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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E


ECONOMIA SOLIDRIA

AVANOS E DESAFIOS

VIOSA - MG
Universidade Federal de Viosa
2010


ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

Ficha Tcnica

Organizadores

Diagramao

Capa

Impresso

2010. Todos os direitos reservados - organizadores

A reproduo no autorizada desta publicao, no todo ou em parte, constitui violao dos direitos autorais
(Lei n 9.610).

Informaes e Contato:

UFV - UNIVERSIDADE FEDERAL DE VIOSA


Departamento de Administrao e Contabilidade
Av. P.H. Rolfs, s/n, Campus Universitrio - Centro
36571-000 - Viosa, MG - Brasil
Telefone: (31) 3899-2886 / Fax: (31) 3899-2429
Homepage: www.ufv.br

FICHA CATALOGRFICA

A333
Administrao pblica, gesto social e economia solidria: avanos e desafios /
Organizadores: Marco Aurlio Ferreira Marques, Magnus Luiz Emmendoerfer e Rodrigo
Gava Viosa: Universidade Federal de Viosa, 2010.
321f.: Ilustr.

1. Gesto Pblica. 2. Sociedade Civil. 3. Desenvolvimento Regional. 4. Estado. 5. Minas


Gerais. I. Organizadores. II. Cincias Humanas e Sociais. III. Universidade Federal de
Viosa. Departamento de Administrao e Contabilidade. IV. Ttulo. V. EMAPEGS.

CDU 666
CDD 345.55
PeR BPE 09-0646

ISBN 999999999999999999999


ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

Marco Aurlio Ferreira Marques


Magnus Luiz Emmendoerfer
Rodrigo Gava
(Organizadores)

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E


ECONOMIA SOLIDRIA

AVANOS E DESAFIOS

1 edio

VIOSA - MG
Universidade Federal de Viosa
2010


ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

APRESENTAO

Desde a criao da Constituio de 1988, a sociedade brasileira tem assistido uma srie de aes
e polticas de Estado e de Governos Federais, Estaduasi e Municipais com o escopo de tornar os
servios pblicos mais efetivos, transparentes e democrticos o que tem colocado temas como
Administrao Pblica, Gesto Social e Economia Solidria em evidncia tanto na mdia, quanto nas
Universidades.

Diante dessa realidade, a proposta deste livro buscar apontar, compreender e refletir sobre os
avanos e desafios que permeiam as prticas profissionais e os esforos de teorizao sobre os temas
Administrao Pblica, Gesto Social e Economia Solidria. Ele rene autores com diferentes histrias
profissionais e acadmicas para evidenciar situaes e contradies tpicas do nosso mundo
contemporneo, nas suas mais diversas dimenses, levando em considerao distintas regies do nosso
Brasil, com destaque para o Estado de Minas Gerais. Tal destaque no uma manifestao de bairrismo
ou de mero apego a este territrio, mas acima de tudo um reconhecimento pela srie de trabalhos e
resultados alcanados em instituies de ensino e de pesquisa mineiras nos ltimos anos, que foram
expostos pelos seus pesquisadores no II Encontro Mineiro de Administrao Pblica, Economia
Solidria e Gesto Social EMAPEGS, evento realizado da Universidade Federal de Viosa UFV,
nos dias 10 e 11 de junho de 2010.

A comisso organizadora do EMAPEGS foi formada pelos organizadores desse livro e por
diversos discentes e docentes da UFV, principalmente do Departamento de Administrao e
Contabilidade, cujos os nomes no poderamos furtar de mencion-los e de expressar publicamente
nossos agardecimentos. Os docentes: Thiago de Melo Teixeira da Costa, Alcindo Cipriano Argolo
Mendes, Edson Arlindo Silva, Djair Cesrio de Arajo e Fernanda Henrique Cupertino Alcntara. Os
discentes: Ambrozina de Abreu Pereira Silva, Nathalia Carvalho Moreira, Isabela Braga da Matta, Josiel
Lopes Valadares, Anna Laura Teixeira de Almeida, Caio Csar Medeiros Costa, Rodrigo Silva Diniz
Leroy, Marcelo de Oliveira Garcia, Laiana Gonalves Sabioni, Raniely Da Silva Pinto, Ellen Cristina
Baradel e Thiara Pereira Chiarello.

Por essa valiosa contribuio, a comisso organizadora deste evento e os autores convidados
deste livro merecem nossos parabns. E tambm, particularmente, nossos agradecimentos pelo prazer de
fazer parte desta obra como autores de captulos. nosso compromisso social como pesquisadores e
educadores contribuir para o progresso tecnolgico e cientfico da Administrao Pblica, Gesto
Social e Economia Solidria, o qual acreditamos ter alcanado com esta obra. Boa leitura!

Marco Aurlio Marques Ferreira


Magnus Luiz Emmendoerfer
Rodrigo Gava
Organizadores

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS


SOBRE OS ORGANIZADORES

Marco Aurlio Marques Ferreira


Possui graduao em Administrao e Doutorado em Economia Aplicada pela Universidade Federal de
Viosa (2005). professor Adjunto III da Universidade Federal de Viosa, onde atua, tambm, como
pesquisador e orientador na Graduao e na Ps-graduao. o atual editor da Revista Administrao
Pblica e Gesto Social (APGS), lidera o grupo de pesquisa em Administrao Pblica e Gesto Social, e
coordena Projetos sociais de Extenso Universitria junto a creches e comunidades locais. Seus trabalhos
cientficos tem se concentrado nas seguintes reas temticas: Administrao Pblica e Gesto Social;
Eficincia e Desempenho Organizacional; Finanas e Microfinanas; Cooperativismo, Associativismo e
Terceiro Setor.
Email: marcoaurelio@ufv.br

Magnus Luiz Emmendoerfer


Doutor em Cincias Humanas: Sociologia e Poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais.
Administrador e Mestre em Administrao CAD/CPGA/UFSC. Professor no Departamento de
Administrao da Universidade Federal de Viosa. Avaliador Ad hoc do SINAES/INEP/MEC. Atuou em
Organizaes Privadas, Autarquias, Terceiro Setor e no Sistema S como Sebrae, Senac e Sesc. Atuou como
Consultor em Organizaes Privadas e Pblicas principalmente em Minas Gerais e Santa Catarina. Membro
de Conselho Editorial e Parecerista de Revistas e Eventos Tcnico-Cientficos Qualis/CAPES. Membro
Associado de organizaes cientficas como: ANPAD, ANGRAD e SBS. Suas linhas de pesquisa na
Administrao Pblica e Gesto Social fazem interface com Polticas Pblicas, Gesto de Pessoas e
Empreendedorismo.
Email: magnus@ufv.br

Rodrigo Gava
Graduado em Administrao pela Universidade Federal de Viosa (UFV) (1995), Especialista em Gesto
Estratgica de Marketing pela PUC-MG (1997), Mestre em Extenso Rural pela UFV (2000) e Doutor em
Administrao pela Escola Brasileira de Administrao Plbica e de Empresas da Fundao Getulio Vargas
(EBAPE/FGV) (2009). Professor do Departamento de Administrao da UFV, onde leciona e pesquisa na
rea de Administrao, com nfase em Mercadologia, Organizaes e Desenvolvimento Local e
Metodologia de Pesquisa Aplicada Administrao. Atualmente, Conselheiro Tcnico e Revisor do
peridico Administrao Pblica e Gesto Social e Revisor do peridico Cadernos Ebape.br. Tambm atua
como revisor no Enapad, no Enangrad e no Colquio Internacional de Poder Local.
Email: rgava@ufv.br


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SUMRIO

PARTE I
ADMINISTRAO PBLICA

INOVAO NA ADMINISTRAO PBLICA: UM ESTUDO SOBRE


O CHOQUE DE GESTO (2003-2010) DO GOVERNO DE MINAS GERAIS
Roberta Graziella Mendes Queiroz e Ivan Beck Ckagnazaroff .......................................................... 18

POLTICAS PBLICAS DE ENFRENTAMENTO DA POBREZA:


O DESAFIO DE CONJUGAR PROTEO E PROMOO SOCIAL
Carla Bronzo ....................................................................................................................................... 18

O PARADOXO DA POLTICA DE AMPLIAO DO ACESSO AO ENSINO SUPERIOR:


O CASO DAS UNIVERSIDADES FEDERAIS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
Maria de Lourdes de Carvalho e Telma Regina da Costa Guimares Barbosa ................................ 18

CONSTRUO DE NDICE DE PROMOO DE QUALIDADE DE VIDA (IPQV) A


PARTIR DA ABORDAGEM DE DESEMPENHO RELATIVO PARA O ESTADO DE
MINAS GERAIS
Ambrozina de Abreu Pereira Silva, Marco Aurlio Marques Ferreira,
Marcelo Jos Braga e Luiz Antnio Abrantes ..................................................................................... 18

UM ENSAIO SOBRE O POTENCIAL DE DESENVOLVIMENTO


AUTODETERMINADO EM TERRITRIOS DISTANTES
DO INTERESSE DESENVOLVIMENTISTA NACIONAL
Rodrigo Gava ...................................................................................................................................... 18

PARTE II
GESTO SOCIAL

GESTO SOCIAL: POR ONDE ANDA O CONCEITO?


Airton Cardoso Canadoe Jos Roberto Pereira ............................................................................... 43

GESTO SOCIAL: PERSPECTIVAS, PRINCPIOS E (DE)LIMITAES


Thiago Pimentel,Mariana Pereira Chaves Pimente,
Mozar Jos de Brito e Jos Roberto Pereira ...................................................................................... 18

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DESDOBRAMENTOS DA (RE)CONFIGURAO DO ESTADO


NO BRASIL PARA AS POLTICAS SOCIAIS
Magnus Luiz Emmendoerfer ............................................................................................................... 18

GASTOS SOCIAIS E TRANSFERNCIA DE RENDA NO BRASIL:


REFLEXES SOBRE O PROGRAMA BOLSA FAMLIA
Doraliza Auxiliadora Abranches Monteiro, Marco Aurlio Marques Ferreira
Suely de Ftima Ramos Silveira e Karla Maria Damiano Teixeira ................................................... 18

IMPLICAES TERICAS ENTRE ADMINISTRAO PBLICA,


INSTITUCIONALISMO E CAPITAL SOCIAL
Edson Arlindo Silva, Jos Roberto Pereira,
Valder de Castro Alcntara e Henrique Delazari Mosqueira .......................................................... 18

GOVERNANA TERRITORIAL COMO ESTRATGIA DE


GESTO SOCIAL DO DESENVOLVIMENTO
Thiago Pimentel, Mariana Pereira Chaves Pimentel.
Mozar Jos de Brito e Jos Roberto Pereira ...................................................................................... 18

PARTE III
ECONOMIA SOLIDRIA

SIGNIFICADOS ACERCA DAS COOPERATIVAS POPULARES E


SUAS INTERFACES COM A ECONOMIA SOLIDRIA
Benedito Anselmo Martins de Oliveira ............................................................................................. 55

AS POSSIBILIDADES REVOLUCIONRIAS HOJE:


SOLIDARIEDADE VERSUS CAPITAL
Marlene Grade ................................................................................................................................... 18

EMPREENDIMENTOS DE ECONOMIA SOLIDRIA E DISCRIMINAO


DE GNERO: UMA ABORDAGEM ECONOMTRICA
Grazielle Isabele Cristina Silva Sucupira e Marcelo Jos Braga ..................................................... 18

CARACTERIZAO DOS EMPREENDIMENTOS PRODUTIVOS


COM BASES ASSOCIATIVAS DO VALE DO MUCURI
Naldeir dos Santos Vieira, Cristiane Rodrigues Duarte e Marcelino Serretti Leonel ...................... 18

SOBRE OS AUTORES .................................................................................................................. 216


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PARTE I

ADMINISTRAO PBLICA

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INOVAO NA ADMINISTRAO PBLICA:


UM ESTUDO SOBRE O CHOQUE DE GESTO
(2003-2010) DO GOVERNO DE MINAS GERAIS
Roberta Graziella Mendes Queiroz
Ivan Beck Ckagnazaroff

1. Introduo

Na tentativa de romper com problemas de gesto advindos de governos anteriores, d-se incio em
2003 a um processo de mudanas na administrao pblica do Estado de Minas Gerais. Neste ano, mediante
um dficit aproximado de 2,4 bilhes de reais, agravado por um cenrio catico de precrios servios
pblicos e infra-estrutura, bem como de dificuldades relativas arrecadao de recursos e de cumprimento
das obrigaes estatais, o governo mineiro apresentou o Choque de Gesto (CG) - como uma alternativa
necessria superao do quadro econmico, fiscal e administrativo-institucional vigente poca.

Traduzido como um aglomerado de iniciativas de impacto, o CG teve como principal objetivo


impulsionar a administrao pblica estadual a assumir novos padres comportamentais e a se posicionar de
maneira mais agressiva em busca de eficincia e eficcia. O objetivo almejado com a consolidao da
poltica, que se estendeu por duas fases (2003-2006 e 2007-2010 ainda em vigor) era o de, numa
perspectiva temporal de longo prazo, transformar Minas Gerais no melhor estado brasileiro para se viver.
Para tanto, novos modelos de gesto e a modernizao do aparato institucional foram propostos.

Juntamente com as iniciativas de cunho gerencial, a estratgia do Choque de Gesto priorizou, em


sua concepo, a construo de uma nica agenda - que levasse em considerao tanto os parmetros
econmicos e fiscais como as questes sociais - e fundamentou-se a partir da perspectiva de governana
social (equilbrio e articulao de interesses entre Estado, mercado e sociedade).

Por essas e outras razes, que os idealizadores da poltica a identificaram como sendo uma
proposta inovadora. Para esses atores, o modelo de gesto mineiro, alm de ter se caracterizado como uma
iniciativa ousada, distinguiu-se de quaisquer outras reformas administrativas, ocorridas no pas e no exterior.

Cabe lembrar, contudo, que o fato dos proponentes da poltica defenderem o carter inovador da
mesma no, necessariamente, implicaria na existncia de um consenso sobre a questo; uma vez que, o
entendimento de determinados atores sobre um mesmo processo pode variar de maneira significativa -
fazendo com que, enquanto uma parte das pessoas opina favoravelmente, reconhecendo algo como inovador;

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outra parcela pode apresentar argumentaes completamente contrrias. E foi a partir dessa premissa que
esse estudo se desenvolveu. O caminho adotado pela pesquisa optou por dar voz aos diversos atores
envolvidos com o modelo de gesto mineiro, partindo-se dos servidores executores da poltica e indo at
aqueles que a formularam.

A tentativa de se compreender a percepo dos servidores pblicos estaduais sobre o Choque de


Gesto, enquanto experincia inovadora, fortaleceu a crena de que tais atores deveriam ser reconhecidos
como sujeitos com vises singulares, especialmente no tocante: sua existncia dentro da organizao,
presena da organizao na sua vida e aos significados, por eles atribudos, s transformaes ocorridas.

Dessa forma, o que se pretendeu nesse artigo foi entender o Choque de Gesto sob a tica dos
servidores, inseridos no contexto da poltica, e, a partir disso, analisar o modelo com base nos preceitos
tericos que subsidiam as discusses sobre o tema inovao no setor pblico.

2.Mudana organizacional no setor pblico

Significativas intervenes no setor pblico ocorrem por meio das chamadas reformas ou
modernizaes administrativas. De acordo com SOUZA (1994), a grande questo a ser discutida no caso da
rea pblica se estas reformas podem de fato ser compreendidas como mudana organizacional. Para o
autor, baseando-se nos argumentos de Bertero (1976), a mudana encontra-se sempre aliada ao processo
decisrio e se desenvolve a partir de duas perspectivas que devem ser complementares de um lado a
alterao na estrutura e de outro as modificaes de cunho comportamental.

Com base nestas premissas, ele sugere que qualquer deciso por reformar ou modernizar o Estado
conduz sim, necessariamente, a uma mudana na organizao. Neste sentido, o desafio proposto para o setor
pblico passa a ser, segundo o autor, o de promover mudanas que abranjam ao mesmo tempo as
diversidades internas e o dinamismo organizacional, e adotem como pressuposto a relao de
complementaridade existente entre estrutura e comportamento.

Outra discusso interessante sobre esta temtica foi abordada por Matos (1988) na tentativa de
analisar a importncia de se modernizar a administrao pblica, considerando para tanto a diferenciao
entre modernizao organizacional (MO) e modernizao administrativa (MA).

O conceito trazido pelo autor de modernizao organizacional ampara-se nas concepes tericas de
mudana social. Para ele, a MO um processo complexo que envolve dimenses polticas e educacionais, as
quais so desenvolvidas de forma constante nas organizaes sociais, com o intuito de provocar
transformaes nas relaes de trabalho e de poder (democratizao), nos custos e nos resultados

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organizacionais. Por outro lado, a MA apresenta-se como uma alternativa limitada de modificar a
organizao somente no campo estrutural - alterando normas, procedimentos e simplificando rotinas.

A partir de tais distines, o autor argumenta que a mudana no setor pblico, seja por reformas ou
processos de modernizao, s acontecer de forma efetiva quando observar e colocar em prtica os
elementos inseridos na MO; deixando de lado assim alternativas de mudanas meramente administrativas
(normativas).

Partindo-se do pressuposto de que a mudana no setor pblico pode ser caracterizada como uma
mudana organizacional e de que seus processos devam se inserir no contexto da MO. Para fins deste estudo,
sero considerados como conceito e dimenses norteadoras de mudana organizacional os elementos
definidos por Motta (2001). Para o autor, a mudana se define por meio de cinco diferentes paradigmas: (1)
mudana como compromisso ideolgico; (2) mudana como necessidade ambiental; (3) mudana como uma
releitura crtica da realidade; (4) mudana como uma intencionalidade social; (5) mudana como um
processo de transformao do indivduo. Com um olhar mais sistmico, o autor ainda analisa a mudana a
partir de seis panoramas conceituais da organizao: estratgico, estrutural, tecnolgico, humano, cultural e
poltico.

No primeiro deles, o panorama estratgico, o qual enfatiza a racionalidade, a mudana s ocorre


quando h uma redefinio da misso, finalidades e formas de atuao organizacionais. J na perspectiva
estrutural, fundamentada pelo princpio da hierarquia, mudar significa alterar a distribuio formal de
autoridade e responsabilidade intraorganizacional.

No campo tecnolgico (diviso de trabalho, especializao e tipo de tecnologia), por sua vez, a
mudana reflete modificaes de cunho intelectual e material. O quarto panorama, o humano, evidencia um
olhar da mudana sob o indivduo. Assim, so as transformaes produzidas nas aes, nos comportamentos
e nas formas de participao do ser humano dentro da organizao que representam a mudana.

A perspectiva cultural, em detrimento da anterior, direciona sua ateno para o coletivo


compartilhado (grupo social ou organizao), ao invs do focar o indivduo. A mudana pretendida nessa
dimenso s acontece quando h uma modificao de valores, hbitos, ritos, smbolos, linguagem, interesses
comuns e crenas. No ltimo panorama, o poltico, mudar significa interferir na estrutura de poder de modo a
redistribu-la e subsidi-la a outras escolhas de ao.

E, por fim, Motta (2001) apresenta, considerando o desenvolvimento da mudana, as duas vertentes
que fomentam e subsidiam a ocorrncia desta - o incrementalismo e o radicalismo. Segundo o autor, na
vertente incremental, mudar significa introduzir pequenas alteraes organizacionais (no todo ou em parte)
de maneira moderada e permanente, sem tender conformao. J a corrente radical, explica ele, prima pelo

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imediatismo e pressupe uma mudana revolucionria (de impacto no curto e longo prazo), uma ruptura com
o progresso natural das organizaes, na tentativa de reagir morte ou decadncia dos sistemas.

A inovao no setor pblico vista como uma mudana radical

A concepo de inovao encontra-se muito prxima ao conceito de mudana. H autores que no


estabelecem distines entre as duas abordagens como o prprio Motta (2001). Spink (2006) argumenta
que, antes de se analisar a concepo do que vem a ser inovao na gesto pblica, preciso entender o
contexto no qual a mesma se desenvolve. Esta premissa, por si s, de acordo com o autor, inviabiliza a
existncia de um consenso acerca da temtica e do seu conceito.

Por outro lado, para Klering e Andrade (2006), o setor pblico, em funo da natureza complexa de
suas polticas, precisa promover inovaes concretas, que conduzam a transformaes efetivas. De acordo
com eles, o pressuposto mais adequado para a gesto pblica era o de que se associasse o conceito de
inovao no setor pblico perspectiva de transformao radical. Dessa maneira, Klering e Andrade
(2006), agregando um stimo panorama conceitual aos seis j apresentados por Motta (2001), definiram a
inovao no setor pblico como sendo: uma mudana de cunho radical que se justifica por fins estratgico,
estrutural, humano, tecnolgico, cultural, poltico e de controle (foco em transparncia e accountability).

3. Inovao no setor pblico brasileiro: dimenses gerenciais e democrticas

Com base numa perspectiva histrica, Farah (2006) faz uma leitura das inovaes vivenciadas na
administrao pblica brasileira. Para a autora, o ciclo de inovaes na gesto pblica do pas se iniciou no
governo de Getlio Vargas, dcada de 1930, com a instituio de bases para consolidao de um novo papel
para o Estado, o de desenvolvimentista e de articulador da formao de uma identidade nacional.

As inovaes trazidas na dcada de 1980 foram respostas s demandas dos movimentos sociais, no
perodo de 1970, que pleiteavam contra: a centralizao financeira e decisria na esfera federal; a perspectiva
institucional fragmentada; a formulao de polticas sob a lgica clientelista; dentre outros.

Paralelamente a essas dimenses democrticas da mudana ocorrida no setor pblico brasileiro,


Farah (2006) relata que, em funo do grave cenrio de crise fiscal no pas, a agenda de reformas, proposta
na dcada de 1980, agregou s suas prioridades a temtica gesto, dando assim nfase aos fatores de
empreendedorismo e eficincia. Com base nisso, de acordo com a autora a inovao no setor pblico
brasileiro assumiu duas direes efetivas e complementares:

uma direcionada para a eficincia - representada pelo processo das reformas gerenciais. Os
avanos de gesto no setor privado (final dos anos de 1960 em pases desenvolvidos) influenciaram as
mudanas produzidas pelo setor pblico; principalmente em relao questo da flexibilidade;

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e outra voltada para a democracia busca pela ampliao da participao social e da


descentralizao dos processos de construo de polticas pblicas.

Pautando-se nas discusses j apresentadas, para fins desse estudo, a inovao no setor pblico foi
compreendida como: uma mudana de carter radical que se justifica por seus fins estratgico, estrutural,
humano, tecnolgico, cultural, poltico e de controle (de acordo com o conceito trazido por Klering e
Andrade, 2006) e que se direciona tanto para a eficincia quanto para as dimenses mais democrticas da
mudana (conforme abordado por Farah, 2006).

4. Choque de Gesto em Minas Gerais (2003-2010) como perspectiva inovadora

De acordo com Vilhena, Martins e Marini (2006), as gestes governamentais anteriores ao Choque
de Gesto, principalmente as duas ltimas (1995-1998 e 1999-2002), deixaram como herana um cenrio
decadente de dficit fiscal, descrdito internacional e ausncia de legitimidade do governo frente sociedade
e prpria mquina administrativa. As razes dadas para tanto, explicaram os autores, relacionaram-se ao
fato dos governos antecedentes no haverem priorizado uma gesto por resultados, diretriz adotada pelo CG.

Os autores ainda relataram que, na formulao e implementao do Choque, dois aspectos foram
considerados como sendo os diferenciais da poltica de gesto se comparados a outras reformas e
justificaram, na opinio de seus formuladores, a originalidade daquele a adequao institucional voltada
para o desenvolvimento e a perspectiva integradora das polticas.

Ao propor a adequao institucional, a poltica de gesto mineira levou em considerao, segundo


seus idealizadores, no somente a necessidade de se equilibrar as relaes de domnio e de poder entre
Estado, mercado e terceiro setor; mas principalmente de se consolidar um papel estatal mais dinmico capaz
de estabelecer interlocues coerentes entre mercado e sociedade civil, de modo a ativar e direcionar as
capacidades destes.

Outra iniciativa considerada desafiadora para o governo e apontada como inovadora na construo
da estratgia proposta para Minas, foi a opo pelo uso do duplo planejamento - aes voltadas do hoje para
hoje e do hoje para o amanh (GUIMARES e ALMEIDA, 2006).

Segundo Abell (1999), a finalidade do duplo planejamento ou dupla estratgia se d na tentativa de


promover a coexistncia de dois planejamentos, um para o presente e outro para o futuro, associando assim
duas perspectivas: de um lado, a busca pelo sucesso operacional no curto prazo e, de outro, a garantia do
sucesso estratgico da organizao no longo prazo.

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Na viso de Guimares e Almeida (2006), o quadro crtico herdado de perodos anteriores explicaria
o porqu do CG ter escolhido a estratgia dual. As principais conseqncias trazidas de governos passados
resumiram-se em falhas na construo e realizao das estratgias.

Em oposio a tais falhas os idealizadores do Choque, consideraram que seu planejamento


estratgico, tanto na fase de construo quanto no momento de implementao, deveria levar em
considerao as seguintes abordagens: (1) envolvimento de todos os stakeholders, desde os idealizadores
(responsveis diretos) at os cidados, os servidores e dirigentes de rgos; (2) estudo de viabilidade da
estratgia analisado em relao aos fatores intertemporalidade, hierarquizao dos instrumentos, tempo
(curto e longo prazo) e focalizao de aes e metas; (3) organizao do processo oramentrio alinhando-o
estratgia. Dividido em duas fases, a primeira, ocorrida no perodo de 2003 a 2006, e a segunda, proposta
para o ano de 2007 a 2010, o CG apoiou-se em prticas gerenciais, na tentativa de consolidar uma gesto por
resultados.

De acordo com Fabris (2007), a primeira gerao do CG ocupou-se em racionalizar as despesas em


2003, aumentar a receita em 2004 a fim de controlar as contas pblicas e possibilitar o crescimento de
investimentos nos anos subseqentes, 2005 e 2006. Por sua vez, a segunda gerao (2007-2010) teve como
foco a agilidade e a qualidade dos gastos pblicos, principalmente na rea social, em busca da equidade
entre as pessoas e as diferentes regies do Estado (p.2); uma administrao j no mais voltada para a
administrao de dvidas mas sim para a gesto de resultados.

5.Procedimentos metodolgicos

O presente estudo adotou a estratgia qualitativa, tendo em vista que a natureza do objeto de
pesquisa demandava uma anlise de carter interpretativo dos dados coletados. Para Richardson (1999), os
estudos que se baseiam na metodologia qualitativa tm maior potencial para descrever a complexidade de
determinado problema, analisar a interao de certas variveis, compreender e classificar processos
dinmicos vividos por grupos sociais (p.80).

Ao todo foram entrevistadas 70 pessoas, distribudas entre o que se convencionou chamar de classe
executora e classe idealizadora do modelo de gesto. Para se analisar a viso da classe executora,
escolheram-se duas Secretarias de Estado - a de Defesa Social (Seds) e a de Transportes e Obras (Setop) e,
a partir disso, definiu-se como critrio de investigao a compreenso das opinies dos atores, que ocupavam
posies hierrquicas, dentro de cada rgo. Neste sentido, foram trs os grupos de servidores investigados
em cada secretaria: os subsecretrios (nvel estratgico), os superintendentes (nvel ttico) e os diretores
e tcnicos (nvel operacional).

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J na classe dos formuladores, optou-se por entrevistar os atores, pertencentes ou vinculados


Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto (Seplag), que estiveram diretamente envolvidos com a
construo estratgica da poltica, em suas duas fases.

Da classe idealizadora, foram entrevistadas 4 pessoas (2 secretrios de estado, 1 secretrio-adjunto


de estado e o coordenador do Programa Estado para Resultados). Os 66 investigados restantes pertenciam
classe executora, sendo 45 da Seds (3 subsecretrios, 7 superintendentes e 35 diretores e tcnicos) e 21 da
Setop (2 subsecretrios, 5 superintendentes e 14 diretores e tcnicos).

A anlise foi dividida em duas linhas de trabalho. A primeira preocupou-se em entender se o CG, na
opinio de todos os grupos, era de fato inovador, quando comparado a outras gestes governamentais
anteriores. E, posteriormente, em averiguar quais os aspectos trazidos pela poltica, que a caracterizavam
como inovadora. A segunda categoria, por sua vez, analisou os aspectos inovadores do Choque a partir dos
preceitos tericos apresentados aqui.

6. Resultados da pesquisa

As citaes feitas nessa parte do estudo foram identificadas com base no grupo a que o relator
pertencia, bem como na sua secretaria de origem e em um nmero, definido em funo da ordem de
realizao das entrevistas - ex. Diretor Seds 10. No grupo, por exemplo, de superintendentes da Setop que
totalizou 5 servidores pesquisados, estes receberam o nmero identificador de 1 a 5; j os superintendentes
da Seds que foram 7, foram enumerados de 1 a 7 e assim por diante.

Os aspectos inovadores do Choque de Gesto

Depois de descreverem um pouco a poltica e expressarem suas expectativas e familiaridades com a


mesma, todos os atores investigados foram questionados sobre, primeiramente, o que eles entendiam por
inovao; e, logo em seguida, se, com base na concepo que eles tinham, o Choque de Gesto poderia ser
identificado como um exemplo de inovao no setor pblico.

De forma quase unnime, com exceo de trs opinies, todos os servidores ouvidos, das duas
classes, enfatizaram, de um modo assertivo, que a poltica adotada em Minas Gerais, ao longo das duas
gestes governamentais (2003-2006 e 2007-2010), poderia ser considerada uma inovao. interessante
observar que, em quase todas as respostas, percebeu-se esse tom, de firmeza e confiabilidade, aliado a dois
fatores: (1) uma alta credibilidade dada poltica e (2) uma grande expectativa de continuidade.

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Dos trs depoimentos que no caracterizaram o Choque como uma inovao, uma delas, mencionada
pelo subsecretrio 3 da Seds, o definiu como sendo revolucionrio e as outras duas apresentaram opinies
crticas em relao poltica. A primeira destas, do superintendente 2 da Seds, entendeu o CG da seguinte
forma: (...) inovador no campo da gesto, enquanto metodologia de acompanhamento, mas no
necessariamente no campo democrtico, na gesto participativa. Nesta entrevista, o servidor investigado
demonstrou que, em termos gerenciais, ele acreditava que o modelo implementado em Minas havia inovado
com relao adoo de mecanismos de monitoramento de projetos; mas que no havia evoludo no sentido
de oferecer sociedade canais de dilogo com o estado para ampliar a participao daquela na formulao,
implementao e avaliao das polticas pblicas. E o segundo posicionamento crtico, do superintendente 4
da Seds, argumentou que o Choque de Gesto fez uso de prticas j comuns, principalmente na iniciativa
privada e o investigado analisou a poltica da seguinte forma: CG traz novidades boas, s acho que no seja
totalmente inovao, pois ele no trouxe coisas totalmente novas.

Um ltimo destaque ser dado a uma opinio em particular que, embora tenha caracterizado o CG
como inovador, trouxe em sua argumentao um olhar negativo da evoluo da poltica. Para este
entrevistado, o Choque de Gesto foi apenas uma resposta necessidade de adaptao do setor pblico s
presses ambientais em termos econmicos, tecnolgicos e institucional-administrativo. Resposta que
poderia vir a qualquer momento, independente de ser no governo do CG ou em outros governos. De acordo
com a percepo deste ator, graduado em engenharia e com mais de 25 anos de servio pblico, pouca
preocupao (em termos de benefcios salariais) foi dispensada, pela poltica, aos servidores de carreira, com
maior experincia na gesto pblica; bem como aos servidores alocados como funo pblica. Com um
tom descontente, o investigado argumentou:

Tcnico Setop 8 - Toda mudana uma inovao, resta saber se para o bem ou para o mal; toda
inovao pode ser refinada, resta saber se eles vo pensar na situao do servidor. Acho que j foram longe
demais com esse Choque de Gesto to desumano! (...).

fato que, durante o processo de realizao das entrevistas, muitas respostas, a maioria, expressaram
argumentaes favorveis ao modelo adotado em Minas. Com base nessas opinies, acredita-se que parte
dos efeitos do Choque de Gesto sobre a mquina pblica refletiu em mudanas importantes e, por vezes,
positivas.

No entanto, no se tira o mrito de um olhar questionador e, por vezes, revoltado como o que se
identificou na citao acima. Pelo contrrio, este olhar tem um papel fundamental para uma compreenso
mais apropriada da realidade. imprescindvel verificar como alguns atores se sentiram preteridos no
decorrer do CG e expor suas percepes de resistncia ou reivindicaes. Relatos desse tipo conduzem a
inferncias como: (1) o canal de comunicao e negociao entre os diferentes grupos (diretores e
tcnicos, superintendentes, subsecretrios e idealizadores) no foi efetivo, durante a poltica; e (2) as

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mudanas na gesto, no foram seguidas de transformaes necessrias, nos mbitos organizacionais,


poltico e cultural.

A partir da anlise de todas as entrevistas, pde-se verificar que as dimenses que caracterizaram o
modelo de gesto mineiro como inovador referiram-se aos avanos percebidos, pelos atores investigados, em
relao s seguintes melhorias:

pessoais concretas exs.: pagamento de salrio mensal e 13 salrio em dia; benefcios


concedidos (ticket alimentao e prmio por produtividade); reviso de planos de carreira (adicional de
desempenho por escolaridade); cursos de qualificao e capacitao para os servidores; etc.

pessoais subjetivas exs.: maior motivao e interesse do servidor com o trabalho; maior
organizao da mquina pblica; maior sintonia de trabalho entre as equipes; mudana da imagem
profissional do servidor; etc.

tecnolgicas e estruturais exs.: insero de novos sistemas tecnolgicos (compras, logstica,


finanas); aquisio de equipamentos; definio de novas regras funcionais; readequao estrutural dos
rgos; e redistribuio de cargos.

sociais concretas e subjetivas exs.: criao de mecanismos para gerar transparncia das aes
estatais; maior tica governamental e valorizao do cidado.

financeiras e oramentrias exs.: disponibilidade de recursos financeiros; e criao de


mecanismos direcionados para garantia da qualidade do gasto pblico.

processuais voltadas para os resultados exs.: definio de viso de futuro para o estado, bem
como de objetivos e metas; adoo de instrumentos de gesto (acordo de resultados, gesto matricial de
projetos); investimento na carreira de Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (os
administradores pblicos); etc.

desenvolvimento e evoluo da poltica pblica especfica dos rgos estudados exs.:


aprimoramento de indicadores; mecanismos de integrao entre rgos e entidades que compem o sistema
de defesa social e de transportes e obras, entre estes e a comunidade; etc.

econmicas e polticas exs.: aumento da capacidade de investimentos e credibilidade do estado


mineiro no cenrio estadual, nacional e internacional; e liderana poltica forte (seriedade e rigor dos
dirigentes da alta administrao na conduo das diretrizes) para direcionar as mudanas.

Embora tenha sido baixo, houve um percentual pequeno de servidores pesquisados, 5,07%, que
preferiu no se manifestar acerca das diferenas (aspectos inovadores) trazidas pelo CG em relao a gestes
governamentais anteriores. Quase a totalidade do nmero de pesquisados - ao dar sua opinio sobre quais

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seriam os aspectos inovadores da poltica em relao a governos passados mencionou em sua resposta mais
de uma melhoria observada.

Alguns fatores importantes em relao a determinadas melhorias merecem destaque:

(1) verificou-se que as melhorias tecnolgicas e estruturais foram preteridas pelos grupos de
subsecretrios das duas secretarias e pelo grupo de idealizadores. Isso, por sua vez, confirmou o que se
observou ao longo das entrevistas realizadas - que os servidores do nvel operacional e ttico da Seds-MG e
Setop-MG, por ocuparem posies hierrquicas sujeitas aos efeitos diretos das modificaes estruturais e
tecnolgicas, eram os atores mais propcios a reconhecer tais alteraes como inovadoras;

(2) acredita-se que a identificao da perspectiva social (melhorias sociais concretas e subjetivas)
como uma inovao justificou-se por duas razes: a primeira disse respeito ao fato dos servidores do nvel
operacional e ttico estabelecerem dilogos, em funo da natureza de suas polticas pblicas, com a
sociedade e, a partir disso, terem maiores possibilidades de reconhecer as mudanas produzidas pelo CG em
mbito social. Em algumas entrevistas, ao citarem tais melhorias, os investigados fizeram reflexes neste
sentido; e a segunda razo relacionou-se a uma viso mais estratgica da poltica a qual, segundo seus
formuladores, inovou ao oferecer mais servios de qualidade para a sociedade, com o menor custo e maior
criatividade;

(3) o nico aspecto inovador mencionado por todos os grupos pesquisados referiu-se s melhorias
processuais voltadas para os resultados. Acredita-se, tendo como base os relatos obtidos, que a insero da
metodologia por resultados na administrao pblica de Minas modificou sistematicamente a rotina de
trabalho dos servidores; os quais, de um momento para outro, tiveram que agregar s suas tarefas habituais
uma srie de metas a cumprir, submetidas a um rigoroso monitoramento;

(4) quanto perspectiva inovadora de desenvolvimento e evoluo das polticas pblicas pde-se
perceber que somente os grupos executores (diretores e tcnicos das duas secretarias, superintendentes
da Seds-MG e subsecretrios da Setop-MG) identificaram esta melhoria. A leitura que se fez disso foi a de
que j se era esperado que os atores da classe executora que lidavam constantemente com as polticas
pblicas de seu rgo de origem, enfatizassem as mudanas produzidas na rea finalstica de sua secretaria;

(5) e, por ltimo, entende-se que as melhorias sociais e as melhorias econmicas e polticas para
o estado foram mencionadas por atores que detinham uma viso mais macro do Choque de Gesto - alm de
suas perspectivas e efeitos internos.

Esta parte do artigo apresentou anlises sobre o entendimento de todas as dimenses inovadoras que
caracterizaram o Choque de Gesto, segundo a opinio dos atores investigados das duas classes, idealizadora
e executora. Antes de find-la, no entanto, faz-se necessrio levantar dois pontos de reflexo importantes.

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O primeiro deles relaciona-se seguinte questo: em que medida as melhorias identificadas, pelos
atores entrevistados, de fato, representaram inovaes do CG, em relao a gestes governamentais
anteriores? Como o cenrio at o incio do ano de 2003, retratado por vrios servidores investigados, era
muito crtico - em termos financeiros, de polticas salariais, de condies tecnolgicas e estruturais de
trabalho - pode-se inferir que qualquer mnima ao, ainda que bvia, produzida em alguns desses
parmetros poderia assumir propores, de significados e valores, gigantescas. O que se quer dizer aqui
que a dimenso dada a algumas melhorias, identificadas como aspectos inovadores do Choque de Gesto,
pode ter sido superestimada e no representar, verdadeiramente, uma inovao.

O segundo ponto de reflexo envolve a seguinte pergunta: em que medida os servidores


entrevistados, de fato, foram capazes de identificar as melhorias do CG, mencionadas por eles, a partir da sua
prpria percepo sobre a mudana - sem se deixarem influenciar pelo contexto de formao intelectual e
profissional ao qual os mesmos, de uma forma ou de outra, estiveram submetidos?

Alm dos cursos de qualificao e capacitao, fornecidos pelos idealizadores, aos atores da classe
executora, acredita-se que as rotineiras reunies gerenciais, para acompanhamento das metas previstas nos
acordos de resultados, podem ter conduzido os atores entrevistados a processos, por vezes involuntrios, de
interligao profunda com a poltica. A possibilidade de se constatar esta realidade induz a questionamentos
como: quais as oportunidades geradas, os espaos de discusses abertos, para que os servidores executores,
tanto da Seds como da Setop, desenvolvessem uma capacidade reflexiva de compreenso sobre o Choque de
Gesto com um certo grau de distanciamento entre o fazer e o pensar - ou seja, entre o que eles
executavam na prtica e o que eles analiticamente percebiam sobre a poltica (suas diretrizes, conseqncias,
origens, influncias, vantagens e desvantagens)?

No se tem, entretanto, a pretenso de colocar o servidor, executor da poltica, na posio de um


agente passivo, uma vtima da classe idealizadora do Choque de Gesto. At porque um dos preceitos desta
pesquisa ampara-se exatamente no reconhecimento deste ator como um sujeito, com interesses e percepes
individuais. No se exclui desta anlise o entendimento de que as respostas apresentadas representaram no
somente as opinies dos servidores, sob influncia do seu ambiente de trabalho; mas tambm as impresses
deles sob interferncia de seus valores, crenas e perspectivas crticas advindas da sua prpria formao
intelectual, cultural, etc.

Os aspectos inovadores do Choque de Gesto a partir dos preceitos tericos

Essa parte do artigo se props a analisar as dimenses abordadas pelo conceito de inovao no setor
pblico (proposto por klering e Andrade, 2006) - estratgica, estrutural, tecnolgica, humana, cultural,

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poltica e de controle - e os aspectos gerenciais e democrticos da mudana produzida em Minas Gerais, por
meio do Choque de Gesto.

No tocante s dimenses trazidas por Klering e Andrade (2006), pde-se constantar que o CG
apresentou inovaes nos seguintes campos:

estratgico a descrio das melhorias processuais voltadas para os resultados evidenciaram


essa concluso;

estrutural - ao redefinir a base estrutural da administrao pblica mineira, adquirindo esta um


rearranjo matricial, de forma a alinhar projetos estruturadores a resultados e finalidades organizacionais,
criando instrumentos de desempenho, avaliao e controle das polticas pblicas, os formuladores do Choque
de Gesto realizaram uma mudana de cunho estrutural. A criao dos cargos de empreendedores pblicos
tambm representou alteraes neste sentido. Alm disso, os prprios investigados identificaram as
melhorias estruturais como fator de inovao da poltica;

tecnolgico - no apenas os recursos materiais foram modificados no CG, com a criao e


desenvolvimento de sistemas, principalmente, vinculados s reas de finanas, compras e pessoal, como
tambm se investiu na perspectiva intelectual dentro do ambiente organizacional;

controle - as melhorias sociais resumiram de forma clara a perspectiva de controle priorizada


na mudana pretendida pelos formuladores do Choque.

Quanto s demais dimenses pde-se concluir que em termos humano, cultural e poltico o Choque
de Gesto no inovou. Uma anlise mais cuidadosa foi exigida para a abordagem humana. Acredita-se que o
modelo de gesto de Minas deu muita nfase questo da eficincia organizacional e no avanou no tocante
mudana de papel do indivduo; o qual, na perspectiva humana, deixaria de ser tratado como um recurso e
passaria a ser visto como uma pessoa talentosa.

Alm disso, a remunerao oferecida ao indivduo que deixaria de ser meramente sinnimo de
incentivos financeiros para se ajustar aos desejos pessoais daquele tambm no foi percebida como
prioridade no CG. Embora as melhorias pessoais concretas tenham sido consideradas, pelos servidores
investigados, como inovadoras; quando analisadas em funo do teor e abrangncia da abordagem humana
da mudana, elas no representaram, de fato, inovaes.

Em relao perspectiva cultural, poucos foram os parmetros obtidos nas entrevistas que puderam
subsidiar sua anlise. Contudo, apresenta-se aqui uma tentativa neste sentido. Observando a viso dos
idealizadores do CG, no se pode diagnosticar em nenhum momento das entrevistas a preocupao deles de
que a poltica do Choque fosse direcionada uma mudana cultural.

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Por outro lado, a percepo dos servidores executores, ao mencionarem as melhorias pessoais
subjetivas, deixa a entender que houve, na realidade destes atores, de acordo com seus relatos, alteraes,
principalmente, de valores, atitudes, hbitos e interesses. O que se concluiu disso foi o seguinte: a poltica do
CG no definiu como finalidade produzir uma transformao cultural, mas ao longo de sua implementao,
gerou efeitos que conduziram a isso, ainda que de forma incipiente.

E, por fim, considerando o fator poltico, pde-se observar que muitas foram as alteraes
provocadas na estrutura formal de rgos e entidades, em funo do Choque de Gesto; mas estas no
necessariamente refletiram um ganho na questo participativa. No se sabe at que ponto essas mudanas
representaram objetivamente uma escolha de transformao poltica ou, simplesmente, solues ajustveis s
necessidades demandadas pelos idealizadores do CG. Com base nas entrevistas, especialmente as realizadas
com os servidores dos grupos executores, percebeu-se que a questo da participao, da comunicao e do
dilogo entre as partes, parece ter ocorrido muito em funo do interesse dos formuladores da poltica;
demonstrando certa centralizao das informaes e da tomada de decises por parte destes.

Uma segunda base de anlise terica se referiu s dimenses gerenciais e democrticas da mudana
(abordadas por Farah, 2006). De todas as oito melhorias identificadas pelos atores entrevistados apenas duas
poderiam ser analisadas, a priori, como inovaes de tendncias democrticas as de desenvolvimento e
evoluo das polticas pblicas e a social. As outras seis, claramente, representaram intervenes de
mbito gerencial nas reas de pessoal, finanas, planejamento e resultados, tecnologia e estrutura a fim de
promover a organizao da mquina pblica em busca de maior eficincia. Quanto aos dois possveis fatores
de inovao de cunho democratizante, pode-se verificar que:

quando mencionaram as mudanas produzidas no desenvolvimento e evoluo das polticas


pblicas, os servidores entrevistados direcionaram suas argumentaes, basicamente, para trs tipos de
melhorias (1) criao de indicadores que evidenciavam quantitativamente e qualitativamente as demandas
sociais; (2) instituio e aprimoramento de mecanismos de integrao entre a sua secretaria e outros rgos e
entidades governamentais, bem como entre aquela e a comunidade; e (3) entrega de servios prestados
sociedade no prazo estipulado, durante a fase de formulao e implementao das polticas. Destes trs
aspectos, o primeiro e o terceiro apresentaram uma relao evidente de melhorias voltadas para a forma de
gesto das polticas. Em relao ao segundo aspecto, no entanto, dvidas foram levantadas sobre a
possibilidade das duas abordagens a gerencial e a democrtica estarem presentes. No entanto, em todas as
vezes que este tipo de melhoria foi citado, durante as entrevistas, verificou-se que o seu significado resumiu-
se apenas a alteraes na forma de gerir determinados processos com o intuito de dar sociedade
condies mais adequadas de monitorar a prestao dos mesmos, e no de fornecer a esta poder para tomar
decises na formulao ou implementao das polticas.

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a segunda possibilidade de anlise sobre as melhorias que poderiam ter representado inovaes
democrticas no Choque de Gesto, referiu-se s mudanas produzidas em mbito social. No tocante aos
instrumentos institudos para promover maior transparncia, ficou claro que essa iniciativa representou uma
mudana de carter gerencial. J no tocante s melhorias sociais de cunho subjetivo no se foi possvel
fazer uma anlise das mesmas enquanto inovaes gerenciais ou democrticas; j que, embora relevantes, as
respostas obtidas no forneceram parmetros suficientes para mensurar a abrangncia real da mudana.

Dessa forma, a concluso que se chegou foi a de que todas as oito melhorias ou categorias de
inovaes do Choque de Gesto, identificadas pelos servidores investigados, aproximaram-se estritamente da
perspectiva gerencial, tendo como principal preceito, a partir das mudanas nos processos e do foco em
resultados, ampliar a eficincia com que o estado prestava seus servios sociedade. Quanto dimenso
democrtica, a mesma no pde ser observada com clareza em nenhum fator de inovao da poltica.

8. Concluso

Os resultados apresentados aqui, baseados em uma abordagem interpretativa (no isenta das
impresses dos pesquisadores) em momento algum, tiveram a finalidade, especialmente ao se tratar das
percepes dos atores da classe executora, de imprimir s opinies manifestadas um carter generalista. Em
parte, acredita-se que as entrevistas retrataram aspectos significativos do modelo de gesto mineiro,
evidenciando os anseios e expectativas de determinados grupos, dispostos nas sedes dos rgos investigados.

Ao longo da construo e consolidao desse estudo tentou-se enfatizar as impresses de cada


indivduo, tratando os dados coletados de maneira singular. Com base nisso, o que se objetivou foi trazer
para o campo discursivo os aspectos chaves mencionados pelos pesquisados, dando-se prioridade a relatos -
carregados de valores, emoes e expectativas que, acredita-se, poderiam retratar mais fidedignamente a
realidade observada. Esta base construtiva serviu de sustentao para a contraposio de opinies entre os
atores das classes executora e idealizadora, a fim de perceber em que medida esses olhares se aproximavam e
se distanciavam.

O diagnstico, neste sentido, retratou uma convergncia clara entre as opinies manifestadas pelos
pesquisados, das duas classes, em relao ao Choque de Gesto enquanto experincia inovadora. Como se
observou, de todos os estudados, apenas trs, da classe executora, no identificaram a poltica de gesto
mineira nesta direo; sendo que, destes, somente dois apresentaram opinies de cunho crtico, questionando
o carter inovador do modelo.

Por outro lado, a forma como os aspectos inovadores (as melhorias) foram identificados pelos
entrevistados, evidenciou, uma separao clara, e quase que generalizada, das vises trazidas pelas classes
idealizadora e executora.

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Enquanto de um lado, os formuladores da poltica mencionaram o Choque de Gesto a partir de uma


perspectiva mais holstica (viso sistmica com mudanas consistentes, especialmente, em termos
estratgicos); de outro, a grande maioria dos executores, reconheceu o modelo por meio de um olhar mais
restrito e pontual (limitado a pequenas alteraes nos processos de rotinas ou nas polticas pblicas setoriais,
o qual produz, ainda que em propores menores, melhorias expressivas).

Direcionando-se um olhar mais meticuloso para a classe dos idealizadores, puderam-se notar alguns
posicionamentos interessantes. Durante a anlise das entrevistas, verificou-se que os formuladores do
modelo tinham opinies semelhantes em relao poltica, verbalizando, por vezes, as mesmas expresses
para descrever o Choque de Gesto e suas caractersticas. De um modo geral, observou-se que estes atores,
alm de muito otimistas, demonstravam-se seguros de que o CG foi uma inovao na gesto pblica mineira
e de que poderia ser reconhecido como um exemplo de experincia de sucesso no setor pblico nacional e
internacional.

Com base no conceito de inovao no setor publico que orientou esta anlise, o modelo de gesto
desenvolvido no estado de Minas Gerais foi inovador no que disse respeito aos seguintes aspectos:
estratgico, estrutural, tecnolgico e de controle. Nas demais dimenses apresentadas a humana, a cultural
e a poltica, o CG, embora tenha provocado alguns efeitos em direo s mesmas, no considerou, em sua
concepo, as trs perspectivas como finalidades prioritrias da mudana pretendida. Alm disso, pde-se
concluir tambm que o Choque representou uma mudana de cunho estritamente gerencial.

As principais contribuies pretendidas por esta pesquisa foram: trazer luz a algumas questes pouco
abordadas como a temtica inovao no setor pblico; e propor uma leitura do Choque de Gesto com base
na percepo dos servidores pblicos elucidando, a partir disso as dimenses inovadoras do modelo.

Acredita-se que este estudo tenha se justificado em funo de: primeiramente, o tratamento
qualitativo dispensado a 70 atores da administrao pblica mineira, com opinies to diversas; depois, por
se tentar contrapor duas vises com graus de complexidade altos, a dos executores e a dos idealizadores do
CG; e, por ltimo, por analisar os parmetros inovadores do Choque de Gesto levando em considerao,
no apenas as percepes trazidas pelos servidores estudados, mas tambm os preceitos tericos sobre
inovao no setor pblico.

Por fim, como no se poderia deixar de fazer, acredita-se ser importante sugerir o desenvolvimento
de novas anlises e estudos, direcionados para o campo da gesto pblica, os quais: (1) favoream e
aprimorem a discusso sobre o que vem a ser inovao no setor pblico; (2) discutam sobre os aspectos
inovadores do Choque de Gesto, mas considerando o papel dos governos locais na consolidao da proposta
do modelo, bem como as limitaes e os desafios do dilogo governamental entre as esferas estaduais e as
municipais; e (3) analisem os resultados obtidos pelo modelo de gesto na integralidade de suas duas fases,
no tocante ao desenvolvimento temporal dos cenrios econmico e social de Minas - bem como em relao

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

aos avanos e retrocessos, observados na administrao pblica mineira em termos gerenciais e


democrticos.

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

POLTICAS PBLICAS DE ENFRENTAMENTO DA


POBREZA: O DESAFIO DE CONJUGAR PROTEO E
PROMOO SOCIAL
Carla Bronzo

Uma questo central para as intervenes no campo das polticas de enfrentamento da pobreza
refere-se efetiva capacidade de promoo dos indivduos e famlias, de forma a possibilitar uma ruptura
mais sustentvel com a situao de amplas e mltiplas vulnerabilidades.

A perspectiva da vulnerabilidade necessria e, de certa forma, suficiente como enquadramento


conceitual da pobreza, com implicaes para produo (desenho e implementao) de polticas para seu
equacionamento. H intervenes pblicas que podem prevenir, atenuar ou superar vulnerabilidades e
certamente isso remete contribuio possvel e necessria das polticas pblicas no fortalecimento das
capacidades de indivduos, famlias e regies para o enfrentamento e a superao condio de pobreza.
Dentre tais alternativas, situam-se as polticas de proteo social ligadas garantia de renda e as relacionadas
economia solidria e formas de incluso produtiva, ainda pouco sistematizadas e analisadas em sua eficcia
como estratgia de reduo de pobreza.

O artigo lana luz sobre esse campo de anlise, trazendo algumas questes relativas contribuio e
os limites das aes do campo da assistncia social para minimizar ou superar a pobreza e a necessria
conexo com polticas pblicas de outros setores governamentais e no governamentais que atuem
estrategicamente para superao de privaes e incapacidades humanas. Tais estratgias empoderadoras
passam pela possibilidade de gerao de renda e de criao de trabalho e produo, de uma insero
qualificada na estrutura produtiva e no compartilhamento mais justo da riqueza coletivamente gerada. A
proteo social combina-se, pois, com promoo social, e essa juno exige novos contedos de polticas e
tambm novas formas e processos de gesto. O artigo explora a relao entre vulnerabilidade e a proteo
social, conferindo s polticas de gerao de renda e de trabalho um papel central na promoo social,
identificando algumas questes ainda pendentes. Os desafios para conformar uma arquitetura de proteo
social necessria para responder aos altos ndices e s vrias dimenses de vulnerabilidade so muitos e no
totalmente conhecidos.

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

1. Desigualdade como limite para superao da pobreza

Evidentemente, uma anlise consistente das estratgias de enfrentamento da pobreza no mbito das
polticas pblicas deveria considerar com centralidade as questes relativas s causas estruturais da pobreza e
da desigualdade. Certamente trata-se de um tema bastante denso, espinhoso, de difcil tratamento, cuja
anlise envolveria questes relativas aos processos econmicos, demogrficos e urbanos. A literatura sobre o
tema ampla e j bastante consolidada e no se trata de reproduzir aqui o debate, o que coloca em segundo
plano uma anlise sobre as polticas de cunho macro que so necessrias para fazer frente ao problema da
pobreza e da desigualdade, em uma perspectiva mais histrica e estrutural.

Na literatura sobre modelos de desenvolvimento, uma das respostas para a superao da pobreza o
crescimento econmico, entendido como a via mais direta para reduzir a pobreza. A concepo de que
crescimento econmico seria suficiente, por si s, para superar a pobreza problemtica. A trajetria de
vrios pases torna evidente a permanncia da pobreza, mesmo nos casos de crescimento econmico1.

Ainda que pesem as evidncias quanto a sua insuficincia, grande nfase tem sido dada estimativa
das taxas de crescimento econmico necessrias para acabar com a pobreza. Essa a perspectiva dominante,
embora se argumente, inclusive atravs das agncias internacionais como o Banco Mundial, que devem ser
identificados modelos de crescimento que levem em conta a desigualdade. No mbito desse debate importa
estabelecer, ainda dentro de uma viso estritamente econmica e individualizada da pobreza, as relaes
entre crescimento, desigualdade e pobreza, com evidncias de que o crescimento deve ser combinado com
reduo da desigualdade para produzir efeitos na reduo da pobreza. Embora expandindo a concepo
tradicional sobre crescimento econmico e desenvolvimento, essa abordagem estrutura-se sobre a mesma
ordem e conjunto de preocupaes tradicionais do debate sobre pobreza e crescimento econmico.

Na tentativa de explicitar as relaes entre crescimento, pobreza e desigualdade, alguns autores


desenvolvem simulaes a partir das quais afirmam que o caminho do crescimento econmico importante,
embora seja lento, para combater a pobreza2. A descoberta que a desigualdade social tem impactos
profundos para o crescimento econmico e reduo da pobreza. Os estudos empricos recentes mostram, ao

1
Por exemplo, o Relatrio de 2004 do Chronic Poverty Research Centre afirma que although human development
indicators have improved over the past two decades, aggregate per capita household expenditure has barely risen on
average less than a half a percent despite economic recovery and positive growth in the 1990s. In some countries,
such as Peru, poverty rates rose and poverty gaps widened alongside substantial economic growth (p. 79).
2
De acordo com os autores, um crescimento de 4% ao ano de renda per capita por um perodo de 10 anos reduziria a
pobreza no Brasil em 12,5 pontos percentuais; enquanto que a reduo do grau de desigualdade ao nvel existente em
Costa Rica (alterando o ndice de Gini de 0,60 para 0,46), por exemplo, seria suficiente para alcanar o mesmo
resultado, mesmo na ausncia de crescimento econmico (Barros et al, 2000, pp. 27-28). necessrio um longo perodo
de crescimento econmico estvel para que se possa chegar ao mesmo resultado que uma alterao na estrutura de
desigualdade provocaria. Uma estratgia eficaz de combate pobreza seria alterar um dos mais importantes
determinantes da pobreza, que a desigualdade. Em 2005, a simulao feita utilizando o ndice de Gini do Uruguai (o
menor da Amrica Latina) e sustenta que a reduo da desigualdade no Brasil ao valor existente no Uruguai, seria
suficiente para reduzir em 20% a pobreza, que passaria de 34% para 14% da populao (Henriques, 2004).

26

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contrrio do que era pensado de forma quase hegemnica anteriormente, que pases com baixa desigualdade
de renda apresentam altos ndices de crescimento econmico, e vice-versa, afirmando que a distribuio de
ativos determinante e no meramente um resultado do crescimento. As evidncias empricas sugerem,
portanto, that the initial distribution of assets, especially of human capital, affects the future performance of
an economy (Birdsal, Nancy y Londono, 1997).

importante enfatizar que pobreza e desigualdade so fenmenos diversos, mas no Brasil esses dois
fenmenos se sobrepem. Parte expressiva da pobreza no Brasil no est associada escassez de recursos,
mas sim perversa estrutura de desigualdade na distribuio da renda (Barros et al, 2000, p. 20; Henriques,
2004)3. De acordo com os autores, para entender a permanncia da pobreza no Brasil tem-se que olhar para a
estrutura da desigualdade de renda. A busca de maior equidade deve ser o eixo central de uma poltica eficaz
de enfrentamento da pobreza e com isso tem-se que sem alterar de forma radical a estrutura de desigualdade
vigente, pouco pode ser feito para alterar o cenrio de pobreza no Brasil. Para que a populao pobre tenha
condies de incrementar sua renda, necessrio que exista um ambiente favorvel gerao de emprego e
renda, que exista um dinamismo econmico que possa ter impactos positivos sobre a populao mais pobre.
Entretanto, dada a alta taxa de desigualdade existente, o crescimento da produo pode no levar
necessariamente reduo da pobreza. Para que o crescimento econmico possa contribuir para a reduo da
pobreza necessrio que as polticas econmicas enfatizem a gerao de incentivos para incrementar a
capacidade produtiva dos setores mais pobres.

A necessidade de alterar a estrutura de desigualdades para com isso reverter as condies de pobreza
reconhecida na literatura. Entretanto, trata-se de uma estratgia de difcil efetivao, pela complexidade
poltica, institucional e social envolvida. No vamos nos estender nesse debate, mas apenas pontuar que, para
uma abordagem estratgica da pobreza, deve-se considerar a possibilidade de polticas mais universais de
proviso de bens e servios sociais, alm de estratgias redistributivas para reduzir os nveis de desigualdade.
Alm da incorporao da temtica da desigualdade e da excluso na agenda pblica, tem-se o desafio de
garantir as condies para sua implementao, o que significa recursos, alteraes no padro de
financiamento, condies institucionais e gerenciais para maior eficincia do gasto e maior efetividade das
polticas implementadas4.

3
No Brasil, a renda per capita e o PIB per capita so de 5 a 8 vezes superior linha de indigncia e de 3 a 4 vezes
linha de pobreza (Henriques, 2004), o que permite demonstrar essa afirmao: a distribuio mais equitativa dos
recursos disponveis seria mais do que suficiente para eliminar toda a pobreza no pas (Barros et al, 2000, p. 20;
Henriques, 2004).
4
A reduo das desigualdades requereria a combinao de polticas estruturais redistributivas a partir da
redistribuio de ativos, em particular, acelerao da educao, reforma agrria e acesso a crdito -, que tm impacto
de mdio e longo prazos, com polticas redistributivas compensatrias como programas de renda mnima que
corrigem temporariamente as desigualdades, a posteriori com impacto de curto prazo (Barros, Henriques e
Mendona, 2000 , p. 28).

27

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Forosamente, equacionar o problema da pobreza implica rever normas e padres de justia que
orientam as aes distributivas em cada sociedade. Entretanto, sabemos que tais questes extrapolam o
mbito de atuao das polticas sociais, demandando solues de natureza macroeconmica, que no sero
examinadas aqui. As polticas sociais encontram limites muito fortes e que dizem respeito a salrios,
emprego e distribuio de renda, dinmicas do mercado de trabalho, de desenvolvimento urbano e rural, o
que remete a outros conjuntos de polticas do Estado. As implicaes das polticas econmicas, de
desenvolvimento, urbanas e de infra-estrutura esto diretamente relacionadas com as situaes de pobreza e
excluso e funcionam como barreiras ou, em caso de ausncia ou m qualidade dos servios, como
elementos potencializadores e perpetuadores dessas mesmas condies de vulnerabilidade e destituio.

2. Vulnerabilidade: o campo da ao

Concepes mais ampliadas sobre pobreza entendem que a privao da renda constitui uma
dimenso certamente muito relevante da vulnerabilidade, mas no a nica. A literatura sobre
vulnerabilidade vasta e abrange diversas reas do conhecimento, com perspectivas tericas distintas, mas
que compartilham alguns princpios e categorias analticas comuns. No existe um nico conceito de
vulnerabilidade, sendo essa uma concepo que se expande em vrios campos disciplinares, com enfoques,
nfases e estratgias de mensurao distintas. Mas pode-se dizer, de forma geral, que essa abordagem
enfatiza processos e eventos de riscos e se baseia na idia de que todas as pessoas esto sujeitas a riscos
diversos, sejam esses naturais ou provocados pelos seres humanos5. O conceito de risco refere-se a eventos
que podem prejudicar o bem estar das pessoas, que so incertos quanto magnitude dos danos que podem
causar. Entretanto, os pobres apresentam menos condies para enfrent-los ou super-los. (Mideplan, 2002,
p. 36). A noo de ativos, central nessa abordagem, tenta capturar essas diversas capacidades e condies
que os indivduos e famlias possuem que os permitem, de forma diferenciada, fornecer respostas e
desenvolver estratgias de ao que podem levar a resultados distintos quanto ao seu bem estar.

Entretanto, embora as distintas abordagens calcadas na perspectiva da vulnerabilidade e riscos


partilhem de pressupostos comuns como os acima apresentados, pode-se distinguir, pelo menos, trs sub-
abordagens que sinalizam matizes e nfases diferentes dentro de um mesmo campo de preocupaes de um
paradigma. O enfoque baseado em ativos, modelo de modos de vida e do portflio de ativos constituem
essas trs perspectivas, que consideram diferentes ativos e enfatizam distintos aspectos e elementos do
enfoque da vulnerabilidade e dos riscos.

5
A temtica do risco a contra face da vulnerabilidade, e por riscos entende-se uma variedade de situaes, que
englobam riscos naturais (como terremotos e demais cataclismas), riscos de sade (doenas, acidentes, epidemias,
deficincias), riscos ligados ao ciclo de vida (nascimento, maternidade, velhice, morte, ruptura familiar), riscos sociais
(crime, violncia domstica, terrorismo, gangues, excluso social), econmicos (choques de mercado, riscos
financeiros), riscos ambientais (poluio, desmatamento, desastre nuclear), riscos polticos (discriminao, golpes de
estado, revoltas), tal como sistematizado pela unidade de proteo social do Banco Mundial.

28

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2.1 Modelo da posse de ativos

Os enfoques dos ativos (asset-based approaches) focalizam, de forma geral, a categoria de ativos e a
cadeia de riscos. Apresentam um recorte basicamente econmico, sendo que o enfoque do manejo de riscos
o que sustenta o modelo ideal de proteo social tal como concebido, dentre outros atores, pelo Banco
Mundial.

O enfoque da vulnerabilidade nessa perspectiva apresenta trs componentes, que conformam a


cadeia de risco (risk chain): os eventos de risco, a resposta a eles, e os resultados em termos de bem estar
(Alwang, Siegel, Jorgensen, 2001, p. 2). Riscos e eventos do risco, combinados a respostas a eles, levam a
distintos resultados quanto ao bem estar. Os resultados dependem do evento do risco e do sucesso ou
fracasso dos instrumentos de manejo, ou das respostas dadas ao evento negativo. Essa a lgica. Os
resultados so identificados a partir de um parmetro, que constitui um mnimo socialmente aceito que serve
como benchmark para os diferentes tipos de vulnerabilidade. As respostas aos riscos podem ser,
basicamente, de dois tipos: ex ante e ex post, relativas a estratgias desenvolvidas antes da ocorrncia do
evento de risco ou aps sua existncia. No primeiro caso, as aes podem se dar ou na perspectiva da
reduo do risco ou de sua mitigao6. No caso de estratgias ex post, o objetivo enfrentar os riscos, uma
vez que os eventos tenham ocorrido (ex post risk coping activities)7 (Alwang, Siegel, Jorgensen, 2001, p. 3).

A partir do mapeamento das vulnerabilidades, tem-se os riscos e as populaes mais sujeitas a eles, o
que permite, pelo menos em tese, a elaborao de matrizes de risco e de estratgias de preveno, mitigao
e enfrentamento, que permitiriam delinear, pelo menos idealmente, sistemas de proteo social mais
abrangentes e compreensivos. Na perspectiva de superao da pobreza, a noo de manejo de riscos envolve
trs componentes centrais: a noo de ativos, as estratgias de uso dos ativos, e o conjunto de oportunidades
que o Estado, a sociedade e o mercado oferecem a indivduos e comunidades (Mideplan, 2002, p.32). Os
ativos (humanos, fsicos, financeiros e sociais), bem como as estratgias de uso, condicionam a capacidade
de resposta de indivduos e comunidades e a mobilizao deles condio para acesso s oportunidades do
entorno.

A noo de ativos articula-se diretamente com risco e vulnerabilidade. Um exemplo permite elucidar
essa articulao: para os pobres, as estratgias que podem parecer como as mais adequadas no curto prazo
implicam conseqncias e perturbaes no mdio e longo prazo, de magnitude bem maior do que os eventos
que lhes deram origem. A venda de ativos (propriedades, bens), o desinvestimento em capital humano
(como o abandono da escola) ou a reduo da ingesto de calorias, constituem estratgias utilizadas pelos

6
Um exemplo do primeiro tipo, de aes ex ante de reduo de riscos, os autores apresentam o uso de redes de proteo
contra mosquitos, para prevenir o risco de contaminao por malria, bem como estratgias de reduo dos focos de
mosquito. Um exemplo de estratgia de mitigao seria a poupana ou a compra de seguros de vida (Alwang, Siegel,
Jorgensen, 2001, p. 3).
7
Um exemplo desse tipo seria a venda de ativos, a migrao de membros da famlia, o recurso ao trabalho infantil como
estratgia para compensar a perda de renda familiar (Alwang, Siegel, Jorgensen, 2001, p. 3).

29

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

pobres para lidar com riscos imediatos, mas exigiro esforos maiores, no futuro, para que sejam sanados os
efeitos produzidos (Sojo, 2003, p. 123; Holzman, Jorgesen, 2000, p.10)8.

2.2 Enfoque dos modos de vida

A segunda abordagem que tem como base a concepo de vulnerabilidade e riscos o dos meios de
vida, modos de vida ou livelihood approach9. A definio dada por Chambers e Conway tem sido a mais
adotada. Nessa perspectiva, a livelihood comprises the capabilities, assets (including both material and
social resources) and activities required for a means of living. A livelihood is sustainable when it can cope
with and recover from stresses and shocks and maintain or enhance its capabilities and assets both now and
in the future, while not undermining the natural resource base (Murray, 2001, p. 6).

Essa perspectiva bastante ampla e no se configura como uma abordagem com fronteiras muito
demarcadas10. Diversas outras abordagens (urban assets vulnerability framework, entitlements analysis, or
food security and survival strategy frameworks) poderiam ser includas no campo de livelihoods
approaches (ODI, 2002). O enfoque teve sua origem no estudo da pobreza nas zonas rurais, no campo de
interesse e especialidade dos estudos sobre desenvolvimento, e posteriormente ganhou espao em agncias
de pesquisa e de financiamento no campo das polticas para o desenvolvimento (como CARE, OXFAM,
PNUD, DFID).

A concepo de modos de vida sustentveis compreensiva, por reconhecer a multiplicidade tanto


de atores, quanto de fatores e elementos causadores da pobreza, diferentes estratgias e resultados. Trata-se
de uma abordagem dinmica, centrada na perspectiva das mudanas e processos, orientada para identificar
potencialidades e recursos de domiclios e comunidades, sustentada por uma viso mltipla de
sustentabilidade - econmica, ambiental, social, institucional, ainda que no seja claro a que se refere essa

8
Holzman e Jorgesen incluem tais estratgias no rol dos mecanismos informais de superao de riscos, com altos custos
futuros para os indivduos pobres que a eles recorrem. Os sistemas informais de compartilhamento de riscos, por sua
vez, so freqentes em sociedades mais tradicionais e esto sustentados por princpios de reciprocidade, obrigaes e
cuidados mtuos. No entanto, tais mecanismos e sistemas de seguros recprocos seriam precrios, frgeis, inadequados
em caso de riscos e choques de grande envergadura e tenderiam a excluir do sistema de troca os mais pobres, que no
teriam condies de retribuir favores de forma compensatria. O isolamento e a fragilizao dos vnculos sociais e
comunitrios so manifestaes desse tipo de vulnerabilidade social (Holzman e Jorgesen, 2000, p. 9).
9
A idia de modos de vida sustentveis (sustainable livelihoods) pode ser identificada de forma pioneira no trabalho de
Robert Chambers e outros, em finais de 80, ganhando corpo no incio dos anos 90, em um trabalho do Instituto de
Estudos sobre desenvolvimento (Institute of Development Studies-IDS) da Universidade de Sussex, envolvendo
pesquisas em pases da frica, em particular (Murray, 2001).
10
Na literatura podem ser encontradas definies distintas: livelihoods are taken as ways in which people satisfy their
needs and earn a living (Alwang, Siegel, Jorgensen, 2001, p. 11). Em outro lugar, Livelihoods approaches are
concerned largely with household-based productive activities and (generally to a less extent) with risk management,
voice and social protection (ODI, 2002). De toda forma, os modelos de modos de vida e da noo de ativos, de forma
geral, articulam-se com a perspectiva das capacidades. Uma referncia importante para a sistematizao e divulgao da
abordagem a DFID, Department for International Development, Ministrio para o Desenvolvimento Internacional do
governo britnico, e ODI Overseas Development Institute -, situado em Londres, um centro de pesquisa independente
que publica pesquisas, artigos e boletins na rea. www.odi.org.uk/nrp/

30

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sustentabilidade, para quem e sob quais critrios ela pode ser avaliada (Murray, 2001, pp. 6,7). As unidades
de anlise das pesquisas so grupos sociais identificveis, sem pressupor uma homogeneidade a priori.

Relevant social divisions may include those relating to class, caste, age, ethnic,
gender; they can only be defined and agreed through an iterative process of
participatory enquiry at community level (Norton e Foster, 2001).

O foco reside nas pessoas e em suas relaes sociais, tanto as que ocorrem no contexto intra-
domiciliar quanto as externas aos domiclios, alm de reconhecer os contextos histrico, institucional, social,
que constrangem o modo de vida de domiclios e comunidades (Murray, 2001, p.5). A questo que
permanece refere-se dificuldade de, tambm nesse caso, se estabelecer o patamar abaixo do qual se situaria
a vulnerabilidade.

Essa abordagem tambm recorre noo de ativos dos pobres, entendidos como elementos centrais
para examinar as estratgias de respostas, os resultados e o contexto de vulnerabilidade. Capital humano,
social, natural, financeiro e fsico seriam os ativos principais, incluindo os ativos naturais, ausentes no
enfoque anterior. A perspectiva dos modos de vida focaliza as potencialidades e as fortalezas dos pobres,
mais do que suas debilidades e ausncias; reconhece as mltiplas determinaes que influenciam as
condies de vida das pessoas e domiclios; a diversidade de respostas de estratgias possveis, bem como de
resultados, frutos dessas estratgias. O enfoque resgata a centralidade do papel do Estado no campo das
polticas pblicas. As estruturas, organizaes e processos (leis, polticas, normas sociais e incentivos)
influenciam o acesso, o uso e o controle de ativos por parte dos pobres e a partir da que se estabelece a
conexo entre o plano micro (indivduos, domiclios e comunidades) e o plano macro (regional, governo,
negcios privados). A noo de agncia aparece explicitamente, na medida em que as polticas e as leis
apontam a responsabilidade do poder pblico, e o uso dos ativos e a escolha de estratgias remetem s
decises de agentes no plano micro. Dependendo dos ativos disponveis, das estruturas e processos vigentes
e do contexto de vulnerabilidade, as pessoas escolhem estratgias, que por sua vez podem produzir distintos
resultados quanto ao bem-estar.

2.3 Enfoque do portflio dos ativos

A terceira abordagem no campo de estudos sobre vulnerabilidade aqui analisada refere-se


vulnerabilidade de ativos (asset vulnerability framework). Vulnerabilidade tratada a partir de dois eixos:
um que reflete a sensitividade (sensitivity) do sistema quanto aos eventos externos; e outro que expressa sua
resilincia, ou a facilidade e rapidez com que um sistema se recupera do stress (Moser, 1998, p. 23). Na
definio mais comum, resilience is the households ability to resist downward pressures and ability to
recover from a shock. Resilience depends on, among other things, the effectiveness of the risk response and

31

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

the capability to respond in the future. Sensitivity is the extent to which the households asset based is prone
to depletion following responses to risk (Alwang, Siegel e Jorgesen, 2001, pp. 12,13).

Essas duas dimenses permitiriam identificar situaes distintas de vulnerabilidade, sendo que o que
define essa condio a combinao peculiar das dimenses de resilincia e sensitividade/sensibilidade.
Nesse sentido, resilincia alta e sensitividade baixa caracterizam baixa vulnerabilidade enquanto que
resiliencia baixa e alta sensitividade caracterizam alta vulnerabilidade.

Nessa perspectiva o foco est nas estratgias e nos recursos que os pobres utilizam para fazer frente a
situaes de privao. A concepo de portflio de ativos, que tomou forma a partir dos trabalhos de
Caroline Moser11, contribui para expandir a base de ativos, incorporando aspectos como capital social e o
papel das relaes familiares como elementos de um portfolio de ativos. Pode-se sugerir, nesse sentido, que a
abordagem aqui enfatiza elementos de natureza mais propriamente sociolgica, tais como laos e relaes
familiares e comunitrias. A partir do mapeamento dos ativos (tangveis e no tangveis), possvel
identificar estratgias de manejo dos ativos (asset portfolio management), as formas pelas quais indivduos,
famlias e comunidades lanam mo de seus ativos durante perodos de crises e mudanas e se conseguem ou
no sobreviver a elas. A perspectiva consiste em entender como, em situaes de crise, as famlias utilizam
seus portflios de ativos, mapeando a capacidade dos pobres em usar seus recursos para reduzir sua
vulnerabilidade, enfrentar os eventos negativos e se recuperar deles. Diferentes estratgias mobilizam
diferentes conjuntos de ativos que podem produzir resultados diferentes quanto vulnerabilidade, o que faz
com que no haja sempre uma relao unvoca e unidirecional entre pobreza e vulnerabilidade12. Os ativos
considerados no estudo foram agrupados em trs dimenses, incluindo trs nveis ou unidades de anlise
indivduo, famlia e comunidade - e cinco categorias de ativos principais: trabalho, capital humano, moradia,
relaes familiares, capital social.

O trabalho um dos ativos no plano individual. Em contextos de crise, o primeiro e principal recurso
do qual as famlias pobres se utilizam o aumento no nmero de trabalhadores da famlia, inclusive fazendo
uso do trabalho infantil. As respostas dadas quanto ao uso do trabalho como ativo dependem da estrutura e
composio dos domiclios, o que acarreta uma heterogeneidade de respostas possveis. O ativo capital
humano encontra-se ligado proviso da infra-estrutura econmica e social (educao, sade, gua,

11
Um estudo levado a cabo em 1996 por uma equipe do Banco Mundial (Moser, 1998) em quatro comunidades urbanas
situadas em quatro paises - Zmbia, Equador, Filipinas e Hungria - forneceu as bases para entender as estratgias de
nvel micro, adotadas pelos pobres para fazer frente aos processos de deteriorao econmica. There is a growing
recognition that the poor are strategic managers of complex asset portfolios (Moser, 1998, p. 26).
12
Por exemplo: households that keep children in school, rather than send them out to work, were poorer in income
terms; however in the longer term their strategy was intended to reduce vulnerability, through consolidating human
capital as an asset (Moser, 1998, p. 38). Embora algumas famlias possam se situar acima da linha da pobreza com o
rendimento do trabalho de seus filhos, elas se encontram em um nvel maior de vulnerabilidade do que famlias que
abdicaram dessa estratgia, comprometendo ativos e condies de vida presente e futura. Algumas estratgias de curto
prazo das quais as famlias lanam mo (trabalho infantil) podem danificar, a longo prazo, sua base de ativos. De forma
semelhante, a eroso do ativo relaes familiares pode ter implicaes econmicas, na medida em que a sada de um
dos cnjuges do espao domstico pode implicar na diminuio da renda familiar.

32

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

transporte e eletricidade). Uma adequada proviso de servios pode viabilizar que os indivduos utilizem
suas habilidades e conhecimentos de forma produtiva. Quando os servios pblicos so ineficientes,
influenciam a capacidade de mobilizao de outros ativos13. Os ativos produtivos englobam uma variedade
de itens, desde carro e utenslios domsticos a moradia e terra, principais ativos produtivos na zona urbana e
rural, respectivamente. As relaes familiares constituem outro importante ativo e diz respeito composio,
estrutura e coeso dos laos familiares. Em tempos difceis, a famlia pode atuar como importante rede de
suporte, antes mesmo da assistncia externa (Moser, 1998, p. 34). As relaes familiares e as estratgias das
quais as famlias lanam mo em momentos de crise ou mudana, seja interna (nascimento, morte, separao
dos cnjuges) ou externa (desemprego, por exemplo), constituem recursos centrais para a reduo da
vulnerabilidade moldada segundo as tradies e perspectivas desse campo disciplinar. O capital social, tal
como as relaes familiares, um ativo no tangvel e dinmico, podendo aumentar ou diminuir em funo
do uso, se consolidar ou erodir em funo das mudanas externas. Nessa perspectiva, quanto maior a
colaborao de instituies de base social, maior o estoque de capital social.

Ensure that social capital is not taken for granted. Social capital is the key to
communities ability to cope with economic crises and reverse the downward spiral
of misery. It needs to be strengthened by, for example, improving trust between
communities and the government and giving greater value to volunteer community
work (Moser, 1996, p. vi).

O enfoque dos modos de vida e do portflio de ativos, bem como o enfoque dos ativos (assets
based), apresentam um conjunto de categorias comuns, organizadas, contudo, de forma e com nfases
diferenciadas. As noes de capacidades e da pobreza como privao de liberdade fornecem o arcabouo
mais geral. O enfoque dos ativos mais fortemente lastreado na economia; a abordagem dos modos de vida
mais utilizada no campo do desenvolvimento rural e a abordagem do portflio de ativos, mais sociolgica,
centra-se mais diretamente nas estratgias de respostas das famlias em situao de pobreza.

Elementos das trs abordagens so pertinentes na conformao de um quadro analtico; embora a


perspectiva do portflio de ativos seja mais abrangente ao contemplar elementos dos outros dois, e
configura-se como o mais adequado para perceber processos que ocorrem nos contextos urbanos. O enfoque
dos modos de vida, por outro lado, embora tenha sido formulado e usado no mbito da pobreza e do
desenvolvimento rural, agrega uma dimenso importante ao quadro analtico, ao enfatizar o peso dos
processos e estruturas na conformao das condies de vulnerabilidade ou em sua superao. Alm de sua
parcimnia analtica, no enfoque do portfolio, os ativos so discriminados em trs mbitos: o dos indivduos,
o das famlias e o das comunidades, o que permite delinear estratgias de ao mais apropriadas para cada
nvel.

13
A esse respeito a autora cita como exemplo as mulheres que gastam horas de seu dia carregando gua na cabea, ao
invs de utilizar esse tempo para atividades de renda e trabalho.

33

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

3. As polticas: qual proteo?

Para fazer frente s situaes de pobreza e vulnerabilidade, qual tem sido a marca das polticas de
proteo implementadas na Amrica Latina e no Brasil? Na Amrica Latina, mesmo nos pases que
procuram viabilizar sistemas de cobertura ampla, os nveis de seguridade social alcanados no so
comparveis nem mesmo aos existentes nos pases avanados que adotaram modelos de tipo liberal, no qual
o Estado tem a participao mais reduzida (Roberts, 1997). A estratificao a marca do sistema na maioria
dos pases latino americanos, sendo que grande parte da populao se encontra excluda dos benefcios da
seguridade social, por no estar vinculada ao mercado formal de trabalho. Na regio, um dos desafios
implementar sistemas de proviso pblica universal em pases em desenvolvimento, com pobreza de massa,
expressivo nmero de indigentes, poucos recursos para investimento e capacidades institucionais frgeis para
a formulao, gesto e avaliao de polticas pblicas.

A forma de conceber os problemas sociais mudou durante as dcadas de 80 e 90, passando a ter
maior peso questes como restrio do gasto, descentralizao, privatizao, focalizao, subsdios pela
demanda e introduo de mecanismos de mercado no setor pblico. De acordo com alguns autores, a
Amrica Latina, ao contrrio dos pases europeus, tem intensificado o desenvolvimento de modelos afinados
com uma perspectiva mais residual de proteo social (Faria, 2002; Molina, 2003; Filgueira, 1999;
Raczynszi, 1999).

A partir dos anos 80 e com o agravante da crise econmica, pases da Amrica Latina iniciaram
mudanas no desenho e operao das polticas de proteo. Os programas de ajuste estrutural provocaram
grandes custos sociais e, juntamente com as fortes crticas ao aparato de proteo social (ineficincia,
ineficcia, excluso de grupos mais pobres e vulnerveis), propiciaram as mudanas que se expressaram, no
Brasil, no final da dcada de 80 com a promulgao da Constituio Federal. Nesse momento inseriu-se a
modalidade da seguridade social no pas, com uma perspectiva universalista de proteo, ao agregar
previdncia social, assistncia e sade, alterando as bases da proteo social no Brasil.

A partir dos anos 80, surgiram reformas no modelo de seguros e, de forma mais disseminada a partir
de meados de 90, a introduo de programas de transferncias condicionadas de renda (PTCR) para os
pobres. O tipo de estratgia dos PTCR rompe com o modelo de seguros, pois no prev uma contribuio
prvia para que haja acesso aos benefcios; rompe com uma lgica assistencialista de acesso a cestas bsicas
e, ao mesmo tempo, inova ao exigir contrapartidas, ou atitudes de co-responsabilidade por parte dos
beneficirios. Essa constitui sua singularidade, ao apontar para mudanas ao longo do tempo, na melhoria
dos ndices educacionais, de sade e nutricionais, viabilizando aumento efetivo das capacidades e reduo de
fatores de risco e vulnerabilidade por parte da populao atendida e de seus filhos.

Embora seja uma estratgia dominante na regio, os PTCR so diversos e heterogneos e variam
grandemente em relao aos critrios de elegibilidade, sistemas de identificao das famlias beneficirias,

34

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

tempo de permanncia no programa, valor dos benefcios, tipos de contrapartida, dentre outros elementos.
Entretanto, segundo Fonseca (2006), os programas de transferncia condicionada de renda compartilham
pelo menos trs elementos: o foco nas famlias pobres ou extremamente pobres, com crianas e adolescentes;
a exigncia de contrapartidas e o fato dessa ao no estar definida no campo dos direitos; e o papel central
das mulheres como titulares dos programas. Tais programas focalizam de forma prioritria as famlias em
situao de pobreza extrema ou indigncia, e so sustentados por princpios e diretrizes semelhantes,
centrados no aumento do capital humano e social (Arriagada e Mathivet, 2007).

Alm dessas caractersticas, Villatoro (2007) acrescenta mais algumas, como a que estabelece uma
vinculao entre objetivos de curto e longo prazo, com a perspectiva de alvio da pobreza no curto e
acumulao de ativos no longo prazo. Programas de transferncia de renda com condicionalidades enfatizam
aes de curto e de longo prazos, focadas na superao da misria e no fortalecimento das capacidades
humanas, buscando intervir, de alguma forma, nas causas da pobreza. Alm disso, os PTCR propem
intervenes em mltiplas dimenses do capital humano, em uma perspectiva que favorece a integralidade e
a intersetorialidade das aes. Tais programas partem de uma viso multicausal da pobreza e reconhecem o
papel dos aspectos ou dimenses psicossociais presentes.

Os PTCR operam hoje em mais de 17 pases da Amrica Latina e cobrem cerca de 22 milhes de
famlias, ou cerca de 100 milhes de pessoas (Cecchini, 2009). Os estudos de avaliao sobre os efeitos
desse tipo de programas permitem identificar alguns resultados que merecem ser aqui considerados. Tais
estudos, orientados para mensurar efeitos e impactos de programas de transferncia condicionada de renda,
sustentam que o repasse de benefcios, ainda que de pequeno valor, ocupa um papel central na alterao das
condies de vida das famlias atendidas, com efeitos nos campos da educao, sade, nutrio, habitao,
dentre outros (Villatoro, 2005; Uthoff e Ruedi, 2005; Gonzles de la Rocha, 2005; Cohen e Franco, 2006),
com impactos sobre a incidncia e a severidade da pobreza e da desigualdade (Soares et ali, 2007).

Outros estudos, de carter qualitativo, apontam para os efeitos dos programas, que atuam como apoio
ou suporte para o enfrentamento de situaes de crise, como o desemprego, por exemplo. Outros ainda
salientam os efeitos na dimenso da auto-estima e no empoderamento das mulheres (Cohen, Franco e
Villatoro, 2006; Arriagada e Mathivet, 2007). Alm do fortalecimento do capital humano materializado
pelo acesso educao, sade e nutrio - os programas tm efeitos sobre o capital social, que remete,
segundo Arriagada e Mathivet (2007), ao foco nas potencialidades e nas qualidades dos pobres e, podemos
acrescentar, aos aspectos das relaes sociais, familiares e comunitrias.

Uma dimenso importante na avaliao dos efeitos desse tipo de programa reside na sua repercusso
no mbito das relaes familiares, no espao domstico, com implicaes nas relaes de gnero.
importante ressaltar que os PTCR tm a famlia como base da interveno e todos colocam grandes
responsabilidades e expectativas nas mulheres, reforadas em seu papel de me e cuidadora do lar. Essas
exigncias implicam uma sobrecarga de trabalho para as mulheres e essa reduo da famlia mulher

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

constitui um ponto nevrlgico de programas que tm as mulheres como receptoras dos benefcios (Arriagada
e Mathivet, 2007; Villatoro, 2007). Os programas, ao considerarem as mulheres as beneficirias e
responsveis diretas pelo contrato ou co-responsabilidade, podem reforar, dentre as beneficirias, a cultura
da maternagem, sendo o cuidado com os filhos e com a casa uma tarefa precpua e quase exclusiva das
mulheres (Suarez e Libardoni, 2007).

Evidentemente, ao se falar de PTCR, o Programa Bolsa Familia constitui o exemplo da


complexidade de desenvolver um programa de garantia em renda para um volume extenso de famlias pobres
e indigentes. O Bolsa Famlia surgiu em 2003, a partir da unificao de programas de transferncia de renda
anteriores, configurando-se como um programa robusto de alocao diferencial de renda, pautado por
condicionalidades e orientado para atender ao conjunto das 11,2 milhes de famlias em situao de pobreza
e indigncia, identificadas com base nos dados da PNAD de 2001 (ver tabela 1 a seguir). A populao
atingida de 48 milhes de pessoas, 26% da populao, segundo estimativa do IBGE para 2006. Em
novembro de 2003 eram atendidas 1,2 milhes de famlias que participavam dos programas de transferncia
antes de serem unificados no Bolsa Famlia. No final de 2009, Bolsa Famlia atendia a 12,4 milhes de
famlias.

Trata-se de um programa federal executado com a participao dos estados e municpios e que
supe o desenvolvimento de aes e programas complementares por parte do poder municipal (Cohn, 2004,
p. 10). A busca pela integralidade e articulao das intervenes faz parte da estratgia do Bolsa Famlia:
interromper o ciclo de reproduo da pobreza e fortalecer ativos - capital humano, sobretudo e o acesso a
direitos sociais bsicos, como educao e sade bsica. A idia que aes preventivas de educao, sade e
de proteo de situaes de risco tm impacto nas condies, no s presentes, mas futuras, de vida das
famlias.

O Programa dirigido para famlias com renda mensal de at R$ 140 (cento e quarenta reais) por
pessoa, focalizando-se na populao pobre e indigente. As famlias devem estar devidamente cadastradas no
Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico). As famlias que possuem renda mensal entre R$ 70,01 e
R$ 140,00, s ingressam no Programa se possurem crianas ou adolescentes de 0 a 17 anos. J as famlias
com renda mensal de at R$ 70,00 por pessoa, podem participar do Bolsa Famlia - qualquer que seja a idade
dos seus membros. Portanto, as famlias em pobreza extrema (com renda de at R$ 70,00 mensais per
capita), independente de sua composio familiar, so elegveis. Os benefcios variam de acordo com o grau
de pobreza e a composio familiar e so divididos em trs tipos: o Bsico, o Varivel e o Varivel
Vinculado ao Adolescente.

O Benefcio Bsico, de R$ 68 (sessenta e oito reais), pago s famlias consideradas


extremamente pobres, aquelas com renda mensal de at R$ 70 (setenta reais) por pessoa (pago
s famlias mesmo que elas no tenham crianas, adolescentes ou jovens).

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

O Benefcio Varivel, de R$ 22,00 (vinte e dois reais), pago s famlias pobres, aquelas com
renda mensal de at R$ 140,00 (cento e quarenta reais) por pessoa, desde que tenham crianas e
adolescentes de at 15 anos. Cada famlia pode receber at trs benefcios variveis, ou seja, at
R$ 66,00 (sessenta e seis reais).

O Benefcio Varivel Vinculado ao Adolescente (BVJ), de R$ 33,00 (trinta e trs reais),


pago a todas as famlias do Programa que tenham adolescentes de 16 e 17 anos freqentando a
escola. Cada famlia pode receber at dois benefcios variveis vinculados ao adolescente, ou
seja, at R$ 66,00 (sessenta e seis reais)

(Site do MDS, acesso em fevereiro de 2010).

As condicionalidades (ou contrapartidas das famlias) envolvem: freqncia escolar mnima de 85%
para crianas e adolescentes entre 6 e 15 anos; freqncia escolar mnima de 75% para adolescentes entre 16
e 17 anos; acompanhamento nutricional para crianas de 0 a 6 anos; realizao de pr-natal para as mulheres
grvidas e acompanhamento do calendrio vacinal para crianas de 0 a 6 anos.

O Bolsa Famlia, como os demais programas de garantia de renda, constitui uma estratgia,
certamente importante, mas no suficiente para promover garantia de renda de forma a permitir a promoo
das famlias e a efetiva superao das condies de vulnerabilidade. A efetiva proteo e principalmente a
expanso das capacidades e da autonomia do pblico atendido exige intervenes mais abrangentes e
estratgicas.

As mudanas recentes no sistema de proteo no pas relativizou a vinculao estrita entre proteo e
trabalho assalariado formal, com grande expanso da cobertura da seguridade social, com a incorporao dos
trabalhadores rurais em regime de economia familiar, garantindo quase a universalizao da cobertura da
previdncia no meio rural. A ampliao da populao protegida via modalidade de seguro (benefcios
contributivos) subiu de 35,8 milhes em 1995 para 47,1 milhes em 2005, significando mais de 31% no
nmero de trabalhadores protegidos pela previdncia, com uma cobertura de 55,6% da populao
economicamente ativa brasileira. O desafio persiste para expanso da cobertura para grupos no assalariados,
que se encontra ainda majoritariamente excludo da proteo previdenciria.A cobertura baixa, sendo que
menos de 11% desses trabalhadores eram contribuintes em 2006. Estima-se que, em 2005, 38 milhes de
trabalhadores (44% da PEA) no contavam com amparo previdencirio (Jaccoud, 2007)

Quanto aos benefcios no contributivos, em 2007 estes somavam 2,7 milhes de benefcios de
Prestao Continuada (BPC), significando uma importante poltica de garantia de renda para pessoas pobres
e em situao de vulnerabilidade (idosos e deficientes). Nesse ano, cerca de 11 milhes de famlias recebiam
benefcios do Bolsa Famlia. Entretanto, mesmo com a expanso desse tipo de poltica de transferncia de
renda, ainda grande o contingente de pessoas vivendo em condies de extrema pobreza em todo o Brasil

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

(rendimentos mensais domiciliares per capita de at 1/4 de salrio mnimo): segundo os dados da PNAD em
2006, so 21,7 milhes de pessoas nessa condio no pas (Jaccoud, 2007).

4. Alternativas? Proteo e Promoo

Um ponto importante a ser considerado na anlise dos PTCR consiste na possibilidade de esse tipo
de programa gerar maiores nveis de autonomia ou o empoderamento das famlias e indivduos que deles
participam. Entretanto, a queda da renda, quando da sada do programa, coloca um problema central das
polticas sociais voltadas para reduo da vulnerabilidade. Como possvel que domiclios vulnerveis
possam prescindir dos apoios e benefcios, sem cair novamente nos riscos e incertezas da pobreza? Essa
questo remete ao problema das portas de sada, que tem sustentado o debate e boa parte das crticas aos
programas de transferncia de renda, como o caso do Bolsa Famlia, no Brasil.

Mas preciso lembrar que a transferncia de renda, por si s, no cria autonomia ou


empoderamento. Para reverter de forma sustentvel essa situao de dependncia e vulnerabilidade,
necessria uma atuao mais estratgica, articulada e ousada, pautada por uma estrutura de oportunidades
capaz de responder aos imperativos da insero econmica e social de famlias vulnerveis. Para isso,
demanda-se o desenvolvimento de iniciativas orientadas pela preveno, mitigao e enfrentamento de
riscos, fortalecendo a capacidade de resposta e, com isso, reduzindo a vulnerabilidade das famlias e seus
membros. O empoderamento envolve acesso a recursos materiais e no materiais, alteraes no mbito
externo e interno aos indivduos e famlias. A renda constitui um ativo fundamental, mas as transferncias de
renda, embora necessrias, podem ser insuficientes para romper com situaes de vulnerabilidades
especficas.

Para ser produzido, o empoderamento exige alteraes em dois mbitos: no mbito micro, subjetivo,
valorativo e atitudinal e no mbito macro, das estruturas, processos e dinmicas que remetem ao conjunto de
oportunidades que podem atuar na preveno, na mitigao e na superao da vulnerabilidade, atravs de
polticas e aes, sobretudo governamentais. Em outras palavras, as iniciativas revelam-se limitadas, por elas
mesmas, para prover empoderamento e autonomia, uma vez que essas condies exigem uma efetiva
insero econmica e social que no se processa exclusivamente via acesso a bens e servios bsicos ou pelo
fortalecimento da capacidade de escolha. A autonomia s se processa, de fato, se existe uma estrutura de
oportunidade adequada para responder s demandas por trabalho e renda, por educao e sade de qualidade
e universal, por proteo social.

Assim, a perspectiva dos PTCR supe o suporte efetivo de um conjunto diverso de setores sociais,
demandando uma estrutura de oportunidades adequada para responder s necessidades de indivduos e
famlias de tal forma que a autonomia possa ser, de fato, garantida. Esse o ponto a ser ressaltado aqui:

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

embora no se possa negar o impacto desse tipo de programa na ampliao do acesso e utilizao da oferta
de servios pblicos, tais programas de transferncia de renda no podem ser vistos como a nica estratgia
para o enfrentamento da pobreza ou estratgia nica para proteo social e reduo das vulnerabilidades e
riscos sociais.

A ruptura do isolamento social, o acesso informao, o reconhecimento da identidade e o


sentimento de pertencimento, aumento da auto-estima e as alteraes positivas nas dinmicas familiares so
aspectos centrais para o empoderamento, e as avaliaes mostram que os programas de transferncia de
renda produzem efeitos nessas condies. Esse o aspecto positivo. Mas um gro de sal necessrio para
temperar essa afirmao, e ressaltar que tais alteraes, sem mudanas substanciais nas formas de
organizao social e econmica, so insuficientes para o tamanho do desafio colocado para milhes de
famlias em situao de pobreza e indigncia e que dependem das transferncias de renda para ter o que
comer e sobreviver a cada dia.

Sem alternativas e uma viso estratgica das polticas de proteo e desenvolvimento social, corre-se
o risco de gerar uma situao de dependncia permanente dos beneficirios em relao proviso pblica, o
que, alm de um impacto negativo do ponto de vista de uma poltica social emancipatria e voltada para a
autonomia dos cidados, apresenta problemas evidentes de sustentabilidade tanto social quanto fiscal.

Nesse sentido, a questo da gerao de alternativas de produo e renda importante de ser


considerada na perspectiva da promoo social, como estratgia para mudana no apenas nas condies de
vida das famlias beneficiadas, mas com impactos que podem ser de longo alcance em toda a sociedade. Nos
contornos de uma utopia realista, Boaventura Santos problematiza os impactos possveis da expanso de
formas alternativas de produo e consumo Ao mencionar os desafios que precisamos enfrentar no contexto
contemporneo, o autor refere-se aos espaos nos quais tais mudanas se fazem presentes. No espao da
produo, a tenso ocorre entre o paradigma da expanso do capitalismo e a emergncia do eco-socialismo.
Esse ltimo centra-se em unidades de produo cooperativas, em formas de auto-gesto, na nfase na
pequena agricultura, cultivo de alimentos orgnicos, redes de produo comunitrias, entre outras formas
produtivas. O que existe de comum nessas formas produtivas que estas consistem em associaes
voluntrias de produtores direcionadas para produo de valores de uso, com uma concepo de preservao
da natureza e no de degradao da mesma. Na dimenso de providncia social do Estado, trata-se de
enfatizar modos de produo alternativos, fomentar o setor privado no lucrativo, ou terceiro setor na rea de
produo de bens e servios (Santos,2000:336,337). No espao do mercado, a tenso ocorre entre o
paradigma do consumismo individualista e o paradigma das necessidades humanas, da satisfao decente e
do consumo solidrio. Trata-se de afirmar que os meios de satisfao esto a servio das necessidades,
sendo que estas ltimas podem ser expressas de variadas formas, de acordo com os distintos contextos e
culturas. Na dimenso da providncia social, o papel do Estado fomentar formas alternativas de consumo,

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

criando condies para que grupos de consumidores se associem na produo de alguns bens de consumo,
principalmente alimentares (Santos,2000:338).

Nesse sentido pode-se enquadrar as intervenes do campo da economia solidria, estratgias de


incluso produtiva e de gerao de renda para populaes vulnerveis. Para esse pblico, os programas
oficiais de emprego e renda, concentrados no setor formal da economia, no chegam. A baixa qualificao,
os dficits de escolaridade e de ativos, de forma geral, constrangem o acesso das populaes mais pobres ao
mercado de trabalho. Sabe-se que a mar alta no levanta todos os barcos e que a expanso da economia ou o
crescimento econmico, por si s, no capaz de alavancar e superar as condies de vulnerabilidade de
grande parte da populao no pas. Uma alternativa para esses grupos tem sido a insero em aes de
gerao de renda e de economia solidria. De acordo com Guimares, essas iniciativas se caracterizam por
duas importantes especificidades:

sua capacidade de atingir os mais pobres e seu potencial para trabalhar algumas
capacidades que so prvias possibilidade de certas pessoas se beneficiarem das
polticas oficiais de emprego e renda. Em outras palavras, os empreendimentos
solidrios, ao organizar os mais pobres, lhes dar identidade e ampliar a
autoconfiana, atuam na dimenso intangvel da pobreza, ligada postura e s
escolhas, ampliando a capacidade de se inserirem produtivamente no mercado de
trabalho (Guimares, 2010).

Evidentemente tem-se que avanar muito no desenvolvimento de estratgias efetivas de gerao de


renda e oportunidades de trabalho via empreendimentos solidrios. As caractersticas dessas iniciativas
colocam desafios e tenses ainda no totalmente debatidas e muito menos equacionadas. Uma questo
refere-se sua eficincia e sustentabilidade econmica, sua capacidade de serem competitivos e ainda
assim resguardarem a perspectiva de comrcio justo e de formas de organizao mais cooperativas.
necessrio, contudo, inserir tais aes em um contexto mais amplo de polticas de proteo e promoo
social, e isso exige uma mudana de perspectiva e de paradigmas no campo das polticas sociais.

Os Programas de transferncia condicionada de renda tm sido exitosos na reduo da brecha da


pobreza, mas so insuficientes para super-la, se no vierem acompanhados de outras polticas de carter
estrutural. Da mesma forma iniciativas de empreendimentos solidrios podem configurar uma alternativa de
acesso renda e trabalho, mas tambm isoladamente so insuficientes para alterar condies de desigualdade
e vulnerabilidade social. O programa Bolsa Famlia, bem como as demais polticas de garantia de renda,
pode ser um catalisador da integrao e articulao dos programas e servios para pobres e indigentes no
Brasil, mas sua capacidade de reverter de forma sustentvel essa condio limitada. A efetividade dos
objetivos do Bolsa Famlia dependente de sua integrao com aes e servios complementares, que
permitam o desenvolvimento das capacidades das famlias ou combate a vulnerabilidades especficas. Tais
polticas complementares, como as relativas ao campo da incluso produtiva, no esto dentro nem so

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

subordinadas ao Bolsa Famlia. A efetividade e o impacto desse tipo de interveno dependem fortemente da
adeso dos demais setores (econmicos, educao, sade, urbano, etc) e nveis de governo (municipal,
estadual e federal). Uma interveno estratgica deve ser capaz, portanto, de combinar iniciativas de
diversos setores para desenhar programas que sejam a um s tempo compensatrios e redistributivos,
emergenciais e estratgicos. Portanto, o foco deve estar permanentemente orientado para a ampliao da
autonomia e das capacidades dos indivduos e grupos, sem o que no possvel construir estratgias que
sejam a um s tempo efetivas e sustentveis.

O desafio demonstrar que a insero social no pode ser tratada como uma questo de represso ou
assistncia, mas que exige colocar no centro o contedo distributivo do problema e envolver no polticas
isoladas mas sim o conjunto do sistema de polticas pblicas, outros atores e domnios para alm do Estado
(como o mercado e a sociedade civil), com intervenes orientadas para meios e causas estruturais e no para
os pobres. O objeto de interveno, nesse caso, passa a ser a prpria sociedade. Trata-se de uma aposta e
ainda de uma promessa, cuja viabilidade est condicionada, dentre outros fatores, por uma coordenao mais
articulada entre os diversos entes federativos, por uma articulao maior entre polticas econmicas e sociais
e por uma viso mais estratgica, por parte dos diversos setores das polticas pblicas, sobre a pobreza e a
questo social que ela manifesta (Cohn, 2004). No campo institucional, decorre dessa perspectiva mais
coletiva que as estratgias para enfrentamento da pobreza no so objetos exclusivos das polticas de
assistncia ou ainda das polticas sociais, mas sim do conjunto das polticas pblicas. Uma afirmao
explicita o ponto: La clave est tal vez, en pedirle a las polticas sociales su parte en la construccin de
ciudadana social y no toda la labor (Filgueira, 1999, p. 104).

Pode-se dizer que combater a pobreza uma meta antes de tudo poltica e demanda o compromisso
da sociedade como um todo. Sem essa alterao de fundo as formas de enfrentamento da pobreza
permanecero pouco estratgicas, configurando uma administrao da pobreza e no efetivamente
orientadas para sua superao (Fanfani, 1991). Articular proteo e promoo um caminho, ainda estreito,
mas necessrio de ser trilhado. E, nessa conjugao, articular garantia de renda e gerao de renda configura-
se como estratgia potencialmente empoderadora, ainda a depender de mudanas substantivas na forma de
enfrentamento da desigualdade no Brasil.

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

O PARADOXO DA POLTICA DE AMPLIAO


DO ACESSO AO ENSINO SUPERIOR: O CASO
DAS UNIVERSIDADES FEDERAIS DO ESTADO
DE MINAS GERAIS
Maria de Lourdes de Carvalho
Telma Regina da Costa Guimares Barbosa

1. INTRODUO

A universalizao, bem como a ampliao do acesso educao, constitui tema emergente,


complexo e de fundamental importncia, sobretudo quando se consideram o cenrio de uma sociedade do
conhecimento, as mudanas no mundo do trabalho, a globalizao e as alteraes que vm ocorrendo no
papel do Estado.

As estatsticas do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira INEP


apresentam uma exploso da demanda pelo ensino superior no Brasil, como conseqncia do aumento no
nmero de alunos matriculados e concluintes no ensino mdio (Censo de 2007). Desta forma, a oferta de
vagas no ensino superior tem sido significativamente inferior ao nmero dos egressos do ensino mdio e
tambm daqueles que esto represados h mais tempo na conquista de uma vaga. No Brasil foram
matriculados 2.176.547 alunos na 3 srie do Ensino Mdio, em 2008, em contrapartida ingressaram nos
cursos de graduao presenciais, no mesmo perodo, um total de apenas 1.873.806. Dados do INEP revelam
que entre os jovens de 18 a 24 anos, apenas um baixo percentual est matriculado na educao superior, o
que leva a necessidade de, no mnimo, triplicar esse percentual em uma dcada (INEP, Censo 2006). De
acordo com o Plano Nacional de Educao (PNE) elaborado em 2001, 30% destes jovens devero estar
matriculados no ensino superior no Brasil at 2010.

Partindo da premissa de que a educao um bem pblico e o conhecimento pode ser considerado
um patrimnio social, universalizar o acesso educao condio essencial para se promover a cidadania e
o desenvolvimento social, cientfico e econmico de uma sociedade. A demanda por uma maior qualificao
significa obter um emprego e melhor remunerao no mercado de trabalho uma vez que uma escolarizao
maior ganha peso na insero profissional do cidado.

As IFESs constituem um importante fator de redistribuio da riqueza nacional, uma vez que
permite a formao de profissionais altamente qualificados alm do desenvolvimento de atividades de
pesquisa e extenso na regio onde atua, contribuindo assim para a reduo da desigualdade tecnolgica

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

entre as regies. So elas as responsveis pela maior parte da produo cientfica do pas com vistas ao
desenvolvimento econmico e social. Este o papel que a sociedade espera dos conjuntos de instituies
pblicas.

A exploso de demanda pelo ensino superior no Brasil, como conseqncia do aumento no nmero
de alunos matriculados e concluintes no ensino mdio, provoca uma grande presso da sociedade pelo
aumento de vagas na educao superior. Frente a esta situao o Governo Federal, nos ltimos anos, criou
polticas pblicas visando o maior acesso da populao no ensino superior.

Com a demanda contrapondo disponibilidade de vagas ociosas na rede privada, o Governo Federal
criou o Programa Universidade para Todos ProUni e implementou o crdito educativo, indicando uma
configurao alternativa para o sistema de educao superior marcada pela hegemonia do setor privado na
oferta de vagas (MEC, 2008).

Dando continuidade ao esforo de ampliar o acesso e formao universitria, o Governo Federal


busca alternativas para ofertar o ensino superior para um nmero maior de jovens. Um dos programas que o
atual governo props o REUNI- Apoio a Planos de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais
(lanado em abril de 2007), com durao prevista de cinco anos e para alcanar os seguintes objetivos:
aumentar o nmero de vagas; ampliar ou abrir cursos noturnos; reduzir o custo por aluno; flexibilizar os
currculos; e combater a evaso escolar. (MEC, 2009).

As metas a serem cumpridas pelas IFESs so: aumentar o nmero de cursos de graduao presenciais
de 2.570, em 2008, para 3.601, em 2012; com a criao de cursos, as vagas passaro de 149 mil em 2008
para 227.260, em 2012; para dar acesso a pessoas que trabalham durante o dia, a meta elevar os cursos
noturnos de 725 para 1.299, de 2008 a 2012. As vagas nesses cursos devem saltar de 38.711 para 79.215 no
perodo; e aumentar a oferta de cursos de licenciatura (voltados para formao de professores da educao
bsica) de 931, em 2008, para 1.198, em 2012. As vagas devem subir de 49.551 para 71.191 no mesmo
intervalo. (Tupinambs, 2010, p. 24).

A expanso teve incio em 2003 com a interiorizao dos campi das universidades federais. Com
isso, o nmero de municpios atendidos pelas universidades passou de 114 em 2003 para 236 em 2010. Neste
perodo foram criadas 13 novas universidades e mais de 100 novos campi, desta forma o grfico abaixo
traduz de maneira clara esta expanso.

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Figura 1 Expanso das Universidades Federais no Perodo de 2003 a 2010

Fonte: www.reuni.mec.gov.br

Neste sentido, o Estado afastando-se da abordagem de bem estar social reinante at meados da
dcada de oitenta assume papel de regulao de polticas direcionadoras da educao superior. Devido
sua complexidade e importncia, muitos artigos foram publicados na busca de esclarecer o papel do Estado
no que se refere a este tema emergente, tratado por uns, como democratizao, por outros, como
universalizao e por ainda outros, como expanso do acesso ao ensino superior. Percebe-se que, neste
momento, o Estado assume o papel de elaborar e implementar polticas pblicas para atender s demandas e
as presses acima mencionadas.

Segundo Moehlecke e Catani (2008) as polticas de educao superior implementadas no Brasil nos
ltimos anos consolidam uma expanso acelerada do sistema por intermdio da diversificao da oferta,
crescimento das matrculas no setor privado e da racionalizao dos recursos nas IFES, de modo a permitir a
ampliao de vagas a custo zero, sobretudo nas universidades federais.

Diante de tanto empenho, preciso se perguntar: Como tem se efetivado a poltica de ampliao do
acesso ao ensino superior e quais tm sido suas implicaes?

Esse artigo relata resultados do estudo elaborado para investigar essas questes. Neste sentido este
est estruturado da seguinte forma: a seguir ser apresentado o conhecimento disponvel para se entender os
processos de formulao e implementao de polticas pblicas; em seguida sero apresentados os aspectos
metodolgicos que nortearam a orientao e execuo da pesquisa; logo a seguir, sero apresentados os
resultados da pesquisa; e, finalmente, as concluses que se chega ao analisar a situao das principais IFESs
do Estado de Minas Gerais.

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2. POLTICAS PBLICAS E DESENVOLVIMENTO DA EDUCAO SUPERIOR NO BRASIL

O estudo das polticas pblicas surge nos Estados Unidos como uma rea de conhecimento e
disciplina acadmica, com nfase nos estudos sobre a ao de governo, sem estabelecer relaes com as
bases tericas sobre o papel do Estado. Na Europa, os estudos e as pesquisas nessa rea se concentravam
mais na anlise sobre o Estado e suas instituies do que na produo do governo, desta forma surge como
um desdobramento dos trabalhos baseados em teorias explicativas sobre o papel do estado e do governo
(SOUZA, 2007).

Segundo Souza (2006), o conhecimento acerca da rea de polticas pblicas baseado na atuao de
alguns autores. H. Laswell ao introduzir a expresso policy analysis (anlise de poltica pblica), ainda nos
anos 30, como forma de conciliar conhecimento cientfico/acadmico com a produo emprica dos governos
e tambm como forma de estabelecer o dilogo entre cientistas sociais, grupos de interesse e governo;
Herbert Simon em sua importante contribuio do estudo da racionalidade limitada dos decisores pblicos
(policy makers) que poderia ser minimizada pelo conhecimento racional; C. Lindblom com os
questionamentos sobre a nfase no racionalismo de Laswell e Simon, onde prope a incorporao de outras
variveis formulao e anlise de polticas pblicas, tais como as relaes de poder e a integrao entre as
diferentes fases do processo decisrio o que no teria necessariamente um fim ou um princpio; finalmente,
D. Easton contribui para a rea ao definir a poltica pblica como um sistema, ou seja, uma relao entre
formulao, resultados e o ambiente.

Muitas so as definies de poltica pblica, mas o enfoque reside no seu papel mecanismo de
soluo de problemas da sociedade. Souza (2007), por exemplo, define poltica pblica como o campo do
conhecimento que busca ao mesmo tempo colocar o governo em ao, analisar essa ao e, quando
necessrio, propor mudanas no rumo ou no curso dessa ao.

Outras definies enfatizam o papel da poltica pblica na soluo de problemas. Crticos dessas
definies, que superestimam aspectos racionais e procedimentais das polticas pblicas, argumentam que
elas ignoram a essncia da poltica pblica, isto , o embate em torno de idias e interesses. Pode-se tambm
acrescentar que, por concentrarem o foco no papel dos governos, essas definies deixam de lado o seu
aspecto conflituoso e os limites que cercam as decises dos governos. Deixam tambm de fora possibilidades
de cooperao que podem ocorrer entre os governos e outras instituies e grupos sociais.

Conforme cita Souza (2006) muitos so os modelos desenvolvidos para se entender melhor como e
por que o governo faz ou deixa de fazer alguma ao que repercutir na vida dos cidados. No cabe neste
artigo discorrer sobre os modelos, mas destaca-se sntese dos elementos principais da poltica pblica:

Permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz;

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Envolve vrios atores e nveis de deciso, embora seja materializada atravs dos governos, e no
necessariamente se restringe aos participantes formais, j que os informais so tambm
importantes;

abrangente e no se limita a leis e regras;

uma ao intencional, com objetivos a serem alcanados;

Embora tenha impactos no curto prazo, uma poltica de longo prazo; e

Envolve processos subseqentes aps sua deciso e proposio, ou seja, implica tambm
implementao, execuo e avaliao.

nas variaes da implementao de programas governamentais que Silva e Melo (2000) entendem
como as dimenses cruciais para a explicao do insucesso dos governos em atingir os objetivos
estabelecidos no desenho das polticas pblicas. Os autores definem a implementao como a execuo de
atividades que permitem que aes sejam implementadas com vistas obteno de metas definidas no
processo de formulao das polticas. Baseado no diagnstico prvio e um sistema adequado de informaes,
na fase de formulao so definidas as metas, os recursos e o horizonte temporal da atividade planejamento.
atravs da definio destes dois parmetros que pode-se aferir a eficincia dos programas ou polticas e seu
grau de eficcia.

Segundo Silva e Melo (2000) citam trs modelos de implementao:

1. Modelo clssico do ciclo de poltica no considera os aspectos relativos implementao e seus


efeitos retroalimentadores sobre a formulao da poltica. Ou seja, no a considera como um
processo e implementada de cima para baixo.

2. Modelo como processo linear prope que o monitoramento e a avaliao das polticas sejam
considerados instrumentos que permitem correes de rotas. De acordo com este modelo as
vicissitudes, obstculos e problemas da implementao resultam de aspectos relacionados
capacidade institucional dos agentes implementadores; so gerados por problemas de natureza
poltica e tambm derivam da resistncia e boicotes realizados por grupos ou setores
negativamente afetados pela poltica. Outro grave problema a primazia excessiva conferida
atividade de formulao e vista como no problemtica. Assume-se que: diagnstico
necessariamente correto; o formulador dispe de todas as informaes necessrias ao desenho das
propostas programticas alm de dispor tambm de um modelo causal vlido. Este modelo causal
consiste de hipteses e pressupostos sobre determinados fenmenos sociais.

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3. A implementao vista como um jogo: redes, aprendizado institucional e stakeholders um


jogo entre implementadores onde papis so negociados, os graus de adeso ao programa variam,
e os recursos entre atores so objeto de barganha.

Segundo Silva e Melo (2000, p.13) no se pode recusar que a implementao uma etapa
subseqente formulao e destacam que:

O desenho estratgico das polticas deve incluir a identificao dos atores que do sustentao
poltica e mecanismos da concertao e negociao entre tais atores. Sem tais atores, polticas pblicas de
carter redistributivo, como os programas na rea social, tendem a se sustentar apenas na adeso fortuita e
muitas vezes oportunista de setores das burocracias especializadas, o que lhes confere pouca legitimidade
social e baixa sustentabilidade.

Estes mesmos autores concluem que a viso da implementao enquanto aprendizado e articulada
em uma rede de agentes constitui um quadro de referncias que permite uma representao mais consistente
dos mecanismos de implementao de polticas. (SILVA e MELO, 2000, p.16)

Neste contexto as polticas pblicas repercutem na economia e na sociedade e dentro desta


perspectiva observa-se o desenvolvimento da educao superior no Brasil, a partir de 1920, passando pelo
governo Vargas, pelo perodo populista, pelo regime militar, pelo perodo constituinte, pelo governo de
Fernando Henrique Cardoso e fechando no governo Lula. Em funo disto, para compreender as polticas
pblicas de ampliao do acesso educao superior preciso, tecer um olhar crtico sobre o
desenvolvimento da educao superior no Brasil.

A primeira universidade brasileira foi criada em 1920 atravs do Decreto 14.343, a Universidade do
Rio de Janeiro, mais voltada ao ensino do que pesquisa. O Ministrio de Educao e Sade foi criado no
governo de Getlio Vargas (1930-1945). Em 1931 foi aprovado o Estatuto das Universidades Brasileiras: a
universidade poderia ser oficial, ou seja, pblica (federal, estadual ou municipal) ou livre, isto particular.
Este governo teve como uma de suas caractersticas a obteno do apoio da Igreja, com isto, desde 1934, ela
se manifestou seu interesse na criao de uma universidade subordinada hierarquia eclesistica e
independente do Estado. Em 1946, atravs do Decreto n 8.681, foi criada a primeira universidade catlica
do Brasil. A Universidade do Distrito Federal, criada por Ansio Teixeira, em 1935, voltada, especialmente,
renovao e ampliao da cultura e aos estudos desinteressados, como no possua simpatia do Ministrio da
Educao, em janeiro de 1939 foi extinta (OLIVEN, 2002).

Outro importante fator no desenvolvimento da educao superior no Brasil foi a criao da


Universidade de So Paulo, em 1934, que representou um divisor de guas na histria do sistema brasileiro
de educao superior, atravs de seu alto padro acadmico-cientfico. Uma universidade pblica estadual,

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livre do controle direto do governo federal. A demanda pelo ensino superior comeou a crescer a partir da
dcada de 40, com a expanso do ensino mdio e a maior aceitao da participao da mulher no mercado de
trabalho, principalmente no magistrio.

No perodo populista, de 1945 a 64 ocorreu o processo de integrao do ensino superior, surgindo


universidades que vincularam administrativamente faculdades preexistentes e a federalizao de grande parte
delas. Neste perodo foram criadas 22 universidades federais, 9 religiosas, 8 catlicas e presbiteriana. A
maior parte das matrculas no ensino superior estava concentrada em universidades, uma vez que foi um
perodo de consolidao da sociedade urbano-industrial com a criao de novos empregos. Outro fator
relevante neste sentido foi a expanso do ensino mdio e da lei da equivalncia (1953), que equiparou os
cursos mdios tcnicos aos acadmicos possibilitando aos alunos os mesmos direitos de prestarem vestibular
(OLIVEN, 2002).

Em 1961 ocorreram dois eventos: a criao da Universidade de Braslia, com a transferncia da


capital do Rio de Janeiro para a cidade de Braslia e a promulgao da primeira Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Brasileira, Lei n 4.024. A Universidade de Braslia se pautava em uma estrutura integrada,
flexvel e moderna. A Lei n 4.024 reforou o modelo tradicional de instituies de ensino superior no pas,
que se caracterizava, em termos organizacionais, a ctedra vitalcia, as faculdades isoladas e a universidade
composta por simples justaposio de escolas profissionais, mantendo a maior preocupao focada no ensino
em detrimento pesquisa.

No regime militar (1964-1985) as universidades passaram a ser objeto de uma ingerncia direta do
governo federal. Em 1968 o Congresso Nacional aprovou a Lei n 5.540/68, a Lei da Reforma Universitria,
que criava os departamentos, o sistema de crditos, o vestibular deixa de ser de carter eliminatrio passando
para classificatrio, os cursos de curta durao, a indissociabilidade das atividades de ensino, pesquisa e
extenso, dentre outras inovaes.

A partir de 1968, com a presso pelo aumento de vagas, o setor privado se expande com a criao de
inmeras faculdades chegando, em 1980, absorver mais da metade dos alunos de terceiro grau. Em 2007 as
matrculas deste setor ocuparam 74,6% da 4.880.381 matrculas nas Instituies de Ensino Superior IES
(INEP, 2010). O governo militar, para garantir o objetivo de segurana e desenvolvimento e da mobilizao
poltica dos estudantes, foi favorvel expanso das instituies privadas. Com o desenvolvimento
econmico, o crescimento da demanda por recursos humanos de alto nvel favoreceu o desenvolvimento da
ps-graduao nas universidades pblicas.

Em 1988 foi promulgada a Constituio Brasileira, como lei mxima do pas, pela sua relevncia
enquanto ordenadora originria das polticas pblicas estabelece, entre outros princpios, no que diz respeito
educao com um direito de todos e dever do Estado e da famlia. Em seu captulo 3 define-se sobre a
oferta de ensino superior como livre iniciativa privada, mas atendidas as condies de cumprimento das

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normas gerais da educao nacional e avaliao de qualidade, pelo Poder Pblico, como tambm determina o
dever do Estado em garantir o acesso aos nveis mais elevados de ensino e pesquisa e estabelece, dentre
outros dispositivos, que o ensino ser ministrado com base nos princpios de igualdade de condies para o
acesso e permanncia na escola.

Em 1996 o sistema educativo brasileiro foi redefinido pela nova Lei de Diretrizes e Bases Nacional
(LDB), Lei n 9.394/96, que estabelece dentre as regras de funcionamento do ensino superior, a deliberao
das universidades quanto s normas de seleo, devendo levar em conta os efeitos dos critrios por ela
estabelecidos sobre a orientao do ensino mdio. Em seu artigo 43 estabelece as finalidades da educao
superior para todas as instituies evidenciando, dentre outras, a amplitude de seu papel, como o de formar
diplomados nas diferentes reas de conhecimento, aptos para insero no mercado e para participar do
desenvolvimento social e colaborar na sua formao. (BRASIL, DO, 1996).

Alm da das normas estabelecidas pela Constituio de 1988 e pela LDB, as IFESs devem atender
ao que estabelece o Conselho Nacional de Educao, criado pela Lei n 9.135/95. Alm de outros Decretos e
Portarias e Resolues que estabelecem o conjunto de normas e dispositivos para o funcionamento e a
estrutura no s do ensino superior, mas da educao brasileira, que muitas vezes, no reconhece o sistema
educacional e sua dinmica como partes da realidade histrica, social e cultura.

Atravs da Lei n 11.096/05, o Governo Luiz Incio da Silva Lula instituiu o Programa Universidade
para Todos - ProUni, que concede bolsas de estudo integrais e parciais em cursos de graduao e seqenciais
de formao especfica, em instituies privadas de educao superior e oferece em contrapartida, iseno de
alguns tributos s instituies de ensino que aderem ao Programa. O programa foi criado pelo Governo
Federal em 2004 e institucionalizado pela Lei, em 13 de janeiro de 2005. dirigido aos estudantes egressos
do ensino mdio da rede pblica ou da rede particular na condio de bolsistas integrais, com renda per
capita familiar mxima de trs salrios mnimos. O ProUni envolve tambm aes conjuntas de incentivo
permanncia dos estudantes nas instituies, como a Bolsa Permanncia, o convnio de estgio
MEC/CAIXA e o FIES - Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior, que possibilita ao
bolsista parcial financiar at 100% da mensalidade no coberta pela bolsa do programa.

O Decreto n 6.096, de 24 de abril de 2007, instituiu o Programa de Apoio a Planos de


Reestruturao e Expanso das Universidades Federais REUNI, que tem como um dos objetivos dotar as
universidades federais das condies necessrias para ampliao do acesso e permanncia na educao
superior. Essa diretriz visa o aumento da oferta de vagas nas IES no sentido de absorver a demanda existente.
Desta forma como tem se efetivado a poltica de ampliao do acesso ao ensino superior? Quais tm sido
suas implicaes? Como tem ocorrido o preenchimento das vagas nas IFES?

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3. METODOLOGIA

O estudo orientou-se por explorar e descrever uma situao pouco conhecida, pautando-se nas
orientaes da pesquisa exploratria e descritiva e trata-se tambm de estudo documental de acordo com Gil
(2007). Para tanto, utilizou-se de documentos gerados pelas universidades em estudo, que se traduzem nas
fontes de dados disponibilizados pelas IFES, como Resolues, Editais, Relatrios etc.

A populao do estudo composta pelas IFESs Mineiras. Desta forma, foram solicitados dados s
onze Universidades Federais. Duas no responderam solicitao, portanto, as nove instituies, objeto de
estudo, so: Universidade Federal de Alfenas (UNIFAL), de Itajub (UNIFEI), de Juiz de Fora (UFJF), de
Lavras (UFLA), de Minas Gerais (UFMG), de Ouro Preto (UFOP), de So Joo Del Rei (UFSJ), de
Uberlndia (UFU) e de Viosa (UFV). Por uma questo de tica estas instituies sero denominadas, de
forma aleatria, de: A, B, C, D, E, F, G, H e I.

Os dados necessrios para este estudo foram solicitados aos rgos responsveis pela realizao dos
processos seletivos de cada instituio, atravs de correspondncias enviadas por meio eletrnico e ainda por
conversa telefnica com os seus respectivos presidentes. Os dados se referem aos nmeros de curso/vagas,
ao nmero de inscritos/cursos em seus processos seletivos e ao quantitativo de chamadas realizadas para
cada curso/ano. importante salientar que, para as universidades de Alfenas, Lavras e Ouro Preto, que se
valem de dois processos seletivos ao ano, foram levantados dados referentes apenas ao primeiro processo
seletivo anual, permitindo um estudo com consistncia entre as IFESs.

Os dados foram analisados,, em um horizonte temporal de trs anos (2006 a 2008), atravs de
estatstica descritiva e inferencial de modo a entender os seguintes tpicos: o processo de efetivao das
matrculas dos candidatos aprovados em seus vestibulares, no perodo de 2006 a 2008; o comportamento da
relao candidato/vaga de cada instituio, como tambm sobre o quantitativo total de chamadas.

Para o estudo da efetivao de matrcula, foi utilizada a mdia/ano da Taxa de Efetivao de


Matrcula (TEM) na primeira chamada dos candidatos aprovados no vestibular nico aplicado no final do
ano. Assim, a taxa foi calculada atravs do divisor entre o nmero total de candidatos que efetivaram suas
matrculas na primeira chamada e o nmero total de vagas oferecidas para cada curso/ano. Esta taxa fornece
o nvel de atratividade de cada curso/Universidade. Quanto mais prxima do fator 1,0, maior o nvel de
atratividade, significando desta maneira, que o candidato que participou do processo seletivo realmente
optou por estudar na instituio e no se inscreveu apenas como mais uma alternativa, assim sendo, ao ser
convocado para a matrcula a efetivou e confirmou.

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4. RESULTADOS DA PESQUISA

Atualmente as IES so classificadas, quanto sua natureza jurdica, em pblicas e privadas e, quanto
sua organizao acadmica, em universidades, centros universitrios, faculdades integradas, faculdades,
instituies superiores ou escolas superiores. De acordo com os dados do Censo de 2008 do INEP, o Estado
de Minas Gerais possui a maior concentrao de IFES do pas: das 58 Pblicas Federais no Brasil, onze esto
localizadas no Estado de Minas Gerais, isto significa mais de 18%. Uma observao importante a ser feita
reside no fato de que a maioria das IFESs est concentrada na regio central/sul do Estado (Regio
Metropolitana de Belo Horizonte, Oeste, Zona da Mata, Campos das Vertentes e Sul/Sudoeste). Existem
ainda, os centros de educao tecnolgica e os institutos superiores de educao. Como foi citado
anteriormente o estudo trata de nove universidades pblicas do Estado de Minas Gerais.

Na Tabela 1, encontram-se dados que demonstram o perfil de cada instituio considerada nesta
pesquisa.

Tabela 1 - Perfil das Instituies de Minas Gerais

N DE CURSOS
INSTITUIO CIDADE HABITANTES* FUNDAO
(2008)**

UNIFAL Alfenas 71.628 03/04/1914 10

UNIFEI Itajub 86.673 23/11/1931 11

UFJF Juiz de Fora 513.348 1960 35

UFLA Lavras 87.421 1908 13

UFMG Belo Horizonte 2.412.937 1839 61

UFOP Ouro Preto 67.048 21/08/1969 19

UFSJ So Joo Del Rei 81.918 1986 29

UFU Uberlndia 608.369 14/08/1969 58

UFV Viosa 70.404 28/08/1926 38

* Fonte: IBGE Censo/2007

**Total de cursos oferecidos no vestibular de final de 2008 sobre os quais foram realizadas as anlises.

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A Figura 2 apresenta as mdias da relao candidato/vaga das IFESs estudadas no perodo de 2006
a 2008. Verifica-se que, neste perodo, houve uma pequena queda em mais de 50% das instituies. Atravs
da Tabela 2 percebe-se claramente a evoluo do nmero de vagas e, de modo geral, a queda do quantitativo
de inscritos.

Figura 2: Mdias anuais da relao Candidato/Vaga das IFESs Mineiras

Fonte: Dados de Pesquisa

Tabela 2 - Total de Vagas e Inscritos das IFESs Mineiras


2006 2007 2008
INSTITUIO VAGAS INSCRITOS VAGAS INSCRITOS VAGAS INCRITOS
A 310 6631 380 7380 410 8145
B 790 7262 790 5886 1240 13985
C 180 3891 425 4086 425 2806
D 2101 20058 2126 19242 2140 17456
E 1504 11977 2212 16588 2252 16354
F 1835 21585 1935 19354 1935 18501
G 4674 66450 4674 61269 4714 64583
H 420 4278 420 3994 420 3822
I 529 7313 530 6585 600 8913
Fonte: Dados de Pesquisa

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Observa-se na Figura 3, que apresenta o percentual relativo ao quantitativo total de chamadas


adicionais14 para preenchimento das vagas para os seus cursos de graduao no perodo em questo, a
necessidade de realizar vrias chamadas na maioria das IFESs estudadas, podendo ser consideradas
excees a Universidade G com o menor percentual, a E e a D. As instituies denominadas I, F e A
encontram-se em situao mais desfavorvel. A I necessitou, nos trs anos consecutivos, mais que dobrar o
nmero de chamadas aos candidatos aprovados em seus processos seletivos para o preenchimento total das
vagas disponveis para os seus cursos de graduao. A F nos perodos de 2007 e 2008 encontra-se em
situao similar.

Figura 3: Mdias anuais das chamadas adicionais das Mineiras

Fonte: Dados de Pesquisa

A Figura 4 ilustra a posio de cada instituio frente s mdias/ano da Taxa de Efetivao de


Matrcula (TEM) na primeira chamada, dos candidatos aprovados nos vestibulares de todas IFESs em foco,
no perodo de 2006 a 2008. A Tabela 3 representa a mesma informao em nmeros. A TEM calculada
atravs do divisor entre o nmero total de candidatos que efetivaram suas matrculas na primeira chamada e
o nmero total de vagas oferecidas para cada curso/ano. Esta taxa fornece o nvel de atratividade de cada
curso/Universidade, ou seja, quanto mais prximo de um, menor a necessidade de realizar chamadas
adicionais. A instituio representada pela letra G a com o melhor ndice, a sua mdia nos trs anos ficou

14
Chamadas adicionais so aquelas realizadas aps a primeira convocao dos candidatos aprovados no processo
seletivo referente ao quantitativo de nmero de vagas/curso. Isto ocorre devido ao fato dos candidatos convocados no
comparecerem na Instituio para efetivarem suas matrculas.

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em 0,99. A E, seguida da D e a B encontram-se em uma situao prxima do ideal com um ndice em torno
de 0,90. Em contra partida encontram-se a I, a F e a A com um ndice inferior a 0,60.

Figura 4: Mdias anuais da Taxa de Efetivao de Matrcula das IFESs Mineiras

Fonte: Dados de Pesquisa

Tabela 3 - Mdia da Taxa de Efetivao de Matrcula (TEM) das IFESs Mineiras

IFES 2006 2007 2008 Mdia das Mdias

A 0,47 0,56 0,73 0,59

B 0,91 0,88 0,87 0,89

C 0,86 0,61 0,76 0,74

D 0,88 0,91 0,88 0,89

E 0,95 0,94 0,88 0,92

F 0,55 0,56 0,62 0,58

G 0,99 0,99 0,99 0,99

H 0,81 0,84 0,66 0,77

I 0,44 0,38 0,50 0,44

Fonte: Dados de Pesquisa

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5. DISCUSSO E CONCLUSO

O estudo demonstrou que as IFESs Mineiras, de modo geral, esto passando por duas situaes
distintas, mas que so conseqncias, dentre outros fatores, da implementao de polticas pblicas. A
primeira se refere queda na relao candidato/vaga na maioria das instituies estudadas. Apesar do
aumento do nmero de vagas h reduo no quantitativo total de candidatos inscritos para os processos
seletivos.

Analisando a Figura 2 e a Tabela 2 nota-se que apenas as Universidades denominadas pelas letras G,
B, A e I apresentaram um pequeno aumento na relao candidato/vaga em 2008. Para a instituio I percebe-
se que o aumento foi devido criao do curso de novo curso de alta demanda. Na B foram criados novos
cursos contendo entre eles curso tambm de alta demanda. Na G e A no foi detectado um fator que
justificasse este pequeno crescimento na relao candidato/vaga.

Na instituio C houve uma queda substancial e, de acordo, com anlise dos documentos percebeu-
se uma mudana na logstica de seu vestibular que se refere reduo do nmero de cidades para aplicao
das provas em 2008. Acredita-se ser esta uma das causas da referida queda.

Em mais da metade das instituies estudadas, mesmo com o aumento do nmero de vagas houve
reduo no quantitativo total de candidatos inscritos para os processos seletivos. Pressupe-se que a
ocorrncia desse fato esteja associada aos resultados das polticas pblicas adotadas pelo Governo Federal no
sentido de reduzir o represamento de candidatos possivelmente provenientes do ensino mdio e o
preenchimento das vagas ociosas nas instituies privadas, como o ProUni que concede bolsas de estudo em
curso superior nas mesmas.

A segunda situao se refere ao nmero de chamadas adicionais necessrias para a cobertura total
das vagas. Com a exigncia do aumento do nmero de vagas e do seu preenchimento total, por parte do
Ministrio da Educao, as instituies se vem obrigadas a dar continuidade s chamadas, at que
completem o nmero de vagas oferecidas para cada curso. Algumas chegam a fazer quinze ou mais
chamadas.

Essa situao implica em transtornos tanto para o candidato quanto para a instituio. Ao divulgar a
relao dos candidatos, aprovados em seus processos seletivos, de cada nova chamada, a instituio deve
obedecer aos prazos mnimos de confirmao ou desistncia. Assim, este processo se arrasta por meses,
adentrando, algumas vezes, pelo decorrer do semestre, na tentativa de cumprir as determinaes
governamentais. Cabe aqui ressaltar que, diante do cenrio educacional brasileiro e da significativa
concorrncia nos diversos cursos, no seria aceitvel que as IFESs no completassem as suas vagas. Porm,
este fato no ocorre sem custos de ordem financeira e social.

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As conseqncias so inmeras. Ingressam nas Universidades candidatos com baixa pontuao no


vestibular e que, por fora da demora do processo, integram um curso j iniciado. Conseqentemente, bem
provvel que estes tero um rendimento abaixo do esperado no decorrer do curso. Isso implica na
necessidade de aes de nivelamento, como por exemplo, programas de tutoria, ou at mesmo a
reestruturao dos cursos. Implica tambm no aumento de taxas de evaso, na necessidade de reviso de
normas de jubilamento por baixo coeficiente acadmico, dentre outras. Essas conseqncias desastrosas j
esto sendo comprovadas pela mdia, por exemplo, de acordo com Lima (2010), nas treze instituies
inauguradas a partir de 2005 o nmero de vagas ociosas gira em torno de 20%, chegando a atingir, em alguns
casos, 40%; e na Universidade Federal do ABC, Santo Andr, criada em 2006, a evaso escolar chegou a
46%;

Por outro lado, esse fato tem chamado a ateno da mdia, com suas crticas que depreciam a
imagem das IFES, sob a alegao de despreparo, de manuteno de capacidade ociosa e inoperncia.
Segundo Tupinambs (2010, p. 23), dficit de estrutura em novos cursos decepciona alunos. Graduaes
criadas por programa de expanso enfrentam da prosaica falta de espao fsico at carncia de professores e
aules coletivos.

Ampliar o acesso ao ensino superior uma questo relevante para um pas em desenvolvimento.
Principalmente no caso do Brasil, em que apenas um em cada quatro jovens ingressa hoje. Metade dos
alunos que se formam no ensino mdio a cada ano um grupo de 1,2 milhes de estudantes est longe das
salas de aula porque no conseguiram vaga numa faculdade pblica e nem possuem as condies necessrias
para arcar com os custos de uma instituio particular. (LIMA, 2010)

Considerando-se que uma Instituio Federal de Ensino Superior deva zelar pela excelncia no
ensino, pesquisa e extenso, pode-se argumentar que as polticas pblicas de aumento de vagas esto na
contramo da atual realidade educacional do pas. Os resultados desse estudo demonstram que estas
polticas no esto sendo eficazes.

Visto os resultados da presente pesquisa, faz-se necessrio um estudo mais detalhado e em


profundidade com estudos de caso para se conhecer se o que o governo oferece em contrapartida ao aumento
de vagas, permite as condies necessrias sustentao de um ensino de qualidade de maneira a justificar o
investimento que a sociedade realiza nas IFESs. Faz-se necessrio avaliar se os recursos disponibilizados
esto permitindo s universidades a colocarem no mercado, profissionais aptos a assumirem o seu papel de
cidado e de construtores do desenvolvimento da nao. Estudos onde seja possvel analisar com mais
propriedade em que medida as polticas pblicas e as aes governamentais esto contribuindo para a
permanncia e o aumento do percentual de concluintes na educao superior, uma vez que no basta apenas
ampliar o acesso educao, preciso garantir a permanncia e a qualidade da educao para todos.

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Os planos de desenvolvimento institucional elaborados com a participao e envolvimento daqueles


que o executaro, sem a imposio de metas padronizadas a serem alcanadas, constitui-se um valioso
instrumento de gesto, em que todos os seus participantes assumem a responsabilidade em sua execuo. A
importncia que as IFESs representam para as suas regies deve estar de acordo com a autonomia que elas
precisam ter para estabelecerem as metas a serem executadas e no permitem definies como o Plano de
Desenvolvimento Institucional sejam impostas pelo governo federal.

6. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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Educao Nacional. Braslia, DO 23/12/1996.

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Disponvel em: <www.portal.mec.gov.br/sesu/arquivos/pdf/diretrizesreuni.pdf>. Acesso em : 6 ago 2009.

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Acesso em 30 mar 2009.

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ago 2009.

UNIVERSIDADE FEDERAL DE VIOSA. A Universidade. Disponvel em: <www.ufv.br>. Acesso em


12 mar 2009.

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CONSTRUO DE NDICE DE PROMOO DE


QUALIDADE DE VIDA (IPQV) A PARTIR DA
ABORDAGEM DE DESEMPENHO RELATIVO
PARA O ESTADO DE MINAS GERAIS
Ambrozina de Abreu Pereira Silva
Marco Aurlio Marques Ferreira
Marcelo Jos Braga
Luiz Antnio Abrantes

1. INTRODUO

Os ndices e os indicadores sociais tm sido amplamente utilizados por setores da sociedade por sua
capacidade de resumir aspectos importantes sobre as condies de vida das pessoas e avaliar mudanas
ocorridas ao longo dos tempos. Tm sido, tambm, utilizados pelos governantes como forma de acompanhar
os efeitos de polticas pblicas implementadas, validando sua eficcia, estabelecendo metas e criando
sistemas de responsabilidades capazes de orientar os rumos das polticas sociais.

De acordo com Torres et al. (2003), a utilizao de ndices e indicadores o melhor e mais indicado
meio de mostrar o comportamento de modo mais simples de complexos fenmenos, porm as dificuldades e
os problemas metodolgicos envolvidos na elaborao desses instrumentos no devem deixar de ser
considerados.

Segundo Cobo e Sabia (2006), tem ocorrido nos ltimos anos uma tendncia a se criarem
indicadores sintticos capazes de resumir informaes em um nico ndice, contemplando diversos temas,
entre eles aspectos socioeconmicos da vida humana. Nessa direo, o mais conhecido ndice o ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH), que busca medir a qualidade de vida de uma populao.

Por muito tempo, embora limitado a uma vertente puramente econmica, o PIB per capita, foi a
medida de qualidade de vida mais difundida. Porm, conhecer o PIB per capita de um pas ou regio no
suficiente para avaliar as condies de vida de sua populao. Sabe-se que o PIB uma medida insuficiente
para avaliar a qualidade de vida das pessoas, por se pautar, to-somente, em renda. Embora a renda reflita
maior possibilidade de acesso aos servios essenciais e ao bem-estar social, o PIB per capita encobre
assimetrias, fruto de concentraes de rendas e outras disfunes socioeconmicas. Cabe destacar a
importncia do PIB como ndice que visa mensurar a atividade econmica de uma regio.

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A necessidade de um ndice que leve em conta no apenas a dimenso econmica j era evidenciado
na dcada de 1950, quando, de acordo com Torreset al. (2003), em 1954 um grupo de especialistas das
Naes Unidas props que, alm da dimenso monetria, outras dimenses deveriam ser consideradas na
avaliao da qualidade de vida das pessoas.

Com o intuito de suprir a necessidade de um ndice que mensurasse a qualidade de vida, levando em
conta outras dimenses alm da monetria, no incio da dcada de 1990 a ONU lanou o IDH. Segundo
Minayo et al. (2000), com o seu lanamento o IDH passou a ser talvez o mais difundido e conhecido
instrumento de mensurao de qualidade de vida.

Aps o advento do IDH, outros ndices foram criados, como o ndice de Condies de Vida (ICV),
fruto da parceria entre IPEA, Fundao Joo Pinheiro (FJP) e IBGE (1998), o ndice Social Municipal (ISM)
(SOUTO et al., 1995); ndice de Desenvolvimento da Famlia (IDF) (PAES DE BARROS et al., 2003); e o
ndice FIRJAN de Desenvolvimento Municipal (IFDM) (FIRJAN, 2009). Mas, em sociedades com taxas de
desigualdade e pobreza extremamente elevadas, questes aparentemente universais no so facilmente
comparveis e muito menos intercambiveis entre alguns dos diversos submundos sociais. Em outras
palavras, em muitos aspectos no h cenrios sociais e econmicos que operem igualmente para todos, uma
vez que o processo de sistema econmico da sociedade ainda apresenta lacunas e, ou, deficincias
importantes (REIS, 1988).

Observa-se que, apesar da existncia dessas metodologias, existe ainda uma carncia de ndices
capazes de mensurar a qualidade de vida de acordo com as especificidades locais e dados disponveis em
determinadas localidades. Outro fator a ser considerado a capacidade de mobilidade relativa do ndice, ou
seja, considerar no apenas a prpria evoluo da unidade observada, mas sim a sua trajetria quando
comparada com as demais. Esse o caso dos ndices municipais em que se pretende observar o efeito de uma
variao relativa na composio geral do Estado de Minas Gerais.

Nessa direo, este estudo realizado nos municpios mineiros pretende incorporar no apenas as
dimenses j abordadas pelo IDH, qual sejam: renda, educao e longevidade, mas tambm outro aspecto,
como condies habitacionais. Ressalta-se, ainda, que o novo ndice trata de uma comparao relativa entre
os municpios.

Vale ressaltar que, segundo Guimares (2004), quando se estuda a qualidade de vida de uma
populao preciso considerar a habitao e suas diversas implicaes na qualidade de vida das pessoas. A
qualidade da habitao pode ser medida, considerando-se os aspectos da construo propriamente dita e, ou,
a presena de servios pblicos (abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, coleta de lixo, energia
eltrica e servio de telefonia, entre outros). Dessa maneira, procuraram-se analisar os indicadores dos
domiclios brasileiros, considerando a presena de coleta de lixo, esgotamento sanitrio e tipo de construo
que os habitantes possuam em casa.

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Logo, em decorrncia do considervel avano na disponibilidade de informaes, aliada ao


desenvolvimento de abordagens quantitativas mais complexas para a anlise de efeitos relativos, lcito
propor a criao de um ndice composto que reflita melhor a qualidade de vida da populao, principalmente
em um Estado com tamanha dimenso e diversidade socioeconmica como Minas Gerais, onde se percebe a
necessidade de estudos que levem em considerao diversos fatores, visando compreender melhor a
realidade local.

Tendo em vista o exposto, este estudo objetivou a criao de um ndice de promoo de qualidade de
vida para os municpios do Estado de Minas Gerais. A criao do ndice proposto neste estudo poder refletir
avanos relativos na administrao local, possibilitando o acompanhamento da evoluo da Qualidade de
Vida nos municpios mineiros.

2. REFERENCIAL TERICO

2.1. Qualidade de vida

As origens do termo qualidade de vida remetem dcada de 1920, das discusses sobre economia e
bem-estar material (MAZO, 2003). No entanto, o conceito de qualidade de vida s foi implementado aps a
Segunda Guerra Mundial, no intuito de perceber a relao entre suporte financeiro e melhores condies de
vida (MEEBERG, 2008).

O termo passou a ser adotado como inferncia ao sucesso associado melhoria do padro de vida,
principalmente no que tange obteno de bens materiais (PASCHOAL, 2001).

Qualidade de vida foi, ento, usada para criticar polticas, nas quais o objetivo era o crescimento
econmico, desassociado de desenvolvimento socioeconmico. O conceito foi, a seguir, ampliado, a fim de
medir quanto uma sociedade havia se desenvolvido economicamente. Com o passar dos anos, o conceito se
ampliou, significando, alm do crescimento econmico, desenvolvimento social (PASCHOAL, 2001).

Vrios autores, como Coimbra (1979), Berlinguer (1983), Crocker (1993) e Herculano (1998),
especialmente aqueles ligados s cincias sociais, vm discutindo formas de conceituar qualidade de vida. A
leitura desses autores permite observar uma tenso constante pelo fato de a qualidade de vida ser
determinada por condies materiais necessrias sobrevivncia livre da misria, ou seja, fatores conhecidos
como objetivos, e pela necessidade de se relacionar com outras pessoas, formar identidades sociais, sentir-se
integrado socialmente e em harmonia com a natureza, fatores esses subjetivos.

Para Minayo et al. (2000), a qualidade de vida expressa por fatores objetivos e subjetivos. Assim, o
patamar material mnimo e universal para se falar em qualidade de vida remete satisfao das necessidades
mais elementares da vida humana como alimentao, acesso gua potvel, habitao, trabalho, educao,

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sade e lazer; e elementos materiais, que tm como referncia noes relativas de conforto, bem-estar e
realizao individual e coletiva.

Andrade (2001), ao definir o termo qualidade de vida, demonstrou seu reflexo satisfao
harmoniosa dos objetivos e desejos de algum. Tais objetivos e desejos esto associados qualidade de vida
e a fatores sociais, biolgicos e psicolgicos, com forte influncia da percepo subjetiva, da histria e do
contexto no qual o indivduo est inserido.

No mbito formal, a qualidade de vida foi definida pela Organizao Mundial da Sade (OMS),
como a percepo do indivduo sobre a sua posio na vida, no contexto da cultura e dos sistemas de
valores nos quais ele vive, e em relao a seus objetivos, expectativas, padres e preocupaes (WHOQOL
GROUP, 1999, p. 1405).

Alguns autores expressaram posies relacionadas valorizao de um dos dois fatores. Segundo
Herculano (1998), qualidade de vida no deve ser entendida como um conjunto de bens, confortos e servios,
mas das oportunidades efetivas das quais as pessoas dispem para realizaes passadas e presentes. Segundo
Westphal (2000), nessa perspectiva o bem-estar, ou melhor, a qualidade de vida tem como componentes
bsicos a questo poltica e as possibilidades de influenciar nas decises que dizem respeito coletividade e
sua participao na vida comunitria e a possibilidade de ser influenciado com aes passadas e presentes
da coletividade.

O Servio de Administrao Pblica americana v a qualidade de vida no como um conceito, mas


como uma noo, ligada ao bem-estar das pessoas, bem como o bem-estar do ambiente onde essas pessoas
vivem. Essa noo inclui perspectivas econmicas, sociais, psicolgicas, ambientais e os diferentes estilos de
vida (BOOZ-ALLEN, 1973).

Para Vaz (2000), para que seja possvel acompanhar a evoluo da qualidade de vida, so necessrias
informaes sobre fatores objetivos que possam ser quantificados em nmeros os resultados das aes do
governo ou que forneam uma referncia. Essas informaes so chamadas de indicadores e tm papel
importante no planejamento e avaliao das aes do governo.

Considerando o fato de no existir consenso referente ao tema qualidade de vida, foi adotado como
referencial terico para nortear o desenvolvimento desta pesquisa o conceito estabelecido por Vaz (2000).

Para o referido autor, os fatores educao, renda, sade, habitao e qualidade ambiental influenciam
na qualidade de vida da populao; logo, os investimentos nessa rea deveriam estar associados a melhorias
na qualidade de vida.

De acordo com Cruz Neto e Moreira (1999), o Estado, em suas diferentes estruturas e poderes, torna-se
responsvel direto pelo estabelecimento e desenvolvimento da qualidade de vida de uma populao. Direitos

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bsicos dos indivduos como o acesso alimentao, educao e sade, so pelo Estado influenciados,
definidos e implementados, por meio de investimentos e de polticas pblicas.

Segundo Buss (2000) no panorama mundial estudos clssicos, como o Black Report ingls, alm de
uma notvel tradio de estudos canadenses, norteamericanos e europeus, so prdigos em mostrar as relaes
entre sade e qualidade de vida.

O tema sobre a influncia da sade sobre as condies e a qualidade de vida tem ocupado polticos e
pensadores ao longo da histria, e a principal resposta social aos problemas de sade tm sido investimentos
crescentes em assistncia mdica preventiva, curativa e individual (BUSS, 2000).

O debate sobre qualidade de vida e sade tem razovel tradio no Brasil. Paim (1997) fez uma
reviso sobre estudos que relacionam condies de vida e sade desenvolvidos nas ltimas dcadas, no
mbito das correntes da medicina e da epidemiologia social, em que se destacam os trabalhos de Castro
(1966), Arouca (1975), Bemh (1980), Possas (1989) e outros, como os de Breilh e Gandra (1990), Laurell
(1995), Meeberg (2008), o prprio autor, no Brasil, todos de cunho terico-conceitual ou que demonstram as
relaes sade e qualidade de vida atravs de trabalhos empricos. Citam-se tambm os trabalhos de
Dasgupta (1992), Minayo (1995), Monteiro (1995), Minayo et al. (2000) e Seidl e Zannon (2004), que
exploram as diversas dimenses do tema sade e qualidade de vida.

2.2. ndices de qualidade de vida

Os ndices de qualidade de vida tm papel importante no planejamento e avaliao das aes de


governo, pois permitem, atravs de informaes quantitativas, expressadas em nmeros, que os resultados
das aes do governo fornecem referncia, assim, como avaliao dos resultados e acompanhar a evoluo
da qualidade de vida de uma regio.

Conforme resumiu Jannuzzi (2003, p. 15):

[...] os indicadores sociais se prestam a subsidiar as atividades de planejamento pblico


e formulao de polticas sociais nas diferentes esferas de governo, possibilitam o
monitoramento das condies de vida e bem-estar da populao por parte do poder
pblico e sociedade civil e permitem aprofundamento da investigao acadmica sobre
a mudana social e sobre os determinantes dos diferentes fenmenos sociais.

Em contexto de escassez de recursos e grandes demandas sociais, as prioridades para a gesto


pblica precisam ser embasadas em conhecimentos sobre o impacto social de polticas, programas, projetos e

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aes pblicas sobre a desigualdade e seus determinantes (COTTA et al., 2007; DRACHLER et al., 2003),
aumentando-se, assim, a necessidade de instrumentos, os quais permitiro conhecer, adequadamente, os
processos e os resultados de tais aes (MOYSS et al., 2004).

Nesse sentido, vrios ndices tm sido criados. Segundo Nahas (2003), o grande motivador da elaborao
e uso de ndices para avaliar o meio urbano foi o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), lanado pelo
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) em 1990. O IDH surgiu como medida geral e,
portanto, sinttica, do desenvolvimento humano e partiu do pressuposto de que, para aferir o avano de uma
populao, no se deve considerar apenas a dimenso econmica, dada pelo Produto Interno Bruto (PIB) per
capita, mas tambm outras caractersticas sociais, culturais e polticas que influenciam a qualidade da vida
humana.

No Brasil, esse ndice de referncia mundial tem sido utilizado pelo governo federal e por
administraes estaduais, como critrio para distribuio de recursos dos programas sociais, com a criao
do ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM), em 1996.

O IDHM reproduz com adaptaes, a metodologia descrita nos relatrios do PNUD, sendo
constitudo pelas mesmas trs dimenses do IDH, porm utiliza variveis diferentes das utilizadas pelo IDH
nas dimenses Educao e Renda e traz como inovao o clculo do ndice em nvel de desagregao
territorial do municpio. Entretanto, embora o IDHM represente uma evoluo, enquanto ndice sinttico ele
representa uma mdia ponderada de indicadores qualitativos quantificados. Portanto, como qualquer ndice
sinttico, o IDHM pode gerar equvoco na alocao de recursos. Alm disso, os dados necessrios
realizao de seu clculo so provenientes do Censo Demogrfico, que de periodicidade decenal.

Em 1995 foi criado o ndice Social Municipal (ISM), composto por 16 indicadores setoriais,
agrupados em seis ndices sintticos, ndice de Renda, ndice de Habitao, ndice Ambiental, ndice de
Alfabetizao, ndice de Educao e ndice de Sade. Esse ndice tem como principal limitao a
periodicidade dos dados, pois, assim como o IDHM utiliza informaes do Censo Demogrfico, portanto
limitando seu clculo somente a cada 10 anos, o que dificulta o acompanhamento das aes dos gestores
pblicos.

Juntamente com o IDHM, em 1996 foi criado o ndice de Condies de Vida (ICV), tambm com
possibilidade de clculo apenas decenal, a partir de uma parceria IPEA, Fundao Joo Pinheiro. Esse ndice,
considerado uma extenso do IDH, procura, com base em metodologia similar, aumentar o nmero de
indicadores bsicos referentes s condies de vida. Esse ndice utiliza, alm dos quatros indicadores do
IDH, um conjunto de 16 indicadores, buscando captar, de forma mais abrangente, o processo de
desenvolvimento social. Possui, assim como os dois ndices anteriores, a possibilidade de clculo apenas
decenal.

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O ndice de Desenvolvimento da Famlia (IDF), criado segundo a metodologia desenvolvida por


Barros et al. (2003), composto, ao todo, por 6 dimenses, 26 componentes e 48 indicadores. Esse ndice
supera uma limitao do IDH e de outros ndices compostos de estimar o desenvolvimento ou carncia de
cada famlia, permitindo obter o grau de desenvolvimento de qualquer grupo demogrfico. Porm, o IDF
um ndice sinttico do nvel de desenvolvimento das famlias e se restringe populao pobre que foi inscrita
do Cadnico pelos municpios. Por isso, segundo o MDS (2009), o IDF no deve ser usado em comparaes
entre municpios, microrregies, estados e regies.

O ndice FIRJAN de Desenvolvimento Municipal (IFDM) desenvolvido pela Federao das


Indstrias do Estado do Rio de Janeiro. Esse ndice abrange, com igual ponderao, trs reas: Emprego &
Renda, Educao e Sade, compostas por 12 indicadores. Distingue-se dos demais ndices apresentados por
ter periodicidade anual, recorte municipal e abrangncia nacional, possibilitando o acompanhamento do
desenvolvimento humano, econmico e social dos municpios e apresentando uma srie anual de clculo
simplificado e com base em dados oficiais.

Quadro 1 - ndices de Qualidade de Vida

ndices
IDH IDHM ICV ISM IDF IFDM
Dimenses
Renda
Longevidade
Educao
Infncia
Habitao
Sade
Alfabetizao
Saneamento ambiental
Ausncia de vulnerabilidade
Acesso ao conhecimento
Acesso ao trabalho
Disponibilidade de recursos
Desenvolvimento infantil
Condies habitacionais
Emprego
IDH ndice de Desenvolvimento Humano; IDHM ndice de Desenvolvimento Humano Municipal; ICV ndice de Condies de Vida; ISM
ndice Social Municipal; IDF ndice de Desenvolvimento da Famlia; e IFDM ndice e Firjan de Desenvolvimento Municipal.

Fonte: Elaborado pelos autores.

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3. METODOLOGIA

Os procedimentos metodolgicos utilizados para a criao do IPQV tiveram como referncia a


abordagem de desempenho relativa da DEA, buscando comparar esse ndice com o principal ndice utilizado
para anlises de polticas pblicas, determinantes de investimentos sociais, critrio de alocao de recursos, o
IDHM.

3.1. DEA

Para a construo dos indicadores foi utilizada a abordagem Anlise Envoltria de Dados (DEA),
que se difere de inmeras outras pelo seu carter relativo, ou seja, a posio de uma DMU (no caso o
municpio) influencia e influenciada pela posio das demais.

A DEA foi utilizada como metodologia para avaliar a eficincia do emprego dos recursos dos
municpios em seus diversos servios prestados, por possibilitar o conhecimento dos desempenhos das
unidades de anlises e a comparao entre elas, permitindo identificar as melhores prticas de polticas
pblicas e sua influncia na melhoria da qualidade de bens e servios prestados.

As avaliaes das medidas de eficincia podem ser precedidas de duas orientaes, uma fundamenta
na reduo de insumos dado um nvel de produo, chamada de orientao insumo; e outra com nfase no
aumento do produto, dado um nvel de recursos disponveis, denominado orientao-produto. Este trabalho
apoiou sua anlise sobre a orientao produto.

Logo, para cada uma das dimenses calculado um modelo DEA com orientao-produto,
procurando maximizar o aumento proporcional nos nveis de produto, mantendo fixa a quantidade de
insumos e, de acordo com Charnes et al. (1994) e Estellita Lins e Meza (2000), pode ser representado,
algebricamente, pelo seguinte Problema de Programao Linear PPL:

max,

s.a. yi - Y 0 (1)

- xi + X 0

- 0

em que yi um vetor (m x 1) de quantidades de produto da i-sima DMU; xi um vetor (k x 1) de


quantidades de insumo da i-sima DMU; Y uma matriz (n x m) de produtos das n DMUs; X uma matriz
(n x k) de insumos das n DMUs; um vetor (n x 1) de pesos; e uma escalar que tem valores iguais ou
maiores do que 1 e indica o escore de eficincia das DMUs, em que um valor igual a 1 indica eficincia

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tcnica relativa da i-sima DMU, em relao s demais, e um valor maior do que 1 evidencia a presena de
ineficincia tcnica relativa. O ( -1) significa aumento proporcional nos produtos que a i-sima DMU pode
alcanar, mantendo constante a quantidade de insumo. oportuno ressaltar que o escore de eficincia tcnica
da i-sima DMU, variando de 0 a 1, pode ser obtido por intermdio de 1/.

O problema apresentado em (1) resolvido n vezes, sendo uma vez para cada DMU, e, como
resultado, apresenta os valores de e , sendo o escore de eficincia da DMU sob anlise, e fornece as
DMUs eficientes que servem de referncia ou benchmark para a i-sima DMU ineficiente.

As variveis necessrias para o clculo da eficincia relativa foram dividas em inputs (insumos ou
entradas do sistema) e outputs (produtos ou sadas do sistema). Na composio da matriz de insumos e
produtos, buscou-se utilizar quesitos j validados por outros estudos, como os de Wilson (2004), Tanzi
(2004), Miranda e Gasparine (2007), Faria et al. (2008) e Lopes e Toyoshima (2008).

3.2. Construo do ndice de Promoo de Qualidade de Vida (IPQV)

Os termos ndice e indicador so, muitas vezes, erroneamente utilizados como sinnimos, porm,
estes dois conceitos podem ser diferenciados. Segundo Mueller et al. (1997), um indicador um dado
individual ou um agregado de informaes, que deve atender a alguns atributos, como: ser simples de
entender; passvel de quantificao estatstica e possuir lgica coerente; e transmitir de modo eficiente o
estado do fenmeno. Para Mitchell (1996), um indicador uma ferramenta que permite a obteno de
informaes sobre dada realidade. No entanto, um ndice, de acordo com Shields et al. (2002), revela o
estado de um fenmeno. Para Prabhu et al. (1996), um ndice pode ser construdo para analisar dados atravs
da juno de elementos com relacionamentos estabelecidos. No entanto, um ndice o valor agregado final
resultante de clculo, em que se utilizam, inclusive, indicadores como variveis para sua composio,
enquanto o indicador um parmetro selecionado e considerado isoladamente ou em combinao com outros
para refletir uma realidade. Considerando o exposto, o IPQV recebe definio de ndice, enquanto suas
dimenses so consideradas indicadores.

O IPQV permitir aos gestores pblicos (administrar recursos) e sociedade (monitorar, beneficiar)
refletirem sobre a gerao da Qualidade de Vida, a partir da alocao dos recursos disponveis.

Trata-se de um ndice de Promoo de Qualidade de Vida capaz de mensurar a relao do que j foi
provido e o que poder ser provido, refletindo a capacidade do gestor em promover melhores condies de
vida no longo prazo.

O IPQV contm certas especificidades, como: a preservao das trs dimenses que compem o
IDHM, renda, educao e sade, embora as variveis escolhidas sejam distintas das utilizadas pelo IDHM.

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Destaca-se o acrscimo, da dimenso habitao e urbanismo, por considerar que essa dimenso, conforme
descrito por diversos autores, um fator que influencia diretamente na qualidade de vida da populao e tem
sido desconsiderada por diversos autores. Esse ndice baseia-se na utilizao no apenas de variveis
representativas de resultados gerados sociedade (produtos), mas tambm variveis representativas de
recursos disponibilizados administrao pblica para o provimento das necessidades da populao
(insumo).

O IPQV abrange, ento, trs dimenses: Educao e Cultura, Sade, Habitao e Urbanismo, todas
ponderadas pelo PIB (varivel representativa de renda), que desempenha neste estudo a funo de uma
varivel de controle, que capta a disponibilidade de recursos no apenas pblicos. Os resultados de cada
dimenso so obtidos pela anlise de eficincia, com orientao-produto, realizada por meio da metodologia
de Anlise Envoltria de Dados (DEA), no sendo, ento, uma mdia aritmtica simples das variveis que
compem cada dimenso, pois leva em conta a relao produto-insumo e compara o desempenho de cada
municpio em relao aos demais.

Este novo ndice no trata de um ndice comparativo ao IDHM, sendo classificado como melhor ou
pior que o IDHM, pois o IDH mensura o que j foi provido pela administrao pblica, enquanto o IPQV
um ndice criado para mensurar a relao entre o que se tem de recurso disponvel e o que se consegue
prover com esses recursos, ou seja, pretende mensurar a capacidade da gesto pblica em promover a
qualidade de vida para a populao e no o que j se obteve de ganho em qualidade de vida.

Para cada uma das trs dimenses consideradas foram criados, para 2000 e 2004, indicadores
sintticos, IPQV Educao e Cultura, IPQV Sade e IPQV Habitao e Urbanismo, que permitiram a
hierarquizao dos municpios mineiros, conforme seus nveis de alocao de recursos de educao, sade e
habitao e benefcios gerados por esses recursos. Depois de gerados os indicadores sintticos, obtm-se o
IPQV, atravs da mdia aritmtica desses indicadores. Os resultados desse ndice variam de 0 a 1, sendo
quanto mais prximo de 1, melhor a manuteno e promoo de qualidade de vida.

IPQV Educao e Cultura composto por trs variveis produtos (outputs) e duas variveis
insumos (inputs) (Quadro 2). Nessa dimenso, foram includos indicadores de acesso educao, como: taxa
de atendimento das crianas de 4 a 6 anos; taxa de atendimento das crianas de 7 a 14 anos; e taxa de
atendimento dos adolescentes de 15 a 17 anos. Ou seja, a percentagem de pessoas atendidas de um grupo
etrio em relao ao total de pessoas do mesmo grupo etrio.

A escolha de tais variveis deve-se ao fato de ser de responsabilidade dos gestores pblicos
promoverem acesso da populao educao. No caso dos municpios, por preceito constitucional, cabe a
eles o provimento da educao e cultura de crianas na faixa etria de 4 a 6 e de 7 a 14 anos.

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Quadro 2 - Variveis utilizadas para o clculo da eficincia em Educao e Cultura

Inputs Outputs
TaxAt4-6 - Taxa de atendimento das crianas de 4 a 6 anos
(INEP)
GEduC - Gastos per capita com educao e
TaxAt7-14 - Taxa de atendimento das crianas de 7 a 14 anos
cultura (STN)
(INEP)
PIBper - PIB per capita (IBGE)
TaxAt15-17 - Taxa de atendimento de adolescentes de 15 a 17
anos (INEP)

Fonte: Elaborado pelos autores.

IPQV Sade: composto por duas variveis produtos (outputs) e duas variveis insumos (inputs)
(Quadro 3). Nesse indicador foram includas variveis de ateno primria sade avaliada por meio de
medidas de cobertura de programas tpicos desse nvel de ateno, como o PSF, e tambm da cobertura
vacinal contra hepatite B e febre-amarela, de crianas de 1 ano (trplice viral) e da cobertura vacinal contra
influenza da populao de 60 anos e outros mais que traduzem prioridades na ateno primria.

Esses indicadores relacionados ateno primria constam do Pacto de Ateno Bsica celebrado entre
os municpios e o Estado de Minas Gerais; portanto, o seu cumprimento expressa a responsabilidade
compartilhada dessas duas esferas de governo.

Quadro 3 - Variveis utilizadas para o clculo da eficincia em Sade

Inputs Outputs
%PopPSF - Percentual da populao atendida por programas
de sade da famlia (IMRS)
GSau - Gastos per capita com sade (STN) CobVac - Cobertura vacinal mdia de poliomielite,
PIBper - PIB per capita (IBGE) tetravalente, hepatite B e febre-amarela em menores de 1 ano,
trplice viral em populao com 1 ano e influenza em maiores
de 60 anos (DATASUS)

Fonte: Elaborado pelos autores.

IPQV Habitao e Urbanismo: composto por trs variveis produtos (outputs) e duas variveis
insumos (inputs) (Quadro 4). Foram includas variveis determinantes para assegurar qualidade de vida
populao, o acesso aos servios bsicos como coleta de esgoto e lixo e tambm tipo de construo.

A ausncia e, ou, precariedade de um sistema de coleta de esgoto e lixo pode ser responsvel pela
transmisso de uma srie de doenas, colocando em risco a sade da populao, assim como o tipo de construo
pode influenciar na segurana da populao.

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Quadro 4 - Variveis utilizadas para o clculo da eficincia em Habitao e Urbanismo

Inputs Outputs
%FDEsg - Percentual de famlias cadastradas no Programa
Sade da Famlia (PSF) e Programa Agentes Comunitrios de
Sade (PACS), que vivem em domiclios com esgotamento
sanitrio (DATASUS)
%FDCoL - Percentual de famlias cadastradas no Programa
GHabU - Gastos per capita com Habitao e Sade da Famlia (PSF) e Programa Agentes Comunitrios de
Urbanismo (STN) Sade (PACS), que vivem em domiclios urbanos com coleta de
PIBper - PIB per capita (IBGE) lixo (DATASUS)
%FDTij - Percentual de famlias cadastradas no Programa
Sade da Famlia (PSF) e Programa Agentes Comunitrios de
Sade (PACS), que vivem em domiclios de construo de
Tijolo (DATASUS)

Fonte: Elaborado pelos autores.

O clculo do IPQV pode, portanto, ser representado pela equao 2, assim como suas variveis e
dimenses podem ser visualizadas na Figura 1.

( IPQVSade) + ( IPQVEducao) + ( IPQVHabitao)


IPQV = (2)
3

O IPQV constitui importante ferramenta de acompanhamento socioeconmico sinttico das cidades


mineiras.

INPUTS OUTPUTS DIMENSES

TaxAt46 Educaoe
GEduC TaxAt714
PIBper Cultura
TaxAt1517

GSau PopPSF(%)
PIBper CobVac
Sade IPQV

GHabU FDEsg (%) Habitao


FDCol (%)
PIBper eUrbanismo
FDTij (%)

Figura 1 - Variveis componentes do IPQV por dimenses.

Fonte: Resultados da pesquisa.

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As bases de dados do IPQV so estatsticas oficiais divulgadas publicamente e foram extradas dos
bancos de dados disponveis no DATASUS, IBGE, INEP e IMRS. Esses bancos de dados possuem as
caractersticas de terem recorte municipal, alm de baixo custo de coleta e fcil acesso ao pblico em geral.

Alm da metodologia citada acima foram consideradas duas outras formas para construo do ndice,
ambas baseadas na abordagem DEA. A primeira delas consiste em obteno das dimenses Educao e
Cultura, Sade e Habitao e Urbanismo, via DEA, seguido pelo somatrio dos escores obtidos nessas
dimenses. A partir dessa soma, visando alocar todos os escores no intervalo entre 0 e 1, foi utilizado o
algoritmo adaptado de Silva e Ribeiro (2004), como demonstrado na equao 3.

E E min
IPQV 1 = (3)
E max E min

em que:

IPQV1 = ndice para cada municpio;

E = valor encontrado no somatrio dos valores das eficincias das trs dimenses; e Emin e Emax = valores

mximo e mnimo, observados no somatrio dos escores de eficincia das trs dimenses.

A segunda forma consiste na obteno e ponderao dos indicadores pela representatividade do


percentual do gasto per capita em cada uma das trs dimenses, no gasto total per capita em todas as reas.
Como expresso a seguir:

IPQV 2 = ( IPQVEdu ) (%GEdu ) + ( IPQVSau ) (%GSau ) + ( IPQVHab ) (%GHabU ) (4)

em que:

IPQV2 = ndice de cada municpio;

IPQVEdu = indicador da dimenso Educao;

%GEdu = percentual de participao do gasto per capita em Educao no gasto total;

IPQVSau = indicador para a dimenso Sade;

%GSau = percentual de participao do gasto per capita em Sade no gasto total;

IPQVHab = indicador da dimenso Habitao; e

%GHab = percentual de participao do gasto per capita em Habitao no gasto total.

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Seguindo o princpio da parcimnia e levando em considerao que os resultados obtidos nas trs
metodologias possuem alta correlao, optou-se por seguir as anlises com os resultados da primeira
metodologia apresentada nesta seo.

Tabela 1 - Associao entre IPQV, IPQV1 e IPQV2 no ano 2000

Varivel Coef. Correlao Sig.

IPQV 1 1,000 0,000

IPQV 2 0,979 0,000

Fonte: Resultados da pesquisa.

Tabela 2 - Associao entre IPQV, IPQV1 e IPQV2 no ano 2004

Varivel Coef. Correlao Sig.

IPQV1 1,000 0,000

IPQV2 0,983 0,000

Fonte: Resultados da pesquisa.

3.3. Correlao

Para verificar o esforo dos municpios que possuem melhor IDHM para manuteno ou melhora do
nvel de qualidade de vida da populao, foi calculado o coeficiente de correlao de momentos de Pearson,
para aferir a associao entre IDHM e IPQV, no ano 2000. Como hiptese, considerou-se que, quanto mais
forte e positiva for essa relao, maior foi o esforo dos gestores pblicos em manter o status de qualidade de
vida at ento obtido.

O coeficiente de correlao linear, ou coeficiente de correlao de momentos de Pearson,


apresentado na equao 5, mede a intensidade de relao linear entre conjunto de valores quantitativos
emparelhados.

cov( xy)
rxy =
var( x) var( y ) (5)

em que:
rxy = coeficiente de correlao de Pearson;

cov = covarincia amostral; e


var = varincia amostral.

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Na anlise do coeficiente de correlao, que pode variar da correlao neutra plena, devem-se
analisar a intensidade e a direo dessa correlao. O sinal indica o sentido da correlao. Assim, negativo
significa associao inversa, entre o par de variveis, e positivo, associao na mesma direo. A mdia dos
produtos dos desvios para cada par de pontos de dados utilizada para determinar a relao entre dois
conjuntos de dados.

Valorder

-1,00 -0,50 0,00 0,50 1,00

Forte Moderada Neutra Moderada Forte.

Figura 2 - Descrio dos coeficientes de correlao.

Fonte: Elaborado pelos autores.

3.4. Teste de mdias

Para que fosse efetuada a comparao do IPQV dos anos 2000 e 2004, utilizou-se o teste t, que,
segundo Barbetta (1999, p. 204), apropriado para comparar dois conjuntos de dados quantitativos, em
termos de seus valores mdios.

Como a pesquisa contempla essa situao, vivel apresentar a comparao entre as mdias dos
dois anos estudados, determinando a diferena entre cada par de valores. Para tanto, foram estabelecidas as
seguintes hipteses:

H0: IPQV(2000) = IPQV(2004)

H1: IPQV(2000) IPQV(2004)

Pretende-se, ento, testar a hiptese nula (H0) de que o IPQV no se alterou do ano 2000 para o ano
2004.

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4. RESULTADOS E DISCUSSES

4.1. Anlise do IPQV e IDHM

A mdia do IPQV em Minas Gerais foi de 0,555 em 2000 e 0,539 em 2004, sugerindo um
decrscimo na capacidade dos municpios em gerar qualidade de vida.

Observa-se que a mdia do IDHM, o valor mdio do IDHM mineiro, encontra-se na faixa, em que o
IDH-M considerado mdio, entre 0,500 e 0,799. Assim, nenhum municpio mineiro apresentou IDH-M
considerado baixo (abaixo de 0,500).

Outro destaque so os valores mnimos apresentados para IPQV nos anos estudados, confirmando
fragilidades na gesto de alguns municpios. No entanto, existem municpios que apresentaram altos valores
mximos do IPQV, indicando superioridade na capacidade de gesto. Observou-se, ainda, que a variao dos
dados em torno da mdia no IPQV materializados no desvio-padro demonstrou diversidade de valores
encontrados para o ndice nos municpios mineiros.

Tabela 3 - Estatstica descritiva do IPQV e IDH em Minas Gerais

Estatstica descritiva Mnimo Mximo Mdia Desvio-Padro

IPQV 2000 0,060 0,959 0,555 0,176

IPQV 2004 0,067 0,994 0,539 0,196

IDHM 0,570 0,839 0,725 0,055

Fonte: Resultados da pesquisa.

Para melhor visualizao da distribuio dos escores, foram criados critrios de categorizao
baseados na mdia e no desvio-padro, enquanto principais medidas descritivas, como demonstrado nos
Quadros 5 e 6.

Quadro 5 - Classificao do IPQV segundo escores de desempenho no ano 2000

Critrio Escores IPQV


Inferior mdia menos 1 Desvio-Padro E < 0,379 Baixo
Mdia mais ou menos 1 Desvio-Padro 0,380 < E < 0,730 Mdio
Superior mdia mais 1 Desvio-Padro E > 0,731 Alto
Fonte: Resultados da pesquisa.

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Ausncia de dados
Baixo IPQV
Mdio IPQV
Alto IPQV

Figura 3 - IPQV, 2000.

Fonte: Elaborada pelos autores.

Observa-se que os municpios com alto IPQV, tanto no ano 2000 quanto em 2004, encontram-se
concentrados nas regies Norte e Vale do Jequitinhonha, consideradas subdesenvolvidas, o que mostra que
os gestores desses municpios tm-se empenhado na promoo da qualidade de vida. Em contrapartida, os
municpios com baixo IPQV concentram-se na mesorregio Triangulo Mineiro e Alto Paranaba, regies
consideradas desenvolvidas.

Quadro 6 - Classificao do IPQV segundo escores de desempenho no ano 2004

Critrio 2004 Escores IPQV


Inferior mdia menos 1 Desvio-Padro E < 0,343 Baixo
Mdia mais ou menos 1 Desvio-Padro 0,344 < E < 0,736 Mdio
Superior mdia mais 1 Desvio-Padro E > 0,7367 Alto
Fonte: Resultados da pesquisa.

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Ausncia de dados
Baixo IPQV
Mdio IPQ0056
Alto IPQV

Figura 4 - IPQV, 2004.


Fonte: Elaborada pelos autores.

De acordo com os resultados obtidos no IPQV, foram elencados os municpios que apresentaram os
10 melhores e piores valores deste ndice.

Tabela 4 - Municpios com melhor IPQV 2000 e 2004

Ranking IPQV - 2000 PQV - 2004


1 Monte Formoso 0,959 Padre Carvalho 0,994
2 Porteirinha 0,953 Santo Antnio do Retiro 0,993
3 Ladainha 0,952 Fruta de Leite 0,987
4 Datas 0,947 Ipaba 0,963
5 Botumirim 0,932 Santa Helena de Minas 0,954
6 Padre Paraso 0,928 Ribeiro das Neves 0,954
7 Almenara 0,923 Porteirinha 0,942
8 Monte Azul 0,913 Padre Paraso 0,929
9 Santo Antnio do Retiro 0,899 Ladainha 0,928
10 Ipaba 0,896 Indaiabira 0,923
Fonte: Resultados da pesquisa.

No ranking dos melhores municpios no IPQV, observou-se que dos 10 municpios com melhor
posio em 2004, cinco j se encontravam nesse grupo em 2000, merecendo destaque os Municpios de

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Santo Antnio do Retiro e Ipaba, que melhoraram a posio no ranking e os Municpios de Porteirinha,
Ladainha e Padre Paraso, que apresentaram queda em suas posies.

Cabe destacar que houve aumento do IPQV desse grupo no ano 2004 em relao a 2000, e neste
ltimo o 1 colocado obteve ndice de 0,959, enquanto em 2004 esse ndice aumentou para 0,994, e o mesmo
ocorreu no dcimo colocado, que passou de um ndice de 0,896 em 2000 para 0,923 em 2004.

Tabela 5 - Municpios com piores IPQV 2000 e 2004

Ranking IPQV - 2000 PQV - 2004


1 Arapor 0,0604 Arapor 0,0679
2 So Joo Batista do Glria 0,1179 Tapira 0,0721
3 So Jos da Barra 0,1231 Cachoeira Dourada 0,0893
4 Indianpolis 0,1405 Fortaleza de Minas 0,0930
5 Tapira 0,1425 Indianpolis 0,1017
6 Fortaleza de Minas 0,1436 gua Comprida 0,1272
7 Iturama 0,1602 Fronteira 0,1282
8 Sacramento 0,1634 So Joo Batista do Glria 0,1400
9 Comendador Gomes 0,1664 So Jos da Barra 0,1443
10 Fronteira 0,1696 Campo Florido 0,1477
Fonte: Resultados da pesquisa.

No ranking dos piores municpios no IPQV, dos 10 municpios com melhor posio em 2004, sete j
se encontravam nesse grupo em 2000, sendo eles Arapor, So Joo Batista do Glria, So Jos da Barra,
Indianpolis, Tapira, Fortaleza de Minas e Fronteira. exceo do Municpio de Tapira, todos os outros
pioraram, ainda mais, seu desempenho no IPQV em 2004.

4.2. Associao entre IPQV e IDHM

Buscou-se, tambm, verificar correlao entre os dois ndices, com o intuito de observar seus
comportamentos nos municpios mineiros. Os resultados apresentados na Tabela 2 demonstram relao
inversa entre o IPQV e o IDHM. Assim, infere-se que nos municpios que apresentaram maior IPQV foi
observado menor IDHM.

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Tabela 6 - Associao entre IPQV e IDH em Minas Gerais

Varivel Coef. Correlao Sig.


IDH 2000 -0,609 0,000
Fonte: Resultados da pesquisa.

O fato de essa relao ser inversa no significa que a qualidade de vida tambm o seja nos dois
ndices, embora, considerando a contribuio da gesto, os municpios tm condies de reverter, no longo
prazo, a baixa qualidade de vida (IDHM). Ou seja, o gestor tem condies de promover melhores condies
de vida, no longo prazo, ao passo que municpios com alto IDHM tambm podem ter sua situao mudada,
caso no apliquem, de forma eficiente, os recursos, podendo, no longo prazo, provocar uma queda no
IDHM.

Esses fatores demonstram que localidades mais vulnerveis so as que melhor administram seus
recursos para os setores de Sade, Educao e Habitao, ou seja, embora em situaes precrias essas
regies tm buscado reverter essa situao.

Observa-se tambm a existncia, mesmo em municpios, com uma situao relativamente


privilegiada, de ndices que podem ser melhorados, assinalando, assim, as reas que merecem ateno
especial.

4.3. Anlise das diferenas entre IPQV (2000) e IPQV (2004)

Aps a realizao do teste de mdias emparelhadas no IPQV, confirmou-se que o IPQV dos
municpios mineiros diminuiu no ano de 2004 em relao a 2000. Esse fator indica queda na qualidade de
gesto municipal, resultando em menor esforo de provimento relativo de qualidade de vida municipal, entre
esses perodos.

Tabela 7 - Teste de mdias para IPQV em 2000 e 2004

Varivel Diferena de mdias Intervalo de Confiana ( I.C. - 95%) t Sig.


IPQV 0,015 0,006 0,024 3,208 0,001
Fonte: Resultados de pesquisa.

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5. CONCLUSES

Este estudo buscou construir um ndice de Promoo de Qualidade de Vida (IPQV) nos municpios
mineiros, baseando-se no esforo de provimento relativo, ou seja, considerando a posio de um municpio
em relao aos demais.

O IPQV fornece um retrato ampliado da qualidade de vida nos municpios, permitindo aprofundar as
reflexes sobre a contribuio das gestes locais na sua melhoria.

Esse ndice mais do que apenas nmeros capaz de refletir as decises e aes polticas assumidas
pelos governos, podendo, assim, se constituir numa ferramenta para o planejamento da gesto e mensurao
dos resultados das aes dos governantes, permitindo a sociedade conhecer essas aes e avaliar o seu
impacto em relao ao cotidiano de seus municpios.

Alm de fornecer importantes informaes para diagnsticos do municpio, permite que, atravs do
acompanhamento de sua evoluo, seja possvel comparar, ao longo do tempo ou com outros municpios,
contribuindo para o estabelecimento de prioridades e metas do governo municipal e tambm para a presso
da sociedade civil. Permite tambm tanto comparao absoluta quanto relativa entre municpios ao longo do
tempo, pois a metodologia utilizada permite especificar se uma mudana de situao se deveu a fatores do
municpio em questo ou mudana de situao dos demais.

O IPQV traz uma viso mais atualizada, com melhor utilizao do conjunto de indicadores
municipais em sua composio. Esse novo ndice apresenta evoluo do pensar dos ndices, abre a discusso,
acadmica e da sociedade, para o pensar da consequncia, da qualidade, da relao do ndice e no apenas do
rankeamento de municpios.

Esse ndice veio atender a uma necessidade atual, pois hoje o que est em voga no mais apenas o
rankeamento dos municpios e, sim, refletir a ao do poder pblico para melhoria do espao geogrfico,
da qualidade de vida.

6. REFERNCIAS

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UM ENSAIO SOBRE O POTENCIAL DE


DESENVOLVIMENTO AUTODETERMINADO
EM TERRITRIOS DISTANTES DO INTERESSE
DESENVOLVIMENTISTA NACIONAL
Rodrigo Gava

1. Introduo

Neste ensaio, procurei contribuir para a anlise do desenvolvimento local de pequenos municpios a
partir de suas organizaes produtivas, em especial, quando a articulao econmica engendrada por
iniciativa local. Neste sentido, abro espao para que pese a iniciativa dos cidados como agentes ativos em
dimenses normalmente atribudas s polticas pblicas de governo. O argumento central se refere ao
processo autodeterminao como fator de impulso econmico ao desenvolvimento econmico e social local.

Com essa investida, espero ressaltar uma racionalidade de desenvolvimento distinta que tem
predominado no Brasil de planificaes estatais centrais, direcionadas a regies j desenvolvidas e que,
prioritariamente, privilegiam as grandes empresas. Um esforo de reflexo para referenciar novas formas de
o Estado afirmar seu papel no desenvolvimento da sociedade, assim como para novas polticas pblicas de
desenvolvimento.

Em suas manifestaes mais recentes, especialmente nas ltimas trs dcadas, a linha condutora do
pensamento e da prtica do desenvolvimento nacional tem sido marcada, em termos gerais, por mais do
mesmo; principalmente nos ltimos anos, a partir dos programas de acelerao do crescimento (PAC) do
governo federal. Esse mesmo se referindo persistncia de um magnetismo que insiste em significar
desenvolvimento como crescimento.

E mesmo que tenhamos tido, pela planificao e ao do governo central, grandes impulsos
industrializao, com a formao de empresas estatais e a atrao de grandes multinacionais estrangeiras,
com impactos vigorosos economia nacional, o quadro que se forma alcana de forma bastante desigual o
territrio brasileiro. Poucas regies acabaram concentrando a maioria dos investimentos, enquanto nas
demais a mesma lgica desigual se dava em fraes menores, com cidades se contrapondo entre o moderno e
o atrasado. Um desenvolvimento marcado pela desigualdade; endgena e exgena. Internamente, o
enriquecimento dos empresrios em detrimento dos empregados, externamente, de umas regies em relao
a outras, e, no geral, a concentrao da riqueza, encerrando a suposio de uma linearidade evolutiva que flui
do desenvolvimento econmico para o social. E apesar do xito industrial, dos novos negcios e postos de

86

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trabalho e da oferta variada de produtos e servios, acabou atraindo e iludindo15 quem visse fluidez desses
benefcios por toda sociedade.

Nestes termos, e por serem as empresas de grande porte importantes protagonistas no cenrio
poltico atual, so os seus interesses que acabam sendo priorizados nas polticas de desenvolvimento. E como
ficam as fraes territoriais que no contam com condies naturais favorveis explorao lucrativa
recursos naturais abundantes (petrleo, gs, minrios), geografia favorvel escoao da produo de grande
porte da indstria, etc.?

Resta a essas localidades se tornarem atrativas a investimentos externos, quando buscam se


organizarem favoravelmente reproduo de ganhos de outros (grandes) agentes capitalistas. Como as
oportunidades de produo local se tornaram flexveis e globais, acabaram refletindo graus distintos de
atratividade s organizaes de outras regies ou pases. Mas lobrigar essa emancipao local como passo
para melhores condies de vida no seria to difcil no fosse a lgica que rege os fatores de produo e a
racionalidade poltica que articula o local e o global.

Uma relao que tende a gerar, no plo local, manifestaes estratgicas tipicamente mercadolgicas
para atrair grandes empreendimentos de fora da regio, caso do marketing de lugares e da guerra fiscal.
Especialmente sob condies de mercados desregulamentados, com intensa concorrncia interterritorial e
internacional. Tambm so comuns novas formas de gesto da mo-de-obra, com grandes empresas
transferindo tarefas gerais e desqualificadas s pequenas, usualmente sob precrias condies de trabalho
(PINTO, 2006), com muitas empresas locais funcionando merc do interesse que vem de fora.

Torna-se fundamental promover uma discusso sobre a gerao de mais espaos para que os
municpios de pequeno porte, especialmente os geogrfica e estrategicamente distantes dos interesses
industriais e mercadolgicos (de forma geral), tenham suas capacidades acionadas rumo ao desenvolvimento
que lhes seja mais conveniente e potencialmente sustentvel. E mesmo que raramente sejam alvo dos
projetos do governo central ou estadual, assim como das iniciativas da grande empresa, o municpio continua
sendo o bloco bsico da construo do desenvolvimento de suas organizaes produtivas. Uma lgica a
partir da qual a racionalidade16 desenvolvimentista nacional teria o fomento adicional de uma racionalidade
do conjunto das unidades que o compem; suas inmeras e peculiares cidades.

15
Um engano que marca 1/3 da populao urbana do mundo ou um sexto da populao mundial, um bilho de pessoas,
que vive em favelas, conforme relatrio das organizaes das naes unidas (FERNANDES, 2006), que revela, ainda,
que s no Brasil sero cinqenta e cinco milhes j em 2020.
16
Como em Dowbor (2006a), Amorim (2006) tambm refora esse argumento.

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O recorte espacial pretendido neste empenho refora um olhar sobre organizaes produtivas em
pequenas cidades (menos de vinte mil habitantes17 e no integradas a regies metropolitanas), onde as
grandes empresas no esto presentes com plantas industriais. Refiro-me, assim, ao desenvolvimento em sua
dimenso local. o desenvolvimento tambm pensado a partir de suas menores unidades federativas, onde o
cidado tende a ser participativo diante os recursos locais, pois focar no espao onde se efetiva a qualidade
de vida torna mais palatvel o envolvimento da comunidade e suas iniciativas.

A partir desses apontamentos, forma-se um quadro suficiente para posiciono meu argumento central
neste ensaio, de que a partir de uma perspectiva de desenvolvimento marcada por uma dinmica de
relaes favorvel autodeterminao no espao local que os nveis produtivos, econmicos e sociais dos
municpios de pequeno porte do vasto territrio nacional seriam mais bem articulados. Como premissa, que o
local espao onde as pessoas conhecem a realidade e a escala de deciso coincide com o seu horizonte de
conhecimento (DOWBOR, 2006b, p. 3).

Para desenvolver o argumento, organizei o ensaio em quatro partes. Alm da introduo, apresento
uma posio geral da prtica dominante no desenvolvimento nacional. Na terceira parte, a dimenso local,
onde jaz a prtica concreta das polticas de desenvolvimento e se manifestam as evidncias de acumulao.
Por fim, proponho que a autodeterminao possa vir a representar um caminho para que esses municpios se
recuperem econmica e socialmente, superando o desinteresse da planificao idealizada pela estrutura de
atores poltico-administrativo federal.

2. Determinaes globais e o desenvolvimento nacional

O processo histrico de construo social que determina e dinamiza o capitalismo em territrio


nacional deixou como trao marcante a dualidade, elemento fundamental da problemtica
desenvolvimentista brasileira. E apesar do vasto entroncamento terico que marca essa temtica, destaco,
especialmente, alguns apontamentos de Furtado (2007) e Rangel (1957).

Em Furtado (2007), a dualidade se refere estrutura produtiva, marcada pela convivncia de um


setor de alta produtividade (exportaes), e outro de baixa (subsistncia). Composio que teria inibido o
crescimento do mercado interno e influenciado o desenvolvimento brasileiro, sobretudo a baixa e
desequilibrada capacidade de investimentos pelo vasto territrio nacional.

17
Para Oliveira (2006), nas cidades com menos de vinte mil habitantes (75% dos 5.561 municpios brasileiros) no
obrigatria a elaborao do plano diretor (OLIVEIRA, 2001b), tornando-as ainda mais frgil frente aos imprevistos da
dinmica poltica e econmica global. So espaos que tendem a uma compartimentao generalizada, onde se
associam e se chocam o movimento geral da sociedade planetria e o movimento particular de cada frao, regional ou
local, da sociedade nacional (SANTOS, 2000, p. 79-80).

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As contribuies de Furtado vo alm da explorao do carter dual de nossa sociedade, com


destaque para a relao dialtica entre desenvolvimento e subdesenvolvimento. Justamente o sentido em que
Rangel (1957) situa a dualidade brasileira, que no se refere, unicamente, oposio de um setor capitalista e
outro pr-capitalista, ou de um moderno e outro feudal. Para ele, alm da coexistncia dual de relaes de
produo historicamente defasadas em relao ao que passaram as sociedades europias avanadas, que esse
atraso dependente das relaes de produo existentes em pases economicamente centrais. Um processo
encadeado numa dinmica que liga o plo externo (relaes de produo dos pases centrais) ao interno
(relaes de produo nacional), formando uma relao de dependncia do Brasil com sociedades mais
avanadas (centros dinmicos). O carter dual e dependente da economia e da sociedade brasileira faz com
que o desenvolvimento seja, preponderantemente, originado a partir da realidade externa ao pas. Sua
contrapartida poltica se reflete nos pactos de poder que se formam em torno do Estado, dado que o Estado
brasileiro no pode seno refletir a dualidade bsica da economia e da sociedade (Rangel, 1962, apud
BRESSER-PEREIRA, 2006).

Sem me voltar para as vrias concepes que abarcam as razes e os condicionantes do


desenvolvimento capitalista brasileiro, o que por hora me interessa so suas expresses, em especial suas
crises, e alguns de seus fatos geradores. Muitos dos quais essencialmente relacionados s transformaes
internacionais das ltimas dcadas.

A desregulamentao financeira ao fim dos anos 1970, a reorganizao flexvel18 baseada em


tecnologias informacionais, a supresso de limites comerciais e a ampla disseminao de um ambiente pr-
mercado, que recomenda atuao coadjuvante ao Estado, formam um quadro19 de crise que expe os
contrastes entre os padres econmicos e sociais de locais, regies e pases. Torna-se ordem do dia para estes
territrios a integrao ou insero aos ambientes mercadolgicos, econmicos, financeiros e culturais
internacionais, ou seja, a busca pela mais eficaz aderncia modernidade. Trata-se do que Santos (2000, p.
79) identifica como a proeminncia de sistemas tcnicos e de informao e a subverso do antigo jogo da
evoluo territorial. Sendo que, sobre a imposio de novas regras, os atores mais poderosos se reservam os
melhores pedaos do territrio e deixam o resto para os outros. Reflexos desse quadro acabam se
estendendo ao pensamento desenvolvimentista brasileiro.

No entanto, a maior parte das discusses, e das decises decorrentes, sobre a trajetria do
desenvolvimento nacional acaba restringindo essas mudanas internacionais a um plano superficial. Tavares

18
Para Mattoso (1995), o aumento da mobilidade do capital internacional acirrou a competio inter-estatal,
pressionando os governos a favorecerem modalidades de investimento consideradas mais atraentes segundo os padres
globais, modificando, igualmente, os prprios padres produtivos (do fordismo ao flexvel).
19
Caracterizado como globalizao, ao termo no devem estar associado a todos os males que venham se manifestar
nos territrios, como as desigualdades de condies e reprodues, mas um movimento que, sobre as bases j
instauradas, intensifica o poder dos atores que dinamizam a mecnica capitalista sem o necessrio correlato distributivo.
O alerta para que a globalizao no seja o muro das lamentaes sociais, pois a ela se vem atribuindo todos os
males das desigualdades, dos confrontos pela terra, pelo teto, pela justia, pela distribuio de renda e pela excluso
social (VIEIRA e VIEIRA, 2007, p. 21).

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e Beluzzo (2002) notam a adeso brasileira ao processo de globalizao com a mesma impreciso que
peculiar ao termo; para eles um qualificativo vago que, apesar da disseminao alcanada, no teria sido
compreendida antes de to prontamente adotada. Neste caminho, consagra-se a estratgia neoliberal como
via de alcance para a modernidade e superao das crises que se apresentavam ao mundo capitalista.

Intensifica-se, sobretudo na prtica, uma viso de desenvolvimento marcada pela onipresente idia
de crescimento econmico20, onde o que deveria ser meio se torna fim, e o que central, perifrico. No lugar
de serem formuladas polticas com fins substantivos, como a melhoria das condies de vida, o bem-estar e o
desenvolvimento humano, o que se nota o alcance de objetivos marcados pela lgica dos meios imposta
pelo processo de acumulao comandado21 por empresas transnacionais (ETNs) (FURTADO, 2002, p. 36).
Coerente com a dinmica externa, a economia de mercado se expande para uma sociedade de mercado, tendo
o predomnio econmico-financeiro como marca. Situao que tende a deslocar as foras sociais para uma
posio subalterna.

Um agravante que perspectivas de reverso desse quadro, quando aparecem, tendem a ser
interpretadas como incuas e fora de contexto. Termos chegado a uma sociedade como a que se apresenta
parece ser, para muitos, uma passagem natural, como parte inexorvel da evoluo da vida em sociedade.
Mas a existncia de uma densa e penetrante trama de relaes econmicas, sociais, polticas, ideolgicas e
militares (BORON, 2001, p. 39) que vem regendo a produo capitalista, indica que a suposio de
naturalidade tem a ingenuidade como seu melhor adjetivo.

A posio da qual comungo e sobre a qual construirei os argumentos alinha-se com a de Boron
(2001). Para ele, no capitalismo essa trama tem um movimento de retroalimentao com o modo de
produo que lhe prprio, que se universaliza e se torna histrico. E as polticas de traos neoliberais que se
expandiram pelo mundo precipitaram a mundializao capitalista com grande alcance geogrfico. Insurge
uma prxis poltica omissa, um desaparecimento do capitalismo da agenda pblica, pois teria sido absorvido
como fenmeno natural, ou uma cristalizao de tendncias inatas, aquisitivas e possessivas da espcie
humana e no como uma criao histrica de classes e agentes sociais concretos movidos por interesses. O
corolrio seria bvio, ao naturaliz-lo, o capitalismo se torna invisvel e, como no possvel v-lo, no se
pode discuti-lo (BORON, 2001, p. 40).

Assim, racionalizao de prevalncia tcnica e mercadolgica, flexibilizao produtiva, s


divises territoriais de trabalho e ao unilateralismo que marca as relaes internacionais soma-se uma
racionalizao ortodoxa sobre o processo de desenvolvimento, o que dificulta a reverso do quadro de

20
Viveret (2006) critica o principal indicador do desenvolvimento mundial, o PIB. Por este, o desenvolvimento resulta
da contabilizao das atividades produtivas, comerciais e servios. Aritmtica que no entende como negativa as
destruies, pois geram fluxos monetrios de reconstruo dos acidentes ambientais. Viveret (2006) ainda ressalta que
as atividades voluntrias, inclusive as envolvidas com os mesmos acidentes, so desconsideradas. E at a preveno se
torna contraproducente, pois bloqueia, de antemo, o ciclo de destruio-reparaes.
21
Milton Santos vai mais longe. Em entrevista concedida em 1998 afirma que a poltica feita pelas grandes
empresas. Os polticos no fazem poltica, o aparelho de Estado no faz poltica, so porta-vozes.

90

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subdesenvolvimento de vrios pases. Pensamento que induz prticas polticas onde o desenvolvimento
visto como ocorrncia natural de um encadeamento lgico cuja gnese estaria no desenvolvimento industrial
e seu derrame ltimo nos ganhos sociais, depois de disseminados os acmulos econmicos.

Indiferente referida lgica, as evidncias empricas (concentrao de renda e excluso social) desse
modelo so suficientemente numerosas para se estabelecer um marco para seu questionamento, pois apesar
de desejado ele nem sempre trouxe os ganhos sociais esperados. O que no significa que tenha trado quem
esperava por sua pujana econmica, pois foi notrio o crescimento de muitas regies e pases e, em muitos
casos, a reverso de suas condies de atraso e superao de dependncia econmica e tecnolgica.

Apesar das razes que nos permitem perceber o desenvolvimento nacional nos remeter ao sculo
dezenove, o ambiente marcado pela hegemonia das finanas nesses trinta ltimos anos tem impactos diretos
na formao de um ambiente de restries ao desenvolvimento de largo alcance. No plano econmico, a
financeirizao como pilar de sustentao principal, formando um regime dominado pela lgica da
acumulao financeira, quando o Estado fica subordinado ao mercado, assumindo como funo primordial o
controle da inflao, sendo o crescimento e o nvel de emprego meras variveis de ajuste da economia
(DIAS, 2008). E mesmo com quase meio sculo de intenso debate no campo acadmico e de muitas terem
sido as polticas pblicas de impulso economia nacional, a questo do desenvolvimento permanece como
pauta urgente. Parte das razes que, alm de terem se mantido, as dualidades se agravaram; um movimento
que se arrasta lentamente pela histria, reforando prticas na realidade nacional que levaram Martins (1994)
a ensaiar um poder do atraso como sntese.

Mas seria possvel se articular um desenvolvimento que fosse coerente com as capacidades e talentos
(materiais e humanos) das diferentes regies, localidades ou municpios, contribuindo, assim, no sentido de
minimizar as dualidades do pas? Que tipo de ao o Estado, em suas distintas configuraes de governo
(federal, estadual e municipal), poderia operar para contribuir nesse processo? Questes envolvidas no
argumento e consideradas nas prximas partes.

3. O local como espao de acumulao e a heterogenia no desenvolvimento nacional

Para abordar estas questes, so necessrios esclarecimentos sobre o papel que as finanas globais
exercem na reestruturao da geografia local. Sem me apegar a detalhes do processo, o que foge aos
interesses deste ensaio, ressalto um movimento de sobreposio da lgica do dinheiro sobre questes
socioeconmicas e polticas que, associada posio de tutor j alcanada pelos organismos internacionais

91

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(FMI e Banco Mundial, por exemplo22), acaba por impor mimetismos e rendies ao desenvolvimentos
estranhos aos interesses dos territrios.

O processo de acumulao que se desenrola no territrio acaba formando espaos geogrficos


disformes, como se fossem arquiplagos; trata-se do que Santos (2000) denominou compartimentao. Ao
longo do tempo, o aumento da populao e do intercmbio torna essa trama densa, e no s pela ao direta
do homem, mas por sua presena poltica. O que ocorre que essa compartimentao no mais a mesma,
manifestando-se mais como fragmentao, fazendo-se presentes parmetros exgenos sem a necessria
referncia ao local (SANTOS, 2000). A questo central neste caso se refere velocidade.

A lentido de outros tempos fazia possvel a canalizao da ordem internacional para dentro do
territrio nacional por meio da poltica dos Estados. Foi por meio da poltica que se compensavam as
diferenas tcnicas e econmicas entre os pases, o que acabava por assegurar, num s termo, a ordem
internacional e a ordem interna de cada um dos pases. Nas palavras de Santos (2000, p. 832), os
compartimentos eram soldados por regras, ainda que no houvesse contigidades entre eles, como ocorria
no controle dos pases colonizadores sobre suas colnias.

Mas a rapidez e fluidez, seja ela virtual, da informao/informtica, ou real, das aes das empresas,
atingem os territrios seletivamente. Trazendo uma carga ideolgica e um imaginrio de que se trata de um
fenmeno ou um aceso a todos, enquanto restrito a poucos (SANTOS, 2000). Surge, assim, um novo
ingrediente, a incompatibilidade entre diferentes velocidades, quando os mais velozes conduzem os menos a
seu ritmo, estimulando infra-estruturas suficientes fluidez que necessitam, influenciando os lugares a
funcionarem velocidade da base operativa dos mais velozes. Por isso, a identificao de redes se torna
insuficiente para analisar fenmenos to amplos como o que costuma se manifestar nos territrios.

As redes nada mais so do que mecanismos seletivos, separando no s os espaos como os agentes
e atores em sua propenso pressa ou lentido. , portanto, espao de alguns, enquanto necessrio se faz
compreender o todo nos espaos e velocidades. De certo que algumas regies acabam participando menos
da economia mundial, ou participando de forma a restringirem suas possibilidades futuras.

Nessa imbricao entre o global e o local, o global se refere a um espao de racionalidade e contedo
ideolgico de origem distante, em contraposio a arena local, de vivncia dos vizinhos (SANTOS, 1998). E
a relao entre esses dois espaos, percebida nas manifestaes locais, costuma ocorrer tanto verticalmente
como horizontalmente, numa aluso a recortes territoriais.

O recorte vertical tende a ser dinamizado pelo poder de fora, geralmente dos grandes atores globais
(empresas transnacionais, pases centrais, instituies multilaterais). Operam segundo um movimento de
foras centrfugas, que desfragmentam e desagregam a prpria base territorial, e onde prevalece uma lgica

22
Comungo da posio de Santos (2000, p. 105), para quem so o Banco Central e o Ministrio da Fazenda, em
combinao com as instituies financeiras internacionais, que orientam e as grandes reformas em curso.

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exgena23, alheia aos interesses locais. Faz coerncia dinmica da verticalidade a presena de um cotidiano
passivo, obediente e disciplinado aos interesses de fora, com destacado por Goulart (2006). Ainda, comum
que tais interesses no percorram todo o territrio, passando apenas por parte24 dele, formando um ncleo
para onde atrai todas as foras locais que lhes so benficas (SANTOS, 2000).

J o recorte horizontal tem sentido oposto, pois tende a tende a representar um movimento de
continuidade, de alastramento entre vizinhos, com fora centrpeta, promotora de agregao e convergncia
numa base territorial especfica. Pende gerao de relaes locais que nascem e mutuamente se fortalecem
no prprio local, embora sejam constantemente perturbadas pelas foras centrfugas mais amplas (SANTOS,
1998; 2000).

Assim, mesmo mantendo-se as presses centrfugas nas relaes locais, o que tem contribudo para
uma forma prpria de conduo da gesto das localidades (de predisposio ao discurso da pressa
modernidade), ainda possvel, diante de premissas de horizontalidades, o fortalecimento de movimentos
locais em favor da coletividade. A partir dessa sobreposio que Santos (1998) identificou formas de
articulao a homloga, a complementar e a hierrquica.

A homloga se refere rea de produo modernizada e confluente, cuja formao baseada e


reforada pela informao especializada, criando, assim, contigidades funcionais; enquanto que a
complementar diz respeito articulao entre diferentes atividades decorrentes da modernizao produtiva e
da necessidade de intercmbio geogrficos prximos. No caso da hierrquica esta resultado da crescente
racionalizao das atividades que tendem a ocorrer sob o comando central de um agente ou organizao. Um
comando que independe de sua localizao, o que em nada evita sua interferncia no espao scio-territorial.
Forma-se, nesse caso, um cotidiano imposto de fora para dentro, comandada por agentes que contam com
informaes privilegiadas (que se torna importante instrumento de poder).

E como seria, nesse recorte de relaes entre vetores verticais e horizontais, assumir o local como
espao de acumulao? Se for pela soma dos locais que se chega organizao do territrio nacional, que
assim afirma sua independncia perante outros Estados-nacionais, como conduzir o desenvolvimento dessas

2323
Essa exogenia pode representar um grave fator desarticulador das capacidades locais de desenvolvimento, pois h
uma retirada dos elementos do comando prprio da regio (SANTOS, 2001). Sendo que no caso da relao entre
agricultura e desenvolvimento industrial, proliferou-se uma produo agrcola de grande escala, sustentando a expanso
do capitalismo industrial, representando alvio sobre a taxa de lucro e fornecendo alimentos da dieta bsica a preos
baixos ao setor industrial urbano (GOODMAN e REDCLIFT, 1991). Por isso comum a grande produo agrcola
padronizada segundo a moderna comoditizao, cujos produtos so voltados para consumos distantes, reservando ao
espao rural-urbano local apenas uma frao dos excedentes da remunerao da atividade produtiva. Digo frao, por
que muito do capital acumulado acaba, tambm, direcionado a outras economias. Neste caso, a questo a ser analisada
deve ser do equilbrio produo-consumo, e o destino dos excedentes.
24
Vale destacar o fato de que sobre esse ncleo pontual que poder surgir no territrio local, e para o qual podem se
direcionar os esforos locais, pode surgir foras centrpetas como no caso das horizontalidades, a diferena que no
caso da dinmica vertical essa fora caracteriza-se por ser um centripetismo do outro, de fora, cooptando e captando os
demais atores sociais locais para sua lgica.

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partes em meio dominao e controle distantes que se fazem a partir dos interesses econmicos
estabelecidos pela formao de redes (links)? Como agravante, que as estratgias que predominam so
baseadas na planificao central, em regra articuladas pelo governo federal ou pelo estadual, onde se
manifestam relaes verticais de cima para baixo. Mas essa viso tradicional vem recebendo a companhia
de aes de baixo para cima25, onde estratgias de recuperao produtiva e econmica partem da
comunidade.

Apesar de serem consideradas, tanto no Brasil quanto no debate internacional, controversas, pouco
consensuadas e at antagnicas entre si (CALDAS e MARTINS, 2008), as idias sobre desenvolvimento
local vm ganhando terreno, ajudando a afirmar um confronto ao tradicionalismo centralizado na questo do
desenvolvimento nacional. Para uns, apenas uma nova expresso da expanso capitalista a partir das ETNs
centrais, para outros nele h inserida uma dinmica prpria e h ainda os que entendem essas iniciativas
como uma forma de experimentar movimentos contra-hegemnicos (SANTOS, 2005).

Entendo que o desenvolvimento local possa reunir as trs posies indicadas por Santos (2005) no
pargrafo anterior, sem que uma delas tenha que se limitar ou se fixar em oposio aos demais. Assim, o fato
de estar circunscrito na expanso industrial global no impede que tambm possa expressar uma dinmica
prpria, reflexo da ao de atores sociais locais para a constituio de estratgias de adaptao ou de sada,
no sentido de Hirschman (1970). E como parte dessa estratgia, pode reunir elementos que se oponham ao
que determina a estrutura hegemnica, por exemplo, da lgica da organizao da estrutura financeira para
disponibilidade e direo dos excedentes de capital.

Oliveira (2001a, p.11 e 12) ressalta a importncia de posicionarmos o desenvolvimento local em


duas dimenses. A primeira se refere sua especificidade histrica, i.e., o no-desenvolvimento local um
subdesenvolvimento no sentido de que ele peculiar periferia do capitalismo, o que implica dizer que ele
no ser o elo numa cadeia de desenvolvimento total e que deve ser concebido como alternativa, seno
reproduzir a forma estrutural. A segunda a da cidadania. Uma terminologia que de difcil mensurao,
irredutvel quantificao, mas que isso, em vez de representar uma limitao, justamente a riqueza do
conceito (OLIVEIRA, 2001a). O sentido da cidadania o do estado de esprito, que conjuga a idia de
bem estar e qualidade de vida. Mas isso no suficiente para definir o conceito, pois seriam desconsiderados
como cidados os que no tm meios materiais de bem-estar e qualidade de vida, o que, para ele, levaria
inverso dos sentidos da poltica, pois atravs desta que os cidados lutam pelo bem estar e pela qualidade
de vida, e no o inverso (OLIVEIRA, 2001a, p.12).

Oliveira (2001a) indica que mesmo procurando relacionar indicadores de bem estar e a qualidade de
vida, essa mensurao deve ser percebida como indireta e insuficiente. Sendo necessrio perceber o
desenvolvimento local como qualidade, ou ncora da cidadania. Decorre que a aproximao da noo de

25
Como em Por uma outra globalizao, de Milton Santos (2000), quando sugere a globalizao de baixo.

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cidadania ao sentido de desenvolvimento local amplia os contornos da mensurao dos processos e estoques
de bem-estar e qualidade de vida, para revelar o indivduo autnomo, crtico e reflexivo, o oposto do
indivduo-massa. Nesse rumo, o desenvolvimento e a cidadania seriam aquisies, conquistas, por meio do
conflito, uma posio oposta ao ponto de vista neoliberal, onde a cidadania sinnimo de no-conflito, de
harmonia (OLIVEIRA, 2001a); e o indivduo (cidado), na dinmica da vida poltica cotidiana, um
somatrio de sujeitos passivos, meros receptores da ao poltica centralizada. Ou como indica Vainer
(2003), quando contrape duas utopias urbanas.

De um lado tem-se a utopia da cidade-empresa, da cidade-mercadoria, da cidade-


negcio [...] a cidade do marketing, a cidade consensual que repudia qualquer
debate aberto e teme o conflito. De outro, tem-se a utopia da cidade democrtica.
Em vez de dominada pelo mercado e pela mercadoria, dirigida pela poltica.
Nela, o conflito, em vez de ser temido, desejado, pois visto como elemento
fundamental da transformao da cidade. Nela os citadinos no so vistos nem
como espectadores das realizaes de um prefeito iluminado, nem como simples
consumidores da mercadoria urbana. Seus habitantes so pensados como cidados
em construo, que, ao se construrem, constroem tambm a cidade (VAINER,
2003, p.30).

Outro ponto de destaque que mesmo procurando por uma anlise da dinmica local, o
desenvolvimento que a se desenrola no deve representar um fim em si mesmo, no sentido literal de que
basta articular o desenvolvimento das partes como suficiente ao desenvolvimento do todo. Mas fazendo uma
analogia ao que mantm organizadas e hbeis as empresas, quando a boa gesto de cada uma de suas partes
que garante seu bom desempenho geral, Dowbor (2006b) questiona se seria possvel uma racionalidade
nacional (pas) sem que haja uma racionalidade do conjunto de suas unidades (municpios).

J Brando (2004) ressalta o cuidado para que se evite uma incurso simplista temtica que
relaciona territrio e desenvolvimento, supondo o entusiasmo exagerado com que vem sendo tratada a
questo do territrio. Algo sem paralelos histricos, pois estas questes scio-espaciais vm sendo
vulgarizadas e reduzidas, tudo se tornou territrio (BRANDO, 2004, p. 58).

Dessa forma, a referncia de territrio no deveria ver o local estaticamente, como receptculo
neutro, um plat ou espao reflexo, inerte, segundo essa concepo empirista do espao-plataforma, onde
as superfcies pouco importam por serem meros recipientes ou plataformas a propagandearem suas
vantagens comparativas e a disputarem as inverses de capital (BRANDO, 2004, p. 63). Noutro sentido, o
espao deve ser percebido dinamicamente, como construo social, produto de conflitos e disputas da ao e
interesse dos grupos em seu processo de reproduo histrica.

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Ainda sobre a conjuno entre o local frente ao global, e que embora eu venha sugerindo maior
descentralizao decisria, entendo como ponto fundamental que para permitir que movimentos de
autodeterminao se intensifiquem essas manifestaes no devam ocorrer revelia de uma organizao
ampla, que caberia ao Estado. Isso, para que se evitem movimentos locais que avivem de forma desordenada,
agravando a heterogenia dos territrios. O andamento desse processo deve, portanto, ser conjunto, entre as
foras locais e a coordenao nacional.

Nesse ponto, o desenvolvimento deve ser visto como um projeto nacional, no s como uma
responsabilidade financiadora, mas uma funo do Estado como agente coordenador. E alm da necessria
inverso da lgica desenvolvimentista que foca nos meios fora da acumulao capitalista e no nos fins
melhoria das condies de vida, o compromisso deve ser com a homogeneizao de oportunidades e
motivao das potencialidades de nossas culturas.

O sentido do desenvolvimento deve confirmar o cidado como participante ativo na formao de um


sistema economicamente articulado e capacitado para se autogerir por meio de centros de deciso
consistentes e autnomos. Assim, se afastaria o predomnio de uma lgica articulada externamente,
potenciais formao de tenses regionais, como defendeu Furtado (1992) em Brasil: a construo
interrompida. evitando que os mecanismos de comando dos sistemas econmicos nacionais apenas reflitam
as estruturas de decises transnacionais.

E pelo fato de serem muitas as reas em que o Estado se omite, pelo menos na prtica poltica efetiva
para a promoo de mudanas necessrias ao desenvolvimento, as aes locais devem ser incentivadas e,
principalmente, coordenadas. Onde imprescindvel a participao do Estado para evitar que seja constitudo
um tecido econmico e social ainda mais fragmentado na geografia nacional, quando uns locais se articulam
independentemente de outros, agravando suas heterogeneidades. E gerando um processo de desenvolvimento
pontuado, uma personificao da verticalidade em seu sentido lato.

No lugar de se restringirem a movimentos verticais, as novas prticas so potencialmente inseridas


numa lgica de aes tambm horizontais, como as formas intermunicipais de gesto (consrcios municipais
de sade, comits de bacias hidrogrficas, conselhos regionais de desenvolvimento, etc.). Para Dowbor
(2006a), neste tipo de ao o ponto chave a iniciativa, o sentimento de apropriao das polticas, que
devolvido ao espao local, onde as pessoas podem participar diretamente, pois conhecem a realidade e a
escala de deciso coincide com o eu horizonte de conhecimento.

Meu argumento no insinua intimidaes ao Estado no desenvolvimento nacional, mas incentivos


para uma maior participao da populao nos espaos vazios deixados pelo Estado nas prticas promotoras
de desenvolvimento. Por ser uma atribuio normalmente esperada como pertencente ao mesmo, pode
parecer, aos que se precipitam, que algum propsito liberal esteja sendo sugerido. O que no o caso. Busco
por sinais que evitem a exclusividade de polticas articuladas em benefcio de centros mais geis e capazes

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de oferecer maior impacto nos retornos de produo e circulao de bens e servios (PIB), ficando as demais
fraes do territrio pormenorizadas. Essa conjugao entre o desenvolvimento local com aes de
autodeterminao ser debatida na prxima parte, buscando a formao de um quadro de referncia ao
argumento da autodeterminao local.

4. A autodeterminao local como articulao para o desenvolvimento

Pretendo, neste momento, discutir a autodeterminao local como forma de se buscar um


desenvolvimento com maior participao comunitria como manifestao complementar s polticas
nacionais de desenvolvimento, assumindo que a esfera pblica no privilgio de ao governamental. Onde
a populao considerada como elemento ativo melhoria de sua condio de vida, e no como mero
participante por delegao de poder (plebiscito) que o coloca mais perto de expectador que jogador (no
sentido de Matus, 1996).

O conceito de autodeterminao local evoca referncias tanto de uma concepo macro quanto
micro. A primeira se volta a questes prprias da dimenso internacional, voltadas soberania nacional e
independncia para se reger os rumos de uma nao. J a segunda est mais distante de meus interesses, pois
se situa no campo da psicologia, especialmente na compreenso os componentes motivacionais da ao
humana. Em sua perspectiva macro parte do reconhecimento da capacidade de, num territrio, populaes
suficientemente definida tnica e culturalmente tm para dispor de si prprias e o direito de um povo dentro
de um Estado tem para escolher a forma de governo (BOBBIO, MATTEUCCI e PASQUINO, 2003)

A tentativa de alinhamento do conceito ao nvel local, do municpio, especialmente em ocorrncias


no unicamente direcionadas ao governo, seja ele o local ou o das demais esferas, torna precipitada sua
apropriao direta. O no significa o abandono desta inteno, pois h elementos suficientes para se formar
uma primeira demarcao incentivador de movimentos reflexivos (teoria-empiria) a processos de anlise no
campo do desenvolvimento.

Para a Guimares (2004, p. 2), A base inicial para a Teoria da Autodeterminao a concepo do
ser humano como organismo ativo, dirigido para o crescimento [...] e para a integrao com as estruturas
sociais. Ao expressar a autodeterminao como um processo evolutivo (dirigido ao crescimento), seria a ela
intrnseca a busca de experincias para desenvolver habilidades e exercitar capacidades, para buscar e obter
vnculos sociais; unificando experincias intrapsquicas e interpessoais (GUIMARES, 2004).

Para Fischer (1992), mesmo sendo o local um conceito impreciso, de contorno difuso, sua
considerao como objeto de estudo deve ser pautada pela compreenso de que est em jogo duas idias
complementares, embora ao mesmo tempo antagnicas. Isso por que o local se refere tanto a um espao
geogrfico delimitado, portanto, concreto, quanto ao espao de relaes sociais, logo, abstrato. A fora de

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sua categorizao expressa pela dinmica social lhe confere proximidade temtica das relaes entre atores
e grupos sociais, ou seja, onde se articulam interesses e conflitos e, assim, relaes de fora, de poder. O
local se afirma menos como um espao fsico e mais como um conjunto de relaes em torno de interesses
identificveis. O que sugere que os esforos de anlise do local se comprometam com as relaes concretas,
socialmente construdas e territorialmente localizadas (FISCHER, 1992).

Neste sentido, tornam-se dimenses importantes para a anlise de movimentos que conjuguem a
autodeterminao local com o desenvolvimento o sistema de atores que os dinamizam e a identidade local
que os marca.

O sistema de atores e identidade local so expresses do ator social, aquele indivduo ou grupo de
indivduos com poder suficiente para programar aes e estratgias causadoras de impacto na dinmica de
relaes sociais locais e seus corolrios em termos de rearticulao produtiva. E primeira considerao a ser
feita que o ator social ser definido relacionando-o, inicialmente, com a cena social na qual desenrola sua
ao (AROCENA, 2004). A partir da, sua conceituao tem como idia central a de que so os sujeitos os
que ativam, impulsionam e agem na criao de espaos de oportunidades e interferncia no futuro (MATUS,
1996).

Para Arocena (2004, p. 27), uma forma de definir um ator relacionando-o com a cena social no
qual desenrola sua ao. Neste espao ele inclui indivduos, grupos ou instituies cujo sistema de ao
coincide com os limites da sociedade local, no estando em jogo, nesse momento, a qualidade da ao que
deles partem, mas apenas o ambiente de manifestao das relaes sociais. Este tipo de ator Arocena (2004)
chama ator local, e so aqueles comprometidos com a melhoria da qualidade de vida de um determinado
territrio. No entanto, tambm o podem ser os que se organizam para manter ou reproduzir uma situao
prejudicial ao ambiente local, seja pela destruio de riquezas naturais ou ainda de tecidos sociais. Sua
conceituao ampla, no distinguindo a qualidade da ao, mas a fora e conquistas do ator em meio s
relaes sociais que empreende. Trata-se de uma conceituao simples, porm insuficiente para melhor
explorarmos como o jogo de interaes que entre os membros de uma localidade pode se relacionar com o
seu desenvolvimento. Assim, mesmo mantendo o foco da ao social no sentido do desenvolvimento, pode
ser considerado ator local qualquer indivduo, grupo ou instituio que atue em nvel local. E para evitar
perdas desnecessrias com preciosismos de definies, Arocena (2004) indica que bastaria distingui-los em
ator local como aqueles que no campo poltico, econmico, social e cultural so portadores de propostas
que tendem a melhor capitalizar as potencialidades locais, e agente de desenvolvimento local como
aqueles que tem estas aes relacionadas a projetos de desenvolvimento.

A conjuno de ator local com desenvolvimento imediatamente explora a noo de desenvolvimento


considerada para seu emprego. Considerando discusses anteriores, torna imprpria toda qualificao de ator
local queles que contaminem rios, poluam o meio ambiente ou, no geral, desfigurem as potencialidades de
sustentabilidade da vida econmica e social local. Tambm no se enquadrariam nessa perspectiva os que

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agem, prioritariamente, por influncias de uma lgica exgena, facilitadora de desarticulaes e


verticalizaes. Por fim, a perspectiva de Arocena (2004) ainda considera o ator local com uma espcie de
guardio dos interesses locais, posto que cabe a ele submeter as iniciativas de desenvolvimento ao interesse
local, tratando de adaptar as tecnologias e as caractersticas dos sistemas locais de produo. A prpria
proposta conceitual de Matus (1996) para o ator social , j permite uma viso mais geral das aes postas em
prtica por indivduos, grupos e instituies, permitindo uma captao mais primorosa de seus atos.
Ademais, em Matus (1996) h uma viso pr-ativa do ator social, como aquele que age mais como jogador
que expectador na cena do jogo social que faz parte. O que torna suficiente para tratar os atores e suas
influncias no desenvolvimento local.

Assim, o sistema de atores deve ser compreendido quando visto em meio aos contatos sociais que
estabelece, sejam eles conflituosos ou cooperativos. Ele se refere totalidade de agentes (individualmente ou
organizados) que interferem no processo de desenvolvimento de uma determinada rea. Pois um processo de
desenvolvimento dependente de idealizadores e condutores, de protagonistas de uma histria social,
geralmente de elites dirigentes construtores de projetos. Como em cada sociedade local h um sistema de
relaes de poder a ser investigado, assinalar destaque ao papel desses atores acaba permitindo maior
ateno s formas de articulao de todos os atores, sejam eles locais ou extralocais cujas aes geram
impacto no espao estudado.

Segundo Arocena (2004, p. 32), a expresso sistema de atores de uma localidade se refere s
caractersticas das interaes existentes entre os diferentes protagonistas dos afazeres locais. Onde se faz
presente uma complexa rede de atores em nveis de articulao tanto prprios do local como deste com o
global. Assim, a localidade estudada a partir de sua especificidade, sem que suas vinculaes formais com
as dimenses polticas estaduais e a federal sejam esquecidas. Em foco, a evoluo local do ponto de vista da
constituio, desenvolvimento, desaparecimento e reconstituio das distintas expresses econmico-
produtivas, sociais, polticas e culturais que conformam a vida social deste espao (AROCENA, 2004).

Para a operacionalizao de anlises a partir da perspectiva em discusso, Arocena (2004) sugere


considerar as elites dirigentes locais, a relao deles com os atores extralocais, a capacidade que tm de
elaborar respostas diferenciadas e a caracterstica do ator poltico-administrativo local. Junto investigao
da capacidade da identidade do sistema de atores com o espao de vida local, forma-se um quadro de
referncia analtica para a compreenso de processos de desenvolvimento local liderados por atores sociais
locais membros da comunidade.

Os sistemas de atores so fortemente condicionados pela sua capacidade de gerar um grupo dirigente
com possibilidades reais para conduzir um processo de elaborao permanente do projeto coletivo.
Historicamente, este tem sido um papel exercido pelos possuidores de um conhecimento pertinente com a
proposta de organizao social, geralmente, um espao preenchido por atores pertencentes ao quadro de elite
das sociedades as elites dirigentes. Mas alm da capacidade tcnica, essa elite precisa ter legitimidade para

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agir em nome coletivo, tendo para si outorgado reconhecimento suficiente por parte do conjunto do tecido
social local. O grau em que varia a legitimidade da elite dirigente que a permitir sustentar o andamento do
projeto.

Como os processos de desenvolvimento local tm como dimenso fundamental a relao que se


estabelece entre os atores locais e os globais, pois a partir dessa mescla que o sistema de atores se constitui,
torna-se importante perceber o quanto essa relao mediada pela possibilidade de negociao ou uma
rendio devido dependncia externa.

Como a sociedade est submetida a mudanas permanentes, sejam elas advindas das polticas
nacionais, do mercado internacional e das transformaes tecnolgicas so vrios os impactos realidade
local. Nesse sentido, necessrio haver conscincia suficiente para que as respostas dadas s mudanas que
lhes chegam sejam permitidas a partir da lgica e capacidade locais. exatamente isso que ir fornecer uma
capacidade de resposta diferenciada, indo desde as tidas como de alta capacidade, que se manifestam
mediante o tempo lento identificado por Santos (2007), at aquelas em que esto ausentes as referncias para
a diferenciao das respostas. Nestas sociedades com alta capacidade de respostas, os protagonistas do
desenvolvimento costumam cultivar a relao com os nveis nacionais de deciso, sustentando um projeto
que permite certo controle sobre as incertezas geradas, assim como manter sua capacidade diferenciada de
resposta, adaptando-se sem maiores traumas s novas realidades.

A lgica do sistema poltico-administrativo tem histrico de prevalncia sobre os processos de


desenvolvimento local. Estabelecendo-se por tradio centralizadora, acabaram debilitando a fora das
instncias locais, tornando-as meras transmissoras de mensagens vindas do centro. E embora tenhamos visto
proliferar discursos descentralizantes, sua prtica ainda ordinria. Nestes termos, tema decorrente do
sistema poltico-administrativo a presena das lgicas centralizadas e descentralizadas. Sendo o primeiro
caso aquele em que quando a lgica que lhe dominante verticalizada, o que pode ocorrer no
necessariamente sobre toda a organizao poltica formal do municpio. No conjunto, paira a crena de que
h uma forma nica de se administrar a coisa pblica, momento em que a centralizao das decises
reforada, distanciando e inibindo iniciativas prprias de outras partes do municpio que no o das estruturas
formais tradicionais.

Por fim, extrema e diretamente vinculada ao ator local, a identidade uma expresso que liga o
homem a seu territrio e d a este o sentido que o revelara Santos (1996), o do espao cujo contedo
formado por objetos e pela ao do indivduo. O espao local deixa de ser apenas paisagem para conter teor
poltico, o ambiente de expresso dos acordos e conflitos que marcam a vida em sociedade. Nele, esto
presentes os vestgios do passado, a histria dos homens, seus trabalhos e suas crenas. Donde se extrai a
memria coletiva que d sentido relao entre o passado, o presente e o projeto de futuro, sendo, jamais,
um espao neutro. Da arregimenta-se a suposio de que a volta ao passado pela memria permite o local
reconhecer-se em uma histria, a sua histria (AROCENA, 2002).

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

Ter uma identidade local significa reconhecer-se em uma histria coletiva, pois, como afirma
Arocena (2004, p. 38), todos os componentes desta identidade somente se explicam se se percebe a
existncia de uma histria vivente em cada um dos habitantes da sociedade local. No entanto, mais frente,
destaca, que todo este processo de reconhecimento do indivduo na histria no tem sentido algum se finda
apenas em fins nostlgicos, de mero resgate ao passado. Assim, s teria sua potencialidade afirmada quando
a fora desta carga histrica provoca interrogadores sobre o presente e o projeto. Ou seja, a identidade se
afirma como alavanca do desenvolvimento somente quando leva descoberta de possibilidades de agir, uma
ao que se torna real quando o indivduo ou grupo reconhecem a si mesmos como capazes de contribuir
para sua comunidade. Em sntese, o processo de constituio da identidade local pode manifestar tanto uma
identidade promotora do desenvolvimento como ser apenas nostlgica.

A que promove o desenvolvimento que permite elite dirigente reunir o passado, o presente e o
projeto em uma nica realidade interiorizada pelo conjunto dos membros da sociedade. Por ela so
desenrolados uma realidade cultural na qual se valoriza a inovao, o trabalho e a produo e que assinalam
a diferena e a especificidade, pois assim assumem e situam-se em relao a outras diferenas e
especificidades.

J a mera expresso nostlgica trata do que comum a vrias comunidades, o fato de ter conhecido
tempos anteriores melhores que os recentes, seja por verdadeira experincia ou por mera memria seletiva.
Onde se a tendncia de recordar o passado com um ar nostlgico, logrando ao passado condies de
desenvolvimento sempre superiores s do presente. Esse movimento dificulta, e s vezes at impede a
projeo adiante, sendo o futuro pensado apenas como um delineamento de resgate ao passado. Pela
perspectiva do desenvolvimento, esse tipo de manifestao representa a prpria constituio de barreiras e
limites, cujo esquivamente deve se tornar prioridade, pois no haver iniciativas com impacto coletivo
enquanto no se puderem superar tais tendncias nostlgicas (AROCENA, 2004, p. 39).

5. Consideraes finais

Buscando incentivar a liberdade de ao de atores sociais locais de municpios de pequeno porte do


amplo territrio nacional como agentes complementares ao desenvolvimento nacional, procurei argumentar,
teoricamente, em favor de movimentos de autodeterminao local. Para tanto, procurei relacionar as presses
poltico-econmicas internacionais s espacialidades locais, que, pela natureza do jogo poltico nacional,
deixam prpria sorte o desenvolvimento de muitos dos nossos pequenos municpios. Justamente pela
realidade destes ser desinteressante lgica dos interesses que costumam organizar a poltica de
desenvolvimento no pas.

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Como referncias conjugao da autodeterminao local como elemento complementar ao


tradicionalismo da planificao poltica central (governo), procurei sustentao nos conceitos de
autodeterminao, autogesto, liberalismo clssico e socialismo libertrio.

Postulei que pela coordenao das autodeterminaes locais que o desenvolvimento tende a ser
mais homogneo no territrio nacional, abarcando localidades potencialmente derradeiras nas filas dos que
tradicionalmente articulam ao desenvolvimento econmico do pas. E dada a proximidade espacial que tende
a mobilizar sujeitos sociais e polticos, espero que se firme tendncias de que seja ampliado o campo de
ao da coletividade, aumentando sua autodeterminao e liberdade de deciso (BRANDO, 2004, p. 70).

Assim, para alm do Estado como ente ativo ao processo de desenvolvimento, sugiro entender como
outros atores possam fazer parte desse processo, ressaltando a necessidade de participao popular em
questes em que ela pode e deve atuar. Da a sugesto de se promover maior debate para a maturao do
conceito de autodeterminao local, compreendendo-o para alm de sua referncia ao campo do direito
internacional (direito do Estado de ter o governo e as leis que bem entender) e de relaes internacionais. E
como a autodeterminao deriva de princpios dos direitos humanos, possvel sustentar que enseja a
autonomia e o livre arbtrio do ser humano, potencializando sua liberdade para agir como protagonista, no
como sdito.

s iniciativas de autodeterminao local seriam convergidas foras do Estado para a promoo do


desenvolvimento. ele o agente privilegiado para avaliar e realizar a sntese das inmeras cadeias de reaes
provocadas pelas mltiplas decises locais. Numa juno que tambm deve evitar uma anlise baseada numa
viso abstrata de territrio, onde tudo cabe o regional, o rural, o urbano, etc. para se voltar em aspectos
estruturais, onde ganham foco os conflitos e o poder; enfim, a poltica.

Tambm deve ser considerado que a noo de desenvolvimento no deve se restringir de


crescimento econmico, como tambm para a diminuio da desigualdade e excluso social, onde dois
pontos adicionais so necessrios. Em termos econmicos, de que no se trata nem de uma pura aderncia ao
poder e capacidade do Estado em promover o crescimento, nem que est somente no mercado esta
capacidade. Na dimenso poltica, que o desenvolvimento no um movimento de impulso nico; i.e., se
no totalmente promovido pelo Estado, tampouco uma responsabilidade nica dos indivduos. Trata-se de
uma ao convergente, pois no adianta o governo fazer coisas que os indivduos j esto fazendo, e faz-
las um pouco melhor ou um pouco pior, mas fazer aquelas coisas que atualmente deixam de ser feitas
(Keynes, apud SCIS, DE PAULA, MICHEL, 2007, p. 507).

Por fim, a sugesto de que cresam as corroboraes para o que Arocena (2004, p. 38) vem
observando. Para ele, nestes processos de constituio da identidade do ator local a experimentao aparece
como etapa necessria, pois novos atores locais tm agido como verdadeiros inovadores, modificando
hbitos, modos de vida e formas produtivas por mobilizar as mentalidades locais para atreverem-se a levar

102

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

adiante experincias arriscadas. Onde os fracassos parciais e a remoo de obstculos se confundem com a
histria da prpria caminhada.

Neste sentido, com este ensaio tambm busquei encorajar pesquisadores a considerarem a
possibilidade de aproximao dos estudos organizacionais aos do desenvolvimento, especialmente os da
espacialidade entendida como local.

6. Referncias Bibliogrficas

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

PARTE II

GESTO SOCIAL

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

GESTO SOCIAL: POR ONDE ANDA O


CONCEITO?
Airton Cardoso Canado
Jos Roberto Pereira

1 Introduo

A idia de pesquisar sobre a gesto social foi construda em minha carreira acadmica, pode-se dizer
inclusive, resultado dela. A graduao em Administrao de Cooperativas na Universidade Federal de
Viosa, onde tive a liberdade de cursar 760 horas de disciplinas optativas, alm da possibilidade de participar
da iniciao cientfica sobre cooperativismo, foi o primeiro passo. O mestrado em Administrao na
Universidade Federal da Bahia, com um perfil bastante humanstico foi a continuao necessria dos meus
estudos, conheci l a economia solidria e tive o primeiro contato com o termo gesto social. Posteriormente
meus trabalhos de pesquisa e extenso, j no Ncleo de Economia Solidria da Universidade Federal do
Tocantins, me levaram a participar de duas redes, a Rede Universitria de Incubadoras Tecnolgicas de
Cooperativas Populares (Rede de ITCPs) e a Rede de Pesquisadores em Gesto Social (RGS).

O envolvimento com a organizao dos Encontros Nacionais de Pesquisadores em Gesto Social


ENAPEGS foi um direcionamento para meus interesses de pesquisa, consolidado com a criao do Grupo de
Estudos e Pesquisas em Gesto Social no Tocantins. O doutorado, tambm em Administrao na
Universidade Federal de Lavras fecha este ciclo, pois o tema da tese a discusso dos fundamentos da gesto
social. Este texto um ensaio terico que tem o objetivo de apresentar os resultados preliminares da pesquisa
tal como se encontra nos dias de hoje, maio de 2010.

No pas no so poucos os trabalhos sobre o tema em programas stricto sensu. A pesquisa foi
realizada tendo como base o perodo 2000 a 2008 (os dados de 2009 ainda no estavam disponveis), foi
consultado o Banco de Teses e Dissertaes da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel
Superior (CAPES) no dia 24/03/2010. Foram encontrados 92 trabalhos entre teses e dissertaes que
tratavam do tema, indo da engenharia ao direito, passando pela assistncia social e psicologia. Destes
trabalhos, 29 so da rea de Administrao, sendo 26 dissertaes e apenas 3 so teses. Neste contexto, a
Universidade Federal de Lavras a que apresenta o maior nmero de dissertaes (sete) e a Universidade
Federal do Rio Grande do Sul o maior nmero de teses (duas). Nota-se ainda que o nmero de trabalhos vem
crescendo no tempo. Nestas pesquisas a gesto social vista como: gesto da responsabilidade social, gesto
das organizaes da sociedade civil, gesto de polticas pblicas, gesto social do conhecimento, gesto do

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

desenvolvimento social, modelo intermedirio ente heterogesto e autogesto, um critrio de


sustentabilidade, gesto das demandas sociais e gesto de projetos sociais. Esta diversidade j nos d uma
pista da falta de preciso com a qual o termo vem sendo utilizado. O nico trabalho que se aproxima do que
trataremos aqui trata da gesto social como um campo do conhecimento onde se insere a assistncia social.

Segundo Fischer (2002) e Fischer e Melo (2006) necessria a construo de um mapa que d
significado gesto social, um marco terico que permita melhorar a gesto das organizaes e
interorganizaes. Frana Filho (2004; 2008) aponta para a necessidade de referenciais tericos e
metodolgicos mais consistentes para a gesto social, sob pena da banalizao do termo. Boullosa e
Schommer (2009), por outro lado mostram uma preocupao com a rpida institucionalizao da gesto
social, argumentando que ela pode deixar de ser um processo inovador, uma oportunidade para inovao em
polticas pblicas, se transformando em um produto modelizado, limitando seu desenvolvimento. Percebe-se,
ento uma lacuna que urge ser preenchida e este trabalho contribui neste sentido.

A primeira premissa para a construo deste trabalho que a racionalidade utilitria (base da gesto
empresarial), baseada no clculo utilitrio de consequncias o pensamento hegemnico na sociedade
capitalista ocidental. A segunda que existem outras possibilidades de gesto para alm deste modelo
hegemnico, dentre elas a gesto social.

Na prxima seo ser apresentado o referencial terico com nfase para o que vem sendo discutido
sobre gesto social e a seguir as primeiras consideraes sobre o tema.

2 Gesto social: caminhos e descaminhos na construo do campo

No encontramos na bibliografia pesquisada as origens da terminologia gesto social na


administrao. Nossa principal pista vem dos textos do professor Tenrio, que desde 1990 est frente do
Programa de Estudos em Gesto Social, vinculado escola Brasileira de Administrao Pblica e de
Empresas da Fundao Getlio Vargas PEGS/EBAPE/FGV.

O primeiro contato do Prof. Tenrio com o termo foi em um texto de Giorgio Rovida (1985) que
trata de experincias autogestionrias na guerra civil espanhola (Tenrio, 2010b). No referido texto, gesto
social aparece com o significado de democracia proletria de carter local (Rovida, 1985).

Tenrio (2010a) relata que em 1992, ao participar do Seminrio Iberoamericano de Desarrollo de


Profesores en Gerencia Social (Santa Cruz de La Sierra, Bolvia), ainda tratava o conceito como referente a
questes relativas ao terceiro setor, porm, neste evento foram despertadas outras expectativas, fruto dos
debates no evento. No ano seguinte lanado o Livro Pobreza: un tema impostergable - Nuevas respuestas a
nivel mundial compilado por Bernardo Kliksberg, provavelmente o primeiro texto latino americano que trata

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de forma sistematizada a gesto social (Tenrio, 2010a). Neste texto a gesto social entendida como gesto
de polticas pblicas sociais. Em 1997, ao participar de um curso26 nos Estados Unidos, o pesquisador amplia
sua percepo acerca da gesto social e em 1998 publica na Revista de Administrao Pblica o artigo
Gesto social: uma perspectiva conceitual, provavelmente o primeiro texto nacional que trata
especificamente da temtica da gesto social.

Silva Jr (2008a) apresenta a criao do PEGS/EBAPE/FGV, em 1990, como centro pioneiro no


estudo da gesto social no Brasil. Em seguida, o estudo da gesto social se expande para as principais
Escolas de Administrao do pas, com destaque para o Centro Interdisciplinar de Desenvolvimento e Gesto
Social da Universidade Federal da Bahia (CIAGS/UFBA), o Centro de Empreendedorismo Social e
Administrao em Terceiro Setor da Universidade de So Paulo (CEATS/USP), o Ncleo de Estudos de
Administrao do Terceiro Setor da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (NEATS/PUC-SP) e o
Ncleo Interdisciplinar de Pesquisas e Estudos Sobre o Terceiro Setor da Universidade Federal do Rio
Grande do Sul (NIPETS/UFRGS). Na sequncia o estudo da gesto social realiza o movimento de
interiorizao, em alguns casos por meio de egressos dos programas citados, destaque para: o Laboratrio
Interdisciplinar de Estudos em Gesto Social da Universidade Federal do Cear Campus Cariri
LIEGS/UFC-Cariri, o Ncleo de Pesquisa em Gesto Social da Universidade Federal de Lavras, o Ncleo
Interdisciplinar de Estudos e Tecnologias em Gesto Social da Universidade Federal do Vale do So
Francisco NIGS/UNIVASF, o Ncleo de Economia Solidria da Universidade Federal do Tocantins
NESol/UFT (do qual este pesquisador faz parte). Existem outros grupos se articulando pelo pas, como na
Universidade Federal de Viosa (UFV), em Minas Gerais.

Estes pesquisadores se estabeleceram informalmente em uma rede, a Rede de Pesquisadores em


Gesto Social27 (RGS), e o resultado mais visvel de sua atuao foi a criao do Encontro Nacional de
Pesquisadores em Gesto Social, em 2007, cujo idealizador foi o Prof. Jeov Torres Silva Jr (Carrion e
Calou, 2008; Silva Jr, 2008b; 2008c). A primeira edio ficou a cargo do LIEGS/UFC-Cariri (Juazeiro do
Norte/CE), a segunda aconteceu em Palmas no ano seguinte, coordenada pelo NESol/UFT, a terceira em
Juazeiro/BA e Petrolina/PE, organizada pelo NIGS/UNIVASF. Neste ano o evento aconteceu em
Lavras/MG. As publicaes oriundas destes eventos (Canado e outros, 2008a; Silva Jr, 2008a; Rigo e
outros, 2010) j so referncias para o estudo da gesto social no pas. Outro evento onde h o espao para a
discusso da gesto social o Colquio Internacional sobre Poder Local realizado pela UFBA, porm, o
evento trianual. Em Minas Gerais, por iniciativa do Prof. Jos Roberto Pereira, em 2009, foi realizado o I
Encontro Mineiro de Administrao Pblica, Gesto Social e Economia Solidria (EMAPEGS) na
Universidade Federal de Lavras, que teve sequncia em 2010 aqui na Universidade Federal de Viosa.

26
Curso de Directivos en Diseo y Gestin de Polticas y Programas Sociales, promovido pelo Instituto Interamericano
para o Desenvolvimento Social (INDES) do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), em Washington D.C.,
estados Unidos.
27
Mais informaes no site: www.rgs.wiki.br.

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

A Associao Nacional dos Programas de Ps-graduao em Administrao ANPAD, em seus


encontros anuais chegou a criar em 2003 a rea Gesto Social e Ambiental, que em 2005 passa a ser uma
sub-rea da rea Administrao Pblica e Gesto Social, permanecendo assim at 2008. Em 2009 com a
reestruturao das reas temticas a rea Administrao Pblica e Gesto Social dividida em 12 temas e
nenhum deles contempla a Gesto Social, que permanece apenas como ttulo da rea. Esta situao
resolvida em 2010 com a excluso de Gesto Social do ttulo e a rea passa a ser identificada como
Administrao Pblica somente28. No cabe aqui discutir a validade ou no destas mudanas no mais
importante evento acadmico de administrao no pas, porm, isto se refletiu na importncia do ENAPEGS
que passou de pouco mais de 170 trabalhos submetidos em 2009 para mais de 300 em 2010, o que demonstra
que existe produo cientfica na rea.

No Brasil, o termo Gesto Social encontra-se ainda em fase de construo (Fischer e Melo, 2006;
Gianella, 2008; Boullosa, 2009; Boullosa e Schommer, 2009; Pinho, 2010), a gesto social tem um carter in
progress (Boullosa, 2009). Por outro lado, a Gesto Social tem se consolidado enquanto prtica, sem ainda o
consenso sobre o conceito (PINHO, 2010). Frana Filho (2008, p.26) adverte que a Gesto Social [...]
parece constituir nos ltimos anos um daqueles termos que tem conquistado uma visibilidade cada vez
maior, tanto do ponto de vista acadmico, quanto, sobretudo, em termos mediticos. Esta situao traz
alguns problemas segundo o autor, um deles seria sua banalizao, pois [...] tudo que no gesto
tradicional passa ento a ser visto como gesto social (p.26). Nesta perspectiva, Tenrio (2008a), aponta
que a gesto social tem sido mais associada gesto de polticas sociais ou at ambientais, [...] do que
discusso e possibilidade de uma gesto democrtica, participativa, quer na formulao de polticas pblicas,
quer nas relaes de carter produtivo (p.158).

Nesta reviso de literatura inicial j foi possvel identificar esta tendncia banalizao. Nos textos
pesquisados, alm das teses e dissertaes, a gesto social entendida de diversas formas: como gesto de
democrtica/participativa de polticas pblicas sociais (Rizotti e Nishimura, 2009), gesto democrtica do
terceiro setor ou de ONGs, (Carmo e outros, 2009), gesto ambiental (Sasaki e Souza, 2006), gesto
democrtica do desenvolvimento territorial (Dellabrida, 2006; Costa, 2009), responsabilidade socioambiental
(Wanderley e outros, 2006). Ou ainda o termo s aparece no ttulo, como em Sasaki e Souza (2006), como se
j fosse de uso corrente com significado sedimentado.

Atualmente, as principais referncias sobre gesto social, em termos de conceituao do termo so os


trabalhos de Tenrio (2008a; 2008b; 2010a; 2010b), Frana Filho (2008), Fischer (2002), Fischer e Melo
(2006) e Schommer e Boullosa (2009). A crtica mais contundente a de Pinho (2010).

28
Informaes obtidas no site da instituio: www.anpad.org.br, acesso em 31 de maro de 2010.

110

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

2.1 Primeiras concepes acerca de Gesto Social no Brasil

A abordagem de Tenrio29 (2008a, 2008b) parte de uma inquietao relacionada ao status quo da
administrao, despertada segundo o prprio autor, pela leitura da obra de Guerreiro Ramos30. Segundo
Tenrio, a gesto social poderia ser considerada como uma linha de fuga em relao hegemonia da
tradio positivista centrada na racionalidade utilitria do pensamento administrativo. O autor, baseado em
Guerreiro Ramos e na Escola de Frankfurt (Horkheimer, Marcuse, Adorno) e, posteriormente, na segunda
gerao com Jrgen Habermas constri seu conceito de gesto social.

A construo do conceito acontece inicialmente pela anlise dos pares de palavras31 Estado-
sociedade e capital-trabalho, que so invertidas na sua ordem para sociedade-Estado e trabalho-capital,
ressaltando a importncia da sociedade e do trabalho como protagonistas destas relaes. Ampliando a
discusso, insere-se o par de palavras sociedade-mercado, que representa o processo de interao da
sociedade civil organizada com o mercado, onde tambm a sociedade deve ser protagonista. (Tenrio, 2008a;
2008b)

Continuando seu caminho, o autor prope que a cidadania deliberativa deve intermediar a relao
entre estes pares de palavras, para o autor [...] cidadania delibertiva significa, em linhas gerais, que a
legitimidade das decises deve ter origem em processos de discusso orientados pelos princpios da incluso,
do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bem comum (Tenrio, 2008a, p.160) (grifos
do autor). A cidadania deliberativa [...] faz jus multiplicidade de formas de comunicao [...] e [...] une
os cidados em torno de um auto-entendimento tico. (Tenrio, 2008b, p.167)

Neste contexto, a esfera pblica seria o espao de intermediao entre Estado, sociedade e mercado,
bem como a cidadania deliberativa seria o processo participativo de deliberao baseado essencialmente no
entendimento (e no no convencimento ou negociao) entre as partes (Tenrio, 2008a; 2008b) e [...] o
procedimento da prtica da cidadania deliberativa na Esfera Pblica a participao. (Tenrio, 2008b,
p.171) (grifos do autor)

Diferente de um processo centralizador, tecnoburocrtico, elaborado em gabinetes,


em que o conhecimento tcnico o principal argumento da deciso, sob uma
perspectiva descentralizadora, de concepo dialgica, a Esfera Pblica deve
identificar, compreender, problematizar e propor as solues dos problemas da
sociedade, a ponto de serem assumidas como polticas pblicas pelo contexto
parlamentar e executadas pelo aparato administrativo de governo. (Tenrio, 2008b,
p.162)

29
Estes dois livros so coletneas de artigos, publicados anteriormente pelo autor, a partir de 1990.
30
Alberto Guerreiro Ramos tambm citado por Frana Filho (2008) e por Fischer (2002).
31
Tenrio assinala os pares de palavras no original em itlico, optou-se por manter este padro tambm neste texto.

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

Outra definio essencial para a construo do conceito de gesto social do Professor Tenrio o
agir comunicativo de Habermas. Para o autor a gesto social se baseia no entendimento, estreitamente
vinculado com a linguagem. Pois, No processo de gesto social [...] a verdade a promessa de consenso
racional, [...] no uma relao entre o indivduo e a sua percepo de mundo, mas sim um acordo alcanado
por meio da discusso crtica, da apreciao intersubjetiva. (Tenrio, 2008b, p.27)

O contraponto entre gesto social e gesto estratgica baseia-se nos conceitos de racionalidade
substantiva e racionalidade utilitria de Guerreiro Ramos, respectivamente. Para o autor uma possvel
sada seria a racionalidade comunicativa de Habermas (Tenrio, 2008a). Nesse sentido, Tenrio (2008b)
mostra a hegemonia da racionalidade instrumental como empecilho para a emancipao do homem e de sua
autonomia social, pois esta racionalidade j ultrapassa o ambiente de trabalho e invade todas as esferas da
vida (Guerreiro Ramos, 1981). A gesto social seria o caminho para esta emancipao, pois incita a um [...]
gerenciamento mais participativo, dialgico, no qual o processo decisrio exercido por meio de diferentes
sujeitos sociais. (Tenrio 2008b, p.25-26)

Assim, para Tenrio (2008b) a gesto social entendida

Como processo gerencial dialgico em que a autoridade decisria compartilhada


entre os participantes da ao (ao que possa ocorrer em qualquer tipo de sistema
social pblico, privado ou de organizaes no-governamentais). O adjetivo
social qualificando o substantivo gesto ser entendido como o espao privilegiado
de relaes sociais no qual todos tm o direito fala, sem nenhum tipo de coao.
(p.158) (grifos do autor)

Segundo Tenrio (2010a), o processo de construo conceitual de gesto social se daria por meio de
um processo dialtico negativo, sem pretenso de sntese conceitual, pois o termo ainda precisa transcender o
espectro da gesto estratgica. Este marco conceitual [...] tem a pretenso somente de enfatizar a
necessidade de que os gestores, qualquer que seja a configurao jurdica da organizao, atuar sob uma
perspectiva na qual o determinante de suas aes deve ser a sociedade e no o mercado. (Tenrio, 2010a).
Esta perspectiva seria compartilhada, segundo o autor, pela Escola de Frankfurt e pelo pensamento de
Guerreiro Ramos.

Em seu texto mais recente sobre gesto social, Tenrio (2010b) faz trs suposies acerca da gesto
social: 1) o conceito subserviente realidade no-republicana brasileira; 2) o conceito uma utopia dada a
sua pretenso antinmica ao de gesto estratgica; e 3) um no-conceito, uma mediao entre a conscincia
e a realidade. Em relao primeira suposio, o autor argumenta que o Brasil ainda no uma sociedade
republicana, ainda no possui uma cultura decisria voltada para o bem comum, por isso os interesses
particulares se sobrepem aos coletivos, inviabilizando a gesto social. A segunda suposio aponta para a
hegemonia da racionalidade utilitria/gesto estratgica como referncia para se tornar a gesto social uma

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

utopia, pois a mesma no cabe em pressupostos instrumentais. A gesto social deve ser baseada em [...] um
contedo de permanente promoo da cidadania [...] (Tenrio, 2010b) em todas as esferas de deciso,
pblicas e privadas. As pessoas que sero afetadas pelas decises devem participar delas. Assim, [...] a
sociedade deve ser o determinante da anlise, [...] o bem-comum a referncia, a responsabilidade social o
compromisso, a repblica o norte. (Tenrio, 2010b)

Frana Filho (2008) enfatiza a distino entre gesto pblica, gesto privada (ou gesto estratgica) e
gesto social, por meio de uma comparao, aproximando e distanciando os conceitos para compreend-los.
Neste sentido, a gesto social entendida pelo autor em duas perspectivas, como processo e como fim.
Enquanto problemtica de sociedade, ou seja, a gesto social enquanto fim (nvel macro) se aproximaria da
gesto pblica, pois ambas buscam atender s demandas e necessidades da sociedade. Entende-se que a
gesto das demandas da sociedade pode acontecer para alm do Estado, via sociedade. Por outro lado, a
gesto social enquanto processo, vista como uma modalidade especfica de gesto (nvel organizacional)
busca [...] subordinar as lgicas instrumentais [tpicas da gesto privada/estratgica] a outras lgicas, mais
sociais, polticas, culturais ou ecolgicas. (Frana Filho, 2008, p.30)

O autor define gesto social como

[...] modo de gesto prprio s organizaes atuando num circuito que no


originariamente aquele do mercado e do Estado, muito embora estas organizaes
entretenham, em grande parte dos casos, relaes com instituies privadas e
pblicas, atravs de variadas formas de parcerias para consecuo de projetos.
Este o espao prprio da chamada sociedade civil, portanto uma esfera pblica
de ao que no estatal. (Frana Filho, 2008, p.32)

Pela definio de Frana Filho (2008) pode-se notar que o autor delega a organizaes no
pertencentes ao mercado e ao Estado a prtica da gesto social, distanciando-se da proposta de Tenrio
(2008a; 2008b) que acredita ser a gesto social possvel em qualquer tipo de organizao.

Tnia Fischer (2002) apresenta a gesto social como gesto do desenvolvimento social, definido
pela autora como um espao [...] reflexivo das prticas e do conhecimento constitudo por mltiplas
disciplinas (p.29). A gesto social seria ainda uma proposta pr-paradigmtica que vem recebendo a
ateno de muitos centros de pesquisa no Brasil e no exterior (Fischer, 2002; Fischer e Melo, 2006). Assim,
A gesto social pode ser definida como aquela orientada para o social (enquanto finalidade) pelo social
(enquanto processo), norteada pelos princpios da tica e da solidariedade. (Fischer e Melo, 2006, p.17)

Um conceito importante para entender a perspectiva de Fischer (2002) e a de Fischer e Melo (2006)
sobre gesto social e a prpria atividade do gestor social o de interorganizaes. Os conceitos-chave para
se entender as interorganizaes so: territrio, redes sociais, redes de redes (Fischer e Melo, 2006).

O processo de desenvolvimento mobilizado por organizaes que trabalham


juntas ou por interorganizaes cuja principal caracterstica a hibridizao ou a

113

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

complexidade. As interorganizaes so constitudas por organizaes


diferenciadas, conectadas por propsitos comuns, isto , integradas. A associao
se faz pela complementaridade portanto pela busca do diferente que possa
cooperar para se atingir um resultado. (Fischer, 2002, p.19) (grifo da autora)

As interorganizaes se aproximam do conceito de redes, porm, a diferena est na hibridizao e


complexidade das relaes, pois so organizaes necessariamente diferentes e a associao se faz pela
complementaridade.

Fischer (2002) faz cinco proposies acerca da caracterizao do campo da gesto social e de seus
paradoxos. A primeira est relacionada articulao de mltiplos nveis de poder que traz em seu bojo uma
[...] carga potencial de conflito de interesses entre atores envolvidos e entre escalas de poder (p.27). A
segunda apresenta a gesto do desenvolvimento social como um campo com prticas hbridas e
contraditrias, pois [...] A cooperao no exclui a competio; a competitividade pressupe articulaes,
alianas e pactos. (p.28). A terceira delineia o campo como marcado pela tica e pela responsabilidade que
deve atender aos imperativos da eficcia e eficincia, porm, estes termos so tratados dentro da
especificidade do campo, [...] Prestar contas sociedade, avaliar processos e resultados e regular aes so
tambm tarefas essenciais do gestor eficaz. No caso de organizaes de desenvolvimento social, a eficincia
funo de efetividade social, isto , da legitimidade conquistada. (p.28). A quarta proposio mostra que a
gesto do desenvolvimento social tambm a gesto de redes e de relaes pessoais e sua subjetividade que
so afetadas por muitos fatores, dentre eles a histria do gestor. A quinta proposio mostra a importncia do
contexto cultural, pois O gestor social um gestor do simblico e do valorativo, especialmente quando se
trata de culturas locais e da construo de identidades. (p.28).

2.2 Crtica ao conceito de Gesto Social

Pinho (2010) em um texto apresentado na abertura do III Encontro Nacional de Pesquisadores em


Gesto Social III ENAPEGS, em 2009, na Cidade de Petrolina, faz uma crtica contundente construo
do conceito de gesto social e s possibilidades da cidadania deliberativa na perspectiva de Tenrio
(2008a;2008b).

Segundo Pinho (2010) o termo gesto emancipadora seria mais apropriado que gesto social, pois
O termo social muito convencional, indefinido e carregado de ambigidades e pode ser aproveitado
oportunsticamente. Em relao proposta de Tenrio, discutida anteriormente, Pinho (2010) acredita que
gesto solidria seria o termo mais conveniente, pois, O social um termo muito fraco, indefinido,
abrangente, ambguo e andino para conter a fora e pretenso da proposta formulada por Tenrio.

114

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

Pinho (2010) classifica a participao como [...] como seminal para apresentar a gesto social [...].
Porm, o autor argumenta que nosso contexto diferente europeu, onde o sucesso da participao est
baseado nas [...] suas instituies slidas e estveis, alm de nvel de vida elevado, baixa disparidade scio-
econmica e as reconfortantes virtudes cvicas de solidariedade e de moderao (Benevides, 1999, p.20
apud Pinho, 2010), pois A Alemanha de Habermas no definitivamente aqui! Todas as condies
requeridas pelo referencial habermasiano nos faltam, ainda que estejam em (lenta) construo. (Pinho,
2010)

Ainda tenho como referncia o trabalho de Benevides, o autor argumenta que a democracia direta
tem diversas desvantagens, entre elas [...] a incapacidade do povo para atuar, com racionalidade e
eficincia, no processo legislativo [...] e [...] a provvel supremacia dos grupos de presso. (Benevides,
1999, p.46-47 apud Pinho, 2010)

Outro aporte terico de sustentao da crtica de Pinho (2010) o trabalho de Dagnino, que mostra
que a sociedade civil organizada seria incapaz de assumir o papel de [...] demiurgo do aprofundamento
democrtico, e ainda que a estrutura estatal mantm um [...] desenho autoritrio e largamente intocado e
resistente aos impulsos participativos (Dagnino, 2002, p.279 apud Pinho, 2010). Outros problemas so a
dificuldade da partilha do poder pelo Estado e a no qualificao tcnica e poltica da sociedade civil para
participar da elaborao e implantao de polticas pblicas.

Em relao a experincias prticas, Pinho (2010) cita os problemas de funcionamento dos Conselhos
Gestores baseado em Tatagiba (obrigatoriedade dos conselhos levando participao por decreto,
incapacidade dos conselheiros de representar suas instituies, desprestgio do Estado em relao a estas
instncias, dentre outras), concluindo que seria praticamente impossvel que eles funcionem como se deseja
nas atuais condies ou mesmo em situaes timas. Pois, [...] seria muito difcil, mesmo para o mais bem-
intencionado dos governos, ou para a mais participativa das comunidades, fazer-se representar de forma
qualificada nos inmeros conselhos hoje em funcionamento. (Tatagiba, 2002, p.68 apud Pinho, 2010)

O autor reconhece, entretanto, que estas dificuldades so advindas de sua prpria novidade, pois

[...] o Estado estaria aprendendo, ou tendo que aprender, a se abrir para a sociedade
bem como esta teria que se instrumentalizar para forar um dilogo efetivo com o
Estado, o que representa, em ambos os casos, quebrar uma tradio historicamente
constituda. (Pinho, 2010)

Em sntese, uma das principais crticas aos Conselhos seria a tenso entre interesse individual/grupo
e interesse coletivo/comunidade, que segundo sua viso seriam difceis de separar e provavelmente
incompatveis. A implantao de um ambiente participativo e dialgico seria perigoso nestas condies, pois
h um risco elevado da hegemonia da elite presente, que estaria mais preparada. (Pinho, 2010)

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

A crtica central de Pinho (2010) e a sua sugesto esto centradas na educao, pois, segundo o
autor, para haver a tomada de deciso coletiva sem coero, seria necessrio que houvesse participao e a
participao aconteceria apenas por meio da educao, o que no uma realidade no Brasil ainda.

Mais especificamente, entendemos a questo da educao como chave. Se existe


alguma participao essencial esta reside na participao, no saber, no
desmerecendo o saber popular, mas consciente de que a entrada no mundo
moderno e contemporneo exige uma srie de conhecimentos bsicos e amplos,
sem as quais o cidado (ou candidato ) fica margem. (Pinho, 2010).

O que pode parecer primeira vista um balde de gua fria na discusso sobre gesto social, pode
tambm ser interpretado como um incentivo a um aprimoramento terico da discusso. A crtica de Pinho
(2010) e outras que por ventura aconteam so essenciais para preencher os vazios tericos e estruturais de
um campo em construo. Sem a pretenso de revidar ou mesmo refutar estas crticas, sero expostas
algumas consideraes sobre elas.

No que tange a nomenclatura gesto social, concordamos com a impreciso do termo social, que
reflete justamente o seu carter in progress (Boullosa, 2009). A academia tem por costume e ofcio
sistematizar seu conhecimento e da surgem os termos/expresses que muitas vezes no so to precisos.
Porm, como estamos ainda no caminho e no se visualizou nada mais concreto, continua-se com o termo,
por enquanto, mas mantendo a ateno para outras possibilidades.

Em relao s (im)possibilidades e perigos da participao ampliada populao, a posio


defendida aqui que a participao pode e deve ser (re)construda no espao pblico. Concordamos com
Freire (1987; 1996; 2001) que a educao dialgica (respeito aos saberes e competncias existentes) um
caminho longo e difcil, talvez improvvel, mas possvel, neste sentido. Desta forma, a proposta seria a
construo da participao/cidadania durante o processo e no depois de uma educao ampla, como prope
Pinho (2010). O prprio processo de deliberao coletiva, com todos os seus erros e acertos, dificuldades e
at utopias, parte do processo de educao. Se no fosse assim poderamos pensar na ditadura do saber
que naturaliza estruturas burocrticas com nica forma possvel de organizao. (Motta; Bresser-Pereira,
2004)

Desta forma, mesmo que o Brasil no seja a Alemanha, nem deseja-se que seja, acredita-se nas
possibilidades da gesto social enquanto campo do conhecimento. Talvez, a mais importante contribuio de
Pinho (2010) nesta crtica seja a de chamar a ateno s promessas que muitas vezes so feitas em nome da
gesto social. Os ps devem estar no cho, sim. Porm, uma boa parte dos pesquisadores em gesto social
realiza aes concretas (de ensino, pesquisa e extenso) relacionadas economia solidria, educao
popular, conselhos gestores, organizaes da sociedade civil, etc. Estes pesquisadores sentem na prtica

116

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

diria as dificuldades relacionadas a estes entraves apresentados, o que muito importante para a construo
do campo.

Os argumentos e dados utilizados por Pinho (2010) so fortes e seguem uma linha de raciocnio
coerente, o que valoriza sua crtica. Por outro lado, a crtica coerente com a administrao tradicional, tanto
pblica, quanto privada (ou estratgica, como prefere o Prof. Tenrio) e apesar de citar brevemente,
desconsidera um sem nmero de experincias e instituies que tm mostrado que outras relaes de
consumo, poder, produo, convivncia, organizao etc. so possveis.

Podemos agora, apresentar algumas caractersticas da gesto social, enquanto terminologia. Estas
caractersticas so uma primeira aproximao para uma caracterizao do conceito, baseada na literatura
consultada. Ainda no nos sentimos vontade para elaborar um conceito, mesmo que provisrio, dada a
intensidade do espectro da gesto estratgica (Tenrio, 2010b), que poderia nos levar a uma dicotomia que
no pretendida neste trabalho.

A primeira caracterstica, baseada em Tenrio (2008a; 2008b), a tomada de deciso coletiva, livre
de coero onde todos tm liberdade de manifestar o que pensam32. Alm disso, a tomada de deciso
baseada no entendimento, na argumentao e no na negociao no sentido utilitrio do termo. Esta primeira
caracterstica, justamente por estar baseada em Tenrio (2008a; 2008b) vai de encontro ao comunicativa
habermasiana. Estas condies so interdependentes, pois, se a deciso coletiva efetivamente, a coero
estranha ao processo e o entendimento (e no a negociao) deve ser seu caminho.

Outra caracterstica da gesto social que surge diretamente da anterior a transparncia, pois, se o
processo decisrio passa pelo entendimento, pela utilizao da linguagem e comunicao entre as pessoas as
informaes devem estar disponveis a todos, o segredo e a assimetria de informaes tambm so estranhos
a este processo. Para que isto acontea, a linguagem deve ser inteligvel a todos os participantes. Mais uma
vez nos aproximamos da ao comunicativa de Habermas. Segundo Vizeu (2005) a Teoria da Ao
Comunicativa de Habermas pressupe crtica e fundamentao a partir: 1) da verdade proposicional (o que
eu falo e fao racional porque baseado em uma verdade factual); 2) da sinceridade (quando expresso
minha subjetividade estou sendo sincero e, por isso, verdadeiro), 3) da retido (quando o que fao ou falo
pressupe fundamentao moral) e 4) da inteligibilidade (o que fao e falo somente pode ser criticado e
passvel de fundamentao se meu discurso for compreensvel ao ouvinte).

Por fim, temos a emancipao como o prprio resultado da gesto social enquanto processo baseado
na cidadania deliberativa. A participao efetiva no processo de tomada de deciso traz crescimento e

32
Pode-se argumentar que pela assimetria de educao formal as pessoas, mesmo que estimuladas a faz-lo, podem no
manifestar suas idias ou tendem a seguir aquele que considero mais preparado. No vamos entrar agora nesta
discusso, mas adiantamos que esta uma fase intermediria do processo e que a prpria participao o caminho para
minimizar este tipo de situao

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

amadurecimento para os atores (FREIRE, 1987; 1996; 2001), que ampliam sua viso de mundo enquanto
seres humanos dotados de razo e cidados participantes de uma esfera pblica.

Cabe ressaltar que estas caractersticas discutidas: tomada de deciso coletiva, livre de coero e
baseada no entendimento; transparncia e linguagem inteligvel; podem ser consideradas como um tipo ideal
weberiano, pois as relaes de poder, desigualdades sociais e culturais podem facilmente nos levar a crer que
estas caractersticas so impossveis de se verificar na prtica. O prprio processo de gesto social, por meio
da sua potencialidade iminente de emancipao, tende a aumentar as possibilidades destas caractersticas se
apresentarem. Em outras palavras, a gesto social enquanto prtica, norteada por estas caractersticas, ao
ampliar as possibilidades de emancipao, tende a refor-las.

3 Gesto social: primeiras impresses

Finalizando o aporte terico sobre gesto social, pode-se notar que existe uma base, mesmo que
preliminar para a construo do campo da gesto social. O momento oportuno, pois os alertas de provvel
banalizao do campo, que no mdio prazo poderiam ser irreversveis, j foram dados.

Uma caracterstica que perpassa a todos os conceitos abordados at aqui a tomada de deciso
coletiva como uma das bases da gesto social. Tenrio (2008a; 2008b; 2010a; 2010b) prope a cidadania
deliberativa na esfera pblica, Frana Filho (2008) fala da subordinao da lgica instrumental (baseada no
poder hierarquizado) a outras lgicas, Fischer (2002) e Fischer e Melo (2006) apresentam a questo da
articulao de mltiplos nveis de poder, das contradies entre interesses individuais e coletivos. Pinho
(2010) tem na participao uma de suas principais crticas ao conceito de gesto social, por acreditar que ela
seja difcil de ser alcanada.

Uma anlise mais profunda dos aportes ao campo da gesto social pode nos dar algumas pistas do
que pode ser importante para continuar no caminho da construo do campo. Schommer e Frana Filho
(2006; 2008) apontam o conceito de comunidades de prtica como uma possibilidade para a formao do
gestor social. Indo um pouco mais alm da perspectiva dos autores, as comunidades de prtica podem vir a
ser entendidas como um espao por excelncia da gesto social, pois sua lgica est ligada ao respeito e
interao aos diferentes saberes (Schommer e Frana Filho, 2006; 2008). Assim o primeiro caminho que se
apresenta a anlise terica das comunidades de prtica como possibilidades de delimitao do campo da
gesto social.

A perspectiva de Tenrio (2008a; 2008b; 2010a; 2010b), baseada na cidadania deliberativa e na ao


comunicativa de Habermas, tambm apresenta outra possibilidade bastante promissora para esta agenda de
pesquisa, que j foi bem desenvolvida pelo autor e que pode ser um referencial importante nesta construo.

118

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

A comunicao dialgica de Paulo Freire (1987) outro aporte que pode ser central nesta busca, pois
o respeito ao interlocutor e aos seus saberes independente de sua origem, est presente nas caractersticas da
gesto social. importante considerar que o processo em si dialgico.

Estas so as primeiras impresses no caminho da construo do campo da gesto social percebidas


neste primeiro momento da pesquisa e que guiaram o caminho at aqui. Faz-se necessrio aprofundar nestes
conceitos e perceber como eles pode ser as bases da construo da gesto social.

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

GESTO SOCIAL: PERSPECTIVAS,


PRINCPIOS E (DE)LIMITAES
Thiago Pimentel
Mariana Pereira Chaves Pimentel
Mozar Jos de Brito
Jos Roberto Pereira

1. INTRODUO

O termo gesto social vem conquistando nos ltimos anos uma visibilidade cada vez maior, tanto no
cenrio mundial com os estudos de Eme e Laville(1994),33 Frana Filho (2004), Frana Filho e
Laville(2004), quanto nacional por meio dos estudos de Dowbor(1999), Carvalho(2001), Pinto (2006),
Frana Filho (2008), Tenrio(2008). Porm, alguns autores como Fischer (2002), Frana Filho (2008) tm
observado que a expresso tem se prestado s mais variadas interpretaes, o que para Frana Filho (2008)
aponta duas tendncias, de um lado, a banalizao do conceito e, de outro, a ascenso do debate sobre as
formas de atuao da sociedade civil na busca de objetivos pblicos.

Mas, a despeito da mobilizao do termo indiscriminadamente em diferentes sentidos, poucos


estudos tm se preocupado em tentar delimitar o campo terico em que se inscreve o conceito de gesto
social. Assim, surge a seguinte questo: em meio a tanta diversidade, conceitual e prtica, o que pode ser
compreendido por gesto social?

Partindo dessa questo, o presente ensaio terico tem a finalidade de realizar um levantamento
terico, indutivo, acerca do conceito de gesto social em diferentes abordagens a partir da sua utilizao
pelos principais expoentes dessa rea no cenrio nacional de modo a identificar, propedeuticamente,
possveis convergncias e dissonncias entre tais abordagens, o que nos levaria a uma sntese e apontamentos
de alguns princpios e (de)limitaes referenciais do conceito. Por se tratar de um conceito em construo
(FRANA FILHO, 2003), este ensaio terico se justifica pela tentativa de realizao de um resgate e
sistematizao das contribuies dos principais pesquisadores do assunto, com o intuito de mapear o campo
de estudos, analis-lo e apontar pontos de encontro e desencontro conceituais. Deste modo, presume-se que
seja possvel avanar na delimitao do conceito, uma vez que esta sistematizao se bem aceita pode
servir para estabelecer algumas linhas mestras do campo, bem como delimitar fronteiras em relao s outras

33 EME, B. e LAVILLE, J.L. (Org.). Cohsion sociale et emploi. Col. Sociologie conomique, Descle de Brouwer,
Paris, 1994.

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reas e abordagens distintas, no necessariamente dissonantes, mas que fogem ao escopo central deste campo
por lhe darem outra interpretao.

A anlise aqui empreendida foi elaborada a partir da prpria reviso de literatura, de onde emergiram
as principais categorias utilizadas para a sistematizao e comparao das distintas abordagens e formas de
pensar (e propor) o conceito de gesto social nos estudos organizacionais brasileiros (FRANA-FILHO,
2008). Essas categorias foram consideradas como modelos referenciais ou tipos ideais (WEBER, 2004;
ALVES, 2004; REALE; ANTISERI, 2003), apenas no sentido de estabelecer parmetros para a orientao e
classificao dos principais conceitos e formas de abordagem. Ao final, foi possvel identificar sete
princpios norteadores a partir das categorias aqui identificadas e propostas como basilares do conceito de
gesto social. Assim, pretende-se trazer a contribuio de uma delimitao potencialmente til para os
pesquisadores deste campo.

O artigo est dividido em cinco sees, a primeira delas corresponde a esta introduo, onde so
apresentados a problematizao e a questo central deste estudo, seguida por uma discusso das
contribuies tericas de alguns pesquisadores no campo da gesto social no contexto brasileiro, dentre eles
Frana Filho, Fernando Tenrio, Tnia Fischer, Ladislau Dowbor e Maria do Carmo Carvalho. Na terceira
seo apresentamos alguns princpios da gesto social identificados a partir da reviso de literatura. Na
quarta seo so apontadas algumas limitaes ainda presentes no campo e, por fim, so tecidas reflexes
parciais acerca dos limites e contribuies deste estudo.

2. GESTO SOCIAL: TEORIAS E PERSPECTIVAS

Ao analisar, conceitualmente, o termo gesto social, Frana Filho (2008) evidencia que h uma
tendncia do senso comum de se pensar que esta seja uma expresso auto-explicativa, ou seja, uma gesto
direcionada ao social. Se assim o fosse, a gesto social se definiria antes pela sua finalidade (pelos seus
objetivos teleolgicos). Porm, sob outra tica, diferente desta anlise mais imediatista e superficial, seria
possvel pensar o conceito como meio, como processo. Segundo o autor, ao ser analisada como processo
(pelos meios empregados no ato de gesto/fato administrativo), a idia de uma gesto social convida a sua
prpria desconstruo, pois qual gesto no social? (FRANA FILHO, 2003; 2008).

Para o autor, contemporaneamente, no se imagina uma gesto sem envolvimento das pessoas, ou
sem relacionamento humano. Esses meios devem inserir pessoas, mas a gesto social como meio no pode
ser simplesmente reduzida ao equivalente de envolvimento de pessoas, pois toda gesto parte deste
pressuposto, em maior ou menor grau.

[...] se a gesto das demandas e necessidades do social sempre fora uma atribuio tpica
dos poderes pblicos na modernidade, isto nunca significou exclusividade. O termo gesto
social vm (sic) sugerir assim que, para alm do Estado, a gesto de demandas e

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necessidade do social pode se dar via a prpria sociedade, atravs das suas mais diversas
formas e mecanismos de auto-organizao, especialmente o fenmeno associativo
(FRANA FILHO, 2003, p.3).

A gesto social considerada por Frana Filho (2008) em dois nveis: (1) como uma problemtica da
sociedade e (2) como uma modalidade especfica de gesto. Quanto problemtica da sociedade, o termo diz
respeito gesto das demandas e necessidades do social, o social, neste sentido, sugere a idia de poltica
social, confundindo-se com a prpria idia de gesto pblica. Aqui, h sim uma aproximao teleolgica da
gesto como se pode pensar num raciocnio inicial de aproximao ao termo voltada para um grupo
social, mas, ainda assim, essa finalidade est atrelada vontade da maioria, essencialmente formada,
conduzida e centrada no interesse do que Habermas (1984) chama de esfera pblica do Estado democrtico
de direito. Ou seja, a finalidade deve ser coletiva ou societal (PAES DE PAULA, 2008), deve se sobrepor
individual.

No que se refere modalidade especfica de gesto, a gesto social seria uma forma de subordinar as
lgicas instrumentais a outras lgica: sociais, polticas, culturais ou ecolgicas (FRANA FILHO, 2003).
Dessa forma, o uso do termo gesto social se constitui num recurso a uma tentativa de contrabalanceamento
aos excessos da lgica individualista pautada na racionalidade instrumental. Porm, no se busca apagar ou
substituir este enclave econmico tradicional (RAMOS, 1989), haja vista a necessidade de sua existncia,
mas evitar a colonizao do mundo da vida (HABERMAS, 1994) pelos desequilbrios entre esses dois
sistemas. De fato, esta modalidade especfica de gesto fundamenta-se em novas formas e laos de
solidariedade, cujos fundamentos remetem a discusso dos bens pblicos e das externalidades decorrentes
das aes individuais e organizacionais, que afetam a coletividade.

Vale lembrar, tambm, que os princpios do Estado de bem-estar social, que geraria e administraria
esses benefcios, so heranas de movimentos organizados pela sociedade civil. Neste sentido, o termo
gesto social vem sugerir que para alm do Estado, a gesto das demandas e necessidades do social pode
ocorrer via a prpria sociedade, atravs de diversas formas de auto-organizao (FRANA FILHO, 2008).
Assim, entre o Estado e o mercado, a insero no contexto contemporneo de novas formas de mobilizao,
articulao e organizao social vo requisitar a existncia de um novo estatuto jurdico-institucional que
seja capaz de representar as especificidades das novas demandas da sociedade.

A gesto social para Frana Filho (2008) seria uma via alternativa de gesto, um tipo-ideal, e
distinguir-se-ia da gesto estratgica ou privada bem como da gesto pblica. No modo de gesto estratgica,
a finalidade econmico-mercantil da ao organizacional condiciona sua racionalidade intrnseca, baseada
num clculo utilitrio de consequncias. J a gesto pblica diz respeito ao modo de gesto hbrido praticado
pelas instituies pblicas no seio do Estado, cujo modelo de racionalidade subjacente tambm o de
clculo utilitrio das consequncias, porm, h uma diferena no sentido da aplicao deste modelo, uma
vez que a orientao teleolgica deste tipo de organizao pautada no bem estar coletivo.

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Assim, Frana Filho (2003) defende a gesto social como o modo de gesto prprio das organizaes
da sociedade civil, da esfera pblica no estatal, distinto tanto do modo de gesto da iniciativa privada
quanto do daquele utilizado pelo Estado, pois ambos se fundamentam na racionalidade instrumental que
norteia o clculo utilitrio das consequncias. Na gesto social h, de maneira diferente, o desenvolvimento
de formas de gesto que se fundamentam na racionalidade substantiva, onde os valores sociais, as formas de
solidariedade e espontaneidade, os laos sociais e a prpria natureza da organizao ou do bem a ser gerido,
bem com a sua escala de abrangncia se colocam acima dos procedimentos instrumentais de clculo. Assim,
os objetivos so, sobretudo, no econmicos, e estes aparecem como um meio para realizao dos fins
sociais (polticos, culturais, ecolgicos).

Outro autor contemporneo de destaque no contexto brasileiro acerca do tema Tenrio (2008), cuja
preocupao central reside na construo de um pensamento prprio sobre gesto social, que se fundamente
essencialmente na noo de esfera pblica e que possa ser aplicado a qualquer tipo de organizao e em
qualquer contexto. Para tanto, o autor recorre ao arcabouo terico habermasiano, sobretudo da sua teoria
comunicativa, para fundamentar a questo da esfera pblica da racionalidade comunicativa que lhe
subjacente. Dessa forma, se demarcaria explicitamente as diferenas existentes entre as formas de gesto
estratgica e social, onde:

[a] Gesto social contrape-se gesto estratgica medida que tenta substituir a gesto
tecnoburocrtica (combinao de competncia tcnica com atribuio hierrquica),
monolgica, por um gerenciamento mais participativo, dialgico, no qual o processo
decisrio exercido por meio de diferentes sujeitos sociais. E uma ao dialgica
desenvolve-se segundo os pressupostos do agir comunicativo. [...] No processo de gesto
social, acorde com o agir comunicativo dialgico, a verdade s existe se todos os
participantes da ao social admitem sua validade, isto , verdade a promessa de consenso
racional ou, a verdade no uma relao entre o indivduo e a sua percepo do mundo,
mas sim um acordo alcanado por meio da discusso crtica, da apreciao intersubjetiva
(TENRIO, 1998, p.126).

Assim, o autor acrescentou discusso do termo gesto social o conceito habermasiano de cidadania
deliberativa. Por outro lado, Tenrio (1998) acrescenta s teorias de Habermas para seu conceito de gesto
social a noo de participao. Esta necessidade de acrscimo da participao para o conceito refere-se
nfase que se faz primordial quando se deseja dizer que a gesto social deve ser praticada como um processo
intersubjetivo, dialgico, onde todos tm direito fala sem coero. E este processo deve ocorrer em um
determinado espao social, na esfera pblica.

Assim, Tenrio (2008a, p.54) entende gesto social como o processo gerencial decisrio
deliberativo que procura atender s necessidades de uma dada sociedade, regio, territrio ou sistema social
especfico. O entendimento do conceito de gesto social por Tenrio (2008) foi orientado pela discusso de
quatro pares de palavras-categoria, sendo: Estado-sociedade, capital-trabalho, gesto estratgica e gesto
social, bem como de cidadania deliberativa, categoria que intermedia a relao entre estes pares de palavras.

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Quanto aos dois primeiros pares de palavras, Estado-Sociedade e Capital-Trabalho, foram invertidas
as posies das categorias para Sociedade-Estado e Trabalho-Capital. Tal inverso promove uma alterao
fundamental na medida em que pretende sinalizar que a sociedade e o trabalho devem ser os protagonistas
desta relao, observado que historicamente o inverso tem prevalecido.

No que diz respeito ao par gesto estratgica e gesto social, o primeiro atua determinado pelo
mercado, guiado pela competio, onde o outro deve ser eliminado e o lucro seu motivo. Em oposio, a
gesto social deve ser determinada pela solidariedade, guiada pela concordncia, onde o outro deve ser
includo e a solidariedade o seu motivo.

Para Tenrio (2008a), o conceito de gesto social tem sido objeto de estudo e prtica muito mais
associado gesto de polticas sociais, de organizaes do terceiro setor, de combate pobreza e at
ambiental, do que discusso e possibilidade de uma gesto democrtica, participativa, quer na formulao
de polticas pblicas, quer naquelas relaes de carter produtivo. Tentando especificar mais o conceito,
Tenrio (2008a, p. 39 grifo nosso) prope que gesto social seja entendida como:

[um] processo gerencial dialgico onde a autoridade decisria compartilhada entre os


participantes da ao (ao que possa ocorrer em qualquer tipo de sistema social pblico,
privado ou de organizaes no-governamentais). O adjetivo social qualificando o
substantivo gesto ser entendido como o espao privilegiado de relaes sociais onde
todos tm o direito a fala, sem nenhum tipo de coao.

A noo de espao privilegiado de relaes sociais coloca nfase na neutralidade ou ausncia de


coercitividade entre os atores e nas condies ideais de manifestao do discurso. Porm, do ponto de vista
material essas condies de produo do discurso sofrem srias restries o que inviabiliza a manifestao
do livre direito a fala e, principalmente, a ausncia de coero. Aqui este espao privilegiado remete
prpria noo de esfera pblica habermasiana.

Para o autor todos so capazes de pensar sua experincia, ou seja, capazes de produzir conhecimento,
[...] participar repensar o seu saber em confronto com outros saberes. Participar fazer com e no
para, [...] uma prtica social (TENRIO, 2008, p.49). Assim, a participao seria um processo
constante de vir a ser, trata-se, em essncia, de uma conquista processual. A participao integra o cotidiano
de todos os indivduos j que atuamos sob relaes sociais.

Por isso, seria necessria a associao na busca por objetivos que dificilmente atingiramos
individualmente. Para fazer jus multiplicidade das formas de participao e comunicao, esse autor utiliza
o conceito de cidadania deliberativa, o qual considera que a legitimidade das decises deve ter origem em
processos de discusso, orientados pelos princpios da incluso, do pluralismo, da igualdade participativa, da
autonomia e do bem comum. (TENRIO, 2008a, p.41).

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A cidadania deliberativa, argumenta Tenrio (2004), ento, dependente da institucionalizao de


processos e pressupostos da comunicao, assim como das relaes entre deliberaes institucionalizadas e
opinies pblicas formadas informalmente.

Assim, o autor considera que uma maior eficincia da ao governamental est associada, direta ou
indiretamente, a transformaes na dinmica de gesto e ao fortalecimento de prticas que tornam legtima a
participao do cidado,

o conceito de gesto social no est atrelado s especificidades de polticas pblicas


direcionadas questes de carncia social ou gesto de organizaes do denominado
terceiro setor, mas tambm, a identific-lo como uma possibilidade de gesto democrtica,
onde o imperativo categrico no apenas o eleitor e/ou o contribuinte, mas sim o cidado
deliberativo; no s a economia de mercado, mas tambm a economia social; no o
clculo utilitrio, mas o consenso solidrio; no o assalariado como mercadoria, mas o
trabalhador como sujeito [...] (TENRIO, 2006, p.1149).

A proximidade entre a autoridade pblica e a populao configura-se, ento, segundo Tenrio


(2004), como uma das premissas que facilitam o processo de desenvolvimento local por meio de decises
deliberativas. Neste ponto, Fischer (2002) e Fischer et al. (2006) aproximam-se da perspectiva deste autor.
Fischer (2002), por exemplo, aborda o conceito de gesto social como gesto do desenvolvimento social,
pois se trata da transio entre modelos passados e novas formas comprometidas com utopias de
desenvolvimento local.

Na sua polissemia, desenvolvimento um conceito que se amolda a interesses muito diversos e a


todas as intenes, sendo evidenciado por distintas concepes e abordagens (FISCHER, 2002).
Historicamente, o conceito de desenvolvimento foi sendo acrescido de adjetivos. Fischer (2002) considera o
termo integrado o mais pertinente deles por incorporar dimenses sociais e preocupaes ambientais.
Desenvolvimento local, integrado e sustentvel a utopia mobilizadora do final dos anos 90 e incio da
dcada seguinte.

Em meados dos anos 90, chegam ao Brasil as prticas de interveno orientadas ao desenvolvimento
de territrios. A articulao estratgica o ponto focal do conceito. Desenvolvimento compreende ao mesmo
tempo, processos compartilhados e resultados atingidos, utopias construdas e aes concretas de mudana.
Fischer (2002) cita o relatrio sobre o Desenvolvimento no Mundo (1999-2000) do Banco Mundial que
aponta quatro diretrizes para o futuro: os objetivos do desenvolvimento devem ser mltiplos e devem incluir
maior participao na vida pblica; as polticas de desenvolvimento devem ser interdependentes e
acompanhadas; o Estado tem papel intransfervel na gesto e regulao do desenvolvimento; e os mtodos
contam tanto quanto as polticas, pois o desenvolvimento durvel supe um quadro institucional slido
apoiado na transferncia e participao, construdo sobre parcerias entre a sociedade civil organizada e o
setor privado.

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

Embora haja consenso da nfase no desenvolvimento local, divergncias aparecem quando se discute
o modo pelo qual se deve realizar este desenvolvimento. Para Gondim, Fischer e Melo (2006), gesto social
exige a articulao de liderana e management, eficcia, eficincia e efetividade social. Trata-se de
mediaes sociais realizadas por indivduos (gestores) e suas organizaes. Assim, o desafio que demanda
competncia do gestor social conciliar os interesses diversos (GONDIM; FISCHER; MELO, 2006).

Nesse sentido, a gesto do desenvolvimento social (ou gesto social), segundo Fischer et al. (2006),
orienta-se pela mudana e para mudana, seja de microunidades organizacionais, seja de organizaes com
alto grau de hibridizao. Para ela, em ambos os espaos, mltiplas formas de poder so exercidas em
diferentes escalas, na complexa construo de programas e aes de desenvolvimento que ocorrem em
espaos territoriais e virtuais.

Para Gondim, Fischer e Melo (2006), a oposio da gesto social gesto tradicional aparece na
distino entre a racionalidade instrumental e a racionalidade substantiva. A racionalidade instrumental
privilegia os meios para fins de acumulao enquanto a racionalidade substantiva supe uma satisfao
pessoal pautada em valores morais do bem comum, com impactos na auto-realizao e na satisfao coletiva.

acrescentado ainda que o agir intersubjetivo supera o agir estratgico, na medida em que o
primeiro estabeleceria o dilogo e visaria ao consenso, ao dar voz a todos os atores sociais implicados,
garantindo a cidadania deliberativa, enquanto o segundo teria como objetivo atender to somente aos
interesses privados. Para as autoras, a ao comunicativa estaria na base da gesto social, esta se efetivaria na
articulao de valores, na elaborao de normas e no seu questionamento por todos os atores em interao
social (GONDIM; FISCHER; MELO, 2006).

Em sntese, essas autoras entendem como sendo gesto social:

um ato relacional capaz de dirigir e regular processos por meio da mobilizao ampla de
atores na tomada de deciso, que resulte em parcerias intra e interorganizacionais,
valorizando as estruturas descentralizadas e participativas, tendo como norte o equilbrio
entre a racionalidade instrumental e a racionalidade substantiva, para alcanar enfim um
bem coletivamente planejado, vivel e sustentvel a mdio e longo prazo (GONDIM;
FISCHER; MELO, 2006, p.4).

Assim, a gesto social um reflexo das prticas e do conhecimento construdo por muitas
disciplinas, delineando-se uma proposta multiparadigmtica e de natureza interdisciplinar. Como as aes
mobilizadoras partem de mltiplas origens e tm muitas direes, as dimenses terica e prtica esto
emaranhadas, aprende-se com as prticas, e o conhecimento se organiza para iluminar as prticas
(FISCHER et. al. , 2006, p.797).

Essa perspectiva reforada por Carvalho (2001, p.14) que define gesto social como a gesto das
demandas e necessidades dos cidados. Para ela a poltica social no apenas um canal dessas

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necessidades, mas respostas elas, j que as polticas pblicas so concebidas pelo Estado, mas nascem na
sociedade civil.

A autora considera que os movimentos sociais, novos atores que emergiram em contrapartida ao
enfraquecimento do protagonismo da classe trabalhadora frente transformao produtiva recente,
deslocaram para a sociedade civil um papel central na definio da agenda poltica dos Estados, alargando e
revitalizando a esfera pblica.

Consideradas as resistncias e ambigidades, ressalta Carvalho (2001), as organizaes do terceiro


setor possuem caractersticas valorizadas pela gesto social, quais sejam: (1) capacidade de articular
mltiplas iniciativas; (2) capacidade de estabelecer parceria com o Estado na gesto de polticas pblicas; e
(3) capacidade de estabelecer redes locais, nacionais ou mundiais.

Assim, a gesto social estaria ancorada numa parceira entre Estado, sociedade civil e iniciativa
privada e num valor social, a solidariedade, tendo como premissas e estratgias subjacentes:

1. o direito social; repdio ao clientelismo e valorizao de uma pedagogia emancipatria.


Potencializa talentos, desenvolve a autonomia e fortalece vnculos relacionais capazes de
assegurar incluso social;

2. um novo equilbrio entre universal e focal; objetiva buscar respostas s demandas das
minorias e s questes mais universais, como a luta contra a pobreza;

3. transparncia nas decises; na ao pblica, na negociao e na participao, transparncia


seria a base da tica;

4. avaliao; espera-se controles menos burocrticos e mais eficincia, eficcia e efetividade


(CARVALHO, 2001, p. 17).

Assim, para Carvalho (2001), a gesto social deve ser estratgica no sentido de sua
operacionalizao. Em concordncia com a autora, Perret et al. (2009) e Dowbor (1999) consideram que as
parcerias, as redes e a descentralizao so formas para operacionalizar a gesto social. Para estes autores, as
tendncias recentes da gesto social, a partir da descentralizao poltica e a mudana de eixo de
desenvolvimento para o local, foram-nos a pensar novas formas de organizao social, de relao entre o
poltico, o econmico e o social, a desenvolver pesquisas combinando diversas disciplinas e a ouvir tanto
atores estatais como empresariais e comunitrios.

Assim, realmente trata-se de um universo em construo. Alm de uma rea, composta de setores
como sade, educao, habitao, etc., o social constitui uma dimenso de todas as outras atividades, uma
forma de fazer indstria, uma forma de pensar desenvolvimento urbano, uma forma de tratar os rios, uma
forma de organizar o comrcio (DOWBOR, 1999).

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A partir deste levantamento terico-conceitual que se pretende identificar princpios norteadores


ou fundamentos tericos do conceito de gesto social.

3. PROSPECTANDO ALGUNS PRINCPIOS DA GESTO SOCIAL

Nesta seo sero analisados alguns aspectos tericos apresentados pelos autores citados na seo
anterior, com relao ao conceito de gesto social. O objetivo discutir tais aspectos de modo a extrair os
princpios que orientam o debate sobre o tema.

Inicialmente, partindo das consideraes dos autores, foi possvel construir um quadro (Quadro 1) de
caractersticas idealmente tipificadas dos trs tipos de gesto mencionados: a gesto privada (estratgica), a
gesto pblica e a gesto social.

Categorias de
Gesto Estratgica Gesto Pblica Gesto Social
Anlise

Objetivo Lucro Interesse Pblico Estatal Interesse Coletivo de Carter Pblico

Valor Competio Normativo Interesse pblico bem compreendido

Racionalidade Instrumental Burocrtica Substantiva/comunicativa

Protagonista Mercado Estado Sociedade Civil Organizada

Monolgica, vertical, Monolgica/Dialgica, vertical


Dialgica, com pouca ou nenhuma
Comunicao com restrio ao com algumas horizontalidades;
restrio ao direito de fala
direito de fala em tese sem restrio fala
Descentralizado, emergente e
Centralizado/ top Centralizado com possibilidade
Processo decisrio participativo/surge como construo
down de participao (bottom up)
coletiva
Estratgica, com foco Estratgica, com foco em
Operacionalizao em indicadores indicadores polticos e Social, parcerias e redes intersetoriais
financeiros socioeconmicos
Pblica Social (Frana Filho) x
Esfera Privada Pblica Estatal
qualquer esfera (Tenrio; Dowbor)
No h coero, todos tm iguais
H diferentes graus de condies de participao (Tenrio) x
Autonomia e coero e submisso H coero normativa entre os As relaes de poder restringem a
poder entre os atores atores envolvidos capacidade de cada um se posicionar
envolvidos no debate (Fischer et al; Godim,
Fischer e Melo)
Quadro 1 Tipos de gesto e suas caractersticas
Fonte: elaborado pelos autores.

O quadro sntese elaborado acima expressa visualmente as principais categorias de anlise


encontradas na reviso da literatura. Para cada categoria, ao se descrever o que os autores defendiam em
termos de gesto social, optou-se por fazer um paralelo em relao aos outros dois tipos de gesto:
estratgica e pblica, uma vez que ambos os tipos eram ainda que implicitamente relembrados, ainda que

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interdiscursivamente, para se resgatar ou se contrapor s idias de gesto social. Destas 9 categorias de


anlise, 2 delas esfera e autonomia/poder no foi possvel extrair claramente um princpio, pois as
mesmas apresentaram divergncias conceituais acentuadas na reviso da literatura. Deste modo, optou-se por
trat-las na seo seguinte, como limitaes.

3.1 Objetivo

Uma das primeiras caractersticas apontadas no que tange gesto social refere-se ao seu objetivo.
Este debate permeou quase todas as discusses apresentadas, apesar de algumas divergncias de
perspectivas. Frana Filho (2008) considera que a gesto estratgica diferencia-se da gesto pblica quanto
natureza dos objetivos, o bem privado e o bem pblico, respectivamente. Como ressalta este autor, trata-se
de uma diferenciao feita a princpio, no considerados os possveis desvios.

Por se tratar de uma nova forma de gesto pelo menos assim a defendem os seus autores a gesto
social visa preencher uma lacuna entre as alternativas do lucro, representada pelas organizaes privadas, e
aquelas de interesse pblico, representadas pelo aparelho institucional do Estado. Nesse sentido, a gesto
social, caracterizada pelo objetivo de servir ao interesse coletivo de carter pblico, difere-se das demais no
s pelo foco no interesse coletivo, mas, sobretudo, pela sua no vinculao ao aparelho e aos mecanismos
institucionais da mquina burocrtica estatal, ou seja, pela sua auto-realizao. Da segue-se o 1 princpio:

P1: A gesto social tem como objetivo o interesse coletivo de carter pblico

3.2 Valor

Tendo o eixo axiolgico como elemento subjacente quela finalidade, a gesto social parte das novas
formas de solidariedade enraizadas no sentido ou zona de proximidade (fsica e simblica) como elementos
centrais e estruturadores de seu raio de ao coletiva. Essas formas de solidariedade, por sua vez, se
contrapem quelas que embasam a da iniciativa privada e a da gesto pblica estatal . Embora esta
classificao seja arbitrria e questionvel dado que nenhuma ao integralmente racional (instrumental
ou substantiva) nem irracional (tradicional ou carismtica) supe-se aqui que ela sirva para ilustrar de
maneira clara as diferenas entre cada tipo de gesto, contribuindo para o exerccio aqui proposto.

Na tradio de anlise durkheimiana sobre os tipos de solidariedade nas sociedades, v-se que a
solidariedade ainda mecnica, enquanto a diviso do trabalho no desenvolvida. O que caracterizaria este
tipo de solidariedade seria a ao da conscincia comum, ou coletiva, homogeneizando os indivduos de
modo a conect-los harmonicamente sociedade. Diferentemente, a estrutura das sociedades onde a
solidariedade orgnica preponderante constituda por segmentos no similares, por um sistema de rgos

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

diferentes, cada um dos quais com um papel definido e, assim, se forma o todo de partes diferenciadas.
Segundo Durkheim (1960) os indivduos esto agrupados no mais segundo suas relaes de descendncia,
mas segundo a natureza particular da atividade social a que se consagram. Assim, quanto mais as funes se
especializam menor o nmero daqueles que tm conscincia de cada uma delas; conseqentemente, elas
sobrepujam a conscincia comum (DURKHEIM, 1960, p.80). Cada um depende mais estreitamente da
sociedade onde o trabalho mais dividido, e a coeso que resulta desta solidariedade mais forte.

Na solidariedade mecnica, idealmente, a coeso resultaria exclusivamente das semelhanas, cujas


partes no se distinguiriam umas das outras, no estariam arranjadas ou organizadas entre si, seria uma
massa absolutamente homogenia. Por outro lado na solidariedade orgnica, com a diferenciao funcional
dos grupos, passa-se a reconhecer no s o todo, mas tambm a diversidade de grupos, coordenados e
subordinados uns aos outros em funo do todo.

Nas sociedades modernas a diviso do trabalho preponderante, constituindo-se estruturalmente pela


solidariedade orgnica. Porm, possvel perceber diferentes nveis de coeso entre os modos de gesto. Nas
organizaes pblicas a coeso caracteriza-se por um valor normativo, imposto por padres associados a
estrutura da mquina burocrtica. J as organizaes privadas operam com elevado grau de interdependncia
entre seus membros, porm recorrem a mecanismos coercitivos para fazer valer o bom funcionamento dessa
diviso e acoplagem, pois o valor que as guia a competio. Mas na gesto social, incrustada na esfera
pblica, valendo-se de pouca ou nenhuma coao, pautada pela pluralidade de atores e por sua efetiva
participao e autonomia, a coeso pode atingir seu pice, guiada pelo sentimento/valor de manuteno do
bem comum ou do que Tocqueville (1998) chamou de interesse pblico bem compreendido. O conceito de
interesse bem compreendido representa um sentimento comum segundo o qual a promoo do bem-estar
coletivo refletir na promoo do bem-estar individual. A lgica do interesse bem compreendido permitia
que se destinasse aos cidados a responsabilidade pela administrao de uma srie de problemas locais,
estimulando a participao poltica via ao conjunta e reforando os laos de interdependncia entre os
indivduos. GAHYVA (2006, p. 560). Depreende-se dessas consideraes o segundo princpio:

P2: A orientao de valor da gesto social o interesse pblico bem compreendido.

3.3 Racionalidade

Os autores discutem tambm o que Frana Filho (2008) considera como problemticas da sociedade
e da gesto. Quanto problemtica da sociedade, a gesto social seria a gesto das demandas e necessidades
do social. Sob esta perspectiva pode-se apontar as preocupaes de Carvalho (2001, p.14), pois, para a
autora, [...] a gesto social , em realidade, a gesto das demandas e necessidades dos cidados. A autora,
contudo, no deixa de mencionar uma preocupao com a forma de gesto dessas demandas.

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

Quanto problemtica da gesto, a subordinao de lgicas instrumentais a outras mais sociais,


Fischer et al. (2006) e Dowbor (1999) preocupam-se com os processos, os meios pelos quais resultar a
tomada de deciso, que para os autores deve advim de parcerias intra e intereorganizacionais. Nesse sentido,
abre-se espao para o questionamento de que tipo de racionalidade deveria pautar a conduo da ao
organizacional.

Frana Filho (2003, p.3) defende que:

[...] a gesto social pode ser pensada tambm com um modo de orientao para uma ao
organizacional. Ela diz respeito, portanto, a uma forma de gesto organizacional que do ponto de
vista de sua racionalidade pretende subordinar as lgicas instrumentais a outras lgicas mais
sociais, polticas, culturais ou ecolgicas (FRANA FILHO, 2003, p.3).

Fischer et al. (2006) abordam a questo a partir da racionalidade assumida pelo modo de gesto.
Enquanto a gesto estratgica privilegia a racionalidade instrumental, a gesto social est pautada numa
racionalidade substantiva. Estes autores vo alm, ao considerarem que o agir substantivo supera o
estratgico, pois o primeiro visaria o consenso pelo dilogo, dando voz a todos os atores envolvidos, acorde
com a cidadania deliberativa. Deste modo, a gesto social poderia ocorrer no somente no seio da sociedade
civil, semelhana de Tenrio, mas em qualquer sistema social que assume tal posicionamento.

Outra viso importante a de Tenrio (2008), que argumenta que a gesto social deve subordinar a
lgica instrumental de gesto a um processo gerencial decisrio deliberativo, dialgico, enquanto busca
atender s necessidades da sociedade. Ou seja, nesse sentido, o autor desloca para o processo decisrio o
status de legitimao ou no da racionalidade inerente gesto social. Para ele, esta racionalidade seria a
racionalidade comunicativa tal como proposta por Habermas, pois segundo Tenrio (2008), esta seria a
condio mais adequada para se tratar das questes da esfera pblica em uma democracia.

Vale ressaltar que Fischer (2002) demonstra, tambm, sua preocupao com a sociedade, quando
assume a gesto social como a gesto do desenvolvimento social. Mas, esta autora pondera que tambm
necessrio assegurar a efetividade em termos de resultados da gesto social. Ou seja, a gesto social precisa
de parmetros, os quais devem servir de base para avaliar o seu grau de atendimento aos objetivos propostos,
da melhor maneira possvel e com o maior grau de satisfao/retorno do pblico alvo possvel (efetividade).
Desta perspectiva compartilha tambm Dowbor (1999), ao sugerir que a gesto social uma forma de
fazer, e pode estar presente como dimenso de outras atividades. Esta anlise permite-nos extrair indcios de
que a eficcia, a efetividade e a eficincia da gesto no devem ser suprimidas, mas o processo pelo qual elas
sero alcanadas deve ser participativo, dialgico e inclusivo. Assim, prope-se aqui o terceiro princpio:

P3: A gesto social deve subordinar a lgica instrumental a um processo decisrio deliberativo,
pautando-se na racionalidade substantiva.

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

3.4 Protagonistas

Para a gesto social o protagonista a prpria sociedade, pois ela o ator social central neste tipo de
gesto, que deve se dar para e pela sociedade. O que se prope no a excluso do Estado ou do setor
privado como gestores sociais, mas a incluso da sociedade e das diversas formas de organizao intra e
intersetoriais.

neste sentido que para Frana Filho (2003) a gesto de demandas e necessidades do social pode
ocorrer pela prpria sociedade, atravs da auto-organizao. O que sugerido uma ampliao de foras, ou
melhor, uma articulao de foras, no restritas somente ao Estado e sim geridas por diferentes sujeitos
sociais. Por sua vez, Tenrio (2008) considera que um gerenciamento mais participativo, dialgico, onde
todos tm direito fala sem coero, anuncia a possibilidade de inverso do protagonismo do Estado na
relao Estado-sociedade e de construo de parcerias entre a sociedade civil organizada, o setor privado e o
Estado.

J Godim, Fischer e Melo (2006) consideram que a gesto social se efetivaria na articulao de
valores, na elaborao de normas e no seu questionamento por todos os atores em interao social. Mas, para
que tais interaes, articulaes e parcerias possam ocorrer que Carvalho (2003) defende uma pedagogia
emancipatria, pois ela potencializa talentos, desenvolve a autonomia e fortalece vnculos relacionais
capazes de assegurar incluso social (2001, p.17). Assim, como 4 princpio temos:

P4: A gesto social tem como protagonista a sociedade civil organizada, mas envolve todos os
atores sociais, organizacionais e institucionais de um dado espao pblico.

3.5 Comunicao

Os processos de comunicao tendem a se diferenciar segundo tipo de gesto em que eles ocorrem.
De fato, parece existir evidncias de que sejam inclusive esses processos diferenciados que sustentem a
prpria diversidade desses tipos de gesto, pois eles apresentam maior ou menor possibilidade de
participao aos atores envolvidos, levando assim a maior ou menor restrio em termos de ao social no
enclave em que est inscrito e entre esses enclaves.

Ao passo que as formas de comunicao estratgica e pblica estatal tendem a ser monolgicas e
verticalizadas, com algumas horizontalidades no caso desta ltima a forma de comunicao na gesto social
tende a ser dialgica, uma vez aceito os princpios habermasianos sobre os quais se fundam a racionalidade
comunicativa e, estando pressuposto que este tipo de racionalidade guiaria a ao na esfera da gesto social.

importante ressaltar aqui que a gesto social seria o nico enclave onde o processo de
comunicao ocorreria, de modo pressuposto, de forma dialgica, havendo assim a participao efetiva dos

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diferentes atores no processo interacional de comunicao. Alm disso, esse processo dialgico pressupe
igualmente o amplo direito a fala, sem coero, o que no aconteceria nos demais tipos de gesto em funo
da posse dos recursos concentrar-se nas mos de um grupo que, por sua vez tenderia a diminuir a influncia
dos demais grupos no processo de gesto e uso desses recursos.

Dessa forma, enuncia-se como quinto princpio:

P5: A gesto social um processo participativo, dialgico, consensual.

3.6 Processo decisrio

O processo decisrio na gesto estratgica centralizado na figura do gestor, no detentor do meio de


produo ou naquele por ele designado para gerir. Obedece a uma hierarquia, quanto mais alto o nvel
hierrquico mais autoridade decisria, quanto mais baixo o nvel hierrquico menor a autoridade decisria.

Durante a dcada de 1990, a gesto pblica brasileira passou por um processo de reforma
administrativa, onde se props uma Nova Gesto Pblica (PEREIRA; SPINK, 1998). Uma das principais
medidas assumidas pela reforma foi a descentralizao administrativa, que consistiu na delegao de
autoridade decisria para nveis mais regionais e locais. Mas, ainda assim as atividades permaneceram
concentradas no setor pblico. J na gesto social, o processo decisrio descentralizado e a participao e o
dilogo sem coero so determinantes para a construo do consenso coletivo. Tenrio esclarece que
acorde com o agir comunicativo (dialgico), a verdade s existe se todos os participantes da ao social
admitem sua validade, isto , verdade a promessa de consenso racional ou, a verdade no uma relao
entre o indivduo e a sua percepo do mundo, mas sim um acordo alcanado por meio da discusso crtica,
da apreciao intersubjetiva (1998, p.126).

Ao mencionar todos os participantes da ao social adiciona-se outro elemento caracterstico do


processo decisrio da gesto social, a participao. O mesmo autor d nfase a este elemento, pois para ele
quando se deseja dizer que a gesto social deve ser praticada como um processo intersubjetivo e dialgico,
os princpios da incluso e do pluralismo devem orientar a prtica. E vai alm, utilizando o conceito de
cidadania deliberativa, visando sintetizar as mltiplas formas de participao e comunicao da gesto social,
o qual inclui outros princpios ainda mais democratizantes como a igualdade participativa e a autonomia: a
legitimidade das decises deve ter origem em processos de discusso, orientados pelos princpios da
incluso, do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bem comum. (TENRIO, 2008,
p.41)

Gondim, Fischer e Melo (2006, p.4) sintetizam: (gesto social ) um ato relacional capaz de dirigir
e regular processos por meio da mobilizao ampla de atores na tomada de deciso, que resulte em parcerias

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intra e interorganizacionais, valorizando as estruturas descentralizadas e participativas (...). Assim, temos


como sexto princpio:

P6: A gesto social se materializa pela deliberao coletiva alcanada pelo consenso possvel
gerado pela argumentao livre.

3.7 Operacionalizao

Na gesto privada a gesto estratgica utiliza-se de indicadores financeiros para mensurar se os


rumos esperados pela gesto esto sendo seguidos, por exemplo, a estratgia pode ser alavancar as vendas de
determinado produto ou fidelizar clientes, sendo assim, determinados indicadores financeiros sero
determinantes para orientar a gesto.

J na gesto pblica, no contexto na Nova Gesto Pblica, a gesto passou a ser estratgica, pois h
objetivos a serem alcanados, prazos a serem cumpridos e medidas de controle dos resultados, porm, os
objetivos no so financeiros, mas polticos e socioeconmicos. Carvalho (2001) considera que a gesto
social deve ser estratgica, na medida em que deve ser eficiente, eficaz e efetiva. A autora, porm, acredita
que as parcerias entre Estado, sociedade e mercado so as formas capazes de operacionalizar a gesto social,
o que pressupe participao e dilogo. Neste ponto Fischer aproxima-se da abordagem de Carvalho, ao
mencionar que a gesto social deve se orientar pela busca do equilbrio entre a racionalidade instrumental e a
racionalidade substantiva. Outro aspecto recorrente do debate relativo s vias de operacionalizao da gesto
so as parcerias e a intersetorialidade. Para Frana Filho, a gesto social sugere que para alm do Estado, a
gesto das demandas do social pode ocorrer pela prpria sociedade, atravs de variadas formas de auto-
organizao. Segundo Tenrio, gesto social pressupe dilogo e tomada de deciso compartilhada entre os
atores, pois para ele todos so capazes de pensar sua experincia e produzir conhecimento. Neste sentido, a
proximidade entre autoridade pblica e a populao se configura como uma premissa para o
desenvolvimento local por meio de decises deliberativas. Para ele, inclusive, uma maior eficincia
governamental est associada a transformaes na dinmica de gesto e ao fortalecimento de prticas mais
participativas.

Gondim, Fischer e Melo definem gesto social como um ato relacional, que resulte em parcerias
intra e interorganizacionais que visam o bem coletivo. A intersetorialidade na gesto social, para Fischer, no
se resume s prticas, mas se estendem ao conhecimento, construdo por muitas disciplinas,
multiparadigmtico e interdisciplinar. Como aponta Carvalho (2001), a gesto social estaria ancorada numa
parceria entre Estado, sociedade civil e iniciativa privada. Dowbor (1999) considera que novas formas de
pensar a organizao social podem partir da relao entre o poltico, o econmico e o social, bem como do
desenvolvimento de pesquisas interdisciplinares.

136

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

Por fim, como stimo princpio, prope-se:

P7: As parcerias e redes intersetoriais, tanto prticas como de conhecimentos, ao formarem uma
esfera pblica, so formas de pensar e operacionalizar a gesto social.

Assim, tentando sintetizar a discusso realizada at aqui, elencamos sete princpios ou fundamentos
tericos da gesto social:

P1: A gesto social tem como objetivo o interesse coletivo de carter pblico

P2: A orientao de valor da gesto social o interesse pblico bem compreendido.

P3: A gesto social deve subordinar a lgica instrumental a um processo decisrio deliberativo,
pautando-se na racionalidade substantiva.

P4: A gesto social tem como protagonista a sociedade civil organizada, mas envolve todos os
atores sociais, organizacionais e institucionais de um dado espao pblico.

P5: A gesto social um processo participativo, dialgico, consensual.

P6: A gesto social se materializa pela deliberao coletiva alcanada pelo consenso possvel
gerado pela argumentao livre.

P7: As parcerias e redes intersetoriais, tanto prticas como de conhecimentos, ao formarem uma
esfera pblica, so formas de pensar e operacionalizar a gesto social.

Tendo em vista esta discusso, ainda possvel notar pontos de desencontro entre os autores, os
quais sero discutidos em seguida.

4. LIMITAES DO ESTUDO

A identificao de alguns princpios norteadores do conceito de gesto social no exime o campo de


algumas limitaes conceituais e prticas. A partir de uma anlise terica das idias trazidas neste trabalho
possvel visualizar pontos em que as perspectivas no s se diferem, mas se divergem.

Um dos desencontros verificados refere-se esfera de atuao da gesto social, que para Frana
Filho (2008) seria a esfera pblica no estatal, mais exatamente, a gesto social seria prpria das
organizaes da sociedade civil. Para os demais autores analisados, como Tenrio (2008), entretanto, ela
pode ocorrer em qualquer tipo de sistema social, a depender do grau de participao, dilogo e deliberao
envolvidos. Essa diferena de perspectiva remete a discusso a um olhar epistemolgico, pois Frana Filho

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(2008) aborda a questo a partir de uma perspectiva da antropologia e sociologia econmica enquanto
Tenrio (2008) busca seu arcabouo terico nas idias dos tericos da segunda fase da escola de Frankfurt,
mais especificamente, em Habermas. Enquanto a primeira vertente coloca nfase no enclave como elemento
distintivo das prticas de gesto social, esta ltima acentua o carter dialgico do processo decisrio e de
deliberao, tentando flexibilizar e transportar as idias de gesto social para as organizaes econmicas e
estatais.

O debate no est encerrado, mas diante dessas duas colocaes preciso perguntar: se a gesto
social nasce de um novo fenmeno contemporneo, a saber, as novas formas de solidariedade e sociabilidade
de uma esfera distinta entre o mercado e o Estado como a economia solidria como fazer com que este
conceito transpasse os limites dessa esfera? Seria pertinente falar em novas formas de solidariedade na
gesto privada? Porque motivo ela teria interesse nisso? Por outro lado, se a essncia e centralidade da gesto
social residem no processo dialgico, como este processo pode se manter em distintas esferas, mesmo sob
uma possvel coero hierrquica que exista em um dado enclave (ex.: mercado), sem perder suas
caractersticas?

Outro ponto de diferena, mas complementar ao anterior, diz respeito ao consenso racional. Tenrio
considera que o espao da gesto social o espao das relaes sociais onde todos tm direito fala, sem
coao. Isso implica desconsiderar ou tomar como fator pouco expressivo as disputas que os atores travam
em um determinado campo pela posse e legitimidade da posse manifestada por uma determinada ordem
dos recursos que esto em jogo. Dito de outro modo, a anlise habermasiana da racionalidade comunicativa
na esfera pblica, ao supor que todos os atores tm igual poder de fala ou acesso a persuaso dos demais por
meio do melhor argumento, desconsidera as inmeras matizes dos diferentes graus de desenvolvimento
intelectual, social, cognitivo, moral e at mesmo as circunstncias contextuais (socioespaciais) de uma
determinada poca que molduram as possibilidades de dizer algo, o que traz implicaes diretas na
colocao real desses conceitos em prtica.

Por outro lado, autores como Godim, Fischer e Melo (2006) reconhecem e incluem a dimenso do
poder em suas anlises sobre gesto social, considerando essa esfera pblica social de uma maneira mais
plural, complexa e difcil de ser trabalhada, uma vez que se deve tentar levar em conta os interesses, muitas
vezes antagnicos, de diversos atores que esto inscritos num mesmo enclave. Assim, por serem em boa
medida ambguos e contraditrios, esses interesses devem ser negociados coletivamente tentando chegar a
uma zona de sentido comum (REY, 2005), que possibilite um razovel grau de consenso, mas no (talvez
nunca) unanimidade.

H na gesto pblica uma coero normativa sobre os atores devido ao estatuto jurdico de
representao legal do Estado que se impe sobre a ao social e organizacional, tanto intra quanto
interorganizacionalmente. Intraorganizacionalmente no que tange a limitao das possibilidades de ao s
quais se restringe o gestor pblico e demais servidores estipuladas pela legislao. Ou seja, s se pode fazer

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

o que est prescrito na lei, no havendo espao para criao ou ao para o no previsto.
Interorganizacionalmente na medida em que as relaes da mquina pblica com os demais tipos de
organizao devem se pautar pelos mesmos princpios, mantendo assim, simetricamente em relao a ao
individual, cujas possibilidades so restritas.

Porm, se ambas as coeres normativas (tanto intra quanto interorganizacional) ocorridas nas
formas de gesto acima se voltam para o interesse pblico, assumindo posturas mais autnomas em relao a
ao do indivduo e com a dimenso do poder centrada na capacidade de extenso (em maior ou menor grau)
da apropriao e gesto coletiva dos bens (comuns), no caso da gesto privada h diferentes graus de coero
e submisso entre os atores envolvidos, o que impede e restringe a participao de alguns deles tanto na
comunicao quanto no processo decisrio.

Assim, enquanto Tenrio (2008) defende que todos so capazes de pensar sua experincia, e assim
produzir conhecimento, atravs da participao, da ao dialgica, seria possvel conquistar o consenso
racional, Fischer (2002) salienta que quando se discutem as formas de realizar o desenvolvimento local e
social entendendo-os como um bem comum aparecem divergncias de entendimento, o que implica que a
conformao de organizaes intersetoriais no se d sem simetrias, conflitos e colises de interesses. Para
lidar com essas questes Gondim, Fischer e Melo (2006) sugerem que esse desafio demanda competncia do
gestor social em conciliar os interesses diversos.

Essas so algumas contradies, mas uma anlise ainda mais minuciosa de outros textos e autores,
cremos, poderia revelar ainda outras limitaes e contradies. Estes apontamentos no tm o objetivo de
criticar os autores, tampouco o campo de estudos, apenas apontar aspectos aos quais merece ser dedicada
maior ateno, visando seu fortalecimento enquanto campo de estudos e prticas.

5. CONSIDERAES FINAIS

Retomando o objetivo central deste ensaio, que foi o de realizar um levantamento terico, indutivo,
acerca do conceito de gesto social em diferentes abordagens no cenrio nacional, pode-se afirmar que foi
possvel identificar a existncia de sete princpios constituintes do conceito de gesto social, independente da
abordagem ou vertente especfica de anlise. preciso ressaltar que esta anlise tem um carter preliminar e
indutivo, o que limita a sua capacidade de abrangncia em termos de achados, devendo ser seguida de outros
estudos que verifiquem, validem e/ou corrijam eventuais erros neste texto, assim como busquem a ampliao
do quadro analtico referencial a fim de possibilitar um levantamento mais sistemtico e completo.

Se, por um lado, o termo gesto social um conceito em construo e, como tal, ainda apresenta
inconsistncias e carece de definies mais slidas, isso parece se dever a diversidade e assistematicidade
nas formas em que o mesmo empregado, tendendo a dizer coisas muito diferentes dependendo do contexto

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

em que utilizado. Por outro lado, uma reflexo sobre os elementos intrnsecos ao conceito como a que foi
aqui proposta nos leva ao estabelecimento de bases referenciais, independente da abordagem em que se
pensa o conceito, o que pode ser potencialmente til no estabelecimento de bases consensuais sobre o termo
e na sua consolidao.

Assim, ao apresentarmos os sete princpios que identificamos como basilares do conceito de gesto
social, buscamos no somente contribuir para a delimitao mais precisa do conceito, como do prprio
campo e, com isso, ajudar a inscrev-lo em um campo especfico e prprio de atuao. claro que tal
delimitao e circunscrio tambm limitam o prprio raio de ao das prticas de gesto social, mas
acreditamos que essa perda em termos de amplitude seja superada face a profundidade adquirida em termos
de compreenso e anlise integral do termo e de suas prticas nos contextos em que lhe so especficos.

Destarte, cumpre-nos explicitar a prpria limitao deste texto, pois como mencionado, este trabalho
uma tentativa preliminar e, assim sendo, no esgota, mas pelo contrrio pressupe a continuidade de
estudos nessa direo de tentar consolidar abordagens e conceitos identificados a partir da anlise dos textos
dos pesquisadores da rea. Ressaltamos igualmente que em nossa anlise alguns aspectos podem no ter sido
contemplados em sua acepo ou totalidade como propostos pelos autores, por isso desejamos a continuidade
do debate a fim de aparar as arestas e avanar na constituio do campo, que esteja vinculado construo
de um corpo terico mais denso e estruturado, de modo que teoria e prtica se consolidem e desenvolvam
mutuamente.

5. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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142

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

DESDOBRAMENTOS DA
(RE)CONFIGURAO DO ESTADO NO
BRASIL PARA AS POLTICAS SOCIAIS
Magnus Luiz Emmendoerfer

1. INTRODUO

O objetivo deste trabalho discutir a (re)configurao do Estado no Brasil na perspectiva da


teorizao sobre Bem Estar Social no perodo de 1988-2006. Foi feita uma anlise das transformaes
recentes do Estado no Brasil e de seus desdobramentos sobre suas polticas sociais, e de certa forma, para a
gesto social. Assim como Medeiros (1999), neste trabalho os termos Welfare State, Estado-Providncia
(tat-Providence) ou Estado Social sero considerados semelhantes, embora considere que a distino entre
eles seja importante, aqui no ser realizada. Logo, ser realizada a exposio dos elementos terico-
conceituais sobre este fenmeno em pases desenvolvidos capitalistas, procurando situar o Estado e as
polticas sociais em pases (semi)perifricos como o Brasil (SANTOS, 2000), na perspectiva da teorizao
sobre Estado de Bem Estar Social no perodo de 1988 a 2006.

Com isso, pretende apontar evidncias de aproximaes e distanciamentos da agenda de pesquisa


sobre o Estado, organizaes pblicas e polticas sociais no Brasil perante quela dos pases capitalistas
desenvolvidos. Entende-se por pases capitalistas desenvolvidos ou avanados aqueles que alcanaram um
intenso progresso tcnico em suas organizaes produtivas ao ponto de propiciar um desenvolvimento
econmico destacado devido aos melhoramentos de produtividade. Neste estudo, os pases considerados sob
esta qualificao foram os pases europeus ocidentais e os da Amrica do Norte. Tais pases seriam tambm
considerados centrais, para se justificar o termo periferia atribudo aos pases como da Amrica Latina e da
sia que possivelmente pouco participariam do progresso tecnolgico, produtivo e social, auferido pelos
pases capitalistas mencionados (DICIONRIO DE CINCIAS SOCIAIS, 1987).

Assim, o Estado de Bem Estar Social, a ser chamado neste trabalho a partir deste momento de modo
abreviado (EBES), entendido pela mobilizao em larga escala do aparelho de Estado em uma sociedade
capitalista para executar medidas orientadas diretamente ao bem-estar de sua populao (MEDEIROS,
2001, p.6). Tais medidas orientadas so as polticas sociais que, por deciso poltica, buscam propiciar
conforto e melhoria da qualidade de vida a determinados grupos de uma sociedade de economia capitalista
ou no. Nos pases (semi)perifricos da Amrica Latina, isso inclui o Brasil, a aplicao de polticas sociais e

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

distributivas vm se fazendo necessrias diante de taxas alarmantes de pobreza que atingiu 43,8% de toda
populao latino-americana em 1999, e 36,9% de toda populao brasileira (PNUD, 2004, p.117;119).

Em termos tericos, existem dois enfoques que tm dominado as explicaes sobre os Estados de
Bem-Estar Social. De um lado so enfatizadas as estruturas e sistemas totais, e do outro, os atores e as
instituies (ESPING-ANDERSEN, 1990b).

A abordagem com enfoque na estrutura e nos sistemas totais destaca o papel de regulao da
sociedade exercido pelo EBES, sendo seus efeitos interpretados como um requisito funcional da reproduo
da sociedade e da economia. Entende-se que o mercado s atende a quem pode atuar neste, assim, cabe a
"funo de bem-estar" ser apropriada pelo Estado-Nao, pois a capacidade de integrao social das
instituies econmicas limitada at mesmo para coordenar o funcionamento da economia. Somado a isso,
o EBES tambm possibilitado pelo surgimento da moderna burocracia como uma forma racional, eficiente
e universalista de organizao. Deste modo, o EBES um produto inevitvel do modo capitalista de
produo, em que a acumulao de capital cria contradies que conduzem reforma social (OCONNOR,
1977). Nota-se assim que o eixo principal das teorias contidas nesta abordagem enfatiza a organizao da
economia no nvel macro atravs de polticas de cunho keynesiano, as teorias de organizao do processo
de produo por intermdio de compromissos entre capital e trabalho e as teorias que interpretam o welfare
state como um instrumento de controle poltico das classes trabalhadoras pelas classes capitalistas
(MEDEIROS, 1999, p.16). Em sntese, o EBES visto com uma parte integrante de um sistema e a
preocupao desta abordagem compreender a sua funo no desenvolvimento da sociedade capitalista.

Por sua vez, a abordagem com enfoque nos atores e instituies destaca os jogos de fora entre
atores e instituies que configuram o EBES. Consiste de representantes polticos, burocratas, entidades
representativas de classe e movimentos sociais, que expressam tanto a lgica interna de funcionamento do
Estado quanto sua relao com foras polticas externas. Nesta abordagem, a criao e a implementao das
polticas sociais deixam de ser vistas como resultado de decises autrquicas dos rgos de governo e
passam a ser encaradas como resultado do jogo de interesses entre os polticos e a mquina burocrtica
(MEDEIROS, 1999, p.16). Alm disso, objeto de anlise o grau de autonomia que possui o Estado em
relao aos grupos hegemnicos na sociedade, bem como a burocracia em relao ao governo, pois todos
influem sobre a conduo das polticas sociais (EVANS, 2004).

Para Medeiros (1999) essas explicaes constituem ticas de anlises diferentes sobre o
desenvolvimento do EBES. Entretanto, na contemporaneidade comum observar a aplicao de ambas num
mesmo estudo como sada para dicotomias em vias de esgotamento neste campo de estudo (GIDDENS,
2000; 2003). Isso ocorre, no exclusivamente, ao se definir elementos que podem ser utilizados para
classificar diferentes teorias sobre o EBES. Tais elementos auxiliariam na compreenso da transposio
dessas teorias ao caso dos pases (semi)perifricos como o Brasil.

144

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

2. A TRANSFORMAO DO ESTADO E AS POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL

As diferenas no contexto histrico do desenvolvimento do EBES nos pases capitalistas


desenvolvidos se apresentaram distintamente do caso do Brasil, mesmo que o surgimento de ambos tenha se
dado em momentos de crises econmica, social e/ou poltica. O desenvolvimento tardio de aes voltadas
ao bem estar no Brasil na tentativa de se aproximar dos modelos de EBES de pases capitalistas
desenvolvidos envolvido pelo fim dos governos autoritrios militares e pelo anseio da sociedade em
resgatar a democracia e a dvida social. Surge como marco institucional, a Constituio de 1988, que deve
ser entendido como a tentativa de retomada do EBES que ficou esquecido com a crise da economia, que se
inicia a partir de novembro de 1979. Todavia, a constituio de 1988 s comea a ser aplicada com nfase no
exerccio da cidadania em 1993, ano em que ocorreram as eleies que culminou na entrada de Fernando
Henrique Cardoso, FHC, presidncia da repblica.

Somado a isso, entende-se que o senso de (re)democratizao aspirados em espaos internacionais, a


globalizao (inclui-se aqui os avanos de tecnologias) e a reforma do Estado orientada por organizaes
internacionais e pases capitalistas desenvolvidos aos pases (semi)perifricos marcam as diferenas no
momento de institucionalizao das polticas sociais. A velocidade desta institucionalizao no Brasil
demonstra-se em um ritmo diferenciado e maior do que no passado em pases desenvolvidos, por estar
facilitada e ter ganhado agilidade com as tecnologias de informao e de comunicao (CASTELLS, 2006).

Nos pases (semi)perifricos, os benefcios do Estado de Bem Estar costumam limitar-se aos
trabalhadores dos setores mais modernos da economia e aos funcionrios da burocracia estatal (este ltimo
em menor proporo a partir da dcada de 90 devido s reformas do Estado como a privatizao). Na viso
de Medeiros (1999; 2001) isso restringe a possibilidade de uso do Estado de Bem Estar como mecanismo de
regulao da demanda agregada, algo que ao contrrio desses pases, cumpriu um papel importante nos
pases capitalistas desenvolvidos, cuja gerao dessa demanda dava-se pelo aumento da capacidade de
consumo das famlias (LIMA, 2005) e pelos gastos sociais do governo.

Concorda-se relativamente com Medeiros (2001) que no h evidncias de que esse tenha sido o
principal papel do desenvolvimento do Bem Estar Social no Brasil. Entende-se que o Estado brasileiro estava
fundamentalmente preocupado com os efeitos dos mercados externos na economia nacional, a
disponibilidade de insumos e, principalmente, com o resgate da democracia e a realizao das reformas de
ajuste macro-econmico a partir da dcada de 1990. Tal preocupao do Estado no Brasil direcionou a
configurao de suas polticas sociais, ao mesmo tempo, como um instrumento de legitimao da nova
ordem poltica e social (fazendo uso de um discurso pautado nas diretrizes constitucionais), fornecimento de
mo-de-obra assalariada aos setores produtivos e de promoo da ocupao da mo-de-obra desempregada
em organizaes sociais, como tambm um mecanismo econmico de gerao de demanda, pelo aumento da
capacidade de sobrevivncia e de consumo das famlias e pelos gastos (ainda que assistencialistas e seletivos,

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mas focalizados) com os programas sociais iniciados no governo FHC, os quais foram ampliados e
diversificados (mesmo que ainda limitados em termos distributivos) no governo Lula.

Vale ressaltar que as organizaes sociais no Brasil na dcada de 90 surgem como novos arranjos
institucionais para fortalecer a noo de interveno mnima do Estado e fortalecer a gesto social, assim
como os programas sociais existentes, durante o governo FHC. Neste cenrio surge um instituto jurdico
altamente "malevel" s convenincias de uma "privatizao dissimulada", as chamadas Organizaes
Sociais (OS). A noo de maleabilidade aqui exposta e presente nas organizaes sociais deve-se as suas
caractersticas estruturais serem flexveis, tais como: reduzida burocratizao, baixos custos e uma reduzida
estrutura administrativa, em boa medida derivadas de sua prpria natureza no lucrativa unida a sua limitada
estrutura financeira. O fortalecimento das OSs ocorrem tambm com a lei 9790/99 com a criao das
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIPs que passam a ter um marco regulatrio no
Brasil para atender com vistas a uma maior eficincia os requisitos e interesses das fontes financiadoras
estatais e privadas de mbito nacional e internacional.

Alm disso, as Organizaes Sociais visariam promoo do processo de "publicizao" dos


servios sociais, que, por sua vez, representa a transferncia para o setor pblico no-estatal - tambm
reconhecido como Terceiro Setor (FERNANDES, 1997) dos servios no exclusivos do Estado, quais sejam,
os arrolados pela Lei 9.637 de 1998 (que dispe sobre a qualificao de entidades como OS, sobre a criao
do Programa Nacional de Publicizao, entre outros), a saber, ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento
tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade (PINTO, 2000).

importante tambm destacar que a gerao de demanda est condicionada a capacidade de


ocupao e absoro das organizaes produtivas, que na sua baixa ou ausncia, remete ao Estado a
capacidade de intervir, fornecendo mecanismos para controlar e limitar o uso de trabalhadores no mercado,
por meio de aes voltadas ao bem estar social (como escolas, creches, assistncia a sade, etc.). Ao realizar
tais aes o Estado aparenta agir em sentido contrrio ao interferir nos interesses da lgica capitalista.
Porm, ao considerar a questo do trabalho, o controle sobre quem pode ser ou no trabalhador assalariado
deixa de ser escolha do indivduo e passa ser deciso regulamentada politicamente para que a classe
assalariada continue tendo uma integrao confivel e permanente com os trabalhadores restantes
(OFFE, 1984, p.18). Assim, evidencia-se no Brasil, corroborando com Offe (1984; 1996), uma
funcionalidade contraditria do Estado, por meio da compatibilizao das estratgias para o desenvolvimento
social que atende tanto as exigncias quanto as necessidades para a prpria manuteno do sistema
capitalista, num recorte neoliberal. Tal recorte revela o papel do setor externo como instituies e
organizaes internacionais (como o Banco Mundial BM, Banco Interamericano de Desenvolvimento
BID, o Fundo Monetrio Internacional - FMI, a Organizao Mundial do Comrcio OMC e empresas
transnacionais) no condicionamento das polticas pblicas (inclusive as sociais) no Brasil.

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

Acredita-se que o baixo nvel de organizao dos trabalhadores em geral cria condies favorveis
ao surgimento de um EBES cujo papel muito mais de regulao poltica do que econmica, e que se
manifesta pela concesso de benefcios a grupos isolados de trabalhadores com algum poder de barganha e,
para os demais, polticas assistenciais de carter populista. A ttulo de ilustrao, Nos Estados Unidos da
Amrica - EUA, historicamente, mesmo que isso tenha demonstrado sinais de alterao nos ltimos anos, o
controle poltico dos trabalhadores, bem como a prpria existncia de um partido de trabalhadores, no se
efetivou devido baixa politizao e representao dos rgos legais. Alm disso, o processo eleitoral era
discriminatrio (para negros e pobres) ao cobrar o pagamento de taxa para tal participao (PIVEN e
CLOWARD, 1993). Esses autores mencionam que uma das explicaes para o welfare americano e o seu
pouco alcance nos programas de assistncia, junto como os programas mestres e as dinmicas das polticas
das leis da pobreza, esta relacionada fraqueza da organizao dos trabalhadores em relao disputa
eleitoral. J, o Brasil a partir da dcada de 1990 apresentou um cenrio semelhante mas com implicaes
distintas dos EUA, pois a maioria dos sindicatos foi desmobilizada, devido desestruturao do trabalho, a
perda dos direitos trabalhistas, a reduo do emprego e o aumento do desemprego, repercutindo na perda do
poder aquisitivo dos trabalhadores, bem como na diminuio do nmero de trabalhadores sindicalizados.
Assim, os sindicatos no conseguem mobilizar os trabalhadores em torno de suas reivindicaes, como a
reforma agrria, o investimento pblico em infra-estrutura e servios para a populao e a reduo da jornada
de trabalho sem diminuio dos salrios. As organizaes sindicais buscam participao nos novos arranjos
institucionais, bem como se atrelarem com mais afinco em partidos polticos, nas diferentes reas sociais
para resgatar a sua legitimidade e representatividade no cenrio atual.

Todavia, apesar dos novos rumos para as organizaes sindicais no Brasil (EMMENDOERFER,
2000), as limitaes na capacidade dos movimentos de trabalhadores de influenciar as decises polticas
fazem com que a burocracia seja um elemento extremamente importante para se compreender a configurao
do EBES (MEDEIROS, 2001). Quando, por um lado, a mquina burocrtica tem maior autonomia em
relao classe dominante e ao governo e, por outro, compartilha valores polticos simpticos aos interesses
da populao em geral, o funcionalismo pblico um dos principais atores na constituio de polticas
sociais redistributivas. Mas, com o processo de desburocratizao do Estado, esses atores da burocracia no
Brasil durante o governo FHC (nota-se que tal estratgia tem sido continuada no governo Lula, porm em
menor grau e proporo) apresentaram-se com um poder de barganha reduzido, seja pelo processo de
desestatizao, bem como pela institucionalizao de espaos pblicos e instncias deliberativas como
conselhos estaduais e municipais (GAUDIN e PEREIRA, 2005).

Apesar do papel secundrio na regulao dos nveis de demanda agregada, a institucionalizao do


welfare state nos pases (semi)perifricos um fator importante no processo de modernizao devido a seu
efeito de mercantilizao da fora de trabalho dentro de moldes industriais, bem como mais recente na
mercantilizao dos recursos sociais, com o enxugamento do Estado e o restrito investimento na questo
social, ainda que funo inerente ao sistema capitalista (OFFE, 1996; 1999). Percebe-se no Brasil que o grau

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de desmercantilizao da mo-de-obra, ou seja, o grau de liberdade dos servios assistenciais em relao ao


mercado (ESPING-ANDERSEN, 1990b) baixo, o que restringe em muitos casos a sua opo por outro tipo
de trabalho ou condio de vida. Isso agravado pelas altas taxas de desemprego observadas entre 1990 e
2002, onde parte da populao trabalhadora, em especial, das classes menos favorecidas, demonstra no ter
outra opo de emprego quando o possui, com receio e insegurana de no conseguir outra oportunidade de
trabalho e renda.

Assim, observa-se com as reformas no Estado ocorridas no Brasil um crescimento da transformao


da mo-de-obra em commodity, o que auxilia compreender baixo nvel de organizao dos trabalhadores
na atualidade. Frente a isso, tomando como base o problema do desemprego, nas ltimas duas dcadas vem
se discutindo nos pases capitalistas desenvolvidos, a reduo da jornada de trabalho como soluo efetiva
capaz de ampliar a oferta de empregos. Tal poltica de gerao de emprego foi implantada de modo
satisfatrio em pases como a Frana e Alemanha, apesar da incerteza sobre a possibilidade de manter-se, a
mdio prazo, a mesma remunerao. Dupas (2000, p.82) acredita que esta poltica no se adequaria
realidade brasileira, bem como da Argentina, por causa da alta presena de trabalho flexvel que tenderia a
estimular ainda mais a reduo da carteira assinada e das remuneraes (salrios), o que agravaria as
desigualdades sociais em termos igualitrios e eqitativos. Dupas (2000) afirma que numa esfera de trabalho
que prepondere a flexibilidade, a interveno do Estado demonstra-se desnecessria uma vez que o estmulo
a jornada parcial (ou reduzida) de trabalho passa a ser natural nas organizaes.

Somado a isso, a politizao das relaes privadas manifestadas por Medeiros (1999; 2001) como
elemento interpretativo do EBES se faz presente e vlido para o entendimento do desenvolvimento social no
Brasil na esfera do trabalho. Com o desemprego na dcada de 1990, nota-se a incorporao do Estado
brasileiro a partir do governo FHC a responsabilidade da coordenao da formao e manuteno da
qualidade da mo-de-obra (PRZEWORSKI e WALLERSTEIN, 1988) com os programas como o Plano
Nacional de Qualificao Profissional - PLANFOR (FERNANDES e PAZZELO, 2001). Tal programa torna
a necessidade de (re)qualificao profissional, requerida (barganhada e pressionada por lobby) pelas
organizaes produtivas e suas entidades representativas (DUPAS, 2000), uma questo poltica a ser
incorporada e executada como parte das aes sociais do Estado. Na Inglaterra, durante a dcada de 1980,
situao semelhante a do Brasil foi observada como medida de adequao do social a diretrizes neoliberais
que estavam sendo implantadas desde o governo de Margareth Thacther. Acredita-se que esta ao poltica
na Inglaterra, e nas dcadas seguintes no Brasil, refletiu numa tentativa de ocupao temporria da populao
desempregada e desocupada, via educao, para lidar com a reestruturao produtiva que o Estado, mercado
e sociedade estavam vivenciando.

No Brasil e nos demais pases da Amrica Latina, as limitaes da atuao do Estado na sociedade
residem, especialmente, de problemas na estrutura organizacional do Estado (o que implicou e se cultivou
com as reformas do Estado brasileiro principalmente, na dcada de 1990). Isso se d pelo distanciamento das

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caractersticas burocrticas presentes no Estado em relao s dcadas anteriores, bem como pela diluio da
poltica (ao se institucionalizar instncias reguladoras e deliberativas nos diferentes setores de atuao do
Estado na sociedade (STEINMO, THELEN e LONGSTRETH, 1992). Esta configurao do Estado,
fragilizado em termos burocrticos, passa a refletir na ineficincia e crticas das polticas sociais e
distributivas, no s no Brasil, mas tambm na Amrica Latina (EVANS, 2004), devido a desvio de conduta
(ou moral) e corrupo pelos gestores e atores polticos envolvidos (GIDDENS, 2000). Acredita-se que o
fortalecimento das instituies e uma parceria com a sociedade civil (atravs dos conselhos e o oramento
participativo) tendem a tornar o desempenho do Estado, e por conseqncia, das polticas sociais e
distributivas, melhor.

Assim, considerando a noo de hibridismo nos arranjos institucionais na esfera pblica tratada por
Gaudin e Pereira (2005) e as discusses sobre a reforma do Estado de Bresser Pereira, Maraval e Przeworski
(1994) possvel perceber evidncias de um mix de caractersticas, tanto da abordagem (neo)liberal quanto
da abordagem social-democrata, na orientao do desenvolvimento do Bem Estar Social orientado para o
mercado no Brasil. Com base nas discusses notou-se, que:

As polticas sociais foram elaboradas e executadas gradualmente na medida em que programas de


estabilizao e liberalizao so colocados em prtica (os dois mandatos do governo FHC);

O conjunto de reformas foi pautado na eficincia econmica, no sentido de minimizar os custos


sociais e promover o crescimento econmico (mesmo que essas evidncias se faam mais presentes
nos dias atuais, pode ser percebido com mais nfase a partir do primeiro mandato do governo Lula);

Os programas de reforma foram formulados e implementados como um relativo resultado de


"discusso" das organizaes representativas (tal discusso se faz presente com os espaos
pblicos como fruns temticos e arranjos institucionalizados - como conselhos na rea da sade e
assistncia social - entendendo que isso variou muito em cada setor);

A existncia de poltica social (como o caso assistencial e restritivo na esfera do trabalho) designada
para proteger aqueles mais diretamente afetados pelas reformas (como os trabalhadores estatais e de
alguns setores produtivos privados que tornaram-se desempregados), onde instituies do mercado
de trabalho devem "dar conta" da distribuio e durao do desemprego (como os programas de
educao continuada e requalificao profissional, e trabalho assalariado e ocupao voluntria no
terceiro setor) como tentativa de facilitar o acesso ao mercado formal de trabalho ou a pequenos
empreendimentos (como diria Claus Offe (1984), uma forma de regular a proletarizao passiva
temporariamente);

Cortes de despesa discriminando entre consumo e investimento dos governos municipais e estaduais
(como a lei de responsabilidade fiscal).

Gastos preventivos com educao e sade que foram tratados como intrnsecos ao investimento
pblico (tais gastos foram limitados e ainda reduzidos, mas alguns programas sociais executados
durante o governo Lula demonstram sinais deste aspecto como: Farmcia popular, ampliao do
SUS e do sade na famlia nos municpios, ProUNI, criao de Universidades Federais,
fortalecimento dos programas de extenso universitrios e da expanso dos cursos tecnolgicos de
ensino superior);

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Restaurao da capacidade do Estado de mobilizar economias e conduzir polticas orientadas para o


desenvolvimento (perceptvel com busca de coalizes polticas e privadas realizadas nos governos
FHC e Lula).

A tentativa de enquadramento do desenvolvimento do Bem Estar Social no Brasil contemporneo


sob a abordagem da social-democracia orientada para o mercado, que mescla concepes liberais e social-
democratas, vem de encontro com a dificuldade de situar em um dos tipos ideais tratados por Esping-
Andersen (1990a). Tal dificuldade foi tambm manifestada por Giddens (2005) ao usar esta tipologia para
compreender o Reino Unido.

Contudo, a construo da cidadania e o desenvolvimento do Bem Estar Social so sempre processos


histricos especficos de cada sociedade, apesar de certas semelhanas que possam existir entre determinados
pases capitalistas desenvolvidos. O caso do Brasil no diferente, pois possui um desenvolvimento de
EBES ainda tmido, de modo hbrido, de tal forma que a definio de igualdade natural e de oportunidades
(preconizadas pela social-democracia) ou de resultados (proposta pelo liberalismo) tratado por Rawls (1998)
segue sendo polmica at os dias atuais para efetivo exerccio da cidadania (SEN, 2000). Supem-se que
isso pode estar acontecendo pela falta de regulamentaes e atos normativos que podem auxiliar a gesto
social de modo mais distributivo com maior politizao da sociedade no nvel de municpios, bem como pela
dificuldade de se obter dados realsticos sobre a economia informal brasileira que tem significativa
participao no seu desenvolvimento social. Alm disso, existem determinadas questes sociais que passam
a se sobrepor a outras, como a perda da centralidade do emprego (OFFE, 1999; ANTUNES, 2004), para
questes ligadas a propriedade rural e urbana com os sem-terras e sem-teto e segurana pblica diante da
crescente descontrolada criminalidade urbana, principalmente entre os jovens e adolescentes.

Da mesma forma, os direitos envolvidos na noo de cidadania so de natureza muito distinta, alguns
deles implicando em restries ao do Estado, caso dos direitos civis, enquanto outros requerem uma
interveno do Estado, como os direitos sociais (BOBBIO, 1993). Estas contradies inerentes cidadania
no Brasil so responsveis pelo distinto desenvolvimento destes direitos, tanto no tempo quanto no contedo
e extenso, se comparado aos pases capitalistas desenvolvidos. Isso requer um processo contnuo de
redefinio da prpria concepo de cidadania e, concordando com Fleury (2003), esta potencialidade
inaugurada pela cidadania que, ainda que no se realize, o motor das lutas por sua efetivao no Brasil, por
meio das polticas sociais em congruncia com os (novos) movimentos sociais nos chamados espaos
pblicos institucionalizados pelo Estado, nas suas diferentes esferas federal, estadual e municipal.

Mas, se as polticas sociais so voltadas para a construo simultnea da cidadania e de governos


democrticos, espera-se a atuao positiva dos governantes no sentido de aumentar as capacidades e
recursos tcnicos e polticos dos setores mais marginalizados, permitindo-lhes participar do jogo poltico em
condies menos desvantajosas (FLEURY, 2003, p.17). Esta uma ao complicada, na qual se requer do

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Estado gerar as prprias condies para a auto-organizao da sociedade, favorecer o aumento do capital
social, sem que isto implique em perda da autonomia das organizaes sociais e seu atrelamento ao aparelho
de Estado. Entende-se capital social como um conjunto de laos e normas de confiana e reciprocidade
contidas numa comunidade que facilitam a produo de capital fsico e capital humano (PUTNAM, 1996). O
aumento do capital social ocorreria atravs da noo de autonomia inserida (EVANS, 2004) que consiste na
combinao da burocracia estatal com uma intensa conexo com a estrutura social circundante, representada
pela sociedade e pelo mercado, que ao obterem uma relao sinrgica, aperfeioaria a interveno do prprio
Estado na formulao de polticas pblicas e na estruturao do mercado. Por outro lado, a noo de
autonomia inserida pode representar o coveiro do Estado na medida em que o capital privado se torna
menos dependente dos recursos fornecidos pelo Estado, diminui a relativa predominncia deste. Assim, os
Estados tero de se transformar a fim de dar conta de problemas e oportunidades criadas pelo sucesso de seu
projeto inicial.

Vale ressaltar, como Piven e Cloward (1993) que, os pases capitalistas desenvolvidos que lideraram
os programas de EBES no mundo no eram democracias, mas sim monarquias, o que no remete a
necessidade de uma mudana de regime de governo no Brasil na atualidade, mas sim uma compreenso de
diferenas, especialmente, de estrutura do Estado, bem como de cultura poltica como elementos explicativos
importantes para o entendimento das polticas sociais em questes distributivas em pases (semi)perifricos
como o Brasil na contemporaneidade.

Assim, compartilha-se da idia de Rotta et al. (2006) que a retomada de uma ao mais ativa do
Estado no Brasil, a partir de 2002 com o governo Lula, atravs da ao direta das empresas e organismos
estatais, de financiamentos via bancos pblicos, do uso de tcnicas de planejamento e orientao de
investimentos e da articulao com os atores regionais envolvidos no fortalecimento e ampliao de
programas sociais, demonstraram-se como um diferencial em relao aos governos anteriores na dcada de
1990. Porm, as polticas sociais que esto em andamento ainda deixam escapar a idia de eqidade (SEN,
2000) apesar de algumas iniciativas (ainda que consideradas polmicas na cultura poltica brasileira) nas
reas de educao e trabalho, mas prevalece em sua maioria concepo liberal-igualitria (RAWLS, 1998)
que torna ainda as polticas sociais redistributivas. A ttulo de ilustrao pode-se observar, devido s
desigualdades sociais que perduram na histria brasileira, uma tentativa de minimizao dessas por meio da
incluso (garantia de acesso aos direitos sociais) de grupos vulnerveis. Na rea de educao por meio de
polticas de cotas voltadas para afro descendentes (negros), ndios e pardos, bem como de mrito pautado no
desempenho destacado de alunos do ensino mdio pblico, comprovado com o Exame Nacional do Ensino
Mdio (ENEM), para ingresso em cursos em Instituies de Ensino Superior (IESs). Na rea do trabalho,
observa-se outro esforo dos governos federais com a poltica de emprego de Pessoas Portadoras de
Deficincia (PPDs) em organizaes privadas e pblicas previstas na Lei 8213 de 1991.

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J, no segundo mandato do governo FHC e no primeiro do governo Lula, pode-se argumentar que a
orientao das polticas sociais at o momento buscou estender a proviso pblica de servios para alm
daqueles considerados necessitados, tendo como base apenas uma melhora do bem estar. Segundo Fernandes
e Pazzelo (2001), a [...] incluso dos mais pobres garantiria a qualidade do programa: programas para
pobres seriam programas pobres. Em segundo lugar, a universalizao garante o direito, o que no significa
que todos iro usufruir desses servios. Assim, a universalizao pode funcionar como um mecanismo de
focalizao baseado na auto-seleo.

Entretanto, concorda-se com Fleury (2003) e Rotta et al. (2006) que novos e mais mecanismos em
prol da questo social se fazem necessrios para gesto mais eficiente e eficaz de polticas sociais em
questes distributivas: (a) A combinao de modalidades de representao e participao direta na co-gesto
publica; (b) O desenvolvimento de tecnologias gerenciais capazes de canalizar as demandas sociais, (c)
Propiciar a gerao de consensos e permitir o planejamento, controle e coordenao em um contexto no
tecnocrtico; Mecanismos e instrumentos de comunicao e publicidade da ao pblica capaz de difundir a
proposta, gerar adeso e mobilizao e permitir o controle social; (d) Formas de valorizao e capacitao
dos servidores pblicos conjugados ao seu envolvimento com a redefinio da misso institucional e com as
novas formas de relacionamento com a sociedade; (e) Institucionalizao da liderana carismtica atravs de
processos inovadores de trabalho envolvendo construo de equipes e reconfigurao da diviso tcnica e
social do trabalho; (f) Mecanismos de transmisso do saber tcnico comunidade e s instituies locais, (g)
Flexibilidade e capacidades de adaptao dos princpios gerais das polticas s realidades especificas,
considerando sua identidade, potencialidades e limitaes; (h) Desenvolvimento de capacidade de gesto de
estruturas plurais e policntricas na conduo das polticas pblicas; (i) Fomentar e promover a criao de
Arranjos Produtivos Locais - APLs (PUTNAM, 1996) como forma de unir sinergicamente e promover a
qualificao das habilidades produtivas das pessoas, a ampliao das oportunidades de negcios,
investimentos e espaos de trabalho comuns, pela expanso das capacidades criativas dos agentes, pela
melhora generalizada das condies de vida da populao e pela criao de um ambiente favorvel ao
crescimento econmico com mais eqidade social.

3. CONCLUSES FINAIS

A contribuio deste trabalho foi demonstrar que determinados elementos contidos na teorizao do
desenvolvimento do Estado de Bem Estar Social (EBES) nos pases desenvolvidos capitalistas no so
adequados e suficientes, apesar de inspiradores, para o entendimento das transformaes recentes do Estado
e de seus impactos sobre as polticas sociais e as organizaes pblicas em pases (semi)perifricos como o
Brasil. A prpria incipincia da concepo, aplicao e avaliao das polticas sociais em questes
distributivas, bem como da noo de cidadania se apresentaram como algumas dessas limitaes. Entende-se
aqui que a proviso pblica de servios que possam atender os direitos sociais, deveria estar garantida a

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

todos (RAWLS, 1998), independentemente de sua posio e renda na sociedade, bem como ter a capacidade
(SEN, 2000) de focalizar a prestao desses servios para a populao excluda do acesso aos recursos
sociais nas diversas regies do Brasil. Isto sim tenderia a legitimar um efetivo EBES no Brasil.

Assim, considerando as especificidades do Brasil tratadas neste trabalho em relao ao


desenvolvimento do seu bem estar social, vale destacar que o elemento do EBES utilizado para compreend-
lo nos pases capitalistas desenvolvidos que no se aplica a realidade brasileira a autonomia do Estado
(PRZEWORSKI, 1999) em face das imposies dos grupos hegemnicos (como BM, FMI, OMC, BID e
empresas transnacionais de pases desenvolvidos) em sua sociedade. Acredita-se que esta evidncia seja
reflexo da prpria histria poltica do Brasil enquanto nao, o que traz (como foi discutido) srios impactos
para a aplicao de polticas sociais e distributivas. Entretanto, Przeworski (1999) apresenta duas formas que
possibilitariam minimizar as dificuldades existentes na discusso sobre autonomia do Estado, na relao
entre burocracia e governo na atualidade: (1) a implantao de um sistema institucional integrado por
mltiplos principais e agentes com objetivos dissonantes, criando um movimento ou sistema de oposio
no interior do processo decisrio do governo; e (2) mediante o estabelecimento de mecanismos institucionais
de controle horizontal dentro do processo de delegao para que, quando a autoridade for delegada a um
agente, haja pelo menos um outro agente com autoridade para vetar ou bloquear as aes do primeiro.
Embora, ambos os caminhos apontados possam conter riscos relacionados definio de quem ou a que
rgo caber a tarefa de gerenciar as aes de outros agentes, de modo que a autonomia a ele conferida no
extrapole os limites de suas atribuies, transformando-o em mais um rgo insulado burocraticamente. Por
fim, sob a tica da relao principal-agente de Przeworski (1999), pode-se compreender que na relao entre
Estado e sociedade, a representao poltica somente lograr ser efetiva na medida em que os agentes dos
cidados so os seus prprios governantes, por meio de arranjos institucionais contemporneos, no nvel da
municipalidade, como os conselhos gestores e o oramento participativo.

As discusses de Przeworski (1999) atrelada aos estudos sobre autonomia e parceria de Evans
(2004) podem trazem contribuies excepcionais para compreender o EBES e o impacto nas polticas sociais
em pases (semi)perifricos. Evans (2004) aponta a noo de autonomia inserida que caracteriza-se com um
projeto partilhado por aparelho burocrtico altamente desenvolvido e um conjunto relativamente organizado
de atores privados (sociedade e mercado) que podia fornecer informaes teis e implementao
descentralizada. Este conjunto representaria os parceiros do Estado, como as Organizaes Sociais (OSs),
na empreitada de planejamento, implementao e avaliao das polticas sociais.

Contudo, a despeito das limitaes que podem ter apresentado este trabalho na tentativa de se
evidenciar os elementos tericos e empricos que permitem o entendimento do desenvolvimento do Estado
de Bem Estar Social por meio da teorizao do EBES em pases capitalistas desenvolvidos, bem como pela
compreenso das transformaes recentes do Estado no Brasil e de seus impactos sobre as polticas sociais e
organizaes pblicas, pode-se se dizer que os elementos tratados por Medeiros (1999; 2001) ainda so

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

vlidos para a compreenso do EBES no Brasil, mas que carece revises e consideraes mais ampliadas
sobre polticas sociais e em questes distributivas na atualidade. Vale ressaltar que este trabalho teve um
carter ecumnico ao utilizar concomitantemente teorias e explicaes sobre os Estados de Bem-Estar
Social, enfatizando tanto as estruturas e sistemas totais, quanto os atores e instituies no desenvolvimento
das polticas sociais no Brasil. Acredita-se que tal recurso metodolgico tenha sido adequado para a
discusso realizada a fim de trazer evidncias do EBES no Brasil.

Contudo, no se pode negar as contribuies existentes, para as discusses nos estudos sobre os
novos formatos do Estado, da sociedade e de sua relao frente questo social (no combate as suas
desigualdades) na contemporaneidade. Percebeu-se com a anlise do EBES de pases capitalistas
desenvolvidos em contraposio com o contexto brasileiro, que nos primeiros, a realidade social apresentava,
at o final da dcada de 80 e inicio de 90, um cenrio relativamente com bons nveis de igualdade e
eqidade, mas que nas ltimas duas dcadas vem demonstrando uma perda da legitimidade do EBES por
parte da populao que comea a reivindicar polticas sociais mais igualitrias (universais) devido as
crescentes taxas de desemprego nesses pases (GIDDENS, 2005). Por sua vez, no Brasil o processo de
institucionalizao do EBES est ainda em busca de nveis mnimos de igualdade, qui de eqidade, devido
a suas bases histrico-sociais serem bem diferentes, o que permite entender com mais densidade as
particularidades (inclui-se aqui suas premissas e dificuldades) que o Brasil apresenta na aplicao de suas
polticas pblicas. Neste sentido, acredita-se que o Brasil esteja vivenciando o que Santos (2000, p.126)
chama de segundo principio da experimentao poltica que a garantia de padres mnimos de incluso,
que tornem possvel a cidadania ativa necessria a monitorar, acompanhar e avaliar o desempenho dos
projetos alternativos, onde padres mnimos de incluso so indispensveis para transformar a
instabilidade institucional em campo de deliberao democrtica como forma de garantir a sustentabilidade
do bem-estar.

Desta forma, considerando a exposio sobre o Brasil nas ltimas duas dcadas, evidencia-se em seu
desenvolvimento, um EBES que ainda est distante de refletir efetivamente os direitos sociais e o exerccio
da cidadania contidos na constituio de 1988, marco regulatrio fundamental para a mudana na concepo
e execuo de polticas pblicas voltadas questo social no Brasil. Assim, concorda-se com Gaudin e
Pereira (2005, p.18, grifo meu):

[...] que no Brasil a Constituio de 1988 trouxe uma transio democrtica na qual
pudemos notar a ampla presso social por uma maior participao na gesto
publica. A sua implementao foi marcada por caractersticas hibridas, porque
ela significou a distino entre os espaos intermedirios de representao e
negociao para as diferentes organizaes sociais e polticas (sindicatos, partidos
polticos, sobretudo de esquerda, movimentos sociais,
organizaes/reapresentaes das profisses liberais, unges, etc.) A transio
democrtica se apoiou, de um lado, sobre um governo civil, onde a reforma
constitucional institucionalizou a poltica dos "conselhos gestores" nas reas do
ensino, da sade, da infncia e adolescncia, das polticas sociais e, aps 1996, da

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

habitao, do meio-ambiente e da preservao do patrimnio. De outro lado, se


apoiou sobre uma dinmica poltica local, onde as administraes de esquerda,
sobremaneira aquelas prefeituras administradas pelo partido dos trabalhadores,
introduziram a prtica do oramento participativo.

Este novo arranjo institucional, os conselhos gestores esto demarcando uma forma de organizao
que media a gesto e a relao entre Estado, Mercado e Sociedade na contemporaneidade, cujo contexto o
Brasil ainda tem muito a caminhar para que a democracia seja mais efetiva com nfase no poder local. Em
pases capitalistas avanados, onde o EBES mais desenvolvido, como a Frana (GAUDIN e PEREIRA,
2005), os gestores de conselhos so uma categoria profissional, algo ainda no presente, mas possivelmente
de luta nos novos movimentos sociais no Brasil.

Por fim, acredita-se que o Brasil, compartilhando das idias de Fleury (2003) e Rotta et al. (2006),
dentre suas particularidades para o desenvolvimento do bem estar social de sua populao nas ltimas duas
dcadas, seja um frtil espao de inovao e criao de tecnologias gesto social para o combate das
desigualdades, em que pases capitalistas desenvolvidos esto buscando conhecer in loco no Brasil, que
apesar da sua ausncia de evidncias comprobatrias neste trabalho, apresenta-se como um insight para
repensar e lidar com os problemas, nos nveis organizacional e societal, dos modelos de EBES existentes
tanto em pases capitalistas desenvolvidos, como em pases em condio scio-econmica semelhante como
os pases (semi)perifricos da sia e Amrica Latina. Assim, como contribuio deste trabalho, espera-se ter
provocado uma reflexo sobre o Estado brasileiro e sua insero no contexto da sociedade civil
contempornea, levando em conta temas relevantes como as polticas sociais e o bem-estar social da
populao.

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

GASTOS SOCIAIS E TRANSFERNCIA DE


RENDA NO BRASIL: REFLEXES SOBRE O
PROGRAMA BOLSA FAMLIA
Doraliza Auxiliadora Abranches Monteiro
Marco Aurlio Marques Ferreira
Suely de Ftima Ramos Silveira
Karla Maria Damiano Teixeira

1. Introduo
Esse estudo pautou-se na anlise e comparao da evoluo dos gastos com o programa de
transferncia de renda Bolsa Famlia com a dinmica das despesas sociais do Governo Federal.

Desde a dcada de 1990, existe maior conscincia nacional acerca da necessidade de conciliar o
atendimento das demandas sociais com um maior rigor oramentrio (GIAMBIAGI e ALM, 2000),
principalmente em um momento em que se discute, no cenrio nacional, a equidade, a transparncia e a
eficincia na alocao dos recursos pblicos. Nesse processo, a magnitude das demandas, os interesses
envolvidos e a competio por recursos limitados, ou seja, a luta pelos recursos do fundo pblico nos
diversos contextos, pode modificar as estruturas e a direo do gasto pblico (CASTRO et al., 2008).

Dessa forma, um grande desafio para os que esto envolvidos em gesto pblica encontrar
respostas de como superar a escassez de recursos para fortalecer os elos das experincias de superao da
pobreza. Este fato reforado pela carncia de polticas sociais eficientes, em razo da necessidade de
otimizao dos recursos existentes, muito aqum das amplas necessidades sociais brasileiras.

As polticas governamentais realizadas no Brasil, principalmente nos dois ltimos mandatos


presidenciais (2003-2006/2007-2010), em que aes de desenvolvimento social se tornaram prioritrias,
foram norteadoras para a alocao dos recursos pblicos e a realizao de um conjunto de diretrizes e aes
destinadas a proporcionar bens e servios populao.

A criao do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), em janeiro de 2004,


implicou no aumento significativo dos investimentos em polticas de proteo, assistncia e desenvolvimento
social que se traduzem em programas e aes de transferncia de renda, segurana alimentar e nutricional,
assistncia social e incluso produtiva. Isso significou uma expanso substantiva da cobertura de servios e

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da rede de proteo social e, em 2005, cerca de 50 milhes de pessoas pobres e/ou vulnerveis foram
beneficiadas pelos programas do MDS (SOUSA, 2006).

No entanto, entre diversos pesquisadores e segmentos da sociedade h consenso que, se a ao do


governo federal resumir-se transferncia de renda e assistncia aos pobres, sem a promoo de aumento em
investimento social como um todo, a exemplo de sade, educao, saneamento bsico, habitao e outros, os
propsitos das polticas pblicas de proteo social, assistncia e desenvolvimento social, que diminuir a
desigualdade e a pobreza e contribuir para a emancipao das famlias, sero comprometidos.

Segundo Lavinas (2007), um risco se restringir o sistema social de proteo ao pblico ao incentivo
de curto prazo do consumo das famlias, desconsiderando um conjunto de bens e servios cuja
desmercantilizao segue sendo indispensvel construo de patamares crescentes de desigualdades.

A partir da unificao dos programas de transferncia de renda existentes para o Programa Bolsa
Famlia em 2003, o incentivo a essa poltica de transferncia de renda, pelo governo federal, aumentou em
quase 20% a participao do MDS no gasto social do governo federal, entre 2003 e 2005 (SOUSA, 2006).

1.1. O problema e sua importncia

No Brasil, existem 26 estados e o Distrito Federal, 5.564 municpios e cerca de 11 milhes de


famlias, atendidos pelo Programa Bolsa Famlia, resultado da coordenao de aes da Unio, Estados e
Municpios (MDS, 2008). Dessa forma, esse o principal programa de transferncia de renda existente no
Brasil, sendo definido por Silva (2007) como uma expresso do processo de desenvolvimento desses
programas no Brasil.

Alm de transferir recursos diretamente aos beneficirios para alvio da pobreza, a proposta do
Programa Bolsa Famlia atuar na promoo do acesso aos servios bsicos de educao e sade para as
famlias beneficiadas, contribuindo para o rompimento do ciclo intergeracional da pobreza.

De acordo com Silva (2007) e Lavinas (2007), espera-se que a articulao de transferncia monetria
com polticas e programas estruturantes, enquanto um dos pressupostos centrais dos programas de
transferncia de renda no Brasil, demandem, tambm, a expanso e democratizao de servios sociais
bsicos.

Por meio dessa poltica de complementao monetria, visa-se reduzir os problemas de ordem
econmica nas famlias cuja renda insuficiente para alimentao, moradia, transporte e vesturio, bem
como incentivar a insero das crianas no processo educativo. Em outras palavras, busca-se inserir os
beneficirios tambm em outras duas polticas: educao e sade.

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

Desse modo, por meio das chamadas condicionalidades, o programa promove o acesso a direitos
sociais bsicos de sade e educao, bem como o exerccio de cidadania (NASCIMENTO, 2006).

Nesse sentido, os objetivos do programa so muito amplos e seus efeitos so em diversos mbitos,
pois, procura-se ativar as economias locais injetando recursos nos mercados atravs das famlias, alm de
incentivar a participao dessas aos servios bsicos de educao, sade e outros.

Muito se tem discutido sobre a eficcia dos programas de transferncia de renda, em especial sobre o
Programa Bolsa Famlia, no enfrentamento da pobreza no Brasil. Assim, so diversas as pesquisas realizadas
nesse sentido.

Estudos realizados por Pochman (2007), Soares et.al. (2007) e Lavinas (2007), assim como os dados
da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD, 2004; 2006), demonstram que houve melhorias
nos indicadores socioeconmicos e progresso na reduo da pobreza absoluta e da desigualdade na
distribuio de renda no Brasil.

O ndice de Gini, que mede a desigualdade de renda, acumulou uma queda de 6,5% no perodo de
1995 a 2004, passando de 0,585 para 0,547 (POCHMANN, 2007). O ndice de pobreza de Sen de 2002 para
2004 foi, respectivamente, 0,214 e 0,201. Soares et. al. (2007) ressaltam que o BPC (Benefcio de Prestao
Continuada) e o Bolsa Famlia foram responsveis por 28% da queda do ndice de Gini, no perodo de 1995-
2004.

Hoffman (2005) destaca que o crescimento do item rendimentos totais na PNAD reflete a ampliao
dos programas oficiais de transferncia de renda, principalmente o Programa Bolsa Famlia a partir de 2003,
sendo esse crescimento crucial para reduo da pobreza, embora no seja a causa principal (Rendimento de
todos os trabalhos).

Por outro lado, estudos de Druck e Filgueiras (2007), Pochmann (2007) e Lavinas (2007)
demonstram que os gastos sociais (sade, educao, habitao, saneamento e outros), que possuem maior
capacidade para ter impacto estrutural no combate s desigualdades e pobreza, perderam, ao longo do
perodo, participao relativa no oramento social. Assim, no obstante a elevao da carga tributria,
verificou-se contrao e alterao na composio do gasto pblico (POCHMANN, 2007).

Da surge o ceticismo de alguns autores quanto continuidade desses tipos de programas sociais.
Conforme Druck e Filgueiras (2007), esses programas amortecem as tenses sociais, no incluindo de
forma duradoura uma vez que no tm capacidade de desarmar os mecanismos estruturais de pobreza.

Dessa forma, segundo esses autores, a reduo do investimento em polticas sociais afeta um enorme
contingente, que pobre e tem todo tipo de carncias, mas no se beneficia dos programas focalizados
porque tem uma renda acima daquela estipulada pela linha de pobreza. Esse segmento se defronta,

161

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

cotidianamente, com a deteriorao e insuficincia dos servios pblicos universais (emprego, moradia,
educao, sade, transporte e outros).

Assim, Pochmann (2007) discute o constante avano do bloqueio universalizao das polticas de
sade, educao, habitao e saneamento, cultura, transporte, trabalho e outras, ocorrendo a degradao da
oferta de bens e servios pblicos.

Comprometendo as aes complementares dos programas de transferncia de renda, Silva (2007)


defende que a articulao de transferncia monetria com polticas e programas estruturantes, enquanto um
dos pressupostos centrais dos Programas de Transferncia de Renda no Brasil, demandam a expanso e
democratizao de servios sociais bsicos e exigem, assim, a expanso quantitativa e qualitativa dos
sistemas de sade, de educao e de trabalho, ainda muito precrios no Brasil.

Portanto, pretende-se com esse estudo, analisar a evoluo do investimento no Programa Bolsa
Famlia, que busca promover aumento na renda dos estratos pobres da populao, aumentando o consumo
familiar, em confronto com a evoluo dos gastos sociais federais, para investigar se houve ou no
investimento em infra-estrutura social, que gera melhorias de bem-estar e qualidade de vida para a populao
em geral.

2. Referencial terico

Para a contextualizao das questes em estudo, buscou-se amparo terico nas atribuies do
governo por meio de suas funes na economia e sociedade e sobre os gastos pblicos, em especial os gastos
sociais.

2.1. Funes do governo

Por intermdio do oramento pblico, os governos perseguem os objetivos de satisfazer as


necessidades sociais, induzir uma eficiente utilizao dos recursos e corrigir a distribuio de renda em uma
sociedade (NASCIMENTO, 2006).

As receitas e as despesas do Estado so utilizadas como instrumentos na dinmica econmica.


Assim, Musgrave e Musgrave (1980) consideram que a ao do governo na economia, atravs da poltica
fiscal, abrange trs funes bsicas: funo alocativa, funo estabilizadora e funo distributiva.

A funo alocativa refere-se alocao de recursos pela atividade estatal, quando no houver
eficincia da iniciativa privada ou quando a natureza da atividade indicar a necessidade de presena do
Estado. o processo pelo qual o governo divide os recursos para utilizao no setor pblico e privado,

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

oferecendo bens pblicos, semipblicos ou meritrios, como rodovias, segurana, educao, sade, e outros
aos cidados (NASCIMENTO, 2006). Para Giambiagi e Alm (2000), diz respeito ao fornecimento de bens
pblicos,pois, estes no podem ser fornecidos de forma compatvel com as necessidades da sociedade atravs
do sistema de mercado. nesse sentido que o processo poltico surge como substituto do mecanismo do
sistema de mercado.

A funo estabilizadora corresponde aplicao das diversas polticas econmicas pelo governo, a
fim de promover um alto nvel de emprego, o controle de nveis de preos, uma taxa apropriada de
crescimento econmico, o desenvolvimento e a estabilidade, quando o mercado incapaz de assegurar o
alcance desses objetivos (NASCIMENTO, 2006). Essa funo busca proporcionar um crescimento
equilibrado na economia, o que significa, sem crises macroeconmicas. De acordo com Giambiagi e Alm
(2000), a interveno do governo pode ser importante no sentido de proteger a economia de flutuaes
bruscas, caracterizadas pelo alto nvel de desemprego e,ou alto nvel de inflao. Para isso, os principais
instrumentos macroeconmicos disposio do governo so as polticas fiscais e monetrias.

A funo distributiva refere-se distribuio, por parte do governo, de rendas e riquezas, buscando
assegurar uma adequao quilo que a sociedade considera justo. Para isso, o governo utiliza alguns
instrumentos principais: as transferncias (imposto de renda negativo e programas de transferncia de renda)
e os subsdios. De fato, esses instrumentos esto estreitamente relacionados, havendo vrias formas de
promover uma redistribuio de renda (GIAMBIAGI e ALM, 2000).

Para financiar essas funes, o setor governamental utiliza a tributao, ou seja, impostos cobrados
direta ou indiretamente dos agentes econmicos e cidados, como fonte de obteno de receitas
(NASCIMENTO, 2006; SOUZA, 2007).

De acordo com Nascimento (2006), o gasto pblico o principal instrumento para viabilizao das
polticas pblicas de distribuio de renda. Cabe ao Estado promover a melhora na distribuio da renda,
utilizando, para isso, todos os instrumentos legais de que dispe. Isso significa utilizar os impostos diretos,
indiretos, subsdios, incentivos, isenes, transferncias e outros.

Nesse cenrio pode-se apontar que os gastos pblicos esto no contexto da funo alocativa,
provendo bens e servios para os cidados, enquanto os programas de transferncia de renda, esto na funo
distributiva, em que por essa ao o governo busca diminuir a m distribuio de renda e minimizar a
desigualdade social.

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

2.2. Despesas pblicas

A despesa pblica pode ser definida como o gasto dos recursos pblicos nos oramentos, a partir da
autorizao legislativa (NASCIMENTO, 2006).

Segundo Jund (2008), a despesa pblica o conjunto de dispndios do Estado ou de outra pessoa de
direito pblico a qualquer ttulo, a fim de saldar gastos fixados na lei do oramento ou em lei especial,
visando a realizao e o funcionamento das vrias atribuies e funes governamentais. Em resumo as
despesas pblicas formam o complexo da distribuio e emprego das receitas para custeio e investimento em
diferentes setores da administrao governamental.

Nas ltimas dcadas, no Brasil e no Mundo, houve diversas variaes no comportamento das
despesas pblicas, culminando em seu crescimento. Diversos fatores explicam o fenmeno desse aumento,
sendo eles: fatores demogrficos associados ao envelhecimento progressivo e crescimento da populao; o
crescimento das necessidades relacionadas promoo do bem-estar social, cuja demanda deveria aumentar
com o crescimento econmico do pas; a urbanizao, principalmente entre 1950 e 1980, em que o
percentual da populao brasileira urbana passou de 36% para 68% da populao total, aumentando o
nmero de bens pblicos em decorrncia de maior complexidade da vida urbana; o crescimento das funes
administrativas e de segurana que acompanham o processo de industrializao, inclusive o prprio aumento
de produtividade, que a base dos aumentos de salrio real e a renda per capita, ao longo do tempo;
modificaes tecnolgicas e da crescente necessidade de vultosos investimentos para a expanso de alguns
setores industriais, cujos efeitos teriam que ser reduzidos por meio de maior interveno direta ou indireta do
governo no processo produtivo (GIAMBIAGI e ALM, 2000; RESENDE, 2001).

Segundo esses autores, essas variveis so destacadas como importantes para a anlise e
determinao do crescimento dos gastos nas diferentes funes exercidas pelo governo. Entretanto, o
crescimento das despesas pblicas de um determinado pas tambm pode ser determinado pelas
possibilidades de obteno de recursos.

Essas balizas estabelecem que o crescimento do setor pblico, em que pese o crescimento da
demanda, estaria limitado pelas possibilidades de crescimento da tributao. De outra forma, Wagner (apud
RESENDE, 2001) enfatiza que a renda per capita a principal varivel a explicar a expanso da demanda de
bens produzidos pelo governo.

Para fins de classificao, as despesas oramentrias so destacadas de acordo com as funes do


governo, em relao a programas a serem desenvolvidos de acordo com a portaria n 42/99 do Ministrio do
Oramento e Gesto (Quadro 1).

164

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Quadro 1 Classificao funcional das despesas


Despesas por funes
1 Legislativa 11 Trabalho 21 Organizao Agrria
2 Judiciria 12 Educao 22 Indstria
3 Essencial a Justia 13 Cultura 23 Comrcio e Servios
4 Administrao 14 Direitos da cidadania 24 Comunicaes
5 Defesa Nacional 15 Urbanismo 25 Energia
6 Segurana Pblica 16 Habitao 26 Transporte
7 Relaes Exteriores 17 Saneamento 27 - Desporto e lazer
8 Assistncia Social 18 Gesto Ambiental 28 Encargos especiais
9 Previdncia Social 19 Cincia e Tecnologia
10 Sade 20 Agricultura
Fonte: Elaborado pelos autores a partir da portaria n 42/99 do Ministrio do Oramento e Gesto, Resende
(2001), Nascimento (2006) e Souza (2007).

Funo o maior nvel de agregao das diversas reas de despesa, que competem ao setor pblico;
e subfuno a partio da funo, visando agregar determinado subconjunto de despesas do setor pblico
(RESENDE, 2001). Segundo o autor, a classificao das despesas por funes necessria para a efetiva
implantao da tcnica do oramento-programa, que objetiva aumentar a eficincia e a eficcia na
programao dos dispndios. Souza (2007) afirma que a finalidade bsica mostrar as realizaes do ente
governamental no desenvolvimento social e econmico da comunidade. Complementando, Castro (2008)
afirma que a classificao orienta o agrupamento das despesas de carter social segundo o critrio de
objetivo ou a finalidade dos gastos.

Dentre as despesas existentes, para este estudo ser tomado como objeto de investigao somente o
gasto social federal, considerado como aquele que envolve dispndios diretamente efetuados pelo governo
federal, bem como transferncia negociada de recursos a outros nveis de governo estadual e municipal
ou a instituies privadas, referentes a programas e aes de desenvolvidos nas reas de atuao social. So
gastos destinados proviso de bens e servios meritrios ou do tipo quase-pblicos (SOUZA, 2007), ou
seja, aqueles que proveem bens e servios para a coletividade.

Rezende (2001) e Souza (2007) consideram as seguintes despesas, como Gastos Sociais: Assistncia
Social, Previdncia Social, Sade, Educao, Cultura, Urbanismo, Habitao, Saneamento. No presente
estudo, sero includos duas outras funes, sendo elas Trabalho e Desporto e Lazer, por entender que estas
contribuem para a formao da cidadania e o desenvolvimento comunitrio, incentivando e comprometendo
a formao das pessoas, propiciando bem-estar e qualidade de vida sociedade.

165

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Para fins de pesquisa, optou-se por explicitar apenas as subfunes das despesas Sociais (Quadro 2)

Quadro 2 Funes e subfunes das despesas sociais.


Funes Subfunes
1. Assistncia Social 1.1. Assistncia ao idoso
1.2. Assistncia ao portador de deficincia
1.3. Assistncia Criana e ao Adolescente
1.4. Assistncia Comunitria
2. Previdncia Social 2.1. Previdncia Bsica
2.2. Previdncia do Regime Estatutrio
2.3. Previdncia Complementar
2.4. Previdncia Especial
3. Sade 3.1. Ateno Bsica
3.1. Assistncia Hospitalar e Ambulatorial
3.2. Suporte Profiltico e Teraputico
3.3. Vigilncia Sanitria
3.4. Vigilncia Epidemiolgica
3.5. Alimentao e Nutrio
4. Trabalho 4.1. Proteo e Benefcios ao Trabalhador
4.2. Relaes de Trabalho
4.3. Empregabilidade
4.4. Fomento ao Trabalho
5. Educao 5.1. Ensino Fundamental
5.2. Ensino Mdio
5.3. Ensino Profissional
5.4. Ensino Superior
5.5. Educao Infantil
5.6. Educao de Jovens e Adultos
5.7. Educao Especial
6. Cultura 6.1. Patrimnio Histrico, Artstico e arqueolgico.
6.2. Difuso Cultural
7. Urbanismo 7.1. Infra-Estrutura Urbana
7.2. Servios Urbanos
8. Habitao 8.1. Habitao Rural
8.2. Habitao Urbana
8.3. Transportes Coletivos Urbanos
9. Saneamento 9.1. Saneamento Bsico Urbano
9.2. Saneamento Bsico Rural
10. Desporto e Lazer 10.1. Desporto de Rendimento
10.2. Desporto Comunitrio
10.3. Lazer
Fonte: Elaborado pelos autores a partir de Resende (2001), Nascimento (2006) e Souza (2007).

Assim, na diviso do gasto social federal por reas de atuao, procura-se alocar as aes sociais em
grupos diferenciados de acordo com o atendimento s necessidades e aos direitos sociais, a fim de facilitar a
leitura e compreenso dos rumos das polticas sociais adotadas no Brasil (CASTRO, 2008).

3. Metodologia
3.1. Fonte de dados

O estudo foi constitudo por meio de dados e informaes de organismos oficiais do Governo
Federal. Para a obteno dos dados dos Gastos Sociais por Funes do Governo Federal, foi utilizado o
banco de dados Finanas do Brasil (FINBRA) Estados e Municpios do Ministrio da Fazenda Secretaria

166

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do Tesouro Nacional (STN), enquanto para os dados de Gastos de Transferncia de Renda do Programa
Bolsa Famlia foram utilizados os dados da Controladoria-Geral da Unio (CGU) Portal Transparncia.

A anlise de despesas sociais por funes abrange o perodo de 2002 a 2006, pois, as informaes
referentes a esses anos esto disponveis na Secretaria Nacional do Tesouro. A anlise de despesas com o
Programa Bolsa Famlia refere-se ao perodo de 2004 a 2007. A escolha desses anos deveu-se ao fato de o
Programa Bolsa Famlia ter sido institudo no ano de 2003 e, portanto, a disponibilidade de dados se d a
partir de 2004.

3.2. Mtodos de pesquisa


Para a anlise da evoluo e comparao dos dados, foram utilizadas a Taxa Mdia Geomtrica e a
Taxa de Crescimento, descritas a seguir.

A taxa mdia geomtrica de crescimento , em geral, utilizada em administrao e economia para


encontrar taxas mdias de variao, com base no conceito de progresso geomtrica (TRIOLA, 2005). Dado
n valores, a mdia geomtrica a raiz n-ensima de seu produto.

1
vf n
TMGC = 1 (1)
vi
em que

TMGC : taxa mdia geomtrica de crescimento;

vf: valor final;


vi: valor inicial;
n: nmero de perodos de variao.
A Taxa de Crescimento refere-se taxa mdia de variao do ndice composta, anualmente, entre
dois perodos.

v
TC = t +1 1
vt (2)

em que
TC : taxa de crescimento;
vt: valor no perodo de referencia (t);
vt +1 : valor no perodo de t+1.

Os dados foram operacionalizados, utilizando-se o programa Microsoft Excel.

167

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4. Resultados e discusso

4.1. Gastos do Programa de Transferncia de Renda Bolsa Famlia

Observou-se que, desde a implementao do Programa Bolsa Famlia no Brasil, os investimentos


nesse programa tm aumentado, resultando um crescimento mdio de 12,46% no perodo de 2004 a 2007
(2004 R$ 5.592.873.817,91; 2007 - R$ 7.953.895.227,18).Tal fato, adquire maior relevncia ao comparar a
taxa mdia de crescimento da economia brasileira, inferior a 5%, ou seja os gastos com o Programa Bolsa
Famlia cresceram duas vezes o nvel da economia brasileira. Ressalta-se que esse crescimento ocorre a uma
taxa decrescente, o que demonstra a tendncia natural de programas focalizados, pois, medida que se vai
alcanando o pblico-alvo, as taxas de crescimento do investimento tendem a diminuir (Tabela 1).

Tabela 1 Evoluo das Transferncias para o Programa Bolsa Famlia no Brasil (em 1.000 R$)
Brasil 2004 2005 2006 2007
Valor real 5.592.873,82 6.465.171,42 7.218.888,35 7.953.895.23
2
Valor per capita 96,03 122,49 158,66 174,81
Taxa de crescimento 15,60% 11,66% 10,18%
Taxa mdia geomtrica de crescimento 12,46%
Fonte: CGU/Resultados da pesquisa.
* Valores reais deflacionados com base no IPCA do ano de 2004.

A anlise do gasto com o Programa Bolsa Famlia por habitante pobre, apresenta um repasse
mdio de R$ 96,03 em 2004 e de R$ 174,81 em 2007.

Na Tabela 2, observa-se que a maior participao relativa nos gastos com o Programa Bolsa Famlia
ocorre na regio Nordeste (52,99%). Esse fator devido grande desigualdade de renda nessa regio e aos
problemas socioeconmicos derivados dos problemas da seca no serto, da concentrao fundiria e por ser
esta a segunda regio mais populosa do Brasil. Essa questo se torna relevante, na medida que o objetivo do
Programa Bolsa Famlia atendido. Por outro lado, a taxa mdia de crescimento de 10,26% desta regio foi
menor, pois, cresceu a taxa constante diferentemente de outras regies, provavelmente, em decorrncia dos
altos investimentos, desde os anos iniciais do Programa Bolsa Famlia.

2
Considerou para o estudo o nmero de pobres do ano de 2004 a 2007 respectivamente, 58.240.000 hab., 52.780.000
hab., 45.500.000 hab., 45.500.000 hab. (IPEA, 2008). considerado como linha de pobreza 1/2 salrio mnimo per
capita.

168

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Tabela 2 Participao das Regies nas Transferncias para o Programa Bolsa Famlia no Brasil (em
milhes de R$)
Regio 2004 2005 2006 2007 Total TMG Part.
relat.
Regio Centro Oeste 226,801 278,975 332,544 367,157 1.205,477 17,42% 4,43%
Regio Nordeste 3.111,178 3.367,863 3.779,592 4.170,398 14.429,031 10,26% 52,99%
Regio Norte 482,207 575,239 710,643 836,931 2.605,020 20,18% 9,57%
Regio Sudeste 1.247,645 1.599,078 1.734,053 1.911,755 6.492,530 15,29% 23,84%
Regio Sul 525,044 644,017 662,057 667,654 2.498,771 8,34% 9,18%
Total 5.592,874 6.465,171 7.218,888 7.953,895 27.230,829 12,46% 100,00%
Fonte: CGU/Resultados da pesquisa.
* Valores reais deflacionados com base no IPCA do ano de 2004.

A regio Sudeste possui a segunda maior participao relativa nos gastos com o Programa Bolsa
Famlia (23%). Embora considerada a regio mais rica do pas, por abrigar uma economia forte e
diversificada, tambm a regio mais populosa, marcada pelo processo de urbanizao, em que merece
destaque a migrao de pessoas com baixo nvel de escolaridade e desempregadas para esta regio, o que
contribui para a marginalidade, favelizao, crescimento das taxas de desemprego, subemprego e
informalidade, dentre outros, resultando na grande reteno dos recursos do Programa Bolsa Famlia.
A regio Sul apresentou a menor taxa mdia de crescimento (8,34%) e uma das menores
participaes relativas nos recursos do Programa Bolsa Famlia (9,18%). Essa regio considerada como a
que possui melhor qualidade de vida, apresenta o maior ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) entre as
diversas regies (0,807), considerada a mais alfabetizada e possui a segunda maior renda per capita do
pas. Dessa forma possvel inferir que os menores investimentos do Programa devem-se s melhores
condies socioeconmicas dessa regio.
As regies Norte e Centro Oeste, embora apresnetando as menores participaes relativas nos gastos
do Programa Bolsa Famlia (9,57% e 4,43%), foram as que apresentaram maior crescimento mdio ao longo
dos anos (20,18% e 17,42%). Esses fatores podem ser explicados, principalmente, em razo destas regies
apresentarem as menores populaes do Brasil, consideradas vazios demogrficos, bem como os
investimentos iniciais terem sido priorizados principalmente nas regies mais pobres do Brasil, isto , semi-
rido do Nordeste, Sudeste e regies do Norte (SUPLICY, 2007).
Na Tabela 3, possvel identificar as regies, bem como os estados que possuem maior participao
relativa dos recursos do Programa Bolsa Famlia do Brasil.

169

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

Tabela 3 Participao dos Estados nas Transferncias para o Programa Bolsa Famlia no Brasil (em
milhes de R$)
Estados 2004 2005 2006 2007 Total TMG Part.
relat.
Bahia 782,391 863,562 970,393 1.062,029 3.678,376 10,72% 13,51%
Minas Gerais 581,406 694,284 718,397 743,755 2.737,843 8,56% 10,05%
Cear 567,474 583,598 616,605 660,504 2.428,181 5,19% 8,92%
So Paulo 429,073 568,637 632,399 720,084 2.350,193 18,84% 8,63%
Pernambuco 440,023 497,343 577,229 658,378 2.172,972 14,38% 7,98%
Maranho 382,152 421,040 515,019 580,975 1.899,185 14,98% 6,97%
Par 244,451 288,435 355,679 422,725 1.311,289 20,03% 4,82%
Paraba 244,926 261,399 285,338 312,556 1.104,219 8,47% 4,06%
Paran 228,248 286,353 288,571 285,384 1.088,557 7,73% 4,00%
Rio Grande do Sul 211,833 260,985 277,676 289,013 1.039,507 10,91% 3,82%
Piau 226,817 229,421 253,985 281,238 991,462 7,43% 3,64%
Rio de Janeiro 154,661 225,272 266,532 321,155 967,619 27,58% 3,55%
Alagoas 190,503 206,465 225,712 253,828 876,509 10,04% 3,22%
Rio Grande do Norte 174,978 185,601 200,934 216,228 777,741 7,31% 2,86%
Gois 108,592 134,161 153,542 172,077 568,371 16,58% 2,09%
Amazonas 94,985 116,758 145,205 168,869 525,817 21,14% 1,93%
Sergipe 101,913 119,434 134,377 144,662 500,385 12,38% 1,84%
Esprito santo 82,504 110,886 116,725 126,760 436,875 15,39% 1,60%
Santa Catarina 84,963 96,679 95,809 93,257 370,708 3,15% 1,36%
Mato Grosso 58,287 79,025 85,275 90,986 313,573 16,00% 1,15%
Tocantins 51,996 59,060 69,196 76,417 256,669 13,69% 0,94%
Mato Grosso do Sul 44,087 51,824 70,002 77,266 243,179 20,57% 0,89%
Rondnia 35,843 50,631 62,656 72,133 221,263 26,25% 0,81%
Acre 28,998 32,647 39,589 42,939 144,172 13,98% 0,53%
Distrito Federal 15,836 13,965 23,726 26,827 80,354 19,21% 0,30%
Roraima 11,360 14,088 21,924 27,805 75,177 34,77% 0,28%
Amap 14,575 13,621 16,393 26,042 70,631 21,35% 0,26%
Total 5.592,874 6.465,171 7.218,888 7.953,895 27.230,829 12,46% 100%

Fonte: CGU/Resultados da pesquisa


* Valores reais deflacionados com base no IPCA do ano de 2004.

O grande destaque o Estado da Bahia, que absorve a maior percentagem dos recursos (13,51%). Os
fatores determinantes deste resultado so: embora possua a sexta maior economia do Brasil e seja o quarto
maior estado brasileiro em populao (14.080.654), a renda mal distribuda, possui um dos piores IDH do
Brasil (0,689), refletindo o alto ndice de analfabetismo (7 pior do pas) e mortalidade infantil (7 pior do
pas) e uma das menores expectativas de vida do pas (IBGE, 2007). Ressalta-se que este Estado situa-se na
regio nordeste, assim como o Cear, Pernambuco e Maranho que tiveram tambm alta participao nos
gastos do Programa Bolsa Famlia (8,92%, 7,98% e 6,97% respectivamente).

170

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

Embora So Paulo e Minas Gerais apresentem o 1 e 3 PIB estadual, respectivamente, entre as


Unidades Federativas do pas e possuam parques industriais diversificados, apresentam IDH acima de 0,80,
em seus espaos geogrficos existem em contraste com as regies dinmicas e modernas, reas estagnadas e
atrasadas, com populao ainda vivendo na faixa da pobreza. Em virtude dessas disparidades que ocorrem
mesmo dentro de um mesmo espao, como caso das grandes cidades desses estados e a alta densidade
populacional, Sao Paulo e Minas Gerais apresentam participao expressiva nas transferncias do programa
Bolsa Familia, com valores correspondentes a 8,63% e 10,05%, respectivamente.
Note-se que o prximo estado com participao elevada nas transferncias do Programa Bolsa
Famlia o Estado nordestino de Pernambuco, com 7,98%.

4.2. Anlise da evoluo dos gastos sociais no Brasil

O comportamento dos gastos sociais durante o perodo de 2002 a 2006 apresentado na Tabela 4.
Nos trs primeiros anos do estudo, houve queda no investimento dos servios sociais bsicos e universais, o
que comprova os estudos realizados por Druck e Filgueiras (2007), Pochmann (2007), e Lavinas (2007),
conforme apresentado pela taxa de crescimento negativa. Entretanto, a partir do ano 2005, os investimentos
aumentaram com a taxa de crescimento de 103,64% e, em 2006, de 21,12%, sendo que a elevao nos dois
ltimos anos do estudo contribuiu para que a taxa de mdia geomtrica de crescimento alcanasse 24,58%.

Tabela 4 Evoluo dos gastos sociais no Brasil - 2002 2006 (em 1.000 R$)
Brasil 2002 2003 2004 2005 2006
Valor real 74.988.388,72 74.066.588,31 73.219.860,29 149.106.378,59 180.604.502,68
Taxa crescimento -1,23% -1,14% 103,64% 21,12%
Taxa mdia geomtrica 24,58%

Fonte: STN/Resultados da pesquisa.


* Valores reais deflacionados com base no IPCA do ano de 2002.

Assim, o aumento das despesas com a proviso de servios pblicos de carter universal, cuja razo
de ser maior justamente dirimir iniquidades e disparidades no modo de vida, propiciando padres bsicos
de servios e bens, que garantam igual acesso e igual oportunidade a todos os cidados (LAVINAS, 2007),
demonstra grande importncia para o alcance dos objetivos do Programa Bolsa Famlia.
Souza (2007) corrobora nesse sentido, apontando a existncia de uma trajetria ascedente de
participao dos municpios nos gastos com o setor de proteo social, em que esses gastos vm crescendo e
consumindo uma parcela maior do oramento municipal, em decorrncia da elevao no subsetor de
desenvolvimento social.

171

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

Na anlise detalhada dos gastos sociais por funes, as despesas que apresentaram participaes
mais expressivas so referentes s funes de Educao e Sade (34,51% e 30,77%). O aumento na
participao dos gastos em educao e sade reflete a tendncia de maior prioridade nessas reas. Desse
modo, a grande participao dessas funes no oramento de fundamental importncia para a as propostas
do Programa Bolsa Famlia que tem, como condicionalidades, a insero da criana no sistema educacional e
frequncia da famlia ao posto de sade.
Assim, os pases com elevado nvel de renda despendem maiores recursos nas reas de sade e
educao em relao aos demais pases, indicando que educao e sade so considerados bens superiores,
tendo em vista sua importncia na formao do capital humano (GAIMBIAGI e ALM, 2000).
Considerando-se esse aspecto, os dados sugerem que o aumento da renda per capita dos ltimos anos, no
Brasil, est apontando para o maior investimento nessas reas.
De acordo com Barros et al. (2007), maiores oportunidades educacionais e investimentos pblicos na
qualidade da educao tendem a elevar a escolaridade mdia dos mais pobres, reduzindo, assim, a
desigualdade educacional da fora de trabalho e, consequentemente, a desigualdade de rendimentos do
trabalho. Dessa forma a importncia atribuda educao de instrumento de progresso econmico e de
mobilidade social.

Tabela 5 dos gastos sociais por funes no Brasil - 2002 2006 (em milhes de R$)Evoluo
Brasil 2002 2003 2004 2005 2006 Total TMG Part.
Rel.
Assistncia 3.232,23 3.265,95 2.983,68 4.624,01 7.587,38 21.693,25 23,78% 3,93%
Social
Previdncia 4.781,53 4.761,88 5.624,07 10.524,75 12.217,09 37.909,32 26,43% 6,87%
Social
Sade 21.629,62 22.122,35 22.180,38 47.692,49 56.201,80 169.826,64 26,96% 30,77%
Trabalho 426,12 341,03 340,66 591,76 713,01 2.412,58 13,73% 0,44%
Educao 25.951,09 25.772,23 24.434,50 52.339,22 61.993,35 190.490,39 24,32% 34,51%
Cultura 1.073,26 1.068,88 945,53 2.023,85 2.587,17 7.698,68 24,60% 1,39%
Urbanismo 12.505,11 11.988,43 12.297,71 22.812,86 28.561,19 88.165,30 22,93% 15,97%
Habitao 1.092,29 863,08 878,59 1.411,03 1.811,54 6.056,53 13,48% 1,10%
Saneamento 3.272,90 2.914,51 2.574,86 5.371,72 6.380,62 20.514,61 18,16% 3,72%
Desporto 1.024,24 968,25 959,88 1.714,70 2.551,36 7.218,44 25,63% 1,31%
e Lazer
Total 74.988,39 74.066,59 73.219,86 149.106,38 180.604,50 551.985,72 24,58% 100,00%
Fonte: STN/Resultados da pesquisa.
* Valores reais deflacionados com base no IPCA do ano de 2002.

A taxa mdia geomtrica de crescimento nos gastos sociais foi expressiva nas funes de Sade,
Previdncia Social e Assistncia Social (26,96%, 26,43% e 23,78%, respectivamente). possvel inferir, de
acordo com o estudo de Rezende (2001), que a tendncia de crescimento desses gastos ocorre em virtude do

172

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

envelhecimento da populao, do aumento da expectativa de vida, da ampliao dos benefcios introduzidos


assistncia social, da vinculao de benefcios ao salrio mnimo e da manuteno da aposentadoria por
tempo de servio.
Assim, medida que uma proporo maior da populao se torna idosa, crescem os gastos totais
com sade, assim como as despesas previdencirias (GIAMBIAGI e ALM, 2000).
Considerando a taxa mdia geomtrica de crescimento dos gastos com Urbanismo, Saneamento e
Habitao, embora os dois ltimos tenham pequena participao relativa no total dos gastos, verifica-se que
houve significativo aumento (22,93%, 18,16% e 13,48%, respectivamente).
O aumento desses gastos apresenta o esforo pela melhoria nas condies de vida, bem-estar e
cidadania do pas, pois, a qualidade da vida urbana depende do satisfatrio funcionamento de servios de
abastecimento de gua e coleta de esgotos, de ruas e outros logradouros pblicos limpos, bem iluminados e
conservados, de sistemas eficientes de transporte coletivo e de facilidades adequadas de abastecimento
(REZENDE, 2001).
Nessa vertente, a alta taxa mdia de crescimento dos gastos com Desporto e Lazer e Cultura (24,60%
e 25,63%), embora tenha pequena participao relativa no total dos gastos, apresenta uma maneira maior de
comprometer o jovem e a sociedade na formao do ser humano em todos os aspectos.
segundo Giambiagi e Alm (2000), quando as sociedades se beneficiam de uma elevao em seu
nvel de renda, tendem a ter um maior grau de escolaridade e, com isso, aumentar as presses em favor da
oferta de servios pblicos melhores.
Assim, o aumento dos gastos sociais, considerados os que possuem maior capacidade para ter
impacto estrutural no combate s desigualdades e pobreza, demonstra grande importncia para o alcance
dos objetivos do Programa Bolsa Famlia.
O aumento dos gastos a partir de 2005, em valores reais (tabelas 4 e 5) e per capita (Tabelas 6 e 7),
muito importante para a eficcia do Programa Bolsa Famlia, pois, a complementaridade da renda associada
insero e participao nos servios pblicos universais aumenta a capacidade de desarmar os mecanismos
estruturais de pobreza e combater as desigualdades.

173

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

Tabela 6 Evoluo per capita dos gastos sociais por funes no Brasil - 2002 2006 (em R$)3
Brasil 2002 2003 2004 2005 2006
Assistncia Social 18,90 19,10 16,39 25,41 41,69
Previdncia Social 27,96 27,85 30,90 57,83 67,13
Sade 126,49 129,37 121,87 262,05 308,80
Trabalho 2,49 1,99 1,87 3,25 3,92
Educao 151,76 150,71 134,26 287,58 340,62
Cultura 6,28 6,25 5,20 11,12 14,22
Urbanismo 73,13 70,11 67,57 125,35 156,93
Habitao 6,39 5,05 4,83 7,75 9,95
Saneamento 19,14 17,04 14,15 29,51 35,06
Desporto e Lazer 5,99 5,66 5,27 9,42 14,02
Total 438,53 433,14 402,31 819,27 992,33
Fonte: STN/Resultados da pesquisa.
* Valores reais deflacionados com base no IPCA do ano de 2002.

De posse dos resultados das Tabelas 6 e 7, observa-se que, no perodo de 2002 a 2006, o gasto social
com o brasileiro aumentou mais que o dobro e a taxa mdia geomtrica de crescimento foi de 22,65%.
Embora tenha crescido, a diminuio dos gastos nos anos de 2003 e 2004 afetou a mdia de crescimento.
Cabe elencar que os gastos per capita com as funes de Educao e Sade (R$ 340,62 e R$ 308,80)
so os mais altos, pois, entende-se que estes so primordiais ao atendimento das necessidades bsicas da
populao.

Tabela 7 Evoluo per capita dos gastos sociais no Brasil - 2002 2006 (em R$).
Brasil 2002 2003 2004 2005 2006
Valor real 438,53 433,14 402,31 819,27 992,33
Taxa crescimento -1,23% -7,12% 103,64% 21,12%
Taxa mdia geomtrica 22,65%
Fonte: STN/Resultados da pesquisa.
* Valores reais deflacionados com base no IPCA do ano de 2002.

Dessa forma, o aumento dos investimentos em polticas sociais universais afeta um enorme
contingente que pobre e tem todo tipo de carncias, mesmo beneficiados ou no por programas focalizados.

3
Utilizou-se as seguintes estimativas de populao. Para os anos, 2002 e 2003, a populao de 171.000.000 hab. e para
os anos de 2004, 2005 e 2006, a populao de 182.000.000,00 hab. (IBGE, 2007).

174

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

Isso se torna importante, principalmente no contexto brasileiro em que existem significativas disparidades
regionais, garantindo que o mesmo conjunto de bens e servios pblicos seja oferecido a toda populao do
pas.

5. Concluses
Embora no se pretenda atribuir efeitos diretos entre os gastos sociais e o Programa Bolsa Famlia, a
anlise da conjuntura entre os investimentos no Programa Bolsa Famlia e gastos permite verificar o contexto
social em que esse programa se encontra.
Nessa direo, a articulao dos programas de transferncia de renda com a expanso e a
democratizao de servios sociais bsicos permitem auferir avanos para o combate pobreza e
desigualdade.
O aumento dos investimentos no Programa Bolsa Famlia, bem como nos gastos sociais do Governo
Federal, representa fator positivo para toda a sociedade, principalmente pelo fato de esses programas
trazerem em seu esboo a contrapartida de insero em outros servios oferecidos pelo Estado ou pela
sociedade organizada. Assim, a transferncia no se limita a dar dinheiro s pessoas em vulnerabilidade
social, mas tambm incentiva o uso dos servios do Estado.
Dessa forma, os gastos que apresentaram participaes mais expressivas, em termos reais e per
capita referentes s funes Educao e Sade, sugerem uma poltica mais agressiva de alocao de recursos
nesses servios.
Portanto, alm da transferncia de renda para camadas mais pobres da populao, que contribui para
o aumento do consumo familiar, espera-se a insero das crianas na escola, os cuidados preventivos e
curativos promovidos pelo Programa Bolsa Famlia, a expanso dos investimentos em outros servios que
permitam o fortalecimento e a emancipao das pessoas e famlias na sociedade, principalmente s pessoas
pobres, mais necessitadas desses servios.

6. Referncias

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176

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

IMPLICAES TERICAS ENTRE


ADMINISTRAO PBLICA,
INSTITUCIONALISMO E CAPITAL SOCIAL
Edson Arlindo Silva
Jos Roberto Pereira
Valder de Castro Alcntara
Henrique Delazari Mosqueira

1 Capital social no contexto institucional

O conjunto de literatura que trata da origem e evoluo do conceito de capital social atribui a
Bourdieu (1986) e Coleman (1990) o pioneirismo moderno sobre tal conceito. So autores que influenciaram
significativamente os estudos, por exemplo, de Robert Putnam, que empreendeu uma valiosa pesquisa em
regies selecionadas da Itlia moderna para compreender dimenses analticas como a descentralizao
poltica, o desempenho institucional, a confiana social e a fora do processo civilizatrio na transformao
poltico-cultural de uma determinada sociedade.

A noo de capital social proposta por Putnam (2002) ganhou destaque internacional a partir de
estudos sobre a Itlia moderna em contextos regionais marcados por profundas transformaes poltico-
culturais. Ao estudar os princpios e valores da democracia italiana, Putnam (2002) constatou a existncia de
associaes comunitrias e de prticas sociais de reciprocidade como elementos essenciais democracia e
conscientizao cvica. Assim, esses elementos no apenas garantem o carter democrtico da sociedade
civil, mas tambm determinam o desempenho dos governos locais e de suas instituies.

Putnam (2002) refere-se ao capital social como o conjunto de elementos de organizao social
como as redes, normas e confiana social que facilitam a coordenao e a cooperao em benefcio
recproco, contribuindo de maneira significativa para a superao dos dilemas da ao coletiva. Em
contrapartida, Reis (2003) ao se apoiar nos crticos da teoria do capital social de Putnam, observa pontos de
fragilidades em termos de definio que comprometem a consistncia do conceito de capital social.

Contudo, o conceito de capital social permanece surpreendentemente impreciso


durante toda a exposio do captulo final pois Putnam jamais o define. Feita a
aluso inicial ao capital social, tudo o que se segue , inicialmente, uma remisso
exposio do conceito feita por James Coleman e outros autores, seguida por uma

177

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

enumerao um tanto vaga de atributos do capital social, que jamais chega perto de
uma definio (REIS, 2003, p. 44).

Mas, por outro lado, Reis (2003) no anula o brilhantismo existente no trabalho de Putnam (2002) e
enumera um conjunto de virtudes que norteou os estudos deste autor por quase duas dcadas, com destaque
para os atributos ligados confiana, desempenho institucional e capital social. Para Reis (2003), a
noo de capital social surge como uma valiosa lente para compreender as sociedades modernas, permitindo
reestruturao e a modificao de certas prticas relacionadas de um lado, s instituies, de outro, ao
processo de formao poltico-cultural fundamentado em aes cvicas.

O capital social passou a ser considerado ento de fundamental importncia, alm da consolidao da
democracia, na realizao de uma efetiva governana local e urbana, visando a sustentar redes de inovao
tecnolgica e de polticas pblicas. Contribuiu ainda para o desenvolvimento comunitrio e social via
implementao de projetos de incluso social e de combate pobreza, bem como estimulou a proteo do
meio ambiente e o uso sustentvel dos recursos naturais (BRIGGS, 2004; PUTNAM, 2002; PORTES, 1998;
COLEMAN, 1990; BULLEN, 2000; FUKUYAMA, 1995; LIGHT, 2004; NORTH, 1990).

Assim, para alm dos papis exercidos pelo Estado na sociedade, observa-se que a relevncia em se
investigar a ao de uma perspectiva supraindividual deve-se constatao de que ela capaz de sintetizar e
refletir significados e padres comuns a uma coletividade. Embora condicionada pela singularidade, ela tem
muito a dizer sobre os valores hegemnicos e as prticas institucionalizadas na sociedade. Algumas dessas
prticas e valores podem ser mais bem visualizados no quadro a seguir, que mostra a interdependncia
existente entre capital social, estrutura e elementos cognitivos, presentes nas sociedades contemporneas
institucionalizadas.

Capital Social Elementos Estruturais Elementos Cognitivos

Redes e Relaes Normas


Interpessoais
Fontes Crenas
Papis e Regras
Manifestaes Atitudes
Procedimentos e
Precedentes Valores

Organizao Social
Fatores Dinmicos Confiana
Ligaes Horizontais e
Domnios Cooperao
Verticais

Expectativas que levam ao comportamento cooperativo que geram


Elementos Comuns
benefcios mtuos.

FIGURA 1 Interdependncia entre Capital Social, Estrutura e Cognio


Fonte: Adaptado de Uphoff, 2000, p. 221.

178

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

Assim, nota-se a partir dos elementos acima expostos, que a idia de capital social surge como
organizadora da ao coletiva, presente dentre vrias abordagens organizacionais, no institucionalismo, onde
a noo de homo economicus se desenvolve atrelada figura do indivduo racional que age exclusivamente
em funo de seus interesses. Putnam (2002) considera que o capital social constitudo por elementos
(redes, normas e confiana) das organizaes sociais que facilitam a ao e a cooperao para a aquisio de
benefcio mtuo uma vez que a formao de um acervo abundante de capital social proporciona um trabalho
em conjunto mais fcil de ser desenvolvido.

Confiana, normas, cadeias de relaes sociais so tipos de capital social. O capital


social facilita a cooperao espontnea e tal como sucede com o capital
convencional, os que dispem dele, tendem a acumular mais. O capital social
multiplica-se com o uso e mingua com o desuso. Por esse motivo, a criao e
dilapidao do capital social se caracterizam por crculos virtuosos e crculos
viciosos (PUTNAM, 2002, p.180).

Ao contribuir para tornar popular a noo de capital social a partir de seus estudos sobre a Itlia
moderna (1993) e sobre os Estados Unidos (2000), Putnam (2002) identifica-a como os traos da vida social,
suas redes de relaes, normas e confiana que facilitam a ao conjunta em prol de objetivos comuns.
Conceitualmente esse autor define capital social como a capacidade dos grupos e organizaes que formam a
sociedade civil de desenvolverem trabalhos coletivos no alcance de objetivos comuns, possibilitadores de
maior eficincia na produo coletiva de riqueza. Trata-se de um conceito, de acordo com os crticos da
teoria de Putnam, impreciso em termos de definio, mas que nos oferece elementos importantes para o
entendimento do capital social na atualidade, principalmente quando se trata de anlises voltadas para as
instituies pblicas e representaes polticas (BULLEN, 2000; REIS, 2003; BRIGGS, 2004).

possvel, ento, que a busca pela otimizao, ou seja, pela maximizao da diferena entre o
benefcio e o nus determine o alinhamento entre fins e meios e coloca o capital social como subsidirio das
aes coletivas. Embora a liberdade de ao seja um fato, ela condicionada pela lgica instrumental. O
mercado e as leis da economia neoclssica representam materializao de tal racionalidade. Neste campo, a
ao coletiva marcada pela impessoalidade. A equivalncia das trocas e a ausncia da dvida tornam cada
relao pontual e no instaura um sistema de obrigaes capaz de inibir a explorao, a injustia e a excluso
(COLEMAN, 1990; FREY, 2000).

No entanto, capital social pode ser compreendido como sinnimo da existncia de confiana social,
normas de reciprocidade, redes de engajamento cvico e, finalmente, de uma democracia saudvel e vital.
Assim, essas organizaes bsicas da vida social como instituies de ensino, organizaes jurdicas,
sindicatos, associaes comunitrias e profissionalizantes, dentre outras formas de organizaes cvicas so
essenciais para o estabelecimento de normas e padres comuns, para a promoo de confiana social e
interpessoal e, no final, para o crescimento do engajamento cvico. Para Putnam (2002), o capital social um

179

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

ativo importante individualmente e socialmente. As redes e os vnculos que nelas se do entre pessoas tm
um valor e so importantes para os indivduos, os grupos e as comunidades. Assim, do mesmo modo que o
capital fsico e o capital humano podem aumentar a produtividade individual ou coletiva, os contatos sociais
tambm podem afetar a produtividade do indivduo e de grupos de indivduos. Desse modo, o capital fsico
se refere aos objetos fsicos e o capital humano se refere s propriedades das pessoas, enquanto que o capital
social se refere aos vnculos entre os indivduos. Portanto, o capital social refere-se s caractersticas da
organizao social, que podem melhorar a eficincia da sociedade e do Estado facilitando as aes
coordenadas dos indivduos.

Em um contexto como esse, ser incumbncia do governo atuar, por meio do


monoplio do uso legtimo da fora, como mediador em ltima instncia dos
acordos, costumes e valores oriundos da livre interao e cooperao e,
naturalmente, tambm dos conflitos entre os indivduos e grupos diversos na
sociedade. Ele permanece, de qualquer maneira, sendo ator crucial para o
funcionamento das instituies, isoladamente de longe o mais importante,
poderosamente capaz de influenci-las para melhor ou pior tanto no seu
formato quanto no seu desempenho. Pois somente ao constituir a forma legal que
lhe permitir desempenhar seu papel de fiador dos acordos firmados no interior da
sociedade que o governo propriamente institucionaliza esses acordos; transforma
acordos circunstanciais ou formas momentneas de cooperao em instituies
propriamente ditas (REIS, 2003, p. 41).

Nesse contexto de adversidades de interesses, o Estado surge como organizador e regulador, e em


certo ponto fiscalizador, das aes dos indivduos na sociedade. Trata-se da contribuio do Estado na
superao dos dilemas da ao coletiva.

Contudo, uma reflexo conjunta e interligada luz do capital social, das teorias institucionalistas e
da administrao pblica objetivam elucidar as estruturas e o funcionamento das instituies no mbito da
vida social. Alm disso, o corpo terico em destaque pode contribuir para o entendimento da relao entre
Estado e Sociedade tendo em vista os arranjos e as redes institucionais em desenvolvimento na atualidade, o
que ser visto na seo a seguir.

2 Abordagem institucionalista em interface com capital social

A seo anterior priorizou discusses em torno dos defensores e crticos do Capital Social
possibilitando a identificao de dimenses e categorias importantes ao entendimento de tal temtica. As
categorias mais debatidas pelos tericos do capital social so: desempenho institucional; confiana;

180

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

participao cvica, cidadania e descentralizao das decises governamentais. Essas categorias refletem os
elementos necessrios para se garantir relativa harmonia social seja em um grupo, instituio, comunidade,
municpio ou nao. So elementos que contribuem para melhor compreender a relao social existente entre
indivduos e, ou, instituies em contextos sociais complexos e abrangentes. Assim, as categorias discutidas
no mbito da literatura sobre capital social vo ao encontro quelas levantadas pelos tericos do
institucionalismo, principalmente em se tratando de assuntos que procuram relacionar instituies e polticas
pblicas.

No institucionalismo sobressaem as questes voltadas ao entendimento de normas e regras estatudas


institucionalmente, aspectos ambientais, grau de cooperao entre os indivduos e as instituies, sistemas
formais de organizao, legitimidade institucional, bem como a capacidade das instituies em se
articularem em redes. Tanto no Capital Social quanto no Institucionalismo procura-se compreender os
elementos que estruturam e do forma s instituies da atualidade. Prope-se ainda a entender como as
instituies desempenham suas funes no contexto social.

O institucionalismo concebido no mbito da Teoria das Organizaes permite o confrontamento


terico-conceitual entre perspectivas tradicionais e modernas advindas de propostas voltadas
compreenso das instituies no meio social. Dessa confrontao de idias e perspectivas tericas surgem
novas formas de organizao dentro das instituies. Portanto, o institucionalismo passou a investigar
modelos tericos institucionais capazes de promover a substituio de elementos tcnicos por elementos
ligados aos valores (principalmente os relacionados aos aspectos culturais) que, consequentemente, seriam
determinantes no desenvolvimento das atividades institucionais (BOWRING, 2000; MACHADO-DA-
SILVA & GONALVES, 2000; SCOTT, 1995; BRYMAN, 1984; DIMAGGIO, 1991; HASSARD, 1993;
MORGAN, 1980).

Assim, os debates que vem ocorrendo no interior do institucionalismo permitem construir elos de
aproximao entre as diversas abordagens discutidas e selecionadas neste estudo, desde a predominncia do
paradigma funcionalista nos estudos organizacionais, passando pela marcante presena da burocracia nas
instituies modernas, da relevncia dos aspectos culturais at importncia das prticas cognitivas entre e
intra-instituies (MORGAN, 1980; CASEY, 2004). Esta relao aponta o quanto a teoria das organizaes
marcada pela multiplicidade de enfoques e abordagens, que ora se preocupam em oferecer uma
interpretao mais aprofundada da realidade institucional, ora privilegiam a busca de respostas mais
adequadas frente s exigncias ambientais.

Empregando o termo instituio em sentido amplo para designar as regras do


jogo numa sociedade, North assinala que os modelos institucionais tendem a auto-
reforar-se, mesmo quando so socialmente ineficientes. Primeiro, quase sempre
mais fcil para um agente individual adaptar-se s regras do jogo vigentes do que
tentar modific-las. Na verdade, tais regras costumam induzir formao de

181

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

organizaes e grupos interessados em suas imperfeies. Segundo, depois que o


desenvolvimento toma determinado rumo, a cultura organizacional, os costumes e
os modelos mentais do mundo social reforam essa trajetria. A cooperao ou a
omisso e a explorao tornam-se entranhadas. As regras informais e a cultura no
s mudam mais lentamente do que as regras formais, como tendem a remodel-las,
de modo que a imposio externa de um conjunto comum de regras formais
acarreta resultados amplamente divergentes (PUTNAM, 2002, p. 189).

A definio do termo instituio e a exposio de elementos como cultura,


formalidade/informalidade, cooperao/omisso demonstram a complexidade de regras a serem consideradas
no processo de institucionalizao das organizaes. Trata-se de vises contingenciais das organizaes que
se formam e se desagregam no contexto das sociedades modernas.

O amadurecimento dos debates travados pela cincia administrativa proporcionou, entre tantas outras
perspectivas, a considerao das instituies a partir de uma abordagem contingencial, o que implica em v-
las inseridas em um ambiente, onde sofrem e provocam mudanas tanto no ambiente interno quanto externo.
A nfase no ambiente a principal contribuio da escola institucional, que coloca no centro de sua
interpretao a realidade organizacional, a legitimidade e o isomorfismo como fatores vitais para sua
sobrevivncia (MACHADO-DA-SILVA & GONALVES, 2000).

De acordo com North (1990), a busca por legitimidade envolve um processo de institucionalizao.
Este processo pode se dar atravs dos seguintes estgios: habitualizao, objetificao e sedimentao.
Apesar do tratamento esttico dado, eles demonstram ser necessrios para a institucionalizao propriamente
dita. Assim, o processo de institucionalizao inicia-se Habitualizao a partir de necessidades e
presses do contexto (mudanas tecnolgicas, legislao e foras de mercado) por inovao. Segundo North
(1990), em conseqncia do monitoramento que a organizao faz dos competidores e de esforos para
aumentar sua competitividade relativa, a organizao se movimenta em direo a um status mais permanente
e disseminado Objetificao. Por fim, a institucionalizao total se d pela propagao, virtualmente
completa, de suas estruturas por todo o grupo de atores, como pela perpetuao de estruturas de um perodo
consideravelmente longo de tempo Sedimentao. North (1990) destaca que este processo de adaptao s
mudanas, leva a estrutura organizacional a mudar continuamente a partir do momento que as normas, regras
e padres institucionalizados no garantem mais a reduo da incerteza presente no ambiente. Assim,
continuamente, h um processo de formao, desinstitucionalizao, institucionalizao e
reinstitucionalizao, ou seja, estados que oscilam dinamicamente da ordem a desordem, da construo a
desconstruo, em busca de um padro social estabilizado ou pelo menos aceitvel (NORTH, 1990;
BRYMAN, 1984).

Assim, de acordo com Bryman (1984) o processo de institucionalizao, por sua vez, pode apoiar-se
nos pilares regulativo, normativo ou cognitivo. No pilar regulativo, regras e leis so formuladas e legitimadas

182

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

para controlar os empregados, cujas aes indesejadas so alvos de sano e coero. No normativo,
determinam-se os comportamentos desejados que, aps a contnua repetio, so interiorizados, levando
legitimao. J o pilar cognitivo d importncia dimenso subjetiva, onde os conhecimentos so
compartilhados, de forma que acabem por ser legitimados.

No entanto, Bowring, (2000) adverte que esta busca por legitimidade, portanto, est relacionada s
presses ambientais continuadas que as organizaes sofrem no sentido de torn-las mais homogneas em
termos estruturais e processuais. Esta presso por homogeneidade organizacional, por seu turno, decorre de
mecanismos institucionais coercitivos, mimticos e normativos. No primeiro caso, uma organizao exerce
presses sobre outras que dela dependem. O mimetismo ocorre quando uma organizao adota estruturas e
procedimentos de outra, devido s incertezas tecnolgicas ou objetivos ambientais, semelhante a um
processo de imitao das prticas organizacionais que deram certo. O mecanismo normativo ocorre quando
um conjunto de normas e mtodos adotado pelas organizaes, principalmente do mesmo setor. Um dos
principais instrumentos normativos a profissionalizao, que determina quais so as normas, regras,
procedimentos e rotinas de trabalho de cada cargo ou funo desempenhada.

Vale salientar, segundo Dimaggio (1991), que os mecanismos isomrficos devem variar a depender
do contexto de cada sociedade apesar do consenso que parece existir na literatura internacional de que os
mecanismos normativo e mimtico so suficientes no processo de mudana organizacional, ou seja, na
promoo da institucionalizao. Em sociedades com forte tradio democrtica e com alto nvel de
competio, por exemplo, a tendncia de que predominem os mecanismos mimticos e normativos de
presso para a estabilidade e a mudana organizacional (DIMAGGIO, 1991; BOWRING, 2000; BRYMAN,
1984). Entretanto, no caso brasileiro, de acordo com Machado-da-Silva & Gonalves (2000), estudos
revelam que o mecanismo coercitivo como instrumento de manuteno da ordem e, paradoxalmente, de
transformao social legitimado pelo formalismo. Isto acontece porque mais fcil para ns brasileiros,
que somos fortemente influenciados por padres e modelos estrangeiros, adotar uma estrutura formal por
decreto ou lei do que institucionalizar o correspondente comportamento social e, ou, organizacional. Ou seja,
na anlise do processo de formao scio-cultural da sociedade brasileira no se caminhou do costume para a
teoria, do vivido para o formal, mas do terico para o costume, do formal para o vivido (TOLBERT &
ZUCKER, 2006). Portanto, configurou-se uma espcie de formalismo funcional como uma estratgia de
construo nacional.

O que se pde verificar que, apesar de existirem trs orientaes distintas (econmica, poltica e
sociolgica) quando se discute o tema institucionalizao, a maioria dos estudiosos da rea focaliza sua
anlise de acordo com a orientao sociolgica que teve grande contribuio de Durkheim e Weber
(MORGAN, 1980). Essas trs orientaes agregam em suas formulaes os conceitos e idias do novo e
do velho institucionalismo, ou de perspectivas modernas e ps-modernas (TOLBERT & ZUCKER,
2006; NEE, 1998; BOWRING, 2000; MORGAN, 1980).

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

Os novos institucionalistas divergem entre si com relao a muitos pontos, tanto


tericos quanto metodolgicos. Mas esto de acordo em dois pontos fundamentais:
1) As instituies moldam a poltica. As normas e os procedimentos operacionais
tpicos que compem as instituies deixam sua marca nos resultados polticos na
medida em que estruturam o comportamento poltico. Os resultados no podem ser
meramente reduzidos interao de jogo de bilhar dos indivduos nem interseo
das foras sociais gerais. As instituies influenciam os resultados porque moldam
a identidade, o poder e a estratgia dos atores. 2) As instituies so moldadas
pela histria. Independentemente de outros fatores que possam influenciar a sua
forma, as instituies tm inrcia e robustez. Portanto corporificam trajetrias
histricas e momentos decisivos. A histria importante porque segue uma
trajetria: o que ocorre antes (mesmo que tenha sido de certo modo acidental)
condiciona o que ocorre depois. Os indivduos podem escolher suas instituies,
mas no o fazem em circunstncias que eles mesmos criaram, e suas escolhas por
sua vez influenciam as regras dentro das quais seus sucessores fazem suas escolhas
(PUTNAM, 2002, p. 23).

Por exemplo, o velho modelo institucional buscava interpretar as organizaes como uma
expresso estrutural da ao racional que, ao longo do tempo so sujeitas s presses do ambiente social e,
ou, organizacional e transformam-se em sistemas orgnicos. Os valores substituem os fatores tcnicos na
determinao de tarefas organizativas. J os novos institucionalistas buscaram uma abordagem com maior
poder explicativo da realidade organizacional ao interpretarem a estrutura como resultado de concepes
culturalmente construdas sob uma dualidade, que envolve tanto as relaes que se estabelecem no interior
das organizaes, como as que tm origem no ambiente. Ou ainda, o novo institucionalismo se props a
romper com o carter positivista e com o paradigma funcionalista dominante presente no velho
institucionalismo, apoiando-se em uma perspectiva mais cognitiva embasada, por sua vez, no paradigma
interpretativo.

Para March & Olsen (1989) e Hall & Taylor (1996) os dilemas institucionais seriam absorvidos pelas
instituies, no necessariamente porque aumentariam sua eficcia em termos de fins e meios, mas
principalmente em conseqncia do mesmo tipo de processo de transmisso que d origem s prticas
organizacionais no mbito das instituies modernas. Ao longo deste processo as instituies poderiam
adotar formas e prticas institucionais compatveis com seus propsitos e objetivos, j que possuem
reconhecimento em termos de legitimidade social.

H, contudo, aqueles que defendem que basicamente no h diferenas entre o novo e o velho
institucionalismo. Segundo ele, a diferenciao acontece em funo de certa confuso paradigmtica
presente na nova corrente. O autor afirma ainda que esta confuso gerada por uma divergncia interna

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

daqueles que se autodenominam neo-institucionalistas por no atenderem aos microfundamentos oficiais


desta nova abordagem (baseada no construtivismo social e na etnometodologia). Esta incoerncia interna
leva o novo institucionalismo a no se distanciar totalmente da ortodoxia positivista-funcionalista dos
estudos organizacionais (BRUSCO, 1990).

Esta discusso acaba por revelar que a teoria institucional est em processo de institucionalizao no
mbito dos estudos organizacionais, ou ainda, que est na sua fase latente, tentando construir-se ou pelo
menos consolidar-se enquanto teoria organizacional. O que refora este pressuposto o fato de que tem
aumentado o nmero de investigaes sobre a temtica em diferentes ramos das cincias sociais e suas
contribuies so inegveis, principalmente com relao ao isomorfismo e legitimidade das instituies.
Uma dessas investigaes sobre a temtica institucionalismo refere-se compreenso das estruturas e das
funcionalidades inerentes administrao pblica, objeto de anlise da prxima seo.

3 Administrao pblica

Do ponto de vista epistemolgico a administrao, de modo geral, e a administrao pblica, de


modo particular, encontram-se ligadas teoria geral da administrao e aos estudos organizacionais. A
natureza de conhecimento em administrao no mbito pblico um tema amplamente discutido nos dias
atuais e retrata casos de particularidades existentes tanto em pases desenvolvidos quanto em pases em
processo de desenvolvimento. Outro fator importante da esfera de anlise pblica da administrao vai ao
encontro de formas de gesto e modelos de culturas organizacionais debatidos no seio da administrao
pblica (BRESSER-PEREIRA, 2005; FRANA FILHO, 2004; PAULA, 2005; ABRCIO, 1998).

A administrao moderna evidencia trs abordagens tericas abrangentes. Primeiramente, com os


pioneiros da administrao cientfica houve um direcionamento excessivo em relao ao conhecimento sobre
os instrumentos e as tcnicas gerenciais, que se configuraram como um sistema de normas e procedimentos
voltados para o acompanhamento das atividades de trabalho como distribuio de tarefas e especializao
das funes e cargos administrativos. Esses procedimentos e normas eram pensados a partir de modelos
conceituais gerenciais que incorporavam idias sobre gesto e possuam a pretenso de uma validade
universal de seus pressupostos, podendo ser aplicados tanto em organizaes privadas quanto pblicas. Para
Frana Filho (2004) e Paes de Paula (2005) os modelos conceituais de orientao gerencialista do nfase,
principalmente, aos processos de eficcia e de eficincia administrativa, demonstrando que estes conceitos
poderiam ser considerados universais, ressaltando que a nfase, neste caso, na racionalidade e nos objetivos
que se pretende realizar, colocando em cheque aspectos importantes relacionados s questes tico-morais e
prtica da aprendizagem organizacional.

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

Em segundo, existiu a disseminao das idias ligadas s reas funcionais da administrao


(principalmente Finanas, Marketing, Pessoas e Produo), reas estas inspiradas nas premissas da Escola
Clssica da Administrao, tendo na diviso social do trabalho o ponto de partida para a modificao das
estruturas, arranjos e tendncias organizacionais. Este segundo momento simboliza o advento de
especializaes diversificadas da prtica administrativa contribuindo para que o prprio sentido da
administrao na atualidade passasse de percepes generalistas para percepes especficas da arte de
administrar (PAES DE PAULA, 2005; FRANA FILHO, 2004; DRUCKER, 1999).

A terceira grande orientao da administrao moderna corresponde aos debates suscitados no seio
dos Estudos Organizacionais. Esta rea de estudo da administrao por sua vez, redireciona o foco da gesto
para a organizao como unidade de anlise. Nesta fase, estudiosos das organizaes atribuem a Chester
Barnard o relevante papel em apresentar a organizao como algo essencial e que deveria ser estudada com
grande ateno, pois, tratar das questes referentes s prticas gerenciais sem a relevante considerao do seu
espao social ou organizacional de atuao poderia acarretar, no mnimo, uma ausncia comprometedora da
qualidade dos estudos direcionados para este campo da administrao (DRUCKER, 1999). Assim, as bases
fundamentais dos Estudos Organizacionais encontram-se intimamente ligadas a duas categorias abrangentes
de anlise, quais sejam: o enfoque comportamental derivado da ampla influncia dos psiclogos norte-
americanos nas organizaes e na ntima relao existente entre administrao e sociologia, principalmente
dos estudos tericos de inspirao positivista-funcionalista (BURRELL & MORGAN 1979; BRYMAN,
1984).

Nesse contexto no se pode desconsiderar ou negar o importante papel que a cincia da


administrao possui no processo de compreenso e anlise das organizaes modernas. Mesmo no
havendo consenso entre os estudiosos da rea, espera-se que o campo de estudos organizacionais possa criar
as necessrias condies em prol da promoo de ambientes cada vez mais inter e multidisciplinares
objetivando consolidar a administrao como um importante e promissor campo cientfico, tendo como pano
de fundo os desafios e tendncias globalizantes atuais, o que inclui a administrao pblica brasileira.

No Brasil, ao longo de sua evoluo histrica, os estudos sobre a administrao pblica ora ou outra
envolveram sempre elementos diversificados e dimenses herdadas das crenas e prticas advindas da
formao scio-poltica e cultural do pas. Esses elementos e dimenses tm se manifestados em traos
caractersticos que prevalecem at os dias atuais na maneira de gerir e de se apropriar do aparato pblico
institucional (LEAL, 1993; LANNA, 1995; NUNES, 1997; HOLANDA, 2000, FAORO, 2000).

Nesse sentido, da confrontao literria observa-se que a administrao pblica no Brasil marcada
pelo hibridismo nas relaes entre Estado e sociedade, ou seja, existe a convivncia de diversos tipos de
prticas como o nepotismo, a corrupo, o personalismo, o clientelismo, o corporativismo e o insulamento
burocrtico, que juntos, contribuem para alavancar as mazelas polticas existentes nos espaos institucionais
de domnio pblico. Paralelamente, a trajetria histrica da administrao pblica brasileira revela trs

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

modelos marcantes da organizao pblica das instituies brasileiras (nos nveis federal, distrital, estadual e
municipal), podendo ser destacados o patrimonialismo, o burocratismo e o gerencialismo.

3.1 Razes do Estado patrimonialista no Brasil

Notadamente, a literatura clssica existente no Brasil referente Administrao Pblica, destaca que
a relao entre Estado e administrao pblica possui sua raiz no desenvolvimento das prticas
patrimonialistas ocorridas desde o perodo colonial mediante a supremacia de Portugal sobre o Brasil
(LEAL, 1993; LANNA, 1995; FAORO, 2000; HOLANDA, 2000). As marcas deste perodo vo fomentar as
atitudes polticas e as formas de gerenciamento da coisa pblica expressas principalmente, nas prticas
administrativas e estamentais.

O modelo patrimonialista formalizado nas aes e prticas polticas no Brasil permeou e ainda
permeia as relaes sociais, fere a constituio federal e legitima atitudes e costumes advindos das relaes
de poder e dominao, encontradas em nossa estrutura poltica e no aparato da administrao pblica. Este
mesmo modelo ainda se mantm arraigado na esfera poltica atual, principalmente no interior do pas e em
regies, como o Nordeste brasileiro, em que a dependncia da mquina pblica se tornou cultural, mediada
pela defesa de interesses particularizados.

A questo fundamental que parece surgir dessa brevssima discusso : qual a


natureza especfica da hierarquia no Nordeste brasileiro? A comparao entre costa
e serto aparecer aqui como pano de fundo desta que ser a questo fundamental
desse trabalho. Como foi dito, veremos que a hierarquia no Nordeste no exclui,
mas pressupe violncia e arbitrariedade, e ao mesmo tempo se nutre das relaes
de classe. Esse trabalho pretende demonstrar a possibilidade da existncia de uma
sntese entre hierarquia, violncia e relaes de classe, mas sua nfase recair no
primeiro desses termos. Veremos que categorias como respeito fundam relaes
estruturais, mesmo num contexto cada vez mais impessoal; isso no exclui que, ao
mesmo tempo, a arbitrariedade do patro possa tambm contribuir, em grande
medida, para a constituio da realidade social (LANNA, 1995, p. 46).

Com o advento da Repblica, as elites agrrias assumiram o poder, constituindo por mais de trs
dcadas a chamada Repblica Oligrquica (1894-1930). Segundo Faoro (2000) a transio entre o regime
monrquico imperial para o republicano ir acentuar e exacerbar a funo eleitoral do coronel. Tirar-lhe-
as albardas centrais no para autonomiz-lo, mas para entreg-lo aos poderes estaduais e federal. Esta
transio est na essncia dos acontecimentos que partem do 15 de Novembro de 1889 (FAORO, 2000, p.
243). A partir de ento, esse cenrio poltico da histria do Brasil tornou-se solo frtil para a proliferao de

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

aes de mandos e desmandos, caracterizando ainda mais o Estado Patrimonial. O fenmeno


denominado coronelismo foi o retorno ao poder, dos fazendeiros que detinham o controle poltico e
econmico no meio rural, desde os tempos da monarquia. Lanna, (1995), Faoro, (2000) e Holanda, (2000),
em suas anlises sobre o patrimonialismo, afirmam que desde a colonizao do Brasil pelos portugueses, os
fazendeiros, conhecidos por coronis, sempre detiveram prestgio social, ora assumindo o poder
diretamente em certas localidades, ora se opondo aos governantes que tentavam interferir em suas terras e
redutos polticos, como foi, a ttulo de exemplo, a disputa entre os partidos polticos conservadores e
liberais que abrigavam os coronis, entendidos aqui como grandes fazendeiros e polticos influentes.

Para Leal (1993) a histria brasileira ocorrida entre os sculos XIX e incio do XX revela que no
mbito rural, o coronel era um bem amado. A sua clientela isto , a imensa maioria de camponeses
miserveis, que dele dependiam e giravam ao seu redor e dispunham dos favores lhe devotava absoluta
fidelidade. Para ter devoo de seus clientes, o coronel lhes cedia partes de suas terras para a sua
subsistncia, ajudava-os nas doenas, com mdicos e remdios, e lhes garantia proteo nos problemas com
a polcia e, por vezes, com a justia. Em troca, essa clientela era forada a votar nos candidatos que ele
apoiava. Diversos autores detiveram-se em entender a gnese e as prticas do coronelismo, buscando
elucidar suas aes de poder e dominao. Neste caso, observa-se ainda que o habitat dos fazendeiros que
detinham o poder eram os:

municpios do interior, o que equivale a dizer os municpios rurais, ou


predominantemente rurais; sua vitalidade inversamente proporcional ao
desenvolvimento das atividades urbanas, como sejam o comrcio e a indstria.
Conseqentemente, o isolamento fator importante na formao e manuteno do
fenmeno (LEAL, 1993, p. 251).

Sob outro enfoque, Lanna (1995), ao analisar o coronelismo no Nordeste brasileiro, observou que
dois so os elementos fundamentais que ainda mantm vivo a chama deste fenmeno secular. Esses
elementos so as prticas comuns entre as relaes de patronagem e compadrio que do forma e
legitimidade figura do coronel, que produz ou reproduz, no interior da comunidade, sua autoridade e
controle. Tanto os laos de patronagem como os de compadrio so vistos enquanto formadores de
comunidades em que as pessoas se aproximam ora para prestar servio ao fazendeiro, ora para convidar esse
mesmo fazendeiro para apadrinhar seus filhos, o que, na maioria das vezes, acarreta em trocas recprocas de
favores, gerando uma nova relao, qual seja, a de clientelismo, como observou Lanna (1995). Esses
valores e prticas tambm encontram-se presentes em muitas de nossas instituies como forma de perpetuar
o poder e a dominao sobre os demais indivduos. Elementos como o clientelismo, prtica comum entre os
polticos da elite agrria brasileira, contribuiu significativamente na configurao hierrquica de diversas
instituies de nosso pas e disseminou as tradies patrimonialistas ao longo da histria da Repblica.

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

Essas prticas contribuam para alavancar os princpios ligados ao patrimonialismo, ou seja, a partir
de uma interpretao weberiana do assunto prevaleciam tradio e os costumes em detrimento da
impessoalidade da lei e do profissionalismo administrativo institucionalizado. Nesse caso, Weber (1999)
chama de tipos ideais as modalidades de dominao por ele concebidas. Essas modalidades de
dominao apresentam-se sob os seguintes tipos ideais: Tradicional ou Patrimonial, Legal ou Racional
Burocrtico e Carismtico. Sendo as duas primeiras (Patrimonial e Burocrtica) discutidas e analisadas
neste estudo.

No tipo de dominao tradicional ou patriarcal sobressaem os laos de submisso, marcada por


relaes de patriarcalismo, onde prevalecem valores como a honra, a amizade, o parentesco, o
protecionismo e a reproduo da tradio entre dominantes e dominados. A obedincia ao outro
desenvolve-se por meio do respeito a toda uma tradio, em que o dominante visto como possuidor de
valores superiores, detentor do dom da graa ou pela relao de servido e interesses pessoais, em
que o ser dominado se encontrar sempre em posio de dependncia em relao ao dominante, pois, esse
ltimo lhe oferece abrigo e proteo, mantendo para com aquele um carter de fidelidade e obedincia
irrestrita. Desse modo, a relao de dominao apresenta caractersticas determinantes em que o contedo
das ordens est fixado pela tradio, cuja violao desconsiderada por parte do senhor poria em perigo a
legitimidade do seu prprio domnio, que repousa exclusivamente na santidade delas (WEBER, 1999, p.
131). Nesse tipo de dominao, valores que acarretam posies de controle e autoritarismo so fundamentais
para legitimar e institucionalizar o poder de dominao e autoridade entre os envolvidos.

Segundo Weber (1999), a manuteno e a garantia do poder da dominao tradicional (patrimonial)


vm da crena no passado eterno, na justia e na pertinncia da maneira tradicional de agir. O chefe de
Estado tradicional o senhor, que mantm seu poder e controle sob seus sditos, em detrimento da sua
posio de sucessor, de uma relao de poder que lhe transmitida ao longo do tempo, por geraes
passadas e que possuem a mesma coeso grupal de crenas e valores. Apesar de suas ordens possurem um
carter personificado e arbitrrio, sua rea de abrangncia garantida pelos costumes e hbitos, sendo que
seus sditos o obedecem por respeito sua posio tradicional ou pela coao.

medida que os ideais e princpios de organizao democrtica passam a fazer parte da esfera
pblica e da sociedade brasileira, novos modelos de gesto da mquina pblica comeam a se fazer
presente em detrimento da manuteno e continuidade do patrimonialismo. Um desses novos modelos
refere-se burocracia que ser mais bem discutida adiante. Assim, pelas anlises e inferncias feitas por
Bresser-Pereira (2005) nota-se que a adoo da burocracia no espao pblico, para alm de significar uma
quebra de paradigmas, simbolizou um importante instrumento de combate aos elementos ligados ao
patrimonialismo como o nepotismo, o clientelismo, o mandonismo e a corrupo, contribuindo, mesmo que
em passos lentos, para a proteo do bem pblico e encampando lutas pontuais contra a privatizao do
patrimnio estatal. Esse cenrio imps administrao pblica, a necessidade de desenvolver um tipo de

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

administrao que vislumbrasse distinguir o espao poltico do espao de atuao do administrador


pblico, mas tambm implementou aes que permitiram separar o privado do pblico.

3.2 Contribuies da burocracia para a administrao pblica no Brasil

Historicamente a burocracia comea a fazer parte da esfera pblica no Brasil quando o mundo se
reorganizava dos traumas da primeira grande guerra mundial, sendo que a partir da dcada de 30 foi criado o
Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP) pelo governo de Getlio Vargas. O DASP,
enquanto rgo pblico foi considerado um importante instrumento de difuso dos ideais da burocracia no
Brasil.

Em 1933 foi criado o Departamento de Administrao do Servio Pblico (Dasp),


que se transformou no smbolo da busca de um Estado moderno e de uma
burocracia pblica profissionalizada. Do ponto de vista prtico, o departamento foi
responsvel pela organizao do Estado quanto ao planejamento, oramento e
administrao de pessoal. Entre 1945 e o golpe de 1964, ocorreram vrias
tentativas de se retomar a reforma com o mesmo mpeto inicial, fortalecendo o
sistema de mrito, a profissionalizao dos burocratas e a organizao do Estado
(PAULA, 2005, p. 106).

Sua principal funo de acordo com as anlises feitas por Bresser-Pereira (2005) era a de ser um
agente modernizador dos processos administrativos, de acordo com as orientaes dos princpios
burocrticos de organizao, promovendo mudanas significativas no aparato estatal brasileiro.

Para Weber (1999) a Dominao Racional Legal consiste em um modelo de organizao


burocrtica, pois qualquer direito pode ser criado e modificado mediante um estatuto sancionado
corretamente quanto forma (WEBER, 1999, p. 128). Neste caso, a relao entre dominantes e dominados
reduz-se a uma formalidade legal preestabelecida, em que as aes desenvolvidas so amparadas por um
contrato ou leis que regulamentam e orientam todo o processo de dominao burocrtica.

O processo de organizao do poder burocrtico, que garante a sua legitimidade, provm de normas
legais estatuariamente definidas em bases racionais e impostas em equivalncia de igualdade a todos. Na
dominao burocrtica, a observncia da justia da lei o pano de fundo de sua legitimao. Nesse caso, as
pessoas obedecem s leis, e no pessoa propriamente dita, como nas dominaes tradicional e carismtica,
porque acreditam que as leis so constitudas e elaboradas por um procedimento escolhido, tanto pelos
subordinados quanto pelos dirigentes. Alm disso, nesse tipo de cenrio o dirigente visto como uma pessoa
que alcanou tal posio, exclusivamente por procedimentos legais via promoo, nomeao, progresso
automtica de cargos, concursos, entre outros, e em conseqncia de sua posio conquistada que ele

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

exerce o poder dentro das reas preestabelecidas estatutariamente pelas regras e regulamentos sancionados
legalmente.

Ao analisar o pensamento weberiano sobre a burocracia, Bresser-Pereira (2005) enumera um


conjunto de princpios que iro dar forma e visibilidade a ento moderna forma de organizar o espao
pblico. Neste momento a administrao burocrtica passa a ser pensada e praticada sob as seguintes
orientaes: formalizao das funes e atividades administrativas; unidade de comando fundamentada na
organizao hierrquica das instituies; centralizao de poder via processo decisrio; profissionalismo por
meio do desenvolvimento de competncias e habilidades administrativas; impessoalidade nas formas de
tratamento da gesto pblica; configurao organizacional pautada na estrutura piramidal de cargos e
funes; estabelecimento de rotinas pouco flexveis; normas e regras de controle atreladas aos processos
administrativos; e, foco em uma burocracia de Estado constituda por administradores profissionais,
preferencialmente isentos das tramas e sedues polticas.

Foi um grande progresso o surgimento, no sculo XIX, de uma administrao


pblica burocrtica em substituio s formas patrimonialistas de administrar o
Estado. Weber (1922), o principal analista desse processo, destacou com muita
nfase a superioridade da autoridade racional-legal sobre o poder patrimonialista.
Apesar disso, quando, no sculo XX, o Estado ampliou seu papel social e
econmico, a estratgia bsica adotada pela administrao pblica burocrtica o
controle hierrquico e formalista dos procedimentos provou ser inadequada. Essa
estratgia podia talvez evitar a corrupo e o nepotismo, mas era lenta, cara,
ineficiente. Ela fazia sentido no tempo do Estado liberal do sculo XVIII: um
Estado pequeno e dedicado proteo dos direitos de propriedade; um Estado que
s precisava de um Parlamento para definir as leis, de um sistema judicirio e
policial para fazer cumpri-las, de foras armadas para proteger o pas do inimigo
externo, e de um ministro das finanas para arrecadar impostos. Mas era uma
estratgia que j no fazia sentido, uma vez que o Estado havia acrescentado s
suas funes o papel de provedor de educao pblica, de sade pblica, de cultura
pblica, de seguridade social, de incentivos cincia e tecnologia, de
investimentos em infra-estrutura, de proteo ao meio ambiente. Agora, ao invs de
trs ou quatro ministros, era preciso ter 15 ou 20. Ao invs de uma carga de
impostos correspondente a 10% do PIB, necessitava-se de impostos que
representavam de 30 a 60% do PIB. Ao invs da velha administrao pblica
burocrtica, uma nova forma de administrao, que tomou de emprstimo os
imensos avanos por que passaram, no sculo XX, as empresas de administrao
de negcios, sem contudo perder a caracterstica especfica que a faz ser

191

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

administrao pblica: uma administrao que no visa ao lucro, mas satisfao


do interesse pblico (BRESSER-PEREIRA, 2005, p. 26-27).

Apesar das fragilidades e limites do modelo burocrtico analisado por Bresser-Pereira (2005) no
mbito pblico, pode-se observar que o conceito de burocracia weberiano, tinha no princpio da eficincia
um porto seguro para planejar, organizar, executar e controlar as funes administrativas praticadas na
administrao pblica. Assim, procurava-se com a administrao pblica burocrtica gerar ambientes
favorveis meritocracia, competncia, profissionalismo e formalizao das relaes de trabalho. Com todo
este histrico de boas intenes o modelo burocrtico se mostrou insuficiente para acompanhar as
mudanas globais e a acentuada complexidade do Estado, dando espao para o surgimento de novos modelos
como o caso do modelo gerencialista.

3.3 Aspectos da administrao pblica gerencial

Diante de fragilidades e disfunes apresentadas tanto pelo modelo patrimonialista quanto pelo
modelo burocrtico no mbito da administrao pblica, novas formas de gesto na esfera pblica ganham
vigor e fora. Como forma de gesto emergente surge no interior das discusses pblicas tendncias
organizacionais voltadas ao gerencialismo, prtica muito difundida nas empresas privadas e que obteve certa
ateno da iniciativa pblica a partir da dcada de 70 do sculo passado e que encontrou principalmente, nos
Estados Unidos e na Inglaterra, condies e apoios necessrios para a sua difuso. O modelo gerencial de
organizao administrativa do espao pblico focou seus objetivos em duas frentes: de um lado, predominou
a incorporao por parte dos gestores pblicos de tcnicas e ferramentas gerenciais como as utilizadas no
meio privado; do outro, houve a propagao de idias de Estado Mnimo e enxugamento da mquina
pblica. Ambas as frentes de perspectivas gerencialistas procuravam reestruturar o Estado-Nao nos
moldes da administrao privada e das orientaes advindas do processo de globalizao (BRESSER-
PEREIRA, 2005).

Paula (2005) ao analisar o papel da administrao pblica gerencial no Estado brasileiro constatou
um conjunto de limites e pontos positivos que vem caracterizando esta forma de administrar as instituies
pblicas:

Em relao aos limites da administrao pblica gerencial so considerados


aspectos como: a) centraliza o processo decisrio e no estimula a elaborao de
instituies polticas mais abertas participao social; b) enfatiza mais as
dimenses estruturais do que as dimenses sociais e polticas de gesto; c)
implementou um modelo de reforma e gesto pblica que no foi construdo no
pas. Em contrapartida, os pontos positivos deste modelo de gesto desenvolveram-

192

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

se sob a orientao de duas caractersticas bsicas: primeiramente, possui clareza


em relao organizao do aparelho de Estado e mtodos de gesto. Segundo,
alguns mtodos gerencialistas vm melhorando a eficincia do setor pblico,
especialmente no campo econmico-financeiro (PAULA, 2005, p. 178).

Se um dos focos da administrao pblica burocrtica era nos resultados, com a emergncia da
administrao pblica gerencial o Estado brasileiro amplia suas funes para alm dos resultados,
enfatizando a importncia dos princpios administrativos de eficincia e eficcia tendo nas aes gerenciais
pontos norteadores para a orientao das funes estatais. Este cenrio est diretamente ligado importncia
dada s ferramentas de planejamento e controle que passaram a ser mais utilizadas sobre os resultados das
instituies pblicas em detrimento das reais demandas da sociedade (MOTTA, 2007; MARTINS 1997).

Para estes autores, guardadas as peculiaridades empricas de seus estudos, o cenrio atual vem
apontando necessidades em redesenhar o Estado brasileiro desde a sua maneira de atuao at as formas de
organizao do espao pblico, na medida em que a oferta dos bens e servios pblicos torna-se mais
competitiva e diferenciada, emergindo demandas que vo de encontro utilizao de modelos inovadores
de como administrar as instituies pblicas. Assim, constata Abrcio (1998) que a partir da segunda metade
do sculo passado a reforma do Estado se tornou em uma prerrogativa essencial em quase todo o mundo,
contribuindo para que a administrao pblica gerencial se tornasse em uma opo vivel para reorganizar as
orientaes de gesto praticadas nas instituies pblicas. Para Abrcio (1998), tal opo somente foi
amplamente difundida nas modernas democracias a partir do momento em que a crise mundial da dcada de
70 reorientou os procedimentos econmicos e as intervenes estatais para um novo cenrio que comeava a
se fazer presente em propores globais.

Contudo, a partir do histrico apresentado fica evidente que a administrao pblica gerencial de
base neoliberal no conseguiu realizar todas as etapas propostas em seu bojo, principalmente, as que se
referem consolidao e permanncia do Estado Mnimo em nossa poca. No entanto, no se podem
desconsiderar as importantes contribuies feitas pelo exerccio da administrao pblica gerencial no
processo de gerir e organizar o Estado, bem como do progresso atingido at ento, apesar dos limites que
acompanham este modelo de gesto da coisa pblica, at os dias atuais.

4 Consideraes finais

As discusses em torno das temticas Capital Social, Institucionalismo e Modelos de Administrao


Pblica, nos convidam a refletir as mudanas ocorridas nas sociedades modernas, principalmente no que se
refere as formas de governo e as tendncias das relaes entre Estado e Sociedade vem ocorrendo no mundo
globalizado.

193

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

Quando se fala em Capital Social no contexto sciopoltico e econmico, fala-se nas transformaes
que vem modificando as relaes entre cidados e governo, e de governos para com os cidados. Os
exemplos de casos sobre a descentralizao poltica, a participao popular direta, a formao cidad e o
esprito de grupo tem norteado as aes governamentais e a aplicao de polticas pblicas em cenrios
plurais. Esses cenrios se materializam por meio de conselhos municipais, associaes de moradores de
bairros, cooperativas, ONGs e tantos outros movimentos sociais e empresariais que se articulam para prover
os interesses divergentes da sociedade.

O institucionalismo surge como uma lente capaz de permitir a compreenso da legitimao de aes
pblicas por meio dos valores, estrutura de poder, hierarquia, cultura e normas, que fomentam os debates em
torno do velho e do novo institucionalismo no mbito dos Estudos Organizacionais e da Administrao
Pblica.

Quanto aos modelos de Administrao Pblica discutidos no contexto brasileiro, nota-se a


valorizao do hibridismo como ponto de partida para gerir a mquina pblica. Isto mostra que no se faz
uso de uma forma pura de gesto pblica no Brasil. Normalmente, opta-se pela combinao dos tipos de
administrao pblica, historicamente, conhecidos: patrimonialismo, burocratismo e gerencialismo. Assim,
elementos caractersticos desses trs tipos so encontrados de forma hbrida no Brasil nas prticas polticas,
na gesto de instituies pblicas e sociais e, especialmente, no mbito governamental. Portanto, conclumos
que, para compreender melhor os tipos de Administrao Pblica, historicamente observados, e desenvolver
um modelo mais adequado participao cvica da sociedade moderna brasileira, faz-se necessrio analisar
as prticas de gesto institucionalizadas, especialmente a reproduo moderna das prticas patrimonialistas,
frente aos desafios de superao das relaes assimtricas entre Estado e Sociedade.

Essas consideraes pontuais no tm a pretenso de saturar o assunto investigado, j que existe um


conjunto de orientaes recentes sobre Capital Social, Institucionalismo e Administrao Pblica que
vm permitindo o constante (re)pensar das prticas institucionais, bem como instigando pesquisas empricas
no mbito das instituies pblicas.

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196

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

GOVERNANA TERRITORIAL COMO


ESTRATGIA DE GESTO SOCIAL DO
DESENVOLVIMENTO
Thiago Pimentel
Mariana Pereira Chaves Pimentel
Mozar Jos de Brito
Jos Roberto Pereira

1. INTRODUO

Este ensaio terico tem o objetivo de identificar as relaes entre espao, formas de articulao e
organizao social e o desenvolvimento. Especificamente, busca-se refletir e apontar algumas possibilidades de
como a governana territorial, por meio de suas caractersticas de proximidade espacial e institucional, pode
contribuir para o exerccio da gesto social, tomando a gesto social como a gesto do desenvolvimento.

Com a fragmentao da sociedade e da perda de referncias identitrias, desde o ltimo quartel do sculo
XX, com a crise do estado de bem estar social e da sociedade industrial, com o fim das certezas, e das
metanarrativas que asseguravam certa estabilidade aos indivduos; hodiernamente, o indivduo contemporneo
perdeu a maior parte de suas referncias identitrias. Ele est conectado, mas ao mesmo tempo isolado do todo
global. H um vazio no quadro de referncia coletivo (social) de identidade que implica diretamente na formao
do sujeito. Esse indivduo est cada vez mais submetido s mudanas constantes. Diante deste cenrio, o territrio
local se constitui numa resposta a busca por identidade e a essa necessidade de referncias (BOURRET, 2008).

A tese defendida neste ensaio a de que o espao tomado como instncia de referncia social para se
formar uma conscincia social (ou representao social), articulando os indivduos no pela conscincia de classe,
mas pela conscincia do espao, levando assim as pessoas a se posicionarem e se reinscrevem no debate sobre o
desenvolvimento, mediante a ao coletiva organizada.

A discusso sobre o espao como categoria de anlise social tem sido sistematicamente omitida nos
estudos sociais. As relaes derivadas disso que so geralmente tomadas como quadro de referncia. Porm, ao
se deixar de lado a questo espacial perde-se uma parcela significativa da explicao do problema. Apesar dessa
omisso, sobretudo no Brasil, no cenrio internacional a discusso atual tenta reinscrever a dimenso do espao na
medida em que se nota a pertinncia como um sistema mundial, em que as aes (positivas ou negativas) dos
diferentes pases so externalizadas para todo o globo terrestre, o que demanda um problema de articulao de
ao coletiva. Esta lgica, em escalas menores, se aplica e se repete em pases, Estados, cidades e povoados,

197

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

demandando uma nova forma de lidar com a questo antes exercida pelo monoplio de poder de regulao do
Estado. Assim, que se insere a questo de como gerir os bens coletivos. Dado que as externalidades das aes
sociais afetam o conjunto de atores que ocupam um determinado espao, como fazer para abordar o problema de
maneira a levar em considerao a maior parte dos atores envolvidos?

Argumentamos aqui que a matria precede a existncia social. O espao fsico ou geogrfico existe antes
de ser ocupado pelo homem. Assim, no o poder (como entidade abstrata) que determina a identidade e a
apropriao, utilizao e produo do espao. Mas antes, o espao que produz e conforma determinadas
identidades (ex.: conscincia de classe), tanto individual quanto grupal, e que esta identidade social grupal que
gera formas de relacionamento com outros grupos sociais e com o prprio espao em que est inserido.

O poder seria ento derivado dessas relaes entre grupos socais distintos, em determinados espaos, ou
seja, a dimenso social precede a dimenso poltica. A poltica existe a partir dos interesses de classe. Em sntese,
defende-se aqui a tese de que o espao, fsico e simblico, a base sobre a qual se instauram as relaes sociais
individuais e coletivas, e que, portanto, fornece o substrato para a aglutinao e articulao de diferentes atores em
torno de questes especficas que lhes interessam imediatamente.

Portanto, o espao (seja pelas questes de interesses materiais seja pelo sentimento de filiao e
pertencimento ou vinculao afetiva a ele) fornece a base para a construo de identidades que sero colocadas
em oposio com as de outros grupos gerando, portanto, relaes de poder. Da oposio desses interesses grupais,
que se traduzem em identidades coletivas (grupais, i.e., daquele grupo de interesse especfico) em relao a outros
interesses de outros grupos sociais que surge ento a dimenso poltica (ou do poder) do processo de dominao
ou negociao social de interesses materiais entre diferentes grupos.

A relevncia deste ensaio se pauta na possibilidade de lanar luzes na introduo da questo espacial
como ponto comum (o territrio) para se pensar a construo de identidades e as formas de ao coletiva
organizada como, por exemplo, a governana territorial a partir de problemas concretos e reais que afetam a
todos (externalidades) e como os atores sociais podem coletivamente lidar com estas questes.

Neste trabalho discute-se de incio a questo da governana territorial como quadro de referncia para
inscrio da ao coletiva organizada, resgatando suas bases nas cincias econmicas e sociais. Num segundo
momento realizada uma aproximao da idia de governana territorial com a gesto social, entendendo esta
como uma forma de gesto coletiva e dialgica dos bens pblicos. Em seguida, estendemos o raciocnio desta
forma de gesto sua finalidade: a de desenvolvimento, e buscamos evidenciar como a governana territorial
poderia contribuir para isto. Por fim, so tecidas consideraes parciais sobre a reflexo aqui proposta.

198

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

2. O DISCURSO SOBRE GOVERNANA

Atualmente crescente a preocupao da sociedade com as formas de assegurar e incluir a participao


coletiva, cooperada e compartilhada, nas decises sobre os rumos da sociedade. Isso se deve a vrios fatores,
como o aumento em termos da quantidade e diversidade de grupos de interesse especficos, como da
complexidade das relaes entre eles, maior informao, conscientizao e politizao da populao, entre outros.

Para Brando (2008), de forma geral, h certo consenso, sobretudo nos meios intelectuais e polticos no
conservadores, de que aes coletivas, de atores de diferentes nveis de institucionais, coordenadas sob uma forma
de governo aplicado a diferentes escalas (local, micro e meso regional e nacional) e, em diferentes contextos
(produtivo, tecnolgico e social) so necessrias e potencialmente teis ao desenvolvimento regional.

A esse processo, genericamente, tem-se dado o nome de governana, com adjetivos dos mais variados em
funo de um determinado atributo que se quer enfatizar. Segundo Leloup; Moyart; Pecqueur (2004) a
governana um conceito polissmico que foi reapropriado desde o ltimo quartel do sculo XX, tanto nas
cincias econmicas quanto nas cincias polticas. O termo surgiu, aproximadamente, em meados do sculo XX
na economia a partir da idia de governana corporativa. Nos anos 1980, o termo foi importado pelas cincias
polticas para caracterizar as modalidades de governo que regiam as aglomeraes, gerando assim um novo
registro.

2.1 Governana nas Cincias Econmicas

A governana corporativa foi mobilizada por Coase e Williamson (dentre outros) para analisar a natureza
das coordenaes entre agentes individuais e coletivos, desde que foi rejeitada a posio padro que considerava o
preo do mercado como o nico agente de regulao das trocas (LELOUP; MOYART; PECQUEUR, 2004).

Coase (1937) conduziu sua investigao sobre as diferenas entre a organizao ou coordenao como
ele diz das atividades produtivas dentro da empresa e entre elas, ou seja no mercado. Para ele todas as reas do
sistema econmico onde a direo dos recursos no dependia diretamente do mecanismo do preo deveriam ser
organizadas dentro da empresa.

Seguindo a mesma linha de raciocnio, Williamson (1993) resgata o conceito na dcada de 1970 e estuda
e sintetiza os dispositivos colocados em ao pela firma para obter as coordenaes eficazes, que podem ser de 2
tipos: a) protocolos internos, que contribuem para a integrao hierrquica da firma, ou b) os contratos de
propriedade e uso de normas para garantir a integrao horizontal, ou seja, entre elos de uma determinada cadeia
(LELOUP; MOYART; PECQUEUR, 2004).

As anlises econmicas abstratas, especialmente as premissas sobre comportamento e natureza dos


atores, fundam-se em polaridades, que, se de um lado pregam que a cooperao entre indivduos pode fazer com

199

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

que a produo coletiva renda mais que a soma das produes isoladas; de outro lado, postulam que na ausncia
de mecanismos para verificar a proporcionalidade de empenho de cada membro na produo coletiva haveria uma
propenso ociosidade.

O raciocnio subjacente a anlise da cooperao entre diferentes atores parece estar fundamentalmente
envolvido na percepo de justia em relao ao esforo e benefcio aplicados em determinada tarefa pelas as
partes envolvidas. Assim, quanto maior for a percepo de igualdade de tratamento e proporcionalidade de retorno
sobre o esforo realizado, maior ser a possibilidade de comportamento no oportunstico por parte dos membros
do grupo. De outro lado, no que tange estrutura hierrquica de governana pode-se observar que o conflito de
agncia surge necessariamente com o crescimento da firma e delegao de funes. De qualquer forma, [...] a
funo da cooperao nos modelos de economia das organizaes , geralmente, viabilizar a firma para responder
mais efetivamente a ameaas competitivas. (BARNEY; HESTERLY, 2000, p.132).

As estruturas de governana colocadas por Williamson (2003) manchas/ndulos de mercado, hbrida


e hierrquica talvez estejam, na realidade, mais centradas em modelos hbridos do que em estruturas somente
hierarquizadas ou de mercado. Mas o que seriam esses modelos ou estruturas hbridas? Organizaes em rede?
Clusters? Talvez essas estruturas hbridas, que se beneficiam de mecanismos de cooperao e de competio
simultaneamente, como no caso dos clusters (PORTER, 1998) ou das cadeias produtivas (ARBAGE, 2003) no
levaria necessidade de rever o fato econmico e post-lo como fato social, o que pressupe a necessidades de
incorporao de outras premissas?

As estruturas hbridas como clusters (PORTER, 1998) ou cadeias produtivas (ARBAGE, 2003), na
medida em que apenas mudam o problema de escala de anlise sem o resolv-lo, parecem necessitar de outros
elementos que permitam no substituir, mas expandir a anlise econmica.

Nesse sentido, para que se possa resolver o problema da cooperao (como calcular o esforo e retorno de
cada um na produo coletiva) e da delegao (dado que um mesmo ator no pode fazer tudo, e nesse sentido, tem
que transferir para outros parte de suas atividades) preciso incorporar nas anlises econmicas o problema da
justia distributiva na produo coletiva (ou pelo menos a percepo dela) e do poder/controle, seja na forma de
custos, seja na forma de recursos. O problema dos mecanismos de controle parece estar suficientemente resolvido
e debatido pela literatura. Porm, a forma de distribuio e percepo justia de como esses recursos so
distribudos ainda carece de avanos.

2.2 Governana nas Cincias Sociais

A partir desses desenvolvimentos tericos iniciais no mbito da economia, o termo governana foi
transportado para o contexto das cincias polticas, onde o seu uso foi inserido num quadro mais amplo.

200

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

Em meados da dcada de 1970, o termo governana foi importado da economia para as cincias sociais e
polticas e tratado no mbito da governabilidade (capacidade de governar) das democracias, onde a hiptese
central era de que os problemas de governabilidade dos pases centrais fundavam-se no aumento de demandas
sociais e na escassez de recursos. Assim, era preciso equacionar a locao de recursos da forma mais equitativa e
representativa possvel por toda a sociedade, o que requeria a adoo de prticas de gesto mais eficazes, alm de
mecanismos institucionais de controle.

O passo seguinte foi, ento, a utilizao do termo governana para incorporar a incurso mais efetiva no
campo poltico, por meio da tecnificao dos modelos e pelo carter imperioso da reforma do Estado, a partir da
dcada de 1980 estimulado, sobretudo, pelo Banco Mundial (MILANI; SOLINIS, 2002). Nessa fase a questo da
governana representava capacidade administrativa e financeira dos Estados, que deveriam adotar prticas e
modelos de boa governana (DALLABIRDA, 2006).

Leloup, Moyart e Pecqueur (2004) dividem essa periodizao da ocorrncia do termo governana nas
cincias sociais em duas vertentes: a primeira, de anlise poltica, em geral, do governo local, que buscava
contextualizar e inserir a dimenso poltica (deixada de lado pela economia), nos mecanismos de coordenao e
articulao dos atores envolvidos; j a segunda perspectiva, de carter mais normativa, se deu no mbito das
relaes internacionais e gesto dos negcios pblicos, de forma geral.

Na rea do governo local, o uso do conceito sublinha a participao de diversos interesses privados no
sistema de deciso pblica que regem as vilas/comunas e regies. Essa perspectiva ressalta o jogo de influncia e
de poder na elaborao de polticas pblicas, na coordenao de multifinalidades e no processo de negociao de
interesses entre os agentes.

J a outra sub-abordagem, das relaes internacionais, mostra que o termo governana est associado
prtica e tcnicas de ao. Esta uma vertente normativa, que ressalta a noo de good governance no campo das
relaes internacionais em 1980 e coloca-se como modelo a ser copiado (LELOUP; MOYART; PECQUEUR,
2004).

O ponto comum reside na ampliao do campo de atores implicados (para alm dos agentes econmicos),
na interdependncia desses atores, no processo de negociao e tomada de deciso e no suposto interesse e
poder/influncia que cada um deles tem neste processo. Uma implicao fundamental da perspectiva do governo
local a revalorizao da sociedade civil atravs da ao conjunta dos setores pblico e privado.

Em sntese, de seu nascimento na rea econmica para tratar dos conflitos de agncia, a noo de
governana foi transportada para um contexto poltico, onde a amplitude dos interesses e conflitos seria
aumentada, em funo da diversidade de atores e dos seus objetivos no necessariamente econmicos. Mas, alm
disso, a noo de governana, enquanto mecanismo de regulao, requer uma aplicao em um determinado
objeto, seja uma empresa, cidade ou regio. a que se insere a multiplicidade de escalas a serem adotadas

201

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

(BRANDO, 2008): local, micro e meso-regional, nacional ambiental, global, dentre outras.

Outro fator intrnseco questo quem ir gerir este espao, ou seja, quais
atores/agentes/organizaes/instituies de um dado territrio iro participar da sua gesto? Como eles faro isso?
(DALLABIRDA, 2006). Estas questes implicam necessariamente a existncia de mecanismos institucionais que
assegurem a governana hierrquica (BARNEY; HESTERLY, 2000) dentro dos moldes da economia.

Assim, em sntese, a governana vista como elemento central para assegurar a coordenao de um
conjunto de atividades exercidas por diferentes atores. A diferena que se impe se d em relao natureza do
objeto governado (isto , sob a posse dos principais), enquanto na governana hierrquica de bens privados h um
restrito grupo de pessoas exercendo o papel de principal (o que diminui a complexidade do processo) e
geralmente compartilhando as mesmas premissas; na governana hierrquica de bens pblicos h uma pluralidade
de atores exercendo o papel de principal, e muitas vezes com interesses dspares, o que aumenta a complexidade
do processo de governana. Em ambos os casos o mecanismo de governana hierrquica necessrio para
assegurar o exerccio do esforo coletivo e a regulao das externalidades.

Um problema, ento, como fazer com que os atores sociais sejam donos dos espaos pblicos da
sociedade e assumam este papel na gesto desses bens e recursos? O que fazer para integrar esses atores e como
reduzir as diferenas de comportamento em termos de oportunismo e assimetria nas informaes, tomando como
base o fato de que as externalidades produzidas por um ou um conjunto de atores atingiro todos os atores
implicados em um dado territrio? Entra em cena governana territorial.

2.3 Governana Territorial

Diante de tanta desterritorializaao provocada pelas tecnologias de informao e comunicao, porque o


territrio tem assumido importncia nos dias de hoje? Por que o espao tem duplamente demonstrado seu valor
seja na sua expresso concreta como meio no qual as aes humanas so externalizadas, seja como meio que
medeia as aes sociais, produzindo e condicionando a formao de sociabilidades e identidades coletivas.

A questo do espao tem sido resgatada por vrios motivos, em diferentes reas do conhecimento, com
fruns temticos dedicados questo sendo realizados nas principais revistas acadmicas do cenrio mundial. A
ttulo de exemplificao, pode-se ressaltar alguns aspectos como o econmico, o poltico, o social e o ambiental.

Do ponto de vista econmico a busca incessante pelas vantagens competitivas tem feito com que as
empresas busquem cada vez mais se diferenciar de suas concorrentes, seja por meio de atributos intrnsecos a sua
produo e seus servios, seja por meio do controle de fontes externas a empresa. Hmlinen (1999) pondera que
para alcanar a sustentabilidade da vantagem competitiva o que crucial para a rentabilidade da firma no longo
prazo e para o crescimento econmico contnuo preciso que os potenciais competidores no consigam replicar

202

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

tal vantagem. Para adquirir esta posio os determinantes da vantagem competitiva sistmica devem ser: 1)
valiosos; 2) raros; 3) imperfeitamente imitveis; 4) imperfeitamente substituveis; 5) inseparveis do sistema. No
tocante ao espao

o critrio de sustentabilidade sugere que vantagens locacionais nicas, que tem uma
caracterstica de bem pblico para firmas locais, mas que so raros da perspectiva de
firmas localizadas em outros sistemas, podem prover uma vantagem competitiva
sustentvel para firmas locais (HMLINEN, 1999, p. 29).

Nesse sentido, o espao, na medida em que congrega um conjunto de externalidades positivas que cada
organizao sozinha no pode possuir ou internalizar, tem sido visto como um dos principais diferenciadores das
empresas, convertendo-se em fonte de vantagem competitiva. Tal fonte, por sua vez, ter um impacto variado
segundo o tipo de empresa que depende desse recurso, por exemplo, no caso do turismo o espao um forte
condicionante da atividade, uma vez que a sua expresso material e simblica feita pela paisagem o principal
elemento de diferenciao dos lugares.

Mas, porque a dimenso espacial importante para o social? No seu tratado sobre a sociologia do
conhecimento Berger e Luckmann (2004[1966]) afirmam que a dimenso espacial (assim como a temporal)
fundamental para a produo da sociedade. O espao o meio material que permite a objetivao da sociedade, e
ele pode ser apreendido em diferentes escalas, num grau crescente de interao subjetiva com sua dimenso mais
restrita (mais prxima). Isto , na interao face-a-face ocorre de modo mais permeado pela subjetividade atravs
da interiorizao e exteriorizao da realidade devido ao contato prximo entre as pessoas, que carregado de
afetividade; enquanto que, a medida que se distancia, a interao social se torna mais formal e menos permeada
pela afetividade.

Nesse sentido, uma das principais implicaes da dimenso espacial na anlise da realidade social a
maneira pela qual a afetividade e a subjetividade tomam destaque na relao entre os indivduos, o que contribui
de forma significativa na produo de idias e imagens mentais coletivas, de representaes sociais, de valores, de
conscincia e de identidade pessoal e social. Todos esses elementos simblicos tm profundas implicaes na sua
expresso material e concreta nas relaes sociais contextualmente espacializadas.

No que tange ao aspecto poltico importante resgatar aqui as consideraes de Robert Dahl sobre o fator
escala e sua influncia na capacidade de representatividade e participao democrtica. A escala (ou o tamanho da
rea abrangida pela instituio poltica de uma sociedade ou comunidade) est estreitamente relacionada com o
espao fsico ocupado por essa comunidade embora atualmente sejam feitas anlises a respeito da influncia dos
meios eletrnicos sobre a participao e exerccio efetivo de cidadania.

Segundo Dahl (2001), as questes de tempo e espao fsico para reunio dos cidados impem restries
participao democrtica em sua plenitude, ou seja, efetivamente garantindo a todos a oportunidade de opinar

203

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

sobre o interesse coletivo. Assim, a democracia representativa se coloca como a forma mais prxima da soluo
desse problema, uma vez que permite em escalas menores no interior de grupos de interesses propiciar uma
escala efetivamente concreta para a participao efetiva dos cidados, a partir da representao indireta de
interesses, o que inclusive d margens para o conflito de agncia na esfera pblica.

No que tange relevncia dessa dimenso poltica para o resgate da dimenso espacial
contemporaneamente, observa-se a promoo de polticas de descentralizao das decises para nveis
institucionais em escalas cada vez mais reduzidas, isto , locais, geralmente associado ao mbito da menor
unidade poltica administrativa de um pas no caso brasileiro, por exemplo, em nvel municipal pois, parte-se
do pressuposto de que nessa escala haveria a efetiva possibilidade de participao democrtica direta.

Finalmente, do ponto de vista ambiental a preocupao recente com a dimenso espacial est associada
progressiva tomada de conscincia (ou progressiva aquisio de conhecimento) acerca das especificidades e
capacidades dos recursos fsicos do meio ambiente, que sustenta e abriga todas as espcies de populaes. O
reconhecimento dos limites da natureza (ou da natureza limitada dos recursos) tem levado a uma inflexo
paradigmtica no tocante a questo da racionalidade, sendo esta pensada no mais unicamente em relao ao
calculo utilitrio sobre a forma mais adequada de se atingir determinados fins utilizando um dado conjunto de
recursos escassos (LEFF; 2000).

A implicao fundamental desse pensamento reside no fato de que preciso incorporar no clculo da
racionalidade o compromisso de manuteno e reproduo desse sistema, para que o mesmo continue
funcionando. O espao como oikos habitado por um conjunto de populaes tomado como ponto de partida para
a anlise desde a ocupao, disposio, morfologia e formas de atuao dessas populaes (em especial a
humana) sobre o espao. Da segue-se a necessidade de se diferenciar escalas de atuao dessas populaes sobre
o espao e, o mais importante, como esse espao ocupado e produzido (produto da ao) pelo homem.

As diferentes concepes e escalas adotadas para se tratar da problemtica do espao, em seus diversos
ngulos econmico, social, poltico e ambiental envolvem debates recentes sobre uma srie de questes, como
o papel do Estado, a formao de plos regionais que sejam econmica e politicamente autnomos, o exerccio da
cidadania, a capacidade de gesto coordenada e coletiva dos territrios, a incluso social, a gesto eficaz dos
recursos naturais, a regenerao de reas urbanas, dentre outros. Porm, todas essas questes esto intimamente
relacionadas ao desenvolvimento desses territrios.

A governana territorial um tipo de governana que tenta articular as diferentes dimenses do fato
humano (social, poltica, econmica, cultural) a partir de um ponto comum, um quadro de referncia: o espao.
Essas diferentes dimenses so articuladas e integradas como faces complementares de um mesmo fenmeno, a
ao humana, que sempre ocorre (i.e. se materializa) num determinado espao. Por isso, este espao tomado
como quadro de referncia bsica, a partir de onde se busca compreender e articular as lgicas de ao social.

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

O pressuposto aqui que o foco no espao contemplaria tanto os problemas de natureza material, ex.:
atravs da articulao social para sanar as externalidades que afeta a todos ocupantes de um mesmo espao
independente do gerador do problema, quanto o sentimento de filiao e pertena coletiva a grupos sociais.
Assim, essa escala seria apropriada para o exerccio da gesto coletiva dos bens pblicos.

Segundo Dallabrida, Siedenberg e Fernndez (2007) a governana territorial est inserida num quadro
terico mais amplo, onde se situam um conjunto de abordagens que focam a temtica do desenvolvimento, a
partir de uma perspectiva territorial e suas formas de ao coletiva organizada. A partir desta perspectiva, os
autores ainda fazem uma subdiviso entre as vertentes globalista sustentada pela tese da possvel homogeneizao
e pasteurizao dos espaos, dada pela competio perfeita com base nos princpios liberais; e a vertente
regionalista, calcada na tese de que h um aumento da capacidade dos diversos mbitos espaciais de atuar sobre
fatores estruturais e utiliz-los em funo de sua prpria especificidade e dinmica local.

De uma forma geral, as premissas de reflexo sobre a governana territorial podem ser re-situadas
historicamente na pesquisa dos novos modos de organizao e gesto territorial, alternativos s demarcaes e
utilizaes tradicionais do territrio, qual seja, como mero receptculo das aes sociais, esttico, desprovido de
qualquer influncia a organizao da sociedade, enfim, quase que alheio a ela. Tal questo remete ao
desenvolvimento local e se situa no contexto histrico da implicao crescente dos atores locais pblicos,
privados e associativos nas dinmicas de articulao e desenvolvimento do territrio, a partir da sua capacidade
de mobilizao e implementao de aes (LELOUP; MOYART; PECQUEUR, 2004, p. 2).

Assim, governana territorial, pode ser entendida como

o exerccio do poder e autoridade, por parte dos cidados ou grupos devidamente


articulados nas suas instituies e organizaes, incluindo todos os processos, com o
objetivo de diagnosticar a realidade, definir prioridades, planejar a implementao das
aes e, assim, determinar como os recursos financeiros, materiais e humanos devam
ser alocados, para a dinamizao das potencialidades e superao dos desafios, visando
o desenvolvimento territorial (DALLABRIDA; SIEDENBERG; FERNNDEZ, 2007,
p. 14).

Para Mendez e Mercier (2006), o termo designa um processo de confrontao e de ajustamento sobre um
sistema de representaes e de aes de grupos de atores prximos geograficamente, mas que podem ser
originrios de campos organizacionais e institucionais diferentes em vista da realizao de um projeto local de
desenvolvimento. J Dallabrida e Becker (2003a) evidenciam que o sistema de governana territorial, refere-se ao
conjunto de estruturas em rede, atravs das quais os atores-agentes e organizaes, instituies locais atuam no
planejamento e consecuo das aes voltadas ao desenvolvimento territorial.

Para Lopes (2001) o padro de competitividade territorial [ou competncia territorial], decorre, como
sntese dialtica, da especificidade com que nesse territrio se combinam o conhecimento tcito enraizado no

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tecido scioprodutivo local, com o conhecimento codificado/filtrado do exterior.

Dallabrida (2006), a partir de uma extensa reviso terica e de experincias de pesquisa, evidencia que a
aplicao exitosa da governana no ambiente social e poltico (isto , fora do ambiente exclusivamente
econmico) passam necessariamente por trs elementos: a concertao publico-privada, pactuao entre os atores
e gerao de uma institucionalidade. Enquanto a concertao pblico-privada se refere ao [...] processo em que
representantes da diferentes redes de poder socioterritorial, atravs de procedimentos voluntrios de conciliao e
mediao, assumem a prtica de gesto territorial de forma descentralizada, a pactuao diz respeito aos [...]
acordos ou ajustes decorrentes do processo de concertao social, que ocorrem entre os diferentes de uma
sociedade organizada territorialmente, relacionados definio de seu projeto de desenvolvimento futuro
(DALLABRIDA, 2006, p.8-11).

Assim, a governana territorial se aproxima da gesto social, pois alm de foco num enclave especfico
que remete a uma problemtica de atuao negociada (dialogicamente) entre mltiplos atores, a pactuao e a
institucionalidade apontam no s para a forma ou o processo de gesto, mas tambm para a sua garantia de
execuo, atravs de instncias de deciso-ao que sejam compartilhadas.

3. A GESTO SOCIAL COMO FORMA DE EXERCCIO DA GOVERNANA TERRITORIAL

O termo gesto social vem conquistando nos ltimos anos uma visibilidade cada vez maior, mas o que
pode ser compreendido por gesto social? Alguns autores, como Fischer (2002) e Frana Filho (2008), vm
tentando demonstrar que a expresso tem se prestado s mais variadas interpretaes, o que para Frana Filho
(2008) aponta duas tendncias, a banalizao do conceito e a asceno do debate sobre as formas de atuao da
sociedade civil na busca de objetivos pblicos.

O autor analisa o conceito de gesto social e argumenta que pode-se pensar que seja uma expresso auto-
explicativa, ou seja, uma gesto direcionada ao social. Neste sentido, a gesto social se definiria antes pela sua
finalidade (quais os objetivos da gesto). Porm, sob outra tica, seria possvel pensar o conceito como meio,
como processo. Segundo o autor, analisada como processo, a idia de uma gesto social convida a sua prpria
desconstruo pois qual gesto no social? Contemporneamente, no se imagina uma gesto sem
envolvimento das pessoas, ou sem relacionamento humano.

A gesto social ento considerada pelo autor em dois nveis, como uma problemtica de sociedade e
como uma modalidade especfica de gesto. Quanto a problemtica da sociedade, o termo diz respeito gesto
das demandas e necessidades do social, o social, neste sentido, sugere a idia de poltica social, confundindo-se
com a prpria idia de gesto pblica. No que se refere a problemtica de gesto, a gesto social seria uma forma
de subordinar as lgicas instrumentais a outras lgicas mais sociais, polticas, culturais ou ecolgicas.

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

Vale lembrar que mesmo os princpios do Estado de bem-estar social so heranas de movimentos
organizados pela sociedade civil. Neste sentido, o termo gesto social vem sugerir que para alm do Estado, a
gesto das demandas e necessidades do social pode se dar via a prpria sociedade, atravs de diversas formas de
auto-organizao (FRANA FILHO, 2008).

A gesto social para Frana Filho (2008) seria uma via alternativa de gesto, um tipo-ideal, e distinguir-
se-ia da gesto estratgica ou privada bem como da gesto pblica. No modo de gesto estratgica, a finalidade
econmico-mercantil da ao organizacional condiciona sua racionalidade intrnseca, baseada num clculo
utilitrio de consequncias. J a gesto pblica diz respeito ao modo de gesto praticado no seio das instituies
pblicas de Estado. Tal modo diferencia-se da gesto estratgica pela natureza dos objetivos perseguidos, o bem-
comum, em contraposio satisfao pessoal. Como ressalta o autor, trata-se de uma diferenciao feita a
princpio, no considerados os possveis desvios. Por sua vez, a gesto social o modo de gesto prprio das
organizaes da sociedade civil, da esfera pblica no estatal. Os objetivos so, sobretudo, no econmicos, este
aparece como um meio para realizao dos fins sociais (polticos, culturais, ecolgicos).

Assim como Frana Filho, Fernado Tenrio (2008) considera as diferenas existentes entre as formas de
gesto estratgica e social, e acrescenta:

Gesto social contrape-se gesto estratgica medida que tenta substituir a gesto
tecnoburocrtica (combinao de competncia tcnica com atribuio hierrquica),
monolgica, por um gerenciamento mais participativo, dialgico, no qual o processo
decisrio exercido por meio de diferentes sujeitos sociais. E uma ao dialgica
desenvolve-se segundo os pressupostos do agir comunicativo. (...) No processo de
gesto social, acorde com o agir comunicativo dialgico, a verdade s extiste se
todos os participantes da ao social admitem sua validade, isto , verdade a
promessa de consenso racional ou, a verdade no uma relao entre o indivduo e a
sua percepo do mundo, mas sim um acordo alcanado por meio da discusso crtica,
da apreciao intersubjetiva (TENRIO, 1998:126).

A elaborao do conceito de gesto social por Fernando Tenrio acompanha o pensamento de J.


Habermas e foi apoiada, principalmente, no livro Teoria da Ao Comunicativa: racionalidade da ao e
racionalizao social. O autor acrescentou discusso do termo gesto social o conceito habermasiano de
cidadania deliberativa. Por outro lado, Tenrio (1998) acrescenta s teorias de Habermas para seu conceito de
gesto social a noo de participao. Esta necessidade de acrscimo da participao para o conceito refere-se
nfase que se faz primordial quando se deseja dizer que a gesto social deve ser praticada como um processo
intersubjetivo, dialgico, onde todos tm direito fala sem coero. E este processo deve ocorrer em um
determinado espao social, na esfera pblica.

Assim, Tenrio (2008, p.54) entende gesto social como o processo gerencial decisrio deliberativo que
procura atender s necessidades de uma dada sociedade, regio, territrio ou sistema social especfico. J por

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

cidadania deliberativa entende-se que a legitimidade das decises deve ter origem em processos de discusso,
orientado pelos princpcio da incluso, do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bem
comum (TENRIO, 2008, p.41).

Para Tenrio (2008), o conceito de gesto social tem sido objeto de estudo e prtica muito mais associado
gesto de polticas sociais, de organizaes do terceiro setor, de combate pobreza e at ambiental, do que
discusso e possibilidade de uma gesto democrtica, participativa, quer na formulao de polticas pblicas, quer
naquelas relaes de carter produtivo.

Contudo, Tenrio (2008, p.39) defende que a gesto social pressupe:

o processo gerencial dialgico onde a autoridade decisria compartilhada entre os


participantes da ao (ao que possa ocorrer em qualquer tipo de sistema social
pblico, privado ou de organizaes no-governamentais). O adjetivo social
qualificando o substantivo gesto ser entendido como o espao privilegiado de
relaes sociais onde todos tm o direito a fala, sem nenhum tipo de coao.

Por fim, Tenrio (2006, p.1149) considera que o conceito de gesto social no est atrelado s
especificidades de polticas pblicas direcionadas questes de carncia social ou gesto de organizaes do
denominado terceiro setor, mas tambm, a identific-lo como uma possiblidade de gesto democrtica.

Desta maneira, uma maior eficincia da ao governamental est associada, direta ou indiretamente, a
transformaes na dinmica de gesto e ao fortalecimento de prticas que tornam legtima a participao do
cidado.

neste sentido que Fischer (2006) argumenta que a gesto do desenvolvimento uma forma de gesto
social, a transio entre modelos passados e novas formas, comprometidas com utopias de desenvolvimento local.
A gesto adjetivada como social, segundo Fischer (2006), orienta-se pela mudana e para mudana, seja de
microunidades organizacionais, seja de organizaes com alto grau de hibridizao. Para ela, em ambos os
espaos, mltiplas formas de poder so exercidas em diferentes escalas, na complexa construo de programas e
aes de desenvolvimento que ocorrem em espaos territoriais e virtuais.

Para Gondim, Fischer, Melo (2006), a oposio da gesto social gesto tradicional aparece na distino
entre a racionalidade instrumental e a racionalidade substantiva. A racionalidade instrumental privilegia os meios
para fins de acumulao enquanto a racionalidade substantiva supe uma satisfao pessoal pautada em valores
morais do bem comum, com impactos na auto-realizao e na satisfao coletiva.

As autoras ainda acrescentam que o agir intersubjetivo supera o agir estratgico, na medida em que o
primeiro estabeleceria o dilogo e visaria ao consenso, ao dar voz a todos os atores sociais implicados, garantindo
a cidadania deliberativa, enquanto o segundo teria como objetivo atender to somente aos interesses privados.

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

Para elas, a ao comunicativa estaria na base da gesto social, esta se efetivaria na articulao de valores, na
elaborao de normas e no seu questionamento por todos os a tores em interao social.

Em sntese, Gondim, Fischer e Melo (2006, p.4) entendem como sendo gesto social:

um ato relacional capaz de dirigir e regular processos por meio da mobilizao ampla
de atores na tomada de deciso, que resulte em parcerias intra e interorganizacionais,
valorizando as estruturas descentralizadas e participativas, tendo como norte o
equilbrio entre a racionalidade instrumental e a racionalidade substantiva, para
alcanar enfim um bem coletivamente planejado, vivel e sustentvel a mdio e longo
prazo

Em sntese a gesto social tem como princpios, dentre outros: a gesto social tem como objetivo o
interesse coletivo de carter pblico; a gesto social deve subordinar a lgica instrumental a um processo
decisrio deliberativo, pautando-se na racionalidade substantiva; a gesto social tem como protagonista a
sociedade civil organizada, mas envolve todos os atores sociais, organizacionais e institucionais de um dado
espao pblico; a gesto social se materializa pela deliberao coletiva alcanada pelo consenso possvel gerado
pela argumentao livre; que a orientam (PIMENTEL; PIMENTEL, 2010). Dentro desses princpios torna-se
importante observar aqui a preocupao com questo da autogesto, i.e. a deciso do destino da sociedade pela
prpria sociedade; com os bens pblicos e os espaos pblicos de deciso e determinao do uso desses bens; e
com o desenvolvimento como fim ltimo a ser equitativamente alcanado. Mas de que desenvolvimento se fala?
Qual a noo de desenvolvimento. Isto se torna imperioso para que se lance mo da governana territorial como
estratgia de gesto (social) do desenvolvimento.

4. O DESENVOLVIMENTO COMO FINALIDADE DA GOVERNANA TERRITORIAL

As teorias de desenvolvimento surgiram e se modificaram sob o registro e influncia de dois contextos


distintos: o capitalismo, com sua anlise poltico-econmica liberal e individualista; e o socialismo, pautado na
tradio poltico-econmica heterodoxa e coletivista. Originalmente, a teoria de desenvolvimento estabelece-se
enquanto campo de estudo das malformaes (e diferenciaes) sociais engendradas durante o processo de
difuso geogrfica da civilizao industrial, isto , no seio do capitalismo. A idia e acepo de desenvolvimento
traduz a tomada de conscincia das limitaes impostas ao mundo perifrico pela diviso internacional do
trabalho que a partir de ento se estabeleceu (FURTADO, 1995).

A intensa acumulao de capital possibilitada pela expanso industrial no perodo transformou a prpria
face do capitalismo. Quando Marx escreveu O Capital, a livre concorrncia aparecia imensa maioria dos
economistas como uma lei da natureza (LENIN, 1979[1917]). Entretanto, Marx j demonstrava nesta obra,
atravs de uma anlise terica e histrica do capitalismo, que a livre concorrncia gera a concentrao da

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

produo, e esta, ao atingir certo grau de desenvolvimento, conduz ao monoplio (MARX, 2005). A fase
monopolista do capitalismo, que se consolida juntamente com o sculo XX, caracteriza-se pela concentrao
industrial e pela expanso imperialista dos pases hegemnicos (PAULA, 2005).

O socialismo comea a influenciar as teorias de desenvolvimento quando passa a ser reconhecido que o
avano na acumulao nem sempre produziu transformaes nas estruturas sociais capazes de modificar
significativamente a distribuio da renda e a destinao do novo excedente. Os tericos sob influncia socialista
procuraro demonstrar que a forma de desenvolvimento e subdesenvolvimento, no depende tanto da riqueza total
ou do rendimento de uma sociedade, mas da sua mais-valia e da forma como utilizada (FRANK, 1966).

No capitalismo, a noo de desenvolvimento surge para explicar a relao de desigualdade econmica e


social entre os espaos (cidades, regies e pases) e justificar essas desigualdades. Sua idia central a de que
existem diferenas entre os povos e sociedades e que essas diferenas ocorrem devido aos graus ou estgios do
modo de vida, produo, utilizao de recursos, cultura, expresso artstica, etc. das sociedades, pressupondo que
todas as sociedades se medem numa mesma escala de tempo histrico e que todas possuem o mesmo destino.
Portanto, a diferena entre o estgio atual de cada uma delas representa sua evoluo rumo a uma fase cada vez
superior em relao a um dado tempo histrico. a idia de histria como linearidade. E evoluo tcnica como
meio de medida das sociedades.

No socialismo, a noo de desenvolvimento tida como uma mistificao das sociedades capitalistas para
escamotear as relaes de explorao e dominao entre os pases. O desenvolvimento uma ideologia que
justifica o estado de explorao dos pases ricos sobre os pobres. Justifica-se ideologicamente a partir de um
quadro de diviso internacional do trabalho em que determinados tipos de trabalho que se localizam em
determinados espaos so considerados mais importantes do que outros, segundo algum critrio. Aqui a categoria
de totalidade histrica o que fundamenta a compreenso dos processos de diferenciao tcnica e diviso social
(e espacial) do trabalho, pois todos vivem o mesmo tempo histrico do aqui-agora, porm, uns com maior
acumulao de recuros do que outrosA dominao tcnica para explorao dos recursos da natureza fornece a
base para a explorao social e a sua justificativa no plano ideolgico.

4.1 O Desenvolvimento no registro capitalista

A reflexo sobre desenvolvimento entra realmente em cena nos anos 1940, no contexto da preparao dos
anteprojetos para a reconstruo da periferia devastada da Europa no ps-guerra. Os problemas que estes pases
enfrentavam eram similares aos de outras periferias: estrutura fundiria anacrnica, agricultura camponesa
atrasada, condies adversas de comrcio para as commodities primrias, industrializao incipiente, desemprego
e subemprego crnicos, e necessidade de um Estado desenvolvimentista para enfrentar o desafio de estabelecer
regimes democrticos capazes simultaneamente de conduzir a reconstruo do ps-guerra e de superar o atraso

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

social e econmico.

Os latino-americanos, apesar de no terem sofrido os efeitos destruidores do conflito em seus territrios,


tiveram sua situao profundamente afetada pela guerra, em funo das polticas de controle de cmbio e do
protecionismo industrial provocados pela crise. So os problemas e inquietaes que comeam a manifestar-se
nos pases subdesenvolvidos especialmente nos da Amrica Latina que vo traando a problemtica do
desenvolvimento econmico e dando novo contedo a este conceito. A acumulao, que nas economias cntricas
havia conduzido escassez de mo-de-obra, criando as condies para que se dessem a elevao dos salrios reais
e a homogeneizao social, produziu nas regies perifricas efeitos totalmente diversos: engendrou a
marginalizao social e reforou as estruturas tradicionais de dominao ou substituiu-as por outras similares. Em
verdade, a acumulao perifrica esteve de preferncia a servio da internacionalizao dos mercados, que
acompanhou a difuso da civilizao industrial (FURTADO, 1995).

O fenmeno a descrever com o conceito de desenvolvimento extremamente complexo, tendo inmeras


facetas importantes, podendo ser examinado por diversos pontos de vista. Sachs (2004) considera, inclusive, que
est por ser escrita uma histria abrangente da idia de desenvolvimento.

Para Sunkel (1979), uma srie de noes, como riqueza, evoluo, progresso, industrializao e
crescimento, cumpriram ou cumprem papel semelhante ao desempenhado pelas de desenvolvimento e
subdesenvolvimento sendo fceis de situar na evoluo do pensamento econmico. O autor analisa trs correntes
de pensamento acerca do desenvolvimento. A primeira delas concebe o desenvolvimento como crescimento, a
segunda o v como etapa ou estado, j a terceira o focaliza como um processo de transformao estrutural global.

Os autores que concebem o fenmeno do desenvolvimento como um processo de crescimento costumam


definir o nvel de desenvolvimento em termos de renda por habitante e da taxa de crescimento. Esta corrente
admite que o objetivo do desenvolvimento seja alcanar o mesmo tipo de sistema econmico, social e poltico
existente nos pases de alto grau de desenvolvimento, quer dizer, implicitamente, consiste em conceber o
desenvolvimento como um processo de avano no sentido do capitalismo maduro.

Paul Singer (1982) aponta que o primeiro corolrio da distino entre desenvolvimento e crescimento
que o crescimento visto como um processo de expanso quantitativa, mais comumente observvel nos sistemas
relativamente estveis dos pases industrializados, ao passo que o desenvolvimento encarado como um processo
de transformaes qualitativas dos sistemas econmicos prevalescentes nos pases subdesenvolvidos. Segue-se
ento o reconhecimento da natureza (e no do grau) entre os sistemas econmicos destes dois tipos de pases.

Em contraste, na segunda corrente, elaboraram-se teorias que explicam o estado ou etapa do


subdesenvolvimento; e destas teorias, por sua vez, tiram as correspondentes concluses sobre a poltica a aplicar.
Deste modo, so autores que concebem o desenvolvimento como uma sequncia de etapas histricas que so, em
geral, as mesmas observveis na evoluo dos pases atualmente desenvolvidos.

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

A essa corrente h severas crticas (LENIN, 1979[1917]; FRANK, 1966; BARAN, 1966; FURTADO,
1974; RIBEIRO, 1995). Para Frank (1966) a relao entre desenvolvimento e subdesenvolvimento no apenas
comparativa, resulta de um processo histrico de influncia recproca entre duas realidades, concomitante ao
processo de fortalecimento do sistema capitalista. Lenin (1979[1917]), por sua vez, j denunciava a idia, para ele
profundamente errada, de que a supremacia do capital financeiro, caracterstica do imperialismo, atenuaria as
desigualdades e as contradies da economia mundial, pois para ele, na realidade, as refora. Isso, porque o
processo de acumulao tendeu sempre a ampliar o fosso entre um centro, em crescente homogeneizao, e uma
diversidade de economias perifricas; cujas disparidades continuam a agravar-se, tanto entre as economias
mundiais como dentro do prprio territrio nacional. Nas palavras de Furtado (1974, p. 75) o desenvolvimento
econmico um simples mito,[pois] a idia de que os povos pobres podem algum dia desfrutar das formas de
vida dos atuais ricos simplesmente irrealizvel.

A terceira corrente, denominada estruturalista coloca a tnica da poltica de desenvolvimento num


conjunto de reformas estruturais, na funo do Estado como orientador, promotor e planificador, e numa reforma
e ampliao substanciais das modalidades de financiamento externo e do comrcio internacional. Como
consequncia de certa frustao das polticas nacionais de desenvolvimento e da cooperao internacional, os
especialistas chegaram percepo de que esse conjunto de polticas foi esboado a partir de modelos
demasiadamente simplistas e unilaterais.

Os tericos desta corrente partem do questionamento do motivo pelo qual diferentes pessoas e instituies
se estabeleceram em diferentes partes do Novo Mundo e tiveram desempenhos distintos. Dentre as razes
apontadas estaria a desvantagem relativa em razo do nvel de vida inicial dos imigrantes e do transplante para as
colnias das estruturas clrico-feudais da metrpole (FRANK, 1980). Este autor contrape-se ao argumento
apresentando um trecho do livro de Darcy Ribeiro Configuraes histrico-culturais dos povos americanos:
embora existam vrios fatores contribuintes, o desempenho dos Povos Transplantados em comparao com os
outros pode ser explicado principalmente em termos da diferena entre aucolonizao e dominao externa
(RIBEIRO, 1995, p. 54), ou seja, pelo imperialismo.

Dentre as abordagens recentes do desenvolvimento, pode-se destacar o neoestruturalismo, o novo


desenvolvimentismo e o desenvolvimento como liberdade (SEN, 2000). Desde aproximadamente a segunda
metade dos anos setenta at hoje o pensamento estruturalista latinoamericano foi abandonando seu objeto de
estudo (SUNKEL, 1995). A anlise se concentrou cada vez mais nos problemas e polticas de curto prazo e os
planos sobre estratgias de desenvolvimento perderam mpeto. Esse direcionamento pode ser uma reao natural
aos pacotes de estabilizao ortodoxos aplicados aos pases do cone sul durante os anos setenta sob a gide dos
regimes militares, ou resposta ao inchao da inflao, e foi denominado neoestruturalismo.

Uma das diferenas importantes entre estruturalismo e neoestruturalismo reconhecer que no se podem
fazer recomendaes com o olhar fixo no longo prazo sem tentar estimar as repercurses possveis, resultantes de
qualquer processo de mudana estrutural, e sem ter modos de enfrentar os problemas orginados na transio.

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

Lusting (1988 apud SUNKEL, 1995) para apresentar um contraponto: De fato, em contraste claro com o
estruturalismo, se poderia dizer que o neoestruturalismo peca talvez pelo defeito oposto: colocou muita nfase
na anlise de curto prazo e relativamente pouca no longo prazo.

Tentando apresentar um alternativa ao projeto neoliberal, Bresser Pereira (2007) prope o novo
desenvolvimentismo, posteriormente ampliado por Sics (1997). O novo desenvolvimentismo, como o nacional-
desenvolvimentismo dos anos 1950, ao mesmo tempo supe a existncia e implica a formao de uma verdadeira
nao, capaz de formular uma estratgia nacional de desenvolvimento informal, aberta, como prprio das
sociedades democrticas cujas economias so coordenadas pelo mercado. Sics, contudo, considera o rtulo
desenvolvimentismo pouco adequado para abranger uma nova realidade diversa e em sentido mais indecifrvel
que aquela dos anos 50. Para o autor, uma viso do novo desenvolimentismo seria constituda por um Estado forte
que estimula o crescimento de um mercado forte.

Sen (2000, p.23), em seu turno, adota uma viso de desenvolvimento como um processo integrado de
expanso de liberdades substantivas interligadas. O enfoque nas liberdades humanas contrasta com vises mais
restritas de desenvolvimento, como as que o identificam com crescimento do Produto Nacional Bruto, aumento de
rendas pessoais, industrializao ou avano tecnolgico. Estes podem ser fatores importantes como um meio de
expandir as liberdades desfrutadas pelos indivduos, mas as liberdades dependem tambm de disposies sociais
(servios de educao e sade, por exemplo) e os direitos civis (discusses e averiguaes pblicas). Esta anlise
no considera, portanto, que se possa prescindir do uso dos mercados no processo de desenvolvimento
substancial, contudo, tal fato no exclui o papel do custeio social, da regulamentao pblica ou da boa conduo
dos negcios do Estado quando eles podem enriquecer ao invs de empobrecer a vida humana (SEN, 2000,
p. 22).

O autor atenta-se para a expanso das capacidades das pessoas levarem o tipo de vida que gostariam.
Essas capacidades, segundo o autor, podem ser aumentadas pela poltica pblica, mas por outro lado, a direo da
poltica pblica pode ser influenciada pelo uso efetivo das capacidades participativas do povo.

4.2 O desenvolvimento no registro marxista

O movimento revolucionrio iniciado por Marx e Engels, posteriormente revigorado por Lenin, Trotsky e
tantos outros iria abalar o mundo. Se a teoria do desenvolvimento traduz a tomada de conscincia das limitaes
impostas ao mundo perifrico pela diviso internacional do trabalho, no registro marxista a idia de
desenvolvimento carece de sentido, pois no haveria diferenas entre classes e naes, nem hierarquizaes entre
as pessoas e as sociedades.

Tericos influenciados pelo pensamento de Marx dedicaram-se a analisar o fenmeno do


desenvolvimento no de maneira estanque e isolada, a partir de uma anlise histrica linear. Ao contrrio,

213

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

buscaram-se as causas do dito desenvolvimento das sociedades centrais a partir da categoria analtica de
totalidade. Assim, a explicao da idia de desenvolvimento (e sua manifestao concreta atravs da expresso
material de um quadro de vida mais avanado leia-se abundante de recursos nos pases centrais) s poderia
ser encontrada a partir das relaes desses pases com os demais pases, ou seja, os no-desenvolvidos (ou
subdesenvolvidos).

A anlise relacional desenvolvimento-subdesenvolvimento foi apresentada por Trotsky na A Histria da


Revoluo Russa (1930), ao propor sua teoria do desenvolvimento desigual e combinado. A hiptese que funda a
teoria de Trotsky seria: com a ascenso do capitalismo a um sistema mundial, a histria mundial torna-se uma
totalidade concreta (contraditria) e as condies do desenvolvimento social e econmico conhecem uma
mudana qualitativa:

o capitalismo [...] preparou e, num certo sentido, realizou a universalidade e a


permanncia do desenvolvimento da humanidade. Por isto est excluda a possibilidade
de uma repetio das formas de desenvolvimento de diversas naes. Forado a se
colocar a reboque dos pases avanados, um pas atrasado no se conforma com a
ordem de sucesso [...] (TROTSKY, 1930 apud LOWY, 1998).

Deste modo, no concebida a pertinncia de um processo de desenvolvimento equilibrado do/no


capitalismo e nem em desequilbrios, como oposio ao primeiro. O entendimento para a lgica do capital, e para
o processo de avano do capitalismo traz inerentemente a produo da misria. De fato, nas palavras de Engels, o
capital se divide (...) em capital original e lucro, o incremento do capital (...) embora a prpria prxis converta logo
esse lucro novamente em capital e o coloque com este em fluxo (ENGELS, 1844 apud LISBOA, 2004, p. 74).

Mais tarde as idias de Trotksty seriam retomadas sob a roupagem do que ficou conhecido como Teoria
da Dependncia, cujo ncleo terico foi formulado por Ruy Mauro Marini, Andr Gunder Frank, Theotonio dos
Santos, Vnia Bambirra e outros, a partir da formao de um grupo de estudos sobre O Capital, na UnB, na
dcada de 1960. Desse estudo surgiu uma vertente explicativa marxista e no-dogmtica dos processos de
reproduo do subdesenvolvimento na periferia do capitalismo mundial.

A dependncia expressa subordinao, a idia de que o desenvolvimento desses pases est submetido (ou
limitado) pelo desenvolvimento de outros pases e no era forjada pela condio agrrio-exportadora ou pela
herana pr-capitalista dos pases subdesenvolvidos, mas pelo padro de desenvolvimento capitalista do pas e por
sua insero no capitalismo mundial dada pelo imperialismo (FRANK, 1980). Portanto, a superao do
subdesenvolvimento passaria pela ruptura com a dependncia e no pela modernizao e industrializao da
economia, o que pode implicar inclusive a ruptura com o prprio capitalismo.

A Teoria da Dependncia surge na dcada de 1960 para repensar o modelo cepalino, isto , desenvolvido
pela CEPAL (Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe, da ONU), e oferecer uma alternativa de

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

interpretao da dinmica social da Amrica Latina. Os autores da dependncia criticavam aqueles que concluam
que o capitalismo era invivel na periferia do sistema mundial e afirmavam que o desenvolvimento capitalista
efetivamente ocorreria em parte, mas sob a forma de subdesenvolvimento. Os tericos da dependncia viam
desenvolvimento e subdesenvolvimento como posies funcionais dentro da economia mundial, ao invs de
estgios ao longo de uma escala de evoluo das naes.

Como desdobramentos da Teoria da Dependncia originam-se teorias correlatas, como a nova


dependncia, caracterizada pela manuteno dos capitais e atividades econmicas mais dinmicas das economias
nacionais perifricas nas mos das empresas transnacionais que determinam, portanto, sua dinmica interna; e a
noo de subimperialismo, que seria a expanso pelo capitalismo nacional dependente de seus capitais para as
economias vizinhas, haja visto que seu mercado interno suprimido pela superexplorao do trabalho.

Tendo em vista esse breve histrico possvel perceber, apesar da intensidade das mudanas no antigo
padro de desenvolvimento, que alguns desafios tornaram-se ainda mais agudos. Diniz (2006) destaca que, longe
de se ter produzido uma ordem mundial mais integrada e inclusiva, o que se observou foi a configurao de um
sistema internacional marcado por grandes contrastes e polaridades.

Mas, ressalta que as condies externas atuais apresentam-se extremamente favorveis para a retomada
de um debate mais profundo e profcuo em torno de estratgias alternativas de desenvolvimento, bem como
acerca do papel do Estado na conduo de um processo de crescimento sustentado, acompanhado da sempre to
almejada, mas to postergada reduo da concentrao da renda no pas. No h um caminho nico e, [...] por
mais estreitas que sejam as margens de manobra, h sempre um espao para a busca de alternativas (DINIZ,
2006, p.2).

Mas, as alternativas passam pela ruptura do processo de submisso da explorao dos pases perifricos
pelos centrais. A ao coletiva organizada tomando o espao de existncia como referncia pode dialogicamente e
institucionalmente gerar sadas como inovao, conhecimento tcnico e redistribuio do excedente produtivo
local no prprio territrio. Mas, para isso preciso ter o territrio como quadro de referncia para que haja
comprometimento e pactuao. a que se insere a governana territorial como possibilidade real de articulao
social para resoluo de problemas coletivos.

5. CONSIDERAES FINAIS

Este artigo teve o objetivo central de identificar as relaes entre espao, formas de articulao e
organizao social e o desenvolvimento, evidenciando possibilidades de contribuio da governana territorial
para o exerccio da gesto social do desenvolvimento.

Nesse sentido, a questo porque a governana territorial pode ser uma estratgia de gesto social para o

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

desenvolvimento nos leva a estabelecer e evidenciar que a governana uma forma articulada de inscrever a ao
coletiva dos diferentes atores sociais num processo de concertao entre esses diferentes atores e interesses.

Mas, como articular esses interesses? A noo de governana territorial prope que a unidade de anlise
ou quadro de referncia coletiva a ser considerado seja o territrio, uma vez que este espao comum e
compartilhado exprime material e simbolicamente os produtos de um conjunto de relaes produzidas elaboradas
por aes sociais individuais ou coletivas.

Ao assegurar esse ponto comum como elo necessrio entre os atores (porque todos sofrero as
conseqncias de aes, mesmo que no as tenham gerado), coloca-se em evidencia um modo de racionalizao e
articulao da ao coletiva. O exerccio, desse modo, assegurado pelos mecanismos de governana, onde a
sociedade possui o bem pblico e deve geri-lo, atravs de mecanismos racionais e efetivos.

A governana territorial articula-se com a gesto social na medida em que ambas compartilham da idia
da insero da ao coletiva organizada na participao e deciso do destino dos rumos da sociedade. Porm,
enquanto a gesto social fornece os princpios e a forma de gesto, a governana territorial pode ser vista como
uma estratgia para a colocao em prtica desses princpios e dessa forma especfica de gesto, ao assegurar
mecanismos efetivos e concretos para isso. A Gesto social mais fluida, permevel, enquanto a governana
mais organizada. Essa organizao pode ser o diferencial para que o objetivo se torne vivel, por isso pode ser
uma estratgia de gesto social do desenvolvimento.

Em sntese, a governana territorial como forma de fazer os atores olharem para o espao em que atuam e
vivem (necessidade, pois esto inscritos nele) e se organizarem para cuidar coletivamente (gesto coletiva) dos
bens pblicos. Essa organizao social traz implicaes para o desenvolvimento ao mostrar que este no algo
que se atingir no futuro se se seguir a receita dos pases ricos, mas sim se os atores valorizarem o local, se
articularem e inovarem (criarem) juntando engenho tecnolgico com os recursos disponveis.

A lgica voltar o olhar para o local, mas no pelo olhar da elite burguesa que serve aos interesses da
metrpole, e sim pelo olhar do povo/da sociedade, mediado pelo debate coletivo, a fim de se pensar os nossos
problemas pelas nossas cabeas, que esto vinculadas ao nosso stio simblico de pertencimento.

Aes coletivas, de atores de diferentes nveis institucionais, coordenadas sob uma forma de governo
aplicado a diferentes escalas (local, micro e meso regional e nacional) e, em diferentes contextos (produtivo,
tecnolgico e social) so necessrias e potencialmente teis ao desenvolvimento regional. a partir daqui que se
poder criar um quadro de referncia para se administrar o excedente produtivo do territrio em prol prprio
territrio, reduzindo as relaes de desigualdade e dependncia, pois se o desenvolvimento e o
subdesenvolvimento esto ligados, existe uma dependncia dos lugares centrais em relao aos perifricos.
Dependncia esta que s pode ser rompida ou reduzida a partir de uma reteno dos fluxos de recursos na prpria
periferia, o que por sua vez necessita de uma conscincia classe, que no contexto contemporneo s pode ser

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

alcanada pelo lugar de socializao atual que o espao.

A governana territorial implica o envolvimento de um conjunto de atores com distintos interesses com e
no espao, estabelecendo um contrato formal ou tcito para o desenvolvimento do territrio. este acordo, formal
e tcito, forjado ainda que pela necessidade, que fornecer a base para que os sistemas-territrios, pela atuao de
seus atores, construam uma viso de futuro que una os diferentes atores em torno de uma identidade territorial.

Uma implicao da adoo dessa estratgia que o territrio torna-se um todo, coerente e construdo, isto
significa que ele desenvolve sua prpria identidade, sua prpria histria, sua prpria dinmica, diferenciada dos
outros espaos, desenvolve tambm certa autonomia e auto organizao, da qual ele resulta. Ele se torna
potencialmente um ator no sistema global.

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

PARTE III

ECONOMIA SOLIDRIA

220

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

SIGNIFICADOS ACERCA DAS COOPERATIVAS


POPULARES E SUAS INTERFACES COM A
ECONOMIA SOLIDRIA
Benedito Anselmo Martins de Oliveira

1. PARA INCIO DE CONVERSA

1.1 O cooperativismo no Brasil

Para se fazer uma retrospectiva histrica sobre o cooperativismo no Brasil, pode-se partir de duas
constataes. A primeira a que considera que determinadas instituies brasileiras possuem histrias que
carregam consigo o que RIOS (1987) chama de transplante cultural.

A segunda constata que a importao do cooperativismo, sob a perspectiva de transplante cultural,


mantm intocvel a concentrao de poder e de renda.

Essas constataes so importantes para se entender o distanciamento que os movimentos sindical,


popular e social guardaram em relao ao cooperativismo que, de acordo com RIOS (1987) e BURSZTYN
(1985), sempre foi considerado coisa de patro. Mas, por outro lado, ajudam a observar as caractersticas
mutantes que ele possui, adaptando-se aos cenrios onde surge e se desenvolve.

Nesse sentido, adquire uma plasticidade que lhe peculiar, fortalecendo os argumentos de autores,
como MAURER JUNIOR (1966), RIOS (1987), OLIVEIRA (1996 e 2006), PINHO (1962) e BURSZTYN
(1985), para os quais, no Brasil, esta tendncia no foi alterada. Talvez seja por isso que ele traz consigo
determinadas contradies, principalmente aquelas que relacionam conceituao e prtica. Um exemplo
bastante relevante, neste caso, pode ser observado quando a prpria Organizao das Cooperativas
Brasileiras (OCB) - que representa uma parcela do pensamento cooperativista nacional e que tem na prtica
empresarial capitalista a sua matriz orientativa - segundo OLIVEIRA (1996), define em seus documentos
oficiais que a cooperativa s poder atingir seus objetivos e atender aos princpios cooperativistas se, na
definio de suas estratgias e aes, combinar as prticas da auto-ajuda, da cooperao, da economia
solidria e da gesto democrtica (OCB, 1988). Dessa forma, d uma demonstrao de que, apesar do que
se observa na maioria das experincias cotidianas das cooperativas vinculadas ao sistema OCB, os
documentos produzidos em seus congressos e encontros esto perfeitamente concatenados com os
princpios fundantes do cooperativismo, o que demonstra uma aceitao conceitual, mas uma negao prtica

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

destes. Pois, embora defina uma cooperativa como ambiente de solidariedade, cooperao e autogesto,
incentiva a prtica da competitividade, do individualismo e da gesto concentrada.

Essa prtica pode ser ilustrada por FOLLMANN (1980:56), que afirma que o cooperativismo possui
uma face que privilegia a dimenso empresarial que gera uma estratgia de atrelamento dos associados
eficincia administrativo-financeira da organizao, fato que ocorre quando a cooperativa desenvolve mais
a sua estratgia econmica, passando a atuar apenas para o mercado em nome do sucesso empresarial.

Por outro lado, de forma diferente do que praticam as cooperativas convencionais ou empresariais,
conforme denomina DUARTE (1986), um outro tipo de cooperativismo vem sendo forjado e tem obtido um
grande avano no Brasil. Tratam-se das chamadas cooperativas populares, conforme argumenta
GUIMARES (1998) e que representam coletivos de trabalhadoras e trabalhadores que enxergam na
cooperativa no apenas uma unidade de produo e ou distribuio de bens, valores e servios, mas como um
instrumento que ajuda na busca de melhores condies de suas vidas. Este tipo de cooperativas vem atuando
de um modo que proporciona certas articulaes ou prticas conjuntas que esto ajudando a dar sustentao
ao desenvolvimento da economia solidria. o que destacam os documentos e as informaes que podem
ser encontradas, por exemplo, nos sites do Frum Brasileiro de Economia Solidria (FBES) -
www.fbes.org.br; da Unio e Solidariedade das Cooperativas Empreendimentos de Economia Social do
Brasil (Unisol - Brasil) - www.unisolbrasil.org.br; ou no portal do cooperativismo popular da Incubadora
Tecnolgica de Cooperativas Populares (ITCP) da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) -
www.cooperativismopoular.ufrj.br.

1.2 O surgimento e a expanso do cooperativismo no Brasil

De acordo com PINHO (1962), o surgimento do cooperativismo no Brasil se deu na dcada de


oitenta do sculo XIX, quando algumas pessoas que se interessavam pelas questes sociais j se
preocupavam com a necessidade de organizao dos trabalhadores, sobretudo, aps a desorganizao das
relaes entre os patres e os empregados, decorrente da abolio da escravatura. Desde essa poca, o
cooperativismo j fora apresentado como uma das melhores solues para atender a questes como estas,
bem como para resolver outros problemas econmicos e sociais de determinados grupos de indivduos.
Desde ento, no Brasil, o cooperativismo j passou a ser visto, sobretudo pelos trabalhadores, como
instrumentos de amortecimento de conflitos gerados das questes sociais advindas, sobretudo, da relao
entre patres e empregados, que tinham suas origens a partir das crises geradas pelo modelo econmico aqui
praticado.

Um dado importante preciso ser avaliado, pois se observa que as primeiras cooperativas que foram
criadas no Brasil traziam duplos interesses, ou seja, ora eram criadas por interesses dos prprios associados,

222

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

ora pelos interesses de alguns patres. Conforme afirma MAURER JUNIOR (1966), um bom exemplo a ser
citado sobre o interesse patronal o caso da Cooperativa de Camaragibe, em Pernambuco, que foi criada por
interesse do proprietrio de uma fbrica, cujos trabalhadores se tornaram proprietrios/cooperados.

Para MAURER JUNIOR (1966), foi em 1902 que teve incio o genuno cooperativismo brasileiro,
com a criao da Caixa Rural Raiffeisen, no Rio Grande do Sul. Dentre as cooperativas surgidas naquela
poca, destaca-se a Cooperativa Internacional da Lapa, que foi criada por um grupo de imigrantes ingleses
que trabalhavam na So Paulo Railway que, depois, se transformou na Companhia Ferroviria Santos-
Jundia, tambm conhecida como Companhia Paulista de Estradas de Ferro. Esta cooperativa foi a primeira
no Brasil inspirada no movimento cooperativista ingls, ou seja, advinda exclusivamente da classe
trabalhadora. Os outros modelos da poca eram o alemo e o francs, que pregavam a juno de classes. Este
fato foi digno de nota, por que essa cooperativa nascida embora entre representantes de uma classe, tenha
sido a nossa primeira cooperativa verdadeiramente popular (MAURER JUNIOR, 1966:65).

O desenvolvimento do cooperativismo no Brasil, quase sempre teve a participao ativa do Estado.


Em alguns momentos, esta participao foi bastante prejudicial. Somente a partir de 1988, isto comeou a
mudar.

1.3 A Constituio de 1988 e o X Congresso Brasileiro de Cooperativismo da OCB34

A sinergia entre o Estado e o movimento cooperativista no Brasil demonstrada pela relao direta e
de cumplicidade mantida entre o governo e a OCB. Este pacto foi selado com a Lei 5.764 de 16.12.71. Em
seus artigos 105 a 108 essa Lei, oficializa o OCB como a entidade representante do sistema cooperativista
brasileiro. No entanto, esta mesma Lei garante ao Estado o controle sobre o cooperativismo brasileiro, por
meio das aes do Conselho Nacional de Cooperativismo (CNC)35. Esse relacionamento necessitou de
mudanas, ou foi forado a mudar, a partir das movimentaes que antecedeu a promulgao da Constituio
Federal de 1988. Essas movimentaes e dos debates acerca da nova Constituio, j se percebia a
necessidade de se fazer mudanas na Lei do Cooperativismo ou, pelo menos, deixar claro, na nova
Constituio, que ela carecia de transformaes explcitas, principalmente nos itens que falavam da
representao do sistema cooperativista e na questo da relao dele com o Estado.

Ao, tambm, clamar por mudanas econmicas e sociais e pela prtica da democracia no Brasil,
estas manifestaes exigiam do governo/estado o seu afastamento do controle sobre as organizaes
associativas. Entre estas organizaes, estavam as cooperativas que por meio de algumas de suas lideranas,

34
Este item foi construdo a partir do estudo de Oliveira (2006)
35
O CNC, por fora da Constituio de 1988 teve suas atividades suspensas at que elabore-se e promulgue-se outra lei
para o cooperativismo nacional, que se encontra em tramitao no congresso nacional.

223

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

passaram a exigir um novo modelo cooperativo para o Brasil, que demonstrasse uma autonomia deste em
relao ao Estado. Conseqentemente, essas movimentaes tiveram efeito dentro do prprio sistema OCB.

Como a OCB, em seus estatutos, se autodefine como sendo uma organizao de representantes
patronais, varias cooperativas de trabalhadores iniciaram mobilizaes para que este quadro fosse redefinido.
Desse modo, a necessidade de mudana, tanto da Constituio Federal como da Lei 5.764, era inevitvel.

Destarte, percebeu-se um duplo movimento no cooperativismo brasileiro: um para dentro, que


clamava pela reestruturao do sistema OCB, e outro para fora, que exigia do Estado o seu pronto
afastamento como rgo fiscalizador e controlador do cooperativismo nacional.

Por conta desse novo cenrio, uma discusso central, nesta poca, era a questo da autogesto. Nesse
ponto especfico havia, pelo menos, duas compreenses: uma que entendia a autogesto como uma maneira
de exprimir autonomia perante o Estado - posio mantida pela diretoria da OCB e pela maior parte das
diretorias das cooperativas. E, outra, que a compreendia como sendo a possibilidade de se avanar num novo
modelo de gesto, garantindo o princpio fundamental do cooperativismo, que o exerccio da democracia
direta.

Esse debate desembocou no X Congresso da OCB, em que foi vencedora a proposta defendida pelo
comando que representava o pensamento da diretoria da OCB e que, majoritariamente, representava o
pensamento e os desejos dos diretores das chamadas cooperativas rurais que, poca, mantinham a
hegemonia no cooperativismo brasileiro.

As decises do X Congresso, de todo modo, exigiram da OCB uma nova postura em relao ao
Estado e definiram as estratgias de ao que nortearam a atuao dela nos debates da Constituio de 1988.
Foi a postura das lideranas da OCB durante esse processo que forou, em mnima instncia, o
fortalecimento de algumas lideranas cooperativistas independentes e que estudiosos sobre o cooperativismo
brasileiro definissem melhor suas posies crticas ao cooperativismo convencional representado pelas
lideranas da OCB e questionassem a sua representatividade. Como fruto disso, podem-se tirar, pelo menos,
duas concluses: a primeira de que a OCB dever continuar tentando, a todo custo, a manuteno de sua
posio de nica representante nacional do sistema cooperativista brasileiro. A segunda que, por fora do
Artigo 5 da Constituio Federal, cada vez mais, sero criadas cooperativas que no se filiaro ao Sistema
OCB, caracterizando, assim, uma espcie de sistema paralelo ou contrapositor, fato que demonstrar que o
cooperativismo nacional tende a ser um sistema de duplo movimento.

Ao que parece, estes debates e acontecimentos tambm ajudaram no surgimento das cooperativas
populares.

224

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

1.4 Gnese das cooperativas populares

Com mais evidncia e com maior intensidade a partir do incio do sculo XIX, as formas
cooperativas de produo/distribuio/consumo passaram a ser mais utilizadas, principalmente pelos
trabalhadores e por parcelas de excludos do sistema produtivo/distributivo/consumidor em hegemonia na
poca - o liberalismo. Como apresenta COLE (1964), o exerccio dessas prticas de cooperao serviu, em
grande medida, para a busca de alternativas s crises pelas quais passavam seus pases, notadamente aquelas
causadas pelo advento do domnio do modo capitalista de produo.

medida que tanto os estados liberais/capitalistas como os estados de economia estatal centralizada
optaram pela instrumentalizao do cooperativismo para ajudar na implementao de suas polticas de
desenvolvimento, o cooperativismo passou a ser qualificado como uma espcie de mecanismo de apoio
busca de soluo para as crises. Por conta disso, passou a ser bastante criticado, por exemplo, no caso do
Brasil, pelo movimento sindical. A concepo hbrida do cooperativismo foi construda a partir do incio do
sculo XX, notadamente quando, por exemplo, tanto a Unio Sovitica (socialista) quanto os pases
capitalistas usavam dele como instrumento de complementao para suas estratgias de desenvolvimento,
conforme apresenta PINHO (1965). importante lembrar que existe uma forte corrente cooperativista que
acredita ser ele uma terceira via entre o capitalismo e o socialismo.

Exatamente no momento em que o cooperativismo passou a ser utilizado em sua concepo hbrida,
constituiu-se naquilo que pode ser caracterizado como um elo perdido, ou seja, uma estratgia pela qual os
trabalhadores depositaram enorme confiana no sentido de resoluo dos problemas econmicos e sociais,
sem que, no entanto, resultasse no alcance de suas expectativas. Esse processo contribuiu para a criao de
uma espcie de frustrao para os trabalhadores.

Uma questo que, num certo sentido, demonstra a frustrao dos trabalhadores com o
cooperativismo e pode caracterizar a gnese do elo perdido, refere-se a quando, no lanamento do
Manifesto Comunista (1848), para o qual todas as propostas de ordenaes econmicas e sociais - como foi a
dos cooperativistas - que no contemplavam a conquista do Estado como elemento primeiro e indispensvel
para a implantao de um modo de produo alternativo ao capitalismo, foram consideradas como
reacionrias ou utpicas, embora considerando sua importncia para o desenvolvimento da luta de classes e
para a formao dos movimentos socialistas e comunistas (MARX e ENGELS, 1980).

Essa compreenso colocou, por um longo tempo e em larga medida, o cooperativismo em um lado
oposto ao do movimento sindical e social, apesar do que apresenta Cole (1964), quando argumenta a
fundamental importncia das propostas dos chamados socialistas utpicos para a formao de um
pensamento antiliberal. Embora considere que suas aes fossem sempre mais voltadas para as prticas de
proteo social do que para a acumulao de foras para uma possibilidade revolucionria e de ruptura com o
liberalismo, como pensavam Marx e Engels. Tambm do que apresenta POLANYI (1980), quando chega a

225

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

afirmar que os socialistas utpicos, sobretudo Robert Owen, foram os grandes formuladores das primeiras
teses que, mais adiante se transformariam nas teses marxistas, embora reconhecendo, tambm, o carter de
proteo social que carregavam esses movimentos.

O prprio ENGELS (1945) afirmou que esses socialistas, dando destaque para Owen, significaram e
influenciaram fortemente o movimento comunista do mundo inteiro. Alm do mais, LNIN (1980), depois
de considerar vencida a fase de tomada do Estado pelo proletariado, por ocasio da Revoluo Russa, faz
ampla defesa da prtica do cooperativismo.

Apesar de essas consideraes partirem de importantes vertentes, o cooperativismo passou a ser


considerado campo de prticas de categorias ou agrupamentos que tm dado sustentao ao liberalismo.

V-se, portanto, que caminhos o cooperativismo j percorreu. Nada mais compreensivo, ento, que
possa ser chamado, no Brasil, de filho predileto do Estado. Esse o argumento de BURSZTYN (1985),
referindo-se forma como no Estado brasileiro o utilizava para reproduzir as intenes de articular uma
economia que privilegiasse o crescimento econmico sem mudar estruturas sociais fundamentais, como, por
exemplo, as que, no caso do setor rural, favoreciam a concentrao de terras nas mos de poucos
proprietrios.

No entanto, numa outra variante, SINGER (2002) considera que, ao contrrio, o cooperativismo
obra do movimento sindical e das classes trabalhadoras, fazendo referncia s muitas experincias
espalhadas por todo o mundo, como se pode observar em SANTOS (2002).

SINGER (2002) afirma que o cooperativismo serviu, e serve, para ajudar na descoberta de novas
formas de organizao econmica e social, em que se privilegiam aes que podem sinalizar alternativas aos
mecanismos excludentes do mercado auto-regulvel e apresentar-se como alternativa empresa capitalista.

As consideraes mencionadas acima (SINGER, 2002) e as outras experincias brasileiras e


internacionais contidas em SANTOS (2002), alm das argumentaes de LAUSCHNER (1982), reforam o
debate sobre o desenvolvimento do cooperativismo e suas vrias fases e formas, indicando a importncia e a
pertinncia de mais profundidade e ampliao dos estudos.

Trata-se, portanto, de um debate em permanente mutao e ainda inacabado, o que permite procurar
inserir-se nas discusses construindo uma relao do cooperativismo com o owenismo, conforme apresentam
COLE (1964) e POLANYI (1980); com a chamada economia solidria, conforme SINGER (2002); e com o
socialismo, conforme sugere LNIN (1980). Evidentemente, a construo de uma compreenso desse tipo
no pode surgir do nada. Ela deve vincular-se a uma reflexo que incorpore o mnimo de resgate histrico e
estar relacionada aos processos de luta dos trabalhadores e da sociedade por uma melhor forma de viver, que
pode significar a aproximao de novas formas de organizao social e que pode representar a estrutura de
um elenco de movimentos emancipatrios como se observa em SANTOS (2002). Podem, ainda, relacionar-

226

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

se, intencionalmente ou no, para seguir o ponto cardeal que QUIJANO (2002) chama de novo imaginrio
anticapitalista, sobretudo quando tratam-se de movimentos que buscam formas alternativas econmicas de
sobrevivncia das categorias mais pobres, grandemente relacionadas luta contra o desemprego, a pobreza, a
excluso social.

Estas reflexes acima e outras citadas por diversos outros estudiosos do tema, conduzem a um novo
tipo de cooperativismo, no qual sugere-se estar exercitando a cooperao e a autogesto, a confiana mtua e
a solidariedade. Argumentam, tambm, esses estudiosos que este novo cooperativismo se articula com outras
experincias de economia solidria. Formando redes e teias de produo, distribuio e consumo de bens,
servios e valores, utilizando bens e recursos materiais e imateriais disponveis, ou seja, o capital social e se
aproximando de outros movimentos sociais chamados de progressistas, como sugere GOHN (2003) e ou
emancipatrios, como sugere SANTOS (2002). A este cooperativismo convenciona-se chamar de
cooperativismo popular. O cooperativismo popular possui relaes diretas com a economia solidria e com a
gerao e reproduo de capital social.

2. DESAFIOS, LIMITES E POSSIBILIDADES DAS COOPERATIVAS POPULARES: DILOGOS


COM A ECONOMIA SOLIDRIA, O CAPITAL SOCIAL E AS PRTICAS DE PROTEO E
MUDANA SOCIAL.

2.1 O surgimento das cooperativas populares

Atualmente as cooperativas populares formam um campo onde atuam, dentre outros atores,
representantes da Unio das Cooperativas de Agricultura Familiar e Economia Solidria (Unicafes), da
Unio e Solidariedade das Cooperativas e Empresas de Economia Solidria do Brasil (Unisol), da
Confederao das Cooperativas de Reforma Agrria do Brasil (Concrab), do Frum Brasileiro de Economia
Solidria (FBES), a Associao dos Trabalhadores de Empresa Autogeridas - ANTEAG e da Rede de
Incubadoras Tecnolgicas de Cooperativas Populares (Rede de ITCPs).

Mas estes e outros atores, cada um deles em sua medida, reconhecem que um fato marcante para o
surgimento das cooperativas populares no Brasil foi a constituio do Comit de Entidades no Combate a
Fome e Pela Vida (COEP), em 1993, como resultado do Movimento Pela tica na Poltica e no mbito da
Ao da Cidadania, idealizado por Herbert de Souza, o Betinho.

Esse Comit incentivou o surgimento de vrias organizaes coletivas de trabalhadores brasileiros,


dentre as quais se destacaram algumas cooperativas populares, como o caso da Cooperativa dos
Trabalhadores Autnomos do Complexo de Manguinhos (COTRAM), fundada em 1993, na favela de

227

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

Manguinhos, na cidade do Rio de Janeiro. Esta pode ser considerada a primeira cooperativa popular da era
contempornea com reconhecimento nacional, ou seja, primeira cooperativa a ser reconhecida como uma
cooperativa de fato, criada e gerenciada por trabalhadores que so moradores de localidades onde o tecido
social apresenta um grande nmero de pessoas com nveis de excluso social, desemprego e pobreza muito
grandes. Nesse caso, est-se falando de uma cooperativa que atua no seio de uma comunidade que rene
onze favelas que compem o complexo de favelas de Manguinhos, na cidade do Rio de Janeiro (CTTC/
OFICINA SOCIAL, 2002).

Fruto desta experincia e para apoiar essa e outras que pudessem surgir na cidade do Rio de Janeiro,
foi criada oficialmente em 1995, a primeira Incubadora Tecnolgica de Cooperativas Populares (ITCP), na
Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). O objetivo principal foi o de dar apoio para o repasse de
informaes tecnolgicas referentes s questes de gesto e administrao dessas cooperativas populares. A
partir dessa experincia, foi criado o Programa Nacional de Incubadoras de Cooperativas Populares
(PRONINC), que teve o apoio decisivo, alm do COEP, da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP),
vinculada ao Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT); da Fundao Banco do Brasil (FBB) e do Banco do
Brasil, que foram os financiadores e co-financiadores deste Programa, em sua primeira fase36.

Posteriormente, essas incubadoras se disseminaram por todo o Brasil e, em 1999, foi criada a Rede
de ITCPs que, em parceria com a Fundao Unitrabalho, constituiu o Programa Rede de ITCPs e Economia
Solidria. Este Programa proporcionou uma aproximao com outros projetos desenvolvidos por entidades
nacionais que tambm j atuavam no apoio ao surgimento de cooperativas populares ou empreendimentos de
economia solidria, como, por exemplo, a Critas Brasileira, a ANTEAG, a FASE, o IBASE.

Estes fatos, somados a outros de outras tantas iniciativas isoladas e conjuntas que estavam se
desenvolvendo pelo Brasil afora, foram responsveis pelo surgimento e expanso do cooperativismo popular.
No entanto, foi a necessidade que os trabalhadores desempregados, em vias de desemprego ou em situao
de precarizao no trabalho, que de fato, impulsionou o surgimento de inmeras formas de tentar gerar
ocupao e renda, dentre elas a criao de cooperativas populares.

medida que estas iniciativas so coletivas, elas fazem surgir, tambm, vrios tipos de cooperativas
populares nas mais diferentes atividades econmicas, fazendo eclodir um nmero cada vez maior desse tipo
de cooperativismo, como demonstra o resultado do Mapeamento Nacional da Economia Solidria, elaborado
sob a coordenao da Secretaria Nacional de Economia Solidria (SENAES), que pode ser acessado por
meio do site do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), no endereo www.mte.gov.br.

36
Com o surgimento da SENAES, este Programa teve um impulso e agregou outros rgos financiadores, como, p.e., os
ministrios do Trabalho, do Desenvolvimento Social, da Educao, da Cultura, do Meio Ambiente, do
Desenvolvimento Agrrio. Tambm na fase ps-SENAES instituiu-se o Comit Gestor Nacional do Proninc, que conta
a participao da Rede de ITCPs, da Fundao Unitrabalho, da SENAES, do COEP e dos ministrios, rgos e
fundaes que constituem os financiadores e co-financiadores do Programa.

228

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

De acordo com GOHN (2003), as cooperativas populares passam a compor um conjunto de


organizaes que, mais do que representar uma forma de buscar condies econmicas para a sobrevivncia,
serve para reforar as lutas populares contra o atual estgio de desenvolvimento econmico brasileiro. Essas
cooperativas possuem fortes relaes com os movimentos sociais.

Essas compreenses parecem demonstrar que as cooperativas que surgem de dentro, ou a partir, dos
movimentos sociais que no visam unicamente simples sobrevivncia econmica, mas tambm
possibilidade de seus membros utilizarem a atividade econmica para atuar em outras formas de busca de
insero, sobretudo social e poltica, necessitam ser avaliadas e analisadas por parmetros diferenciados.
Parmetros esses que, em determinados momentos, privilegiam muito mais os resultados qualitativos do que
os quantitativos da cooperativa.

Dessa maneira, tambm pode-se afirmar que o cooperativismo popular surgiu, se refora e se
expande dentro do contexto de enfretamentos de modelos econmicos, precisamente reforando as prticas
de economia solidria e trazendo consigo variadas formas de produo, uso e reproduo de capital social,
cujos fundamentos bsicos so a confiana e a ajuda mtua.

Por outro lado, arrisca-se afirmar, que ele fruto do amadurecimento dos movimentos social e
sindical em relao prtica do cooperativismo. Precisamente, por que a partir dos anos noventa do sculo
passado, esses movimentos passaram a enxergar, com mais nitidez, nesse novo tipo de cooperativismo,
alternativas reais para o exerccio da cooperao e da solidariedade, mas, sobretudo, passaram a enxerg-las
como espaos de organizao social e poltica.

2.2 Razes conceituais e prticas das cooperativas populares

As razes do cooperativismo popular no Brasil e suas prticas nos dias atuais remetem ao debate
sobre suas formas, correntes, variantes e possibilidades interpretativas que foram apresentados nos itens
anteriores. Ou seja, possui relao direta com as condies nas quais as cooperativas so criadas e como elas
se relacionam com as propostas de desenvolvimento que se apresentam em disputa na conjuntura econmica,
social e poltica.

Nesse sentido, observando-se as variadas experincias empricas sobre cooperativas populares que
acontecem atualmente no Brasil, por exemplo, as que, dentre outras, se pode constatar nas apresentaes de
SINGER e SOUZA (2000), PONTE JUNIOR (2000), GUIMARES (1988), GAIGER (2004), HECKERT
(2003), OLIVEIRA (2006), etc., se pode afirmar que o conceito de cooperativismo popular surgiu da
necessidade de contemplar, na prtica cooperativista, segmentos da sociedade que, devido as suas condies
scio-econmicas, educacionais, habitacionais, culturais, so alijados dos processos e dos benefcios que
proporcionam as plataformas de desenvolvimento que so aplicadas no pas.

229

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

No que alguns destes determinados extratos sociais j no tenham participado dos quadros sociais
de algumas cooperativas, nem que as cooperativas sejam as nicas formas destes segmentos terem acesso s
polticas de desenvolvimento, sobretudo aquelas que apontam para a minimizao da excluso social e do
desemprego. Mas que, muito raramente, tem-se o registro de cooperativas que foram criadas com esse ou
para esses fins especficos. Nem tampouco, com uma proposta clara de serem ambientes para exerccio da
cooperao e da solidariedade, numa perspectiva onde a autogesto e a confiana e ajuda mtua, fossem
elementos estruturantes e vitais.

Partindo desse tipo de argumentao, chega-se s definies sobre o cooperativismo popular que so
sugeridas por autores, como, por exemplo, GUIMARES (1998 e 1999), SINGER (2000 e 2002), TIRIBA
(2000), SOUZA (2000), GAIGER (2000), OLIVEIRA (1996 e 2006), GOHN (2002), sobre os quais podem-
se fazer algumas reflexes conceituais e se deparar com a interpretao de que uma cooperativa popular
aquela cuja dinmica est vinculada a algumas prticas e exerccios, os quais podem ser divididos, por
exemplo, em trs campos: o econmico, o social e o poltico. O exerccio comum e interligado dessas
prticas possibilita, aos cooperados, a condio de estarem mais integrados cooperativa e, sobretudo,
estarem se considerando e, de fato, sendo os atores fundamentais de suas aes.

Para perceber a atuao no campo econmico, social e poltico, pode-se analisar a afirmao de um
incubado da Incubadora Tecnolgica de Cooperativas Populares (ITCP) da UFRJ, feita em entrevista a
OLIVEIRA (2006), que se resume na seguinte afirmao:

Quando fomos trabalhar dentro das comunidades, junto com as cooperativas


populares, era, tambm, o nosso compromisso, pensar como tentar formalizar uma
atividade j existente, um circuito j existente, para que a busca de cidadania
pudesse ser alcanada. Nesse sentido, a cooperativa tem duas funes: a
econmica e a social. Mas, a relao, ou cruzamento destas duas funes fora o
surgimento e a prtica de uma outra, que a atuao poltica, pois a cooperativa,
medida que se concretiza, ou se fortalece, no tem como abrir mo desta outra
funo(Oliveira, 2006, p. 72)

Ao que parece, tanto as aes econmicas, quanto as sociais, quanto as polticas, conduzem sempre
uma a outra, ou umas s outras, tornado-as indissociveis. Embora isso no parea ser uma constante dentre
todas as experincias, se pode afirmar que uma tarefa que sempre aparece em suas agendas, como o caso
da Cooperativa Arco-ris, que atua no complexo de favelas do Caju, na cidade do Rio de Janeiro, que foi
uma das cooperativas investigadas durante a pesquisa de Oliveira (2006). Nessa comunidade, a cooperativa
tem tido uma funo muito importante, como se pode perceber no depoimento abaixo:

230

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

A nossa cooperativa uma grande ferramenta para a comunidade. Temos


conscincia de que no salvamos ningum. A gente ajuda a salvar. A gente no
salva porque no temos o poder, por exemplo, de impedir que a polcia entre na
comunidade dando tiro para todo lado, mas temos o poder de fazer com que,
quando uma pessoa vem para a cooperativa, ela possa ter uma outra viso da
vida, de ter conscincia de que pode ter uma condio melhor para si e para a sua
famlia. Nesse caso, a esperana que a gente comea a ter a de uma coisa muito
boa, porque, a partir do envolvimento da pessoa na cooperativa, ela estimulada
a mandar a criana para a creche, para o colgio, evitando que ela esteja no meio
da rua (...) Sem dvida, as pessoas mudam. Hoje, elas possuem uma mentalidade
diferente. So diferentes porque a cooperativa abriu uma srie de possibilidades,
desde o incentivo ao em grupo, na busca de parcerias e de buscar a
descoberta de outros caminhos. Tem ajudado na instruo e na formao e na luta
para, por exemplo, ajudar na diminuio da violncia, atuando como
esclarecedora. Neste caso, a cooperativa funciona no somente para encontrar
uma forma de gerar renda, mas tambm de observar os problemas gerais e tentar
resolv-los. Nossa comunidade tida como uma das mais violentas do Rio de
Janeiro e a ao da cooperativa tem ajudado a mudar esta situao, pelo menos
para as pessoas que esto participando dela. Todas as famlias que trabalham na
cooperativa possuem, hoje, uma viso de querer sempre melhorar a vida da
comunidade. Se pode ver que nossa ao vai alm s da viso de buscar o
emprego, a ocupao(Oliveira, 2006, p. 73).

Estas informaes e constataes nos levam a compreender porque a cooperativa popular pode ser
um importante instrumento de ao econmica, poltica e social, na regio ou na comunidade onde atua.

Suas prticas, privilegiam aqueles que possuem o trabalho e no o capital. H uma inverso dos
valores e dos princpios praticados nas empresas capitalistas, em que os proprietrios se apropriam da maior
parte dos resultados produzidos pela cooperao dos que produzem e distribuem. Numa palavra, so
respeitados os princpios fundamentais da cooperao, que foram observados por MARX (1983) e
explicados por BORGADUS (1964).

Especificamente, como argumenta MARX (1983, pg. 259), a cooperao uma forma de trabalho
em que muitos trabalham planejadamente lado a lado e conjuntamente, no mesmo processo de produo ou
em processos de produo diferentes, mas conexos.

231

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

As funes econmico-polticas conduzem a um tipo de gesto em cujas prticas de definio de


interesses, consideram os princpios da autogesto (FARIA, 1985; CARVALHO, 1983); e, em termos
polticos, de prticas de ao coletiva que considerem essenciais o exerccio da democracia representativa
combinada com a democracia participativa dentro das arenas onde sero travadas as alianas para lutas por
emancipao e transformao social e cultural (SANTOS, 2002).

Considera-se, por efeito, que se refere a um tipo de cooperativismo que rompe com o significado
geral que a ele foi atribudo desde quando os socialistas utpicos foram sepultados - principalmente aps o
lanamento do Manifesto Comunista -, e quando a luta contra o capitalismo passou a ser compreendida,
pela maioria dos socialistas e comunistas como a aplicao de um processo de ruptura violenta que buscava,
inicialmente, a tomada do Estado. Outro fato tambm relevante foi quando as posies de Rosa de
Luxemburgo foram mais consideradas do que as posies de Bernstein37. Com efeito, correntes militantes
ligadas a esses pensadores passaram a considerar a utilizao do cooperativismo como um instrumento
conciliador ou reformista. Isso foi reforado, sobretudo, quando os liberais da poca, como Stuart Mill,
elogiavam a proposta cooperativista, ressaltando-a como uma forma de poder reunir o que havia de bom no
capitalismo e no socialismo (MILL, 2001).

Considera-se, tambm, um tipo de cooperativismo que se distancia do princpio da neutralidade


poltica defendida pela corrente rochdaliana.

Por fim, o surgimento desse tipo de cooperativismo pode ser atribudo, sobretudo, aos efeitos
causados pelas altas taxas de desemprego e pelo avano dos ndices de pobreza e misria alcanados,
principalmente em pases perifricos, como os da Amrica Latina e, em particular, o Brasil.

Com efeito, tornou-se possvel, a partir da, uma nova relao entre os movimentos social e sindical e
o cooperativismo, na expectativa de uso deste para buscar alternativas ao desemprego e a pobreza, como
argumenta GOHN (2003).

Pode-se, portanto, estar diante de uma espcie de reedio da luta pela instalao de organizaes
cooperativas, tal como aconteceu no incio do sculo XIX, evidentemente que considerados todos os avanos
adquiridos a partir das experincias acumuladas pelas organizaes representativas dos movimentos social e
sindical.

Na tentativa de ajudar na elaborao de um conceito sobre cooperativismo popular, pode-se observar


alm das consideraes apresentadas no incio deste item, as de GUIMARES (2000), para quem as
cooperativas populares promovem o exerccio de princpios que vo sendo enraizados e absorvidos no

37
Trata-se de um famoso debate que aconteceu dentro do Partido da Social Democracia Alem na segunda metade do
sculo XIX, no qual defrontaram-se, principalmente, Rosa de Luxemburgo e Eduard Bernstein, acerca da introduo
que Engels escreveu para o livro de Marx A Luta de Classes na Frana: 1848-1850, da qual Bernstein se apropria de
trechos para fazer uma defesa de uma estratgia mais moderada de ao do Partido. Ver sobre o tema, p. e.,
LUXEMBURGO (1986) e KARL MARX (1986).

232

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

sentido de conduzir trabalhadores de baixa renda, integrantes das camadas populares e excludos dos
processos de mercado a praticarem autogesto e elaborarem novas formas de produo, distribuio e
consumo. Neste sentido, muito mais do que buscar apenas a renda, busca-se exercitar a cidadania. Para
OLIVEIRA (2002) estas cooperativas atuam na contraposio ao cooperativismo tradicional. E para CULTI
(2002), estas cooperativas se diferenciam pelo carter operrio e democrtico e vm em resposta crise do
trabalho.

Por esta linha de raciocnio, pode-se conceituar o cooperativismo popular como sendo aquele que
privilegia uma aproximao acentuada do exerccio dos princpios fundamentais da cooperao38, da prtica
da autogesto39 e da busca da composio de alianas estratgicas40 contra a pobreza e a excluso social.
Tambm, trata-se de um tipo de cooperativismo que pressupe uma ntida articulao com os movimentos de
luta pelo exerccio fundamental da cidadania41.

Esse cooperativismo, ao que parece, est se estruturando sob organizaes cooperativas que, ao
mesmo tempo, agem como cooperativa e como entidade representativa de defesa dos direitos de seus
membros. Configurando-se em uma espcie de Sindooperativismo. Portanto, pode representar a anttese da
neutralidade poltica defendida pela corrente rochdaliana, transformando-se num instrumento de luta poltica
e econmica, e que incorpora tentculos que o transforma, ao mesmo tempo, em uma espcie de contrapoder
cooperativo, sobre o qual referem-se, por exemplo, OLIVEIRA (1996), ALENCAR (1993) e RIOS (1987),
ao se referirem a sua ao em relao ao cooperativismo empresarial representado pelo sistema OCB.

As definies acima apresentadas sobre cooperativismo popular, possibilitam consider-lo um tipo


de cooperativismo que cada vez mais se envolve com a busca de alternativas para a gerao de emprego e
renda e para a minimizao da excluso social. Aliada a essa busca, percebe-se, tambm, uma nova prtica
de confiana e ajuda mtua, cooperao, solidariedade, exerccio de autogesto e busca da condio de
exercitar cidadania para determinados grupos sociais. Neste sentido, esse cooperativismo possui uma forte
relao com o movimento de economia solidria no Brasil e com a produo, a utilizao e a reproduo de
capital social, bem como com as prticas de proteo social.

3.O EXERCCIO DO COOPERATIVISMO POPULAR

3.1 As cooperativas populares no cotidiano das comunidades em que atuam

A partir das reflexes feitas sobre a pesquisa relatada por OLIVEIRA (2006), que foi realizada entre
2003 e 2005, acerca de cinco cooperativas populares da cidade do Rio de Janeiro, que so:

38
Ver sobre isto MARX (1983) e BORGADUS (1964).
39
Ver, por exemplo, FARIA (1985) e CARVALHO (1983).
40
Ver OFFE e WIESENTHAL (1986).
41
Compreendida como o que consideram OLIVEIRA e BAVA (1999)

233

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

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4096/9893-0712. E-mail: cooperan@bol.com.br ou cooperan.coop@ig.com.br;
Cooperativa Mista dos Trabalhadores do Parque Royal Royal Flash. Endereo: Estrada
Governador Chagas Freitas, s/n. Ilha do Governador, Rio de Janeiro. Tel: 3393-9928;
Cooperativa de Trabalho Arco-ris ARCO-RIS. Endereo: rua Carlos Saidon, 1281. Bairro
Caju. Rio de Janeiro, RJ. Tel: 2589-5375; 3825-3204; 2485-7686. Site: www.arcoiris.ong.org E-
mail: info@arcoiris.ong.org;
Cooperativa dos Trabalhadores da Mangueira (COOPMANGA). Endereo: rua Visconde de
Niteri, 345, no Complxo da Mangueira, na cidade do Rio de Janeiro, RJ

Permite-se enxergar que elas se constituram e atuam, numa perspectiva de reforar a economia
solidria e reproduzir capital social.

necessrio, para se observar melhor essas relaes, entender que devido ao avano da economia
solidria no Brasil e constatao de que, em grande medida, essas cooperativas esto atuando neste campo,
exatamente a partir do momento em que passam, com mais nitidez, a produzir, utilizar e reproduzir capital
social, que elas esto provocando uma forma diferenciada de se buscar proteo social, conforme justificam
estudos recentemente realizados sobre esta temtica, a exemplo do que apresenta SANTOS (2002).

Por outro lado, para dar musculatura reflexiva para as relaes conceituais entre o cooperativismo
popular, a economia solidria e capital social, convm que apresente-se quais as compreenses que, para
efeito da elaborao deste artigo, tem-se sobre estes temas.

Por economia solidria, embora se possa assegurar que se trata de um debate em mutao, adotou-se,
numa maneira de considerar-se o que se tem de acmulo sobre o tema, o conceito consensualizado no Frum
Brasileiro de Economia Solidria (FBES), segundo o qual, este conceito ou definio se baseia na
compreenso de que:

Por economia solidria se compreende um projeto emancipatrio que no se


restringe a mitigar os problemas sociais gerados pela globalizao neoliberal,
mas trata-se de um projeto de desenvolvimento integral que visa a
sustentabilidade, a justia econmica, social, cultural e ambiental e a democracia
participativa. Ela se fundamenta na cultura da cooperao da solidariedade e da
partilha, rejeitando as prticas da competio, da explorao e da lucratividade

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

capitalista (Carta de Princpios do FBES, que podem ser encontrados no site


www.fbes.org.br ).

E por capital social se est compreendendo um conjunto de vantagens por meio das quais as pessoas,
em seus grupos, se capacitam para ampliar os seus acessos a recursos materiais e imateriais, e buscarem
novas relaes com outros atores. Com isso, tentam garantir, sobretudo, o fortalecimento da democracia,
conforme argumenta BEBBINGTON (1999).

A partir destas compreenses, elaborou-se um debate cuja sustentao, ou base, sejam as prticas e
dinmicas e as possibilidades das cooperativas populares, sejam consideradas como instrumentos que
produzem, usam e reproduzem capital social na perspectiva de fortalecer redes de economia solidria.

Nesse sentido, o que se pode destacar a forma como as cooperativas populares atuam. Por isso,
sero apresentadas, a seguir, as relaes que as cooperativas investigadas possuem com este tecido de
relaes sociais, polticas e econmicas, consideradas como fios integrantes da construo do que, no campo
das discusses acerca da economia solidria, se convencionou chamar de outra economia.

Durante a pesquisa, medida que as prticas das cooperativas foram sendo investigadas, ou seja,
medida que as evidncias empricas foram sendo explicitadas, foi-se formando uma compreenso sobre a
importncia delas para o desenvolvimento das comunidades nas quais esto inseridas e no territrio em que
agem. Precisamente, porque as suas atuaes refletem no engajamento de um nmero crescente de pessoas
que nunca tinham se aproximado de nenhum tipo de atividade que pudesse ajudar, por exemplo, na
minimizao do desemprego, nem que pudesse resultar em uma forma de agir coletivamente nas discusses
sobre as condies de vida dos moradores daquelas comunidades.

Exemplificando, no complexo de favelas do Caju, onde atua a cooperativa Arco-ris, as pessoas


foram se engajando na cooperativa e, a partir desse engajamento, passaram a ter atuao em outros projetos
da comunidade, como o Projeto Primeiro Emprego, o Projeto Mes do Caju que luta pela diminuio dos
assassinatos dos seus filhos -, o Instituto Alternativo de Aes Solidrias, o Projeto Contos de Favela. J
na rea de atuao da Coopmanga, complexo de favelas da Mangueira, as pessoas, a partir de suas
integraes na cooperativa, passaram a atuar em projetos como o de reciclagem de materiais. No morro dos
Macacos, em Vila Izabel, onde atua a Dinamicoop, outros projetos foram criados a partir da atuao da
cooperativa, como, por exemplo, o Projeto Internet para Todos. J no Morro do Andara, onde atua a
Cooperan, as aes da cooperativa ajudaram a incentivar vrias aes de apoio e ajuda mtua, onde os
moradores passaram a exercitar prticas de solidariedade, sobretudo buscando participar do controle social
de projetos que garantam a distribuio mais ordenada de cestas bsicas e outros incentivos de programas
governamentais. Na Ilha do Governador, onde atua a Royal Flash, a participao dos associados da

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cooperativa, em parceria com a associao de moradores, com projetos ligados a igrejas e com projetos de
urbanizao da prefeitura da cidade do Rio de Janeiro, resultou no projeto de revitalizao e urbanizao da
Rua Oliveira que, era uma regio de palafitas sobre a Baa da Guanabara. Portanto, os depoimentos
apresentados a seguir ajudam a perceber que existe uma sintonia entre a as lutas pelo avano do exerccio da
cooperao, da solidariedade, da confiana e da ajuda mtua, com o cotidiano dessas cooperativas. Isso pode
reforar a tese de que esse tipo de atividade, mais uma vez ressaltando o que historicamente j aconteceu em
outros momentos e espaos histricos, serve de instrumento para que os trabalhadores possam buscar
proteo social, sobretudo no que diz respeito tentativa de diminuir os ndices de desemprego, pobreza e
excluso social. As cooperativas populares configuram-se, portanto, em fortes elementos a serem
considerados nos programas de desenvolvimento sustentvel e no avano do exerccio da democracia.

Segundo os entrevistados, o significado e a prtica da cooperao podem ser vistos como aes dos
mais variados tipos. Um deles a aproximao com as associaes de moradores, conforme a afirmao de
que:

Juntamente com a Associao de Moradores e mais algumas cooperativas,


estamos criando o Instituto Alternativo de Aes Solidrias. Ele dever ser
oficialmente fundado no prximo dia 31/01/2004 e ter como finalidade principal
apoiar as aes solidrias em comunidades carentes que possuam grande nmero
de excludos e desempregados (Oliveira, 2006, p. 114).

Esse tipo de ao, para a comunidade do Caju, na compreenso do associado entrevistado, representa
uma das formas mais importantes de exerccio de cooperao. Isso porque, a criao do Instituto, no qual
vrias aes sero aglutinadas, ajudar a que os moradores da comunidade possam cooperar entre si,
fortalecendo suas aspiraes de terem mais destaque no contexto da cidade, fugindo, portanto, da fama de ser
uma comunidade violenta. Este Instituto se encarregar, como uma das primeiras aes, da publicao do
primeiro livro da srie Contos de Favela, no qual escritores da prpria comunidade relatam suas
experincias de vida e histrias de sua comunidade. O segundo livro ter como tema as histrias contadas
pelas mes que pertencem ONG As Mes do Caju, ou Associao de Mes da Comunidade do Caju, as
quais tiveram filhos, parentes ou maridos assassinados em funo dos conflitos trfico-trfico ou trfico-
polcia. Foi a Cooperativa que possibilitou este tipo de cooperao entre os vrios movimentos existentes na
comunidade.

Outras aes de cooperao so voltadas para a relao entre as cooperativas populares. Pelo que se
pode observar no depoimento a seguir, h uma boa proximidade entre essas cooperativas, pois afirma o
entrevistado que:

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Temos conversado com outras cooperativas para ver se fazemos atividades


conjuntas. Por exemplo, uma das idias foi juntar vrias cooperativas para se
atender um grande pedido de material. Nesse caso, envolvamos a Royal, a Pierre
Cardin, Coopmanga e a Coojac (de Jacarezinho). Tentamos isso num contrato de
40 mil peas com a Prefeitura. Infelizmente este contrato no se efetivou por conta
de uma exigncia da burocracia e uma falta de vontade poltica de algumas
pessoas da prefeitura em resolver o caso. Mas, o importante foi que a nossa
aproximao e os frutos que tivemos dessas conversas surtiu efeitos para outras
aes conjuntas (Oliveira, 2006, p. 115).

Especificamente, este um exemplo de prtica de cooperao no qual se busca um melhor


desenvolvimento econmico da comunidade em que a Royal Flash atua e em outras, onde funcionam outras
cooperativas populares. Garante-se, assim, a formao de redes de cooperao que podem dar, segundo
avaliao dos entrevistados e a concluso a que o pesquisador pde chegar, no fortalecimento dos laos entre
essas cooperativas e na possibilidade de reforo de prticas de economia solidria no estado do Rio de
Janeiro. Alis, todas as cooperativas populares investigadas durante a pesquisa fazem parte do Frum
Carioca de Cooperativismo Popular, que representa a clula estadual do Frum Brasileiro de Economia
Solidria e da Central de Cooperativas Populares (OLIVEIRA, 2006).

Outra considerao feita por um assessor da ITCP da UFRJ, percebe-se que as cooperativas
cooperam entre si, mas, fundamentalmente, cooperam com outros movimentos no entorno onde atuam, para
alcanarem conquistas para alm do seu campo especfico de atuao. Dessa forma, transparece sua atuao
na comunidade e fora dela, como agente que se preocupa com a resoluo de problemas que atingem a todos
os trabalhadores que se encontram em situao de excluso social ou de desemprego, reforando assim as
redes de economia solidria. Mas, sobretudo, a torna-se cooperativa um ator dos movimentos sociais.

Alm das formas de buscar a cooperao para atuar como agente de mudana para fora de si, as
cooperativas fazem a cooperao interna, que reforada pelas prticas de auto-gesto e democracia, que so
elementos bsicos para o exerccio da cooperao como ao poltica.

Dessa forma, pde-se perceber, em alguns depoimentos, como a democracia se apresenta dentro
dessas cooperativas:

Ns temos assemblias e, toda vez que necessrio, acontecem reunies setoriais,


quer dizer, nos locais onde esto localizadas grandes concentraes de
cooperados. A gente chama de reunies de setor. Isto , por exemplo, tem um

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grupo que trabalhava na limpeza e outro na manuteno; da a gente faz reunio


no prprio setor (Oliveira, 2006, p. 116).

Esse um exemplo de situao que ocorre para que se garanta a participao, o mais direta possvel,
dos cooperados nas decises da cooperativa.

A partir de 2004 ns acertamos uma grade de reunies onde a Diretoria se rene


uma vez por ms e o Conselho Fiscal tambm. Os cooperados vinculados a
contratos tambm se renem uma vez por ms. No mais, podem acontecer reunies
extraordinrias (Oliveira, 2006, p. 116).

Essa outra forma de se reunir, garantindo que, em todos os nveis da cooperativa, as questes estejam
sendo acompanhadas, faz com que as informaes circulem e a cooperao seja estimulada.

Com o nosso trabalho, as coisas foram se mostrando mais slidas. Com pouco
tempo j foi sendo preciso escolher pessoas para coordenar grupos. Eu mesma fui
coordenadora de um grupo e, depois, fui do conselho fiscal da cooperativa
(Oliveira, 2006, p. 117).

Noutro depoimento contata-se que:

Sempre foi assim. A gente sempre pregava uma para outra que cada associado
era o dono da cooperativa, era responsvel por aquilo. Neste caso, sempre
distribumos responsabilidades. Tinha as coordenadoras de setores que mudavam
a cada trs meses. Por qu? Porque, para que quem ainda no fosse coordenador,
pudesse tambm ser e entender que aquela lio era uma forma de que aquela
pessoa se sentisse atuando na conduo do negcio. Todos os problemas eram
discutidos e sentidos por todos, ou seja, sempre teve democracia e participao
(Oliveira, 2006, p. 117).

Em mais um depoimento que refora a importncia das reunies e o nvel de participao dos
cooperados nelas a entrevistada disse que:

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As nossas reunies iam longe em muitas discusses. Teve reunio que durou 5 ou
6 horas. Essas reunies aconteciam todas as semanas. Alm de ter as reunies nas
unidades onde trabalhvamos. Isso mudou nossas vidas. Isso mudou nosso modo
de agir, inclusive dentro de casa (Oliveira, 2006, p. 117).

Para um entrevistado de outra cooperativa investigada, a grande importncia das reunies que elas
estimulam as pessoas a falar e a expor suas opinies:

Sempre o grupo todo participa. Quando eu falo a gente, eu nunca estou falando
eu, eu, eu. sempre o grupo. E sempre com esta cultura de sentar mesa e
discutir o que melhor pra gente, com a cultura de ouvir e ser ouvido. No comeo,
tinha gente que s escutava, mas o volume e a sistemtica das reunies foram
ajudando a desinibir as pessoas. Atualmente, ningum fica sem falar, sem opinar,
sem ajudar a decidir (Oliveira, 2006, p. 117).

Numa viso externa da cooperativa, ou seja, de pessoas que no so membros dela, mas que
acompanham as suas prticas, como o caso dos assessores, pde-se observar que, para estes, existe um
nvel de participao muito grande nas reunies, como se pode perceber no seguinte relato:

Eles participam, discutem, se envolvem, botam o que eles querem botar na


reunio, democrtico. No tem essa que s porque o presidente est ali, o vice...
Podendo inibir os cooperados. Nessas cooperativas isto no existe. No interessa
quem esteja presente ou no, inclusive os assessores. Tudo muito democrtico
(Oliveira, 2006, p. 117).

Num outro modo de avaliao, tambm por parte de assessores, pde-se perceber que outra forma de
participao acontece, ou estimulada, por meio dos cursos que so ministrados para os cooperados e nos
desdobramentos que eles provocam na processo de estrutura gerencial das cooperativas, ou seja, nas reunies
e assemblias. Nesse sentido, o entrevistado afirmou que:

A participao nos cursos e eventos de quem no era da direo fortaleceu a


possibilidade de rodzio na gesto das cooperativas... Isso pode no garantir a
democracia, mas se isso no existir, cristaliza a diferenas entre os setores
dirigentes e o restante dos cooperados. Assemblias muito mais vezes do que
apenas uma vez por ano fundamental pra se garantir a democracia. Eu no

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posso dizer que uma cooperativa democrtica apenas porque ela faz cinco
assemblias por ano, mas eu posso constatar que ela no democrtica se no
fizer nenhuma, ou fizer apenas uma, como exigido pela lei. Pela negao, eu
posso te mostrar como voc pode estar tendo uma cooperativa autogestionria ou
no (Oliveira, 2006, p. 118).

Os depoimentos indicam a capacidade das cooperativas exercitarem a democracia interna e de


tentarem pratic-la dentro de princpios que reforam a autogesto, em que todo o processo de
acompanhamento das atividades e seus resultados so compartilhados o mais abertamente possvel e
envolvendo o maior nmero de cooperados. Por outro lado, perceberam-se as mais variadas tentativas de se
garantir a participao de todos, no s na manuteno sistemtica das reunies e assemblias, mas tambm
numa metodologia de reunies que garanta a participao dos associados, desde a elaborao da pauta da
reunio at a tomada de decises finais. Esse fato pde ser percebido nas observaes durante a realizao de
assemblias e reunies menores e nos estudos realizados em algumas atas, quando constatou-se que vrios
temas so debatidos exaustivamente por um nmero bastante considervel de associados. Este processo
refora uma das principais caractersticas das cooperativas populares: suas prticas autogestionrias e a
participao direta, as quais que reforam a cooperao e o exerccio da democracia.

Outro elemento fundamental nas prticas das cooperativas populares que, conforme as anlises do
pesquisador, fazem sua ligao ser umbilical com a economia solidria e o capital social, a solidariedade.
Pelos depoimentos coletados, percebe-se que as prticas dessas cooperativas reforam essas tendncias,
sobretudo quando se pde constatar que o fortalecimento da cooperativa e a participao do associado nela
conduzem a interpretaes das mais variadas. Uma das afirmaes de um dos entrevistados, nesse sentido,
foi a seguinte:

J falei muito que quando um de ns vai para um colgio tcnico e tira um curso
e volta para a comunidade com a maior felicidade de estar repassando estes
cursos para outras pessoas, isso uma vontade de compartilhar aquilo que eles
aprenderam com outras pessoas. Eles sabem que isso vai ser utilizado para o bem,
que vai ser potencializado em aes afirmativas, transformar pessoas, transformar
vidas, ver que no basta olhar s para o seu umbigo, mas para o bem do seu
entorno, dos seus vizinhos... Quando eu venho para c, eu no venho porque vou
fazer um favor, venho porque acho que este mais do que meu papel. Ento, tem
que vir com vontade de fazer, de ser solidrio (Oliveira, 2006, p. 118).

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Esse parece ser um forte indcio de prtica e exerccio de solidariedade, que tambm pde ser
observado no depoimento de uma cooperada de outra das cooperativas investigadas, quando afirmou que:

Naquela poca, como estava acontecendo o curso de cooperativismo e para no


se perder tempo, na hora do descanso do almoo, o grupo se juntava e fazia a
discusso do curso (Oliveira, 2006, p. 118).

Este depoimento foi reforado por outro, transcrito a seguir, e que foi feito por uma entrevistada da
mesma cooperativa da qual participa a que deu o depoimento anterior:

Bem lembrado, na hora do almoo! Todo mundo cansado, mas ia. Era muito
difcil, principalmente com as pessoas com pouca leitura. Mas foi aquilo que fez
despertar, por exemplo, o entender sobre a diferena do trabalho com o patro e
assalariado, do trabalho na cooperativa, com solidariedade, que, inclusive,
diferente do autnomo ou individual. Ento, tudo muito carregado de
experincia. Outro exemplo de solidariedade foi na questo da moradia.
Morvamos em palafitas, com a gua entrando dentro de casa. Com o dinheiro
que eu ia ganhando, ia comprando entulho e fazendo aterramento. As outras
pessoas da comunidade que tambm estavam junto conosco comearam a fazer o
mesmo. E a, uma das aes da cooperativa foi organizar este movimento. Foi
assim que conseguimos ter hoje nossas casas de alvenaria e estarmos longe da
gua. Isso aconteceu na rua Oliveira (Oliveira, 2006, p. 119).

Na compreenso dessa entrevistada, estava-se vivenciando um forte momento de solidariedade que,


segundo ela, trouxe muito reforo para a cooperativa. Esta constatao reforada pelo depoimento de outro
cooperado de outra cooperativa, que disse o seguinte:

Desse jeito a cooperativa se transforma numa espcie de famlia. Quando


acontece uma perda, todos ns ficamos tristes. Por exemplo, esse acontecimento
de hoje, onde a polcia matou cinco moradores da comunidade, dos quais, dois so
filhos de cooperadas. como se a perda fosse da nossa famlia. E foi a
cooperativa que proporcionou isto. Antes, a gente passava na favela, via um
cadver no cho e no ligava muito no, ia embora. Hoje, ns estamos
aprendendo a ser mais solidrios e sentir o drama do irmo. E isso no s de
gente da nossa cooperativa, tambm em relao s outras cooperativas amigas
nossas, como foi o caso Seu Osvaldo l da cooperativa do morro do Andara
(Oliveira, 2006, p. 119).

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Por outro ngulo de observao, a solidariedade se exprime em outras aes que a cooperativa
executa, como se pode ver no seguinte depoimento:

A gente criou um departamento social para dar os primeiros atendimentos


comunidade. Ele no s atende demandas de emprego. Ele cuida tambm da
questo de emisso de documentos, encaminhamento para questo de reforo
alimentar, questes mdicas, etc. Foi uma forma que a cooperativa encontrou de
procurar atender comunidade em outras reas alm daquela que ela j atende,
que a falta do trabalho. Esse mais um dos trabalhos que a gente faz aqui no
Andara (Oliveira, 2006, p. 119).

Pelas avaliaes das atividades dessas cooperativas, a pesquisa indicou tratarem-se de prticas que
podem sinalizar para a solidariedade entre as pessoas e os grupos, nos mais varados nveis. So valores que,
aos poucos, vo transformando as aes individuais em coletivas, medida que as aes da cooperativa vo
se desenvolvendo. Refora, dessa maneira, a solidariedade que to necessria para que se possa ter
condio de lutar pelo fim da excluso social e do desemprego nessas comunidades. Esta solidariedade pode
ser reforada pelas prticas de ajuda e confiana mtua, que so recursos importantes do capital social.

Os depoimentos que se seguem indicam que esses recursos reforam a solidariedade como um valor
importante na dinmica dessas cooperativas.

A cooperativa tambm ajuda a diminuir a violncia, atuando nessa parte de


buscar dar instruo e esclarecimentos. A nossa comunidade mesmo, que tida
como violenta, ns j ajudamos a diminuir isso um pouquinho. Muitas vezes, a
pessoa passa para o outro lado, porque no teve oportunidade nenhuma. A
cooperativa que funciona dentro da comunidade t ali observando os problemas
de perto e ajudando a resolv-los. uma forma de ajudar uns aos outros e
aumentar a confiana naquilo que nos une (Oliveira, 2006, p. 119).

O depoimento de um cooperado de outra cooperativa investigada refora a importncia da confiana


como elemento importante para o fortalecimento das aes da cooperativa.

A maioria do pessoal da comunidade nos respeita e muito. Porque se no


respeitasse, meu irmo, voc ia chegar aqui e ver tudo quebrado, eu no ia
conseguir te receber aqui, entendeu? Eu ia ter que encontrar com voc em outro
lugar. Eu acho rola uma confiana porque, se no, as pessoas no procuravam a
gente aqui, vindo em busca de ajuda e informaes, principalmente querendo se
agregar. E qual a fora que a gente tem? Tem a confiana entre ns e a vontade

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de se ajudar. Isso impe respeito e a prova que o nosso trabalho se mantm. A


cooperativa est viva. Ficar numa boa assim na comunidade uma conquista.
Quer dizer, aquilo tudo que nos motivou no incio foi fortalecido pela relao de
confiana que construmos dentro da cooperativa e com todos os nossos parceiros.
E essa confiana, igual eu falei, fortalece o indivduo e o grupo (Oliveira, 2006,
p. 120).

A anlise dos dados da pesquisa revela que as cooperativas populares podem ser consideradas como
ambientes de produo e reproduo de capital social e como unidades de sustentao da economia solidria.
Ou seja, seus objetivos principais reforam sua funo como agente social e econmico, medida que seu
funcionamento cotidiano apontou para o exerccio da cooperao, da solidariedade, das prticas de
democracia e de ajuda e de confiana mtua. Sobretudo, essas cooperativas pesquisadas orientam suas aes
na direo de uma prtica de proteo social, precisamente quando do enfoque mais especfico questo da
minimizao do desemprego.

4. FINALIZANDO, POR ENQUANTO, ESTA CONVERSA.

O cenrio que hoje se configura, sinaliza uma tendncia segundo a qual o cooperativismo brasileiro
encontra-se dividido em pelo menos duas grandes linhas de ao. Um cooperativismo que se organiza para
reforar a ordem econmica liberal, e outro, que tenta apoiar um possvel novo setor da economia nacional.
Setor este, que pretende no ter na competio e na busca desenfreada do lucro, suas nicas justificativas de
sustentao. Ou seja, a economia solidria. Neste caso, esta-se falando do cooperativismo popular.

Este cooperativismo est atuando em, pelo menos duas direes. Na primeira, pode ajudar a
desenvolver a economia solidria estabelecendo relaes de solidariedade e cooperao.

Na segunda direo, o cooperativismo popular se contrape ao cooperativismo empresarial, em um


confronto que se demonstra, em mnima instncia, atravs de pelo menos trs tipos de argumentos. O
primeiro deles, seria os argumentos estatsticos, o segundo o argumento da relao com o estado e o terceiro,
o argumento da legislao.

No primeiro pode-se destacar o crescimento maior no campo do cooperativismo popular.

No segundo, pode-se destacar o reconhecimento do estado, ao mesmo tempo, como ator e arena no
desenvolvimento do cooperativismo popular, respeitando-se as autonomias constitudas.

O terceiro argumento o argumento da legislao. Enquanto o cooperativismo empresarial


representado pela OCB, busca a aprovao de uma lei que mantenha os fundamentos bsicos com uma

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estrutura cooperativista que garanta a reproduo da concentrao de poder e renda; o cooperativismo


popular ligado ao movimento de economia solidria defende uma lei que possa, exatamente, fazer o
contrrio. Este conflito tem se expressado em um pas que exerce a democracia representativa, por exemplo,
atravs do Congresso Nacional, onde h vrios anos encontra-se em tramitao o Projeto de Lei PL 171,
que em torno de sua aprovao ou contrrios a ele agrupam-se parlamentares comprometidos com distintos
projetos de desenvolvimento nacional.

Retomando as questes norteadoras da pesquisa elaborada por OLIVEIRA (2006), pode-se afirmar
que em todas as cooperativas pesquisadas, parcelas significativas de seus cooperados e cooperadas esto
sendo apoiadas com polticas de incluso social e/ou de empregos diretos ou indiretos que podem ser
oriundas tanto de polticas pblicas como, principalmente a partir de aes desempenhadas diretamente pelas
prprias cooperativas ou em articulao com outras cooperativas populares.

A sada do isolamento e a conquista de relaes sociais mais amplas foram verificadas a partir, por
exemplo, da construo da central de cooperativas populares e na participao delas no Frum Carioca de
Cooperativas Populares, que para o estado do Rio de Janeiro, significa, ou representa, o Frum Estadual de
Economia Solidria. A vinculao destas cooperativas com este Frum refora suas relaes com outras
cooperativas, com outros empreendimentos de economia solidria, bem como suas relaes com outras
entidades governamentais ou no.

Considerando o conceito de capital social como o conjunto de vantagens que as pessoas e seus
grupos utilizam para ampliarem os seus acessos a recursos materiais e imateriais, no sentido de buscarem
novas relaes com outros atores, a pesquisa revelou que as cooperativas investigadas conquistaram novos
patamares neste sentido. Sobretudo, quando se observa que os recursos mais acessados foram os das prticas
de solidariedade e ajuda e confiana mtua, que reforaram o exerccio da cooperao entre essas
cooperativas e dentro delas prprias.

Em todas as questes levantadas, importante ressaltar que a atuao dos mediadores, parcerias ou
assessorias foi fundamental. Refora-se, deste modo, que alm das cooperativas atuarem buscando alianas
entre si, tambm ampliam suas relaes com outros atores com estruturas diferenciadas de ao e de poder
na sociedade. Todo este processo ainda aponta para desafios permanentes para as cooperativas, pois se trata
de algo muito recente no campo da busca de novas relaes sociais, principalmente para os cooperados e
cooperadas.

A essas experincias pesquisadas, somam-se outras milhares de iniciativas semelhantes espalhadas


por todo o Brasil. Essas experincias, na maioria das vezes, esto vinculadas aos movimentos sociais, tais
como: movimento ambientalista, movimento de atingidos por barragens, movimento feminista, movimentos
dos trabalhadores rurais sem terra, dentre outros. Estas articulaes se caracterizam como uma ntida prtica

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

de solidariedade e cooperao, em favor de conquistas que podem ajudar na melhoria de vida de boa parte da
populao brasileira, notadamente aquela que se encontra na condio de excluso social e desemprego.

Provavelmente, para minimizar o desemprego e a excluso social as cooperativas populares precisam


utilizar e produzir capital social e se articularem em redes de solidariedade. Exatamente para adquirirem
condies de alm do espao local, atuarem em outros nveis que lhes possibilitem relacionamentos com
outros movimentos sociais, no sentido de intervirem em novas relaes sociais que beneficiem as camadas
populares.

Todas as reflexes efetuadas at o momento e durante o desenvolvimento da pesquisa, apontaram


para uma perspectiva de que esse processo analisado sirva, sobretudo, para o empoderamento dos
cooperados, no sentido de que assim possam intervir, isoladamente ou em conjunto com outras foras, nos
ambientes em que vivem e possam reforar a lua pela democratizao econmica, social e poltica do Brasil,
objetivando, em mnima instncia, uma diminuio da pobreza, do desemprego e da excluso social.

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AS POSSIBILIDADES REVOLUCIONRIAS HOJE:


SOLIDARIEDADE VERSUS CAPITAL
Marlene Grade

A filosofia interroga-se acerca do que verdadeiro para todos os homens, no


acerca do que verdadeiro para alguns indivduos; as suas verdades metafsicas
no conhecem as fronteiras da geografia poltica; as suas verdades polticas sabem
demasiado bem onde as fronteiras comeam a confundir o horizonte ilusrio de
uma concepo particular do mundo e do povo com o verdadeiro horizonte do
esprito humano (MARX, 1972, p.27).

1 Introduo

Neste artigo, partindo de dois experimentos sociais, a Associao de agricultores das


encostas da serra geral Agreco, no campo, no estado de Santa Catarina e a organizao de mulheres
migrantes, no urbano, no estado de Roraima, buscamos indicar, como possibilidade, elementos que apontam
para uma nova sociabilidade humana, para alm do capital.

A Agreco localiza-se nas encostas das serras gerais, no Vale do Brao do Norte, entre s cidades de
Florianpolis, Lages e Tubaro, povoada por imigrantes europeus. Na agricultura reside sua principal
atividade econmica. Ao longo do sculo XX a regio sofreu os impacto da urbanizao e da mecanizao
agrcola, em resposta a esses impactos foi construindo sua (re)produo a partir da agricultura orgnica. Os
grupos de mulheres migrantes situam-se no estado de Roraima, norte do pas, organizando-se em grupos
coletivos, extraem suas condies de existncia a partir de habilidades pessoais, confeco de roupas,
artesanatos e outros. Situando-se fora do sistema dinmico do capital organizam-se pela fora da contradio
buscando respostas para a reproduo da vida.

Ambas as experincias apontam elementos contraditrios de negao e de superao da forma atual


de reproduo social. Ao mesmo tempo em que ocorre a ao coletiva em funo da existncia, tambm
indica movimentos da conscincia no sentido da autocompreenso de si para si, na acepo posta por Hegel,
isto , em transio. Esses grupos pela sua prpria natureza so expresses da negao do capital, na medida
em que nesta sociedade so tornados prescindveis. As aes coletivas os colocam frente ao vir-a-ser posto
por Herclito. Indicaes deste vir-a-ser surgem quando os grupos apiam-se na prxis solidria, quando se
organizam de forma coletiva, quando resistem a permanecerem na subalternidade.

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A metodologia deste artigo consistiu-se na observao dessas experincias no como dados isolados
ou simplesmente reprodutores da ideologia dominante, mas como esforos coletivos que na contradio de
uma conscincia em movimento deparam-se consigo e indicam elementos para se pensar uma sociabilidade
posta pelo capital, mas para alm dele, no sentido posto por Marx.

A base terica fundamentada no pensamento marxista possibilitou parmetros de anlise para


pensarmos questes como transio e conscincia exprimida pelas contradies produzidas no bojo das
relaes sociais.

2. O trabalhador no atual estgio das foras produtivas

Em todas as sociedades o homem tem de se produzir e o faz atuando nas condies que encontra
sua disposio, legadas pelas geraes que os precederam, ao atuar nelas, as modifica ou as perpetua. Na
sociedade burguesa a produo material da vida (ou, as condies dadas) est determinada pelo capital que
produz relaes sociais que lhe so condizentes: salrio e lucro. Nesse sentido, nossa apreenso da dinmica
do mundo evidencia-se em uma sociedade dividida em classes sociais: de um lado, proprietrios dos meios
de produo e de outro, proprietrios da fora de trabalho. Configurando-se, hoje, em um determinado grau
de seu desenvolvimento histrico, sendo este nosso ponto de partida, assim como o foi para Marx (2004). A
questo que da advm : Qual a especificidade de nosso tempo em relao ao tempo vivido por Marx?

A desvalorizao do homem trabalhador fato emprico j observado por Marx: o homem


desvalorizava-se condio de mercadoria enquanto a riqueza valorizava-se em si e para si. , tambm, fato
emprico, a virtuosidade do mundo burgus: a unio dos homens para produzirem a sua existncia. Esta
especificidade das relaes sociais burguesas faz dela uma virtuosidade da humanidade, pois o elemento
mais desenvolvido que a humanidade engendrou no processo da constituio do ser social (AUED, 2002,
p.36).

Uma das caractersticas singulares da dinmica do capital que nele os homens burgueses atuam no
presente em funo de um futuro esperado, a teleologia burguesa. Os homens capitalistas tm no futuro seu
ponto de partida, somente atuando no presente na medida em que este futuro lhes condiciona os atos que
efetivam sua razo. Assim que os capitalistas compram fora de trabalho e meios de produo para, no
processo produtivo, transformarem riqueza na forma abstrata, dinheiro, em capital. Mas ao comprarem estas
duas mercadorias especficas, o fazem no porque so valores-de-uso, mas porque so elementos materiais
necessrios valorizao da sua propriedade privada. A valorizao, embora seja um ato teleolgico, j est
materializada na magnitude dos elementos previamente adquiridos pelos capitalistas: a compra de meios de
produo adequada materializao do trabalho acordado entre capitalistas e trabalhadores por ocasio da
contratao da fora de trabalho (GRADE e AUED, 2005).

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Ao apresentarmos esta caracterstica singular do modo de produo capitalista, buscamos chamar a


ateno para o fato de que, no ato teleolgico do capital, que o comportamento humano burgus
determinado, condicionado e influenciado pelo futuro e, no mais, pelo passado ou pelo presente. O
comportamento humano motivado pelo passado e pelo presente uma caracterstica dos povos pr-
capitalistas, razo pela qual admitimos que a sociedade capitalista aquela na qual engendrada a
caracterstica primeira do homem produzir sua existncia conscientemente (teleologia), ainda que seu
produto seja a valorizao da propriedade privada como capital.

O salto histrico do modo de produo capitalista para uma forma superior de sociedade est no ato
teleolgico, mas com contedo modificado: a valorizao da vida humana em si e para si o homem como
pressuposto e resultado. Na forma burguesa de produzir a vida, os homens se objetivam em capital, so
reificados, enfim, em riqueza como produto consciente (teleolgico) do agir dos prprios homens. Os
homens ao se objetivarem conscientemente como capital valorizam a riqueza em si e para si. Essa
valorizao feita em detrimento da valorizao dos homens produtores diretos. Assim, se de um lado a
riqueza material concentrada e centralizada num plo, de outro, os homens so deixados prpria sorte da
lei econmica do capital, cujo produto a sua desvalorizao. Esta desvalorizao ocorre porque os
produtores diretos so vendedores da mercadoria: fora de trabalho; e como toda mercadoria historicamente
determinada, a fora de trabalho, , tambm, regida pelo princpio da economia poltica: pela reduo do seu
valor em razo do aumento da produtividade do trabalho social. Conseqentemente, a valorizao da riqueza
pressupe a desvalorizao dos homens produtores diretos para o capital. Motivo pelo qual o
desenvolvimento do modo de produo capitalista engendra a centralizao do capital e a conseqente
misria do homem produtor direto, processo que se pode denominar de desvalorizao do homem enquanto
ser trabalhador (GRADE e AUED, 2005).

proporo que o processo de valorizao da riqueza se faz pela centralizao do capital e que, ao
mesmo tempo, produz a desvalorizao do homem, a histria evidencia que o modo de produo capitalista
no mais consegue engendrar as condies sociais para a reproduo dos seres humanos, como o vinha
ocorrendo at ento. Assim sendo, resta aos homens duas alternativas: ou retornar s formas antigas de se
produzir vida humanamente aceitvel, tais como camponeses, arteses, escravos ou ento, construir outra
que seja capaz de os homens nela viverem adequadamente.

A primeira das alternativas no tem sido aquela que o homem tem buscado para solucionar as
contradies engendradas pelo modo de produo capitalista, visto que os meios de produo materiais da
vida j se constituem em propriedade privada dos capitalistas, alm de que, com o desenvolvimento da base
tcnica, elas s podem ser operadas em comum, coletivamente, e no mais individualmente. O trabalho
social as superou. o caso da eletricidade, que produzida em grandes unidades industriais (hidreltricas,
termeltricas, reatores atmicos, etc.) as quais s podem ser operadas em comum (coletivamente), e cuja
propriedade privada.

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

A segunda soluo ainda se encontra aberta ao humana, isto , constitui uma possibilidade
disposio daqueles que no mais encontram na sociedade burguesa as condies para viver, dada a
impossibilidade de se valorizarem como homens. Teleologia humana: o homem como comeo, meio e fim da
organizao da produo. Nesse sentido, a diferena da poca de Marx ao incio do sculo XXI que no
espao atual da humanidade o que o modo de produo capitalista tem explicitado como universalidade,

que se manifesta distintamente em cada lugar, o tempo em que uma parcela da


humanidade no mais consegue se reproduzir nem individual e nem socialmente,
ou seja, o tempo presente a degenerao acelerada das relaes sociais burguesas,
o que faz com que compreendamos ser ele (tempo presente) o avano da pesquisa,
o desvelar dos caminhos possveis para a superao da sociedade atual e a
produo de uma outra superior presente (AUED, 2002: p. 37).

O que se evidencia que uma parcela considervel da humanidade j nem mais consegue se atrelar
ao capital para ser desvalorizada. Assim, buscamos nessas condies materiais, neste momento da histria
dos homens, os elementos que indicam a superao destas condies, ainda que como possibilidade, para
uma nova sociedade diferente das at ento experienciadas pelo homem. Assim que se estabelece,

o nexo, a mediao e a relao entre o modo de produo capitalista e uma


sociedade que a substituir, que a sociedade do vir-a-ser. O nexo, a mediao e a
relao esto no ato teleolgico engendrado pela sociedade burguesa, porm com
um contedo singular. Enquanto na sociedade burguesa o ato teleolgico se
objetiva na valorizao do capital, na transio para uma outra sociedade, o ato
teleolgico ser o de objetivar o homem como homem humanizado, universal. Isto
, o homem como produto consciente do prprio homem (AUED, 2005, p.38).

Emerge assim a questo: como os homens desvalorizados, no e pelo modo de produo capitalista,
adquirem a conscincia para a construo teleolgica de outra sociedade, na qual o seu pressuposto e
resultado consciente ser o prprio homem, para alm do homem trabalhador, o homem humanizado?

No basta somente que a desvalorizao ocorra para que o homem adquira conscincia automtica
da impossibilidade de produzir a sua existncia nas condies historicamente dadas. necessrio que a fora
produtiva do trabalho social tenha alcanado um grau de desenvolvimento tal que no mais pode ser operada
individualmente ou localmente, que se manifeste como universalidade histrica na qual todos os homens
estejam em contato uns com os outros e que a vida de cada um passe a ser questo de todos e que a vida de
todos dependa da prxis de cada um (AUED, 2005, p.39). De tal forma que quando esta universalidade

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histrica alcanada, a riqueza material para satisfazer as necessidades de todos os homens um fato
histrico que molda a vida dos seres humanos (Idem). Assim se fazendo, a riqueza material universal
defronta-se com o homem produtor direto, e ele no pode dispor dela porque propriedade privada de
outrem. Em este fato histrico se fazendo, o homem produtor direto rebela-se contra a sua condio por no
poder acessar a riqueza socialmente produzida, pois desvinculado do produto do trabalho da sociedade, tem
dificuldades de reproduzir-se mesmo como animal. Assim, desprovido de toda exterioridade, material e
espiritual, sobra-lhe somente a vida a ser efetivada; porm, para efetiv-la, necessrio alimentar-se, habitar
algum lugar, vestir-se, enfim, reproduzir-se biologicamente, para se igualar a qualquer animal. E, mesmo
para conseguir essas mnimas condies para se reproduzir, a vida torna-se um tormento. Assim,
defrontando-se com esta impossibilidade [histrica] de efetivao de sua vida que ele reivindica a
participao ao direito existncia. Ao reivindicar esse direito, ele s poder faz-lo modificando as
condies dadas (Idem).

Como vimos afirmando, no modo de produo capitalista h o processo de se fazer homens


desvalorizados em vista de que ele se move pela valorizao do capital. Ao reivindicar o direito existncia
social, esse homem desvalorizado apenas pode faz-lo movido pela razo que a produo de sua prpria
vida, e no mais a do capital. O ato teleolgico para ele que a ao do presente criar esse processo de
engendrar-se como homem vivente.

Conforme pesquisa realizada por Grade (1999 e 2006) essas lutas tm se evidenciado no Brasil
como Economia Solidria, como Movimento dos Sem-Terra, como Movimento dos Sem-Teto, Movimentos
ecolgicos e agroecolgicos, entre outros. Algumas de suas expresses singularizam-se nas lutas na cidade
como as que assumem a forma de Cooperativas, como as de Catadores de Papel. Em Florianpolis, Santa
Catarina, tomaram a forma de um Frum, o Frum do Macio do Morro da Cruz. Ainda em Santa Catarina,
a Agreco (Associao de Agricultores das Encostas da Serra Geral, sediada no municpio de Santa Rosa de
Lima) e os grupos de mulheres imigrantes do Estado de Roraima. No campo as lutas aparecem nas
organizaes coletivas de assentamentos rurais do MST e mesmo em seus acampamentos. A partir desses
espaos buscamos responder a questo: nesses experimentos h elementos que possam nos indicar a
superao do modo de produo capitalista? Ou seja, elementos transitrios, luz das formulaes de Karl
Marx?

Esses experimentos esto pautados na concepo que vem tomando corpo teoricamente na Amrica
Latina, particularmente no Brasil, na chamada Economia Solidria ou A Outra Economia42, e tambm na
concepo do movimento agroecolgico proposto por Miguel Altieri e ainda construo de uma nova
racionalidade: a racionalidade ambiental proposta por Enrique Leff, ou na concepo de que nesses
experimentos j h um novo modo de produo: o modo de produo solidrio, como defende Paul Singer.

42
A Outra Economia: livro organizado por Antonio David Cattani, editado no ano de 2003, pela Veraz Editores, no qual sistematizam-se os conceitos
essenciais dessa outra economia.

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

E tambm na busca pela identificao do homem simples recolhida dos trabalhos de Jos de Sousa
Martins.

Esses experimentos trazem como contedo luz a luta dos homens trabalhadores na superao da
sociedade burguesa? Interrogamo-nos a cerca de qual o significado destes experimentos construdos pelos
homens produtores diretos. H neles indicativos, possveis, ainda que em germe, da construo de uma nova
forma de universalidade humana, para alm do capital? Trata-se de um processo transitrio na busca por uma
nova forma de produo da existncia humana?

Partindo das condies dadas, das condies materiais postas produo dos homens burgueses,
legadas pelas geraes anteriores s atuais, que elementos se fazem possveis de serem apreendidos como
economia solidria, nesses experimentos da classe-que-vive-do-trabalho e que podem indicar uma nova
sociedade? Que mudanas esses experimentos sociais processam na base material do modo de produo
capitalista que nos permitem assimilar elementos de sua superao, ainda que contraditrios, em vista de o
capital ser contradio em processo? (MARX, 1977, p.91).

O capital a prpria contradio em processo, no sendo fenmeno conceitual, mas inerente


natureza dessa forma material de produo da existncia humana. Essa contradio apreendida na histria,
ao mesmo tempo em que, sob ele, tudo transformado em coisas compradas e vendidas. Contraditrio
porque se efetivando e negando-se a si mesmo constri, em seu interior, elementos que possibilitam o
emergir de uma nova sociedade, isto , superando-se.

Partimos do pressuposto de que os homens, nesta sociedade, tm duas formas limites de produzirem
sua existncia: ou a produzem com o prprio trabalho, como fonte de sua propriedade privada, ou com o
trabalho dos outros homens. Entre eles h infindveis combinaes possveis (AUED, 2005).

A propriedade privada, anttese da propriedade coletiva, social, s existe quando o


instrumental e as outras condies externas do trabalho pertencem a particulares.
Assume carter diferente conforme esses particulares sejam trabalhadores ou no.
Os matizes inumerveis que a propriedade privada oferece primeira vista refletem
apenas os estados intermedirios que existem entre esses dois extremos, a
propriedade privada de trabalhadores e a de no-trabalhadores (MARX, 1985,
p.879).

A sociedade burguesa universaliza o trabalho social como unio dos homens na produo material de
sua existncia. Universaliza a cooperao humana, como fundamento material de sua organizao social,
embora apropriada privadamente e, constitui-se em uma sociedade na qual os meios de produo s podem
ser operados em comum. O paradoxo burgus expressa-se quando a produo se faz de forma social, e a

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

apropriao processa-se privadamente de forma fetichizada, como salrio, lucro/juro, renda da terra (MARX,
1974a, p.267-68).

Os elementos materiais engendrados na sociedade burguesa, primeiro como manufatura, depois


como grande indstria moderna, objetivam a unio dos homens, portanto so formas singulares de produo
da existncia humana, como ser social plenamente constitudo, ainda que burgus, so o nexo, a mediao e
a relao de geraes aps geraes que explicitam as condies de os homens produzirem sua existncia
para alm das condies dadas (AUED, 2005, p.30). Nelas que se engendram os elementos da superao
desta sociedade, nelas que a natureza humana est se universalizando, isto , est se constituindo no
princpio organizador da existncia humana plenamente desenvolvida, independentemente dos desejos e
vontades dos prprios homens (AUED, 2005, p.32).

Assim que o mundo burgus, para alm da explorao, constitui-se como o espao no qual o
homem, ainda que contraditoriamente, ser social, e vai se fazendo conscincia de que sua existncia social
produto de sua prpria atividade criativa (AUED, 2004, p.7).

Portanto, o pressuposto material de uma nova sociedade, tem, necessariamente, como ponto de
partida as condies dadas produzidas no e pelo modo de produo capitalista. O novo s pode nascer a
partir do velho, porm em suas entranhas. O novo s pode emergir a partir do desenvolvimento das foras
produtivas do trabalho social; sem esse nexo, a escassez e a misria impediriam a sua constituio. Assim
que buscamos apreender nesses experimentos sociais os elementos que se constituem como processo da
desalienao humana, da emancipao humana, ainda que contraditoriamente, visto que se fazem ainda sob o
velho mundo burgus.

Em vista do elevado grau de concentrao e centralizao do capital (da composio orgnica do


capital modificar-se constantemente sob o modo de produo capitalista, expulsando os homens do processo
produtivo, produzindo a abundncia de riqueza em escala nunca antes imaginada e a misria para uma legio
cada vez mais ampliada de homens) em que os elementos dessa totalidade burguesa se perpetuam
negativamente para os homens (questo j assimilada como conscincia pelos homens trabalhadores, pois se
sabem empobrecidos, esgotados e degenerados), estes, ao se auto-criarem (nas condies legadas pelos seus
antepassados) buscam condies materiais e solues para se perpetuarem como homens viventes. Seu
trabalho criativo, sua ao presente, vai encontrando caminhos, mediaes, nexos que o efetivam como ser
vivente, ao mesmo tempo em que perpetuam as condies legadas pelas geraes passadas, e constroem
outras que os diferenciam delas. Isto , a perpetuao das condies dadas como capital efetivam o homem
como ser degenerado e nesses experimentos sociais os produtores diretos buscam transformar, moldar,
aquelas condies em elementos novos para se auto-criarem sem ser degenerativamente. Em nosso
entendimento esse caminho em construo, para alm das condies dadas, tem se explicitado, no Brasil, em
experimentos sociais como os da economia solidria, do MST, e singularmente no estado de Santa Catarina

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

no Frum do Macio do Morro da Cruz e na Agreco (GRADE, 2006), e os grupos de mulheres migrantes de
Roraima (GRADE, et all. 2007).

Entendemos a solidariedade, sob a qual se organizam esses experimentos, como uma construo dos
homens produtores diretos, em uma prxis histrica determinada, sob o modo de produo capitalista,
portanto, em que, no prprio capital engendram-se elementos para superao de sua alienao (MARX,
1991, p. 507-09). Em outras palavras, como construo emprica dos homens trabalhadores, alienados no e
pelo capital superando sua alienao. Deste modo, a solidariedade aparece como o nexo possvel, ainda no
capital, para alm de suas prprias categorias: salrio e lucro/juro, renda da terra.

Por um lado, a construo do homem humanizado (consciente) se expressa como solidariedade,


negando o homem coisificado. Por outro lado, a construo, negao e superao das condies dadas no
capital, pelos homens produtores diretos, adquire a forma de solidariedade, expressando-se como
conscincia. Neste aspecto, entendemos a solidariedade como espao transitrio na construo de uma nova
forma de produo da vida, para alm das categorias empricas do capital (GRADE, 2006). A solidariedade
vem constituda como uma prxis que emerge a partir das experimentaes dos homens produtores diretos
tecendo-se em homens humanizados, hoje, nesses experimentos sociais. De tal forma que a Economia
Solidria, o MST, os movimentos ecolgicos e agroecolgicos, singularmente o Frum do Macio do Morro
da Cruz, a Agreco no Estado de Santa Catarina e os grupos de mulheres em Roraima, so a experimentao
de uma produo material e social efetivada pelos homens produtores diretos, sob o modo de produo
capitalista, na medida em que a estrutura vital da sociedade socializou-se na forma de sociedades
annimas, cooperativas industriais, fundos de investimento, empresas estatais, fundos de penses, etc.
(GRADE, 2006). Assim, estes experimentos esto para alm dessas formas de organizao social por
submeter ao controle consciente e planejado a produo da riqueza e portando dos prprios homens, do ser
social, como obra de homens associados, ainda que subsumido ao mundo do capital em degenerao.
Explicita-se neste nexo seu contedo transitrio.

Estes experimentos so assim um processo em construo da superao da alienao humana. Marx


(1994, p.88), explica que,

a estrutura do processo vital da sociedade, isto , do processo da produo material,


s pode desprender-se do seu vu nebuloso e mstico, no dia em que for obra de
homens livremente associados, submetida a seu controle consciente e planejado.
Para isso, precisa a sociedade de uma base material ou de uma srie de condies
materiais de existncia, que, por sua vez, s pode ser o resultado natural de um
longo e penoso processo de desenvolvimento.

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

Frisamos assim, que estes experimentos no so uma busca ou uma possibilidade futura de um ideal
a ser conquistado, mas trata-se de algo que se produz no prprio processo de produo, como ser social
engendrado pelo capital, na materialidade dos homens hoje, explicitados como desenvolvimento das foras
produtivas do trabalho social, sendo a manifestao contraditria das contradies prprias do modo de
produo capitalista.

Portanto, a partir das condies vigentes, das foras produtivas j construdas na sociedade
capitalista, incorporando-as como solidariedade, engendrando outra prxis humana, construindo-se em
homens humanizados, que a solidariedade tem sido a forma encontrada, hoje, no Brasil, pelos homens
produtores diretos, para se efetivarem como homens viventes, ainda que contraditoriamente.

Isso nos permite pensar que o conceito revoluo expande-se para alm da fbrica capitalista, para
alm da categoria histrica trabalhador assalariado, espraia-se para todos os homens produtores diretos do
campo e da cidade, permitindo apreender a sua dinmica como uma dinmica revolucionria, cujo contedo
expressa-se na solidariedade como prxis. De tal forma que nos experimentos sociais que vemos a
revoluo tomando forma, aparecendo na vida dos homens produtores diretos, processada cotidianamente
em suas lutas, tornando-se conscincia, j que esses homens sabem que no mais podem se reproduzir como
capital e que se faz necessrio construir outra forma que o supere: a forma possvel tem sido expressa como
solidariedade.

3 Experimentos sociais: indicao de caminhos

3.1 A Agreco

A Associao dos Agricultores Ecolgicos das Encostas da Serra Geral (Agreco) tem como sede o
municpio de Santa Rosa de Lima, no estado de Santa Catarina. medida que se expande, a Associao
agrega tambm agricultores ecolgicos residentes nos municpios de Anitpolis, Gravatal, Rio Fortuna, So
Bonifcio, So Martinho, Gro Par, Orleans, Armazm, Alfredo Wagner, Rancho Queimado, guas
Mornas e Angelina, todos no mesmo estado. So 230 famlias e 27 pequenas agroindstrias especializadas na
produo e beneficiamento da produo agroecolgica, organizadas na Associao (AGRECO, 2002/2003).

Na busca da apreenso do que vem a se configurar como Agreco, o nosso primeiro passo foi a
delimitao do seu territrio de atuao. Embora dispersa na Regio das Encostas da Serra Geral e do Vale
do Brao do Norte, no municpio sede (Santa Rosa de Lima) que se encontra o maior nmero de associados
e tambm nele que a histria da Agreco tece seus primeiros fios.

Santa Rosa de Lima apresenta uma populao atual em torno de 2.000 habitantes. Destes, 80% reside
ainda no campo, o que leva a caracterizao do municpio como eminentemente rural (IBGE, 2001). Neste

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municpio h, sobretudo, o predomnio de minifndios. Dos 303 estabelecimentos agrcolas, 210 possuem at
50 hectares, o que representa 69,31% do total, e 31% destes no atingem 20 hectares. De acordo com dados
do Censo Agropecurio de 1995/1996, a maioria destes estabelecimentos so ocupados e explorados pelos
proprietrios, caracterizando uma agricultura do tipo familiar.

A principal atividade econmica est estritamente vinculada agricultura, e caracteriza-se pelo que
se especifica como sendo de lavouras temporrias como o milho, o fumo, a cana de acar, a mandioca, o
feijo, a batata inglesa, a batata doce, a melancia, o arroz, a cebola, alm de outros produtos para a
subsistncia. Cabe ressaltar em relao a esse setor agrcola, a importncia que tem assumido, nos ltimos
anos, a produo orgnica de alimentos de origem vegetal e animal. atravs dessa produo orgnica que
se constitui a Agreco.

Esta regio do estado de Santa Catarina recebeu imigrantes europeus a partir do sculo XIX, por
volta do ano de 1829, chegaram os imigrantes alemes43. Possui um relevo predominantemente acidentado e
entrecortado por diversos rios. Esses imigrantes, ao que parece, no eram largos proprietrios de meios de
produo e sim, provavelmente, ex-artesos que j no encontravam formas de se reproduzir em seus
espaos originrios (CABRAL, 2004).

No foram poucos os obstculos encontrados pelos imigrantes para se estabelecer nessa rea, desde
as condies topogrficas o relevo montanhoso e a existncia da floresta, dificultavam a implantao de
reas agricultveis; e havia ainda embates com os indgenas44 e inadimplncias por parte do governo e
companhias colonizadoras.

Ainda assim, estabelece-se ali, teimosamente, uma pequena produo familiar, nica forma
percebida como possvel de manuteno da existncia. A dinmica, entretanto, a qual est subsumida essa
produo, no da lgica do trabalho individual campons e sim, do trabalho social sob a dinmica do
capital em degenerao.

Essa pequena produo familiar utilizava mtodos como o de rotao de terras ou coivara,
primeiro a derrubada da floresta e a retirada da madeira, seguido, por queimadas, para ento implantar
lavouras, voltadas para a subsistncia.. V-se que a aparncia aqui se faz como a de um processo que tem
como base o trabalho prprio, aos poucos essa forma se desvela e demonstra seus limites.

O trabalho que aparece como individual, prprio, est localizado fora do tempo, busca-se
reconstruir um processo que j mostrou seus limites histricos. O trabalho do campons e do arteso, formas

43
PELUSO JNIOR (1980, p.141), explica que estas primeiras (...) colnias de imigrantes alemes da rea fronteira
Ilha de Santa Catarina foram, desde o incio, centros emissores de correntes migratrias.
44
Os primeiros colonos que aqui aportaram no tiveram grandes problemas com os grupos indgenas que j habitavam a
regio. Foram surgindo divergncias com a expanso do processo de ocupao das terras. Os ndios viram-se obrigados
a recuar de seus territrios, aos poucos sendo exterminados ou atravs de expedies oficiais ou por bugreiros
contratados pelos prprios colonos. Hoje poucos so os seus descendestes (DALLALBA, 1973; SCHMIDT, 2000).

257

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clssicas do trabalho individual, principalmente na Europa, foi superado pelo trabalho coletivo, social,
primeiro na sua forma manufatureira, depois na forma industrial moderna. Portanto, por trs desse aparente
trabalho individual h nexos com a histria universal dos homens e a produo de sua existncia que
precisam ser evidenciados. A sua prpria condio de imigrantes atesta em si, uma busca por outras
possibilidades de construo da vida, uma vez que seu trabalho prprio no mais permitia, ou permitia
precariamente sua reproduo em solo europeu. A fase humana em que o homem adapta e transforma a
natureza, usando sua habilidade e destreza, para satisfazer suas necessidades, fase histrica j superada.
Esse trabalho, aparentemente individual, prprio, que moveu e organizou os homens neste espao, vem
eivado de trabalho social. Esses homens so a expresso da relao social, capital, mais desenvolvida, que
transforma os homens em duas classes sociais opostas, a dos proprietrios dos meios de produo e a dos
no-proprietrios dos meios de produo. Os homens que aqui aportam e se estabelecem nessa regio so os
ltimos, carregam, portanto, em si essa forma universal da existncia humana, o capital em degenerao.

As dificuldades tinham duas faces a dos ndios e a dos colonos. Com muito suor
surgiram as primeiras lavouras de subsistncia, depois do esforo insano e
irracional de derrubar a densa e virgem floresta na lmina dos machados e na
lngua ardente de queimadas (AGRECO, 2002/2003).

Lentamente, e sem auxlio do Governo, a colnia do Vale do Brao do Norte foi consolidando-se
tendo que em duras lidas assegurar a sua prpria autonomia para sobreviver, desde a alimentao, o
vesturio, a habitao, as ferramentas e instrumentos para a implantao das lavouras. Foi crucial o
conhecimento tcnico e o nvel de escolaridade trazidos da Europa, pelos imigrantes. Os alemes que se
assentaram nessa regio do Brasil trouxeram consigo idias pertinentes ao processo da Revoluo Industrial
que j vinha ocorrendo na Europa (SCHMIDT, 2000; PIAZZA, 1986).

Embora sendo uma regio geograficamente isolada, local de passagem, percebe-se nela, j com seus
primeiros habitantes, a universalidade trazida da Europa Ocidental, apresentando-se como a forma de ser
desses homens. Eram homens j desnecessrios para a reproduo do capital na Europa que buscavam aqui
se reproduzirem. Despossudos de meios de produo e capital insuficiente para estabelecerem-se aqui de
outro modo, o fazem como pequenos produtores agrcolas.

Evidencia-se que esses homens se estabelecem nessas reas, a partir de suas possibilidades reais,
como no possuam capital suficiente, construram-se da forma como lhes foi possvel, para manterem-se
como homens viventes. Retiravam a floresta, implementaram lavouras e comerciaram pequenos excedentes.
A terra frtil, aspecto objetivo da realizao de seu prprio trabalho, possibilitou, nos moldes possveis, a

258

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construo de sua existncia ainda que precarizada. Denunciando, o ainda baixo grau de desenvolvimento
das foras produtivas ali vigentes.

O porco macau, raa de suno rstico ou crioulo, de pelagem escura destinado produo de banha e
carne era o principal produto que possibilitava a extrao de excedentes comercializveis, maior fonte de
renda desses pequenos proprietrios rurais. Uma parcela da carne e da banha reservava-se para o consumo de
subsistncia e o restante destinava-se venda. A organizao da produo nas propriedades girava em torno
da criao e engorda desses porcos, seu sistema caracterizava-se pelos animais permanecerem soltos a maior
parte do tempo. Na fase de engorda eram conduzidos aos chiqueiros onde permaneciam at o abate. Sua
alimentao bsica consistia em uma espcie de cozido de batata doce, mandioca, milho e abbora. Esses
porcos eram considerados ouro branco, tamanha sua valorizao poca (MULLER, 2001, p.65-68;
CABRAL, 2004, p.80-81).

A lgica, portanto, da organizao dessa pequena produo familiar, com restritos meios de
produo, d-se a partir da concentrao da produo no porco macau, que lhe permite reproduzir-se. Se o
agricultor no produzir, nesse momento, o porco macau, retirar dele a banha, a carne, a pele, etc., ele no
subsistir como pequeno produtor agrcola. Tem ele, portanto, de entrar na dinmica capitalista para se
reproduzir, embora acredite que no seja isso que ocorra em sua vida, ilude-se, crendo que se reproduz como
campons. O que se impe a forma de ser do capital e que dita a forma de organizao produtiva possvel
quela poca, naquele espao. Assim observamos as formas do capital afirmando-se nesses homens.

Assim, a pequena propriedade com seus parcos meios de produo, subsumida lgica capitalista,
tece sua histria, quase herica, determinada a manter-se em vida. Muller (2001); Cabral (2004) e Schmidt
(2000) verificam que apesar das inmeras dificuldades enfrentadas para a fixao dessa pequena produo
agrcola, baseada na pequena propriedade rural, a subsistncia e a reproduo social de seus membros foi
garantida.

Entretanto, esse ciclo entra em crise a partir dos anos de 1960 e passa a ser marcado por instabilidade
e estagnao. O mercado e o preo do porco macau diminuem, acompanhados pelo esgotamento dos solos e
pela introduo do chamado porco branco tipo carne45, por meio, principalmente, dos processos de

45
Muller (2001, p.74-5) acresce que a substituio do porco macau pelo branco no representava, para estes
agricultores, simplesmente uma mudana no aspecto tcnico-gentico, ou seja, de troca de uma raa por outra ou
mesmo a necessidade de investir, em termos econmicos, na construo de novas instalaes para abrigar os animais.
Tratava-se tambm de profundas mudanas em sua forma tradicional de conduzir o sistema de criao dos porcos, em
torno do qual estava organizada toda a unidade de produo familiar. O porco branco, como era destinado
essencialmente produo de carne, trouxe consigo a necessidade de se alterar a dieta alimentar bsica, ou seja, de
substituir o trato mido, a lavagem - produzida no interior das propriedades -, pelo trato seco, milho e rao, esta
ltima trazida de fora. (...) O costume de criar os animais soltos no mais era possvel, dando lugar s instalaes
fechadas (...) [e obrigando a] reorganizao das lavouras, uma vez que a mandioca, a batata-doce e a abbora no mais
eram considerados a base da dieta dos animais. Assim, prossegue Muller (idem), a integrao agroindustrial no foi
um elemento direto na promoo da modernizao agrcola de Santa Rosa de Lima, j que a grande maioria dos
agricultores no optou por esta atividade. No entanto, pode ser considerada o principal fator desencadeador da crise que

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integrao agroindustrial dos sunos. Nessa dcada tambm se acentuam os processos migratrios entre o
rural-rural em direo ao Alto Vale do Itaja em Santa Catarina, posteriormente para o sul e oeste do Paran
(MULLER, 2001; CABRAL, 2004; SCHMIDT, 2000).

Essa crise vista pelo fato de que a partir da dcada de 1960 o Brasil intensificou o processo de
modernizao agrcola46. A soja foi uma das principais culturas a receber incentivos estatais, bem como a
produo de seus derivados (farelo, leo vegetal, margarina) por meio das indstrias de processamento47
(MULLER, 2001, p.71-72). Essa revoluo agrcola desencadeada no pas inteiro expe o limite do grau de
desenvolvimento da pequena produo agrcola no municpio de Santa Rosa de Lima dificulta e precariza
ainda mais a produo da existncia desses homens. As terras esgotam, o seu principal produto, o porco
macau substitudo pela introduo de novas matrizes sunas, a banha torna-se uma desnecessidade, em
decorrncia da produo de leo vegetal e da margarina. A pequena agricultura familiar ento se v sem
alternativas. Qual caminho tomar?

A partir dessa crise a possibilidade que se apresenta vem sob a forma de integrao produtiva de
fumecultoras, por meio da Companhia de fumo Souza Cruz, para uma nova luta desses homens produtores
diretos.

A poltica de modernizao implementada pelas agroindstrias apareceu aos colonos como a


alternativa crise do porco macau. Paulilo (1990) explica que a integrao agroindustrial do fumo foi
introduzida na regio sul do estado ainda na dcada de 1950, atravs da empresa Souza Cruz. O cultivo de
fumo, explicam Cabral (2004) e Muller (2001), foi introduzido em forma de pacote, a empresa fornecia o
crdito, as sementes, todos os insumos necessrios produo e tambm a assistncia tcnica atravs de
instrutores ou orientadores. Esse processo foi caracterizado como uma modernizao parcial48.

A agricultura tradicional precisava modernizar-se para prosseguir subsistindo e existindo como


agente social importante em uma sociedade capitalista, embora mantendo seu carter familiar da organizao
da propriedade e da execuo do trabalho.

As propriedades rurais passam a ser reorganizadas em torno da lgica da produo de fumo.


As melhores reas das propriedades, as reas planas, passam agora a receber o fumo, em vista de ser a
principal fonte de renda dos agricultores, tal qual o foi o porco macau. Entretanto, a nova forma de produo
trouxe mudanas significativas na base tcnico-produtiva, alterando a organizao e a dinmica da produo
familiar, antes a forma de cultivo fazia-se atravs do sistema de coivara, a base do fogo e da enxada,

obrigou os agricultores a buscar outras alternativas econmicas e, desta forma, levando ao processo de transio desta
agricultura tradicional em direo a sua modernizao, principalmente atravs da cultura do fumo.
46
Conferir: SILVA (1982).
47
Conferir em HASSE (1996), o cultivo da soja era praticado de longa data por pequenos agricultores, geralmente em
consrcio com o milho e destinada alimentao dos porcos.
48
A idia de que so camponeses os produtores familiares marcados por uma insero parcial em mercados incompletos
vem de ELLIS (1988) e FRIEDMANN (1978).

260

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agora esse processo sofre modificaes que vo desde a forma de cultivar a terra a sua fertilizao, e a
prpria organizao familiar. A alterao central deu-se em relao ao trabalho, uma vez que o fumo uma
das culturas que mais o demandam. Como a implementao de assalariamento no era uma prtica comum
entre esses produtores diretos e por entenderem que o seu uso poderia inviabilizar a atividade, preferindo, em
caso de necessidades, trocar dias de trabalho entre os vizinhos49. Dessa forma, o cultivo de fumo passou a
exigir uma maior proporo de trabalho de todos os membros da famlia, principalmente no momento da
colheita, requisitando, inclusive, o trabalho de crianas e idosos (MULLER, 2001; LUZZI, 2001).

Marx (1994, p.437, l.1, vol. I,) explica como as modificaes em um setor produtivo
propaga-se aos demais, e como alteram o processo produtivo social, embora seus argumentam referem-se
produo industrial possvel associ-la ao setor agrcola, uma vez que se modificando o setor industrial este
setor especfico tambm ser atingido. Escreve ele (idem),

A revoluo no modo de produo de um ramo industrial acaba se propagando a


outros. o que se verifica principalmente nos ramos industriais que constituem
fases de um processo global, embora estejam isolados entre si pela diviso social
do trabalho, de modo que cada um produz uma mercadoria independente. Assim, a
mecanizao da fiao torna necessria a mecanizao da tecelagem e ambas
ocasionam a revoluo qumica e mecnica no branqueamento, na estampagem e
na tinturaria. A revoluo na fiao do algodo provocou a inveno da
descaroadora de algodo, com que se tornava possvel a produo de algodo na
enorme escala exigida. A revoluo no modo de produo da indstria e da
agricultura tornou sobretudo necessria uma revoluo nas condies gerais do
processo social de produo, isto , nos meios de comunicao e de transporte.

Os homens produtores diretos do campo, em Santa Rosa de Lima, sentem os impactos desses
processos em seus experimentos cotidianos e so obrigados a modificarem suas condies de produo. Do
porco macau passam forma integrada de produo, vinculando-se diretamente dinmica do capital.

Hoje, embora o fumo continue sendo cultivado por alguns agricultores, perdeu lugar de principal
fonte de renda das famlias. A partir do incio dos anos 1990, a produo de fumo entra em declnio. Paulilo
(1990) explica que esta crise estaria inserida no bojo das restries gerais ao crdito agrcola que o pas
estaria sofrendo com seus reflexos no setor fumageiro. Menasche (1996) explica que desde 1997 o carter

49
Segundo Woortmann (1990), esta reciprocidade, faz parte da realizao do princpio moral do trabalho, baseada em
uma tica camponesa.

261

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subsidirio do crdito agrcola comeou a ser questionado. E em 1983 inicia-se um processo de reduo dos
subsdios agricultura.

Desencadeia-se uma nova crise na vida desses pequenos produtores rurais, que novamente vem-se
lanados busca de outras formas de produo que garantam sua reproduo social e sua manuteno
enquanto tais. Inicia-se tambm a produo de carvo em muitas propriedades.

A busca de um novo caminho ocorre, nesse primeiro momento, no interior da prpria propriedade,
sob a forma de carvo vegetal. A produo de carvo vegetal surge com maior intensidade, no municpio de
Santa Rosa de Lima em meados da dcada de 1980, conforme apontam a pesquisas de Muller (2001) e
Cabral (2004). Intensifica-se no ano de 1985, com a instalao da empresa Carvoeira Cecrisa no municpio
de Cricima, ao Sul do Estado de Santa Catarina, que alm de explorar diretamente reas vegetadas,
adquiria, tambm, a produo de carvo dos agricultores. Esse processo intensifica a depredao das matas
originrias, j acentuada em decorrncia do uso de lenha para a secagem do fumo.

Outra atividade produtiva, advinda tambm a partir da reorganizao espacial das pequenas
propriedades, adquire a forma de leite, que recebe um maior incremento com a crise do fumo, inicialmente
transformado em queijo, depois vendido in natura para um pequeno laticnio que havia se instalado no
municpio. Muller (2001, p. 123) explica que a atividade leiteira foi a opo econmica que primeiramente
os agricultores encontraram em substituio cultura do fumo. Inicialmente, o produto ainda era
transformado em queijo e vendido aos atravessadores.

A cada crise acentuava-se o abandono do meio rural, contribuindo para a intensificao da emigrao
rural-urbano, principalmente, em direo aos municpios da Grande Florianpolis e do sul do estado.
(SCHMIDT el ali, 2003 e LUZZI, 2001, p.36-37).

Percebe-se neste processo como esses produtores diretos tornam-se prescindveis como fora
produtiva ao capital, tal qual o foram seus antecepassados ainda em solo europeu. Entretanto a possibilidade
de imigrao, hoje, apresenta seu limite histrico. Marx (L.1, vol.II 1985, p.745) esclarece como a produo
agrcola no modo de produo capitalista, est subsumida dinmica do capital e torna os homens
produtores diretos desnecessrios.

Quando a produo capitalista se apodera da agricultura ou nela vai penetrando,


diminui, medida que se acumula o capital que nela funciona, a procura absoluta
da populao trabalhadora rural. D-se uma repulso de trabalhadores que no
contrabalanada por maior atrao, como ocorre na indstria no-agrcola. Por isso,
parte da populao rural encontra-se sempre na iminncia de transferir-se para as

262

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

fileiras do proletariado urbano ou da manufatura e na espreita de circunstncias


favorveis a essa transferncia (MARX, L.1, vol. II 1985, p.745).

Essas atividades produtivas, embora fossem garantindo a reproduo dos homens produtores diretos
que ali permaneceram, entretanto encontravam-se muitas dificuldades medida que o processo de
socializao do capital se impunha. nesse contexto que a idia de criao da Agreco toma forma.

Em meio a crise e as dificuldades para a sua reproduo, os pequenos produtores rurais passam a
buscar outras alternativas. Toma corpo e forma-se no ano de 1996, um processo de ecologizao da
agricultura, funda-se a Associao dos Agricultores Ecolgicos das Encostas da Serra Geral, a Agreco.

Ressaltamos que na dcada de 197050, o meio ambiente emerge como uma questo nova, ligada
principalmente a agricultura, ancorada na chamada revoluo verde51. Aps a modernizao conservadora
agrcola passam a ocorrer manifestaes de contestao quele padro de desenvolvimento. Assim, explica
Brandenburg (2005), iniciam-se os movimentos ecolgicos em favor de uma agricultura alternativa
convencional.

com a realizao da ECO-9252 no Rio de Janeiro que a questo ambiental na agricultura recebe
novos contornos. A ECO-92, explica Brandenburg (2005, p. 54), representa no apenas um frum
organizado sob a liderana das Naes Unidas, mas um momento histrico no qual vrias matrizes do
movimento ambientalista brasileiro se expressam. A partir do conceito de ecodesenvolvimento nasce a idia
de um desenvolvimento sustentvel. Assim o meio ambiente passa a ser incorporado nas polticas pblicas e,
no final do sculo XX incio desse novo milnio, passa a ocorrer uma demanda crescente por alimentos
orgnicos, livres de agrotxicos.

50
Mais informaes em Pdua (1987). O autor afirma que anterior dcada de 1970 no h manifestaes de cunho
ecolgico que questionem o padro ecolgico de desenvolvimento industrial no Brasil.
51
Revoluo Verde: refere-se inveno e disseminao de novas sementes e prticas agrcolas que permitiram um
vasto aumento na produo agrcola em pases menos desenvolvidos durante as dcadas de 60 e 70. O modelo se baseia
na intensiva utilizao de sementes melhoradas (particularmente sementes hbridas) insumos industriais (fertilizantes e
agrotxicos) mecanizao e diminuio do custo do manejo.
52
ECO-92: a cidade do Rio de Janeiro foi a sede da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento (CNUCED), realizada de 3 a 14 de junho de 1992. A reunio ficou conhecida como Rio-92, e a ela
compareceram delegaes nacionais de 175 pases.

263

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

neste bojo das discusses referentes a uma agricultura alternativa53 e da emergncia de


preocupaes vinculadas degradao ambiental que se situa a Agreco, aparecendo, assim, como uma das
formas mais avanadas de organizao da produo da existncia dos homens produtores diretos. A Agreco
como singularidade expressa a universalidade do limite do capital: destruio do homem produtor direto, e
tambm da natureza, embora correndo o risco de redundncia, pois o homem tambm natureza.

Cabe lembrar, ainda, que em torno do incio da dcada de 1980, surge no cenrio nacional alguns
outros movimentos sociais que se originam no campo, o caso do Movimento dos trabalhadores Rurais Sem
Terra MST; Movimentos das Mulheres Agricultoras MMA; Movimento dos Atingidos por Barragens
MAB, reivindicando que o pas faa seu processo de Reforma Agrria54. Aparecendo, portanto, lutas
coletivas que aglutinam os pequenos proprietrios agrcolas no espao rural e outras formas de lutas
aglutinadoras dos trabalhadores no espao urbano. Constri-se, assim, a conscincia dos limites da produo
e reproduo da vida como trabalhador rural. A reproduo da vida enquanto capital, pelos homens no
proprietrios dos meios de produo ou proprietrios de meios de produo insuficientes, apresenta-se como
possibilidade esgotada, agora como processo consciente so trilhados novos caminhos que aparecem como
caminhos coletivos.

53
Estudos que tratam das conseqncias do uso das prticas agrcola modernas podem ser encontradas em: ROMEIRO
e ABRANTES (1981). Onde analisam o impacto das tecnologias agrcolas na realidade brasileira. E tambm em:
GRAZIANO NETO (1982). Que realiza uma crtica da modernizao da agricultura. Outras questes vinculadas
temtica da agricultura alternativa que emergem na dcada de 1980 so analisadas por diversos autores como:
ABRAMOVAY (1985) discute a possibilidade de um outro caminho para a agricultura que no a industrial. SILVA
(1987) analisa esse movimento da ecologizao da agricultura como um retrocesso histrico no avano das foras
produtivas. ALMEIDA e NAVARRO (1997) sob o tema desenvolvimento rural sustentvel organizam uma
coletnea de textos referente a temtica do desenvolvimento rural sustentvel. E ainda abordagens referentes a esse
conceito podem ser encontradas em GOMEZ (1997), CANUTO (1998), BRANDENBURG (1998) e RUSCHEINSKY
(2004). Tambm estudos relacionados ao desenvolvimento scio-ambiental agrrio surgem aps a divulgao do
Relatrio Brundtland e a ECO-92 realizada no Rio de Janeiro. As abordagens referentes ao eco-desenvolvimento
podem ser encontradas em: ROMEIRO e ABRANTES (1992). Recentemente, tambm o estudo sobre o mundo rural
tem ressurgido na literatura sob o tema das ruralidades. Sobre essa temtica consultar: WANDERLEY (2000).
Anlises e discusses sobre a questo ambiental na agricultura, contextualizando-a diante da globalizao so postos
por duas correntes: a primeira aponta para o desaparecimento de um rural agrcola diante de contnuos processos de
industrializao e urbanizao. Sobre ela ver: SCHNEIDER (1999) que v o rural como espao de mltiplas atividades,
no privilegiando somente a agricultura. Outros autores como: GOODMAN e WILKINSON (1990), SILVA (1996)
defendem que a agricultura caminha para um processo de industrializao. A terra nesta abordagem perde importncia
como fator produtivo medida que se passa produzir em espaos construdos como em estufas; granjas de aves, etc.
Nesse sentido a tecnologia assume um papel importante. A segunda aponta para uma reconstruo da ruralidade,
entende a vida rural articulada com valores urbanos; embora haja um esvaziamento da populao rural, ocorre tambm
uma reconstruo do meio rural mediante categorias sociais que permanecem no campo e so valorizadas por polticas
pblicas. Considera-se que, nos chamados pequenos centros urbanos, atividades como as de servios, agroindstria,
turismo, ainda tm seus vnculos com a agricultura. Referente temtica ver: WANDERLEY (2000). E o mundo rural
reconstrudo atravs de diversas atividades articuladas com diferentes tipos de saberes, que combinados permitem aos
agricultores construir relaes com a natureza e fazer uso de recursos naturais e no necessariamente recursos
industrializados, consultar: BRANDENBURG (1999).
54
Informaes mais aprofundadas sobre esses fatos, principalmente sobre o MST ver: Grade (1999).

264

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3.2 Organizao das mulheres migrantes de Roraima

Roraima o estado mais setentrional do pas, cortado pela linha do Equador e encravado entre dois
pases, Venezuela e Guiana. Constituiu-se como Territrio Federal de Roraima em 13 de setembro de 1962, e
em 5 de outubro de 1988, com a promulgao da nova Constituio Federal, o Territrio foi transformado
em estado da Federao. Com uma extenso de 224.298,98 km, possui uma populao de 324.152 ha,
organizados em 15 municpios em todo o estado. A maior parcela dessa populao, em torno de 80%, reside
na capital, Boa Vista. A produo est ligada a agricultura e a pecuria, principalmente de subsistncia. O
estado responsvel por apenas 0,11% do PIB nacional. Nele inexistem indstrias, o estado o agente
articulador de sua dinmica econmica. Sua populao indgena soma 46.106 ha, entre as tribos que ali
vivem esto os povos Ingaric, Macuxi, Patamona, Taurpang, Waimiri-Atroari, Wai-wai, Wapixana
(http://pt.wikipedia.org.wiki/Roraima).

Mais de 70% da populao do estado de migrantes, provenientes, principalmente das regies


nordeste e norte do Brasil. Essa populao indgena e migrante nordestina, empobrecidos pelas condies do
desenvolvimento histrico a que foram submetidas, tanto o extermnio da populao indgena nacional e
quanto a migrao dos pobres do nordeste em busca de outras alternativas, no encontra espao para subsistir
dentro das categorias burguesas de produo em suas especificidades locais. Nesse contexto surgem espaos
de sociabilidades contraditrios buscando novas alternativas para a reproduo da existncia.

Nos anos de 2006 e 2007, atuando como professores da UFRR, efetuamos uma pesquisa, buscando
evidenciar organizaes coletivas no espao urbano da cidade de Boa Vista, capital do estado. Diversas
foram as organizaes socais encontradas, a maioria delas formadas por mulheres migrantes e indgenas
empobrecidas com uma faixa etria que varia de 30 a 60 anos. Explicitam no seu corpo as expresses da
desnecessidade de trabalhadores no processo de produo da riqueza social, sob as mediaes do capital, e
encontram em sua prpria auto-organizao coletiva a forma para sua reproduo.

Esses grupos atuam em diversas atividades como a confeco de roupas ntimas, de uniformes
escolares, panos de prato, bordados, croch, tric, confeco de almofadas, de bichinhos de pelcia,
bijouterias com sementes, artesanatos em geral, fabricao de produtos de limpeza, entre outros. Todos esses
trabalhos vinculam-se suas habilidades manuais. Tornam explcitos os limites, a quase impossibilidade, da
(re)produo social e humana pelas relaes do capital, indicando um perodo de transio para outra forma
de produo da existncia humana, no mais mediada pelo capital. O que tem uma aparncia de atraso, de
retorno a formas pretritas de produo da existncia humana, expresso paradoxal do moderno, do
desenvolvido, isto , so os regurgitados da possibilidade de reproduo pela relao trabalho-salrio.

Entre os diversos grupos pesquisados selecionamos o Centro de Produo comunitrio Santa Tereza,
Grupo de Mulheres So Joo Batista, O grupo de mulheres do bairro Caum, O Grupo Aliana, e O Grupo
Feras do Amazonas:

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a) Centro de Produo Comunitria Santa Tereza iniciou seus trabalhos na confeco de roupas no
ano de 1995 com algumas mquinas de costura, um ferro a vapor e uma mesa de corte. No incio eram 30
mulheres, todas migrantes, a maioria de estado do Maranho.

Hoje, no grupo, subsistem quinze mulheres. Destacam sempre que no grupo nunca houve brigas,
desentendimentos ou conflitos em vista de partio de trabalho e renda. Ressaltam que quando um dos
componentes tem alguma dificuldade familiar ou no pode participar do trabalho, dele no descontado
nenhum valor. Os depoimentos indicam que os membros congregam o grupo num esprito de mtua
confiana garantindo os laos de unidade necessrios para a realizao do trabalho. Isso observado na fala
de alguns dos componentes: Sem confiana e sem amizade no d pra trabalhar; A gente vem empolgada
pro trabalho porque sabe que aqui vai encontrar uma verdadeira famlia; Quando uma no encontra a outra
j d saudade; E olha que cada uma de um canto do Brasil, cada uma tem a sua histria.

b) Grupo de Mulheres So Joo Batista trabalham coletivamente desde o ano de 2000, com a
participao de dezoito mulheres. Seu produto: fabricao de sabo artesanal. A deciso por essa produo
deu-se em vista de que algumas mulheres participantes do grupo j dominavam a tcnica de fabricao desse
produto.

O processo de produo do sabo no requer a utilizao da fora de trabalho de todas as integrantes,


nem dedicao integral. Para o fabrico de aproximadamente 1.000 peas/ms, necessita-se do trabalho de
poucas mulheres. Assim, a produo do sabo feita duas a trs vezes por semana e o restante do tempo
dedicado produo de bijouterias de sementes, a confeco de peas de croch e tric, e ainda a venda de
doces e biscoitos caseiros.

A venda do sabo feita pelas prprias mulheres de porta em porta. As sobras so divididas entre
todas, tenham ou no trabalhado para tal. Os equipamentos como tacho, fogo, formas, etc., necessrio para a
fabricao do sabo, foram emprestados pela comunidade, ou seja, o grupo no conta com os elementos
fundamentais ao processo de produo. No h uma mquina para o fabrico do sabo, este feito
artesanalmente, em um tacho, a frio, onde misturam os produtos. A embalagem tambm feita
manualmente; isto , no h uma embalagem apropriada, colocam-se as peas de sabo em qualquer papel ou
saco pequeno.

O grupo atua coletivamente dividindo trabalho e renda. Todas tm no grupo sua principal atividade e
atravs dele buscam se reproduzir socialmente. Elas dividem as atividades e seus saberes, as que sabem mais
a cerca de uma atividade ensina as demais.

Organizaram-se desta forma por perceberem que outro espao de trabalho no existe. Aqui no
bairro a gente viu muitas famlias passando fome e passamos a nos ajudar, todas ns e nossas filhas tambm
esto trabalhando assim, mais para permanecer tem de ter mais renda, mais trabalho, a gente sabe que um

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caminho, mas pra ns difcil encaminhar a comprar a matria-prima, muitas mulheres no sabem fazer as
coisas direito, mas a gente vai indo, no desistimos. No temos outro trabalho.

c) O grupo de mulheres do bairro Cauam iniciou suas atividades em 2005 atravs da organizao
comunitria da Igreja Catlica Nossa Senhora Auxiliadora, com o apoio da Pastoral Indigenista de Boa Vista
- APIC, que forneceu cursos de capacitao em corte e costura. Eram vinte e oito mulheres inicialmente, a
principal motivao era encontrar uma forma de gerao de trabalho e renda para si e suas famlias. No
entanto, no transcorrer do tempo e dadas as caractersticas do trabalho, este no possibilitou o retorno
financeiro da forma esperada e na rapidez desejada, e sendo essa uma das necessidades mais relevantes da
maioria das participantes, grande parte do grupo foi se desestimulando e desistindo do trabalho. Os
comentrios do Grupo com relao sada das mulheres foram: acharam que ia entrar dinheiro rpido, e s
lentamente o comrcio vai dando dinheiro, precisa persistir. Mas tambm muito complicado trabalhar sem
dinheiro. Quem tem fome no espera, e aqui a maioria das mulheres tem os filhos que precisa dar de
comer.

Por ocasio das festas juninas de 2006 o grupo recebeu pedidos para confeco de roupas das
quadrilhas, trabalharam das 08:00 da manh at em torno das 22:00 horas para dar conta dos trabalhos.
Explicam que com relao a quantidade de trabalho ningum reclamou: a gente se animou muito com esse
trabalho, seria muito bom se fosse sempre assim; deu uma correria danada, trabalhava direto, mas todas
ajudaram a ficou pronto rapidinho.

Com relao ao trabalho em grupo expressavam-se: tenho muita vontade de trabalhar em grupo,
sozinha demora muito pra fazer; junto mais rpido. Se fosse uma pessoa s, demorava uma semana para
fazer o vestido. Uma sozinha no fazia e ns fizemos onze vestidos em uma semana, trabalhamos rpido;
depois foi mais uma semana para fazer os enfeites com o TNT; ficou tudo to bonito, dava gosto de ver a
quadrilha; E depois tem essas mquinas velhas, a gente fez milagre com essas mquinas; , as mquinas
cansam, coitadas e quebram e ento baguna tudo; A gente ficava at dez horas da noite, mas terminamos,
propomos e conseguimos entregar no prazo.

E mais: Eu queria que fosse todos os dias assim, cheio de trabalho, uma correria, d at gosto de vir
pra c e encontrar todo mundo, pano no cho. Era legal; Depois que acabamos ficamos com saudades da
correria e de estar juntas assim, eu sonho com um grupo bem organizado.

Com relao ao processo de aprendizado explicam: Eu fazia e errava e desmanchava e fazia tudo de
novo, aprendi assim. Se no estivesse disposta a aprender eu estaria ainda sem trabalho, a gente no encontra
trabalho. Eu no sabia fazer nada, eu aprendi, surgiram uns cursos eu fiz, de tecidos, de barbante, de
costura, fiz tanto curso. O que estou botando em prtica o bordado, o croch, o barbante. Agora eu que
fao tudo.

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

Com relao a projetos futuros expressam-se: sonho to alto, ah! eu sonho...; Quero ainda ver
esse grupo crescer, melhorar, ter um local prprio para o trabalho, colocar uma lojinha nossa; a gente fica
pensando, sonhando; somos todas desempregadas, e queremos construir nossas vidas com dignidade;
gostaria de estar fazendo roupas de criana e de beb, vejo que aqui no tem quem faz; quem sabe agora
com a universidade ajudando a gente no realiza um pouco os sonhos; temos que acreditar e a gente
acredita.

d) O Grupo Aliana surgiu a partir de duas mulheres que perceberam que a cidade no oferecia
trabalho a elas, resolveram mobilizar pessoas que tinham a mesma condio e vontade de se organizar em
grupo para esse fim. Conforme foram se organizando a preocupao do grupo avanou para os aspectos
sociais de toda a comunidade e do prprio municpio. O objetivo para alm do trabalho poder intervir na
cidade contribuindo e possibilitando espaos para outras organizaes e grupos coletivos, promovendo a
ampliao do conhecimento, o aumento da auto-estima e da apreenso de cidadania, lutando pela
comunidade, buscando a qualidade de vida para todos. O grupo se auto-define como grupo social, o que
demonstra clareza na autocompreenso de si.

No segundo semestre do ano de 2001, vinte mulheres se reuniram iniciando um processo de


conhecimento e de aproximao entre si. Interagindo com a ajuda de outros grupos voluntrios realizaram
um curso de treinamento em croch e bordado ponto cruz. No ano de 2002, o grupo realizou outros tipos de
cursos em parceria com entidades sociais locais, como a Igreja Catlica. As mulheres que participam desse
processo se colocam como desempregadas e com dificuldade para conseguir um trabalho formal, para alm
do trabalho como empregadas domsticas.

Diante dessa realidade e a partir da capacitao, no ano 2003, surgiu a necessidade de definir no
grupo qual seria o processo produtivo que lhes permitiria a gerao de renda para auxiliar no oramento
domstico de cada membro. Aps vrias reunies e debates entre as participantes se decide que a atividade
do grupo seria na rea de costura, especificamente na confeco de roupas infantis. Essa deciso esteve
norteada pelas especificidades do grupo, principalmente nas habilidades de algumas mulheres em operar
mquina de costura e outras no domnio do processo de corte. Para comear com a produo, o grupo
organizou bingos no bairro como uma forma de financiar a primeira produo, conseguindo disponibilizar
um mnimo de condies financeiras para o comeo do processo de produo.

A partir de ento o grupo sentiu a necessidade de ter um espao fsico prprio que servisse para sua
produo como tambm um lugar de reunio e de encontros, principalmente porque acreditam que a
solidariedade, tanto entre seus membros quanto entre a vizinhana, questo fundamental. Motivadas por
essa necessidade, foi lhes cedido um terreno pelo governo estadual, no qual pretendem construir uma casa
para a atuao do grupo.

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

Todas buscam superar suas dificuldades financeiras apostando em um trabalho coletivo,


confeccionando calcinhas, cales e cuecas infantis, como tambm procuram se construir enquanto cidads
ativas e capazes de desenvolver no grupo social a autonomia que lhes permita a sua reproduo social.

Segundo os membros do grupo, a renda que se produz no d para viver, porm uma ajuda no
oramento familiar. Todas crem na sua ampliao e possibilidade de construir um verdadeiro grupo
solidrio, onde todas trabalham e ganham o suficiente para se construrem enquanto seres viventes.

Todas as famlias so originrias de outros estados e no grupo encontram o espao familiar ampliado
que lhes falta, comentam: No grupo a gente no se sente s; a gente sonha em no precisar mais trabalhar
como domstica, porque como domstica a gente trabalha muito e ganha muito pouco e no tem nenhum
futuro, aqui pagam R$ 10,00 a 15,00 a diria; aqui com todas essas mulheres a gente ri, brinca e trabalha,
levanta nossa auto-estima, como se diz; ns tambm nos preocupamos com o que o resto da sociedade
precisa, por isso participamos tambm do Frum de Economia Solidria e da Igreja.

e) O Grupo Feras do Amazonas um grupo que tem como atividade econmica principal o
artesanato e a dana. Trabalham na confeco de fantasias para as apresentaes de dana do prprio grupo e
para as escolas de samba do municpio, alm de confeco de colares, brincos, cocais e outros. No campo da
dana fazem apresentaes de ax, country, boi-bumb, forr, reggae, salsa, merengue e danas regionais. O
grupo se encontra formalizado na categoria de associao e foi fundado em 12 de maio de 1997. A dana dos
bois tpica da regio amaznica, originria da Ilha de Parintins (AM).

O grupo composto, em sua maioria, por jovens danarinos, com faixa etria de 16 a 27 anos,
solteiros, moradores do bairro Buritis e bairros vizinhos, com nvel de escolaridade que vai at o ensino
fundamental.

Renem-se regularmente para realizar ensaios e acreditam que atravs da dana e da cultura que se
consegue firmar laos de identidade comunitria. Os ensaios ocorrem em um espao do terreno de um dos
membros sob cu aberto e cho batido, em tempos de chuvas abrigam-se em um reduzido espao na sala de
uma casa, afastam os mveis e ensaiam os passos da coreografia. A produo artstica conta com a
contribuio de todos. Para a confeco das roupas so empregados materiais reciclados: fabricam penas
artificiais a partir da fibra do buriti, utilizam garrafas plsticas, papis, tecidos tipo TNT. Essas roupas
buscam conservar as caractersticas da regio e da festa amaznica do Boi Bumb, portanto, representam-
se as personagens de Cunh-Poranga (ndia mais bela da tribo), Sinhazinha (filha do fazendeiro), o Boi
Garantido e o Boi Caprichoso, fazendo uma encenao da tradio de Parintins, incorporando alguns
elementos locais.

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4 Consideraes finais

Os experimentos acima descritos vo buscando nexos, caminhos que lhes permitam se reproduzir a
partir das condies que encontram sua disposio. Constroem uma crtica material mediao burguesa
da existncia humana, lutam por um fazer diferente cujos resultados no sabem quais sero, explicitam-se
como singularidade da universalidade degenerativa do capital em seu atual estgio de desenvolvimento. A
conscincia move-se entre a necessidade de sobrevivncia e a possibilidade de superao da condio de
excluso. Porm a conscincia como expresso desses fenmenos sociais exprime a negao de uma
condio no mais possvel, e a possibilidade de caminhos ainda a serem trilhados, envoltos nas contradies
sociais.

Nos espaos da Agreco e das mulheres migrantes, revelam-se semelhanas em termos organizativos
e de conscincia e anunciam na singularidade expresses da universalidade. Ambos espaos geograficamente
afastados dos grandes centros, movidos pela dinmica do avesso do capital.

A sua reproduo explicita que, para alm de sua vontade, essa questo passa a ser uma questo de
toda a sociedade. Destri-se a natureza para reconstru-la, como possibilidade, atravs da produo orgnica,
no campo. Na cidade grupos se organizam coletivamente para manterem-se, ainda que degenerativamente.
Esse processo tem permitido a tomada de conscincia de sua real condio, pouco lhes resta, a no ser a
prpria vida. Encontram na solidariedade a prxis social como forma que tem lhes permitido manterem-se
em existncia. Novas possibilidades emergem da, ainda no sabemos quais sero, processa-se dessa forma, a
transio, no espao atual das relaes sociais burguesas e abre-se a possibilidade de construir-se, enquanto
sociedade, a universalidade humana tendo como prxis social a vida, o verdadeiro sol.

Entretanto, a condio de que a vida de cada um passe a ser questo de todos e que a vida de todos
dependa da prxis de cada um (AUED, 2005, p.39) ainda no se processou como universalidade, ou seja, o
problema dos produtores diretos da Agreco e das mulheres migrantes, ainda visto como questo da
singularidade desses espaos, e no de toda a sociedade. Ainda que sejam manifestaes singulares da
degenerao do capital, a conscincia dessas condies reais vem tomando corpo, passam de um
experimento a outro, de um produto a outro e o que fazem se manterem na condio de miserveis, os
sobrantes de nosso tempo. Entretanto, essas contradies delineam-se na percepo de uma conscincia que
est em movimento de superao (alfheben) das condies dadas, indicando as possibilidades da revoluo,
processando-se na materialidade de nosso tempo.

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ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

EMPREENDIMENTOS DE ECONOMIA
SOLIDRIA E DISCRIMINAO DE GNERO:
UMA ABORDAGEM ECONOMTRICA
Grazielle Isabele Cristina Silva Sucupira
Marcelo Jos Braga

1 Introduo

Um dos temas bastante estudados em diversas reas do conhecimento - da biologia economia,


passando pela sociologia - a discriminao de gnero. Isso porque, apesar de se fundamentar numa questo
cultural, essa discriminao perpassa tambm pela questo econmica e social, na medida em que homens e
mulheres so tratados de forma desiguais, mesmo no mercado de trabalho, onde deveria prevalecer apenas
atributos produtivos na distribuio de cargos e salrios.

Acredita-se que a discriminao no mercado de trabalho seja uma das principais fontes da
desigualdade de rendimentos entre raa e gnero no Brasil e, portanto, da pobreza desses indivduos. Apesar
de uma crescente insero das mulheres no mercado de trabalho, percebe-se as condies precrias em que
muitas a fazem, com diferenas salariais e nas relaes de trabalho que as colocam em situao de
vulnerabilidade social, visto que, acompanhado deste aumento no nmero de mulheres trabalhando fora de
casa, tem-se um aumento na proporo de mulheres chefes de famlia, que por causa da discriminao se
tornam as maiores vtimas da pobreza.

Na perspectiva de combater esse fenmeno, as iniciativas de economia solidria podem ser um dos
mais viveis caminhos de insero social e econmica de homens e mulheres, principalmente os mais
excludos socialmente. Na economia solidria, que se constitui num espao de construo dialgica e de
vivncias de produo, distribuio, crdito e consumo organizados a partir de valores de solidariedade e
cooperao, as mulheres tm, pois, um campo fecundo para o enfrentamento da excluso e do trabalho
precarizado, para a possibilidade de rompimento da lgica da diviso sexual do trabalho, da explorao e da
dominao de gnero.

Por todos estes valores, espera-se que, na economia solidria no haja discriminao de gnero, o
que vai contra sua lgica inclusiva e igualitria, de superao das mazelas do sistema econmico excludente
que visa contrapor. Diante disso, este trabalho busca verificar se este ideal doutrinrio vem se refletindo na
prtica, ou seja, se realmente no h discriminao de gnero dentro dos empreendimentos de economia

274

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

solidria. Alm disto, procura-se identificar quais as caractersticas mais marcantes entre os dois grupos
definidos, empreendimentos formados exclusivamente por mulheres ou exclusivamente por homens.

Em geral, os artigos que se atm s questes de gnero, em especial no mercado de trabalho,


utilizam, basicamente, as mesmas variveis, com ligeiras diferenas entre elas, principalmente em
decorrncia da disponibilidade dos dados. A anlise de discriminao salarial ou de renda entre homens e
mulheres o mais disseminado, e percebe-se que sempre so utilizados dados de indivduos. O trabalho em
questo apresenta uma proposta diferente na medida em que analisar as caractersticas dos
empreendimentos econmicos solidrios, compostos apenas por homens ou apenas por mulheres, no
havendo informaes individuais sobre estes, como raa, escolaridade, idade de cada um, mas variveis
como remunerao mdia mensal dos/as scios/as, ramo de atividade, regio onde se localiza o
empreendimento, dentre outras.

Este artigo est estruturado em cinco partes, incluindo esta introduo. Na segunda parte tem-se o
referencial terico abordando a discriminao de gnero e a economia solidria como uma proposta de
reduo deste problema. A seguir, apresenta-se o referencial analtico, com a fonte de dados e seleo das
variveis e a metodologia a ser utilizada, neste caso tratando-se de um modelo economtrico de escolha
binria. Na seo seguinte apresentam-se os resultados e tece-se algumas discusses acerca dos mesmos e,
por ltimo, apresenta-se algumas consideraes finais acerca do trabalho.

2.1 Discriminao de Gnero: Conceitos e Realidades

Gnero refere-se s caractersticas atribudas ao feminino e ao masculino que so definies


histricas e socialmente construdas pelas sociedades nas quais as diferenas entre homens e mulheres no
so naturais e sim culturais. Desta forma, o que predomina no conceito de gnero so os aspectos culturais e
no os biolgicos (Amorim, 2007). No Caderno de Aprofundamento da IV Plenria Nacional de Economia
Solidria, corrobora-se este conceito, definindo-se que gnero so os atributos e sentidos sociais,
construdos na cultura, e pode mudar.

Estas relaes de gnero esto ancoradas no patriarcalismo, que se baseia na concepo de uma
hierarquia entre homens e mulheres por meio de uma superioridade masculina, e que ainda tem forte
influncia sobre as instituies e normas sociais, reproduzindo-se seja nas relaes familiares, com o Estado
ou nas relaes de trabalho.

Isto vem reproduzindo a diviso sexual do trabalho, na qual os homens se destinam esfera
produtiva enquanto as mulheres so responsveis pela esfera reprodutiva, que tem menor valor econmico e
social do que a produtiva, corroborando a idia de uma hierarquia masculina e perpetuando uma
discriminao de gnero nas relaes de trabalho. Ocorre que as diferenas individuais e culturais so

275

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

transformadas em desigualdades econmicas e sociais. Este, alis, um dos temas que vem sendo abordado
frequentemente por muitos estudos econmicos, que tentam comprovar ou refutar a concepo das
desigualdades, principalmente de renda, decorrentes de uma discriminao de gnero.

Nogueira e Marinho (2006) afirmam que existe discriminao no mercado de trabalho quando
indivduos igualmente produtivos, empregados num mesmo setor de atividade e mesma regio, so
remunerados de forma distinta baseada no grupo, classe ou categoria a que pertencem. Mesma discusso
abordada por Camacciali e Hirata (2005), que apontam que a existncia de valores arraigados, numa dada
sociedade, que levem discriminao por raa e/ou gnero, significa que essas caractersticas exercem
influncia no mercado de trabalho, tanto na admisso em um determinado tipo ou relao de emprego quanto
na definio de sua remunerao. Ou seja, pessoas que apresentam atributos iguais, exceto quanto raa e/ou
gnero, so valorizadas de forma distinta pelos empregadores, o que numa abordagem microeconmica
como a levantada por Arrow (1980), leva a no maximizao do lucro por parte dos empregadores55.

Esta segregao no mercado de trabalho capitalista destinou s mulheres empregos mais


precarizados, geralmente informais ou em tempo parcial, os salrios mais baixos, menor cobertura dos
servios de seguridade social e dificuldades de acesso aos direitos trabalhistas. Aliado a esses fatores, o
trabalho profissional das mulheres sempre visto como complementar s suas responsabilidades
domsticas, ratificando-se assim, a concretizao daquele patriarcalismo. (PESSOA, RAMOS E PEIXOTO).

Como destacaram Hofmann e Leone (2004) houve grande evoluo da participao feminina no
mercado de trabalho, com crescimento da contribuio da renda do trabalho das mulheres na renda
domiciliar. Para Magda e Costa (2007) este aumento na participao, principalmente nos ltimos trinta anos,
resultado de um conjunto de transformaes de ordem social, econmica e cultural. Contudo, afirmam as
autoras, essa integrao ainda marcada pela desigualdade, pois as trabalhadoras continuam recebendo
menos do que os homens em tarefas similares, concentram-se em nichos ocupacionais femininos e ocupam
menos cargos de chefias, estando mais expostas ao desemprego e a ocupaes precrias e informais, com
destaque para o trabalho domstico.

Alm disso, a escolaridade feminina tem peso menor se comparada masculina, o que pode ser
constatado no estudo realizado por Cambota e Pontes (2007), os quais concluram que a desigualdade de
rendimento por gnero mais elevada para ocupaes cujo nvel de escolaridade exigida maior, mesma
concluso apontada por Nogueira e Marinho (2006). E se considerarmos a concepo, definidas por muitos
como controversas, adotada por Matos e Machado (2006), da escolaridade como proxy para a produtividade,
ento deveria ocorrer o inverso: os rendimentos das mulheres deveriam ser ao menos equivalente ao dos
homens, j que a mdia de escolaridade destas superior aos daqueles, como apresentam as autoras.

55
Para uma discusso mais aprofundada ver Arrow (1980)

276

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

Entretanto, como apresentado no relatrio da ONU de 2006, as mulheres executam 2/3 do trabalho
realizado pela humanidade, mas recebem somente 1/3 dos valores destinados a salrios mundialmente; o
salrio mdio das mulheres do setor industrial no mundo representa 3/4 do salrio masculino e elas so
proprietrias de apenas 1% dos bens imveis do mundo, alm do que, dos quase 1,3 milho de miserveis do
mundo, 70% so mulheres. No Brasil as diferenas de renda entre mulheres e homens so as maiores do
mundo, sendo que estas recebem, em mdia, metade do salrio dos homens, o que leva a uma situao de
feminizao da pobreza. Esta realidade no se verifica somente em nosso pas, como apontado por Giuberti e
Menezes-Filho (2005), numa comparao entre discriminao de gnero no Brasil e nos Estados Unidos.

V-se, portanto, que a participao das mulheres no mundo do trabalho bastante considervel,
porm essa participao no se traduz em melhoria de sua qualidade de vida, nem em respeito aos seus
direitos.

2.2. Economia Solidria e gnero: possibilidade de mudana de paradigma

Mudanas polticas e econmicas dos ltimos tempos, como as novas tecnologias de produo e o
processo de globalizao fizeram com que ocorressem mudanas nas relaes de trabalho. O crescente
desemprego, as transformaes neste mercado de trabalho e as transformaes na prpria organizao
econmica no Brasil e no mundo desencadearam um processo de expanso de novas formas de organizao
do trabalho e da produo (AMORIM, 2007). Dentre estas novas formas de organizao encontra-se a
proposta da economia solidria.

De acordo com Singer (1999), a economia solidria tem um carter revolucionrio, porque ao
contrrio do capitalismo, une o capital ao trabalho. No sistema capitalista o assalariado um trabalhador sem
poder e sem responsabilidade, por definio legal, enquanto na economia solidria este trabalhador tem seu
papel definido: um participante ativo, com poder e responsabilidade, o que se traduz numa emancipao
dos mesmos. E isso se d tanto para homens como para as mulheres, o que vai de encontro proposta de
superao da diviso sexual do trabalho proposta pela economia solidria.

A economia solidria uma perspectiva de desenvolvimento econmico e social baseado em novos


valores culturais e novas prticas de trabalho e relao social, que visa a sustentabilidade, a justia
econmica, social, cultural e ambiental e a democracia participativa. Ela se materializa por meio dos
empreendimentos econmicos solidrios (ees) que abrangem desde grupos informais, a associaes,
cooperativas, chegando s empresas recuperadas chamadas autogestionrias. Singer (2002) considera os
empreendimentos solidrios como uma possibilidade de rompimento com o modo de produo capitalista.

Muitos autores so cticos eficcia dos empreendimentos solidrios porque acreditam que podem
significar tanto autonomia quanto precarizao. Autonomia, no sentido de que, o trabalhador
autogestionrio quem propicia suas prprias condies necessrias de vida, trabalho e direitos. E por isso

277

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

mesmo, defendem estes autores, seus aspectos positivos so limitados por causa de seu carter informal, que
pode resultar numa precarizao das relaes e condies de trabalho.

Entretanto, autores como Gaiger (2007), apontam contribuies da economia solidria, sobretudo no
mbito da diminuio das desigualdades, isso em decorrncia destas organizaes, que se apiam na
cooperao e que ativam circuitos de solidariedade, tenderem a contribuir diretamente para o fortalecimento
dos seus membros, propiciando-lhes maior autonomia e confiana e possibilidades de promoo da
igualdade.

Segundo o Caderno de Aprofundamento da IV Plenria Nacional de Economia Solidria, questes de


raa e etnia no contexto da economia solidria, interseccionadas com variveis como gnero so
estruturantes para o enfrentamento das desigualdades vivenciadas por parcela significativa da populao
brasileira.

Gurin (2005) afirma que as iniciativas solidrias so funcionais em trs aspectos que so
importantes para a diminuio ou completa extino das desigualdades de sexo, sobretudo no mbito das
relaes trabalhistas:

Em primeiro lugar, elas desempenham um papel de justia de proximidade;


ora, esta essencial diante do carter multidimensional da pobreza. Em segundo
lugar, elas constituem espaos de discusso, de reflexo e de deliberao coletivas;
elas se apresentam nesse aspecto como modo de acesso fala pblica para pessoas
que geralmente no o tm. E, por meio da expresso e da reivindicao coletivas,
elas podem participar da transformao das instituies, quer se trate da legislao
ou das normas sociais. Em terceiro lugar, elas contribuem com a redefinio da
articulao entre famlia, autoridades pblicas, mercado e sociedade civil, e
participam da revalorizao das prticas reciprocitrias; ora, essa redefinio e essa
revalorizao devem tornar possvel que se lute contra as desigualdades
intrafamiliares ao permitir que as mulheres, mas tambm os homens, conciliem
melhor vida familiar e vida profissional (Gurin, 2005, p. 17 e 18).

Segundo Culti (2004), um processo de organizao coletiva como este, pode transformar o papel das
mulheres na sociedade, como a identidade a elas relacionada, apesar de no ser um movimento ou ao
coletiva apenas de mulheres. Quebra-se, inclusive, a idia de que as atividades na Economia Solidria so
muito prximas do trabalho comunitrio, tido como territrio das mulheres, ao contrrio, so vistas como
atividades de trabalho coletivo e solidrio, atividades produtivas, geradoras de renda, que no tem carter
assistencialistas.

278

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

Na economia solidria pressupe-se que a renda seja mais bem equacionada entre homens e
mulheres, visto que a distribuio do excedente parte do princpio democrtico de igualdade de direitos aos
associados, de acordo com o trabalho e produtividade de cada um, independentemente de atributos como
sexo.

Em alguns casos, a renda obtida pelos participantes nestes empreendimentos no se equipara aos
salrios obtidos pelos trabalhadores formais que conseguem se inserir no mercado de trabalho tradicional.
Entretanto aqueles trabalhadores, que tambm so gestores de seus negcios, se dispem a fazer sacrifcios,
eventualmente aceitando salrios mais baixos, para que todos possam continuar trabalhando. Isso pode ser
visto como um paradoxo, mas o sentido de coletividade tambm deve ser levado em conta, pois no se trata
da lgica capitalista de maximizao de lucro a qualquer preo, com o desemprego de trabalhadores, por
exemplo, mas de manter a renda de todos os companheiros, que, alis, no tem patro para definir quem
estaria fora do grupo. Alm disso, como nos indicam alguns relatos, nos empreendimentos solidrios
ocorrem outros ganhos, diferentes do econmico em si, tais como auto-estima, identificao com o trabalho e
com o grupo produtivo, companheirismo, alm de uma noo crescente de autonomia e de direitos dos
cidados.

Para Neves e Costa (2007), essas vivncias mais igualitrias, base da economia solidria, podem
representar possveis caminhos para a busca da autonomia feminina.

Assim, de acordo com os seus pressupostos, a economia solidria pretende superar conceitos
socialmente construdos de relaes de gnero, demonstrando, na prtica, uma maior igualdade entre homens
e mulheres.

3. Metodologia

3.1. Modelagem economtrica: uma aplicao do modelo logit

Nos trabalhos que abordam a discriminao de gnero, percebe-se uma variedade de metodologias
empregadas para tal anlise. Alguns autores como Giuberti e Menezes-Filho (2005), Matos e Machado
(2006) utilizam a decomposio de Oaxaca-Blinder, enquanto Scorzafave e Menezes-Filho (2006) adotam a
decomposio por variveis e a decomposio por clulas para calcular o efeito incidncia e efeito tamanho
para cada varivel. Hoffmann e Leone (2004) utilizaram decomposio do ndice de Gini conforme parcelas
do rendimento, j outros autores empregam metodologias semi-paramtricas, como estimador de ncleo
ponderado. (NOGUEIRA e MARINHO 2006 e CAMBOTA e PONTES 2007).

Os testes estatsticos de Cacciamali e Hirata (2005) foram realizados empregando um modelo probit.
J Carrera-Fernandez e Menezes (2003) e Silva e Kassouf (2000) adotam o modelo logstico, sendo no

279

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

segundo caso estimado o logit multinomial para avaliar discriminao por gnero no mercado de trabalho
formal e informal, alm de uma diversidade de outras metodologias paramtricas e semi-paramtricas.

Neste trabalho, temos a varivel dependente com uma natureza qualitativa, ou seja, o regressando
uma varivel binria ou dicotmica, tratando-se neste caso de um modelo de escolha qualitativa
(MADDALA, 1983). Para esta situao, so indicados os modelos Logit e o Probit, j que ambos superam
falhas do modelo linear de probabilidade56. Como no so apontadas diferenas significativas entre os dois
mtodos indicados, exceto em situaes muito especficas, optou-se pelo modelo logit pela sua relativa
simplicidade matemtica.

Como citado, o modelo logit um modelo economtrico de seleo qualitativa, uma vez que gera
respostas de procedimentos qualitativos. Por exemplo, uma famlia possui ou no casa prpria, viaja-se de
carro, de nibus ou de avio, uma empresa ir ou no a falncia, etc. Existem outros modelos logsticos,
como logit multinomial, ordinal, alm do modelo binrio, que ser o utilizado neste caso por tratar-se de
duas alternativas empreendimentos exclusivamente femininos e empreendimentos exclusivamente
masculinos.

O objetivo da regresso logstica gerar uma funo matemtica, cuja resposta permita estabelecer a
probabilidade de uma observao pertencer a um grupo previamente determinado, em razo do
comportamento de um conjunto de variveis independentes.
Para isso, o modelo logit baseado na funo de probabilidade logstica acumulada, que pode ser
especificada como:

1 e Zi
Pi = E (Y = 1 / X i ) = = (1)
1 + e Zi 1 + e Zi
Em que Z i = 0 + 1 X 1 + 2 X 2 + + n X n (2)

Nessa notao, Pi a probabilidade de ocorrncia de um evento, dada a ocorrncia de X, n o

coeficiente da varivel independente X, e a base de logaritmos naturais - aproximadamente 2,718


(GREENE, 2008).
Assim como podemos estimar diretamente a probabilidade de ocorrncia de um evento, podemos
estimar a probabilidade de no ocorrncia por diferena:

Pi (Y = 0) = 1 - Pi (Y = 1) (3)

ento:
1
1 Pi = E (Y = 0 / X i ) = (4)
1 + e Zi

56
Para maiores informaes acerca dos problemas do modelo de probabilidade linear ver Gujarati, 2006.

280

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

Portanto, pode-se escrever:

Pi
=e
Zi
(5)
1 Pi
Pi
Em que a razo de chances a favor do evento ocorrer.
1 Pi

A interpretao do modelo logstico possui a facilidade de permitir analisar as chances estimadas da


ocorrncia de um evento de interesse em relao sua no-ocorrncia. A razo de chances definida pela
probabilidade de ocorrncia do evento sobre a probabilidade de no-ocorrncia do mesmo, no nosso caso, a
probabilidade de o empreendimento ser exclusivamente feminino sobre a probabilidade de ser
exclusivamente masculino.
Para avaliar o impacto dos parmetros sobre a probabilidade de ocorrer o evento, eles devem ser
transformados por meio de antilogaritmo. Um tratamento algbrico simples sobre as equaes (1) e (4)
conduz a:

P
L i = Ln i = Z i = 0 + 1 X 1 + 2 X 2 + + n X n (6)
1 Pi

Em que Pi a probabilidade de ocorrer o evento, 1 Pi a probabilidade de no ocorrer o evento, X

so as variveis independentes e i os coeficientes a serem estimados. A varivel dependente da equao de

regresso o logaritmo relacionado a probabilidade de ocorrncia de um dos dois possveis eventos. Uma
vantagem importante do modelo logit que ele transforma o problema de predio probabilstica em um
intervalo [0;1] em um problema de predio de probabilidade de ocorrncia de eventos no campo da reta real
(MADDALA, 1983).
Considerando certa combinao de coeficientes 0 , 1 ,..., n e variando os valores de X, observa-se

que a curva logstica tem comportamento probabilstico no formato da letra S, o que caracterstica da
regresso logstica.
Como afirma Greene (2008), quando se tem dados individuais, necessrio estimar os coeficientes
0 , 1 ,..., n da equao (3) por meio do mtodo de Mxima Verossimilhana (MV), que encontra uma
combinao de coeficientes que maximiza a probabilidade de ocorrncia do evento. Este mtodo de
estimao tem uma srie de propriedades estatsticas desejveis sendo todas as estimativas dos parmetros
assintoticamente consistentes e eficientes.
Quando usamos o modelo de regresso logstica para discriminao de dois grupos, a regra de
classificao deve ser a seguinte:

281

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

. se P(Y=1) > 0,5 ento classifica-se Y=1;


. em caso contrrio classifica-se Y=0.

Isto nos mostra a previso do comportamento explcito de um s individuo, o que sugere um problema com o
R2 como medida da qualidade do ajustamento, por isso utiliza-se o ndice de razo de verossimilhana. 57
Como definido, no modelo logit binrio, a varivel dependente pode assumir um valor zero ou um.
Neste estudo, foi atribudo o valor zero para indicar os empreendimentos formados apenas por scios do sexo
masculino e o valor um para empreendimentos formados apenas por scias do sexo feminino. O ponto de
corte do modelo 0,5, portanto os empreendimentos com resultado inferior a 0,5 so classificadas como
exclusivamente masculino e os com resultado superior a esse valor so classificadas como exclusivamente
feminino.
O modelo logit estimado definido a seguir:
4 3 2
y = + 1 reg + 2 inv + 3 cred + 4 rem + 5 for + 6 col +
j =1 j =1 j =1
3
+ 7 ativ + 8 part (7)
j =1

em que:
y = varivel dummy que assume valor 1 se os empreendimentos so formados exclusivamente por mulheres
e 0 se os empreendimentos so formados exclusivamente por homens.
reg = conjunto de 4 variveis dummy para as regies do pas: Norte, Nordeste, Sul e Centro-Oeste (varivel
de controle: sudeste)
inv = valor do recurso investido no empreendimento nos ltimos 12 meses
cred = valor total do crdito ao qual o empreendimento teve acesso nos ltimos 12 meses
rem = remunerao mdia mensal dos scios do empreendimento
for = conjunto de 3 variveis dummy para a forma de organizao do empreendimento: cooperativa, grupo
informal ou outros (varivel de controle: associao)
col = conjunto de 2 variveis dummy para o que realizado de forma coletiva pelos scios/as do
empreendimento: produo e/ou prestao de servio e comercializao e/ou troca (varivel de controle:
outros)
ativ = conjunto de 3 variveis dummy para a classificao da atividade econmica desenvolvida pelo
empreendimento: atividade agropecuria, txteis ou alimentcia (varivel de controle: outros)
part = varivel dummy igual a 1 se os scios do empreendimento participam de alguma rede ou frum de
articulao e 0 caso contrrio.

57
Para maiores informaes sobre esta questo ver Maddala (2008)

282

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

3.2. Fonte dos dados e definio das variveis


Os dados utilizados neste trabalho foram retirados do Sistema Nacional de Informao da Economia
Solidria (SIES), que contm os dados do Mapeamento da Economia Solidria, realizado pelo Ministrio do
Trabalho e Emprego (MTE) por meio da Secretaria Nacional de Economia Solidria (SENAES). Este
mapeamento, que possui abrangncia nacional, teve sua primeira fase em 2005 e, em 2007 houve uma nova
etapa, com a complementao de dados de empreendimentos que no haviam sido mapeados no primeiro
ano. Assim, no ano de 2007 consta-se um total de 21.860 empreendimentos econmicos solidrios mapeados
em todo territrio brasileiro.

Para permitir a comparabilidade das informaes coletadas nos dois diferentes anos, 2005 e 2007, a
equipe responsvel pelo banco de dados na SENAES ajustou os valores de 2005 para 2007 usando o INPC -
ndice Nacional de Preos ao Consumidor do IBGE58, que foi empregado em questes que envolviam valores
monetrios, como valor da produo, do investimento realizado, do crdito acessado, da remunerao dos
scios, dentre outras.

Os dados coletados no mapeamento envolvem identificao e caractersticas gerais dos


empreendimentos, bem como a tipificao e o dimensionamento de sua atividade econmica, os
investimentos, acesso a crdito e apoios obtidos, alm de informaes sobre a gesto do empreendimento e a
situao de trabalho no mesmo e aspectos da dimenso sociopoltica e ambiental.

Como apresentado na equao (7), as variveis que foram includas no modelo, se referem
remunerao mdia mensal dos/as scios/as, ramo de atividade, regio onde se localiza o empreendimento,
variveis que, em geral, so utilizadas em artigos que avaliam discriminao de gnero no mercado de
trabalho. Alm destas, incluiu-se tambm no modelo uma varivel para captar a participao de homens e
mulheres associados em redes ou frum de articulao, que uma varivel de grande importncia no
contexto da economia solidria.

Outra varivel includa foi a forma de organizao do empreendimento que pode variar de acordo
com os integrantes que possui, sendo separados em quatro categorias: grupos informais, associaes ,
cooperativas e outras formas jurdicas . Como citado, a atividade econmica desenvolvida tambm ser
considerada por meio das quatro categorias: atividade agropecuria, txtil ou alimentcia e outros, que
envolvem as demais categorias definidas na Tabela da Classificao Nacional de Atividades Econmicas
CNAE/IBGE 1.0. Destaca-se que as trs primeiras categorias englobam mais de 71% dos empreendimentos
considerados em nossa amostra.

Por meio da varivel coletividade, tem-se o que realizado de forma coletiva pelo empreendimento,
j que, como nos referimos acima, a economia solidria congrega uma srie de atividades, que foram

58
Segundo dados da SENAES, a inflao acumulada no perodo de 2005 a 2007 foi de cerca de 8% e o multiplicador
usado foi aproximadamente 1,081.

283

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

divididos em trs grupos, a saber: produo e/ou prestao de servio, comercializao e/ou troca e outros,
que abrange uso coletivo de equipamentos ou infra-estrutura, a aquisio de matria-prima, a poupana ou
crdito, etc.

Duas outras variveis tambm esto includas no modelo, o valor de investimento realizado pelo
empreendimento e do crdito acessado pelos mesmos nos dozes meses anteriores data da pesquisa. Estas
foram includas visando verificar se existem diferenas na oferta de crdito para homens e mulheres e a
percepo de investimento no seu negcio obtida por ambos. Isso porque acredita-se que obter recursos
financeiros mais difceis para as mulheres que para os homens, lgica verificada no mercado financeiro
formal e como o recurso acessado pelo empreendimento funo das pessoas que dele participam, os grupos
formados apenas por mulheres devem ter mais dificuldade em consegui-lo que os grupos masculinos.

Depois de selecionadas as variveis explicativas, algumas observaes foram excludas da amostra


por no apresentarem-se completas ou se mostrarem incoerentes. Alm disso, como a proposta analisar as
caractersticas de gnero dentre os empreendimentos, foram excludas as observaes referentes aos
empreendimentos mistos, que agrupam tanto homens como mulheres. O resultado foi uma amostra com
4.458 observaes, sendo 3.034 empreendimentos femininos e 1.424 masculinos. Esta diferena observada
em termos dos grupos, no se traduz quando se avalia a quantidade de scios/as destes empreendimentos,
pois, em termos de indivduos envolvidos, 49,17% so homens e 50.83% so mulheres.

Para a estimao do modelo logit especificado pela equao (7) e obteno dos resultados
apresentados a seguir, utilizou-se o programa estatstico Stata 10.

4 - Resultados e discusses
Na estimao do modelo, procedeu-se a anlise de multicolinearidade entre as variveis definidas,
mas os resultados no detectaram este problema. Para minimizar os problemas de heterocedasticidade,
comum em dados de corte e detectados pelos testes aplicados, utilizamos a chamada correo pela matriz de
varincia-covarincia de White, obtendo estimadores mais robustos.

A Tabela 1 apresenta as estatsticas descritivas das variveis do modelo. J os resultados


apresentados na Tabela 5 indicam que o modelo mostrou-se bastante significativo, obtendo um valor de
significncia global de 2.147,49 pela razo de verossimilhana, o quer dizer que, conjuntamente, os
coeficientes angulares no so iguais a zero. Alm disso, 38,45% das variaes no logaritmo de chances a
favor do empreendimento ser formado s por mulheres so explicadas pelas variveis independentes
includas no modelo.

Outra forma de analisarmos a qualidade do ajustamento por meio do chamado R Count, pelo qual,
conforme observado na Tabela 2, o modelo previu corretamente 83,27% das observaes o que pode ser

284

ADMINISTRAO PBLICA, GESTO SOCIAL E ECONOMIA SOLIDRIA: AVANOS E DESAFIOS

considerado uma boa mdia de previso, sendo que, dentre os empreendimentos femininos previu
acertadamente pouco mais de 85% das observaes contra um acerto de 77,61% para os empreendimentos
masculinos, indicando que o modelo melhor para prever se os ees so exclusivamente femininos.

Na anlise das variveis explicativas individualmente, vemos que quatro delas no se mostraram
estatisticamente significativas. A varivel regionorte uma delas, isso mostra que o Norte no
estatisticamente diferente da regio definida como seu grupo de controle, a regio Sudeste, quando nos
referimos probabilidade do empreendimento ser formado somente por mulheres. As variveis organizado
como cooperativa e organizado como outras formas jurdicas tambm podem ser interpretadas da mesma
forma em relao ao seu grupo de controle que so empreendimentos organizados como associao. E por
fim, a varivel creditoacessado no se apresentou significativa, indicando que o crdito acessado no
influencia em ser um empreendimento apenas de homens ou de mulheres. Assim mesmo, vale destacar que,
quando comparamos a mdia de recurso que cada grupo acessou nos 12 ltimos meses anteriores pesquisa,
conforme Tabela 4, cujo valor foi de R$ 1.080,16 para o crdito acessado pelos empreendimentos s de
mulheres e R$14.048,63 para os masculinos, sendo estas mdias estatisticamente diferentes, percebe-se uma
clara diferena no montante de recurso acessado pelos grupos.

Tabela 1 Estatsticas descritivas das variveis


Varivel Mdia Desvio-padro Mnimo Mximo

Y 0.6806 0.4663 0 1
Regio norte 0.0926 0.2899 0 1
Regio nordeste 0.3322 0.4711 0 1
Regio sul 0.1711 0.3767 0 1
Regio centro-oeste 0.1200 0.3250 0 1
Organizado como grupo informal 0.6604 0.4736 0 1
Organizado como cooperativa 0.0552 0.2284 0 1
Organizado como outros 0.0173 0.1303 0 1
Produtos/servios coletivos 0.8647 0.3420 0 1
Comercializao/troca coletivos 0.7512 0.4323 0 1
Investimento 5.896,41 41.736,65 0 1.635.499
Crdito acessado 5.222,62 5.7848,71 0 2.336.427
Remunerao 202,35 382,74 0 7.009
Participao 0.4049 0.4909 0 1
Atividade agropecuria 0.1985 0.3989 0 1
Atividade txtil 0.4008 0.4901 0 1
Atividade alimentcia 0.1126 0.3161 0 1

Fonte: resultados da pesquisa

285

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A interpretao dos valores estimados em termos da variao do logit, conforme a segunda coluna da
Tabela 3 pode no fazer muito sentido, assim, na avaliao desses parmetros, devemos estar atentos
principalmente ao seu sinal, que nos indicar uma associao positiva ou negativa com relao categoria-
base, alm de sua ordem de grandeza. Se o valor estimado do coeficiente tem sinal positivo, significa que o
logaritmo das chances est aumentando, e em caso contrrio, o sinal negativo indica que o logaritmo das
chances est diminuindo.

Tabela 2 - Classificao dos EES pelo Modelo Economtrico


Observado
Classificado EES femininos EES masculinos Total % de acerto
EES femininos 2759 471 3230 85.42%
EES masculinos 275 953 1228 77.61%
Total 3034 1424 4458 83.27%
Fonte: elaborado a partir dos resultados

As variveis referentes s regies Nordeste, Sul e Centro-Oeste, assim como investimento,


remunerao e atividade agropecuria apresentaram sinal negativo, indicando que o logaritmo das chances
de se ter um empreendimento exclusivamente feminino reduz com aumento destas variveis. J organizao
na forma de grupo, participao, atividade txtil, atividade alimentcia, atuar na produo ou prestao de
servios e na comercializao ou troca apresentaram sinal positivo, indicando relaes positivas.

Tabela 3 - Resultado do modelo estimado para variao do logit estimado e em termos de chances a favor
Resultado em termos Resultado em termos de chances a
Coeficiente variao no logit favor
Estimativa Valor de z Odds Ratio Teste z (antilog-
1)*100
Constante -0.4472** -2.45 - - -
Regio norte -0.1931
ns -1.23 0.8244
ns -1.23 17,56

Regio nordeste -0.5934*** -5.16 0.5524*** -5.16 44,67


Regio sul -0.5517*** -4.01 0.5760*** -4.01 42,40
Regio centro-oeste -0.6831*** -4.53 0.5051*** -4.53 49,49
Organizado como grupo 0.9444*** 9.83 2.5713*** 9.83 157,13
informal
Organizado como -0.0996
ns -0.53 0.9052
ns -0.53 9,48
cooperativa
Organizado como outras 0.1745
ns 0.61 1.1907
ns 0.61 19,07
formas jurdicas

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Produtos/servios 0.7584*** 6.27 2.1349*** 6.27 113,49


coletivos
Comercializao/troca 0.6201*** 6.67 1.8592*** 6.67 85,92
coletivos
Investimento -7.18e-06*** -3.65 0.99999*** -3.65 0
Crdito acessado -2.17E-06
ns -1.29 0.99999
ns -1.29 0

Remunerao -0.0018*** -5.75 0.9982*** -5.75 0,18


Participao 0.4002*** 4.43 1.4921*** 4.43 49,21
Atividade agropecuria -1.6713*** -14.45 0.1880*** -14.45 81,99
Atividade txtil 1.9543*** 15.48 7.0593*** 15.48 605,93
Atividade alimentcia 0.3275** 2.54 1.3875** 2.54 38,75

Pseudo R2 = 0.3845 LR chi2 = 2147


ns
***significativo ao nvel de 1%, ** significativo ao nvel de 5%, no significativo

As anlises posteriores se referem aos resultados apresentado nas colunas 4 e 6 da Tabela 3, que
mostram os valores em termos das chances de o empreendimento ser exclusivamente feminino. Quando se
trata do investimento realizado pelos ees, o aumento desta varivel reduz a chance do empreendimento ser
feminino em aproximadamente 1 vez. Em termos absolutos este valor pode ser considerado pequeno, mas do
ponto de vista estatstico significativo. A principal justificativa remete dificuldade que as mulheres tem
acessar recursos de terceiros e por no terem recursos prprios suficientes para investir em seu negcio,
realidade no s para o segmento participante da economia solidria mas da sociedade como um todo.

Remunerao foi outra varivel que se mostrou negativamente relacionada aos ees femininos. Os
resultados indicam que o aumento de uma unidade na renda reduz em 1 vez a chance do ees ser feminino.
Alm disso, a remunerao mdia dos ees femininos e masculinos ainda muito discrepante, com as
mulheres chegando a receber cerca de 25% da remunerao mdia dos homens nos empreendimentos cuja
forma de organizao cooperativa, como apontado pela Tabela 4. Fatores como o tipo de atividade
desenvolvida por estes grupos podem estar influenciando nesta diferena observada, j que muitas vezes os
homens se inserem em reas que conseguem obter maior valor agregado no produto/servio.

Um resumo dos valores mdios das variveis remunerao e investimento, assim como o crdito
acessado apresentado na Tabela 5, que indica uma discrepncia muito grande para as trs variveis em
relao aos dois grupos: empreendimentos femininos e masculinos. Percebe-se pelos valores da estatstica
Anova, que as mdias so estatisticamente diferentes, o que corrobora as discusses acima sobre uma
superioridade dos grupos masculinos em acessar e investir recursos, e consequentemente, obter maior renda.

A participao foi um dos indicadores que se relacionou positivamente com a varivel dependente,
como era esperado. Aqueles que participam de alguma rede ou frum de articulao tem uma chance 49,21%

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maior de ser um ees s de mulheres do que aqueles que no participam. Isto corrobora a idia de que as
mulheres tm uma participao mais efetiva que os homens, se inserem mais em movimentos sociais,
principalmente ligados a Igreja, enfim na vida da comunidade, e os homens, que em geral, restringem-se a
vida profissional.

Tabela 4 - Remunerao mdia por forma de organizao


Forma de Remunerao mdia Remunerao mdia Anova
organizao dos EES femininos dos EES masculinos F-statistic
Cooperativa R$ 191,04 R$ 769,49 179.3879***
Grupo Informal R$ 125,15 R$ 251,35 136.4249***
Associao R$ 151,61 R$ 344,99 82.5018***
Outros R$ 252,79 R$ 489,02 112.1269***
Fonte: obtidos atravs dos dados do Mapeamento
***significativo ao nvel de 1%

Com relao atividade agropecuria, a relao negativa indica que a chance de desenvolver
atividades deste ramo pelos ees femininos 82% menor se comparada ao seu grupo de controle, que se refere
a outras atividades, exceto tambm os ramos alimentcios e txteis. Sabe-se que a agropecuria ainda uma
atividade caracteristicamente masculina. Alm disso, este resultado pode ser explicado pelas consideraes
de Brumer (2004) acerca de diversos estudos que examinaram a diviso do trabalho por sexo na agricultura e
permitem concluir que as mulheres ocupam uma posio subordinada e seu trabalho geralmente aparece
como 'ajuda', mesmo quando elas trabalham tanto quanto os homens ou executam as mesmas atividades que
eles. Por isso, muitas vezes, quem se associa ao empreendimento so os homens, e as mulheres, por mais que
ajudem no trabalho, podem no estar ser computadas como scias.

J para os ramos txteis e alimentcios, a chance de desenvolver essas atividades pelos ees femininos
aumenta em relao ao grupo de controle. No caso dos txteis as chances aumentam em 7 vezes, ou seja, um
aumento de 605,93% em relao s outras atividades. Em termos absolutos este coeficiente foi o que
apresentou maior valor. Para o ramo alimentcio, a lgica a mesma, mas o aumento de 38,75%. Como
apontado por Cambota e Pontes (2004), estes dois ramos de atividade so caracteristicamente femininos, em
contraposio a outros setores, como o agropecuria, destacado acima, e setores industriais, por exemplo,
que esto inseridos na categoria base - outros. Nestas duas atividades, em geral, as mulheres no necessitam
de capacitao tcnica, visto que so atividades muitas vezes j desenvolvidas no prprio trabalho domestico
e no requerem um investimento inicial muito grande, o que pode ser uma porta de entrada para a gerao de
renda mais rapidamente.

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As variveis includas para avaliar o que realizado de forma coletiva indicaram relaes positivas,
para ambas, a chance dos ees femininos estarem produzindo e/ou prestando servios e comercializando e/ou
realizando trocas aumenta em relao ao grupo de controle, que envolve outras coisas realizadas
coletivamente pelos grupos, como o uso coletivo de equipamentos e infra-estrutura, a poupana ou crdito,
dentre outros. No primeiro caso as chances aumentam em 113,49% e no segundo, 85,92%.

A forma de organizao do empreendimento que se apresentou significativa foi a referente a grupo


informal, cuja relao posi