resposta rpida no sentido de criao
de um sistema de controle.
No entanto, analisando-se esse caso sob a perspectiva das doutrinas administrativas e

econmicas atuais, suas classificaes da interveno estatal na economia no envolvem a
atuao mediante a utilizao de recursos do BNDES e dos fundos de penso, o que grave,
pois no classific-la como interveno indevida do Estado pode evitar a criao de controles
a esse tipo de atuao. Assim, ressalta-se a importncia deste estudo para que se entendam
melhor as novas formas de o Estado intervir nas escolhas dos agentes econmicos.
6 UMA PROPOSTA TERICA DO SENTIDO DE INTERVENO E

REGULAO PARA O DIREITO ECONMICO
Respeitando-se as slidas conquistas das doutrinas de Direito Administrativo e
econmico, as classificaes estudadas anteriormente no podem ser qualificadas como
incorretas, mas apenas como insuficientes para o estudo de algumas prticas econmicas
adotadas recentemente pelo governo brasileiro, o qual intervm no mercado, por exemplo,
adquirindo aes de empresas por meio dos fundos de penso das estatais.
A partir do levantamento da doutrina adotamos o entendimento de que,

diferentemente do que defendem alguns doutrinadores de Direito Econmico j referidos
nesse texto, a regulao no tem o condo de eliminar as falhas do mercado pois isso seria
atributo do sistema autopoitico do prprio mercado. Acolhemos o pensamento de Salomo
Filho (2002), segundo o qual a regulao visaria a garantir a pluralidade de escolhas e o
amplo acesso ao conhecimento econmico aos agentes do mercado, para que eles, ento,
sejam capazes de contornar essas falhas, atingindo as suas expectativas de consumo e
produo de riqueza nacional.
Na concepo de Thert (1998), a partir da aplicao da teoria dos sistemas de

Luhmann, as regras do mercado no so sistema jurdico, e sim um sistema prprio que passa
a ser ambiente para o sistema jurdico. Aplicam-se, neste caso, paralelamente norma
jurdica, as regras do mercado. Quando o sistema jurdico emite comandos normativos, o faz
no sentido de interferir no equilbrio do mercado, mas a existncia da norma, por si s, no
47
garantir o efeito esperado, ou seja, que o referido equilbrio seja alcanado. O direito,
isoladamente, no suficiente para alterar as regras de outros sistemas ou lhes causar efeitos
exatos: pode, no mximo, interferir em seu fluxo. Um comando normativo incapaz de
determinar exatamente, na forma desejada, o comportamento dos agentes do mercado. Poder
sempre influenciar, mas no determinar.
Assim, entendeu-se, aps o levantamento da doutrina, cumulada com a proposta

terica extrada das aulas da Professara Ana Carla Bliacheriene (informao verbal) 65, que
uma viso possvel da interveno para o Direito Econmico a que, sob a forma do quadro
proposto abaixo (Figura 1), concebe-na como um gnero, dividido nas seguintes espcies:
- (i) regulao lato sensu, ou seja, atuao do Estado como agente normativo e regulador (CF-
BRASIL, 1988, art. 174), disciplinada por normas do direito regulamentar econmico
(VENANCIO FILHO, 1998) e subdividida em (i.a) fiscalizao, incentivo e planejamento 66,
(i.b) regulao strito sensu, isto , atuao, como garantia institucional e instrumento de
poltica econmica, das agncias reguladoras nos casos de monoplio estatal e de servios
pblicos concedidos (SALOMO FILHO, 2001; 2002), (i.c) concorrncia, modo de
interveno passivo (controle e fiscalizao) exercido pelo CADE sobre a conduta dos
agentes econmicos particulares (SALOMO FILHO, 2001; 2002), e (i.d) absteno, como
modalidade de interveno comissiva por omisso na medida em que, propositadamente, opta
por no expedir comandos normativos em determinados setores um mecanismo de
afastamento pensado e programado como forma de estimular a ao dos prprios agentes e
no mera inrcia;
- (ii) atuao como agente do processo econmico, na forma de empresas pblicas, sociedades
de economia mista e entes da administrao direta descentralizada, sendo sua atuao
disciplinada por normas do direito institucional econmico (VENANCIO FILHO, 1998);
Alm disso, alguns dos novos mecanismos de interveno do Estado na economia

ficariam em uma zona intermediria, cinzenta, cuja classificao estanque torna-se difcil.
65
Informao fornecida pela Professora Ana Carla Bliacheriene durante entrevista, na Faculdade de Direito de
Ribeiro Preto da Universidade de So Paulo, em 2011.
66
Planejamento como forma de induo do desenvolvimento e da repartio mais justa do fundo pblico para
promoo do bem-estar social, que em muito contribui para o fortalecimento do Executivo (DEL PICCHIA,
2010, p.334).
48
Assim, analisando o caso da utilizao dos fundos de penso dos funcionrios das
empresas pblicas para aquisio de opes no mercado de capitais e sobre ele lanando um
primeiro olhar, parece no haver sustentao doutrinria ou constitucional, em matria de
mecanismos legtimos de interveno do Estado na economia, que regule essa forma de
atuao Estatal, o que pode indicar eventual desvio de finalidade no uso desses instrumentos.
O que fundamenta a ao do Estado nesse processo o simples fato de ser o acionista
majoritrio da empresa patrocinadora dos fundos de penso fechados dos funcionrios das
empresas pblicas e no sua prerrogativa de regulador ou de fiscalizador. No h permissivo
legal que atribua ao Estado competncia para tratar o patrimnio dos fundos de penso como
instrumento da poltica econmica. Da poder se aferir, no caso concreto, eventual desvio de
finalidade na determinao de sua aplicao.
J quanto atuao do BNDES no mercado, configurar-se-iam dois cenrios: (i) um

primeiro como fomentador direto de atividades econmicas pela via de concesso de crdito
clssica, que estaria na seara da modalidade interventora, e (ii) um segundo no qual se utiliza
de seu brao financeiro para adquirir aes de empresas privadas no mercado de capitais,
atuando como especulador. Neste ltimo caso, a atuao fica em zona intermediria entre
incentivo e atuao como agente econmico, o que deve ser visto com cuidado para que no
se configure desvio de finalidade no uso de receitas oramentrias, situao ainda mais grave
do que aquela relativa manipulao dos recursos privados dos fundos de penso referidos.
49
Figura 1: Proposio para interveno do Estado
BNDES
BNDES
3 via
(fundos de penso)
CONCLUSO
A interveno do Estado no domnio econmico, que, como visto, remonta aos
tempos antigos e, mais recentemente, passou a ser autorizada pelas constituies econmicas,
tem sido objeto de estudo tanto de doutrinadores do Direito Administrativo quanto do Direito
Econmico. Todavia, nenhum dos diversos conceitos atribudos aos termos interveno e
regulao conseguiu, at o momento, englobar o uso determinante de recursos do BNDES e
dos fundos de penso das empresas pblicas governamentais para realizar operaes no
mercado de capitais, tal como ocorreu no caso fortemente influenciado pelo Poder
Executivo da fuso das empresas Sadia e Perdigo.
50
Com a anlise do processo de criao da BRF-Brasil Foods e a nova forma de
classificao dos modos de interveno do Estado na economia, possvel entender que as
novas prticas interventivas do governo aproximam-se do desvio de finalidade no uso de
dotaes oramentrias e na gesto de patrimnio que no lhe disponvel, o que gera
incompatibilidades em face do modelo republicano e das limitaes imponveis
Administrao Pblica pelo regime democrtico e oramentrio.
REFERNCIAS
ABRO, C. H. Fundos de penso. Revista de direito bancrio e do mercado de capitais,
v.4, p.288, jan. 1999, DTR\1999\30.
ABREU, R. R. G. Livre iniciativa, livre concorrncia e interveno do Estado no domnio

econmico. Revista dos tribunais, So Paulo, v.97, n.874, p.70-100, ago., 2008.
ADAS, C. C.; CARVALHO, A. O. AGU e a autonomia das agncias reguladoras. L & C

revista de administrao pblica e poltica. Consulex, ano XIII, n.140, fev/2010.
AGUILLAR, F. H. Direito econmico: do direito nacional ao direito supranacional. 2.ed. So

Paulo: Atlas, 2009.
ALMEIDA, F. D. M. Teoria da regulao. In: CARDOZO, J. E. M.; QUEIROZ, J. E. L.;

SANTOS, M. W. B. (Org.) Curso de direito administrativo econmico. v.3. So Paulo:
Malheiros, 2006, p.119-148.
ALMEIDA, R. M. A constituio de 1988 e a interveno estatal no domnio econmico.

Revista de Informao Legislativa, v.34, n.135, p.77-81, jul./set., 1997.
ANDRADE, M. C. Controle de concentraes de empresas: estudo da experincia

comunitria e a aplicao do artigo 45 da lei n 8.884/94. So Paulo: Singular, 2002.
ARAGO, A. S. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico.
2.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009.
ARANHA, M. N. Liberalismo e Intervencionismo Neoliberalismo, ou Liberalismo Construtor

e Intervencionismo Social: a preciso de seus conceitos mediante a anlise da gradao do
controle estatal e de sua poltica de prioridades. Revista de Informao
Legislativa, v.34, n.135, p.237-251, jul./set., 1997.
BALTAZAR, S. M. A liberdade econmica como novo paradigma do Estado regulador.

Razes jurdicas, v.3, n.1, p.273-281, jan./jun., 2007.
BANDEIRA DE MELLO, C. A. Curso de Direito Administrativo. 25.ed. rev. e atual. So

Paulo: Malheiros, 2008.
51
BERCOVICI, G. A problemtica da constituio dirigente: algumas consideraes sobre o
caso brasileiro. Revista de Informao Legislativa. Braslia, a. 36, n. 142, abr./jun. 1999,
p.35-51.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil (1988). Coleo de Leis Rideel

Vade Mecum Universitrio de Direito Rideel. Anne Joyce Angher (Org.). 8.ed. So Paulo:
Rideel, 2010.
BRITTO FILHO, W. J. O princpio da no-discriminao tributria no comrcio

internacional de bens. Tese (Doutorado em Direito Econmico e Financeiro) Faculdade de
Direito da Universidade de So Paulo, So Paulo, 2011. 620 f.
BULGARELLI, W. Concentrao de empresas e direito antitruste. 3.ed. So Paulo: Atlas,

1997.
CAMPILONGO, C. F. Poltica, sistema jurdico e deciso judicial. 2.ed. So Paulo:
Saraiva, 2011.
CARVALHO, V. M. Regulao econmica e servios pblicos. In: SCHAPIRO, M. G. (Org.)

Direito econmico: direito econmico regulatrio. So Paulo: Saraiva, 2010.
CARVALHOSA, M. S. B. Direito econmico. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1973.
DEL PICCHIA, L. Poder normativo das agncias reguladoras: sentido da retomada do debate
na doutrina jurdica. In: SCHAPIRO, M. G. (Org.) Direito econmico: direito econmico
regulatrio. So Paulo: Saraiva, 2010.
DI PIETRO, M. S. Z. Direito administrativo. 22.ed. So Paulo: Atlas, 2009.
FERRAZ JUNIOR, T. S.; SALOMO FILHO, C.; NUSDEO, F. (Org.) Poder econmico:
direito, pobreza, violncia, corrupo. Barueri: Manole, 2009.
FERREIRA FILHO, M. G. Direito Constitucional Econmico. So Paulo: Saraiva, 1990.
______. Estado de Direito e Constituio. 4.ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2007.
FORGIONI, P. A. Os fundamentos do antitruste. 4.ed. rev., atual. e ampl. So Paulo:

Revista dos Tribunais, 2010.
FRANA, V. R. Consideraes sobre a interveno do estado na economia na ordem

constitucional brasileira. Interesse pblico, v.11, n.55, p.81-96, maio/jun., 2009.
GRAU, E. R. A ordem econmica na Constituio de 1988. 14.ed. rev. e atual. Malheiros:

So Paulo, 2010.
GROTTI, D. A. M. As agncias reguladoras. Revista eletrnica de direito administrativo

econmico. Salvador: Instituto de Direito Pblico da Bahia, n.6, mai/jun/jul de 2006.
Disponvel na internet: <http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em 7 de dezembro de
2011.
52
GUERRA, G. M. Agncias reguladoras no Brasil: princpio da legalidade e regulao. In: DI
PIETRO, M. S. Z. (Org.) Direito regulatrio: temas polmicos. 2.ed. rev. e ampl. Belo
Horizonte: Frum, 2009.
INSTITUTO ALVORADA. O papel do Estado na formao de grandes conglomerados

nacionais. 9 abr. 2010. Disponvel em: <http://institutoalvorada.org/o-papel-do-estado-na-
formac%CC%A7a%CC%83o-de-grandes-conglomerados-nacionais>. Acesso em: jul. 2012.
JUSTEN FILHO, M. Curso de direito administrativo. 3.ed. So Paulo: Saraiva, 2008.
LAENDER, G. B. Caractersticas e oportunidades da desregulao: a busca por um novo

modelo de atuao estatal. Revista de direito, estado e telecomunicaes, v.1, n.1, p.181-
202, 2009.
LEONARDI, F. R. Noo de sistema na cincia jurdica e anotaes sobre o pensamento

jurdico em direito privado. Revista do curso de direito Universidade Metodista de So
Paulo. So Paulo, v.4, n.4, 2007.
LEOPOLDINO DA FONSECA, J. B. Direito Econmico. Rio de Janeiro: Forense, 2004.
MACEDO JUNIOR, R. P. Os contratos previdencirios, a informao adequada e os riscos do

consumidor. Revista de direito do consumidor, v.26, p.221, abr. 1998, DTR\1998\651.
______. Contrato previdencirio como contrato relacional. Revista de direito do

consumidor, v.22, p.105, abr. 1997, DTR\1997\600.
MARQUES NETO, F. A. Agncias reguladoras independentes: fundamentos e seu regime

jurdico. Belo Horizonte: Frum, 2009.
MARTINS, E. P. Polcia administrativa econmica. In: CARDOZO, J. E. M.; QUEIROZ, J.

E. L.; SANTOS, M. W. B. (Org.) Curso de direito administrativo econmico. v.2. So
Paulo: Malheiros, 2006, p.344-381.
MEDAUAR, O. Direito administrativo moderno. 13.ed. rev. e atual. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2009.
MONCADA, L. S. C. Direito econmico. 2.ed. rev. e atual. Coimbra: Coimbra Editora,

1988.
NESTER, A. W. Regulao e concorrncia: compartilhamento de infra-estruturas e redes.

So Paulo: Dialtica, 2006.
NISHIOKA, A. N. A imunidade das entidades fechadas de previdncia privada. Revista de

direito bancrio e do mercado de capitais, v.5, p.157, mai. 1999, DTR\2011\2611.
NOGUEIRA, A. C. A dissoluo do poder econmico como princpio regulatrio. 2005.

Trabalho apresentado junto ao Departamento de Direito Econmico e Financeiro USP
Tese apresentada para Doutorado. So Paulo, 2005.
NUSDEO, F. Curso de economia: introduo ao direito econmico. 6.ed. rev. e atual. So

Paulo: Revista dos Tribunais, 2010.
53
______. Fundamentos para uma codificao do direito econmico. Tese (Concurso de
provimento de cargo de Professor Titular do Departamento de Direito Econmico-Financeiro)
Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, So Paulo, 1993.
OLIVEIRA, S. A. Fundos de penso algemados. Revista tributria e de finanas pblicas,

v.10, p.205, jan. 1995, DTR\1995\81.
PENNA, E. A. Desenvolvimento econmico e mercado de capitais a nova lei das S.A.

Revista de direito bancrio e do mercado de capitais, v.11, p.267, jan. 2001,
DTR\2001\512.
PEREZ, M. A. As vicissitudes d aregulao econmica estatal: reflexo sobre as lies do

direito norte-americano em comparao com o direito brasileiro. In: CARDOZO, J. E. M.;
QUEIROZ, J. E. L.; SANTOS, M. W. B. (Org.) Curso de direito administrativo
econmico. v.3. So Paulo: Malheiros, 2006, p.149-169.
RAMOS FILHO, C. A. M. A interveno do estado no domnio econmico: limites e

modalidades luz do direito brasileiro. Revista tributria e de finanas
pblicas, v.17, n.88, p.60-90, set./out., 2009.
RAVA, B-H. A reforma do estado brasileiro e as perspectivas de sua implementao: das

mudanas efetivadas ao controle necessrio. Revista da Ajuris: doutrina e
jurisprudncia, v.33, n.104, p.35-54, dez., 2006.
SADDY, A. Fases evolutivas e cronologicamente distintas das formas de interveno do

Estado na economia. Frum administrativo, v.9, n.106, p.60-79, dez., 2009.
SALOMO FILHO, C. Regulao da atividade econmica: princpios e fundamentos

jurdicos. Malheiros: So Paulo, 2001.
______.______. 2.ed. rev. e ampl. Malheiros: So Paulo, 2008, p.167-186.
______. Direito concorrencial: as condutas. 2.ed. So Paulo: Malheiros, 2007.
______. Direito concorrencial: as estruturas. 2.ed. So Paulo: Malheiros, 2002.
SANTANA, D. Conjuntura da regulao no Brasil: conflitos e convergncias. In:

SCHAPIRO, M. G. (Org.) Direito econmico: direito econmico regulatrio. So Paulo:
Saraiva, 2010.
SCHAPIRO, M. G. Novos parmetros para a interveno do Estado na economia:

persistncia e dinmica na atuao do BNDES em uma economia baseada no conhecimento.
Tese (Doutorado em Direito Econmico e Financeiro) Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo, So Paulo, 2009. 326 f.
SCHMITT, A. V. A explorao estatal de atividade econmica. Revista de Informao

Legislativa, v.43, n.172, p.169-173, out./dez., 2006.
SILVA, B. M. Limites constitucionais ao estatal na economia. Constituio de 1988: o

Brasil 20 anos depois. Braslia: Senado Federal, Instituto Legislativo Brasileiro, 2008. p. 517-
541. 4 v.
54
SILVA, J. C. P. A. Previdncia complementar privada e fechada (fundos de penso). Revista
de direito do trabalho, v.114, p.109, abr. 2004, DTR\2004\268.
SOUZA, W. P. A. Primeiras linhas de direito econmico. 6.ed. So Paulo: LTR, 2005.
TAVARES, A. R. O estado econmico, no mundo globalizado. Revista de Direito

Internacional e Econmico, v.1, n.2, p.7-32, jan./mar., 2003.
______. Direito constitucional econmico. 2.ed. So Paulo: Mtodo, 2006.
______. A interveno do Estado no domnio econmico. In: CARDOZO, J. E. M.;

QUEIROZ, J. E. L.; SANTOS, M. W. B. (Org.) Curso de direito administrativo
econmico. v.2. So Paulo: Malheiros, 2006, p.173-218.
THERT, B. Poltica econmica e regulao: uma abordagem topolgica e autopoitica. In:

THERT, B.; BRAGA, J. C. S. (Org.) Regulao econmica e globalizao. Campinas:
Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas, 1998, p.185-252.
VELLOSO, C. M. S. Da interveno do estado na ordem econmica: o monoplio e temas

conexos. In: MACIEL, A. F.; DOLGA, L.; BERALDO, L. F. Estudos de direito
constitucional: homenagem ao professor Ricardo Arnaldo Malheiros Fiuza. Belo Horizonte:
Del Rey, 2009. p.219-246.
VENANCIO FILHO, A. A interveno do Estado no domnio econmico: o direito pblico

econmico no Brasil. Rio de Janeiro: Renovar, 1998.
55

SF Sistema Sedol2 Id Documento Composto 53013

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

SF Sistema Sedol2 Id Documento Composto 53013

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE DIREITO DE RIBEIRO PRETO

DANIELA MOTTA MONTE SERRAT

INTERVENO DO ESTADO NA ECONOMIA A

INTERVENO DO ESTADO NA ECONOMIA A

Trabalho de Concluso de Curso

Orientadora: Profa. Dra. Ana Carla

Orientadora: Profa. Dra. Ana Carla Bliacheriene.

Trabalho de Concluso de Curso - Faculdade de Direito de Ribeiro Preto, Universidade de So Paulo.

1. Direito Econmico. 2. Direito Administrativo. 3. Interveno do Estado. 4.Economia. 5. Constituio. 6.

INTERVENO DO ESTADO NA ECONOMIA A

Trabalho de Concluso de Curso

Profa. Dra. Ana Carla Bliacheriene, cuja

Paul Valry, Olhares sobre o Mundo Atual

Trata da interveno do Estado no domnio econmico fenmeno com origem nos

Palavras-Chave: Direito Econmico, Direito Administrativo, Interveno do Estado,

This study addresses State intervention in economic dominance, a phenomenon that

Keywords: Economic Law, Administrative Law, State Intervention, Economy, BNDES,

BNDES Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social

BNDESpar BNDES Participaes

BRF Brasil Foods

CADE Conselho Administrativo de Defesa Econmica

FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador

FMI Fundo Monetrio Internacional

OMC Organizao Mundial do Comrcio

TCD Termo de Compromisso de Desempenho

METODOLOGIA E DESENVOLVIMENTO ................................................................. 3

1 HISTRICO DA INTERVENO ESTATAL NA ECONOMIA ............................... 5

1.1 PRECEDENTES HISTRICOS GERAIS ................................................................. 5

1.2 INTERVENO NO BRASIL ............................................................................... 12

2 CONSTITUIO ECONMICA DE 1988: DIRIGISMO CONSTITUCIONAL E SEU

3 POLTICA, ECONOMIA E DIREITO ECONMICO ............................................... 15

3.1 A RELAO ENTRE DIREITO E ECONOMIA E A TEORIA DOS SISTEMAS DE

4 FORMAS DE INTERVENO E REGULAO: COMPARATIVO ENTRE

4.1 AGNCIAS REGULADORAS ............................................................................... 26

5 NOVOS MECANISMOS DE INTERVENO DO ESTADO NA ECONOMIA E A

5.1 BREVE COMENTRIO ACERCA DO FENMENO CONCENTRACIONISTA

5.2 NOVOS PARMETROS PARA A INTERVENO DO ESTADO NA

5.3 OS FUNDOS DE PENSO DOS FUNCIONRIOS DAS EMPRESAS PBLICAS

5.4 CONSIDERAES ACERCA DA INFLUNCIA DO GOVERNO NAS

5.5 CASO BRFOODS ................................................................................................... 43

6 UMA PROPOSTA TERICA DO SENTIDO DE INTERVENO E REGULAO

Geralmente, o tema da interveno estatal no domnio econmico estudado a partir

Para situaes como essa, a delimitao e classificao da interveno e regulao

Alm dessa insuficincia, os termos interveno, regulao e concorrncia muitas

Semelhantemente, o termo regulao pode ter significados variados, como (i)

Por fim, nota-se que a concorrncia tambm apresenta significados diversos,

A polissemia emprestada pela doutrina a esses instrumentos do Direito Econmico

Desse modo, a contribuio que se pretende apresentar neste trabalho uma

O trabalho se divide em 6 captulos.

O Captulo 1 traz um histrico da interveno estatal na economia. Lembra o fato de

O Captulo 2, por sua vez, aborda a Constituio Econmica de 1988 e o impacto

J no Captulo 3, est um breve estudo da relao existente entre Direito, Economia e

O Captulo 4 faz uma comparao entre as doutrinas administrativistas e econmicas

O Captulo 5 aborda a questo dos novos mecanismos de interveno do Estado na

Finalmente, como se ver no Captulo da Concluso, reconheceu-se, aps o

1 HISTRICO DA INTERVENO ESTATAL NA ECONOMIA

1.1 PRECEDENTES HISTRICOS GERAIS

H relatos histricos sobre a atuao do Estado na economia durante a Idade Antiga.

Com o advento do Estado Moderno (absolutista), as intervenes estatais na

Ao serem lanadas as primeiras sementes da doutrina liberal, temos um ambiente

Mais tarde, com o movimento constitucionalista e de codificao do direito privado

Em contraposio ao modelo liberal clssico de limitao atuao do Estado, surge