Comunidade Solidaria Uma Alternativa Aos Fundos Sociais

ISSN 1415-4765
TEXTO PARA DISCUSSO NO 725
Comunidade Solidria:
uma Alternativa aos
Fundos Sociais
Luis Fernando de Lara Resende
Braslia, maio de 2000

ISSN 1415-4765
TEXTO PARA DISCUSSO NO 725
Comunidade Solidria: uma

Alternativa aos Fundos Sociais
Luis Fernando de Lara Resende*
Braslia, maio de 2000
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA.

MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO
Martus Tavares Ministro
Guilherme Dias Secretrio Executivo
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Presidente
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Hubimaier Canturia Santiago
Lus Fernando Tironi
Murilo Lbo
Ricardo Paes de Barros
Fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento,

Oramento e Gesto, o IPEA fornece suporte tcnico e
institucional s aes governamentais e torna disponves, para
a sociedade, elementos necessrios ao conhecimento e
soluo dos problemas econmicos e sociais do pas.
Inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento
brasileiro so formulados a partir dos estudos e pesquisas
realizados pelas equipes de especialistas do IPEA.
TEXTO PARA DISCUSSO tem o objetivo de divulgar resultados

de estudos desenvolvidos direta ou indiretamente pelo
IPEA, bem como trabalhos considerados de relevncia
para disseminao pelo Instituto, para informar
profissionais especializados e colher sugestes.
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ISSN 1415-4765
PERMITIDA A REPRODUO DESTE TEXTO, DESDE QUE OBRIGATORIAMENTE CITADA A FONTE.

REPRODUES PARA FINS COMERCIAIS SO RIGOROSAMENTE PROIBIDAS.
SUMRIO
SINOPSE
1 INTRODUO 5
2 GNESE DA COMUNIDADE SOLIDRIA 6
3 O PERODO DE TRANSIO ALGUNS CONCEITOS NORTEADORES 16
4 COMUNIDADE SOLIDRIA 25
4 SISTEMAS DE ACOMPANHAMENTO 51
4 PELA REINTRODUO DE UMA POLTICA

DE COMBATE FOME E MISRIA 56
4 CONCLUSES 69
ANEXO 1 71
ANEXO 2 75
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 80
A produo editorial deste volume contou com o apoio financeiro do Banco Interamericano de Desenvolvi-
mento, BID, por intermdio do Programa Rede de Pesquisa e Desenvolvimento de Polticas Pblicas, Rede-
IPEA, operacionalizado pelo Projeto BRA/97/013 de Cooperao Tcnica com o PNUD.
SINOPSE
D efinio de polticas e mecanismos institucionais que permitam erradicar a fome

e a misria do pas tem implicado intensos debates, no Executivo, no Legislati-
vo e, tambm, na imprensa e na sociedade brasileiras.
O presente estudo procura demonstrar que o combate pobreza, alm da reto-
mada do crescimento econmico e da implementao de polticas que induzam
uma distribuio da renda nacional, somente ser alcanado se for (re)articulado um
amplo movimento nacional que engaje o governo, em suas trs esferas Unio, es-
tados e municpios e a sociedade civil.
Ao iniciar-se o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, e tomando
por base a experincia adquirida com o Conselho Nacional de Segurana Alimentar
(CONSEA), nasce a Comunidade Solidria. Tem como pressuposto que a erradicao da
pobreza somente ocorrer por meio de aes integradas que unam os trs nveis de
governo e a sociedade, em suas diversas formas de organizao e expresso. Possui
como estratgia central a articulao em torno de quatro grandes princpios: parceria,
solidariedade, descentralizao e integrao e convergncia das aes.
Apesar das dificuldades poltico-operacionais verificadas nos primeiros quatro
anos de implementao da Estratgia Comunidade Solidria, ela logrou sucessos consi-
derveis na articulao, formulao, implementao, coordenao e acompanha-
mento de polticas pblicas voltadas para o combate fome e misria.
objetivo deste estudo demonstrar que qualquer nova estratgia de combate
excluso social deveria levar em conta a experincia adquirida no passado recente,
bem como admitir as inmeras limitaes existentes em qualquer rede de atores que
venha a assumir tarefa de tamanha envergadura, procurando, sempre que possvel,
elimin-las ou, ao menos, reduzi-las.
Assim, aos quatro princpios que nortearam a Estratgia Comunidade Solidria,
sugere-se a agregao de mais quatro: comprometimento; perseverana; gradualismo; e multi-
plicidade.
COMUNIDADE SOLDRIA: UMA ALTERNATIVA AOS FUNDOS SOCIAIS 5
1 INTRODUO
E m janeiro de 1995, o governo brasileiro lanou uma estratgia de combate

fome e misria denominada Comunidade Solidria. Em fins de 1998, ao
completar quatro anos de implementao da Comunidade Solidria, o Ins-
tituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), com o apoio do Programa das Na-
es Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), do Banco Interamericano de Desen-
volvimento (BID), e do Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF), decide
apoiar a realizao, pelo Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM), de
uma avaliao centrada nos processos de implementao, na esfera municipal, do
conjunto de 16 programas voltados ao combate fome e misria ofertados pelo
governo federal e articulados pela Secretaria-Executiva da Comunidade Solidria, co-
nhecido como Agenda Bsica.
Ao apresentar a estratgia implementada pela Secretaria-Executiva da Comunida-
de Solidria no perodo 1995/1998, o presente trabalho procura contribuir com o
debate, a formulao e a implementao de polticas pblicas direcionadas aos seg-
mentos mais carentes da populao.1
O presente estudo, que contou com o apoio do PNUD e do UNICEF, estruturado
da seguinte forma: introduo; o processo de estabelecimento do Conselho Nacional
de Segurana Alimentar (CONSEA) captulo 2; os princpios norteadores do Estra-
tgia Comunidade Solidria captulo 3; a proposta da Estratgia Comunidade Soli-
dria e seu processo de implementao captulo 4; o Sistema de Acompanhamento
e Avaliao captulo 5; reintroduo de uma poltica de combate fome e misria
captulo 6; e concluso captulo 7; seguem principais referncias bibliogrficas,
alm de dois anexos que buscam subsidiar o estudo como um todo.
O pressuposto deste trabalho que a reduo da excluso social somente ocorre-
r gradualmente. Para tanto, fundamental: que se retorne ao processo de cresci-
mento econmico; que sejam formuladas polticas macro e microeconmicas que
induzam a uma melhor distribuio da renda nacional; e, ainda, que seja
(re)articulado um amplo movimento nacional que engaje o governo, em suas trs es-
feras, e a sociedade civil, no enfrentamento do que se constitui a maior vergonha da
nao: cerca de 20% da populao sobrevivendo em condies de extrema pobreza.
Trata-se aqui especificamente desse ltimo processo que, entretanto, necessita estar
1 Paralelamente ao presente estudo, o PNUD e o UNICEF apoiaram um segundo, intitulado Poltica de

Reduo da Pobreza na Amrica Latina: Avaliao de Algumas Experincias, realizado por Alfredo Costa-
Filho, em que o foco foi o processo de implementao dos fundos sociais em alguns pases lati-
no-americanos.
6 COMUNIDADE SOLIDRIA: UMA ALTERNATIVA AOS FUNDOS SOCIAIS
fortemente vinculado aos dois primeiros princpios: crescimento econmico e distri-

buio da renda, para obteno de um sucesso permanente.
Na impossibilidade de ser mais criativo do que aqueles que contriburam para o
aprimoramento do processo de articulao e coordenao de polticas de combate
excluso social que j atinge sete anos, o autor restringiu-se a sistematizar as infor-
maes disponveis, seja por meio de pesquisa documental, seja pela realizao de
entrevistas com alguns dos atores engajados no mencionado processo. J queles in-
teressados em aprofundar seus conhecimentos sobre a implementao da Estratgia
Comunidade Solidria, sugere-se a leitura do material indicado nas referncias biblio-
grficas. A presente anlise utilizou intensivamente a documentao listada, em um
esforo para conferir maior transparncia a um processo original de articulao,
formulao, implementao, coordenao e acompanhamento de polticas pblicas
direcionadas para o combate fome e misria.
2 GNESE DA COMUNIDADE SOLIDRIA
2.1 O Ponto de Ruptura O Comunidade Solidria nasce, cresce e amadure-

ce a partir de uma experincia brasileira indita que
emergiu no incio de 1993, com o Conselho Nacional de Segurana Alimentar
(CONSEA). O CONSEA inaugurou uma nova era colocando na agenda do presidente
da Repblica a questo do combate fome e misria como prioridade nacional.
Introduziu os princpios da parceria, solidariedade e descentralizao como eixos
norteadores da ao do governo federal. Sempre defendeu a articulao das aes
pblicas como a melhor estratgia para o enfrentamento das grandes carncias soci-
ais. Assim, o CONSEA engendrou o Comunidade Solidria: o que mais importante,
mudaram-se os nomes, as pessoas, mas permaneceram as idias-valores. Pela primei-
ra vez na histria do pas, assiste-se, apesar da mudana de governo, a uma continui-
dade da linha de orientao das polticas pblicas que visam ao enfrentamento da
fome e da misria [Peliano et alii, 1995, p. 20].
Tal colocao, realizada em princpios de 1995, quando foram iniciadas as ativida-
des da Secretaria-Executiva da Comunidade Solidria, revela a necessidade de se
compreender o momento em que foi estruturada a referida estratgia,2 que na reali-
dade nada mais era do que o aprimoramento de um processo de amadurecimento de
2 Os debates sobre o gnero do termo Comunidade Solidria foram recorrentes durante seu pri-
meiro ano de implementao: enquanto uns afirmavam que deveria ser masculino o Comunidade
Solidria, por tratar-se de um programa de governo; outros argumentavam que, no se tratando de
um programa, mas sim de uma estratgia, seria feminino: a Comunidade Solidria. O tempo, a per-
sistncia dos principais atores envolvidos, e a compreenso gradualmente adquirida de que, efeti-
vamente, no se tratava de um programa, mas sim de uma estratgia de articulao, terminou as-
segurando a prevalncia do gnero feminino.
polticas que tinham por objetivo eliminar a fome e a misria do Brasil.3 A bem da
verdade, as linhas de ao preconizadas pela Secretaria-Executiva da Comunidade
Solidria comeam a ser introduzidas no debate poltico j em 1992, por ocasio do
Movimento pela tica na Poltica.4 Inicialmente restrito ao combate corrupo, o
referido Movimento gradualmente ampliado, passando a incorporar o princpio da
solidariedade, institucional e civil, e terminando por deflagrar a campanha da Ao
da Cidadania Contra a Misria e Pela Vida.
Em outubro de 1992, j em seu discurso de posse, o presidente Itamar Franco
atribui prioridade ao combate fome e misria que assolavam o pas. Um ms de-
pois, a Frente dos Prefeitos realiza encontro em Braslia, quando reivindica formal-
mente o apoio do governo federal para programas de gerao de emprego, descen-
tralizao da merenda escolar e transferncia dos estoques pblicos de alimentos aos
municpios, para distribuio s populaes mais carentes.
No incio de 1993, mais precisamente em fevereiro, lideranas do Partido dos
Trabalhadores (PT) apresentam ao presidente da Repblica documento que sugeria a
adoo de uma poltica nacional de segurana alimentar e a criao de um conselho
nacional de segurana alimentar. Acatando as proposies dessas lideranas, a Asses-
soria Social da Presidncia da Repblica iniciou um processo de articulao do go-
verno com a sociedade civil, visando rever o que ainda restava dos programas fede-
rais de alimentao, alm de estabelecer novos mecanismos institucionais de enfren-
tamento da fome e da misria, por meio de critrios que inclussem a participao
popular e a transparncia na implementao das polticas pblicas.
importante destacar que o quadro naquela ocasio era desolador: todos os pro-
gramas de alimentao e nutrio para o grupo materno-infantil haviam sido extintos
pelo governo anterior; a distribuio de merenda escolar, no ano de 1992, estava
restrita a 38 dias, o equivalente a apenas 19% da meta prevista; o Programa de Ali-
mentao do Trabalhador (PAT) representava 10% do seu potencial de atendimento
(somente 38 mil empresas participavam do programa, enquanto que aproximada-
mente 380 mil poderiam faz-lo) e, finalmente, os estoques governamentais de ali-
mentos apodreciam.
Dos esforos do governo federal em definir uma estratgia articulada contra a ex-
cluso social, destaca-se a atuao do IPEA que, por meio de sua Diretoria de Poltica
Social, contribuiu decisivamente com o processo de mobilizao social que ora se
iniciava. Os estudos realizados pelo IPEA redirecionaram as aes de combate fome
e misria implementadas at ento: o dimensionamento da populao em condi-
es mais graves de insuficincia alimentar; o mapeamento da distribuio e produ-
3 Os objetivos finais de uma poltica de combate fome e misria deveriam, sempre, ter o intuito
de eliminar a fome e a misria, e nunca de reduzi-la, ou minimiz-la.
4 O Movimento pela tica na Poltica iniciou suas atividades coordenando uma ampla campanha
nacional em prol do impedimento, por corrupo, do ento presidente Fernando Collor de Melo.
o de alimentos; e a formulao de alternativas imediatas para o enfrentamento da

fome no pas. Os resultados desses trabalhos foram publicados no documento Mapa
da Fome: Subsdios Formulao de uma Poltica de Segurana Alimentar, tendo sido apre-
sentados ao presidente da Repblica e a todo o ministrio em reunio ocorrida em
18 de maro de 1993. O principal objetivo do Mapa da Fome era estimar a dimenso
da indigncia no pas, desagregando-a por municpios, como forma de indicar ordens
de grandeza para o problema. Foram utilizados os dados disponveis na ocasio, ex-
trados dos Censos Demogrficos de 1990 e 1991, da Pesquisa Nacional por Amos-
tra Domiciliar (PNAD) de 1990, e de metodologia desenvolvida pela Comisso Eco-
nmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL).
Ao tomar conhecimento da magnitude do problema 32 milhes de indigentes, po-
pulao superior da Argentina , o presidente da Repblica declara o
pas em estado de calamidade social. Determina a todos os ministros que apresentem, em
suas respectivas reas de atuao, propostas que atenuem de imediato a fome e a misria
que assolavam aproximadamente 20% da populao brasileira. Cria tambm uma comis-
so integrada por membros do governo e da sociedade civil, encarregada de organizar o
material existente e de elaborar um plano emergencial de ao.5
Alm de algumas aes emergenciais, como a distribuio descentralizada de 100
mil toneladas de feijo provenientes dos estoques pblicos, iniciada a montagem de
um Plano de Combate Fome e Misria, e proposto o estabelecimento de um con-
selho de Estado, cuja funo de consulta, assessoria e indicao de prioridades ao
presidente da Repblica deveria ser exercida por uma parceria entre ministros de
Estado e personalidades notveis, identificadas com vrios setores da sociedade civil,
indicados pela Ao da Cidadania [Peliano, 1994, p. 11].
Em 24 de abril de 1993, por meio do Decreto no 807, institudo o Conselho
Nacional de Segurana Alimentar (CONSEA), como rgo de consulta e assessora-
mento ao presidente da Repblica. Integrado por oito ministros de Estado (Plane-
jamento, Fazenda, Agricultura, Trabalho, Sade, Educao, Bem-Estar Social e Se-
cretaria Geral da Presidncia da Repblica), e 21 cidados brasileiros identificados
com diversos segmentos da sociedade civil, presidido pelo Bispo da Arquidiocese
de Duque de Caxias, Dom Mauro Morelli. Tem por metas especficas traar as di-
retrizes do combate fome, conceber as estratgias apropriadas para sua execuo e
mobilizar os recursos necessrios para o atendimento dos objetivos pretendidos
[Peliano, 1994].
5 A referida comisso, coordenada pela ento ministra da Secretaria de Planejamento, Oramento e

Coordenao da Presidncia da Repblica, Yeda Rorato Crusius, contou com a contribuio de
Anna Maria Medeiros Peliano, coordenadora de poltica social do IPEA; Denise Maria Fonseca
Paiva, assessora especial da Presidncia da Repblica; Josenilda de Arajo Caldeira Brandt, presi-
dente do Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio (INAN); Herbert de Souza, o Betinho, se-
cretrio-executivo do Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (IBASE); e Dom Mau-
ro Morelli, bispo da Arquidiocese de Duque de Caxias, Rio de Janeiro.
J em 12 de maio de 1993, criada a Frente Parlamentar de Ao pela Cidadania,

composta por parlamentares identificados com o apoio a programas governamentais
e no-governamentais voltados para a erradicao da fome e da misria. o seguinte
o Programa Mnimo proposto pela referida Frente:6
1) mudanas estruturais nos rumos do desenvolvimento, visando gerao de
empregos, distribuio de renda, condies dignas de vida, acesso de todos ali-
mentao bsica, educao, ao atendimento ambulatorial e hospitalar, descentrali-
zao e municipalizao da sade pblica e da merenda escolar e eliminao das de-
sigualdades regionais, que comprometem a unidade nacional;
2) priorizar a alocao de recursos oramentrios para:
a) reforma agrria e polticas agrcolas voltadas para a produo de alimentos e
combate fome;
b) irrigao e novas tecnologias para pequenos e mdios produtores agrcolas
em regies carentes, em especial no Nordeste do Brasil, com crdito rural adequado;
c) programas sociais do governo nas reas de sade, educao, bem-estar social
(habitao e saneamento bsico) e trabalho (gerao de empregos e de alimentos aos
trabalhadores);
d) convencer governadores e prefeitos a assumir programas emergenciais e
estruturais voltados para o combate fome e misria;
e) colaborar na formao dos comits estaduais e municipais da Ao da Cida-
dania no Combate Fome, Misria e pela Vida, organizados pela sociedade civil e
engajar suas bases nos estados e municpios nos trabalhos dos comits; e
f) niciar discusso com as organizaes no-governamentais sobre a Reviso
Constitucional, sua oportunidade e objetivos.
2.2 O Plano de Combate Fome e Aps sua criao, o CONSEA passou a atuar como
Misria rgo mximo no mbito da estrutura operacional
concebida para a implementao do Plano de
Combate Fome e Misria. J a coordenao das aes governamentais e o apoio
tcnico-administrativo ao conselho eram atribuies do IPEA. O CONSEA tornou-se,
assim, um inovador mecanismo de articulao entre o governo e a sociedade civil no
encaminhamento de aes de combate fome e misria. Seus integrantes definem
prioridades na ao governamental, pressionam pela alocao de recursos oramen-
trios, interferem no desenho operacional de programas federais, participam no
controle de sua execuo, e coordenam atividades desenvolvidas pela Ao da Cida-
dania que contam com o apoio de instituies oficiais [Peliano, 1993, p. 14].
6 In: Documento de Criao da Frente Parlamentar de Ao para a Cidadania.

Como mecanismo de articulao entre o governo e a sociedade civil, as principais

atribuies do CONSEA relacionavam-se diretamente com a implementao do Plano
de Combate Fome e Misria. Elaborado no regime de urgncia que a gravidade da
situao requeria, o plano procurava acatar as propostas encaminhadas pelos minis-
trios setoriais aps a reunio de 18 de maro. Sua primeira verso, remetida Presi-
dncia da Repblica em abril de 1998, foi elaborada a partir dos subsdios apresenta-
dos por todos os ministrios ento existentes, e chamava a ateno para uma parti-
cularidade que, posteriormente, veio a predominar no delineamento da Estratgia
Comunidade Solidria: o combate fome e misria atribuio de todos, no go-
verno e na sociedade civil, e no de uma ou algumas instituio(es) voltada(s)
especificamente para tal finalidade. Das propostas apresentadas pelos ministrios, al-
gumas foram aproveitadas na elaborao do plano, outras no, at mesmo por serem
mais linhas programticas do que aes propriamente ditas. Esse fato, entretanto,
no invalida o que terminou por representar o incio de um amplo esforo nacional
pela erradicao da fome e da misria. Acreditava-se que, com o tempo, o que em
um primeiro momento no passava de uma agenda de intenes de um determinado
ministrio poderia transformar-se, efetivamente, em estratgias, programas e/ou
aes de combate fome e misria.
Encontra-se no anexo I o que, na ocasio, denominou-se de Mapa das Aes de
Combate Fome e Misria. Incorporando todas as propostas apresentadas por to-
dos os ministrios ento existentes, procurava demonstrar que uma poltica consis-
tente e sustentvel de combate fome e misria perpassava toda a atuao gover-
namental, no se restringindo apenas ao que at ento denominava-se poltica social. O
referido mapa permite visualizar a atuao governamental no combate fome e mi-
sria como uma orquestra, em que os ministrios tocam, afinadamente, seus instru-
mentos especficos, sendo todos regidos pela batuta de um maestro, o presidente da
Repblica. O CONSEA, dessa forma, pode ser visto como a primeira orquestra nacional
de articulao, coordenao e convergncia de aes de combate excluso social,
contrapondo-se concepo ento dominante na Amrica Latina de estabeleci-
mento de fundos de combate fome e misria.
Como bem ressaltava a equipe do IPEA responsvel pelo acompanhamento das
aes, o Plano no pode ser defendido como uma proposta global de redireciona-
mento nos rumos do desenvolvimento nacional, assumido como imprescindvel para
a erradicao definitiva da fome. Trata-se simplesmente de um primeiro passo na
explicitao da nova prioridade nacional, de um instrumento que deveria nortear a
ao do governo, a ser constantemente revisado e aperfeioado. A idia era dar-lhe
dinamismo mediante um ajustamento permanente em funo da anlise dos resulta-
dos e da avaliao de alternativas mais adequadas [Peliano, 1993, p.12]. O plano al-
mejava, dessa forma, alm de assumir o combate fome e misria como objetivo
prioritrio de governo, incorporar, em sua operacionalizao, instrumentos transpa-
rentes de gesto pblica e, tambm, induzir a participao da sociedade civil no esta-

belecimento de prioridades e na distribuio de tarefas.
J naquela ocasio reconhecia-se que as dificuldades administrativas e orament-
rias existentes deveriam evitar a proposio de novos projetos, e identificar aquelas
atividades em andamento sobre as quais deveria ser concentrado todo o esforo para
garantir uma ao coordenada dos vrios ministrios, com o propsito de melhorar
o gerenciamento, garantir a alocao de recursos em projetos prioritrios e promo-
ver um acompanhamento permanente das aes [Peliano, 1933, p. 12]. E, ainda,
que a inovao est na implementao simultnea e articulada das aes governa-
mentais para ampliar o seu impacto, na descentralizao da execuo e na parceria
entre o governo e a sociedade civil (op. cit., 1993, p. 12).
A formulao do Plano de Combate Fome e Misria representou o incio de
uma ao nacional voltada para o combate fome e misria. Apoiou a organizao
de um conselho de Estado o CONSEA , com participao de representantes da so-
ciedade civil organizada, e introduziu, na administrao pblica, o princpio da con-
certao de interesses sociais, conforme estabelecido, em vrios artigos, na Consti-
tuio Federal de 1988. Tambm reinstituiu uma poltica nacional de segurana ali-
mentar, pela primeira vez calcada no na centralizao das aes, mas em princpios
como descentralizao, solidariedade e parceria. Por fim, estabeleceu um novo modelo de
planejamento das aes de governo, incorporando novos atores sociais e criando um
novo espao pblico at ento indito para discutir e estabelecer prioridades de
polticas pblicas dirigidas aos setores excludos da sociedade que, por sua prpria
natureza, no possuem instrumentos tradicionais de presso poltica.7
Somados aos avanos aqui colocados, a formulao, a priorizao de recursos, o
acompanhamento e a coordenao dos programas constantes do plano de Combate
Misria e Fome imprimiram uma nova sistemtica execuo e coordenao articula-
da das aes de combate excluso social. Isso no significa, porm, que dificuldades no
existiram. Pelo contrrio, o acompanhamento dos programas constantes do plano, reali-
zado pelo IPEA, com endosso do CONSEA,8 permitiu no apenas constatar os avanos em
relao aos objetivos propostos substanciais, ainda mais se levado em conta o mo-
7 Uma melhor compreenso do real impacto das inovaes apresentadas pelo CONSEA e pelo Plano
de Combate Fome e Misria requer um entendimento razovel sobre o movimento pendular
descentralizao/centralizao/descentralizao que caracteriza o Pacto Federativo brasileiro
desde o incio da Repblica, h mais de um sculo. Apesar da atual Constituio Federal apre-
sentar significativos avanos em prol da descentralizao das polticas sociais, inmeras dificulda-
des de cunho poltico e tcnico ainda imperam, em parte devido cultura centralizadora vigente
no pas desde o Estado Novo, em 1937, revigorada com o regime militar, em 1964.
8 Aos mais interessados, sugere-se a leitura dos I e II Balanos das Aes de Governo no Combate
Fome e a Misria, publicados pelo IPEA em dezembro de 1993 e de 1994, respectivamente. Os
referidos documentos oferecem uma valiosa autocrtica do processo que hora se iniciava, e que
veio a consubstanciar-se na Comunidade Solidria.
mento poltico: impedimento do presidente da Repblica e profunda desestruturao do

Servio Pblico Federal , mas tambm as dificuldades e os entraves surgidos durante
sua implementao, que influenciaram a formulao original do que veio a constituir-se,
posteriormente, na Estratgia Comunidade Solidria.
Uma primeira dificuldade, diagnosticada aps pouco mais de um ano de funcio-
namento do CONSEA, diz respeito questo da representatividade-legitimidade. O
CONSEA propunha-se a defender e no a representar segmentos sociais no or-
ganizados e no atores polticos , o que o diferenciava dos outros conselhos e
comisses ento existentes no pas, em sua maior parte criados e/ou reorganizados
na ltima dcada, como os de natureza corporativa, estruturados com representao
de patres e empregados, ou os de prestadores e usurios de servios. Apesar do
avano representado pelo CONSEA, em especial no que diz respeito a uma maior
participao da sociedade civil na definio e na gesto das polticas pblicas, sua
atuao terminou por gerar alguns conflitos de competncia, em particular entre os
integrantes oriundos da sociedade civil e os do governo. Reconhecendo as dificulda-
des encontradas, o II Balano das Aes de Governo no Combate Fome e Mis-
ria, elaborado no ltimo ms de vigncia do CONSEA dezembro de 1994 , sugeria
que fossem acrescentados ao processo de seleo de conselheiros alguns critrios
tico-polticos, que revestiriam seu trabalho de uma responsabilidade efetiva pelo
exerccio da funo pblica, de modo que a legitimidade de representao fosse me-
lhor resolvida. Um desses critrios seria o estabelecimento de regras explcitas de
responsabilidade aos ocupantes do cargo de conselheiro, que deveriam possuir man-
datos temporrios.
Um segundo entrave diz respeito s dificuldades do CONSEA em garantir a implemen-
tao de polticas no-assistenciais, que permitissem alterar de forma definitiva a situao
de pobreza que alcanava aproximadamente um quinto da populao brasileira.
Objetivando oferecer uma melhor compreenso sobre o funcionamento do
CONSEA e, tambm, da Comunidade Solidria, destaca-se a seguir o processo de arti-
culao que resultou no redirecionamento, para a rea social, de parcela dos recursos
do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), e o de delineamento do Programa de
Atendimento aos Desnutridos e s Gestantes em Risco Nutricional Leite Sade.
2.2.1 O Programa de Gerao de Enquanto em 1993 o CONSEA atuou visando

Emprego e Renda primordialmente distribuio de alimentos para
a populao mais carente, em 1994 seu principal
objetivo passou a ser o de gerao de empregos. Remonta a essa poca o questiona-
mento sobre a utilizao dos recursos do FAT, oriundos de contribuies deduzidas
da folha de pagamento dos trabalhadores (PIS/PASEP) e repassados, em sua maior
parte, ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) que,
por sua vez, alocava-os para financiamentos destinados a grandes empresas. Consta-
tava-se, dessa forma, a ocorrncia de uma perversa inverso da lgica que havia esta-
belecido o prprio FAT: os trabalhadores terminavam por contribuir financeiramente

para a alocao de recursos, subsidiados, destinados a grandes empresrios.
Apesar de a atuao do CONSEA na rea de emprego e renda ter ficado aqum do
esperado, dias antes do trmino do governo do presidente Itamar Franco, o ento
ministro do Trabalho, Walter Barelli, assinou convnios com o Banco do Brasil, com
o Banco do Nordeste e com o prprio BNDES, para abrir, com recursos do FAT, li-
nhas de crdito no valor equivalente a US$ 500 milhes, destinados a pequenas e
mdias empresas, que objetivava a gerao de empregos de baixo custo. Os referidos
convnios adquirem dupla relevncia, uma vez que, alm de terem sido os primeiros
financiamentos, com recursos do FAT, destinados a micro e pequenas empresas, re-
presentaram, na prtica, o incio da articulao que resultaria no que veio a tornar-se
o principal programa de gerao de ocupao e renda do governo do presidente
Fernando Henrique Cardoso: o Programa de Gerao de Emprego e Renda
(PROGER), integrante da Estratgia Comunidade Solidria.
2.2.2 Programa de Atendimento aos Desnutridos Apenas na dcada de 70, o Brasil
e s Gestantes em Risco Nutricional passa a ter aes de mbito nacional
Leite Sade direcionadas para o combate des-
nutrio materno-infantil, por meio
do Programa Nacional de Alimentao e Nutrio (PRONAN). A partir de ento pro-
liferam programas de alimentao e nutrio, sendo que nos anos 80 o governo fe-
deral chegou a operar seis programas voltados especificamente para mes e crianas
menores de sete anos.9
A multiplicidade de programas de nutrio materno-infantil existentes na dcada
de 80 no garantiu, no longo prazo, a manuteno de uma poltica de alimentao e
nutrio. Ao contrrio, verifica-se que, ao final de 1992, no havia sequer um pro-
grama governamental de complementao nutricional.
Tomando por base as dificuldades e desvios verificados nos programas de com-
bate desnutrio implementados anteriormente, bem como uma forte demanda das
organizaes comunitrias pela distribuio de alimentos, em particular o leite, a
equipe responsvel pela elaborao do Leite Sade,10 procurou evitar a reproduo
de equvocos passados, definindo os seguintes parmetros para um novo conjunto
de aes:
9 Programa de Suplementao Alimentar (PSA/INAN); Programa Nacional de Incentivo ao Aleita-

mento Materno (PNIAM/INAN); Programa de Combate s Carncias Nutricionais Especficas
(INAN); Programa de Complementao Alimentar e Distribuio de Leite (PCA/LBA); Programa
de Alimentao dos Irmos dos Escolares (PAIE/FAE); Programa Nacional de Leite para Crianas
Carentes (PNLCC/SEHAC).
10 Tcnicos da Diretoria de Poltica Social do IPEA, em parceria com especialistas do INAN e com a
Assessoria Social da Presidncia da Repblica.
a) descentralizao das aes, no mais diretamente para as comunidades, mas

para o poder pblico local; o municpio quem gere o programa;
b) parceria, ou seja, participao da sociedade civil na formulao, acompanha-
mento e controle do programa no nvel local;
c) associao da distribuio de alimentos com as demais aes bsicas de sade; e
d) seleo da clientela, no mais a partir da renda, mas de um critrio biolgico:
crianas desnutridas e gestantes sob risco nutricional identificadas pela rede pblica
de sade [Peliano, 1994, p. 19-20].
Com o objetivo de reduzir a desnutrio e, concomitantemente, reforar a pres-
tao das aes bsicas de sade e contribuir para a implementao do Sistema ni-
co de Sade (SUS), o programa Leite Sade institudo pelo Ministrio da Sade
por meio da Portaria no 799, de 20 de julho de 1993, apresentando uma srie de ino-
vaes sobre seus antecessores, tais como:
a) o critrio de seleo no era mais o da renda, mas sim o da desnutrio propri-
amente dita, sendo a clientela composta de crianas desnutridas menores de 24 me-
ses, seus irmos at cinco anos, e gestantes em risco nutricional, focalizada por meio
de um sistema municipal de vigilncia alimentar e nutricional;
b) trmino das compras centralizadas: a prefeitura que aderisse ao programa receberia
recursos em funo do nmero de beneficirios identificados em cada municpio, tor-
nando-se responsvel pela compra do leite (fluido ou em p) e do leo de soja (incluso
de 24 ml por litro de leite distribudo),11 bem como pela sua distribuio; e
c) exigncia de funcionamento da Comisso Municipal de Sade e, se possvel, da
vinculao da distribuio do leite com outras aes bsicas de sade, procurando,
dessa forma, contribuir para a implementao do Sistema nico de Sade.
A universalizao do Leite Sade dar-se-ia medida que os recursos financeiros
necessrios fossem disponibilizados. O pblico-alvo identificado era de aproxima-
damente 4,5 milhes: 1,1 milho de crianas at 24 meses; 2,2 milhes de contatos
(irmos at cinco anos); e 1,2 milho de gestantes sob risco nutricional. O custo anu-
al estimado era de aproximadamente US$ 500 milhes. No perodo de outubro de
1993 a dezembro de 1994, o referido programa atendeu 1,3 milho de beneficirios,
o que representou 29% do pblico-meta previamente estabelecido.
2.2.3 Dificuldades A anlise a posteriori dos problemas detectados na implementa-

o do Programa de Combate Fome e Misria constata que
eles permanecem at os dias de hoje, continuando a dificultar a adequada implementao
de programas de combate excluso social. interessante notar que o delineamento que
redundou na Estratgia Comunidade Solidria levou em conta, em grande parte, as mes-
11 Na ocasio estimava-se em torno de US$ 9,00 o custo mdio mensal dos alimentos por beneficirio.
mas dificuldades verificadas por ocasio da implementao do Programa de Combate

Fome e Misria. Procuravam-se, dessa forma, novas alternativas que permitissem mini-
mizar problemas que, historicamente, tm impedido a adequada implementao de pro-
gramas de combate pobreza. Entretanto, em que pesem os esforos de manuteno de
uma estratgia de combate fome e misria iniciada por lideranas representativas da
sociedade civil em 1992, incorporada ao estatal em 1993 e aprimorada em 1995, as
questes levantadas em avaliao realizada pelo IBAM em fins de 1998 nos municpios
prioritrios da Estratgia Comunidade Solidria demonstram que as principais limitaes
mantiveram-se, a saber:
a) demanda maior que a oferta;
b) atrasos no repasse de recursos;
c) excesso de burocracia;
d) instituies pblicas desaparelhadas;
e) baixa capacitao tcnica das instituies envolvidas, em particular nas munici-
palidades; e
f) inexistncia de sistemas eficientes de acompanhamento.
A atuao do CONSEA e da equipe do IPEA responsvel pelo seu apoio tcnico-
administrativo terminou por ter forte influncia no surgimento, em janeiro de 1995
primeiro ms do governo Fernando Henrique Cardoso de uma nova estratgia,
denominada Comunidade Solidria. As dificuldades encontradas na implementao
do Programa de Combate Fome e Misria, a continuidade de alguns dos progra-
mas nele constantes, e a experincia adquirida nos quase dois anos de existncia do
prprio CONSEA definiram o desenho dessa nova estratgia de articulao. No caso
especfico da representao-legitimidade, a estratgia formulada para a Comunidade
Solidria procurava minimizar as dificuldades encontradas, atribuindo funes espe-
cficas de governo (formulao, articulao, acompanhamento e coordenao) a uma
Secretaria-Executiva, cabendo ao Conselho papel mais propositivo.
3 O PERODO DE TRANSIO ALGUNS

CONCEITOS NORTEADORES
Durante o perodo de transio entre os governos dos presidentes Itamar Franco

e Fernando Henrique Cardoso, de outubro a dezembro de 1994, a equipe do IPEA
que assessorava o CONSEA participou ativamente do processo de formulao da es-
tratgia do que viria a constituir-se na Comunidade Solidria. Buscava-se, na ocasio,
dar continuidade ao processo de articulao e coordenao das polticas de combate
fome e misria iniciado pelo CONSEA, aprimorando-o, porm, nos pontos tidos
como mais crticos.
Antes de se apresentar a estratgia de combate fome e misria que viria a ser

articulada pela Secretaria-Executiva da Comunidade Solidria, bem como os impac-
tos dela resultantes, de todo relevante destacar alguns aspectos conceituais que in-
fluenciaram a elaborao do modelo de interveno ento em processo de gestao.
Tambm adquire relevncia a percepo de que, nas polticas pblicas, modelos
tericos devem, necessariamente, adaptar-se s realidades das estruturas social, polti-
ca e econmica de uma nao. fundamental que os marcos legais e operacionais
vigentes na implementao das polticas pblicas sejam respeitados ou, se for o caso,
gradual e explicitamente alterados. Modelos construdos exogenamente, sem levar
em conta as especificidades de cada pas, de suas regies e, mesmo, de seus pobres,
correm o risco de fracassar ao se depararem com fatores endgenos, que terminam
por impedir sua adequada implementao.
O prprio processo de implementao da Estratgia Comunidade Solidria con-
firma tais colocaes: enquanto aes tidas como da maior relevncia durante sua
concepo no vieram a concretizar-se adequadamente, outras, no previstas inicial-
mente, adquiriram grande importncia.
3.1 Universalizao x Focalizao Muito se tem dito, e escrito, sobre a foca-

lizao das polticas de combate pobreza.
A principal crtica focalizao advm da percepo de que ela contrape-se ao
princpio da universalizao das polticas sociais, como a educao, a sade, o sanea-
mento, e outras que seriam obrigao do Estado oferecer, gratuitamente, a todos os
seus cidados.
A focalizao, dessa forma, seria um hbil instrumento para reduzir parcela das
obrigaes do Estado para com sua prpria populao. Ao Estado caberia apenas
focalizar suas polticas pblicas naqueles que terminaram por ser excludos do pro-
cesso produtivo. A focalizao, por essa tica, tornar-se-ia um eficiente mecanismo
de transio de um regime social-democrtico para um neoliberal.12
12 No inteno do presente estudo realizar anlises macropolticas, ou refinar terminologias

oriundas das cincias polticas. Assim, como sistema social-democrtico compreende-se aquele
que fornece a seus cidados servios sociais bsicos, como educao, sade, saneamento, alguma
modalidade de renda mnima e/ou seguro-desemprego, etc. Por sua vez, regime neoliberal,
como j mencionava a revista BusinessWeek em 1992 (edio de 15 de junho, p. 52), seria moder-
nizar na correria, estilo latino, sendo para tanto necessrio:
a) privatizar tudo em vista, de estradas com pedgio a esgotos;
b) esmagar a inflao;
c) reduzir drasticamente tarifas de importaes para nveis similares aos dos pases desenvolvidos;
d) abrir as portas para o capital estrangeiro; e
e) assinar acordos de livre-comrcio com seus vizinhos e, eventualmente, com os Estados Uni-
dos.
Uma primeira considerao que se faz necessria diz respeito necessidade do

Estado j ter alcanado um patamar de social-democracia para, ento, transferir parcela
de seus servios ao setor privado, reduzindo, assim, a oferta dos servios sociais b-
sicos. No caso brasileiro, em que parcela significativa da populao jamais teve aces-
so proteo do Estado, o debate fica desfocado. No se retira alguma coisa de al-
gum que nunca a teve. Trata-se, na realidade, de uma falsa dicotomia.
No delineamento da Estratgia Comunidade Solidria, a focalizao das polticas
de combate pobreza adquiriu enfoque diferenciado. A focalizao nos mais pobres
entre os pobres passou a ser vista como instrumento para se alcanar a universaliza-
o dos servios sociais bsicos a que qualquer cidado deveria ter direito.
A essa percepo, que direcionou o processo de focalizao da Comunidade Soli-
dria, integrava-se uma outra, de igual relevncia: a da convergncia das aes.13 Des-
de o delineamento da Estratgia Comunidade Solidria ficava explcita a distino re-
alizada entre as polticas setoriais e as de combate pobreza. Como bem assinalou a
ex-secretria-executiva da Comunidade Solidria, Anna Maria Medeiros Peliano, em
depoimento prestado no Congresso Nacional, em 21 de setembro de 1999, perante a
Comisso Mista Especial Destinada a Estudar as Causas Estruturais e Conjunturais
das Desigualdades Sociais e Apresentar Solues Legislativas para Erradicar a Pobre-
za e a Marginalizao e Reduzir as Desigualdades Sociais e Regionais, as polticas
setoriais caracterizam-se por serem especializadas na atuao e genricas na clientela.
Quando se pensa em sade temos que pensar em sade para todos; quando pensa-
mos em transporte, pensamos em uma poltica de transporte para todos. Uma pol-
tica de combate pobreza tem que ser genrica na atuao, envolvendo as diversas
reas, e especfica na clientela: a populao mais pobre. Na prtica, uma poltica de
combate pobreza no deve ser concebida como uma poltica paralela s demais po-
lticas setoriais, mas deve ser parte integrante de todas as polticas setoriais. Quando
se formula uma determinada interveno na rea econmica, preciso que se leve
em conta o impacto dessa medida nas populaes mais carentes. Isso se reproduz
em todas as decises de todas as polticas setoriais, no somente da rea social, mas
sobretudo da rea econmica, da rea de infra-estrutura econmica. Podemos dar
um exemplo dessa necessidade de atuao diferenciada at mesmo para as polticas
sociais. Se dizemos que o acesso ao ensino primrio est universalizado, lembro que
apenas o fornecimento de escola e de professores qualificados no garante o acesso
das populaes mais pobres. Precisamos pensar no transporte, na sade dos alunos,
na alimentao, no livro didtico, em uma srie de atividades que tm que ser direci-
onadas e tratadas diferentemente para que essas populaes possam ter acesso s
polticas universais. Isso muda totalmente o enfoque. Focalizao no para excluir
13 Na gnese da Estratgia Comunidade Solidria, assim como durante sua implementao, os prin-
cpios de focalizao e de convergncia das aes devem ser compreendidos sob uma mesma
perspectiva, a de promover uma ao concentrada nos municpios mais pobres.
determinados segmentos. Focalizao nos mais pobres para inseri-los nas polticas
universais.
Ademais, grande parte dos programas integrantes da Estratgia Comunidade Soli-
dria j era, teoricamente, universal. Os esforos da Secretaria-Executiva eram no
sentido de que os programas chegassem, efetivamente, aos mais pobres, tornando-se
assim universais de fato. Em outros casos, os programas j eram universalizados,
como o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), mais conhecido como
merenda escolar. Os esforos da Secretaria-Executiva eram no sentido de que, nos mu-
nicpios tidos como prioritrios, todas as crianas recebessem de fato a merenda es-
colar e, ainda, reforada. Assim, enquanto o custo mdio dirio per capita da merenda
situava-se em R$ 0,13, os municpios integrantes da Estratgia Comunidade Solidria
recebiam um adicional dirio per capita de R$ 0,07, totalizando, assim, R$ 0,20.
A estratgia delineada tambm previa que, ano a ano, haveria um aumento no
nmero de municpios participantes no primeiro ano de implementao da Comu-
nidade Solidria eram 302 os municpios contemplados, e j em 1998 eram 1 368 ,
at que, em um determinado momento, a prpria Estratgia Comunidade Solidria
estaria universalizada.
Um outro questionamento surgido quando do lanamento da Estratgia Comuni-
dade Solidria foi sobre focalizar nos municpios mais pobres em cada estado da Fe-
derao, e no nas regies, ou estados, ou mesmo nas famlias, ou indivduos, mais
miserveis. So trs os principais pontos que tornaram o municpio o locus da focali-
zao la Comunidade Solidria, descritos a seguir.
a) No cabe ao governo federal e, na maior parte dos casos, aos estaduais, imple-
mentar programas, mas sim ao prprio municpio. Dessa forma, nele que se d
ou deveria dar-se o produto de um programa, como o transporte escolar, a merenda,
as vacinas, o alimento gratuito, o emprego gerado por financiamentos e pela qualifi-
cao profissional, etc. A chegada simultnea ao municpio de diversos programas
geraria um efeito sinrgico, maximizando os resultados.
b) A alternativa do governo federal oferecer diretamente ao excludo uma cesta de
programas era instrumental e politicamente invivel. No por outra razo que h
os que defendem a substituio de programas voltados para os mais pobres por uma
renda mnima, seja qual for sua variante. Apesar de a estratgia delineada pela Co-
munidade Solidria no se ter contraposto, em qualquer momento, ao estabeleci-
mento de programas de renda mnima, como, por exemplo, o bolsa-escola,14 surgem
dois porns:
14 Como bolsa-escola compreende-se os diversos programas, federais e municipais, que encontram-se

em fase de implementao no Brasil, oferecendo apoio financeiro s famlias de baixa renda que
mantenham suas crianas na escola.
alguma esfera do Poder Executivo teria que assumir os encargos existentes em

um programa de renda mnima (seleo do pblico-alvo; pagamento dos benefcios;
monitoramento e avaliao dos resultados; critrios de excluso do programa, etc.);
mesmo que os recursos financeiros fossem oriundos da Unio, deveria ser o prprio
municpio o responsvel pela implementao do programa, uma vez que ele o ente
federativo que se encontra mais prximo da populao; e
a pobreza no pode ser compreendida to-somente por critrios de renda; tra-
ta-se de fenmeno altamente complexo, que inclui diversas outras variveis, como
educao, sade e emprego; se assim no fosse, seria relativamente simles reduzir a
grande diferena existente entre nveis de pobreza de pases com renda per capita si-
milar: bastaria tributar os mais ricos e repassar os recursos obtidos aos mais pobres.
c) O instrumental estatstico existente o referido Mapa da Fome e estudo do
UNICEF 15 foram elaborados utilizando dados municipalizados, o que permitia o uso
de um critrio eminentemente tcnico para selecionar os municpios que seriam gra-
dualmente incorporados Estratgia Comunidade Solidria: aqueles que, em cada
estado, possuam maiores ndices de pobreza e indigncia e que apresentavam maio-
res riscos de sobrevivncia para crianas de 0 a 6 anos.
Tais colocaes no reduzem a importncia de polticas mais ativas de distribui-
o de renda, como uma reforma tributria progressiva. A colocao do Brasil no
ndice de Desenvolvimento Humano do PNUD no 79o lugar em um universo de 174
pases comprova a gravidade do problema. O que se deve considerar, entretanto,
que a (re)distribuio da renda, por si s, no eliminar a pobreza. A erradicao da
fome e da misria somente se dar quando tambm se (re)distribuir o ensino de qua-
lidade, quando existir um sistema de sade universal com condies de atendimento
minimamente adequadas, quando houver energia eltrica, gua encanada e sistemas
de saneamento chegando a todas as comunidades, etc.
3.2 Demanda Local x Oferta Ainda no desenho inicial da Comunidade Solid-

Governamental ria, chegou-se a prever que sua Secretaria-
Executiva atuaria tanto pela oferta governamental
como pela demanda local. As atividades a serem implementadas incluiriam progra-
mas descentralizados, geridos com recursos provenientes dos ministrios setoriais e,
tambm, projetos apresentados pelos prprios municpios, elaborados em articula-
o com a sociedade civil, a serem co-financiados pelo governo federal.
Dificuldades operacionais existentes nas duas pontas (governo federal e municpios)
eliminaram a opo de se atuar em mo dupla, direcionando a atuao da Secretaria-
Executiva para a oferta governamental. Os municpios prioritrios eram exatamente
15 Municpios Brasileiros Crianas e suas Condies de Sobrevivncia, elaborado pelo UNICEF, em parceria
com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) em 1994, utilizando dados do Censo
Demogrfico de 1991.
aqueles em que se concentravam os maiores ndices de pobreza e, na maior parte dos ca-
sos, os que possuam maior despreparo tcnico-administrativo. No por coincidncia,
tambm eram aqueles em que se verificava uma menor e muito comumente nenhuma
participao da sociedade civil na implementao de polticas pblicas, como a inexis-
tncia ou inoperncia de comisses e conselhos municipais.
Havia razovel ceticismo quanto capacidade dos municpios prioritrios de, efe-
tivamente, desenvolverem programas e/ou projetos que, contando com participao
comunitria, representassem os reais interesses da populao de menor renda, for-
mada por cidados excludos de qualquer processo participativo de articulao e im-
plementao de polticas pblicas, at mesmo devido ao seu baixo nvel educacional.
Pelo contrrio, vislumbrava-se o risco dos projetos apresentados pelos municpios
representarem no os interesses da populao mais miservel, mas sim dos grupos
polticos dominantes e, por vezes, at mesmo de entidades ou indivduos exge-
nas comunidade beneficiria, como o caso, por exemplo, dos escritrios de con-
sultoria especializados em elaborao de projetos. Tais projetos, normalmente bem
concebidos e estruturados, pouco tm a ver com a realidade local, sendo comumente
implementados sem o envolvimento dos poderes locais institudos e, at mesmo, de
outros atores representativos da populao beneficiria.
Essas dificuldades, aliadas rigidez dos processos de elaborao oramentria e de
implementao financeira da administrao pblica brasileira, bem como as intrnse-
cas ao estabelecimento de critrios tcnicos que permitam a adequada seleo dos
projetos de maior impacto efetivo, terminaram por eliminar a opo de procedi-
mentos via demanda local.
A estratgia mais adequada para atender populao residente nos bolses de
pobreza seria, ento, a oferta de uma cesta de programas federais flexveis o suficiente
para adequarem-se s realidades locais, alm de implementados descentralizadamen-
te. Paralelamente oferta de programas convergentes, haveria esforo no sentido de
se incentivar maior participao popular, como a exigncia, na prpria estrutura dos
programas integrantes da Estratgia Comunidade Solidria, de que as atividades a se-
rem desenvolvidas no mbito municipal deveriam ser aprovadas e acompanhadas
pelas comisses e/ou conselhos estabelecidos e em funcionamento. Gradualmente,
com uma maior capacitao dos gestores municipais e um maior envolvimento co-
munitrio na implementao de polticas pblicas processo esse que, inevitavel-
mente, requer vrios anos, uma vez que implica amadurecimento poltico dos atores
sociais envolvidos , poder-se-ia ento considerar a atuao via demanda local.
A opo de centrar esforos, em um primeiro momento, na flexibilizao de pro-
gramas do governo federal que respondiam s carncias bsicas da populao mais
pobre, tambm levou em conta a experincia anteriormente adquirida em polticas
de combate fome e misria. So vrios os exemplos de programas bem formula-
dos, com recursos disponibilizados, que terminam por no chegar ou por chegar
precariamente populao potencialmente beneficiria. Diagnsticos ex post cos-
tumam ser sempre os mesmos: excesso de burocracia; falta de pessoal qualificado

para a implementao dos programas; demanda maior que a oferta; atrasos na libera-
o de recursos; falta de receptividade por parte das lideranas municipais e/ou
mesmo dos potenciais beneficirios, etc.
A alternativa por um esforo articulado, nas trs esferas da administrao pblica
federal, estadual e municipal , bem como na sociedade civil organizada, visando
ao aumento da eficincia e da eficcia de programas direcionados para o combate
fome e misria terminou por prevalecer na concepo da Estratgia Comunidade
Solidria. A melhoria da capacidade tcnica e de articulao dos municpios dar-se-ia
ao longo do tempo, contando para tanto com o apoio de uma rede estruturada de
atores pblicos denominados interlocutores federais, estaduais e municipais, e de
entidades no-governamentais que representassem, efetivamente, as comunidades
beneficirias, todos envolvidos em um amplo processo de capacitao dos agentes
municipais.
3.3 Intersetorialidade x O primeiro esboo da Estratgia Comunidade So-

Convergncia de Aes lidria previa que os programas teriam um carter
global e integrado (intersetorialidade). Por motivos
similares aos que resultaram na opo de se concentrarem esforos na oferta gover-
namental, em particular na estrutura setorializada da administrao pblica brasileira
em suas trs esferas, e dos prprios mecanismos de participao popular institudos
a partir da Constituio de 1988 (i.e., conselhos municipais de sade, de educao, de
assistncia social e de trabalho), decidiu-se pela atuao setorial, porm articulada nos
nveis federal, estadual e municipal.
A formulao e a implementao de programas e projetos intersetoriais exigiriam
um grau de flexibilidade e uma capacidade de articulao inexistentes na administra-
o pblica. Sua complexidade poderia dificultar, ao invs de induzir, a participao
popular na sua concepo e implementao. A exigncia de programas concebidos
intersetorialmente poderia, mais uma vez, alijar potenciais beneficirios, em prol de
interesses diversos, por vezes exgenos prpria comunidade beneficiria.
complexidade inerente a programas e/ou projetos intersetoriais, soma-se o fato
dos municpios integrantes da Estratgia Comunidade Solidria serem exatamente
aqueles que requerem maior assistncia por parte dos governos federal e estaduais,
por no possurem qualificao que lhes permita implementar estratgias que, no
bojo de sua concepo, sejam intersetoriais.
Dessa forma, considerou-se que o alcance da intersetorialidade nas polticas p-
blicas, tida como essencial para romper o crculo vicioso da pobreza, dar-se-ia no
por meio de programas e/ou projetos intersetoriais estrito senso, mas pela chegada
simultnea ao municpio de diversos programas federais: a partir da convergncia de
vrias aes setoriais alcanar-se-ia a intersetorialidade de fato.
Ademais, levou-se em conta o Pacto Federativo previsto pela Constituio de

1988, estabelecendo que o governo federal, na maior parte de suas aes, deveria
atuar apenas como repassador de recursos, cabendo aos municpios e, em alguns ca-
sos, aos estados, implementar os programas existentes. Mantidos o Pacto Federativo
e a estrutura setorializada do Poder Executivo, o governo federal, assim como os
governos estaduais, pouco poderiam contribuir para a execuo direta de aes de
combate fome e misria, o que somente se poderia dar no mbito municipal,
onde as polticas so efetivamente implementadas.
A contribuio dos governos federal e estaduais ocorreria subsidiariamente: por
meio de uma melhor articulao, acompanhamento e coordenao dos programas
existentes; pela garantia de que os recursos fossem efetivamente liberados no pero-
do previsto; e por meio de um gradual processo de capacitao tcnica dos atores
municipais envolvidos. Assim, o conceito de convergncia das aes terminou por
prevalecer na implementao da estratgia delineada.
3.4 Estrutura Operacional Autnoma x Atuao A preocupao em se evitar o sur-

Inter e Intragovernamental gimento de uma estrutura autno-
ma, que operasse margem da ad-
ministrao direta, no apenas balizou o desenho como a implementao da Estrat-
gia Comunidade Solidria. A essa deciso somou-se outra, tambm inovadora: a Se-
cretaria-Executiva da Comunidade Solidria no executaria quaisquer programas
e/ou projetos. Seu papel seria de capacitao dos agentes e de induo, articulao,
acompanhamento e coordenao das polticas de combate fome e misria im-
plementadas por outras instituies. Caberia aos prprios ministrios setoriais, ou s
entidades a eles vinculadas, a responsabilidade pela gesto tcnica e financeira dos
programas.
Uma das principais justificativas para essas decises foi a crena de que o rompi-
mento do crculo vicioso da pobreza somente se daria com a adequada implementa-
o de polticas pblicas sustentveis ao longo do tempo. A criao de uma estrutura
autnoma, com poderes e recursos prprios, no fortaleceria as instituies pblicas
formalmente responsveis pela execuo dessas polticas. Ao contrrio, ao se criar
uma instncia paralela de implementao de polticas voltadas ao combate fome e
misria, haveria o risco de se gerar o enfraquecimento dos poderes pblicos legal-
mente institudos. Alm disso, induziria criao de estruturas superpostas, com
desperdcios de recursos humanos, administrativos e financeiros. A essas dificuldades
acrescente-se a tendncia, verificada nos ltimos anos, de se eliminarem e/ou cria-
rem ministrios e/ou programas a cada mudana governamental, ou at mesmo du-
rante um mesmo governo.
Ademais, a atuao da Secretaria-Executiva da Comunidade Solidria previa que
os programas de combate fome e misria tornar-se-iam, gradualmente, atividade
rotineira em todos os ministrios, cabendo a um pequeno quadro de especialistas re-
alizar as tarefas de articulao, acompanhamento e coordenao das aes, contri-

buindo para que os programas chegassem de maneira convergente aos municpios,
facilitando o rompimento do crculo vicioso da pobreza. Destaque-se que, durante
todo o perodo de implementao da estratgia da Secretaria-Executiva da Comuni-
dade Solidria, a mesma contou com uma equipe que no alcanou, sequer, quinze
tcnicos, includos sua prpria secretria-executiva e aqueles integrantes do quadro
do IPEA.
opo de no se criar uma estrutura operacional autnoma vincula-se uma
questo da maior relevncia na implementao de polticas de combate fome e
misria: a da sua sustentabilidade. O fato de a Secretaria-Executiva da Comunidade
Solidria no operar recursos no significa que a implementao da referida estrat-
gia no os requeria. Pelo contrrio, o que se verifica no quadrinio 1995/1998 um
gradual, porm contnuo, aumento dos recursos disponibilizados pelos executores
dos programas integrantes da Estratgia. Entretanto, como os programas eram ope-
rados por ministrios diversos, mudanas de direcionamento em uma ou outra ins-
tituio integrante da Estratgia Comunidade Solidria poderiam dificultar sua atua-
o, mas nunca inviabiliz-la.
A articulao de uma rede de atores federais, estaduais e municipais que j
atuavam ou se dispunham a atuar no combate fome e misria oferecia grandes
vantagens vis--vis a criao de uma estrutura operacional autnoma, tanto no que diz
respeito ao aumento da eficincia e da eficcia dos programas, como na garantia de
sua sustentabilidade.16
4 COMUNIDADE SOLIDRIA
4.1 A Proposta Inicial O Comunidade Solidria , assim, uma proposta do

governo federal de parceria entre os trs nveis de go-
verno federal, estadual e municipal e a sociedade em suas diversas formas de or-
ganizao e expresso. Pretende ser uma estratgia de articulao e coordenao de
aes de governo no combate fome e pobreza, no se tratando de mais um pro-
grama. A parceria e a descentralizao que caracterizam a proposta do Comunidade
Solidria no permitem a elaborao de um modelo nico de atuao. Trata-se de
um processo extremamente dinmico, construdo coletivamente [Peliano et alii,
1995, p. 21].
16 Interlocutores federais para cada programa da Agenda Bsica em implementao; interlocutores

estaduais designados pelos prprios governos estaduais, com a funo, entre outras, de garantir a
devida articulao dos programas no nvel estadual; encontros entre os interlocutores federais e
estaduais, no intuito de permitir no apenas a troca de informaes como tambm um relaciona-
mento mais prximo entre os atores; e, a partir de 1997, interlocutores municipais, com funes
similares s de sua contraparte estadual.
Dessa forma, a estratgia de ao da Comunidade Solidria previa a articulao

em torno de quatro grandes princpios, a seguir apresentados.
Parceria:17 na luta contra a fome e a misria, o entendimento que as diversas
instncias do governo e da sociedade civil no podem atuar de forma isolada e de-
sarticulada. Para haver parceria requer-se um razovel nvel de consenso entre os
agentes envolvidos sobre o tratamento a ser dado para cada assunto especfico.
Solidariedade: como engajamento tico de quem quer acabar definitivamente com
a situao de fome e misria existente no Brasil.
Descentralizao das Aes: como forma de estimular a participao da
sociedade e melhorar a eficincia e eficcia das aes.
Integrao e Convergncia das Aes: no sentido de potencializar os resultados.
Acredita-se que o impacto global da implementao simultnea das aes muito
mais potente que o somatrio dos efeitos isolados dessas mesmas aes [op. cit., p.
22].
Eram trs os objetivos gerais da estratgia, quando de sua concepo:
otimizar o gerenciamento de programas federais que se caracterizem por tra-
zer benefcios imediatos para as populaes mais carentes do pas, promovendo a
participao da sociedade no controle da execuo, com vistas a ampliar seu alcance,
eficcia e transparncia;
acolher, potencializar e apoiar, nos limites dos recursos disponveis, programas,
experincias, projetos e iniciativas do governo e da sociedade em reas de concentra-
o de pobreza que permitam o desenvolvimento de novos mecanismos de imple-
mentao de aes articulados, convergentes, descentralizados e em parceria com a
sociedade com vistas sua expanso e multiplicao nos anos subseqentes; e
identificar novas prioridades e elaborar propostas de ao para governo e soci-
edade em relao a temas emergenciais e grupos particularmente vulnerveis, como
crianas, jovens e desempregados, cujas necessidades e direitos no estejam contem-
plados de forma adequada nos programas em curso [op. cit., p. 23].
A partir desses objetivos gerais, identificou-se um elenco de aes que compori-
am a contrapartida do governo federal no combate fome e misria. A esse con-
junto de aes seriam somados os recursos provenientes dos estados e dos munic-
pios. Dessa forma, a seleo dos programas federais terminou por resultar em sete
objetivos especficos:
reduzir a mortalidade na infncia;
17 Parceria no sinnimo de cooptao, no significando, tambm, terceirizao, embora a tercei-

rizao possa ser um dos resultados da parceria.
melhorar as condies de alimentao dos escolares, trabalhadores e famlias

carentes;
melhorar as condies de moradia e saneamento bsico;
melhorar as condies de vida no meio rural;
gerar emprego e renda e promover a qualificao profissional;
apoiar o desenvolvimento da educao infantil e do ensino fundamental; e
defender os direitos das crianas e adolescentes e promov-las socialmente.
Consoante esses sete objetivos, foi selecionado, inicialmente, um conjunto de 20
programas, executados por nove ministrios (Agricultura, Educao, Esportes, Fa-
zenda, Justia, Planejamento e Oramento, Previdncia e Assistncia Social, Sade e
Trabalho). Ao integrar a Comunidade Solidria, esses programas receberiam um selo
de prioridade, que os credenciaria como alvo preferencial para alocao de recursos,
integrao e articulao com outros programas e nveis de ao governamental, bem
como abertura parceria com a sociedade. Os referidos programas, inicialmente de-
nominados de Oferta Governamental, logo passaram a ser conhecidos como Agen-
da Bsica da Comunidade Solidria.
Uma preocupao prevalecente durante a fase de concepo da Comunidade So-
lidria foi a de evitar que ela se tornasse um mero conjunto, mesmo que articulado,
de programas compensatrios. Como assinalado na ocasio, a Comunidade Solid-
ria um condomnio de mltiplos objetivos, no qual coabitam programas emergen-
ciais e programas de combate s causas da perpetuao da pobreza. importante
ressaltar que a Comunidade Solidria no se resume a aes seletivas de carter res-
trito e emergencial. Tudo que emergencial requer ao imediata, mas nem tudo que
produz efeitos imediatos emergencial. Apagar um incndio uma emergncia.
Melhorar o gerenciamento do condomnio fundamental para obter melhores re-
sultados no curto prazo, embora no seja uma emergncia. preciso, portanto, no
confundir aes emergenciais como, por exemplo, a distribuio de alimentos em
reas afetadas por calamidades climticas com as demais aes que compem a
Comunidade Solidria. [Peliano et alii, 1995, p. 24].
Desde o incio de implementao da Estratgia fica tambm evidente a preocupa-
o de se evitar o (res)surgimento de estruturas paralelas de ao governamental.
Dessa forma, apresentado a seguir, de forma sucinta, o papel previsto para cada
um dos quatro atores/agentes iniciais que, interagindo entre si, compuseram o que se
poderia denominar de Sistema Comunidade Solidria: o Conselho Consultivo; a Se-
cretaria-Executiva; os ministrios setoriais; e os interlocutores estaduais.
a) O Conselho consultivo Presidncia da Repblica, nomeado pelo presi-
dente da Repblica e vinculado Casa Civil. Integrado por dez ministros de Esta-
do,18 pela Secretaria-Executiva da Comunidade Solidria e por 21 personalidades da

sociedade civil, tem por atribuies bsicas:
propor e opinar sobre as aes de combate fome e misria;
incentivar na sociedade o desenvolvimento de organizaes e aes que atuem
no combate pobreza e fome;
estimular a parceria e a integrao entre os rgos pblicos federais, estaduais e
municipais, visando complementaridade das aes desenvolvidas; e
promover campanhas de conscientizao da opinio pblica para o combate
pobreza e fome objetivando integrao de esforos do governo e da sociedade.
b) A Secretaria-Executiva a interlocuo entre o Conselho e o governo nos
seus trs nveis: federal, estadual e municipal tarefa da Secretaria-Executiva da
Comunidade Solidria. No dispondo de recursos prprios, a Secretaria-Executiva
tampouco executa programas e/ou projetos. Vinculada Casa Civil da Presidncia da
Repblica, que a instncia responsvel pela coordenao das aes de governo, a
Secretaria-Executiva conta com o apoio tcnico do Ministrio do Planejamento e
Oramento (MPO), especialmente por meio do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (IPEA). Constitui-se em uma instncia de articulao, e tem como principais
misses:
encaminhar as recomendaes do Conselho aos ministros de Estado;
coordenar e articular as aes de governo no mbito da Comunidade Solidria;
e
secretariar o Conselho da Comunidade Solidria [Peliano et alii, 1995, p. 25-
26].
Como instrumento de viabilizao dessas trs misses, a Secretaria-Executiva atu-
aria em trs frentes interligadas:
Selo de Prioridade a Comunidade Solidria conferia um selo de prioridade a
programas em execuo, ou a serem executados, no mbito de sua rea de atuao.
Os programas selados pela Comunidade Solidria tiveram a interferncia direta da Se-
cretaria-Executiva para otimizar, em nvel federal, seus respectivos gerenciamentos,
buscando a garantia dos recursos oramentrios e o cumprimento dos respectivos
cronogramas de desembolso. Dessa forma, o selo de prioridade procurava eliminar
os principais gargalos existentes na implementao de programas sociais, como sua
baixa execuo financeira, os entraves burocrticos, a ausncia de critrios definidos
e transparentes e a falta de prioridade poltica.
18 Agricultura, Casa Civil, Educao, Esportes, Fazenda, Justia, Planejamento e Oramento, Previ-
dncia e Assistncia Social, Sade e Trabalho. Posteriormente, passou a incorporar o Conselho o
Ministro Extraordinrio da Poltica Fundiria.
Integrao e Convergncia das Aes nos Municpios Mais Pobres tendo por objetivo
promover a integrao e a convergncia das aes nos municpios de maior concen-
trao de pobreza, procurava reduzir as dificuldades decorrentes da escassez de re-
cursos e, ao mesmo tempo, ampliar o processo de parcerias intra e intergoverno e
com a sociedade civil, na percepo que o impacto global da implementao simul-
tnea e convergente das aes seria muito mais potente que o somatrio dos efeitos
isolados dessas mesmas aes.
Parceria com a Sociedade Civil tinha por finalidade o desenvolvimento de parce-
rias com diversas expresses da sociedade civil, fosse pela mobilizao de recursos
humanos, materiais e financeiros voltados para o apoio a demandas no atendidas
por recursos federais, fosse pelo estmulo conformao de instncias estaduais de
articulao com a sociedade civil.
Perfazendo o Sistema Comunidade Solidria, temos ainda dois atores/agentes:
c) Os Ministrios Setoriais A responsabilidade pela alocao dos recursos e a via-
bilizao de cada uma das aes prioritrias dos respectivos ministrios. Esta a
razo pela qual os ministrios das reas mais diretamente envolvidas no combate
fome e misria tm assento no Conselho da Comunidade Solidria. Tendo em vista
a articulao das aes do governo federal, identificaram-se nos ministrios equipes
responsveis pelo gerenciamento das atividades em sua rbita de atuao aprova-
o dos pleitos, estabelecimento dos convnios, repasse de recursos, acompanha-
mento, etc. que trabalham sob a superviso do ministro e em parceria com a Se-
cretaria-Executiva e com os interlocutores estaduais. Dessa forma, torna-se desne-
cessrio centralizar a administrao da Comunidade Solidria em um nico rgo,
adotando-se um sistema articulado e sistmico de gesto, que opera segundo critrios
uniformes, preocupados com a rapidez decisria e a flexibilizao dos procedimen-
tos administrativos [op. cit., 1995, p. 26].
d) Os Interlocutores Estaduais os governos estaduais desempenham um papel es-
sencial na Comunidade Solidria: so agentes fundamentais que expressam a preser-
vao dos princpios federativos e a estratgia baseada na descentralizao, na inte-
grao e na parceria. Assim, coube aos governos estaduais indicar, dentre seu secre-
tariado, um titular de pasta para interlocutor oficial da Comunidade Solidria. Com
isso, buscou-se evitar a fragmentao do dilogo com o governo federal e possibilitar
um canal nico de comunicao com os municpios. A grande maioria dos interlo-
cutores estaduais da Comunidade Solidria secretrio de Planejamento ou de Tra-
balho e Ao Social. Com efeito, no existe um modelo nico para o pas, tampouco
um estmulo reproduo do arcabouo institucional federal da Comunidade Solid-
ria. Os estados vm conformando suas estratgias segundo suas especificidades ins-
titucionais, financeiras, polticas e culturais.
Entretanto, vale registrar que existem algumas funes comuns a todos os
interlocutores:
a articulao com a Secretaria-Executiva da Comunidade Solidria, com vistas

troca de informaes sobre o andamento dos programas: em consonncia com as
instituies estaduais, com os rgos federais envolvidos na Comunidade Solidria;
com as prefeituras beneficiadas pela ao convergente e integrada; e com a sociedade
civil, para garantir maior efetividade na implementao dos programas, bem como
possibilitar seu controle social;
a coordenao e a articulao das secretarias estaduais envolvidas na Comuni-
dade Solidria;
a identificao de necessidades de apoio tcnico a esses municpios e encami-
nhamento de alternativas de ao;
a procura de recursos financeiros necessrios para o encaminhamento das aes
governamentais, inclusive buscando a agilizao da liberao desses recursos; e
o acompanhamento, o monitoramento e a avaliao das aes em nvel estadual
e municipal [Peliano et alii, 1995, p. 26-27].
4.2 O Processo de Implementao da Estratgia Como por vezes ocorre em proces-

Dificuldades e Avanos sos de implementao de polticas
de desenvolvimento socioeconmi-
co, a estratgia de combate fome e pobreza delineada no item anterior veio a so-
frer, desde o seu incio, modificaes em seu escopo e abrangncia. Apesar do reco-
nhecimento de que processos de articulao devem, necessariamente, ser flexveis, de
forma a adequarem-se ao momento poltico de sua implementao, algumas das alte-
raes sofridas no mbito da Secretaria-Executiva da Comunidade Solidria, em seu
primeiro ano de funcionamento, terminaram por influir em sua capacidade de atua-
o. So apresentados a seguir, de forma sucinta, os principais fatores que acarreta-
ram uma srie de modificaes durante a implementao da Estratgia Comunidade
Solidria.
4.2.1 Mudana de Ministrio O desenho da Estratgia Comunidade Solidria

que na realidade propunha-se a ser um apri-
moramento das aes impulsionadas pelo CONSEA, s que com maior amplitude,
abarcando tambm polticas mais abrangentes, de forma a enfrentar o processo de
excluso social ocorreu com o pressuposto de que a mesma seria implementada no
mbito da Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica (SEPLAN/PR).
Historicamente, a SEPLAN possua como atribuies o planejamento da ao gover-
namental, seu acompanhamento e, ainda, a elaborao do Oramento Geral da Uni-
o (OGU), este ltimo realizado pela Secretaria de Oramento Federal (SOF). A insta-
lao da Comunidade Solidria na SEPLAN facilitaria os trabalhos de articulao, alo-
cao, coordenao e, possivelmente, de definio e liberao dos recursos a serem
implementados no mbito da Estratgia.
Alteraes ocorridas quando da montagem do primeiro ministrio do governo do

presidente Fernando Henrique Cardoso fizeram com que a SEPLAN se transformasse
em ministrio (Ministrio do Planejamento e Oramento MPO), perdendo suas
funes de coordenao da ao governamental, transferidas para a Casa Civil da
Presidncia da Repblica, assim como a prpria Comunidade Solidria. importante
ter em mente que excetuando-se o governo do presidente Fernando Collor de
Melo a Casa Civil nunca teve funes de coordenao e acompanhamento da ao
governamental, sendo seu principal papel, historicamente, o de articulao poltica e
administrativa entre o Poder Executivo e os Legislativo e Judicirio.
4.2.2 Problemas de Comunicao So vrios os pontos que terminaram por

dificultar, de incio, a boa compreenso
das atividades de responsabilidade da Secretaria-Executiva da Comunidade Solidria.
O primeiro decorre, possivelmente, da prpria complexidade conceitual da Estrat-
gia, de difcil entendimento para aqueles com pouca experincia na implementao
de polticas pblicas, em especial aquelas voltadas para o combate excluso social.
Tal compreenso ficou ainda mais difcil quando se constata que, concomitante-
mente ao lanamento da Comunidade Solidria, foram extintos um ministrio Mi-
nistrio do Bem-Estar Social (MBES) , e dois importantes rgos que atuavam na
rea: a Legio Brasileira de Assistncia (LBA), e o Centro Brasileiro para a Infncia e a
Adolescncia (CBIA), substitudos por uma secretaria subordinada a um ministrio
(Secretaria de Assistncia Social do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social
SAS/MPAS). A demora em se designar um titular para a SAS/MPAS, o que somente
veio a ocorrer aps quatro meses de incio do governo, tambm dificultou a com-
preenso sobre o que a Estratgia Comunidade Solidria propunha realizar. No ima-
ginrio coletivo, cristalizou-se a falsa percepo de que a Comunidade Solidria havia
sido criada para responder pelas polticas assistenciais do pas.19
Alm da confuso com a rea da Assistncia Social, comentrios e declaraes de
integrantes da alta cpula governamental, ansiosos por aes de impacto imediato,
como a do ento Ministro das Comunicaes, Srgio Motta, de que a Comunidade
Solidria nada mais era do que um exerccio de masturbao sociolgica, tornaram ain-
da mais difcil a boa compreenso e aceitao da Estratgia.
Finalmente, cabe ressaltar que a maior parte dos programas constantes da Agenda
Bsica chegava aos municpios sem associao com a marca Comunidade Solidria,
dificultando a compreenso da magnitude dos esforos empreendidos. No por
acaso que o Programa de Distribuio de Alimentos (PRODEA) e o Programa Nacio-
nal de Transporte Escolar (PNTE) foram exatamente os dois que, de acordo com
19 Tratava-se, na realidade, de um equvoco, haja visto que a Secretaria-Executiva da Comunidade

Solidria no possua recursos prprios, articulando e coordenando programas implementados
pelos ministrios setoriais que, em grande parte, nada tinham a ver com a Assistncia Social.
avaliao realizada pelo IBAM, eram mais identificados pela sociedade com a Estrat-
gia Comunidade Solidria.
4.2.3 Redefinio dos Papis do Conselho e da No primeiro semestre de 1996,

Secretaria-Executiva da Comunidade dois destacados conselheiros da
Solidria Comunidade Solidria Herbert
de Souza, o Betinho, presidente
do Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (IBASE), e Jorge Eduardo
Saavedra Duro, presidente da Federao dos rgos de Assistncia Social e Educa-
cional (FASE) desligam-se do Conselho, questionando a prioridade dada pelo go-
verno federal ao combate pobreza. Adicionalmente, tambm no primeiro semestre
de 1996, apresentada pela Presidncia da Repblica proposta de reorientao das
atividades do Conselho e da Secretaria-Executiva. A partir de ento, o Conselho pas-
sa a atuar mais voltado para a sociedade civil, com trs principais linhas de ao:
as Rodadas de Interlocuo Poltica, que buscavam consensos entre os diver-
sos atores sociais estatais e da sociedade em temas relevantes das polticas pbli-
cas, como criana e adolescente, reforma agrria, gerao de emprego e renda e revi-
so do marco legal que regula as relaes entre o Estado e o Terceiro Setor;
desenvolvimento, em escala piloto, de programas sociais de concepes inova-
doras (i.e., Universidade Solidria, Alfabetizao Solidria, Capacitao Solidria); e
articulaes com a sociedade civil organizada, no intuito de incentivar uma mai-
or participao do denominado Terceiro Setor na implementao de aes de cunho
social (i.e., Programa Voluntrios, Rede de Informaes do Terceiro Setor (RITS) e a
Lei no 9 790/99, que qualifica as pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrati-
vos, como organizaes da sociedade civil de interesse pblico) [Resende, 1999, p.
50].20
J Secretaria-Executiva, alm de apoiar as aes do Conselho, caberia a articula-
o de 16 programas governamentais implementados por cinco ministrios, que viri-
am a compor a Agenda Bsica. Dessa forma, ficaram excludas da estratgia setores
como assistncia social, inviabilizando a atuao da Secretaria-Executiva na consecu-
o do que, inicialmente, era seu stimo objetivo especfico defender os direitos e
promover socialmente as crianas e adolescentes e reforma agrria, o que dificul-
tou o apoio realizao do quarto objetivo original melhorar as condies de vida
20 No inteno do presente trabalho analisar, ou tecer comentrios, sobre as atividades do Con-

selho da Comunidade Solidria. Aos interessados, sugere-se a leitura dos relatrios de atividades
preparados pelo Conselho, dos documentos produzidos aps cada Rodada de Interlocuo Polti-
ca, bem como a pesquisa, financiada pelo PNUD, intitulada Anlise Qualitativa de Programas Inovado-
res do Comunidade Solidria, de julho de 1998. Coordenada por Snia Mirian Draibe, constituiu-se
de uma avaliao detalhada dos trs programas de enfrentamento da pobreza implementados pelo
Conselho da Comunidade Solidria, denominados Programa de Capacitao de Jovens, Programa
Universidade Solidria e Programa de Alfabetizao Solidria.
no meio rural. Eram os seguintes os programas que passaram a ser denominados de

Agenda Bsica:
reas Temticas Aes Programticas

Reduo da Mortalidade Programa de Combate Desnutrio Infantil (Programa do Leite)
na Infncia Programa de Agentes Comunitrios de Sade (PACS)
Programa Nacional de Imunizao (PNI)
Programa de Saneamento Bsico da Fundao Nacional de Sade (FNS)
Programa de Ateno Integral Sade da Mulher e da Criana
Suplementao Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE)
Alimentar Programa de Distribuio de Alimentos (PRODEA)
Apoio ao Ensino Funda- Programa Nacional de Transporte Escolar (PNTE)
mental Programa de Cesta de Sade do Escolar (PCSE)
Programa de Cesta de Material Escolar (PCME)/Programa de
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (PMDE)
Programa de Educao Infantil
Apoio Agricultura Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
Familiar (PRONAF)
Gerao de Emprego e Programa de Gerao de Emprego e Renda (PROGER)
Renda e Qualificao Pro- Programa Nacional de Educao Profissional (PLANFOR)
fissional
Desenvolvimento Programa Habitar-Brasil
Urbano Programa de Ao Social em Saneamento (PASS)
Fonte: DICOD/IPEA.
A limitao da atuao da Secretaria-Executiva a 16 programas preestabelecidos

tornou-se um entrave ao alcance dos objetivos originais da Estratgia, que consistia
no apenas na articulao de um nmero de programas especfico mas, tambm, no
envolvimento gradual de todas as reas governamentais em um esforo generalizado
de combate excluso social.
4.2.4 Viabilizao do Selo de Das trs frentes de atuao da Secretaria-Executiva

Prioridade da Comunidade Solidria (Selo de Prioridade; Inte-
grao e Convergncia das Aes nos Municpios
Mais Pobres; e Parceria com a Sociedade Civil), a que encontrou maiores dificulda-
des de implantao foi o Selo de Prioridade. Como j mencionado, a instituio de
um selo de prioridade aos programas integrantes da Estratgia Comunidade Solidria
propunha sinalizar sua priorizao na esfera governamental. Pretendia-se, com o
selo, que os programas da Estratgia fossem aprimorados em termos de gesto, no
nvel ministerial, e que tambm fosse garantida a alocao dos recursos necessrios
sua execuo.
As dificuldades de viabilizao do selo de prioridade foram influenciadas pelo que

se poderia denominar de indivisibilidade entre o econmico e o social. O trmino do proces-
so de hiperinflao brasileiro, em julho de 1994, seis meses antes do incio da Estra-
tgia Comunidade Solidria, acentuou a exposio de gargalos estruturais ainda pre-
valecentes, que limitaram a velocidade do processo de reestruturao das polticas
pblicas, em particular daquelas voltadas para temas sociais. A evoluo do processo
de elaborao do oramento federal apontava, j naquela ocasio, para o rpido cres-
cimento da dvida pblica, decorrncia tanto do dficit pblico interno como do d-
ficit em conta corrente (comrcio e servios). Tal endividamento, por sua vez, im-
punha limites para polticas que implicassem aumento dos gastos pblicos, uma vez
que no eram esperados aumentos de receita no curto prazo. A aceitao de que o
cobertor era curto demais tornou-se assim imperativa: quaisquer aumentos de despesa em
um setor implicaria, necessariamente, a reduo de despesas em outras reas. Cons-
tata-se, assim, que algumas peculiaridades do processo de formulao e implementa-
o de polticas pblicas no pas contriburam para corroer princpios do Selo de
Prioridade:
o processo incrementalista de elaborao oramentria o oramento de um
ano era elaborado tomando por base o do ano anterior, o que dificultava mudanas
de estratgia e de prioridades;
a excessiva centralizao do processo de elaborao oramentria os princi-

pais parmetros eram definidos pela Junta de Consolidao Oramentria e Finan-
ceira, composta por representantes das Secretarias-Executivas e das Assessorias
Econmicas dos Ministrios da Fazenda, do Planejamento e Oramento, da Previ-
dncia e Assistncia Social, e das Secretarias da Receita Federal (SRF), de Oramento
Federal (SOF), e do Tesouro Nacional (STN);
o crescimento acentuado do dficit pblico interno que, j naquela ocasio, le-
vava as autoridades que detinham o poder efetivo de definir as prioridades dos gas-
tos pblicos a ter uma viso de caixa (tapar buracos); e
a pouca experincia com prticas democrticas de gesto do bem pblico ne-
cessidade de maior eficincia nos mecanismos que tinham por objetivo o aumento
da participao da sociedade civil organizada na definio de estratgias e prioridades
para as polticas pblicas.
Mesmo levando-se em conta as dificuldades apresentadas durante os esforos da
Secretaria-Executiva em viabilizar o Selo de Prioridade para os programas integrantes
da Estratgia Comunidade Solidria, o aumento global dos recursos a ela destinados
foi substancial, demonstrando que o referido instrumento deve ter, de alguma forma,
influenciado a alocao de recursos.
Tambm interessante notar que o modelo de gesto inicialmente proposto pela
Secretaria-Executiva da Comunidade Solidria (i.e., selo de prioridade e interlocuto-
res ministeriais) possui semelhanas com o utilizado posteriormente pelo Programa

Brasil em Ao e, tambm, pelo Plano Plurianual de Atividades (PPA), encaminhado
pelo Executivo ao Congresso Nacional para anlise em setembro de 1999.
Entretanto, a falta de instrumentos da Secretaria-Executiva para carimbar os recur-
sos destinados aos programas integrantes da Estratgia, garantindo sua liberao no
tempo previsto, tornou-se, inquestionavelmente, seu calcanhar de Aquiles. Considera-
se, portanto, que qualquer nova estratgia governamental de combate excluso so-
cial deveria incorporar em seu bojo mecanismos que garantissem a liberao dos re-
cursos no tempo previsto, bem como sua devida destinao. As dificuldades no se
restringiam ao atraso na liberao dos recursos, uma vez que os ministros de Estado
possuem poder para redirecion-los no mbito de sua esfera de atuao.
4.2.5 O Papel dos Interlocutores A rede de interlocuo da Comunidade Soli-

dria constituiu-se em um dos maiores avan-
os obtidos durante o processo de implementao da Estratgia. A flexibilidade da
rede, articulada em torno do compromisso dos parceiros com a proposta, indepen-
dentemente da celebrao de contratos burocrticos, resultou no surgimento de no-
vas instncias de articulao, no previstas em sua concepo original. o caso da
criao do Frum Nacional de Interlocutores Estaduais, nascido por iniciativa dos
prprios representantes estaduais, e a instituio, em 1997, da figura dos interlocuto-
res municipais. So apresentados a seguir os principais atores que vieram a integrar a
referida rede.
a) Interlocutores Ministeriais eram os responsveis, nos ministrios setoriais, pela
implementao dos programas da Agenda Bsica. A articulao com os interlocuto-
res ministeriais era atividade rotineira da Secretaria-Executiva, que deles dependia
para o recebimento de dados que subsidiavam o sistema de acompanhamento dos
programas constantes da Agenda Bsica. Tambm eram produtos dessa parceria o
apoio ao planejamento da estratgia de implementao das aes de cada programa,
a elaborao do quadro de oferta de recursos por programa e por estado, e, ainda, a
participao de representantes dos ministrios setoriais nos encontros com os inter-
locutores estaduais.
A interlocuo com os ministrios setoriais foi a de maior complexidade para a
Estratgia Comunidade Solidria, em parte devido reduo do poder poltico inici-
almente previsto para a Secretaria-Executiva. Parcela dos programas integrantes da
Agenda Bsica operava com suas prprias estratgias de focalizao, que no eram
necessariamente convergentes com os critrios tcnicos utilizados pela Comunidade
Solidria (municpios com maiores ndices de pobreza em cada estado da Federao).
Apesar das dificuldades, a estratgia foi exitosa, tendo alcanado, em 1997, uma m-
dia de 10 programas por municpio prioritrio. Outros programas governamentais
com potencial impacto no combate excluso social, como os de bolsa-escola imple-
mentados pelo Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, com o Programa de
Erradicao do Trabalho Infantil (PETI), e pelo Ministrio da Educao, com o Pro-

grama de Garantia de Renda Mnima, alm de utilizarem critrios de focalizao dis-
tintos dos da Estratgia Comunidade Solidria, no vieram a ela incorporar-se. Mes-
mo assim, quando da elaborao do Projeto de Lei no 667-D, de 16 de dezembro de
1997, que instituiu o programa de garantia de renda mnima do MEC, a Secretaria-
Executiva da Comunidade Solidria ponderou que os critrios de seleo de munic-
pios deveriam ser, ao menos, similares aos da Comunidade Solidria. Como argu-
mentado na ocasio, considerava-se que, do ponto de vista dos beneficirios diretos,
um programa de garantia de renda mnima deveria ser universal e com o maior valor
possvel. Admitindo, porm, que a crise fiscal brasileira dificultava a oferta de pro-
grama de tamanha amplitude, era compreensvel que se limitasse, em um primeiro
momento, o nmero de municpios a disporem do programa. Entretanto, j que a
proposta era focalizar, mais razovel seria restringir o referido benefcio aos munic-
pios integrantes da Estratgia Comunidade Solidria.
As argumentaes adiante tambm foram seguidamente utilizadas pelos inte-
grantes da Secretaria-Executiva da Comunidade Solidria no esforo de convenci-
mento dos interlocutores ministeriais sobre a relevncia da convergncia de aes no
combate excluso social. Seu sucesso foi relativo, dependendo do grau de com-
prometimento das autoridades de cada ministrio para com a Estratgia Comunidade
Solidria.
Critrios de focalizao de polticas pblicas so sempre questionveis, inde-
pendentemente dos parmetros utilizados (por que o parmetro x e no o y
ou o z?). Dessa forma, justificava-se o uso de parmetros e critrios j adota-
dos pelo governo, como era o caso dos municpios selecionados para integrar
a Estratgia Comunidade Solidria. Ao instituir critrios diferenciados dos uti-
lizados pela Comunidade Solidria, o governo federal, alm de permitir questi-
onamentos sobre os novos parmetros em utilizao, deixava subentendido
que um dos dois critrios (o da Comunidade Solidria ou o outro) no seria
vlido. O ponto central, mais do que a validade tcnica de uma ou outra meto-
dologia de focalizao, era de ordem poltica: tornava-se difcil justificar porque
o governo federal utilizava-se de procedimentos metodolgicos distintos na
seleo de beneficirios de programas sociais que visavam atingir um mesmo
pblico-alvo. Essa atitude ia contra a prpria lgica inerente Comunidade
Solidria, de articulao e convergncia das aes de governo no combate
fome e misria. Poderia, portanto, acarretar dano de credibilidade para a
principal iniciativa governamental na rea de combate excluso social: a Co-
munidade Solidria.
A pobreza, no Brasil, assim como nos demais pases subdesenvolvidos, resulta
de uma longa trajetria de excluso social, na qual fatores como indigncia
econmica, falta de acesso a servios sociais bsicos (como educao e sade),
desconhecimento de princpios bsicos de cidadania e desestruturao familiar
e pessoal associam-se e reforam-se mutuamente. Como o principal objetivo

da Comunidade Solidria, ao buscar a articulao das aes sociais, era exata-
mente o de romper a longa trajetria de excluso social, todos os programas
governamentais de combate fome e misria deveriam vincular-se cesta de
ofertas da Comunidade Solidria, e no a critrios prprios.
b) Interlocutores Estaduais designados pelos governadores estaduais, tinham por
atribuio articular, coordenar e acompanhar a chegada dos programas integrantes
da Estratgia Comunidade Solidria aos municpios. Suas funes eram similares s
da Secretaria-Executiva, s que no nvel estadual.
c) Interlocutores Municipais a figura do interlocutor municipal surgiu em 1997, dois
anos aps o incio das atividades da Estratgia Comunidade Solidria, e possua atri-
buies semelhantes a dos interlocutores estaduais, s que no nvel municipal.
d) Encontros Nacionais de Interlocutores realizados semestralmente, participavam
tanto os interlocutores ministeriais como os estaduais, alm dos integrantes da Se-
cretaria-Executiva da Comunidade Solidria. Alguns deles, inclusive, contaram com a
participao do presidente da Repblica e da presidente do Conselho da Comunida-
de Solidria, bem como de ministros de Estado. Esses eventos permitiam aos inter-
locutores estaduais estabelecer contato direto com os gestores dos programas da
Agenda Bsica e, com isso, dirimir dvidas e apresentar sugestes de aprimoramen-
to. Eram discutidas as normas e critrios dos programas, a implementao da pr-
pria Estratgia Comunidade Solidria, de seu sistema de acompanhamento e avalia-
o das aes implementadas e, ainda, temas pontuais, como o estabelecimento de
novas parcerias.
e) Frum Nacional de Interlocutores Estaduais criado em 1996 por iniciativa dos
prprios interlocutores estaduais, tinha como principal objetivo o fortalecimento
poltico da Estratgia Comunidade Solidria nos trs nveis de governo. Foram reali-
zadas seis reunies do Frum, em que eram tratados assuntos como o papel do in-
terlocutor municipal e o aprimoramento dos sistemas de monitoramento e de avalia-
o dos resultados da Estratgia Comunidade Solidria. Dentre as proposies apre-
sentadas pelo Frum, vale destacar a busca por solues que permitissem superar as
principais dificuldades verificadas, como:
ampliar as parcerias estratgicas de modo a garantir a convergncia das aes
nos bolses de pobreza;
ampliar as aes federais nos municpios prioritrios de modo a inseri-los em
um novo patamar de desenvolvimento;
promover a alocao dos recursos oramentrios federais compatveis com as
necessidades dos programas e garantir o fluxo regular do repasse financeiro;
garantir maior engajamento das Unidades da Federao pelo fortalecimento das
interlocues estaduais da Comunidade Solidria;
buscar o comprometimento das administraes locais com o combate fome e

misria pela criao da figura do Interlocutor Municipal da Comunidade Solidria;
investir na melhoria dos programas por meio da simplificao dos trmites bu-
rocrticos e da capacitao tcnica e administrativa dos gestores estaduais e munici-
pais das Comunidade Solidria; e
desenvolver sistemas eficientes de acompanhamento e monitoramento das
aes e implementar uma estratgia articulada de comunicao social [IPEA, 1998a].
f) Reunies com os Interlocutores Estaduais e Prefeitos os interlocutores estaduais pro-
moviam, em seus respectivos estados, encontros com os prefeitos e interlocutores
municipais, de modo a orient-los quanto Estratgia Comunidade Solidria e ne-
cessidade de articulao, coordenao e acompanhamento dos programas da Agenda
Bsica nos nveis estadual e municipal. Tratava-se, na realidade, de replicar, nos esta-
dos, os Encontros Nacionais dos Interlocutores, s que com nfase nas competn-
cias estaduais e municipais. Participavam desses eventos as secretarias e rgos esta-
duais, as representaes dos ministrios e rgos federais sediadas nas capitais, pre-
feitos, interlocutores municipais e funcionrios das administraes locais.
Os esforos dos estados para replicar o processo de articulao, coordenao e
acompanhamento implementado pela Secretaria-Executiva e, especialmente, de criar
a figura do interlocutor municipal, demonstra o grau de aceitao da Estratgia Co-
munidade Solidria no nvel estadual. Trata-se de ponto da maior relevncia, ainda
mais quando se verifica que parcela considervel dos programas federais na rea so-
cial hoje implementada descentralizadamente, sendo os recursos repassados, em
grande parte, diretamente aos municpios, pulando o estado. Verifica-se, assim, uma
ateno especial da Estratgia Comunidade Solidria em fortalecer o Pacto Federati-
vo, atuando articuladamente com seus trs entes: a Unio, o estado e o municpio.
g) Fruns de Secretrios Estaduais a preocupao em incorporar os estados em um
processo nacional de implementao de polticas de combate fome e misria
manteve-se durante todo o perodo 1995/1998. Nesse sentido, vale destacar a ativa
participao da Secretaria-Executiva em fruns de secretarias estaduais, em particular
nas reas de sade, agricultura, saneamento e trabalho. O objetivo, mais uma vez, era
o de integrar esforos, aumentar a sinergia entre os programas da Agenda Bsica e
implementar novas parcerias.
h) Reunies com Entidades da Sociedade Civil como observado nos itens anteriores,
as redes de parceria da Estratgia Comunidade Solidria eram construdas sem hie-
rarquia, por adeso dos parceiros, funcionando a partir do engajamento de seus inte-
grantes. Assim, vrias entidades da sociedade civil passaram a integrar a Estratgia
Comunidade Solidria, contribuindo de diversas formas para a melhoria na implanta-
o de programas complementares Agenda Bsica.
O diagrama a seguir, elaborado para subsidiar o j mencionado depoimento da

ex-Secretria-Executiva da Comunidade Solidria na Comisso Mista Especial insti-
tuda pelo Congresso Nacional, procura representar graficamente a rede da Estrat-
gia Comunidade Solidria.
Rede de Articulao, Integrao

e Convergncia de Aes
Elaborao: IPEA.
Arte-Final: Ricardo Dubinskas.
4.2.6 Parceria com Entidades A Secretaria-Executiva estabeleceu diversas par-

Governamentais e cerias com instituies que, apesar de no pos-
no-Governamentais surem como misso especfica o combate
fome e misria, em muito contriburam nos es-
foros da Estratgia Comunidade Solidria, conforme exemplificado em seguida.
Procuradoria Solidria, com a Associao Nacional dos Procuradores das Au-
tarquias e Fundaes Federais (ANPAF), tendo por objetivo assessorar os esta-
dos e os municpios prioritrios em questes legais.
Disque Solidariedade, com a TELEBRS, que permitia a qualquer cidado resi-
dente nos municpios prioritrios dos estados em que foi implementado
(Bahia, Minas Gerais e Paran) telefonar gratuitamente para uma Central de
Informaes criada no mbito da interlocuo estadual, que prestava os escla-
recimentos requeridos sobre qualquer programa constante da Agenda Bsica.
Parceria com a Associao Brasileira da Indstria Farmacutica (ABIFARMA),
que equipou mais de 50 mil Agentes Comunitrios de Sade com bicicletas,
mochilas, termmetros, cronmetros, jalecos e balanas.
Programa Ver e Aprender, em parceria com a Associao Brasileira de Inds-
trias de Equipamentos ticos (ABITICA), para o atendimento a 500 mil crian-
as em idade escolar nos municpios da Estratgia Comunidade Solidria.
Tratamento Domiciliar de gua em Assentamentos Rurais, via doao, pela
BAYER S/A, de pastilhas e comprimidos (AQUATABS) para tratamento da gua
em assentamentos rurais, no valor de R$ 500 mil, atingindo uma populao de
360 mil pessoas, no perodo de dois anos.
Projeto Florestas Solidrias, em parceria com o Instituto Nacional do Meio
Ambiente e Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), com o objetivo de cons-
truir casas populares de madeira nos 12 municpios integrantes da Associao
dos Municpios da Regio Centro-Sul do Estado do Paran (AMCESPAR).21 As
casas eram construdas com o aproveitamento da madeira extrada, mediante o
manejo adequado, da Floresta Nacional de Irat.
Amaznia Solidria, voltado para a populao da Amaznia, focalizando o
grupo de seringueiros empobrecidos com a crise da borracha. Buscava a arti-
culao de recursos e esforos governamentais e no-governamentais no des-
envolvimento de projetos de apoio a micro e pequenos empreendimentos.
Iniciado em outubro de 1997, tinha como meta inicial atender a 14 mil famli-
as. Viabilizou a doao de trs usinas de beneficiamento da borracha de pro-
priedade da Unio nas localidades de Santarm, no Par, Sena Madureira e Xa-
puri, no Acre, alm de repasse financeiro, pelo IBAMA, de aproximadamente
21 Dos 12 municpios da AMCESPAR, apenas trs no integravam a Estratgia Comunidade Solidria.
R$ 1 milho, como capital de giro inicial para que as cooperativas possussem

os recursos necessrios para a compra da borracha no comercializada. Esses
recursos permitiram a compra de 942 toneladas de borracha pelas cooperati-
vas, beneficiando diretamente cerca de trs mil produtores.
Frum de Cooperativismo, criado em articulao com o Comit de Entidades
Pblicas Contra a Fome e Pela Vida (COEP), como um espao de carter con-
sultivo e de articulao entre as diversas entidades participantes,22 atuando
como um mecanismo de apoio ao desenvolvimento sustentvel, ao cresci-
mento econmico e integrao da economia informal, de forma a propiciar
capacidade competitiva e absoro de mo-de-obra, alm de minimizar o xo-
do rural.
Projeto Canind, em parceria com a Companhia Nacional de Abastecimento
(CONAB), desenvolvido no municpio de Canind, Cear, e que teve por prin-
cipal objetivo abrigar um projeto piloto de revitalizao e fortalecimento do
setor agroindustrial algodoeiro do Nordeste do Brasil.
Programa Homem do Campo, em parceria com a Fundao Banco do Brasil e
os Ministrios da Agricultura e do Abastecimento e das Minas e Energia, ten-
do por objetivo estimular aes que contribussem para a implementao, no
meio rural, de melhorias nas reas de educao, sade, energia e agricultura
familiar. Em uma primeira etapa foram definidos 60 municpios de todos os
estados da Federao, selecionados, entre outros critrios, por aqueles adota-
dos pela Estratgia Comunidade Solidria.
4.2.7 Despachante de Pobre No primeiro ano de implementao da Comuni-

dade Solidria, os integrantes da Secretaria-
Executiva chegaram a ser chamados de lobistas de pobre.23 As dificuldades burocr-
ticas existentes, porm, os levaram a atuar mais como despachantes de pobre. Entre os
entraves legais e administrativos que dificultaram a adequada implementao dos
programas da Agenda Bsica, os principais diziam respeito inadimplncia municipal
e exigncia de contrapartida em vrios dos programas integrantes da estratgia.
Dessa forma, tanto em 1996 como em 1997 a Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO) isentou os municpios integrantes da Estratgia Comunidade Solidria de apre-
sentarem contrapartida s transferncias federais, alm de dar-lhes permisso para
22 Participavam do referido Frum: a Secretaria-Executiva da Comunidade Solidria; o Comit das

Entidades Pblicas (COEP); os Ministrios da Agricultura e do Abastecimento e do Trabalho; a
Fundao Banco do Brasil; a Organizao das Cooperativas Brasileiras (OCB); a Organizao In-
ternacional do Trabalho (OIT); a Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ); a Financiadora de
Estudos e Projetos (FINEP); a Universidade de Braslia (UnB); e o Banco do Nordeste do Brasil
(BNB).
23 Correio Braziliense, 27 de julho de 1996, p. 27.
receber recursos da Unio, mesmo quando se encontravam inadimplentes junto ao

Cadastro Informativo (CADIN), ou ao Sistema Integrado de Administrao Financei-
ra do Governo Federal (SIAFI). A Secretaria-Executiva tambm participou, em prol
dos municpios mais pobres, de negociaes que resultaram no parcelamento dos
dbitos junto ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).
Existiram diversas outras aes pontuais implementadas por iniciativa da Secreta-
ria-Executiva, como as negociaes mantidas com a Secretaria da Receita Federal
(SRF), para isentar a cobrana do Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) sobre
programas que ofertavam crdito para a populao de menor renda, a exemplo do
PROGER, do BrB Trabalho, operacionalizado pelo governo do Distrito Federal, e do
Apoio ao Setor Informal, financiado pelo Banco de Desenvolvimento do Esprito
Santo.
Entretanto, a principal iniciativa da Secretaria-Executiva, na sua vertente despa-
chante de pobre, foi o estabelecimento de uma sistemtica de acompanhamento per-
manente da inadimplncia dos municpios integrantes da Estratgia Comunidade So-
lidria junto aos rgos federais, bem como a posio dos convnios firmados com a
Unio (recursos da Agenda Bsica e tambm de outros programas federais a fundo
perdido). Com base nos levantamentos realizados, eram prestadas informaes aos
municpios sobre a aplicao dos recursos e necessidades de prestao de contas, no
intuito de retir-los da situao de inadimplncia.
O resultado desse esforo pode ser confirmado pela acentuada reduo da ina-
dimplncia no grupo de municpios integrantes da Estratgia Comunidade Solidria.
Enquanto, em dezembro de 1996, 971 prefeituras 71% do total de municpios in-
tegrantes da Estratgia encontravam-se inadimplentes, em dezembro de 1997 ape-
nas 334 24% do total de municpios integrantes da Estratgia estavam na mesma
situao. O nmero de inadimplncias, no perodo, tambm reduziu-se considera-
velmente, de 1 612 para 494, nesses mesmos municpios.24
4.2.8 Difuso de Informaes Com o objetivo de informar aos atores da rede

Estratgia Comunidade Solidria sobre temas
de interesse, a Secretaria-Executiva desenvolveu, ou apoiou, a realizao de uma srie
de estudos e documentos, tais como exemplificados a seguir.
a) Publicao, em parceria com o IBAM e o IPEA, de um conjunto de seis estudos
contendo experincias bem-sucedidas de programas e projetos implementados por
meio de parcerias entre instituies governamentais e no-governamentais. Os do-
cumentos referem-se s seguintes reas:
Assentamentos de Comunidades de Trabalhadores Rurais;
Ao da Cidadania contra a Fome, a Misria e pela Vida;
24 Vrios municpios possuam mais de uma inadimplncia.

Parcerias de Sucesso no Alvio Pobreza;

Gerao de Trabalho e Renda por Iniciativa Governamental;
Gerao de Trabalho e Renda por Iniciativa No-Governamental; e
Combate Desnutrio Infantil.
b) Estudo denominado Conselhos Municipais e Polticas Sociais, tambm desen-

volvido em parceria com o IPEA e o IBAM. Organizado em trs volumes, procura
sintetizar o debate terico existente sobre o tema, ao apresentar trs estudos de caso
realizados (municpios de Niteri, RJ, Itabuna, BA, e Dionsio Cerqueira, SC) e, ainda,
refletir sobre avanos e dificuldades existentes no processo de implementao de
conselhos municipais, que ganhou fora com a aprovao da Constituio Federal de
1988.
c) Apoio realizao, pelo IPEA, de estudos sobre o impacto da desonerao do
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) incidente sobre os pro-
dutos da cesta bsica.
d) Elaborao do Manual de Orientao s Prefeituras Municipais, em que consta
a proposta da Estratgia Comunidade Solidria, a descrio dos mecanismos opera-
cionais dos programas da Agenda Bsica, a listagem dos municpios com maior inci-
dncia de pobreza, os nomes e endereos dos interlocutores estaduais, etc.
e) Participao na Rede Social da Amrica Latina e do Caribe que, com o apoio
da Organizao dos Estados Americanos (OEA), procura facilitar a cooperao entre
os fundos sociais e outras instituies ou programas de combate excluso social na
Amrica Latina e no Caribe.
f) Concurso Cidade Solidria, lanado em 1997 em parceria com a Revista Cida-
des, no intuito de premiar pequenos municpios (at 30 mil habitantes) que imple-
mentaram, com criatividade, aes de combate fome e misria.
4.2.9 Capacitao dos Interlocutores Desde o incio da implementao da

Estratgia Comunidade Solidria ficou
explcito que a consolidao de sua rede passava pela capacitao de seus integrantes.
Assim sendo, a Secretaria-Executiva, em parceria com o ento Centro de Treina-
mento para o Desenvolvimento Econmico e Social (CENDEC), do IPEA, e o prprio
Conselho da Comunidade Solidria, elaborou material didtico para o treinamento
das equipes estaduais e municipais. O processo de capacitao dos interlocutores foi
desencadeado em 1997, envolvendo discusses com os interlocutores ministeriais e
estaduais.
Em 1998, foram treinados em Braslia multiplicadores estaduais (quatro por esta-
do), encarregados de repassar os conhecimentos adquiridos para os interlocutores
municipais e demais funcionrios municipais, por meio de cursos ministrados nas
delegacias estaduais da Secretaria Federal de Controle (CFC). O Curso de Capacitao

de Interlocutores possua o seguinte contedo:
Gesto Municipal e Desenvolvimento Local Integrado e Sustentvel;
Metodologia para Identificao de Problemas Locais;
Elaborao de Planos de Trabalhos, Convnios e Licitaes;
Prestao de Contas;
Participao Popular; e
Estratgia Comunidade Solidria.
4.3 A Efetiva Implementao da As informaes constantes do presente captulo

Proposta so oriundas do Sistema de Monitoramento e
de Informaes Gerenciais desenvolvido pelo
IPEA, em parceira com a Secretaria-Executiva da Comunidade Solidria, e da avalia-
o realizada pelo IBAM.25
Os dois grficos a seguir apresentam o crescimento anual do nmero de munic-
pios integrantes da Estratgia Comunidade Solidria e dos valores aplicados pelos
programas da Agenda Bsica. importante destacar que, apesar do nmero de mu-
nicpios ter aumentado entre 1996 e 1997, a populao beneficiria manteve-se a
mesma, uma vez que os 256 novos municpios ento incorporados Estratgia con-
sistiram, na realidade, de municpios que surgiram do desdobramento dos municpios
originais.
25 A partir de janeiro de 1999, o trabalho de monitoramento das aes da Agenda Bsica deixou de
ser realizado, motivo pelo qual no constam, aqui, os dados referentes ao ano de 1998.
GRFICO 1
Comunidade Solidria Municpios Prioritrios
1600
1400
1.368
1.368
1200
1.111
1000
800
600
400
302
200
0
1995 1996 1997 1998
Anos
Fonte: DICOD/IPEA.
GRFICO 2
Comunidade Solidria Valores Aplicados
pelos Programas da Agenda Bsica 1995-97
(Em R$ mil correntes)
3000
2500
2.447,6
2000
1500
1.402,3
1000
983,2
500
0
1995 1996 1997
Anos
Fonte: DICOD/IPEA.
A tabela 1, adiante, compara a dotao autorizada para os programas constantes

da Agenda Bsica e os recursos efetivamente aplicados, ano a ano.
TABELA 1
Comunidade Solidria Recursos Aplicados/Dotao
Autorizada 1995/1997
(Em R$ milhes correntes)
Ano Dotao Autorizada Recursos Aplicados (%)
(a) (b) b/a
1995 1 189,0 983,2 82,7
1996 1 800,9 1 402,3 77,9
1997 2 775,0 2 447,6 88,2
Fonte: Secretaria-Executiva da Comunidade Solidria, a partir de dados fornecidos pelos ministrios setoriais.
As razes para que os recursos aplicados no correspondessem ao total da dota-

o autorizada foram vrias. No caso especfico do ano de 1997, o Informe XIX
Reunio do Conselho da Comunidade Solidria, elaborado em maro de 1998, res-
salta que a execuo oramentria e financeira no ocorreu de forma bem distribu-
da durante o exerccio, tendo os valores sido aplicados, em sua quase totalidade, ao
final do ano. A ttulo de ilustrao, nos primeiros seis meses de 1997 foram efetiva-
mente gastos apenas 18,1% da dotao autorizada. Contriburam para esse baixo de-
sempenho no primeiro semestre de 1997 os seguintes fatores:
a) aprovao do Oramento Geral da Unio (OGU/97) em 26 de fevereiro de
1997, tornando os crditos disponveis somente a partir de maro para efeito de ce-
lebrao de convnios;
b) desconhecimento do Programa Comunidade Solidria e de seus mecanismos
operacionais pelos prefeitos recm-empossados;
c) inadimplncia generalizada das prefeituras junto ao Sistema Integrado de Ad-
ministrao Financeira (SIAFI) e ao Cadastro Informativo das Inadimplncias
(CADIN), impossibilitando a celebrao de convnios, at abril de 1997, entre a Unio
e os municpios; o problema foi eliminado com a publicao do Decreto no 2 220, de
06 de maio de 1997, e da Medida Provisria no 1 542/22, de 09 de maio de 1997, que
permitiram aos municpios firmar convnios at 31 de dezembro de 1997, mesmo
que inadimplentes;
d) demora na definio das normas operacionais para a transferncia de recursos
federais para os municpios, por exemplo, a portaria regulamentando o Programa de
Ao Social em Saneamento (PASS) e o Habitar-Brasil foi publicada somente em 16
de abril de 1997, e as normas do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao
(FNDE) foram divulgadas a partir de maio de 1997; e
e) dificuldade dos rgos executores de se adaptarem Instruo Normativa no

01/97 da Secretaria do Tesouro Nacional, expedida no incio do ano e que disciplina
a execuo dos convnios.
De qualquer forma, o desempenho do gasto ao longo do ano foi semelhante ao
ocorrido nos exerccios anteriores. [IPEA, 1998a].
Apesar das dificuldades apontadas pela prpria Secretaria-Executiva, constata-se
que a relao entre recursos aplicados e a dotao oramentria atingiu patamares
superiores aos do governo federal, excluindo-se pagamento da dvida e gastos com
pessoal. Esse indicador, por si s, demonstra o nvel de eficcia da Estratgia Comu-
nidade Solidria.
TABELA 2
Comunidade Solidria: Execuo Oramentria 1995/1997, por Ministrio
Oramento
1995 1996 1997
Ministrios/Programas Dotao Dotao Dotao
Final Recursos Final Recursos Final Recursos
Aplicados1 Aplicados1 Aplicados1
I. Ministrio do Planejamento e Oramento 0,0 0,0 441,5 434,7 698,9 698,8
1. Habitar-Brasil (SEPURB) 0,0 0,0 201,7 199,2 301,6 301,5
2. PASS Ao Social em Saneamento (SEPURB) 0,0 0,0 239,8 235,5 397,3 397,3
II. Ministrio da Agricultura 4,9 3,3 20,6 15,4 271,8 110,8
1. PRONAF Prog. Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (SDR) 0,0 0,0 10,0 9,5 168,7 70,8
2. PRODEA Programa de Distribuio de Ali- 4,9 3,3 10,6 5,9 103,1 40,0
mentos (CONAB)
III. Ministrio da Educao e do Desporto 787,1 731,3 779,5 562,8 875,4 833,8
1. Aquisio, Produo e Distribuio
de Material Escolar (FNDE) 33,8 29,9 55,3 40,7 0,0 0,0
2. PMDE/Repasse Direto s Escolas(FNDE) 0,0 0,0 0,0 0,0 127,9 106,7
3. Aquisio de Veculos Escolares (FNDE) 26,7 26,7 47,6 38,7 27,2 16,0
4. Sade Escolar Cesta da Sade do
Escolar (FNDE) 11,0 10,6 22,3 16,4 15,0 15,0
5. Alimentao Escolar (FNDE) 686,0 655,3 630,7 454,1 676,5 672,8
6. Educao Infantil (SEF/FNDE) 29,6 8,8 23,6 12,9 28,8 23,3
IV. Ministrio da Sade PRMI 236,9 199,1 117,3 104,6 430,1 416,8
1. Combate Desnutrio
Materno-Infantil (MS) 162,2 139,6 29,2 29,2 99,9 98,2
2. Aes de Saneamento Bsico no mbito
do PRMI (FNS) 74,7 59,5 66,2 54,4 159,8 155,8
3. Aes de Normatizao e Coordenao
das Aes de Imunizao (FNS) 0,0 0,0 21,9 21,0 49,6 46,5
4. Aquisio e Distribuio de Medicamentos
e Vacinas (FNS) 0,0 0,0 0,0 0,0 120,8 116,3
V. Ministrio do Trabalho 160,1 49,5 442,0 284,8 498,8 387,4
1. Apoio Operacional ao Programa de
Gerao de Emprego e Renda 37,4 4,4 49,9 1,8 11,4 1,7
2. PLANFOR Programa Nacional de 22,2 17,1 290,1 257,2 368,7 352,1
Formao Profissional
3. Intermediao de Emprego 100,5 28,0 102,0 25,8 118,7 33,6
Total 1 189,0 983,2 1 800,9 1 402,3 2 775,0 2 447,6
Fonte: DICOD/IPEA, a partir de dados das Subsecretarias de Planejamento e Oramento dos Ministrios.
Nota: 1Crdito Lquido + Restos a Pagar.
A tabela 3, a seguir, apresenta a execuo oramentria por rea de atuao da

Estratgia Comunidade Solidria.
TABELA 3
Comunidade Solidria: Execuo Oramentria 1995/1997,
por rea de Atuao
Oramento
1995 1996 1997
reas/Programas Dotao Dotao Dotao
Final Recursos Final Recursos Apli- Final Recursos
Aplicados1 cados1 Aplicados1
I. Reduo da Mortalidade na Infncia 236,9 199,1 117,3 104,6 430,1 416,8
1. Combate Desnutrio
Materno-Infantil (MS) 162,2 139,6 29,2 29,2 99,9 98,2
2. Aes de Saneamento Bsico no mbito do
PRMI (MS/FNS) 74,7 59,5 66,2 54,4 159,8 155,8
3. Aes de Normatizao e Coordenao das
Aes de Imunizao (MS/FNS) 0,0 0,0 21,9 21,0 49,6 46,5
4. Aquisio e Distribuio de Medicamentos e
Vacinas (MEC/FNDE) 0,0 0,0 0,0 0,0 120,8 116,3
II. Apoio ao Ensino Fundamental 101,1 76,0 148,8 108,7 198,9 161,0
1. Aquisio, Produo e Distribuio de
Material Escolar (FNDE) 33,8 29,9 55,3 40,7 0,0 0,0
2. PMDE/Repasse Direto s Escolas (FNDE) 0,0 0,0 0,0 0,0 128,0 106,7
3. Aquisio de Veculos Escolares (FNDE) 26,7 26,7 47,6 38,7 27,2 16,0
4. Sade Escolar Cesta da Sade do
Escolar (FNDE) 11,0 10,6 22,3 16,4 15,0 15,0
5.Educao Infantil (SEF/FNDE) 29,6 8,8 23,6 12,9 28,8 23,3
III. Alimentao 690,9 658,6 641,3 460,0 779,6 712,8
1. Alimentao Escolar (FNDE) 686,0 655,3 630,7 454,1 676,5 672,8
2. PRODEA Programa de Distribuio de Ali-
mentos (MAA/CONAB) 4,9 3,3 10,6 5,9 103,1 40,0
IV. Gerao de Ocupao e Renda e Educao
Profissional 160,1 49,5 442,0 284,8 498,8 387,4
1. Apoio Operacional ao Programa de
Gerao de Emprego e Renda 37,4 4,4 49,9 1,8 11,4 1,7
2. PLANFOR Programa Nacional de
Formao Profissional 22,2 17,1 290,1 257,2 368,7 352,1
3. Intermediao de Emprego 100,5 28,0 102,0 25,8 118,7 33,6
V. Desenvolvimento Urbano 0,0 0,0 441,5 434,7 698,9 698,8
1. Habitar-Brasil (MPO/SEPURB) 0,0 0,0 201,7 199,2 301,6 301,5
2. PASS - Ao Social em Saneamento
(MPO/SEPURB) 0,0 0,0 239,8 235,5 397,3 397,3
VI. Fortalecimento da Agricultura Familiar 0,0 0,0 10,0 9,5 168,7 70,8
1. PRONAF Prog. Nac. de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (MAA/SDR) 0,0 0,0 10,0 9,5 168,7 70,8
Total 1 189,0 983,2 1 800,9 1 402,3 2 775,0 2 447,6
Fonte: DICOD/IPEA, a partir de dados das Subsecretarias de Planejamento e Oramento dos Ministrios.
Nota: 1Crdito Lquido + Restos a Pagar.
Por sua vez, o quadro a seguir apresenta a participao dos recursos conveniados
e contratados em relao receita arrecadada pelos 40 municpios avaliados pelo
IBAM. Comprova, em primeiro lugar, a relevncia para os municpios dos recursos

conveniados e contratados e, em segundo, um forte equilbrio no repasse de recur-
sos pelo governo federal. Excetuando-se a regio Sudeste, com uma participao de
12%, as demais regies encontram-se em situao idntica, com repasse da Unio,
por meio de mecanismos conveniais, do equivalente a 18% do que esses mesmos
municpios arrecadaram no perodo 1995/1997.
QUADRO 1
Regio Receita Arrecadada Convnios e Participao
em R$1 Contratos em R$ em (%)
Norte 10 943 794,70 1 987 662,74 18
Nordeste 43 911 123,15 7 972 991,08 18
Sudeste 27 817 820,23 3 361 788,06 12
Sul 38 686 092,50 7 072 845,42 18
Centro-Oeste 15 324 149,69 2 682 739,74 18
Brasil 136 682 980,26 23 078 027,05 17
Fonte: Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM), a partir de dados da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e da
Secretaria-Executiva da Comunidade Solidria.
Nota: 1Representa a mdia dos valores arrecadados no perodo 1995/1997, deflacionados pelo IGP-DI mdio da Fundao Get-
lio Vargas, a preos de dezembro de 1997.
Levando em conta o universo de 40 municpios integrantes da segunda etapa da

avaliao do IBAM, apresentado aqui o total dos recursos repassados para aqueles
municpios por rea de atuao, no perodo 1995/1997:
QUADRO 2
rea Em (R$) Em %
Reduo da Mortalidade na Infncia 2 888 946,14 13
Suplementao Alimentar 3 356 901,35 15
Apoio ao Ensino Fundamental 3 495 347,27 15
Apoio Agricultura Familiar 4 075 934,00 17
Gerao Emprego e Renda e Qualif. Profissional 4 852 162,32 21
Desenvolvimento Urbano 4 409 035,97 19
Total 23 078 027,05 100
Fonte: Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM).
5 SISTEMAS DE ACOMPANHAMENTO
O Decreto no 1 366, de 12 de janeiro de 1995, que criou a Comunidade Solidria,

estabelece em seu artigo 9 que sua Secretaria-Executiva contaria com apoio tcnico
do Ministrio do Planejamento e Oramento (MPO). Foi ento desenvolvido pelo
IPEA o Sistema de Monitoramento e de Informaes Gerenciais sobre os programas

que integravam a Estratgia Comunidade Solidria. Adicionalmente a este Sistema,
eram elaborados Informes Tcnicos que subsidiavam as reunies do Conselho da
Comunidade Solidria, alm de uma avaliao externa dos nveis de eficincia e efic-
cia da Estratgia.
5.1 Sistema de Monitoramento O Sistema, desenvolvido no mbito da

e de Informaes Gerenciais Diretoria de Cooperao e Desenvolvi-
mento do IPEA (DICOD), era composto
por quatro subsistemas, a saber:
informaes gerenciais relativas aos valores repassados, desagregados por esta-
do, por municpio e por programa; continha a estimativa da Oferta Pblica Federal
dos programas que integravam a Estratgia Comunidade Solidria, sendo desagrega-
do por reas, programas, especificaes tcnico-financeiras, metas previstas para os
municpios selecionados, metas previstas por estado e resultados (repasses efetiva-
dos), elaborado em bases anuais;
acompanhamento do nvel de implementao fsica nos municpios integrantes
da Estratgia, elaborado a partir de questionrios enviados aos municpios, tambm
em bases anuais;
acompanhamento fsico-oramentrio por programa e por ministrio, desen-
volvido a partir de informaes encaminhadas pelos interlocutores ministeriais, em
bases mensais; e
acompanhamento das inadimplncias municipais.
5.2 Informes Tcnicos Nas reunies do Conselho, a Secretaria-Executiva apre-

sentava informaes sobre o andamento da Estratgia,
baseadas no Sistema de Acompanhamento e de Informaes Gerenciais. Alm dos
objetivos e metas de cada programa, eram analisadas as parcerias institucionais, a
operacionalizao da Estratgia como um todo, as fontes de recursos, a situao do
programa naquele momento inclusive os recursos efetivamente repassados e,
tambm, as dificuldades verificadas.
As dificuldades levantadas pelos Informes Tcnicos em muito se assemelhavam s
constatadas pela avaliao realizada pelo IBAM, o que revela a importncia do Sistema
de Monitoramento e de Informaes Gerenciais para a adequada implementao da
Estratgia Comunidade Solidria, permitindo prever, com a possvel antecedncia,
eventuais problemas operacionais no mbito dos programas integrantes da Agenda
Bsica. Tais dificuldades, em geral, eram as seguintes:
atrasos na liberao de recursos financeiros;
excesso de burocracia, em particular tempo elevado de tramitao da docu-

mentao necessria para celebrao de convnios, envolvendo as trs esferas de go-
verno (federal, estadual e municipal);
instituies pblicas desaparelhadas, e/ou equipes pequenas ou desqualificadas
para atender s necessidades dos programas, tambm nas trs esferas governamen-
tais;
inadimplncia de estados e municpios, impedindo-os de serem beneficiados
por parcela considervel dos programas constantes da Agenda Bsica, em particular
os financiamentos;
atrasos na prestao de contas por parte dos estados e dos municpios;
inadequao dos programas realidade estadual e/ou municipal, como por
exemplo as exigncias, pelo prprio governo federal, de funcionamento dos conse-
lhos estaduais e/ou municipais que, em muitos casos, eram inoperantes;
despreparo tcnico municipal na elaborao de projetos;
insuficincia e/ou fragilidade das informaes, como por exemplo inexistncia
de indicadores de execuo e de resultados;
desatualizao de bases estatsticas relevantes para o dimensionamento dos pro-
gramas;
pouca divulgao dos programas, com conseqente desconhecimento, por parte
dos municpios, do que efetivamente consistia a Estratgia Comunidade Solidria;
inexistncia de recursos de contrapartida municipal e/ou estadual; e
demanda superior oferta dos programas.
Ressalte-se que as dificuldades assinaladas constituam-se nos principais entraves
gerais apresentados, o que no significa que todos os programas constantes da
Agenda Bsica sofressem dos mesmos problemas.
Adicionalmente s informaes apresentadas programa a programa, os Informes
Tcnicos elaborados pelo IPEA tambm ofereciam anlises mais detalhadas sobre
questes especficas, ou mesmo a proposio de novos programas e/ou estratgias
de ao. Alm dos dados gerais sobre os programas constantes da Agenda Bsica,
so mencionados aqui, a ttulo ilustrativo, alguns dos temas tratados nos Informes
Tcnicos:
propostas de novas estratgias governamentais, como o Sistema Bancos do
Povo, que terminou por servir de base para a formulao, pelo BNDES, do Programa
de Crdito Produtivo Popular: BNDES Trabalhador e BNDES Solidrio (Informe IV
Reunio do Conselho, realizada em julho de 1995);
avaliao do processo de articulao com os estados e ministrios setoriais (In-

forme V Reunio do Conselho, realizada em setembro de 1995);
anlises detalhadas sobre programas especficos, como por exemplo a realizada so-
bre o PROGER (Informe VI Reunio do Conselho, realizada em novembro de 1995);
anlise sobre o impacto da estratgia Comunidade Solidria nos Assentamentos
de Trabalhadores Rurais no Estado de Mato Grosso do Sul (Informe IX Reunio
do Conselho, realizada em agosto de 1996);
relato anual das aes da Secretaria-Executiva da Comunidade Solidria (Infor-
me XII Reunio do Conselho, realizada em fevereiro de 1997);
critrios de seleo e caracterizao dos municpios prioritrios (Informe XV
Reunio do Conselho, realizada em junho de 1997); e
questes conceituais, como a avaliao da focalizao e da convergncia das
aes nos municpios prioritrios (Informe XXI Reunio do Conselho, realizada
em agosto de 1998).
Verifica-se, dessa forma, que os Informes Tcnicos ao Conselho, alm de ofere-
cerem a seus integrantes um relato sobre o andamento dos programas constantes da
Estratgia Comunidade Solidria, procuravam tambm melhor posicion-los e
qualific-los sobre a complexidade inerente execuo de polticas de combate
fome e misria no Brasil. Buscavam, dessa forma, aprimorar, tanto no nvel con-
ceitual como programtico, a implementao de polticas pblicas adequadas reali-
dade social do pas.
5.3 O Processo de Avaliao Foi realizada, em duas fases, uma avaliao ex-
terna, conduzida pelo IBAM, que contou com
apoio tcnico do IPEA e, tambm, do UNICEF. O Banco Mundial, na primeira etapa,
e o BID e o PNUD, na segunda, contriburam financeiramente para sua viabilizao.
importante ressaltar que qualquer processo de avaliao das atividades da Se-
cretaria-Executiva da Comunidade Solidria era, necessariamente, complexo, uma
vez que no se tratava de avaliar individualmente os 16 programas da Agenda Bsi-
ca,26 mas sim de avali-los em seu conjunto, sob uma tica convergente, tendo por
base o municpio.
A primeira etapa da avaliao realizada pelo IBAM, como experincia piloto, deu-
se entre janeiro de 1997 e abril de 1998, e incluiu 10 municpios, um em cada estado,
que apresentavam uma cobertura mnima de 10 programas da Agenda Bsica. J a
segunda etapa, realizada entre setembro e dezembro de 1998, contou com uma
amostra de 40 municpios, representativa do universo dos municpios da Estratgia
26 Alguns desses programas, como o PLANFOR e o PROGER, sofreram avaliaes externas, porm
no sob a tica da convergncia de aes.
Comunidade Solidria que, em 1997, j haviam implementado, no mnimo, dez pro-

gramas (676 municpios), excluindo-se as capitais (27) e regies metropolitanas (4).
[IBAM, IPEA, PNUD, BID e UNICEF, 1999]. A segunda fase da avaliao procurou, adi-
cionalmente, identificar variveis que possibilitassem a generalizao dos resultados
alcanados na implementao da estratgia.
O principal objetivo da referida avaliao era o de verificar como os programas
constantes da Agenda Bsica estavam chegando aos municpios e quais suas condi-
es de gesto (processos de implementao dos programas). Como assinala o pr-
prio IBAM, a referida avaliao apresentou dificuldades metodolgicas considerveis,
devido complexidade inerente Estratgia Comunidade Solidria.
Ainda de acordo com o IBAM, a avaliao, centrada na eficincia e eficcia dos
programas da Agenda Bsica, procurou responder s seguintes questes:
Quanto eficincia:
os recursos do programa esto chegando?
como os programas esto sendo operacionalizados?
como acontece a participao dos trs nveis de Governo na concretizao da
estratgia no Municpio?
existe participao da sociedade civil por meio de conselhos ou de outros me-
canismos?
verifica-se alguma integrao entre os programas?
Quanto eficcia:
os programas da Agenda Bsica atendem s necessidades mnimas daquela po-
pulao?
existem avaliaes locais de impacto para alguns dos programas? Quais so os
resultados? [IBAM, IPEA e PNUD, 1998, p. 7].
Considerando essas questes, a avaliao desenvolveu-se com base em dados se-
cundrios disponveis no prprio IBAM, no IPEA e no Instituto Brasileiro de Geogra-
fia e Estatstica (IBGE), bem como por meio de entrevistas com os seguintes atores:
a) interlocutores estaduais da Comunidade Solidria, objetivando a compreenso das ar-
ticulaes mantidas no mbito estadual, do nvel de interao da rede de organiza-
es envolvidas, do funcionamento de sistemas de gesto e acompanhamento dos
programas, a identificao de polticas estaduais similares e/ou complementares s
ofertadas pela Agenda Bsica, e, ainda, o conhecimento das possibilidades locais para
alterao das condies econmicas e sociais dos municpios;
b) prefeitos, ex-prefeitos e interlocutores municipais, procurando captar a importncia e o
impacto da Estratgia Comunidade Solidria no municpio, identificar o nvel de
continuidade das aes, o envolvimento da administrao local com a proposta, as

aes engendradas e possveis caminhos para a alterao do quadro social vigente;
c) gestores e/ou responsveis pela execuo das aes no mbito municipal, utilizando-se
questionrios especficos sobre a operacionalizao dos programas, seus resultados e
o grau de convergncia das aes no municpio; e
d) grupo de representantes dos usurios, no intuito de saber seu nvel de conhecimento
e comprometimento com as aes, no exerccio do controle social, por meio da
participao efetiva nos conselhos e comisses qualificados pelos programas.
Os resultados do processo avaliativo encontram-se em vrias partes deste docu-
mento, valendo destacar o que foi considerado como pontos fortes e pontos fracos
e/ou passveis de melhorias.
Pontos fortes (op. cit., 1998, p. 7):
a) ampliao da capacidade de atuao governamental, mobilizando e otimizando
recursos dispersos na sociedade e nos rgos governamentais;
b) potencializao dos resultados, pelo aumento da convergncia de programas de
combate fome e misria, via implementao simultnea e integrada nos munic-
pios mais pobres; e
c) maior agilidade na implementao das aes, devido ao fato de no estar enges-
sada em estruturas administrativas rgidas.
Tambm podem ser considerados como avanos da Comunidade Solidria: a rede
de interlocutores estabelecida; as parcerias realizadas com instituies diversas; a fle-
xibilizao e desburocratizao dos programas governamentais com impacto efetivo
no combate fome e misria; os estudos e documentos elaborados no intuito de
difundir informaes de interesse dos diversos atores/agentes de alguma forma en-
volvidos com a Estratgia implementada; e, ainda, o processo de capacitao desses
mesmos atores/agentes, em particular na esfera municipal.
Pontos fracos e/ou passveis de melhorias [IBAM, IPEA, PNUD, BID E UNICEF, 1999]:
a) dependncia de unidades gerenciais autnomas, embora participantes da Rede
(i.e., ministrios, secretarias estaduais e municipais);
b) promoo e regularizao da transferncia de recursos;
c) estmulo efetiva participao social;
d) promoo da capacidade da rede de interlocutores e gestores para a coordena-
o e a convergncia das aes em nvel local;
e) realizao de diagnsticos para adequar os programas s realidades locais e di-
mensionar as demandas;
f) sistematizao de instrumentos e mtodos para ampliar e reforar a convergn-
cia e a integrao das aes;
g) estabelecimento de critrios para a associao dos programas, enfatizando a ar-

ticulao entre as aes de carter emergencial e as aes de gerao de trabalho,
renda e qualificao profissional;
h) reforo da institucionalizao da Estratgia Comunidade Solidria para a con-
solidao da rede de organizaes envolvidas; e
i) articulao de outras aes que favoream a implementao dos programas da
Agenda Bsica, como as de manuteno e conservao das estradas vicinais e de ge-
rao de energia nos municpios.
Ademais, podem ser consideradas como dificuldades aquelas mencionadas na ca-
ptulo 4 do presente estudo, a saber: mudana na instituio em que a Comunidade
Solidria se subordinaria (da Secretaria de Planejamento para a Casa Civil da Presi-
dncia da Repblica); problemas diversos de comunicao; redefinio do papel da
Secretaria-Executiva pouco mais de um ano aps o incio de implementao da Es-
tratgia, necessariamente de maturao de longo prazo; e, especialmente, dificuldades
em carimbar os recursos a ela destinados (selo de prioridade).
6 PELA REINTRODUO DE UMA POLTICA DE

COMBATE FOME E MISRIA
A presente anlise demonstra que, atualmente, j existem instrumentos dispon-

veis para subsidiar o delineamento de uma estratgia articulada de combate fome e
misria. Sua implementao, entretanto, de grande complexidade, uma vez que
exige forte comprometimento de toda a sociedade e, em particular, do governo, em
suas trs esferas.
Os resultados apresentados no permitem dvidas sobre os avanos ocorridos no
perodo 1993/1998. A descontinuidade verificada a partir de janeiro de 1999, quando
a Secretaria-Executiva da Comunidade Solidria deixa de atuar tendo como eixo-
central o combate fome e misria, e sim uma proposta de Desenvolvimento Lo-
cal Integrado e Sustentvel (DELIS), interrompeu um processo inovador de articula-
o nacional para o enfrentamento da excluso social.27
Sobre esse ponto, ressalte-se que o desencadeamento de aes de desenvolvi-
mento local integrado e sustentvel no se contrape, nem se ope, a uma estratgia
mais abrangente de aes de combate fome e misria em municpios pobres.
27 Na ocasio, uma argumentao seguidamente utilizada para justificar a mudana de enfoque da

Secretaria-Executiva da Comunidade Solidria, de uma estratgia de combate fome e misria
para uma de DELIS, era a de que no adianta apenas dar o peixe, tambm tem que ensinar a pes-
car. Tratava-se, na realidade, de um falso dilema, uma vez que no apenas necessrio que haja
o peixe para aprender a pescar, mas ambas as coisas dar o peixe e aprender a pescar
podem ocorrer simultaneamente.
Muito pelo contrrio, essas iniciativas se somam e se potencializam porque podem

e devem desfrutar dos mesmos recursos disponveis (i.e., humanos, organizacio-
nais, administrativos, financeiros). Ou seja, se por um lado, no curto prazo, busca-se
contribuir para melhorar a qualidade de vida dos mais pobres, fazendo com que al-
guns servios sociais bsicos j existentes cheguem efetivamente ao seu pblico-alvo,
pelo outro procura-se criar condies para que, no longo prazo, as comunidades se
organizem e viabilizem seu desenvolvimento de forma sustentvel, cada vez mais es-
timulando a expanso de uma teia virtuosa que promova a incluso dos excludos
[Resende, 1999].
Tanto que, na proposta da Secretaria-Executiva da Comunidade Solidria para o
novo governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, denominada Brasil Soli-
drio, o DELIS era visto como um desdobramento natural da estratgia at ento im-
plementada. A referida proposta destacava que o aperfeioamento da Agenda Bsi-
ca deve ser entendido como o reforo de um tratamento preferencial para um elen-
co mnimo de programas que, se implementados de modo eficiente, produzem um
forte impacto de reduo da pobreza. Integrar melhor as aes de combate pobre-
za e de promoo do desenvolvimento local um objetivo que pode ser alcanado
mediante a ampliao dos programas de formao e qualificao profissional e de
apoio melhoria da administrao municipal, em particular no que diz respeito tri-
butao. Quanto a prticas inovadoras, busca-se trabalhar no sentido de ampliar ino-
vaes na gesto em parceria com a sociedade civil [Comunidade Solidria, 1998].
Com relao alternativa de se criar um fundo especfico de combate fome e
pobreza, vale retomar mais uma vez o depoimento realizado em 21 de setembro de
1999 pela ex-secretria-executiva da Comunidade Solidria no Congresso Nacional:
Partindo da constatao real de que o funcionamento dos programas governa-
mentais so muitas vezes prejudicados pela incapacidade e lentido da mquina ad-
ministrativa, pelo excesso de trmites burocrticos, pela inadequao das normas fe-
derais s realidades locais, a tentativa apresentada tem sido a de criar uma estrutura
paralela s demais estruturas existentes, ou criar um fundo especfico para o combate
pobreza, supostamente mais gil e mais flexvel.
Essa alternativa no nova. No Brasil, ns j temos vrias experincias de criao de
fundos. Ns temos o Fundo de Garantia de Tempo de Servio (FGTS), que foi criado
para apoiar o trabalhador desempregado e financiar o setor habitacional, que comeou
sendo gerenciado pelo Banco Nacional de Habitao (BNH), hoje na Caixa Econmica
Federal (CEF). Temos o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), e tivemos o
FINSOCIAL, hoje COFINS, destinado especificamente para beneficiar a rea social.
O FINSOCIAL o mais parecido com o que se poderia chamar de fundo para

combater a pobreza, porque foi criado em 1982, com recursos no BNDES, para fi-
nanciar aes nas reas de sade, educao, alimentao, moradia popular e pequeno
agricultor. Observou-se que ele foi gradativamente sendo transferido para os minis-
trios setoriais. Tambm existiu a Secretaria Especial de Ao Comunitria (SEAC),

uma estrutura paralela s demais estruturas do governo federal, para financiar direta-
mente programas sociais. A SEAC comeou na Presidncia da Repblica, passou por
vrios ministrios e acabou no Ministrio do Bem-Estar Social, sendo depois extinta.
Se analisarmos em termos de agilidade e eficincia na alocao dos recursos, no
se observam grandes xitos nesses fundos, porque o gerenciamento desses recursos
exige, de qualquer forma, uma estrutura administrativa que tem que se subordinar s
exigncias legais de gesto dos recursos pblicos. Isso aconteceu, por exemplo, na
SEAC, que comeou com uma pequena estrutura e foi crescendo administrativamen-
te, tornando-se uma grande estrutura, atuando de forma paralela, com custos super-
postos e, pode-se dizer, ampliados em termos de custos administrativos, sofrendo
das mesmas dificuldades dos demais rgos gerenciais.
Se considerado que no cabe Unio executar diretamente programas, e sim
transferir os recursos federais, observando na sua repartio as desigualdades regio-
nais e sociais, definir prioridades, sintonizar a alocao desses recursos em funo
das distintas demandas econmicas e sociais e indicar as diretrizes gerais para a apli-
cao desses recursos, no se justifica uma estrutura especfica para a administrao
de apenas uma frao dos recursos destinados ao combate pobreza, mantendo-se
as mesmas dificuldades j identificadas nos demais rgos da administrao federal
que gerenciam a maior parcela dos recursos da rea social. Ou seja, o desafio des-
burocratizar, simplificar e flexibilizar a aplicao dos recursos no mbito de todos os
rgos da administrao federal. E j existem alguns avanos nessa rea. Por exem-
plo: o Ministrio da Sade com a transferncia automtica dos recursos do Piso de
Ateno Bsica de Sade (PAB), e o Ministrio da Educao com a transferncia di-
reta de recursos s escolas, com a descentralizao da merenda. Mas teramos muito
que avanar nessa direo. Flexibilizar, agilizar cada uma das aes, garantir priorida-
de dos programas, analisar, aprimorar programas que tm impacto direto no com-
bate pobreza.
Dessa forma, a maior lio que permanece dos primeiros quatro anos de atuao
da Secretaria-Executiva da Comunidade Solidria, assim como de seu antecessor o
CONSEA a de que o combate excluso social no , nem deve ser, atribuio de
uma instituio ou fundo especfico, mas sim uma ao integrada de todo o go-
verno, em suas trs esferas, em parceria com a sociedade civil. A experincia adquiri-
da durante os quatro anos iniciais de atuao da Secretaria-Executiva da Comunidade
Solidria deveria ser devidamente aproveitada no delineamento de uma nova estrat-
gia ou, idealmente, no aprimoramento de um processo iniciado em 1993, que perdu-
rou at dezembro de 1998, seja em seus pontos mais fortes i.e., estabelecimento de
uma rede de interlocutores federais, estaduais e municipais responsveis pela coor-
denao, em suas respectivas esferas governamentais, dos principais programas com
impacto efetivo no combate fome e misria , seja nos mais fracos i.e., incapa-
cidade em garantir, no devido tempo, a adequada alocao dos recursos necessrios

para a boa implementao desses mesmos programas.
Ou, nas palavras de Luiz Incio Lula da Silva, dirigente nacional do PT, em artigo
publicado no jornal Folha de So Paulo:28 Da a necessidade de ousarmos, sim, mais
uma vez, sem receios e sem preconceitos, propor ao Brasil um novo momento de
sacudida. Em vez de antecipar irracionalmente um debate sobre a sucesso de 2002,
hora de oferecer alternativas concretas e confrontar caminhos para enfrentar a
fome e a misria aqui e agora, uma vez que nosso compromisso combat-las seja
como governantes, seja na oposio.
A mobilizao que propomos no pode se confinar a um partido s, ou oposi-
o de esquerda e centro-esquerda. preciso retomar o esprito da campanha contra
a fome, liderada por Betinho, que comeou a nascer em maro de 1993, quando en-
treguei ao presidente Itamar Franco nossa proposta de Poltica Nacional de Seguran-
a Alimentar, incluindo a criao do Conselho Nacional de Segurana Alimentar.
Um bom comeo nessa retomada pode ser a proposta preparada pela Senadora Ma-
rina Silva (PT-AC), presidente da comisso especial que examinou os 54 projetos em
tramitao no Legislativo sobre o tema, dos quais 25 so coincidentemente de par-
lamentares petistas.
Nessa proposta lanado o conceito de oramento social j para o prximo ano,
aglutinando os recursos destinados garantia de renda mnima, bolsa-escola, reforma
agrria atendendo 115 mil famlias e outros itens, atingindo um pblico-alvo estima-
do entre 64 milhes e 70 milhes de pobres.
O diagrama disposto adiante, elaborado para subsidiar o depoimento da ex-
secretria-executiva da Comunidade Solidria no Congresso Nacional,29 apresenta,
ainda de forma primria, o que poderia constituir-se no embrio de um oramento
social ou, mais precisamente, no Oramento da Pobreza.
28 Folha de So Paulo, 24 de outubro de 1999, Caderno 1, p. 3.

29 Encontra-se no Anexo II quadro em que so listados os programas referidos no diagrama, com
os recursos a eles destinados na proposta de Oramento Geral da Unio OGU , remetida pelo
governo federal ao Congresso em setembro de 1997.
Oramento da Pobreza
Elaborao: IPEA.
Arte-final: Ricardo Dubinskas.
6.1 Mecanismos Alternativos de mudana de diretrizes da Secretaria-

Combate Fome e Misria Executiva da Comunidade Solidria, a partir
de janeiro de 1999, seguiu-se a adoo da
Rede de Proteo Social, integrante do Programa de Reforma e Proteo Social, ob-
jeto de contrato firmado em 1999 entre a Unio e o Banco Interamericano de Des-
envolvimento (BID), e o incio do processo de criao do Fundo de Combate e Er-
radicao da Pobreza, apresentado pelo prprio presidente do Senado Federal, sena-
dor Antnio Carlos Magalhes (Proposta de Emenda Constitucional no 67), aprimo-
rado no mbito da Comisso Mista Destinada a Estudar as Causas Estruturais e
Conjunturais das Desigualdades Sociais e Apresentar Solues Legislativas para Er-
radicar a Pobreza e a Marginalizao e Reduzir as Desigualdades Sociais e Regionais
(Proposta de Emenda Constitucional no 96), e objeto de substitutivo em discusso
no mbito da Comisso de Constituio, Justia e Cidadania do Senado Federal.
Para facilitar uma melhor compreenso sobre as semelhanas e diferenas exis-
tentes entre as vrias terminologias utilizadas em estratgias e polticas destinadas ao
enfrentamento da pobreza, convm ressaltar algumas das principais caractersticas do
que se tem denominado, genericamente, de Redes de Proteo do Social (RPS), inclu-
sive os fundos sociais criados em diversos pases em desenvolvimento desde a dca-
da de 80, a RPS implementada no Brasil a partir de 1999 e, finalmente, o Fundo de
Combate e Erradicao da Pobreza, ainda em fase de tramitao no Congresso Na-
cional. A experincia adquirida com a implementao da Estratgia Comunidade So-
lidria entre 1995 e 1998 em muito poderia contribuir para o surgimento de um am-
plo movimento que resulte na erradicao definitiva da fome e da misria existentes
no Brasil.
6.1.1 As Redes de Proteo A partir dos anos 80, diversos pases em desenvol-
Social (RPS) vimento, em particular na Amrica Latina, passa-
ram a implementar aes que, de alguma forma, in-
seriam-se em um processo de articulao e financiamento de programas e projetos
sociais denominado usualmente de Rede de Proteo Social (RPS). Uma RPS consisti-
ria de um conjunto de instituies e prticas que tem por objetivo evitar que indiv-
duos permaneam ou caiam abaixo de padres de vida considerados como mi-
nimamente aceitveis.30 Na realidade, a terminologia RPS no apresenta uma defini-
o precisa: dependendo do modelo adotado, entidades como a prpria Previdncia
Social, por meio do pagamento de penses e outros benefcios continuados, assim
como programas de gerao de ocupao e renda, ou mesmo de distribuio de ali-
mentos, podem, ou no, ser considerados como integrantes de uma RPS.
30 So diversas as metodologias utilizadas para definir padres de vida minimamente aceitveis,
como por exemplo o montante de recursos necessrios para adquirir uma cesta bsica que cor-
responda a 2 242 kcal e 53 gramas de protenas per capita/dia (estimativa nutricional mnima esta-
belecida pela Organizao Mundial de Agricultura (FAO).
Verifica-se, dessa forma, que o termo Rede de Proteo Social permite diversas
categorizaes. Assim, as RPS podem ser divididas, por exemplo, entre formais e in-
formais; pblicas e privadas; preventivas e promocionais; setoriais e multissetoriais;
direcionadas pela demanda e direcionadas pela oferta; focalizadas e universais.
Apesar de existirem h vrias dcadas o New Deal, implementado nos Estados Uni-
dos nos anos 30, pode ser considerado um exemplo de sucesso de uma estratgia que
hoje seria chamada de RPS , as RPS somente passaram a incorporar-se s polticas sociais
de abrangncia nacional em fins dos anos 80 e incio da dcada de 90.31 Presses dos or-
ganismos internacionais de financiamento, que viam nas RPS um instrumento potencial-
mente eficiente e eficaz de implementao de polticas pblicas bem como o desen-
canto ento existente com os mecanismos tradicionais de proteo social foram rele-
vantes na popularizao dessa nova modalidade de implementao de programas e pro-
jetos sociais. De acordo com Sanjay Reddy (1998), so trs as tipologias de RPS mais em
voga nos ltimos anos, conforme sumariado a seguir.
a) Fundos Sociais de Emergncia (FSE): so instituies intermedirias, que tm
por objetivo transferir, de forma gil, recursos do governo para a implementao de
projetos apresentados por entidades pblicas e privadas. Tm como principais ca-
ractersticas a multissetorialidade (financiam uma ampla variedade de projetos, em
reas como gerao de emprego, desenvolvimento de infra-estrutura e oferta de ser-
vios sociais); o direcionamento pela demanda (liberam recursos tomando por base
propostas apresentadas por instituies locais, municipalidades e organizaes no-
governamentais); a perspectiva preventiva (evitar que indivduos permaneam ou caiam
abaixo de padres de vida preestabelecidos) e compensatria (recompensar a populao
de menor renda pelos custos inerentes a processos de ajuste econmico); a transitori-
edade (tm por objetivo alcanar objetivos polticos e/ou sociais especficos em um
prazo determinado); a atuao de forma autnoma ou semi-autnoma (administradas por
entidades criadas especificamente com a finalidade de gerir o fundo, possuindo
considervel nvel de independncia financeira e gerencial); e, na maior parte dos ca-
sos, uma forte captao de recursos externos (oriundos de bancos e agncias de coopera-
o tcnica e financeira internacional).
b) Fundos Sociais de Investimento (FSI): assim como os FSE, so instituies in-
termedirias, com o mesmo objetivo de transferir, de forma gil, recursos do gover-
no para a implementao de projetos apresentados por entidades pblicas e privadas.
Tambm so multissetoriais, direcionados pela demanda e dependem de uma estru-
tura administrativa autnoma ou semi-autnoma. Diferenciam-se dos FSE por serem
promocionais, mais orientados para a reduo da pobreza no mdio e longo prazos.
Tendem a no ser transitrios, no sentido de que no possuem um prazo especfico
para o cumprimento de suas atribuies, e a no apoiar projetos de desenvolvimento
31 O estudo realizado por Alfredo Costa-Filho demonstra que o pice de criao dos fundos foi a vi-
rada entre as dcadas de 80 e 90.
de infra-estrutura fsica e de gerao de emprego no curto prazo (i.e., frentes de tra-

balho). Investem em projetos de maturao mais longa, com nfase no desenvolvi-
mento de infra-estrutura social, na prestao de servios sociais e na capacitao e
desenvolvimento da comunidade, alm de possurem menor dependncia de recur-
sos externos.
c) Programas de Ao Social (PAS): no possuem uma definio precisa como os
FSE e os FSI. um termo genrico, utilizado em programas de financiamento multis-
setorial que tm por objetivo oferecer alguma proteo social aos mais necessitados.
Diferentemente das duas outras tipologias, no costumam ser direcionados pela de-
manda. Pelo contrrio, so criados para implementar planos de ao social pr-
formulados. Ademais, no so administrados por entidades independentes, mas sim
por ministrios setoriais, muitas vezes por meio de um comit de coordenao ou
instrumento similar.
S. Reddy, a partir de ampla resenha e anlise dessas trs modalidades de RPS, che-
ga s concluses resumidas adiante.
1) Fundos Sociais de Emergncia, Fundos Sociais de Investimento e Programas
de Ao Social tm sido implementados, ou esto sendo planejados, em um grande
nmero de pases em desenvolvimento (perto de cinqenta). Apesar da maior parte
dessas RPS encontrarem-se na Amrica Latina e no Caribe, esto cada vez mais dis-
seminadas na sia e na frica.
2) Em uma amostragem de pases, os gastos das RPS foram estimados em apro-
ximadamente 10,3% do total dos gastos pblicos sociais, e em 32,6% dos gastos em
servios sociais bsicos. As RPS tornam-se, assim, alternativas para a definio de
prioridades e para a alocao de recursos em programas sociais.
3) A maior parte das rps atuais so multissetoriais, no sentido de que financiam
atividades que de outra forma estariam sob a jurisdio de uma variedade de minist-
rios. Programas multissetoriais tm vantagens e desvantagens, no devendo ser
completamente evitados, mas talvez confinados a uma escala administrvel, e ope-
rados de acordo com princpios apropriados.
4) Vrias RPS tm sido direcionadas pela demanda, no sentido de que projetos por
elas financiados so selecionados em resposta a propostas de entidades externas,
como Organizaes No-Governamentais (ONG), municipalidades e organizaes
comunitrias. Em contraste, nas RPS direcionadas pela oferta, sua prpria adminis-
trao formula os projetos. Programas direcionados pela demanda apresentam van-
tagens, mas oferecem dificuldades adicionais de gesto, inclusive em beneficiar, efeti-
vamente, os mais pobres. Devem ser acompanhados de medidas que aumentem a
capacidade da populao beneficiria para formular e apresentar propostas, e pela
seleo de atividades que descriminem em benefcio dessa populao.
5) Uma caracterstica comum a vrias RPS o fato de que so administradas por

entidades que possuem relativa autonomia dos ministrios sociais existentes e de
outras estruturas governamentais. Em pases onde os ministrios sociais so fortes e
bem-estruturados, as RPS autnomas podem apresentar desvantagens e ineficincias
gerenciais, ao passo que em naes onde os ministrios sociais so ineficientes, as
RPS autnomas podem representar ganhos relevantes no curto prazo, e at mesmo
servir como modelo para a fundao de novas instituies, ou reestruturao das j
existentes.
6) As RPS atuais utilizam um nmero considervel de inovaes gerenciais, inclu-
indo salrios substancialmente mais elevados que os do servio pblico civil, mto-
dos mais flexveis de recrutamento, uso extensivo de tecnologia da informao, e es-
timativas padronizadas de custo unitrio dos bens e servios adquiridos.
7) H razes que permitem questionar at que ponto os atuais modelos de RPS
so consistentes com o alcance sustentvel dos objetivos sociais a que se propem.
Tambm causam preocupao eventuais implicaes que elas possam vir a ter na efi-
ccia da atuao de longo prazo dos ministrios sociais existentes.
8) Um cuidado que deve predominar quando da formulao, implementao e
avaliao das RPS a eqidade existente no acesso aos benefcios delas derivados.
Nesse sentido, sua trajetria no unvoca. Vrias RPS tm demonstrado
vises no que diz respeito s regies beneficirias, ao gnero do pblico-alvo e,
mesmo, s classes sociais (i.e., populao urbana e rural). As RPS enfrentam srias di-
ficuldades em chegar aos mais pobres, o que poderia ser minimizado pelo uso de
instrumentos como mapas de pobreza, em conjunto com procedimentos formais de
seleo de projetos que beneficiem efetivamente os mais pobres.
9) As RPS dirigidas pela demanda recorrem a uma variedade de organizaes in-
termedirias para formular, apresentar, negociar e implementar projetos, bem como
para distribuir os benefcios gerados. Tais entidades podem ser organizaes comu-
nitrias, de voluntrios, no-governamentais, municipalidades e, at mesmo, empre-
sas privadas com fins lucrativos. Apesar de o modelo oferecer alguns sucessos, exis-
tem razes para cautela: a participao comunitria nem sempre genuna ou, neces-
sariamente, eqitativa. As RPS direcionadas pela demanda deveriam, assim, ser cont-
nuas e sistematicamente monitoradas por mecanismos apropriados, alm de possuir
instrumentos que garantam o aumento da capacidade de gesto das entidades inter-
medirias.
10) As RPS mais recentes tm obtido resultados desiguais no que diz respeito s
mulheres. Alcanar a eqidade de gnero na formulao e implementao de pro-
gramas e projetos sociais requer ateno para diversos fatores, como a forma dos
benefcios (i.e., recursos in cash vis--vis in kind, gerao de emprego vis--vis oferta de
servios, e a prpria natureza das agncias executoras, como ONG e/ou empresas
privadas).
11) A dimenso poltica das RPS possui relevncia considervel. Vrias so for-
muladas especificamente em resposta a objetivos polticos, como o apoio a interes-
ses dominantes e/ou necessidade de mitigar a oposio a programas de ajuste eco-
nmico. Na prtica, podem ser encontrados exemplos de RPS implementadas em
conjunturas altamente politizadas e, outras, em situaes menos politizadas.
12) As relaes entre a macroeconomia e as RPS devem ser consideradas na sua
formulao e implementao. H, em geral, necessidade de se garantir que o cum-
primento dos objetivos sociais seja incorporado ao centro do processo de planeja-
mento e de gesto econmica, evitando assim que as RPS tornem-se apenas um mero
instrumento compensatrio.
S. Reddy (1998), com essas colocaes, ressalta que a formulao e a implementa-
o de RPS que possuam reais condies de alcanar seus objetivos de eficcia, efici-
ncia e eqidade constituem um exerccio difcil e de alta complexidade. O autor
considera que os modelos atuais de RPS no tm sido nem um sucesso universal,
tampouco um fracasso retumbante. Se, por um lado, no possuem a amplitude e a
eficcia necessrias para tornarem-se a resposta governamental aos custos sociais de
ajustes ou crises econmicas, por outro, contribuem para o repertrio de inovaes
em polticas sociais que podem agregar benefcios quando utilizadas adequadamente,
como parte integrante de um programa socioeconmico mais abrangente, destinado
a fomentar a eqidade social.
6.1.2 A RPS Brasileira e o Fundo de Combate e As definies de RPS apresentadas por

Erradicao da Pobreza S. Reddy em muito distanciam-se do
modelo de RPS adotado em 1999 pelo
Brasil, que se situa muito mais prximo da estratgia utilizada pela Secretaria-
Executiva da Comunidade Solidria no perodo 1995/1998. semelhana da Estra-
tgia Comunidade Solidria, a RPS do BID consiste de uma seleo de 22 aes32 des-
tinadas prestao de servios sociais bsicos para grupos de baixa renda. De acordo
32 So os seguintes os programas da RPS do BID: Distribuio de Livros para Alunos e Bibliotecas;

Sade do Estudante; Alimentao Escolar; Escolas Pblicas de Gesto Eficiente; Complemento
ao FUNDEF; Fundo de Fortalecimento da Escola; Combate a Carncias Nutricionais; Farmcia
Bsica do SUS; Programa Nacional de Imunizao; Piso Assistencial Bsico do SUS; Sade da Fa-
mlia; Ateno Integral Sade da Mulher; Manuteno do Seguro Desemprego; Abono Salarial;
Qualificao Profissional; Apoio a Crianas Carentes; Apoio a Portadores de Deficincias e suas
Famlias; Apoio a Pessoas Idosas; Benefcios Assistenciais a Pessoas Idosas e a Portadores de De-
ficincias; Apoio Erradicao do Trabalho Infantil e Juvenil; Assistncia Integral a Crianas e
Adolescentes e Programa de Garantia de Renda Mnima. Vale notar que boa parte deles integrava
a Estratgia Comunidade Solidria.
com documento do Ministrio do Oramento e Gesto, a referida Rede tem por

objetivo:33
1) garantir a oferta programada de servios sociais bsicos voltados para grupos
e reas mais carentes, proporcionando adequada proteo social para tais segmentos
na atual conjuntura de crise fiscal;
2) assegurar a dotao oramentria programada para a despesa pblica nestes
servios sociais bsicos, buscando a melhoria de sua eficcia;
3) aprofundar as reformas em curso nos setores da Educao, da Previdncia e
Assistncia Social, da Sade e do Trabalho; e
4) assegurar a concesso de recursos de rpido desembolso para apoiar as medi-
das de estabilizao da situao macroeconmica.
A RPS brasileira consiste, assim, de um esforo para garantir que, em um mo-
mento de srie crise fiscal, recursos sejam disponibilizados com regularidade para a
implementao de polticas e programas voltados para a populao de menor renda.
A meta contratual assinada com o BID previa, para 1999, alocao de R$ 11 365,3
milhes para as 22 aes integrantes da RPS. Ao final de 1999, a RPS j havia contabi-
lizado investimentos de R$ 11 815,2 milhes, ou seja, 104% da meta prevista para
todo o ano, de R$ 11 3365,3 milhes.
Interessante notar que as condicionalidades estabelecidas no mbito do emprs-
timo Programa de Reforma e Proteo Social, assinado entre a Unio e o BID, ter-
minaram por representar uma alternativa ao que foi talvez a maior dificuldade da
Estratgia Comunidade Solidria no perodo 1995/1998: a viabilizao do seu selo de
prioridade (ver item 4.1 do presente documento), ou seja, como carimbar os recursos
destinados a programas de combate fome e misria, de forma que os mesmos
fossem alocados e disponibilizados nos montantes e tempo previstos. Por outro
lado, a RPS do BID restringiu sua atuao esfera federal, de forma semelhante aos in-
terlocutores ministeriais da Estratgia Comunidade Solidria, no atuando diretamente
na articulao e na coordenao dos programas nos nveis estaduais e municipais.
Sobre o Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, pouco se pode dizer, uma
vez que o mesmo ainda se encontra em anlise no Congresso Nacional. Adicional-
mente, a Emenda no 1 da Comisso de Constituio, Justia e Cidadania (Substituti-
vo) remete a operacionalizao do referido Fundo para lei complementar, a ser vo-
tada apenas aps a aprovao do Fundo, que prev uma alocao de no mnimo R$
4 bilhes ao ano, por perodo de 10 anos. Sua principal fonte, nos primeiros dois
anos de funcionamento (18 de junho de 2000 a 18 de junho de 2002), ser o equiva-
lente a 0,08% da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF) e,
a partir de ento, recursos equivalentes economia de juros que se vier a obter com
33 Rede de Proteo Social Relatrio de Avaliao Fsica e Financeira, junho de 1999, p.3.
as receitas de privatizao, que sero destinados polticas e programas voltados para

a erradicao da fome e da misria.34 Nesse sentido, aproxima-se mais dos fundos
setoriais j existentes no Brasil, como o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), ou
o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), s que com destinao
de recursos especificamente para aes de combate pobreza.
O relatrio que substancia o referido Substitutivo sugere, porm, que os recursos
a serem alocados ao Fundo no devero levar criao de entidades autnomas dos
ministrios sociais existentes e de outras estruturas governamentais, evitando assim a
superposio de aes e, conseqentemente, o desperdcio de recursos. O estabele-
cimento de instituies especficas para gerir programas implementados com recur-
sos oriundos de fundos tem sido considerado o calcanhar de Aquiles dessa modalidade
de fundos sociais, uma vez que, ao invs de imprimir maior eficincia e eficcia a todo
o aparato estatal, termina por concorrer com ele, acarretando muitas vezes o prprio
enfraquecimento da ao governamental. Ou, nas palavras do relator, Senador Lcio
Alcntara, no que respeita s polticas concretas de governo, h a considerar, de um
lado, o montante dos gastos do pas com a chamada rea social, assim como sua
distribuio entre a Unio, os Estados e os Municpios. De outro, no interior do
agregado genrico do social, as polticas com impacto direto sobre a quantidade e
intensidade da pobreza. Entre estas ltimas, trs conjuntos de aes destacam-se,
nos ltimos anos: aquelas desenvolvidas no bojo do Programa Comunidade Solid-
ria; as mudanas implementadas aps a vigncia da nova regra constitucional, na
Previdncia Rural; e, finalmente, a gama de iniciativas que combinam a entrega de
um montante mnimo de renda s famlias pobres com a exigncia de manuteno
dos filhos na rede escolar.
Considera-se, dessa forma, que apesar do pouco tempo de durao quatro anos
e da grave crise fiscal que tem restringido a alocao de recursos para a rea social
e, particularmente, para polticas de combate fome e misria, a estratgia adotada
pela Secretaria-Executiva da Comunidade Solidria contribuiu significativamente para
o aprimoramento das aes voltadas para os segmentos mais pobres da populao
brasileira. Um ponto relevante no delineamento da Estratgia Comunidade Solidria
foi precisamente o esforo, intencional, de buscar alternativas que minimizassem as
dificuldades j ento verificadas no estabelecimento de fundos sociais, seja no Brasil,
seja em outros pases.
Enquanto a maior parte dos fundos apoiavam ou apiam programas e/ou
projetos por eles mesmos implementados, com o objetivo de minimizar os custos
sociais decorrentes de processos de reestruturao econmica, com aes que vo da
oferta de servios bsicos a mecanismos de gerao de ocupao e renda, os esfor-
os da Secretaria-Executiva da Comunidade Solidria direcionaram-se para o au-
34 O Ministrio da Fazenda, em press release de 09 de fevereiro de 2000, estima que o Fundo de Er-
radicao da Pobreza dever receber aportes de aproximadamente R$ 4 bilhes ao ano.
mento da eficincia e da eficcia de programas governamentais que, mesmo com

objetivos gerais similares aos dos fundos, eram de responsabilidade dos prprios mi-
nistrios setoriais, ou de instituies a eles vinculadas.
Espera-se, assim, que a experincia acumulada pela Estratgia Comunidade Soli-
dria sirva para o aprimoramento dos novos instrumentos de combate fome e
misria que ora se delineiam: a RPS brasileira e o Fundo de Combate e Erradicao
da Pobreza podero, assim, tornar-se valiosos diferenciais no longo processo neces-
srio para erradicar a pobreza de nosso pas.
7 CONCLUSES
de se ressaltar, porm, que no existem panacias. Ainda mais nos esforos para
erradicar a fome e a misria, fenmeno dinmico que perpassa diversas reas do conhe-
cimento e, por conseguinte, das polticas pblicas. O retrato do pobre ser sempre desfo-
cado. Ele tem baixa renda, precrias condies de trabalho, de moradia, baixa escola-
ridade, dificuldade de acesso a servios de sade, etc. Mesmo assim, a soma dessas
caractersticas no reflete, de forma precisa, a complexidade do fenmeno da pobre-
za e da misria. No possvel comparar os pobres seringueiros da Amaznia com
os flagelados do Nordeste, com os desempregados da periferia de So Paulo, com os
assentados em Mato Grosso do Sul ou com os pescadores do Rio Grande do Sul.
Carncias diferenciadas exigem polticas diferenciadas e precondies de atendi-
mento totalmente diferenciadas. No se trata de desenhar um nico programa ou
um conjunto de programas setoriais para acabar com a pobreza ou com a excluso
social na sua complexidade, nem identificar uma rea especfica de atuao e con-
certar todo o esforo em uma nica rea.35
Mais razovel utilizar-se da experincia adquirida para aprimorar estratgias de
combate excluso social. Para tanto, deve-se admitir as inmeras limitaes existen-
tes em qualquer rede de atores que venha a assumir tarefa de tamanha envergadura,
procurando, sempre que possvel, elimin-las ou, ao menos, reduzi-las. Assim, aos
quatro princpios norteadores da Estratgia Comunidade Solidria parceria, solidarie-
dade, descentralizao e integrao e convergncia das aes poderiam ser agregados mais
quatro:
1) COMPROMETIMENTO de todos, governo e sociedade civil, com a estra-
tgia de combate fome e misria a ser implementada, sobrepondo-se a quaisquer
interesses especficos;
35 Anna Maria Medeiros Peliano, em depoimento prestado dia 21 de setembro de 1999 na Comisso
Mista Destinada a Estudar as Causas Estruturais e Conjunturais das Desigualdades Sociais e
Apresentar Solues Legislativas para Erradicar a Pobreza e Marginalizao e Reduzir as Desi-
gualdades Sociais e Regionais.
2) PERSEVERANA qualquer estratgia de combate fome e misria no

apresentar resultados no curto e mdio prazos, independentemente de sua eficin-
cia e eficcia, como bem o demonstra o processo iniciado pelo CONSEA, ainda em
1993;
3) GRADUALISMO o processo de implementao de polticas de combate
fome e misria deve ser continuamente aprimorado e ampliado, utilizando-se, sem-
pre que possvel, os ensinamentos obtidos com experincias adquiridas; e
4) MULTIPLICIDADE no existir, jamais, um fundo, um programa, ou
mesmo uma poltica que, isoladamente, permita romper com o crculo vicioso da ex-
cluso social; isso somente se dar com a compreenso de todos de que inmeras
aes devem ser implementadas concomitantemente.
ANEXO 1
MAPA DAS AES DE COMBATE FOME E MISRIA
1) POLTICA ECONMICA
a) Ministrio da Fazenda (MF)
i) garantia de liberao regular dos recursos para os programas prioritrios;
ii) retomada do desenvolvimento;
iii) captao de recursos adicionais; e
iv) apoio dos bancos oficiais aos projetos de investimentos selecionados.
b) Ministrio do Trabalho (MTB)
i) ao estratgica para gerao de empregos;
ii) ao emergencial para a crise do desemprego;
iii) aumento do poder aquisitivo dos salrios;
iv) redimensionamento do seguro-desemprego e do abono salarial; e
v) ampliao do programa de alimentao do trabalhador.
c) Ministrio da Agricultura e Reforma Agrria (MARA)
i) estmulo produo de alimentos (i.e., preos mnimos, pesquisa, extenso
rural);
ii) utilizao de estoques pblicos para regular preos e para programas ali-
mentares;
iii) aes de combate ao desperdcio agrcola;
iv) assentamento de trabalhadores rurais de baixa renda;
v) assistncia aos pequenos produtores rurais; e
vi) programas de abastecimento para populaes pobres.
d) Secretaria de Planejamento e Oramento da Presidncia da Repblica
(SEPLAN/PR)
i) coordenao das aes a cargo do governo; e
ii) reavaliao do oramento de 1993 e proposta para 1994.
e) Ministrio da Indstria e do Comrcio (MI)
i) acordos nas Cmaras Setoriais (agroindstria, construo civil, construo

naval, automotiva); e
ii) apoio a micro e pequenas empresas.
f) Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT)
i) desenvolvimento de tecnologia na rea de comercializao de alimentos.
2) POLTICA SOCIAL
a) Ministrio da Sade (MS)
i) Programa de Ateno Integrada ao Desnutrido (Leite Sade); e
ii) ampliao do Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional (SISVAN).
b) Ministrio do Bem-Estar Social MBES
i) programas de habitao para a populao de baixa renda (Morar Municpio e
Habitar-Brasil);
ii) programas de saneamento bsico (PROSIM e PROSEGE);
iii) assistncia s crianas, adolescentes, idosos e portadores de deficincia ca-
rentes; e
iv) distribuio de excedentes de estoques governamentais de alimentos.
c) Ministrio da Educao (MEC)
i) descentralizao do Programa Nacional de Alimentao Escolar; e
ii) engajamento das universidades na Ao da Cidadania Contra a Misria e Pela
Vida.
d) Ministrio da Cultura (MINC)
i) movimento de conscientizao nacional; e
ii) campanhas de arrecadao de recursos.
3) POLTICA DE INFRA-ESTRUTURA
a) Ministrio dos Transportes
i) recuperao de rodovias para movimentao da safra agrcola; e
ii) prioridades nas obras intensivas em mo-de-obra.
b) Ministrio das Minas e Energia (MME)
i) subsdio ao gs de cozinha;
ii) programas de sistemas integrados de energia/alimentos; e
iii) tarifas eltricas diferenciadas.
c) Ministrio das Comunicaes (MC)

i) apoio mobilizao da sociedade e campanhas de arrecadao de recursos; e
ii) expanso da infra-estrutura de comunicao na rea de comercializao agr-
cola.
4) ORDENAMENTO TERRITORIAL
a) Ministrio do Meio Ambiente (MMA)
i) apoio s atividades pesqueiras;
ii) preservao do meio ambiente; e
iii) prioridade aos programas ambientais intensivos em mo-de-obra.
b) Ministrio da Integrao Regional (MIR)
i) Programa de Irrigao para Produo de Alimentos Bsicos (PBASE);
ii) Programa de Apoio Pequenas Comunidades Rurais (PAC/FUMAC); e
iii) frentes de trabalho no Nordeste.
5) FUNES CLSSICAS DO GOVERNO
a) Ministrio da Justia MJ
i) combate ao abuso do poder econmico.
b) Ministrio das Relaes Exteriores (MRE)
i) mobilizao de ajuda internacional; e
ii) intercmbio de experincias com outros pases.
c) Ministrios Militares da Marinha, do Exrcito, da Aeronutica e Estado-
Maior das Foras Armadas (EMFA)
i) cooperao em programas de transportes e distribuio de alimentos; e
ii) criao de tiros de guerra em reas carentes.
d) Secretaria de Administrao Federal da Presidncia da Repblica SAF/PR
i) capacitao e treinamento de servidores pblicos.
ANEXO 2
PROPOSTA PRELIMINAR DE ORAMENTO DA POBREZA1
Proposta de Oramento Geral da Unio (OGU/2000) Programas

que Beneficiam Diretamente a Populao de Menor Renda,
por Ministrio2 Presidncia da Repblica
Programa Nome Valor (R$)
0071 Comunidade Ativa 2 500 000,00
0121 Nosso Bairro3 24 340 880,00
0122 Saneamento Vida 15 516 244,00
0128 Morar Melhor 219 825 000,00
Total 262 182 124,00
Ministrio da Educao
0040 Acelerao da Aprendizagem4 1 956 760 282,00
0041 Crdito Educativo 948 000 000,00
0042 Escola de Qualidade para Todos 380 129 849,00
0044 Desenvolvimento da Educao Profissional 552 288 710,00
0047 Educao de Jovens e Adultos 26 883 989,00
0668 Paz nas Escolas 1 000 000,00
Total 3 865 062 830,00
1 A elaborao da proposta de Oramento da Pobreza contou com a contribuio de Paulo Ro-

berto Paiva.
2 Em alguns dos programas listados no foram includos os valores, uma vez que esses programas
no se destinam, exclusivamente, a aes que tenham por objetivo beneficiar as camadas de me-
nor renda da populao.
3 Aes de habitao e saneamento para famlias que tenham renda de at trs salrios mnimos.
4 Objetivos: assegurar a eqidade nas condies de acesso, permanncia e xito escolar do aluno
no ensino fundamental. Principais aes: merenda escolar; transporte escolar; assistncia mdica;
distribuio de bibliotecas; aes de rdio e TV; livro didtico; equipamento de informtica, den-
tre outras.
Ministrio da Agricultura e do Abastecimento

0069 Cesta de Alimentos 100 616 000,00
0351 Agricultura Familiar (PRONAF) 48 677 000,00
Total 149 293 000,00
Ministrio da Cincia e Tecnologia

0012 Pesquisa e Desenvolvimento em Sade
Total
Ministrio da Fazenda
0351 Agricultura Familiar5
0774 Desenv. Administ. Fiscal de Estados e Munic.
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior

0419 Desenv. de Micro, Peq. e Med. Empresas6 20 157 000,00
Total 20 157 000,00
Ministrio da Justia
0073 Combate Abuso e Explor. Sexual de Cr. e Adol. 148 500,00
0152 Reinsero Social do Adol. Conflito com a Lei 11 531 156,00
0153 Defesa dos Direitos da Criana e do Adol. 5 109 921,00
0668 Paz nas Escolas7 1 170 000,00
0699 Defesa Jurdica Gratuita 838 000,00
Total 18 797 577,00
5 Recursos de Operaes Especiais de Crdito Banco do Brasil..

6 Objetivos: promover o fortalecimento da micro, pequena e mdia empresa via ampliao das li-
nhas de crdito, acesso a novas tecnologias, capacitao e oferta de aval.
7 Possui ainda R$ 1 000 000,00 alocados no Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao
(FNDE).
Ministrio de Minas e Energia

0273 Energia das Pequenas Comunidades 30 000 000,00
Total 30 000 000,00
Ministrio da Previdncia e Assistncia Social

0042 Escola de Qualidade para Todos 100 000 000,00
0065 Ateno Pessoa Portadora de Deficincia 2 250 574 381,00
0066 Valorizao e Sade do Idoso8 1 054 925 037,00
0067 Ateno Criana 247 865 061,00
0068 Erradicao do Trabalho Infantil 113 399 200,00
0070 Centros de Juventude 13 144 800,00
0073 Combate Abuso e Explor. Sexual Cr. e Adol. 5 100 000,00
Total 3 785 008 479,00
Ministrio das Relaes Exteriores

0684 Cooperao Cientfica e Tecnolgica
Internacional
Ministrio da Sade
0001 Sade da Famlia9 2 469 049 491,00
0008 Alimentao Saudvel10 176 000 000,00
0012 Pesquisa e Desenvolvimento em Sade
0021 Sade da Mulher11 9 677 100,00
0027 Sade da Criana e Aleitamento Materno 14 216 474,00
0065 Ateno Pessoa Portadora de Deficincia 4 442 400,00
0066 Valorizao e Sade do Idoso12 53 450 000,00
0119 Saneamento Bsico 196 030 000,00
Total 2 922 865 465,00
8 Pagamento de renda vitalcia por idade (R$ 542 512 000,00) e pagamento de benefcios de pres-
tao continuada pessoa idosa (R$ 469 724 840,00).
9 Programa Agentes Comunitrios de Sade (PACS).
10 Combate desnutrio e micronutrientes.
11 Pr-natal.
12 Adicionar aos recursos alocados no MPAS.
Ministrio do Trabalho e do Emprego

0044 Desenvolvimento da Educao Profissional 30 000 000,00
0068 Erradicao do Trabalho Infantil13 1 849 200,00
0101 Qualificao Profissional do Trabalhador 497 485 045,00
0103 Gerao de Emprego e Renda 26 677 000,00
0107 Errad. Trabalho Escravizador e Degradante 925 000,00
Total 556 936 245,00
Ministrio dos Transportes

0222 Transporte Ferrovirio Urbano de Passageiros 360 688 367,00
Total 360 688 367,00
Ministrio das Comunicaes

0253 Servios de Comunicao de Massa
0254 Telefonia Fixa
Ministrio da Cultura
0168 Livro Aberto 14 534 425,00
Total 14 534 425,00
Ministrio do Meio Ambiente

0495 Pro-gua/Gesto
0502 Amaznia Sustentvel (Solidria)14 50 000,00
Total 50 000,00
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

Total 8 000 000,00
13 Adicionar aos recursos alocados no MPAS.

14 Promoo do desenvolvimento da Amaznia com uso sustentvel dos seus recursos naturais.
Ministrio Extraordinrio de Poltica Fundiria

0135 Novo Mundo Rural15 931 264 000,00
0137 Emancipao de Assentamentos Rurais 90 482 000,00
0351 Agricultura Familiar (PRONAF) 193 285 000,00
Total 1 215 031 000,00
Ministrio dos Esportes e do Turismo

0073 Combate ao Abuso e Explor. Sexual da
Cr. e Adol. 760 000,00
0180 Esporte Solidrio (10 a 24 anos) 18 987 025,00
0182 Esporte Direito de Todos16 38 011 034,00
Total 57 758 059,00
Ministrio da Defesa
0120 Desenvolvimento Social Faixa de Fronteira 1 000 000,00
0643 Calha Norte17 3 763 000,00
0645 Assist. e Coop. Marinha Sociedade Civil 500 000,00
0646 Asssist. e Coop. Aeronutica Socied. Civil 160 044,00
Total 5 423 044,00
Ministrio da Integrao Nacional

0379 Irrigao e Drenagem
0800 Desenvolvimento da Regio Nordeste18 21 182 924,00
Total 24 069 924,00
15 Inclui o Programa 0136 Novo Mundo Rural Consolid. de Assent. (R$ 188 750 000,00).
16 O total compreende tanto os recursos do Ministrio (R$ 9 344 034,00) como os de Transfern-
cia para Estados e Municpios (R$ 28 667 000,00).
17 Fixar o homem no campo, apoio a comunidades carentes, etc.
18 Programa de Apoio ao Pequeno Produtor (PAPP).
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Comunidade Solidaria Uma Alternativa Aos Fundos Sociais

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ISSN 1415-4765

TEXTO PARA DISCUSSO NO 725

Braslia, maio de 2000

TEXTO PARA DISCUSSO NO 725

Comunidade Solidria: uma

Braslia, maio de 2000

* Tcnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA.

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

Fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento,

TEXTO PARA DISCUSSO tem o objetivo de divulgar resultados

Tiragem: 130 exemplares

PERMITIDA A REPRODUO DESTE TEXTO, DESDE QUE OBRIGATORIAMENTE CITADA A FONTE.

2 GNESE DA COMUNIDADE SOLIDRIA 6

3 O PERODO DE TRANSIO ALGUNS CONCEITOS NORTEADORES 16

4 PELA REINTRODUO DE UMA POLTICA

D efinio de polticas e mecanismos institucionais que permitam erradicar a fome

E m janeiro de 1995, o governo brasileiro lanou uma estratgia de combate

1 Paralelamente ao presente estudo, o PNUD e o UNICEF apoiaram um segundo, intitulado Poltica de

fortemente vinculado aos dois primeiros princpios: crescimento econmico e distri-

2 GNESE DA COMUNIDADE SOLIDRIA

2.1 O Ponto de Ruptura O Comunidade Solidria nasce, cresce e amadure-

o de alimentos; e a formulao de alternativas imediatas para o enfrentamento da

5 A referida comisso, coordenada pela ento ministra da Secretaria de Planejamento, Oramento e

J em 12 de maio de 1993, criada a Frente Parlamentar de Ao pela Cidadania,

6 In: Documento de Criao da Frente Parlamentar de Ao para a Cidadania.

Como mecanismo de articulao entre o governo e a sociedade civil, as principais

rentes de gesto pblica e, tambm, induzir a participao da sociedade civil no esta-

mento poltico: impedimento do presidente da Repblica e profunda desestruturao do

2.2.1 O Programa de Gerao de Enquanto em 1993 o CONSEA atuou visando

belecido o prprio FAT: os trabalhadores terminavam por contribuir financeiramente

9 Programa de Suplementao Alimentar (PSA/INAN); Programa Nacional de Incentivo ao Aleita-

a) descentralizao das aes, no mais diretamente para as comunidades, mas

2.2.3 Dificuldades A anlise a posteriori dos problemas detectados na implementa-

mas dificuldades verificadas por ocasio da implementao do Programa de Combate

3 O PERODO DE TRANSIO ALGUNS

Durante o perodo de transio entre os governos dos presidentes Itamar Franco

Antes de se apresentar a estratgia de combate fome e misria que viria a ser

3.1 Universalizao x Focalizao Muito se tem dito, e escrito, sobre a foca-

12 No inteno do presente estudo realizar anlises macropolticas, ou refinar terminologias

Uma primeira considerao que se faz necessria diz respeito necessidade do

14 Como bolsa-escola compreende-se os diversos programas, federais e municipais, que encontram-se

alguma esfera do Poder Executivo teria que assumir os encargos existentes em

3.2 Demanda Local x Oferta Ainda no desenho inicial da Comunidade Solid-

tumam ser sempre os mesmos: excesso de burocracia; falta de pessoal qualificado

3.3 Intersetorialidade x O primeiro esboo da Estratgia Comunidade So-

Ademais, levou-se em conta o Pacto Federativo previsto pela Constituio de

3.4 Estrutura Operacional Autnoma x Atuao A preocupao em se evitar o sur-

alizar as tarefas de articulao, acompanhamento e coordenao das aes, contri-

4.1 A Proposta Inicial O Comunidade Solidria , assim, uma proposta do

16 Interlocutores federais para cada programa da Agenda Bsica em implementao; interlocutores

Dessa forma, a estratgia de ao da Comunidade Solidria previa a articulao

17 Parceria no sinnimo de cooptao, no significando, tambm, terceirizao, embora a tercei-

melhorar as condies de alimentao dos escolares, trabalhadores e famlias

do,18 pela Secretaria-Executiva da Comunidade Solidria e por 21 personalidades da

a articulao com a Secretaria-Executiva da Comunidade Solidria, com vistas

4.2 O Processo de Implementao da Estratgia Como por vezes ocorre em proces-

4.2.1 Mudana de Ministrio O desenho da Estratgia Comunidade Solidria

Alteraes ocorridas quando da montagem do primeiro ministrio do governo do

4.2.2 Problemas de Comunicao So vrios os pontos que terminaram por

19 Tratava-se, na realidade, de um equvoco, haja visto que a Secretaria-Executiva da Comunidade

4.2.3 Redefinio dos Papis do Conselho e da No primeiro semestre de 1996,

20 No inteno do presente trabalho analisar, ou tecer comentrios, sobre as atividades do Con-

no meio rural. Eram os seguintes os programas que passaram a ser denominados de

reas Temticas Aes Programticas