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Livro Desenvolvimentoregional PDF
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Esta obra no teria se concretizado se Misso do Ipea Os artigos reunidos nesta coletnea
no fosse baseada em uma profcua e Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro trazem, cada qual a seu modo, um olhar
promissora relao de trabalho por meio da produo e disseminao de conhecimentos e da assessoria sobre o desenvolvimento regional
longamente estabelecida entre o Ipea, a ao Estado nas suas decises estratgicas. brasileiro neste incio de sculo XXI
comunidade acadmica e institutos (2000-2015). Destacam, nesse sentido,
estaduais de pesquisa e planejamento. O avanos, pontos positivos e realizaes
esforo para estabelecer parcerias a fim Autores da poltica pblica no territrio
DESENVOLVIMENTO
Os colaboradores desta coletnea so Interpelam as insuficincias, os
Csar Nunes de Castro obstculos e os recuos manifestados
estudiosos de temas do territrio e do
Constantino Cronemberger Mendes nesse perodo. Apresentam, ainda,
REGIONAL NO BRASIL
desenvolvimento regional brasileiro.
Trabalham e lecionam em universidades, novas propostas de polticas capazes
Daniel Pereira Sampaio
centros de pesquisa e rgos federais de modificar, fazer avanar e/ou
e/ou estaduais de governo em lugares
Danilo Jorge Vieira substituir algumas das j existentes e
distintos do pas. Ernesto Pereira Galindo polticas, estratgias e perspectivas que demonstram poucos resultados
concretos.
Guilherme Mendes Resende
No seu conjunto, os textos contm
Os organizadores Marco Aurlio Costa elementos slidos e suficientes que
Paola Verri de Santana evidenciam significativos avanos
postos em ao pelo aparato
Paulo Fernando Cavalcanti Filho
governamental do federalismo brasileiro
Robson Dias da Silva para gerar e promover a igualao das
Rodrigo Portugal da Costa oportunidades de bem-estar em todas
as regies do pas. Apesar de no termos
Toms Pinheiro Fiori alcanado ainda um desejvel nvel
Valdeci Monteiro dos Santos superior de igualdade, deve ser
registrado, contudo, que o pas
Vitarque Lucas Paes Coelho
efetivamente se colocou na trilha da
mobilizao de recursos, estratgias e
polticas para romper as foras que
ISBN 978-85-7811-292-9 configuram padres de desigualdades
nas ltimas dcadas.
Ao evidenciar esse caminho, as
9 788578 112929
anlises contribuem e encorajam todos a
preservar os benefcios j atingidos e
Organizadores sugerem novas possibilidades temticas
Aristides Monteiro Neto para a modificao de polticas
Csar Nunes de Castro existentes.
Carlos Antonio Brando
Os artigos reunidos nesta coletnea trazem, cada qual a seu modo, um olhar sobre o
desenvolvimento regional brasileiro neste incio de sculo XXI (2000-2015). Destacam, nesse
sentido, avanos, pontos positivos e realizaes da poltica pblica no territrio nacional, com
vistas ao desenvolvimento equilibrado. Retomam interpretaes da formao do mercado
nacional e o papel atribudo s regies brasileiras. Interpelam as insuficincias, os obstculos e
os recuos manifestados nesse perodo. Apresentam, ainda, novas propostas de polticas capazes
de modificar, fazer avanar e/ou substituir algumas das j existentes e que demonstram poucos
resultados concretos.
Organizadores
Aristides Monteiro Neto
Csar Nunes de Castro
Carlos Antonio Brando
Ministrio do Planejamento,
Desenvolvimento e Gesto
Ministro interino Dyogo Henrique de Oliveira
Presidente
Ernesto Lozardo
Diretor de Desenvolvimento
Institucional,Substituto
Carlos Roberto Paiva da Silva
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
dasInstituies e da Democracia
Joo Alberto De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Jos Ronaldo de Castro Souza Jnior
Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas
eAmbientais
Alexandre Xavier Ywata de Carvalho
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais de
Inovao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretora de Estudos e Polticas Sociais
Lenita Maria Turchi
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e
Polticas Internacionais
Srgio Augusto de Abreu e Lima Florncio Sobrinho
Assessora-chefe de Imprensa e Comunicao
Regina Alvarez
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Organizadores
Aristides Monteiro Neto
Csar Nunes de Castro
Carlos Antonio Brando
Rio de Janeiro, 2017
Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-7811-292-9
CDD 338.981
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
APRESENTAO ........................................................................................9
PREFCIO .................................................................................................11
Wilson Cano
INTRODUO ..........................................................................................21
Aristides Monteiro Neto
Csar Nunes de Castro
Carlos Antonio Brando
PARTE I
PANORAMA DAS POLTICAS NACIONAIS PARA O
DESENVOLVIMENTOREGIONAL
CAPTULO 1
DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL NO BRASIL: REFLEXES
SOBREPOLTICAS E INSTRUMENTOS NO PERODO RECENTE
E PROPOSTAS DEAPERFEIOAMENTO .......................................................37
Aristides Monteiro Neto
Marco Aurlio Costa
Guilherme Mendes Resende
Constantino Cronemberger Mendes
Ernesto Pereira Galindo
CAPTULO 2
A POLTICA REGIONAL DO GOVERNO LULA (2003-2010) ...........................65
Vitarque Lucas Paes Colho
PARTE II
NOVAS REALIDADES REGIONAIS: AMAZNIA, NORDESTE E CENTRO-OESTE
CAPTULO 3
POLTICA REGIONAL NA AMAZNIA: A PNDR II .........................................99
Rodrigo Portugal da Costa
CAPTULO 5
DIMENSES ESPACIAIS DE CIDADES AMAZONENSES: DO DINHEIRO
DO PETRLEO AOS SERVIOS PBLICOS DE EDUCAO..........................157
Paola Verri de Santana
CAPTULO 6
FEDERALISMO E REDISTRIBUIO INTERGOVERNAMENTAL
DE RECURSOS NO BRASIL: UM MAPA DO PADRO DE ATUAO
FEDERAL NO TERRITRIO NO PERODO RECENTE (2000-2015)
REGIO NORDESTE EM PERSPECTIVA ......................................................197
Aristides Monteiro Neto
CAPTULO 7
O NORDESTE NA ENCRUZILHADA DO DESENVOLVIMENTO:
A NECESSIDADE DE CONSTITUIO DE UM SISTEMA REGIONAL
DE INOVAO .........................................................................................221
Paulo Fernando Cavalcanti Filho
CAPTULO 8
O AGRONEGCIO E OS DESAFIOS DA INFRAESTRUTURA
DE TRANSPORTE NA REGIO CENTRO-OESTE...........................................247
Csar Nunes de Castro
PARTE III
ESTRATGIAS SETORIAIS E SUBNACIONAIS
DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL
CAPTULO 9
EVOLUO DO ENSINO SUPERIOR BRASILEIRO EM PERODO RECENTE:
NOVAS PERSPECTIVAS PARA O DESENVOLVIMENTO REGIONAL?..............277
Danilo Jorge Vieira
CAPTULO 10
ECONOMIA E POLTICA DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL
NO RIO GRANDE DO SUL .........................................................................307
Toms Pinheiro Fiori
PARTE IV
PROCESSO DE DESINDUSTRIALIZAO E A QUESTO REGIONAL
CAPTULO 12
DESINDUSTRIALIZAO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL
NO BRASIL (1985-2015) ..........................................................................369
Daniel Pereira Sampaio
CAPTULO 13
A EVIDNCIA DA ESTRUTURA PRODUTIVA OCA: O ESTADO
DO RIO DE JANEIRO COMO UM DOS EPICENTROS
DA DESINDUSTRIALIZAO NACIONAL....................................................397
Bruno Leonardo Barth Sobral
PARTE V
REFLEXES PARA UM DESFECHO ANALTICO
CAPTULO 14
DESENVOLVIMENTO REGIONAL BRASILEIRO: DILEMAS
E PERSPECTIVAS NESTE INCIO DE SCULO XXI ........................................429
Aristides Monteiro Neto
Carlos Antonio Brando
Csar Nunes de Castro
Periodizao
O perodo escolhido pelos autores 2000-2015 leva em considerao os principais
fatos e circunstncias subjacentes questo regional que mudaram em relao
dcada de 1990, mas no inclui os principais efeitos cumulativos perversos (e os
benficos) da dcada de 1980, que, afinal, constituem as razes da crise brasileira
e continuam a atuar sobre o movimento geral da economia do pas. Entre estes,
resumidamente, aponto os seguintes:
a retomada da hegemonia norte-americana e a instaurao do neoliberalismo
e da globalizao, centrados, naquele momento, nos pases do hemisfrio
norte, mas que se estenderiam aos do hemisfrio sul a partir do fim dos
anos 1980, pondo fim aos nossos anos de ouro (o perodo 1930-1980);
os efeitos malficos que causaram a falncia fiscal e financeira do Estado
brasileiro e que nos conduziriam a uma profunda deteriorao das funes
pblicas de administrao, planejamento e execuo oramentria e a
um processo de crescente corroso da poltica, atingindo em cheio, como
no poderia ser diferente, a questo regional;
as privatizaes de importantes empresas estatais estratgicas (notadamente
nas reas de siderurgia, telecomunicaes, energia e minerao), que
antes eram acionadas como instrumentos pelo Estado, nas polticas de
desenvolvimento nacional e regional; e
como principal efeito macroeconmico, a forte queda das taxas de
investimento, que, da em diante, afetaria no s o crescimento mdio
do pas mas principalmente a indstria de transformao.
Integrao do mercado nacional
Tratei deste tema desde 1972 no incio de meu doutoramento , e isso me
possibilitou entender melhor a complexidade econmica e social deste continental
pas. Para tanto, tive de mergulhar em Marx sobre a questo da concentrao e
dominao do capital no processo de acumulao e em Furtado na importante
questo da tomada de decises econmicas do Estado e das grandes empresas.
Ouseja, um mergulho nas foras econmicas e polticas de dominao de cada
padro de acumulao.
Entendi, assim, que, de 1930 a 1980: i) a maior fora de dominao, no
caso brasileiro, foi a do Estado, ao qual se acoplou o apoio das grandes empresas
nacionais e se acomodaram interesses do capital estrangeiro; e ii) por vrias razes,
a maior concentrao territorial ocorreu durante esse perodo, no estado de So
Paulo. No podemos esquecer, ainda, a deciso da Ditadura Militar de implantar e
consolidar a Zona Franca de Manaus (ZFM) e a natural desconcentrao produtiva
regional ocorrida no perodo.
Vinda a crise dos anos 1980, a dominao e seu principal meio o investimento
arrefeceram com a brutal crise do Estado e das empresas e com o desinteresse do
capital estrangeiro, ento ocupado com a reestruturao econmica no hemisfrio
norte. O Estado encolheu violentamente sua ao econmica e de coordenao
do investimento (lembremos Keynes), processo do qual no escaparia a poltica
econmica regional. O salve-se quem puder resultou numa virulenta expanso da
guerra fiscal entre os estados brasileiros. A desconcentrao produtiva continuou,
porm de forma espria, como demonstrei em vrios textos.
Dessa inao, passamos a uma dominao externa mais complexa, com a
adoo do neoliberalismo a partir dos anos 1990: quando o Estado efetivamente
sucumbe aos interesses privados, notadamente aos do capital estrangeiro. Comisso, as
desgastadas polticas regionais e suas instituies saem da agenda pblica, ampliando
ainda mais a nociva guerra fiscal e dando continuidade desconcentrao espria.
flagrante, a partir da, a maior contrao e atomizao das decises nacionais,
que passam, na maior parte, ao comando do capital financeiro internoeexterno.
Em alguns dos textos deste livro, atribuda ao governo Lula (2003-2010)
uma enrgica ao do Estado, proposio com a qual s posso concordar em
termos, e qual me dedico, em parte, mais adiante. As decises do Estado, no que
tange ao investimento pblico, em grande medida foram tomadas para melhorar
as economias externas do setor agroexportador, sem o objetivo de atenuar o
subdesenvolvimento de tais regies, dados seus menores efeitos positivos locais.
Alm disso, o Estado tambm atuou realizando alguns poucos, mas estratgicos,
investimentos na rea de energia. Os maiores efeitos, contudo, se deram via polticas
sociais, tema que discutirei a seguir.
No raro, o analista pode ter (ou usar) uma viso apenas parcial desses
processos, notadamente quando focaliza sua reflexo num tema especfico. o
que penso ter ocorrido na reflexo de Toms Pinheiro Fiori (captulo 10) sobre o
Rio Grande do Sul. Centrando sua anlise mais sobre a administrao pblica e a
poltica do que sobre a economia, o autor no considerou os principais aspectos
econmicos do processo de integrao e de acumulao, como pode se depreender
no primeiro pargrafo de seu texto, onde afirma que o contexto federativo da
Constituio Federal de 1988 teria aspectos restritivos ao planejamento desse
estado. Lembremos que nossa Carta Magna no s elevou a participao dos
entes subnacionais na arrecadao fiscal do pas como tambm obrigou a maior
transparncia oramentria federal no que tange regionalizao de seu gasto.
Industrializao e desindustrializao
Todos os pases capitalistas hoje considerados desenvolvidos cerca de trinta
tiveram como vetores fundamentais desse desenvolvimento a industrializao e um
Estado fortemente atuante e condutor desse processo. A histria no registra nenhum
caso em que um pas tenha se desenvolvido com uma fraca indstria e um fraco
Estado. E nem poderia, uma vez que esses dois fundamentos so absolutamente
imprescindveis nesses processos. A questo do Estado j foi tratada neste prefcio.
A da indstria de transformao, por sua vez, merece algumas breves lembranas:
ela que transforma fisicamente os produtos da natureza, agregando-lhes
valor e multiplicando sua utilidade;
foi a sua evoluo que permitiu a grande transformao da cincia e
tecnologia no sculo XIX, alterando drasticamente as bases do progresso
tcnico e permitindo que este se irradiasse para a agricultura, minerao
e servios;
foi a sua evoluo que, na maioria dos pases, acentuou os processos
de urbanizao, aumentando a demanda por alimentos e servios de
todaordem;
foi tambm a sua evoluo a responsvel pelos elevados ganhos de
produtividade e de competitividade que permitiram a esses pases alterar
suas pautas exportadoras, conquistando fatias importantes do comrcio
internacional e at resolvendo problemas de balano de pagamentos;
foi e tambm a responsvel pelas transformaes e modernizaes pelas
quais passam as estruturas produtivas e notadamente as de emprego,
sendo bom recordar que vm do sofrimento e da represso que causou
sua classe trabalhadora as bases da organizao sindical trabalhista e dos
partidos polticos progressistas;
a concentrao e centralizao de capital por ela exigida pode dar conta
das grandes massas de capital requeridas pelos seus investimentos, e,
graas sua evoluo, a infraestrutura de energia e de transporte por
ela exigida principalmente na zona urbana foi induzida a passar por
grandes revolues tecnolgicas; e
por fim, a indstria foi e a grande propulsora das transformaes da
poltica e do Estado modernos, convertendo-se no elemento reitor do
processo de acumulao e da poltica econmica. Este fato, contudo,
est fortemente abalado no presente notadamente a partir da dcada
de 1980 , com a crescente e corrosiva dominao do capital financeiro.
Por tudo isso, h que se combater as falsas ideias, como a de que a indstria hoje
j no to importante, pois temos um agroexportador moderno e dinmico, assim
como um tercirio modernizado, ou a de que o que cria valor hoje a economia
do conhecimento. bom lembrar que esse neologismo vicejou fortemente nos anos
1990, mas caiu em desgraa a partir de 2001-2002, com a ruidosa quebra da Bolsa
A questo ambiental
compreensvel que esse tema no tenha sido contemplado com um captulo
especfico, dados os objetivos reitores do livro. Contudo, foram raras as menesa
ele, e no poderamos deixar de fazer aqui recomendaes no sentido de inclu-lo
na agenda de pesquisa esboada no captulo 14. Essa incluso deveria ter como
objetivos centrais no s uma avaliao atualizada da degradao que vem sendo
praticada no Centro-Oeste e no Norte pela expanso agromineral mas tambm
desafios, impactos e outros aspectos da PNDR com relao a sua aplicao na regio
amaznica e, nesse sentido, descortinou em sua anlise limitaes mais evidentes
dessa poltica. Uma delas seria a sua percepo de falta de prioridade conferida
poltica naquela regio pelo governo federal (concordando com a reflexo de Colho
no plano nacional mais geral). Outra a de flagrante deficincia na articulao
entre as instituies governamentais responsveis por sua execuo na regio Norte
(Banco da Amaznia, Sudam e Ministrio da Integrao Nacional). Num contexto
de reconhecimento da baixa prioridade dada pela poltica regio amaznica,
sua aplicao e seus instrumentos tendem a se dispersar sem foco predefinido,
contribuindo, desse modo, para o afastamento da ideia de construo de uma rota
de efetiva mudana estrutural.
Ainda investigando parte do territrio amaznico, o trabalho de Valdeci
Monteiro dos Santos, no captulo 4, A economia do sudeste paraense: evidncias das
transformaes estruturais, analisa as transformaes recentes na socioeconomia
do sudeste paraense a partir daquelas ocorridas em sua base socioprodutiva nas
ltimas quatro dcadas. No caso deste trabalho, trata-se de um estudo de caso
com um recorte mesorregional, e a incluso no livro de textos com diferentes
recortes territoriais constitui opo acertada no sentido de demonstrar a natureza
multiescalar da questo regional.
A economia dos recursos minerais no sudeste paraense consolida rea de
desenvolvimento de enclave no territrio amaznico. Ligada fortemente demanda
mundial por minrio de ferro, esta regio apresenta baixa reverberao com a
economia estadual e local. Contudo, a expanso populacional por efeito migratrio
tem sido acentuada, o que vem fortalecendo a economia urbana local. Santos
constata a ocorrncia, nas ltimas dcadas, mormente no incio do sculo XXI,
de grandes mudanas na economia dessa regio, transformada de uma economia
de base extrativista na dcada de 1960 para uma de explorao mais intensa de
seus recursos naturais, como terra abundante e barata, riquezas minerais, recursos
hdricos e estoque de floresta tropical.
No decorrer dessas transformaes, a economia da mesorregio, anteriormente
com poucos vnculos com a brasileira e a internacional, passou a se integrar cada vez
mais para fora da prpria regio com o sistema produtivo dessas economias. No bojo
dessa transformao econmica, outras mudanas ocorreram na regio: evoluo
demogrfica e maior urbanizao da regio; maior heterogeneidade do mercado
de trabalho com predomnio de ocupaes de baixo rendimento e qualificao;
melhoria da infraestrutura de transportes (embora ainda apresente significativas
deficincias); ampliao da oferta de energia eltrica; acirramento da disputa pela
posse da terra (muitas vezes com carter violento) e aumento do desmatamento.
1. Por exemplo, a construo da refinaria de petrleo no Complexo Industrial Porturio Governador Eraldo Gueiros
(Suape) e do estaleiro para fabricao de navios, ambos em Pernambuco, e a instalao de plantas de gerao de
energia elica em Pernambuco, Cear, Bahia e Rio Grande do Norte.
2. Programa Bolsa Famlia (PBF), Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e renda mensal vitalcia (RMV).
4. Evans, P.; Heller, P. Human development, state transformation and the politics of the developmental state. Berkeley:
University of California, 2013.
1 INTRODUO
Este captulo apresenta uma anlise, com destaque para o perodo recente de 2000
a 2013, dos aspectos relevantes da trajetria econmica e social regional brasileira
em consonncia com elementos de polticas pblicas postos em ao pelo governo
federal. Pretende, assim, trazer referenciais para uma crtica e sugesto de modificaes
das polticas federais e em especial das polticas (e instrumentos) regionais explcitas.
Na seo 2, por meio de um breve percurso histrico da questo regional,
relembra-se que o esforo do Estado brasileiro em polticas de desenvolvimento
regional j remonta a quase seis dcadas com resultados controversos. De um lado,
esta experincia permitiu que as regies de mais baixo nvel de desenvolvimento
aumentassem seu potencial de crescimento econmico e passassem a apresentar,
entre 1960 e 2013, taxas de expanso iguais ou superiores s do pas como um
todo. De outro lado, a regio emblemtica e alvo mais assduo da poltica regional,
a regio Nordeste, continua a apresentar nveis do produto interno bruto (PIB)
por habitante em torno de metade do nacional. Tambm ainda nesta seo
relembra-se que as polticas locais explcitas tm tido importncia reduzida embora
no desnecessria ante os impactos territoriais de polticas nacionais mais amplas.
Na seo 3 so explorados aspectos da atuao governamental nas regies
nestes anos 2000, dando destaque para a conjugao de diversas polticas nacionais
com objetivos distintos quer sejam setoriais, sociais e regionais explcitas no
sentido de promover nova orientao sobre o desenvolvimento regional brasileiro.
1. Texto elaborado com base em discusso e reflexo realizadas no seminrio Agenda Estratgica para o Brasil, ocorrido
na sede do Ipea em Braslia no perodo de 30 de setembro a 2 de outubro de 2015.
2. Os gastos governamentais em investimento (Unio, estados e municpios), inclusive empresas estatais, chegaram
a representar em 1970, respectivamente, nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, 17,0%, 11,0% e 15,6% dos
seus PIBs regionais. Com a crise fiscal-financeira do Estado brasileiro nos anos 1980, o gasto pblico foi retrado e se
manteve assim at pelo menos o incio da dcada de 2000, quando essa mesma rubrica de gasto em investimento
passou a representar apenas 6,2% do PIB na regio Norte, 4,5% no Nordeste e 7,7% no Centro-Oeste (Monteiro
Neto, 2005, p. 208).
3. A participao do setor bancrio pblico na oferta total de crdito do pas passou de 36,7%, em 2005, para 41,8%,
em 2010, e 56,1%, em 2013. Ao mesmo tempo, a oferta total de crdito (pblica e privada) se ampliava de 31,2% do
PIB brasileiro, em 2005, para 46,4%, em 2010, e 51,2%, em 2013 (conforme dados do Banco Central do Brasil BCB).
4. A despeito de terem sido criados em meados dos anos 2000 com expectativas de alavancagem de uma agenda
do desenvolvimento regional, os FDAs e os FDNEs apresentam uma atuao tmida na oferta de recursos para as
regies s quais eles se dedicam. O FDA realizou, entre 2007 e 2010, um montante de liberaes de R$ 912,2
milhes (valores acumulados dos quatro anos), enquanto os empenhos programados entre 2006 e 2011 totalizaram
R$3,5bilhesacumulados. No caso do FDNE, para a regio Nordeste, situao similar tambm ocorreu: foram realizadas
liberaes no montante de R$ 1,7 bilho entre 2008 e 2010, enquanto os empenhos realizados no perodo 2007-2010
chegaram tambm a R$ 3,5 bilhes (Brasil, 2011).
TABELA 1
Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste: recursos de poltica pblica com impactos
regionais fundos constitucionais de desenvolvimento, desembolsos do BNDES, PBF
e BPCs (2000-2006 e 2007-2012)
(Valores acumulados em R$ bilhes de 2012)
Regio/perodos Fundos constitucionais Desembolsos Crdito ao investimento Programas sociais Totais
Nordeste FNE BNDES FNE + BNDES PBF + BPC Subtotal NE
26,0 47,5 73,5 30,21 103,7
2000-2006
(25,0%) (45,9%) (70,9%) (29,1%) (100%)
63,9 104,6 168,5 97,3 265,8
2007-2012
(24,0%) (39,4%) (63,4%) (36,6%) (100%)
Norte FNO BNDES FNO + BNDES PBF + BPC Subtotal NO
13,2 18,3 31,5 6,81 38,3
2000-2006
(34,4%) (47,8%) (82,2%) (17,8%) (100%)
16,6 63,1 79,7 26,7 106,4
2007-2012
(15,6%) (59,3%) (74,9%) (25,1%) (100%)
Centro-Oeste FCO BNDES FCO + BNDES PBF + BPC Subtotal CO
6,2 11,1 17,3 4,51 21,8
2000-2006
(28,4%) (50,9%) (79,3%) (20,6%) (100%)
11,9 29,0 40,9 16,3 57,2
2007-2012
(20,8%) (50,7%) (71,5%) (28,5%) (100%)
Fonte: As informaes foram retiradas dos seguintes stios eletrnicos: Fundos constitucionais Ministrio da Integrao Nacional;
desembolsos do BNDES relatrios anuais do BNDES (vrios nmeros); PBF MDSA; e BPCs Ministrio da Previdncia Social.
Nota: 1 Para o PBF so utilizados dados do perodo 2004-2006.
TABELA 2
Brasil e regies: receitas tributrias por habitante no federalismo brasileiro (2000 e 2010)
(Em R$ de 2012)
Receitas tributrias (RT) RT ps-transferncias1
Regio B/A
R$ (A) BR = 100 R$ (B) BR = 100
2000
Brasil 1.402,1 100,0 1.914,1 100,0 1,4
Norte 812,6 58,0 1.815,6 94,9 2,2
Nordeste 679,8 48,5 1.245,9 65,1 1,8
Sudeste 1.971,6 140,6 2.299,1 120,1 1,2
Sul 1.348,0 96,1 1.775,6 92,8 1,3
Centro-Oeste 1.593,7 113,7 2.667,8 139,4 1,7
2010
Brasil 1.836,5 100,0 2.515,4 100,0 1,4
Norte 1.220,2 66,4 2.569,2 102,1 2,1
Nordeste 969,3 52,8 1.836,8 73,0 1,9
Sudeste 2.395,0 130,4 2.804,5 111,5 1,2
Sul 2.023,9 110,2 2.673,9 106,3 1,3
Centro-Oeste 2.250,0 122,5 3.055,5 121,5 1,4
Fonte: Dados brutos do Sistema de Informaes Contbeis e Fiscais do Setor Pblico Brasileiro da Secretaria do Tesouro Nacional/
Ministrio da Fazenda (Siconfi/STN/MF).
Nota: 1 Transferncias da Unio aqui consideradas, constantes na rubrica (1.7.2.1.00.00) do Siconfi/STN/MF, correspondem
participao na receita da Unio do seguinte: Fundo de Participao dos Estados (FPE), Fundo de Participao dos
Municpios (FPM), compensao financeira pela explorao de recursos naturais, recursos do Sistema nico de Sade
(SUS), recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS), recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento
da Educao (FNDE), transferncias financeiras do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) e
transferncias a consrcios pblicos.
TABELA 3
Brasil e macrorregies: taxas anuais de crescimento do PIB total (dcadas de 1990 e 2000)
(Em %)
Macrorregies Dcada de 1990 Dcada de 2000
Norte 1,3 5,6
Nordeste 2,1 4,4
Sudeste 2,4 3,1
Sul 1,5 3,6
Centro-Oeste 7,3 4,6
Brasil 2,5 3,6
5. A regio Centro-Oeste tem como base de sua economia o agronegcio para a exportao. Em produtos como milho,
soja, cana-de-acar, algodo e sorgo, a regio j aparece nos primeiros lugares do ranking da produo nacional.
Adicione-se agropecuria a elevada expanso da produo mineral em cobre, nquel, calcrio, gua mineral, ouro,
diamante e ferro-nibio.
6. O IDHM calculado a partir da mdia geomtrica dos ndices das dimenses renda, educao e longevidade, com
pesos iguais. O projeto que envolve a disponibilizao de dados numa plataforma web vem sendo desenvolvido por
meio da parceria Ipea/Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud Brasil)/Fundao Joo Pinheiro
(FJP). Ver Pnud, Ipea e FJP (2013).
7. O IDHM Renda obtido a partir do indicador renda domiciliar per capita. O IDHM Longevidade obtido a partir do
indicador esperana de vida ao nascer. O ndice sinttico da dimenso educao obtido por meio da mdia geomtrica
do subndice de frequncia de crianas e jovens escola, com peso de dois teros, e do subndice de escolaridade da
populao adulta, com peso de um tero.
TABELA 4
Brasil e grandes regies: evoluo do IDHM (2000 e 2010)
Macrorregio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil
IDHM
IDHM em 2000 0,527 0,516 0,676 0,66 0,639 0,612
IDHM em 2010 0,667 0,663 0,766 0,754 0,757 0,727
Variao mdia anual do IDHM entre 2000 e 2010 (%) 2,4 2,5 1,3 1,3 1,7 1,7
IDHM Renda
IDHM Renda em 2000 0,613 0,588 0,735 0,711 0,720 0,692
IDHM Renda em 2010 0,670 0,656 0,773 0,764 0,776 0,739
Variao mdia anual do IDHM Renda entre 2000 e
0,9 1,1 0,5 0,7 0,8 0,7
2010 (%)
IDHM Longevidade
IDHM Longevidade em 2000 0,717 0,685 0,778 0,792 0,777 0,727
IDHM Longevidade em 2010 0,796 0,782 0,845 0,848 0,839 0,816
Variao mdia anual do IDHM Longevidade entre 2000
1,1 1,3 0,8 0,7 0,8 1,2
e 2010 (%)
IDHM Educao
IDHM Educao em 2000 0,333 0,342 0,541 0,51 0,467 0,456
IDHM Educao em 2010 0,557 0,569 0,688 0,662 0,665 0,637
Variao mdia anual do IDHM Educao entre 2000
5,3 5,2 2,4 2,6 3,6 3,4
e 2010 (%)
FIGURA 1
IDHM (2000 e 2010)
1A IDHM em 2000 1B IDHM em 2010
Legenda
Muito baixo desenvolvimento humano (0,000 at 0,499)
Baixo desenvolvimento humano (0,500 at 0,599)
Mdio desenvolvimento humano (0,600 at 0,699)
Alto desenvolvimento humano (0,700 at 0,799)
Muito alto desenvolvimento humano (acima de 0,800)
Fonte: <http://www.pnud.org.br/>.
8. O IVS foi publicado em 2015 e encontra-se disponvel para consulta e download da base de dados na plataforma
<http://ivs.ipea.gov.br>.
Livro_Desenvolvimento.indb 52
Macrorregio (%) (%) (%) (%)
2000 2010 2000 2010 2000 2010 2000 2010
Brasil 0,485 0,320 -4,07 0,503 0,362 -3,24 0,351 0,295 -1,72 0,446 0,326 -3,09
Norte 0,563 0,423 -2,82 0,661 0,485 -3,05 0,594 0,419 -3,43 0,606 0,443 -3,08
Nordeste 0,647 0,466 -3,23 0,640 0,470 -3,04 0,403 0,305 -2,75 0,563 0,414 -3,03
Sudeste 0,407 0,248 -4,83 0,403 0,286 -3,37 0,397 0,373 -0,62 0,402 0,302 -2,82
Sul 0,391 0,226 -5,33 0,403 0,288 -3,30 0,213 0,184 -1,45 0,336 0,233 -3,59
Centro-Oeste 0,426 0,264 -4,67 0,475 0,333 -3,49 0,403 0,328 -2,04 0,435 0,308 -3,39
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Desenvolvimento Territorial no Brasil: reflexes sobre polticas e instrumentos
no perodo recente e propostas de aperfeioamento
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Ainda que no se pretenda aprofundar essa anlise neste captulo, vale registrar
aqui uma explicao importante para esse desempenho mais fraco: a dimenso
que impediu uma reduo maior da vulnerabilidade social na regio Sudeste foi a
infraestrutura urbana, cuja retrao foi inferior a 6%, contrastando com as retraes
de 24% e 29% observadas, respectivamente, nas regies Nordeste e Norte.
Com efeito, para alm das diferenas de desempenho entre as macrorregies,
vale destacar aqui o fraco desempenho do IVS infraestrutura urbana no pas como
um todo e, em especial, nas regies metropolitanas (RMs) mais importantes.
Atabela 6 traz os dados do IVS para as dez principais RMs do pas.
Os resultados trazidos pela tabela 6 tambm oferecem muitas possibilidades
analticas, mas o texto se limita aqui a oferecer alguns apontamentos mais associados
ao debate da questo regional, pensada a partir de outras perspectivas escalares.
De modo geral, os dados revelam um quadro total (olhando-se para o IVS)
de relativa homogeneidade da evoluo das condies sociais do pas, vistas a partir
dos principais centros urbanos, os quais correspondem aos principais ndulos da
rede de cidades brasileira.
Ainda assim, pode-se afirmar que no so esses espaos dinmicos do ponto
de vista da estrutura produtiva, da produo de riqueza e da gerao de renda que
alavancam a retrao da vulnerabilidade social no pas. Apenas as RMs de Belo
Horizonte e de Fortaleza apresentam uma retrao superior quela observada para
o Brasil. Ao contrrio, algumas das principais RMs do pas apresentam avanos
menores que os observados na escala nacional, como so os casos das RMs de So
Paulo, Rio de Janeiro e Salvador.
Os dados mostram tambm que existe, sim, uma leitura macrorregional
associada anlise dos dados das principais RMs do pas: os menores IVS so
encontrados nas RMs de Porto Alegre, Curitiba e So Paulo, tanto em 2000
quanto em 2010, ao passo que os mais elevados IVS so encontrados nas RMs
do Norte e Nordeste. Ainda assim, vale notar que a articulao entre as leituras
macrorregional e metropolitana no apresentou nenhuma correlao no que diz
respeito evoluo no perodo 2000-2010.
Nesse perodo, o que mais chama ateno a baixa retrao do IVS infraestrutura
urbana (tal como foi observado na anlise macrorregional), com destaque para a
baixa evoluo e a permanncia de um elevado nvel de vulnerabilidade associada
infraestrutura urbana nas RMs de So Paulo, Rio de Janeiro e Curitiba.
Livro_Desenvolvimento.indb 54
IVS infraestrutura urbana IVS capital humano IVS renda e trabalho IVS
RMs
2000 2010 Variao 2000 2010 Variao 2000 2010 Variao 2000 2010 Variao
Brasil 0,351 0,295 -15,95 0,503 0,362 -28,03 0,485 0,320 -34,02 0,446 0,326 -26,91
Belm 0,437 0,380 -13,04 0,461 0,340 -26,25 0,470 0,333 -29,15 0,456 0,351 -23,03
Belo Horizonte 0,451 0,412 -8,65 0,398 0,272 -31,66 0,405 0,224 -44,69 0,418 0,303 -27,51
Curitiba 0,419 0,405 -3,34 0,402 0,266 -33,83 0,345 0,184 -46,67 0,389 0,285 -26,74
Ride do Distrito Federal e Entorno 0,486 0,425 -12,55 0,441 0,305 -30,84 0,387 0,236 -39,02 0,438 0,322 -26,48
Fortaleza 0,431 0,348 -19,26 0,508 0,369 -27,36 0,501 0,322 -35,73 0,480 0,346 -27,92
Porto Alegre 0,333 0,322 -3,30 0,402 0,297 -26,12 0,331 0,190 -42,60 0,355 0,270 -23,94
Recife 0,533 0,442 -17,07 0,504 0,349 -30,75 0,507 0,385 -24,06 0,515 0,392 -23,88
Rio de Janeiro 0,453 0,428 -5,52 0,393 0,287 -26,97 0,383 0,243 -36,55 0,410 0,319 -22,20
Salvador 0,480 0,437 -8,96 0,477 0,323 -32,29 0,473 0,348 -26,43 0,477 0,369 -22,64
So Paulo 0,413 0,407 -1,45 0,368 0,264 -28,26 0,377 0,226 -40,05 0,386 0,299 -22,54
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Desenvolvimento Territorial no Brasil: reflexes sobre polticas e instrumentos
no perodo recente e propostas de aperfeioamento
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Reside nesse apontamento uma importante questo que pode ser entendida
como um desafio para o desenvolvimento brasileiro: apesar dos substantivos
avanos observados, seja no desenvolvimento humano, seja nas condies de vida
da populao brasileira ao longo dos anos 2000, o enorme deficit de infraestrutura
social e urbana, notadamente nas principais RMs do pas, no se retraiu de forma
satisfatria durante este perodo. Com isso, permanece um quadro de elevado deficit
de infraestrutura urbana nesses espaos, o qual se traduz em crescentes presses
sociais por melhores servios urbanos, notadamente no campo da mobilidade
urbana, e uma demanda insatisfeita por recursos que financiem a ampliao dessa
infraestrutura. De fato, o financiamento para o desenvolvimento urbano constitui
um dos principais gargalos do desenvolvimento brasileiro, demandando recursos
e solues de governana que no esto ainda disponibilizados e equacionados.
Alm disso, as cidades mdias identificadas possuem papis diversos com diferentes
reas de influncia (alcanando dezenas de municpios) e condies socioeconmicas.
As mais estruturadas nesses aspectos se encontram em So Paulo reforando as
desigualdades regionais inclusive dentro de uma mesma tipologia de municpio,mas
tambm em Minas Gerais, Gois e Rio Grande do Sul.
significativo assinalar a presena de novos fluxos de populao e atividade
econmica no territrio brasileiro redefinindo configuraes territoriais em escalas
municipais. Para os propsitos de poltica territorial em sentido amplo, e de
polticas regionais em sentido mais especfico, estas novas configuraes devem
estar presentes em suas formulaes estratgicas.
Estudos recentes consolidados em Resende et al. (2014) apontam para o
crescimento vigoroso das cidades mdias no Brasil. Analisados os municpios
brasileiros segundo a classificao de tamanho de populao em cinco faixas
i)at 50 mil habitantes; ii) de 50 mil a 100 mil habitantes; iii) de 100 mil a 500
mil habitantes; iv) de 500 mil a 1 milho de habitantes; e v) mais de 1 milho
de habitantes , verificou-se que as taxas mdias de crescimento do PIB total,
no perodo 2000-2010, so mais elevadas nas trs faixas de tamanho inferior de
populao: por ordem, os municpios da primeira faixa (at 50 mil habitantes)
tiveram crescimento mdio de 4,54%, os da segunda faixa cresceram taxa de
4,04% anuais e os da terceira cresceram taxa de 4,43% anuais. Somente estas
trs faixas de municpios apresentaram acelerao econmica em ritmo superior
mdia do crescimento do PIB do conjunto dos municpios brasileiros, que foi de
3,65% ao ano (a.a.) no perodo.
Ainda utilizando o mesmo recorte de faixas de tamanho da populao, o estudo
mostra para cada faixa a taxa mdia de crescimento da populao dos municpios
nela inclusos. Os resultados apontaram para menores taxas de crescimento nas
faixas de extremo inferior (at 50 mil habitantes) e superior (mais de 1 milho
de habitantes): a faixa inferior com expanso populacional de 0,85% a.a., entre
2000-2010, e a faixa superior com taxa de 1,03% a.a., no mesmo perodo.
Configurando a outra ponta da tendncia esto as trs faixas intermedirias
de tamanho de populao em que as taxas de crescimento so mais elevadas:
nafaixa dois (de 50 mil a 100 mil habitantes) a taxa foi de 1,38% a.a.; na faixa
trs (de100 mil a 500 mil habitantes) a taxa foi de 1,59%; e na faixa quatro
(de500mil a 1 milho de habitantes) a taxa foi de 1,25% a.a.
Esto, portanto, nos municpios de populao entre 50 mil e 500 mil
habitantes as maiores taxas de crescimento da populao e do PIB, entre 2000 e
2010. Configura-se, vista disso, um padro distinto de dcadas anteriores, quando
a dinmica populacional e produtiva no territrio brasileiro esteve fortemente
concentrada nas RMs.
limitar apenas aos aspectos setoriais das polticas nacionais, mas tambm ao nvel
de coordenao federativa dessas polticas.
Nesse sentido, a busca por um maior equilbrio regional deve fazer parte dos
objetivos da construo de um novo pacto federativo no pas. A compatibilizao
entre as capacidades fiscais e administrativas dos entes federativos e as suas atribuies
na oferta de bens e servios para a sociedade deve ser mais bem equalizada. Asfortes
distores existentes na captao e na distribuio de recursos fiscais criam impactos
perversos na possibilidade de uma ao pblica coordenada e cooperativa, com
o objetivo de reduo das desigualdades sociais e regionais persistentes no pas.
9. A constituio de consrcios pblicos intermunicipais e entre Unio, estados e municpios (Lei no 11.107, de 6 de abril
de 2005, e Decreto no 6.017, de 17 de janeiro de 2007) a consequncia prtica dessa articulao.
ou reduzir a magnitude das sadas de renda de uma regio pobre para uma rica, os
governos devem buscar a coordenao de polticas com vistas a: i) capturar recursos
de polticas redistributivas (polticas sociais), originalmente destinados melhoria
do bem-estar de populaes pobres ou miserveis, para que uma vez gastos pela
populao sejam mais intensamente transformados em investimento nas prprias
regies recebedoras; ii) canalizar recursos para o investimento nas regies de menor
desenvolvimento, no apenas para o fortalecimento do setor empresarial (por meio
do crdito), mas tambm para a ampliao da dotao geral de infraestrutura
que permita o aumento da competitividade regional; iii) induzir estratgias de
desenvolvimento que maximizem os recursos conjuntos de investimento dos
governos central e subnacionais; e iv) utilizar os recursos explcitos da poltica
regional de maneira que sejam aditivos, evitando financiar atividades que seriam
financiadas de qualquer forma.
emblemtico concluir pela riqueza de solues e apontamentos da experincia
de tratamento da questo regional no Brasil, desde os anos 1950. Se os resultados
de convergncia regional dos PIBs por habitante, induzidos pelas polticas locais,
grosso modo, no se mostraram satisfatrios, as regies-alvo da poltica, contudo,
foram definitivamente ligadas ao mercado nacional e passaram a se expandir sob
estmulo deste ltimo. No h mais, vistas sob a escala macrorregional, regies
deprimidas e/ou decadentes no pas. H, sim, regies com retraso relativo.
Dito isto, pode estar aberta a oportunidade para que a PNDR II se debruce
mais afirmativamente pela definio de estratgias de competitividade de subespaos
regionais por meio do fortalecimento da diversidade de ativos existentes no
territrio o que significa, entre outros motivos, apoiar mais intensamente setores
baseados em conhecimento, biodiversidade e energias renovveis. Estratgia que
alarga o campo de possibilidades do desenvolvimento sustentvel nas regies, ao
mesmo tempo que abandona paulatinamente a estrada longamente perseguida
at o momento, qual seja, a de atuar na questo regional apenas com uma viso
compensatria e de minorao de disparidades.
Se, ademais, so as polticas nacionais em sentido amplo que fizeram e fazem
real diferena na promoo do desenvolvimento regional, ento sobre estas que as
pontes de ligao com a poltica regional explcita devem ser, de maneira enftica,
fortalecidas, ainda mais no atual momento recessivo da economia brasileira,
quando as demandas inerciais dos habitantes das reas mais ricas por recursos
pblicos tendem a se sobrepor a vozes mais fracas dos cidados das regies de
menor desenvolvimento.
claro que esta no pode ser apenas uma tarefa, a de criar pontes da poltica
regional com as nacionais, a ser enfrentada exclusivamente pelo Ministrio da
Integrao Nacional e suas instituies vinculadas. Pelo contrrio, dever ser
REFERNCIAS
ALVES, Adriana M.; ROCHA NETO, Joo Mendes. Perspectivas do
desenvolvimento regional no Brasil. Revista Poltica e Planejamento Regional,
v. 1, n. 2, p. 311-338, 2014.
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mdias: produo do espao. So Paulo: Expresso Popular, 2006. p. 245-271.
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Anais... Salvador: Anpec, 1995. p. 628-644.
CORRA, Roberto. A rede urbana. So Paulo: Editora tica, 1989.
COSTA, Marco; MARGUTI, Brbara (Ed.). Atlas da vulnerabilidade social nas
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MONTEIRO NETO, Aristides. Desenvolvimento regional em crise: polticas
econmicas liberais e restries interveno no Brasil dos anos 1990. 2005.
Tese (Doutorado) Instituto de Economia, Universidade Estadual de Campinas,
Campinas, 2005.
______. Governos estaduais no federalismo brasileiro: capacidades e limitaes
governativas em debate. Braslia: Ipea, 2014.
10. A limitao de recursos foi amplamente reconhecida por integrantes do Ministrio da Integrao Nacional, no
mbito do processo conferencial para a reviso da poltica e a construo da PNDR II. Ver Alves e Rocha Neto (2014).
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
BCB BANCO CENTRAL DO BRASIL. Boletim do Banco Central do
Brasil Relatrios anuais de 2005, 2010 e 2013. Rio de Janeiro: BCB, XXXX.
Disponvel em: <www.bcb.gov.br>.
CARVALHO, Otamar de. Perspectivas do desenvolvimento regional no Brasil.
Revista Poltica e Planejamento Regional, v. 1, n. 2, p. 295-310, 2014.
RESENDE, Guilherme et al. Monitoramento e avaliao dos instrumentos da
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continuada. In: MONASTRIO, Leonardo; NERI, Marcelo; SOARES, Sergei
(Org.). Brasil em desenvolvimento 2014. Braslia: Ipea, 2014. cap. 6. v. 2.
1 INTRODUO
Este captulo faz uma anlise das razes da persistente dificuldade de implementao
de uma poltica de desenvolvimento regional no Brasil, concentrando seu foco na
Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) conduzida pelo governo
Lula entre 2003 e 2010 e baseando-se na tese defendida por Colho (2014).
As origens tericas e metodolgicas da PNDR datam dos anos 1990. Em1999,
a economista Tnia Bacelar de Arajo discorreu sobre a necessidade, a possibilidade e
a pertinncia de formular e implementar uma poltica nacional de desenvolvimento
regional no Brasil. No documento, a autora denunciava o desaparecimento do
tema da pauta de discusso nacional em decorrncia da hegemonia neoliberal. Em
2003, ela aceitou o convite do recm-eleito presidente Lus Incio Lula da Silva
para chefiar a Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional do Ministrio
da Integrao Nacional (MI) e, efetivamente, liderou a equipe de trabalho que
formulou a proposta da PNDR.
Mesmo aps a sua institucionalizao, por meio do Decreto no 6.047, de
22 de fevereiro de 2007, quase quatro anos depois de sua apresentao formal, a
PNDR continuou sem instrumentos substantivos de execuo, do ponto de vista
oramentrio, institucional ou organizacional. A isso, acrescente-se uma aparente
falta de vontade poltica por parte das lideranas regionais para a sua viabilizao.
Segundo Colho (2014), o avano retrico e normativo da questo regional
durante o governo Lula no foi acompanhado por uma evoluo dos meios concretos
de interveno nesse domnio em termos de polticas pblicas. Em que pese o avano
da temtica territorial/regional nos documentos das secretarias de governo inclusive
nas esferas subnacionais , as instituies com mandato especificamente regional,
como o MI e suas superintendncias regionais, no contaram com instrumentos
adequados ao enfrentamento das desigualdades regionais brasileiras.
A Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), a
Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) e posteriormente
aSuperintendncia de Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco), recriadas
1. So aglomeraes territoriais de agentes econmicos, polticos e sociais, com foco em atividades econmicas que
apresentam vnculos entre si, ainda que incipientes (Lastres e Cassiolato, 2003).
2. De acordo com matria publicada pelo jornal Valor Econmico em 24 de maio de 2012, entre 2012 e 2013, o
Nordeste enfrentou uma das maiores secas de sua histria, com aproximadamente oitocentos municpios em estado
de emergncia e mais de 12 milhes de famlias afetadas. A cobertura do PBF tornou menos brutal o quadro tpico da
seca, evitando migraes em massa e saques.
3. A valorizao real do salrio-mnimo e a expanso dos benefcios assistenciais e previdencirios tiveram maior
impacto econmico nas macrorregies mais pobres do pas (Norte e Nordeste), em funo do baixo nvel de renda
nelas prevalecente.
4. Conforme matria publicada no jornal O Globo, em 2 de abril de 2012, as maioresobras de infraestruturado pas,
associadas ao PAC, como a ferrovia Transnordestina e o Projeto de Transposio do Rio So Francisco, tm um atraso
de at 54 mesesem relao ao cronograma original.
4 A PNDR (2003-2010)
No campo da poltica regional, a situao parecia promissora no incio do governo
Lula. O programa de governo se comprometia em formular e implementar uma
poltica nacional de desenvolvimento regional, inclusive com a recriao das extintas
superintendncias de desenvolvimento Sudam, Sudene e Sudeco. A proposta do
Plano Plurianual (PPA) 2004-2007 Brasil de Todos tinha entre seus objetivos a
reduo das desigualdades regionais do pas. Alm disso, uma preocupao especial
com o Nordeste Semirido e com a Amaznia esteve sempre presente nos discursos
do presidente eleito.
A escolha de Ciro Gomes, do Partido Socialista Brasileiro do Cear (PSB-CE),
presidencivel nas eleies de 2002 e figura pblica de alcance nacional, para assumir
a direo do MI sugeria que a pasta teria posio privilegiada. A pernambucana
Tnia Bacelar de Arajo, um dos maiores nomes da economia regional, foi convidada
para assumir a Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional e coordenar a
formulao da PNDR. Parecia que tinha chegado a vez da poltica regional.
A proposta da PNDR (Brasil, 2003b) procurava enfrentar a tendncia geral
de concentrao do capital e contribuir para a reduo das desigualdades regionais
e ativao das potencialidades de desenvolvimento das regies brasileiras. O ponto
central da estratgia era valorizar a diversidade regional do pas em suas mltiplas
dimenses ambiental, socioeconmica e cultural , tratando-a como um ativo
fundamental para a promoo do desenvolvimento socioeconmico do pas.
A PNDR tinha dois objetivos principais: reverter as desigualdades regionais
e explorar os potenciais endgenos da diversa base regional brasileira. Essa poltica
fundamentou-se na equidade, traduzida na reduo das desigualdades regionais
de renda, oportunidades e condies de trabalho, e tambm na competitividade,
a partir da estruturao de uma base econmica regional capaz de competir no
mercado nacional e internacional.
Uma premissa dessa poltica que ela deveria ser uma poltica de governo,
no restrita a um nico ministrio, ainda que fosse admitido certo protagonismo
do MI na sua coordenao. As iniciativas locais e regionais se articulariam e
encontrariam nexo na poltica nacional, que envolveria iniciativas do Congresso
Nacional, dos estados e municpios, das entidades do setor produtivo e da sociedade
civil organizada.
Embora a PNDR requeresse uma abordagem em mltiplas escalas, dada a
complexidade regional brasileira, a nfase em uma poltica nacional foi reafirmada,
FIGURA 1
Tipologia sub-regional da PNDR
Legenda
Tipologia
Alta renda
Baixa renda
Dinmica
Estagnada
Limite interestadual
Fonte: MI.
Obs.: Figura reproduzida em baixa resoluo e cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das
condies tcnicas dos originais (nota do Editorial).
da Casa Civil da Presidncia da Repblica. De acordo com seu ato de criao, este
rgo ficou responsvel por coordenar e articular as polticas setoriais com impacto
regional, com vistas a reduzir as desigualdades inter e intra-regionais (Brasil, 2003a).
No nvel macrorregional, estariam as atividades de elaborao dos planos
estratgicos de desenvolvimento e a articulao de aes. A instncia macrorregional
considerada especialmente relevante no Norte e Nordeste e, em certo grau,
tambm no Centro-Oeste , onde o desafio do desenvolvimento regional envolve
parte substancial dos seus territrios. Defende-se a recriao das superintendncias
de desenvolvimento (Sudene, Sudam e Sudeco), dada a necessria presena de
rgos pblicos capazes de agir como braos mais prximos da PNDR nas
macrorregiesprioritrias.
Nas instncias sub-regionais, estariam as aes operacionais. Os programas
mesorregionais constituiriam a unidade de articulao das aes federais nas
sub-regies prioritrias em todo o territrio nacional, a partir de espaos institucionais
de concertao, como fruns e agncias de desenvolvimento.
A proposta de consolidao dos programas mesorregionais fundamenta-se
em uma agenda de aes, que inclui: i) apoio infraestrutura; ii) promoo da
inovao; iii) capacitao de mo de obra; iv) oferta de crdito; v) apoio ampliao
dos ativos relacionais; e vi) estruturao dos arranjos produtivos locais (APL).
Segundo o documento da poltica (Brasil, 2003b, p. 35), o apoio ao Programa
Mesorregional parte do consenso construdo pelos atores locais em torno de um
plano de desenvolvimento, que deve sinalizar ao MI e demais unidades do governo
o mix particular de aes a serem apoiadas. Novamente a frmula mgica do
consenso local resgatada.
O FNDR assinalado como o principal instrumento da poltica. Diferentemente
dos fundos disponveis, este disponibilizaria uma linha de financiamento no
reembolsvel para a promoo de aes estruturantes de desenvolvimento regional.5
Esse dispositivo estava previsto na Proposta de Emenda Constituio (PEC) da
reforma tributria, enviada ao Congresso Nacional em 2003 (PEC no 41/2003).
Sua base de clculo seria a participao em 2% da arrecadao do Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI) e do Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ), o
que representaria uma receita anual estimada em R$ 3,6 bilhes, em valores de
2003. Sem dvida, um valor modesto, prximo a 0,2% do PIB nacional, mas um
grande avano no financiamento da poltica regional brasileira.
5. Apesar de mencionados como instrumentos da PNDR, os Fundos Constitucionais de Investimento das regies
Centro-Oeste, Nordeste e Norte (FCO, FNE e FNO, respectivamente) e Fundos de Desenvolvimento da Amaznia e do
Nordeste (FDA, FDNE), alm do conjunto de incentivos fiscais federais, tiveram origem antes da PNDR, e pouco se
avanou no estabelecimento de uma aderncia entre eles e a poltica.
seja pela efetiva execuo oramentria, seja pela visibilidade poltica. Embora
tenha sido uma poltica bem formulada e com proposies consistentes, a PNDR
no pde se estabelecer no governo Lula devido a caractersticas estruturais do
Estado brasileiro.
Podemos apontar um vcio de origem da PNDR: esse projeto nacional de
desenvolvimento, que orientaria a poltica regional, nunca foi explicitado ao pas.
Ora, na ausncia de um projeto nacional, dificilmente uma poltica nacional de
desenvolvimento regional poderia avanar. A PNDR deveria extrair sua estratgia
e seus meios de ao a partir do projeto nacional de desenvolvimento.
Sem um projeto nacional de desenvolvimento e mecanismo de financiamento
dado o fracasso na criao do FNDR , a PNDR voltou-se a uma operao que
pouco avanou em relao s polticas regionais minimalistas que a antecederam.
Os programas de desenvolvimento regional a cargo do MI mantiveram um escopo
eminentemente local, trabalhando iniciativas pontuais de promoo de APL e
arenas de representao sub-regional (fruns mesorregionais). A atuao do MI,
pontualmente localizada no territrio, privilegiou estmulos cujos impactos tambm
tenderam a ser localizados (Pereira, 2009).
Apesar desse quadro, preciso destacar o esforo de planejamento
regional realizado pelo MI, sob inspirao da PNDR. Conforme Guimares
Neto(2006), o Plano Estratgico para o Desenvolvimento do Centro-Oeste
(PED-CO),oPlano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel do Nordeste
(PDNE) e o PlanoAmaznia Sustentvel (PAS) enquadraram-se nessa iniciativa.
Alm deles, estavam presentes tambm o Plano Estratgico de Desenvolvimento
Sustentvel do Semirido (PDSA) e o Plano de Desenvolvimento Sustentvel
da BR-163: Eixo de Integrao para a Amaznia. Um aspecto comum a todos
esses planos era a preocupao com a sustentabilidade econmica e ambiental e a
participao social, desde os diagnsticos at a concepo dos programas e projetos.
Havia, igualmente, a preocupao em explorar a riqueza intrarregional das reas
tratadas, buscando-se intervenes especficas e operadas em mltiplas escalas,
a partir das particularidades de cada regio, algo que ia ao encontro da linha de
trabalho preconizada pela PNDR.
Sem embargo, Guimares Neto (2006) indica como lacunas da agenda dos
planos a enorme distncia entre o contedo das aes propostas (o que fazer) e
as formas de implantao (como fazer). De modo geral, no foram apresentados
modelos de gesto que institucionalizassem as responsabilidades dos entes federados
e integrassem o processo de deciso nos nveis nacional, regional e sub-regional.
Em sua anlise, o autor manifesta uma preocupao a respeito da falta de
clareza em torno do financiamento e dos instrumentos de poltica econmica
ao alcance dos planos. Ele tambm aponta a necessidade de alinhar esses planos
pelas leis oramentrias anuais para o programa. Alm do notrio uso poltico das
emendas, seu carter difuso e fragmentrio no permite que esse instrumento seja
o funding adequado a projetos de desenvolvimento socioeconmico.
GRFICO 1
Evoluo da execuo oramentria do MI
(Valores liquidados em R$ milhes correntes)
2.000
1.500
1.000
500
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010
fundos PNDR,6 mas com resultados limitados. Nesse sentido, conseguiu-se aprovar,
junto aos conselhos deliberativos dos fundos, resoluo que orienta a utilizao
da tipologia territorial da PNDR como referncia para a definio dos limites de
financiamento, favorecendo as reas prioritrias da poltica.
GRFICO 2
Contrataes dos fundos constitucionais de financiamento (2003-2010)
(Em R$ bilhes constantes de 2010)
20
18
16
14
12
10
Fonte: MI.
6. A Lei Complementar no 125/2007, que cria a Sudene, modifica a Lei de Criao dos Fundos Constitucionais (Lei
no7.827/1989) e insere dispositivo que instrui o MI a estabelecer as diretrizes e orientaes gerais para as aplicaes
dos recursos dos fundos constitucionais de financiamento do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, de forma a compatibilizar
os programas de financiamento com as orientaes da poltica macroeconmica, das polticas setoriais e da Poltica
Nacional de Desenvolvimento Regional.
deveriam compor o arsenal da PNDR, porm sua conexo com a poltica ainda
mais rarefeita que a dos fundos constitucionais.
TABELA 1
Distribuio dos fundos constitucionais por tipologia PNDR (2003-2010)
Tipologia % das aplicaes (2003-2006) % das aplicaes (2007-2010)
Baixa renda1 - -
Dinmica de baixa renda 25,52 25,75
FCO Renda mdia estagnada 42,29 39,08
Alta renda 32,19 35,17
Total Centro-Oeste 100,00 100,00
Baixa renda 16,02 15,64
Dinmica de baixa renda 26,60 33,30
FNE Renda mdia estagnada 34,75 38,61
Alta renda 22,63 28,09
Total Nordeste 100,00 100,00
Baixa renda 19,03 20,98
Dinmica de baixa renda 28,77 26,58
FNO Renda mdia estagnada 42,36 44,18
Alta renda 9,84 8,26
Total Norte 100,00 100,00
Fonte: MI.
Nota: 1 A regio Centro-Oeste no possui microrregies de baixa renda de acordo com a tipologia da PNDR.
7. Os fundos de desenvolvimento regional foram convertidos em fundos financeiros com a Lei no 12.712, de 30 de
agosto de 2012. Desde ento, os fundos no podem ser contingenciados e podem acumular em seu patrimnio os
recursos eventualmente no gastos em cada exerccio.
TABELA 2
Distribuio do FDNE por setores e estados (2006-2011)
Fundo Estados Setor Valor Total %
Bahia Energia 61.728 61.728 1,83
Energia 528.649
Cear 1.473.766 43,81
Transporte 945.117
Maranho Energia 53.577 53.577 1,83
FDNE
Pernambuco Transporte 1.108.068 1.108.068 32,94
Piau Transporte 619.215 619.215 18,41
Rio Grande do Norte Indstria 47.987 47.987 1,43
Total 3.364.341 3.364.341 100,00
Fonte: MI.
A tabela 3 apresenta o balano das aplicaes do FDA por estado e setor entre
2006 e 2011. Destaca-se o grande valor relativo dos projetos de energia (cerca de
75% do total) e telecomunicaes (20%). Ao estado do Par foi destinado quase
um tero do fundo, para o financiamento de estao de transmisso na regio
do Xingu, onde est sendo construda a usina hidreltrica de Belo Monte. Em
suma, os fundos de desenvolvimento regional atendem s demandas do setor de
infraestrutura e pouco dialogam com a PNDR.
TABELA 3
Distribuio do FDA por setores e estados (2006-2011)
Fundo Estados Setor Valor Total %
Energia 289.792
Amazonas 402.320 10,97
Telecomunicao 112.528
Energia 29.040
Amap 354.507 9,67
Telecomunicao 325.467
Energia 334.057
Maranho 352.207 9,61
Telecomunicao 18.150
Energia 138.445
Mato Grosso 155.861 4,25
Indstria 17.416
FDA
Energia 921.548
Par Telecomunicao 259.540 1.212.562 33,08
Indstria 31.474
Energia 1.031.067
Rondnia 1.084.860 29,59
Indstria 53.793
Roraima Telecomunicao 27.225 27.225 0,74
Tocantins Energia 76.487 76.487 2,09
Total 3.666.028 3.666.028 100,00
Fonte: MI.
TABELA 4
Valores de incentivos fiscais gastos tributrios (2003-2010)
Ano Sudam Sudene Total
2003 569.677.297 835.305.419 1.404.982.716
2004 926.088.060 1.279.100.108 2.205.188.168
2005 1.383.245.719 1.694.414.098 3.077.659.817
2006 1.208.588.652 1.591.137.506 2.799.726.158
2007 1.897.279.253 1.843.040.753 3.740.320.006
2008 1.815.353.844 2.239.244.688 4.054.598.532
2009 1.585.555.059 2.595.916.456 4.181.471.515
2010 3.264.637.254 3.171.309.385 6.435.946.639
Total 12.650.425.138 15.249.468.413 27.899.893.551
8. Persiste, mesmo aps o PAC, o deficit na escala de infraestrutura mais propensa a gerar aumento na densidade
dos fluxos intrarregionais, essenciais para compensar a baixa especializao e aumentar o potencial de integrao
intrarrregional. Exemplos de infraestrutura integradora seriam estradas vicinais, artrias de conexo microrregional,
artrias de conexo mesorregional, portos de baixo calado, aeroportos regionais, usinas eltricas de pequeno e mdio
porte (hidro e biomassa), redes de transmisso de pequeno e mdio porte.
TABELA 5
Operaes contratadas pela Finep (2005-2010)
(Em R$ milhes)
Fonte: Finep.
FIGURA 2
Rede federal de educao profissional, cientfica e tecnolgica
Institutos Federais
Universidade Tecnolgica
Centros Federais de Educao Tecnolgica (Cefets)
Escolas tcnicas vinculadas a universidades
Fonte: MEC.
8 CONSIDERAES FINAIS
desnecessrio insistir no fato de que a poltica regional permaneceu em segundo
plano durante o governo Lula. Em sntese, entre 2003 e 2010, a PNDR seguiu como
uma poltica sem instrumentos, restringindo-se s parcas dotaes do Oramento
Geral da Unio. Nesse cenrio, seria natural pensar que as desigualdades regionais
brasileiras foram ampliadas no perodo. O que se assistiu, porm, foi mesmo a
uma discreta convergncia de renda entre as tradicionais regies perifricas
Norte, Nordeste e, em menor medida, Centro-Oeste e as regies tipicamente
mais desenvolvidas, Sul e Sudeste. Com efeito, se houve um esforo de reduo
das desigualdades regionais do pas, esse esforo no foi viabilizado pela PNDR.
Guimares Neto (2011) demonstra que, durante o governo Lula, as regies
Norte, Nordeste e Centro-Oeste apresentaram crescimento econmico mais intenso
que a mdia nacional, o que resultou em uma ligeira convergncia inter-regional da
renda. Da mesma forma, os indicadores de crescimento do emprego formal foram
9. Um exemplo interessante extrado da indstria internacional do caf. Apesar de no ser uma produtora primria
da rubicea, a Alemanha lder mundial em exportao de caf industrializado, beneficiando a produo brasileira
que exportada para aquele pas. Assim, a rentabilidade do negcio alemo do caf (industrial) cerca de 70%
superior produo brasileira (primria), sem mencionar as estruturas tercirias de servios, comercializao e logstica
mobilizadas pela indstria germnica do caf. Informao disponvel em: <http://webcache.googleusercontent.com/
search?q=cache:h-Ie3SWBh4QJ:revistacafeicultura.com.br/%3Fmat%3D30741+&cd=6&hl=pt-BR&ct=clnk&gl=br>.
Em 2013, uma nova verso da PNDR foi editada, com base nas contribuies
da I Conferncia Nacional de Desenvolvimento Regional (I CNDR), promovida
pelo MI. A Nova PNDR, ou PNDR II, parte do entendimento de que a proposta
original da poltica no conseguiu alcanar status de poltica de Estado. Registre-se
a necessidade de construir o consenso poltico e federativo que o encaminhamento
da questo regional exige (Alves e Rocha Neto, 2014).
A PNDR II possui quatro objetivos principais: i) convergncia de renda
inter-regional; ii) competitividade regional e gerao de emprego e renda;
iii)agregao de valor e diversificao econmica; e iv) construo de uma rede
de cidades policntrica. A proposta reafirma a necessidade de criao de um
Sistema Nacional de Desenvolvimento Regional (SNDR), fundado em colegiados
estabelecidos nos trs nveis da federao e na viabilizao do FNDR para o custeio
de aes de estmulo estruturao produtiva das economias regionais.
As novidades da atual PNDR so a melhor elaborao da proposta de
desenvolvimento socioeconmico e a maior aproximao das universidades e
centros de pesquisa, como a Embrapa. A reformulao da PNDR foi chefiada
pelo economista Srgio Castro, doutor em economia pela Universidade Estadual
de Campinas (Unicamp) e pesquisador associado Rede de Pesquisa em Sistemas
e Arranjos Produtivos e Inovativos Locais/Universidade Federal do Rio de Janeiro
(Redesist/UFRJ). Em sua gesto, estruturou-se o programa de Rotas de Integrao
Nacional, articulando redes de APL em setores estratgicos, inseridos em polticas
mais sistmicas de desenvolvimento regional. Hoje, as Rotas de Integrao so
a estratgia de desenvolvimento regional e incluso produtiva do MI e foram
incorporadas ao PPA 2016-2019.
A associao entre as aes de desenvolvimento regional e a poltica social
de incluso produtiva, no mbito do Plano Brasil sem Misria (PBSM), permitiu
um novo horizonte oramentrio para a pasta. Alm disso, um novo programa
de segurana hdrica de pequena escala, familiar ou coletiva Programa gua
para Todos foi subordinado Secretaria de Desenvolvimento Regional do MI,
o que elevou substancialmente o patamar de gastos da rea regional no mbito
do ministrio. Assim, tem-se hoje um cenrio mais positivo para a evoluo da
poltica regional.
Em sua fase madura, Furtado passou a acreditar mais na fora poltica
transformadora das sociedades civis. Com as recentes conquistas no campo das
polticas sociais e dos direitos civis, possvel pensar em uma nova gerao de cidados
brasileiros resgatados da pobreza e habilitados pela educao e pelo desenvolvimento
de suas capacidades criativas. Essas novas geraes podem efetivamente romper
laos de dominao e constituir-se em elites transformadoras, diferena das
tradicionais elites nacionais, interessadas to somente na reproduo privilegiada
REFERNCIAS
ALVES, A. M.; ROCHA NETO, J. M. A Nova Poltica de Desenvolvimento Regional
PNDR II. Revista Poltica e Planejamento Regional(RPPR), Rio de Janeiro,
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BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
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TEIXEIRA, A. O ajuste impossvel: um estudo sobre a desestruturao da ordem
econmica mundial e seu impacto sobre o Brasil. Campinas: IE/Unicamp, 1993.
Amaznia, Nordeste
e Centro-Oeste
1 INTRODUO
O objetivo deste captulo debater amplos aspectos da Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional (PNDR) na Amaznia Legal,1 e se os objetivos, as
estratgias e os princpios elencados na proposta da fase II da PNDR conversam
com os desafios, o financiamento e a sua coordenao, bem como com o Plano
Amaznia Sustentvel (PAS).
As aes estatais para a Amaznia so realizadas desde os anos 1940 (Trindade,
2014), atingindo seu pice nas dcadas de 1960 e 1970 e entrando em declnio a
partir da dcada de 1980 com a crise do Estado brasileiro. Isso desestruturou rgos
de desenvolvimento, como a Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia
(Sudam) e o Banco da Amaznia S.A. Entretanto, a partir da dcada de 2000,
verificado um esforo de retorno das polticas de desenvolvimento regional (PDRs),
e uma das tentativas de reformulao desse planejamento a PNDR.
As principais alteraes da PNDR em relao ao passado so: sua abrangncia
nacional, no apenas no Norte e no Nordeste; a criao das tipologias de alta renda,
dinmica, estagnada e baixa renda; de mesorregies diferenciadas; da Cmara de
Polticas de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional (CPDR); alm de
recriao das superintendncias regionais.
Segundo Silva (2015), a PNDR buscou sair dos modelos tradicionais de
planejamento regional, marcados por estruturas de cima para baixo (top-down),
as quais esto calcadas nos grandes investimentos apoiados por incentivos fiscais
e gerenciados pelas superintendncias regionais. Segundo vrios autores citados
em Silva (2015), um dos avanos terico-metodolgicos mais significativos foi a
adoo de uma abordagem multiescalar (Silva, 2015, p. 14) na poltica.
A PNDR foi instituda pelo Decreto no 6.047/20072 com dois objetivos: i)reduo
das desigualdades de nvel de vida entre as regies brasileiras; e ii) promoo da
1. A Amaznia Legal foi definida pela Lei no 1.806/1953 e compreende os estados de Par, Amap, Rondnia, Roraima,
Amazonas, Acre, Mato Grosso, Tocantins e Maranho (at o meridiano 44o).
2. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/decreto/D6047.htm>.
2 OS OBJETIVOS E OS DESAFIOS
Os objetivos da PNDR II so abrangentes, e pretende-se discorrer, nesta seo,
sobre a sua relao com processos existentes na Amaznia Legal.
tm nmeros melhores, ao passo que, dos 100 menores IVS do Brasil, 55 esto
no Maranho. Alm disso, os ndices de Desenvolvimento Humano Municipal
(IDHMs) de todos os estados amaznicos so inferiores comparados aos valores
do restante do Brasil, o que refora a necessidade de uma convergncia inter e
intrarregional, como na PNDR II, e de uma reduo das desigualdades sociais,
como no PAS.
FIGURA 1
IVS do Brasil (2010)
0.000 - 0.200
0.201 - 0.300
0.301 - 0.400
0.401 - 0.500
0.501 - 1
Sem dados
fora da regio amaznica se mantm por volta de 3 milhes desde 2006, enquanto
a populao total cresce a uma taxa normal. Isso quer dizer que a migrao de
forneos regio ocorre menos que no passado.
Da populao de nascidos no local, Amap e Roraima tem nveis de escolaridade
(nvel mdio e superior) maiores, quando no prximos taxa brasileira, e mais
pessoas vivem em faixas de rendimento superiores. Por outro lado, o Maranho tem
20% de taxa de analfabetismo para pessoas acima de 15 anos e grande contingente
vivendo em faixas de rendimento entre meio e 1 salrio mnimo.
No geral da Amaznia, o nmero de pessoas vivendo com faixas menores de
renda grande e superior ao Brasil, porm, mesmo sendo pobre, essa populao
sobrevive do seu trabalho. A taxa brasileira da renda proveniente do trabalho de
74%, enquanto a maioria dos estados amaznicos chega a nveis prximos de 80%.
O que se quer dizer que j existe uma populao de amaznidas formada e em
ascenso para iniciativas na dimenso econmica, mas ao mesmo tempo demandante
de servios pblicos na dimenso social. A regio no mais uma fronteira de
ocupao, e garantir a competitividade regional e a gerao de emprego e renda a
patamares superiores um objetivo real, embora no haja decrscimo populacional.
revendendo para o Brasil, principalmente So Paulo. Isso faz com que a economia
manauara seja mais sensvel s oscilaes do mercado nacional, com bruscas quedas
na taxa de crescimento da produo industrial. Em 2012, o ndice de atividade
industrial do Amazonas caiu -2,4%, quando tinha subido 10,5% em 2010. Alm
disso, a concorrncia com produtores chineses pelo mercado interno tambm
causa essa sensibilidade.
Por outro lado, a agropecuria e os gros so extenses da dinmica do
Centro-Oeste e esto localizados na macrorregio do povoamento adensado.
Os gros de alta produtividade e intensivos em capital produzidos no Mato
Grosso possuem ampla participao na balana comercial brasileira e pressionam
investimentos logsticos para escoamento da produo, como a ferrovia Norte-Sul,
o asfaltamento da BR-163 e a hidrovia Tocantins-Araguaia.
No entanto, so grandes as questes quanto aos impactos ambientais e sociais
desses investimentos, principalmente o avano do desmatamento para a Amaznia
Central, na direo de Santarm e do sudeste do Amazonas. Destaca-se que o
Mato Grosso tem forte participao em commodities, como o Par, porm, seus
indicadores sociais so mais elevados, mostrando a diferena entre a minerao e
os gros, apesar de ambos terem forte presena na agropecuria.
Estados como Rondnia, Tocantins e, mais recentemente, Maranho vm
aumentando sua produo de gros, todavia, ainda no chegaram aos mesmos
patamares sociais e de produo do Mato Grosso, principalmente o Maranho. Este
tem a segunda maior populao da Amaznia Legal, com boa parte dela vivendo
nas zonas rurais, mas com baixo valor adicionado pela agropecuria. Ademais,
podem ser vistas oportunidades para agropecuria em parte de Roraima, Amap e
Maraj, por suas extensas savanas que no pressionam a floresta densa, embora a
questo fundiria seja um grande desafio a ser enfrentado nessas reas.
Outra atividade bem presente na Amaznia o comrcio, servios e
administrao pblica. Amap e Roraima tm mais de 80% do valor adicionado no
setor de servios, concentrado em reas urbanas, s perdendo para a administrao
pblica como maior empregador. O funcionalismo forte, e as rendas derivadas
desse setor podem servir como demanda para servios de mais alta qualidade. Da
mesma forma, boa parte do Acre tem o comrcio e os servios como principais
atividades, porm ali que comeam a surgir servios florestais rentveis que
precisam ser estimulados, assim como novas oportunidades nas reas de fronteira
com a Bolvia e o Peru (Becker, 2009).
saneamento bsico causaria efeitos nas dimenses citadas por Sen (1999), afastando
o inferno verde to difundido na literatura.
GRFICO 1
Valor dos desembolsos na Amaznia Legal (2014)
(Em R$ milhes)
47.311
24.977
9.061
4.793
2.202 3.077 3.074
127
Fonte: Brasil (2015c); Banco da Amaznia (2015), Sudam (2016a); dados do Portal da Transparncia, disponvel em: <goo.gl/
pxYnKU>; estatsticas por regio, estado e porte da empresa do BNDES, disponvel em: <goo.gl/a4Vp3O>; e contas anuais
do Sistema de Informaes Contbeis e Fiscais do Setor Pblico Brasileiro (Siconfi) da Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
Elaborao do autor.
Notas: 1 Previso dos gastos tributrios pela Receita Federal do Brasil (RFB).
2
Valor liberado com fim da vigncia em 2014.
3
Investimentos na rubrica despesas oramentrias pagas no Finanas do Brasil (Finbra) 2014.
3.1 FNO
No que tange aos instrumentos explcitos, o FNO o instrumento com maior
capilaridade, abrangendo setores em todos os municpios da regio Norte. Ele
gerenciado pelo Banco da Amaznia com algumas competncias da Sudam,
e, segundo seu relatrio de atividades, teve desembolso de R$ 4,7 bilhes em
2014, divididos em vrios programas: o Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (Pronaf ), o Programa de Financiamento do Desenvolvimento
Sustentvel da Amaznia (Amaznia Sustentvel), o Plano Agricultura de Baixa
Emisso de Carbono (ABC), orientado para a reduo da emisso de gases de
efeito estufa na agricultura, o Programa de Financiamento para Manuteno e
Recuperao da Biodiversidade Amaznica (Biodiversidade), e os programas de
financiamento a micro e pequenas empresas e empreendedor individual.
O Pronaf abrange doze linhas. Em 2014, o nmero de contrataes
correspondeu a 30.330, somando R$ 695 milhes, com destaque para a linha
de crdito Mais Alimentos no Par e na Rondnia. No Programa Amaznia
Sustentvel, o maior de todos, a agropecuria a maior demandante de recursos
(R$ 1,7 bilho), alocados principalmente em Tocantins, Rondnia e Par. De forma
similar ocorre no Plano ABC, que contratou R$ 611 milhes, do qual metade foi
para o Tocantins, mesmo que o maior nmero de operaes seja no Par (8.734).
No setor rural, 75% das operaes esto entre R$ 1 mil e R$ 35 mil, reflexo
do crdito aos pronafianos. No entanto, os valores contratados entre R$ 200 mil
e R$ 10 milhes concentram 55% dos valores, refletindo o setor agropecurio do
Par, de Rondnia e do Tocantins.
No setor no rural, comrcio e servios (R$ 1,01 bilho) e indstria (R$ 1,07
bilho) so os maiores contratantes no Amaznia Sustentvel, principalmente no
Amazonas e no Par. Vale ressaltar que, das 44 contrataes acima de R$ 10 milhes,
20 esto no muncipio de Manaus. Para os micro e pequenos empreendedores,
os programas de financiamento a micro e pequenas empresas e empreendedor
individual apresentam valores similares ao Pronaf, R$ 600 milhes, mas o nmero
de operaes bem menor: 1.795. O comrcio e os servios so relevantes nessa
linha (R$ 414 milhes), porm ainda existem dificuldades para contrataes ao
empreendedor individual (R$ 6 milhes).
O nmero de contrataes no setor no rural chega a mais de 5 mil, pulverizado
entre faixas de R$ 1 mil e R$ 1 milho (93%), principalmente no comrcio e nos
servios. No entanto, existem grandes contrataes entre R$ 20 milhes e R$ 100
milhes, o que caracteriza um maior volume para maiores empreendimentos, como
a indstria (Banco da Amaznia, 2015, p. 87-88).
3.2 FDA
O outro instrumento, o FDA, destinado para grandes investimentos em
infraestrutura, assim como foi o Fundo de Investimentos da Amaznia (Finam)
no passado. Segundo o relatrio de gesto do FDA, foi desembolsado R$ 127
milhes em 2014, o menor valor entre todos os instrumentos analisados, quando
foi orado R$ 1,390 bilho. A razo para isso so as dificuldades na sua aplicao.
Seus recursos so provenientes majoritariamente de dotaes do Oramento
Geral da Unio (OGU)7 e financiavam principalmente investimentos no setor
3.4 BNDES
Na mesma linha dos instrumentos explcitos de financiamento aos setores produtivos,
o BNDES, segundo seu stio eletrnico, desembolsou R$ 24,9 bilhes na Amaznia
Legal em 2014.10 Se levada em considerao apenas a regio Norte, foram R$14
bilhes destinados majoritariamente para as grandes empresas. Este perfil de
emprstimos est muito relacionado ao financiamento das obras do Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC), como a Usina Hidreltrica de Belo Monte, no
Par, e as de Jirau e Santo Antnio, em Rondnia.
Fazendo um comparativo com 2012, ltimo ano em que os desembolsos
por setor foram regionalizados, os gastos com infraestrutura na regio Norte
corresponderam a 63% dos R$ 13 bilhes investidos, dos quais os principais estados
atendidos foram Par e Rondnia. Se includos o Mato Grosso e o Maranho,
o primeiro o nico em que os desembolsos com agropecuria ultrapassaram a
infraestrutura (BNDES, 2013, p. 195).
Com base nessas informaes, nota-se um papel bem claro do BNDES na
regio: financiar os grandes projetos de infraestrutura. Ele engloba investimentos
que o FNO no tem recursos suficientes para financiar. Nessa decomposio de
papis dos fundos, o BNDES complementa o FDA, por este ainda ser frgil. O
FNO, do outro lado, supre sua funo de prover crdito aos pequenos produtores
rurais e no rurais, mas tambm entra suplementarmente nos grandes investimentos.
Ainda no mbito do BNDES, h o Fundo Amaznia, no para financiar
projetos produtivos, mas, sim, investimentos no reembolsveis provenientes de
doaes internacionais em aes de combate ao desmatamento e uso sustentvel
das florestas, podendo financiar 20% de seus recursos em outros biomas. No stio
eletrnico do fundo, de 2008 a 2015, j foram desembolsados R$ 518 milhes,
contemplando oitenta projetos direcionados para o terceiro setor, a Unio, os
10. Soma dos desembolsos nos estados da regio Norte, mais o Maranho e o Mato Grosso. Estatsticas por regio,
estado e porte da empresa do BNDES, disponvel em: <goo.gl/a4Vp3O>.
3.5 Convnios
Os desdobramentos da crise fiscal dos anos 1980 e o maior controle sobre as
finanas pblicas subnacionais aps meados dos anos 1990 (Lopreato, 2002)
criaram uma lacuna no financiamento aos entes pblicos, em geral, e poltica
regional, em particular. A PNDR no aprovou o FNDR para financiar consrcios de
municpios, prefeituras e estados, de forma que, no seu lugar, surgem os convnios
como importante fonte de financiamento dos entes pblicos, que tm, por sua vez,
contratos com os ministrios ou emendas parlamentares como fonte.
Na Amaznia, foram assinados 2.416 convnios que equivaleram a R$ 3,077
bilhes liberados em convnios com fim de vigncia em 2014.11 Maranho, Acre,
Amap e Tocantins tiveram liberados mais de R$ 500 mil cada, e o maior nmero
de convnios esteve no Maranho, em Rondnia, no Mato Grosso e no Par, com
mais de 320 cada. Na relao convnio-valores, o estado do Amap aquele que
recebeu o maior aporte de recursos (R$ 4,4 milhes por convnio).
No total de recursos liberados dos convnios com fim da vigncia em 2014,
os municpios so os mais beneficiados, porm, se vistos os maiores convnios, os
trs maiores destinos so os estados. O Ministrio dos Transportes, por meio do
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), liberou recursos
de R$ 460 milhes para o governo do Amap para a construo de uma rodovia
entre Ferreira Gomes e Caloene, e R$ 246 milhes para o governo do Acre para
asfaltamento e modernizao de um trecho da BR-364 entre o municpio de Sena
Madureira e o rio Macap. Ressalta-se que a maioria dos convnios oriunda
de editais do governo federal em programas nacionais, sem perspectiva regional,
causando concorrncia entre os entes.
No mbito da PNDR, o Ministrio da Integrao liberou R$ 437 milhes
em 133 convnios, o que o fez ser o segundo ministrio em nmero de convnios
11. Dados do Portal da Transparncia, disponvel em: <goo.gl/pxYnKU>. Acesso em: 10 out. 2016.
FIGURA 2
SNDR
MAPA 1
Municpios-alvo para o eixo ordenamento fundirio e territorial do MMA
fase do processo, e ela foi bastante difundida em dcadas anteriores. Na segunda fase, a
manuteno dos empreendimentos e a articulao com prefeituras e governos estaduais
so importantes para o alcance dos objetivos da poltica.
Ao fim da etapa de implantao so pagos royalties s municipalidades, de
forma a ajudar na gesto das externalidades produzidas pelos empreendimentos,
como os fluxos migratrios e o aumento da demanda social. Exemplos no faltam
no Par, como a Usina Hidreltrica de Belo Monte em Altamira, a de Tucuru, a
mina de ferro em Parauapebas, a de bauxita em Oriximin e Juruti, a siderrgica em
Marab, entre outros na Amaznia. Nesta fase, o desafio manter as externalidades
positivas, como o aumento da arrecadao e consolidao do emprego e renda, e
combater as negativas, como o aumento do fluxo migratrio desordenado.
Os empreendimentos atraem fluxo de mercadorias e pessoas, havendo, assim,
a necessidade de os rgos gestores da PNDR II atentarem para a articulao de
investimentos menores que atendam s demandas urbanas e rurais ocasionadas
pela implantao da poltica. Porm, este tipo de ao vai alm dos instrumentos
explcitos, que agem no campo econmico, sendo necessria a criao ou modificao
dos instrumentos para financiar entes subnacionais que detm uma gama de
competncias estabelecidas pela Constituio de 1988, mas insuficientes recursos
disponveis , recorrendo em boa parte aos convnios com os ministrios ou
relativos a emendas parlamentares para financiar investimentos.
Essa uma contradio na PNDR II, pois, de um lado, tem-se um instrumento
com dificuldade de aplicao, que o FDA, e, de outro, existem entes subfinanciados
para cumprir com alguns dos objetivos da poltica, como os estados e municpios.
Assim, a coordenao da PNDR na Amaznia deve necessariamente passar por um
fortalecimento da questo regional e das instituies responsveis por realiz-la, entre
elas a Sudam. Isso importante para melhor articular os instrumentos econmicos
disponveis com as aes na dimenso social, na qual outros entes tm competncia
constitucional. A separao entre dimenso econmica e social importante no
reenquadramento dos instrumentos explcitos da PNDR, pois se deve escolher
se atuaro s para iniciativa privada, como hoje, ou se sero destinados para
entes pblicos, em substituio aos convnios que hoje financiam fortemente os
investimentos subnacionais. Entretanto, isso diz respeito a decises estratgicas do
governo federal e abordagem da poltica regional enquanto prioridade no Brasil.
5 CONSIDERAES FINAIS
O captulo tentou refletir sobre amplos aspectos da PNDR II na Amaznia Legal,
apesar de a lei que a institui ainda no ter sido aprovada. Buscou-se debater se
os objetivos, as estratgias e os princpios elencados no Projeto de Lei do Senado
nem introduz ou refora a dimenso territorial nas aes dos ministrios e nos
PPAs, o que deixa os investimentos na regio difusos e espalhados pelas instituies.
Na Amaznia, o papel de coordenador regional da PNDR, tambm definida
pelo PAS, seria da Sudam, que agiria transversalmente entre empresas, estados e
municpios, tendo como paradigma o PRDA. Ele funcionaria como definio do
espao da poltica regional entre os nveis estadual, municipal e federal, dando a ela
uma espcie de cobertor para sua atuao. Entretanto, pela fragilidade institucional
da Sudam desde sua recriao, o Banco da Amaznia agregou vrias tarefas e hoje
a instituio mais transversal entre aquelas que atuam com o desenvolvimento
regional na Amaznia Legal, pela sua atuao com o FNO.
Da mesma maneira, para que a gesto da PNDR tenha xito necessrio
articular os instrumentos explcitos, que atuam na dimenso econmica, com
os implcitos, que atuam na dimenso econmica e social, mas esto fora das
instituies envolvidas na PNDR II. Ou at mesmo reformular os explcitos, como
o caso do FDA, que poderia financiar entes governamentais.
Assim, o captulo conclui pela urgncia da aprovao da lei da PNDR II com
o intuito de dar parmetros objetivos para as aes em nvel regional, o qual as
polticas nacionais e estaduais tm dificuldade de alcanar.
REFERNCIAS
ALVES, A. M.; ROCHA NETO; J. M. A nova Poltica Nacional de Desenvolvimento
Regional PNDR II: entre a perspectiva de inovao e a persistncia de desafios.
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E SOCIAL. Relatrio de gesto do exerccio 2012. Rio de Janeiro: BNDES, 2013.
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plano_amazonia_sustentavel.pdf>. Acesso em: 3 fev. 2016.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
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Janeiro: IBGE, 2015. 68 p.
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avanos e limitaes no quadro atual (2000/2012). Revista Poltica e Planejamento
Regional, v. 2, n. 1, p. 19-38, 2015.
1 INTRODUO
O sudeste paraense uma das mesorregies do estado do Par, sendo composta
por 39 municpios e uma rea de mais de 297 mil quilmetros quadrados, que
corresponde a um territrio maior, por exemplo, que o do estado de So Paulo,
cuja rea de 248,2 mil quilmetros quadrados.
A mesorregio tem chamado ateno pelo grande dinamismo socioeconmico
e pelas profundas transformaes na base socioprodutiva. Possua uma populao
estimada em julho de 2014 de R$ 1,8 milho (IBGE, 2014a), que corresponde
a 22,2% da populao do estado do Par; um produto interno bruto (PIB) em
2012 de R$ 37,5 bilhes (IBGE, 2014b), que equivale a 41% do PIB paraense
(salientando que sua participao estadual era 12,3% em 1980) e a 0,9% do PIB do
Brasil (uma contribuio similar dos estados do Rio Grande do Norte e Paraba e
superior a Alagoas, Sergipe, Piau, Rondnia, Tocantins, Amap, Acre eRoraima);
e responde por 59,4% das exportaes paraenses.3
Do lado da economia agrria, grandes projetos agropecurios, financiados pela
Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (Sudam), para l se deslocaram
a partir da dcada de 1970, junto com frentes de expanso camponesa, compondo
gradativamente um mosaico rural, ao qual tambm se agregaram agentes locais
mercantis e produtores de economias extrativistas tradicionais; no entanto, foi o
processo de pecuarizao o principal vetor do crescimento. Por sua vez, a economia
da minerao vivenciou a saga dos garimpos, como a Serra Pelada, nos anos 1980,
e avanou, em meados dessa dcada, com a presena da Companhia Vale do Rio
Doce (CVRD),4 atuando na explorao mineral em larga escala. Ao mesmo tempo,
ocorreram processos aceleradores de crescimento populacional e de urbanizao,
1. Agradecimentos especiais aos professores Wilson Cano (orientador) e Tania Bacelar pelas contribuies e pelos
estmulos aportados nesta pesquisa.
2. Este captulo foi baseado na tese de doutorado de Santos (2011).
3. Para mais informaes, consultar o Sistema de Anlise das Informaes de Comrcio Exterior (Alice Web) do Ministrio
da Indstria, Comrcio Exterior e Servios (MDIC), disponvel em: <http://aliceweb2.mdic.br/>. Acesso em: out. 2016.
4. A partir de novembro de 2007, a marca da CVRD passou a ser oficialmente denominada Vale.
TABELA 1
Par: mesorregies e municpios selecionados distribuio espacial doPIB
(Em %)
Participao relativa do PIB
Municpio
1970 1980 1996 1999 2004
Estado do Par 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Baixo Amazonas 9,5 15,3 9,6 8,6 8,3
Maraj 5,7 5,2 3,2 3,4 2,7
Nordeste paraense 19,1 16,9 10,2 13,4 11,2
Regio metropolitana (RM) de Belm 61,9 47,5 57,8 41,8 40,1
Sudeste paraense 2,6 12,3 16,1 26,5 31,7
Tucuru 0,3 4,4 0,7 3,0 5,5
Marab 1,3 1,3 2,3 2,9 4,3
Parauapebas - - 5,0 3,8 4,0
Paragominas 0,3 2,2 1,3 1,8 1,7
So Flix do Xingu 0,1 0,3 0,3 1,4 1,3
Sudoeste paraense 1,3 2,8 3,1 6,3 6,0
Fonte: Ipeadata de 1970 a 1996 disponvel em: <http://www.ipeadata.gov.br/Default.aspx>; e Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica (IBGE) de 1999 a 2004.
TABELA 2
Sudeste paraense: distribuio setorial do PIB (2002-2007)1
(Em %)
Participao relativa setorial
Setor de atividade
2002 2003 2004 2005 2006 2007
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Agropecuria 20,0 18,6 13,9 13,3 12,7 11,4
Indstria 42,8 43,0 49,0 49,1 50,4 47,7
Servios 37,3 38,4 37,2 37,6 36,9 41,0
Fonte: SCN/IBGE.
Nota: 1 Base de clculo segundo a nova metodologia adotada pelo IBGE.
GRFICO 1
Participao das exportaes do sudeste paraense no total do estado (1997-2009)
(Em %)
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Sudeste paraense/Par
(sobretudo leite e seus derivados). Entre outras atividades de maior porte (patronais),
a predominncia da pecuria bovina (de corte e matrizes) e de culturas mais
voltadas para o mercado extrarregional, como a cana-de-acar e a soja.
GRFICO 2
Brasil, estado do Par e sudeste paraense: evoluo da populao residente ao ano
(1970-2014)1
(Em %)
1.800
1.600
1.400
3,1
1.200
1.000 3,3
800
600 8,5
1,9
400 12,5 3,5 2,5
200 4,6
2,5 1,9 1,6 1,3
0
TABELA 3
Brasil, regio Norte, estado do Par e mesorregies: evoluo da populao
residente (1970, 1980, 1991, 2000 e 2014)
Populao total residente (R$ mil) Taxa de crescimento mdio anual (%)
Mesorregio
1970 1980 1991 2000 2014 1
1970-1980 1980-1991 1991-2000 2000-2014
Brasil 93.135 119.011 146.826 169.799 202.769 2,5 1,9 1,6 1,3
Norte 3.607 5.881 10.031 12.901 17.231 5,0 5,0 2,8 2,1
Par 2.167 3.404 4.950 6.192 8.074 4,6 3,5 2,5 1,9
Baixo Amazonas 305 467 561 638 770 4,4 1,7 1,4 1,4
RM de Belm 774 1.176 1.621 2.085 2.555 4,3 3,0 2,8 1,5
Maraj 214 283 317 379 525 2,8 1,0 2,0 0,8
Nordeste paraense 722 1.009 1.218 1.473 1.903 3,4 1,7 2,1 1,9
Sudeste paraense 112 364 890 1.192 1.813 12,5 8,5 3,3 3,1
Sudoeste paraense 40 104 344 424 533 10,1 11,5 2,4 1,7
6. De fato, no bojo da crise econmica brasileira da dcada de 1980, foram institudos, nos anos 1970, os principais
programas de estmulo colonizao Programa de Integrao Nacional (PIN) e Programa de Redistribuio de Terras
e de Estmulo Agroindstria do Norte e do Nordeste (Proterra) , bem como perderam fora os incentivos fiscais, o
que tambm contribuiu para arrefecer indiretamente o fluxo migratrio para Amaznia.
TABELA 4
Estado do Par e sudeste paraense: contingente total de imigrantes1 intraestadual e
interestadual por perodo de migrao (2000)
7. No caso de Curionpolis, vale destacar que j vinha em processo de urbanizao, inclusive oriundo do contingente
populacional sobrante da derrocada de Serra Pelada.
8. Disponvel em: <www.atlasbrasil.org.br/2013>.
9. A soma de todos os rendimentos da populao ocupada, tanto do mercado formal quanto do informal.
10. Informaes da pesquisa anual sobre as rodovias brasileiras realizada pela Confederao Nacional de Transporte
(CNT) para 2009 (disponvel em: <www.cnt.org.br>). A pesquisa indica que dos 2.169 km dos trechos de rodovias
federais e estaduais analisados, mais de dois teros (1.723 km, equivalentes a 79,4% da extenso pesquisada) tiveram
seu estado geral classificado como ruim, em torno de 16,2% encontravam-se em estado geral regular (351 km) e 4,4%
das rodovias restantes (95 km) foram classificados pssimos.
5.1.4 EFC
A malha ferroviria de maior importncia econmica da regio Norte do pas a
EFC, cujo traado de 892 km corta, no sentido longitudinal, parte dos estados do
Maranho e do Par. A EFC transporta o minrio do ferro produzido pelo Projeto
de Ferro Carajs e de outros projetos da Vale (a partir do terminal ferrovirio no
municpio de Parauapebas), bem como outros minrios (a exemplo do cobre, da
mina do Sossego, em Cana dos Carajs).
paraense ainda no possuam acesso energia eltrica (em 1991, eram 46,6%) e
cerca de 90% no tinham linha telefnica instalada.
Outro ponto que chama ateno no processo de ocupao urbana o elevado
deficit habitacional verificado na mesorregio. Com base na metodologia da
Fundao Joo Pinheiro (FJP), clculos feitos pelo Instituto de Desenvolvimento
Econmico, Social e Ambiental do Par (Idesp), no mbito da elaborao do Plano
Estadual de Habitao de Interesse Social (Pehis) (Idesp, 2009), indicaram que,
no ano 2000, o deficit habitacional do sudeste paraense girava em torno de 32,4%
(um pouco abaixo da taxa de 36,0% verificada para o estado do Par). Durante
a primeira dcada do sculo XXI, ocorreu importante queda na insuficincia
habitacional, assim como um conjunto de melhorias nas condies de moradia,
embora ainda houvesse insuficincias no desprezveis e severas inadequaes
habitacionais. Nombito do diagnstico para o Pehis, o Idesp fez um exerccio de
clculo dos deficit habitacionais11 e dos domiclios com carncia de infraestrutura
em 200712 (Idesp, 2009). Os dados estimados para 2007 apontaram uma relevante
reduo, em relao a 2000, caindo para 13,2% (com o deficit estadual em 18,0%),
onde ressaltam, em especial, as redues apresentadas nos municpios de maior
populao: Marab e Parauapebas (ambos com 62%) e Tucuru (4%). Mas, pelo
menos oito municpios ainda apresentaram, em 2007, deficit superiores a 25%.
Em termos de carncias infraestruturais domiciliares, possvel constatar
melhorias relativas nos quesitos esgotamento sanitrio, abastecimento de gua e
coleta de lixo. Entretanto, todos os municpios do sudeste paraense ainda apresentam
deficincias significativas, inclusive piores que as do padro estadual. No item
domiclios sem abastecimento de gua (rede geral e ligao interna), a porcentagem
de carncia, em 2007, foi estimada em 61,5% na mesorregio (com o estado
registrando 56,2%), e em municpios como Paragominas, Tucuru e Redeno,
respectivamente, 80,5%, 50,6% e 99,2%.
J a proporo de domiclios sem esgotamento sanitrio (rede geral e fossa
sptica) na mesorregio foi calculada em 50,4% (42,6% para o estado do Par).
Dos 39 municpios, 26 apresentaram propores superiores a 60%. Por fim, no
item domiclios sem coleta regular de lixo, em 20 dos 39 municpios do sudeste
paraense, a proporo foi superior a 30%.
Chama ateno o fato de o grande dinamismo da minerao, nos ltimos
anos, no ter se refletido em mudanas profundas nas condies domiciliares
11. O Idesp calculou os deficit habitacionais de 2007 para os municpios do Par, tomando como referncia a pesquisa
realizada com clculo da FJP para o mesmo estado, que considerou informaes domiciliares de 2007 (IBGE, 2008)
e realizou uma distribuio para cada componente do deficit, de acordo com a proporo dos resultados para 2000.
12. Para o clculo da inadequao habitacional, o Idesp considerou os conceitos de inadequao habitacional definidos
pela FJP referentes metodologia antiga. As pesquisas utilizadas foram: Censo 2000 e Pnad de 2007 (IBGE, 2008).
13. Grandes reas de terra compradas a um preo muito abaixo do valor de mercado, nessa ocasio, foram posteriormente
revendidas sob a forma de terrenos padronizados, todos medindo 4.356 ha. At hoje, essas propriedades loteadas
fazem parte da paisagem do sul do Par (Hbette, 2004, p. 37).
14. Hbette (2004, p. 38) identifica, na lista de grandes grupos empresariais do pas, os que obtiveram incentivos da
Sudam e investiram em projetos agropecurios, sobretudo nos anos 1970 e 1980: Volkswagen do Brasil, Bradesco,
Bamerindus, Tecelagem Parahyba e Construtora Mendes Jnior.
7 CONCLUSO
Uma constatao mais geral que se assistiu, efetivamente, a significativo dinamismo
e mudanas estruturais considerveis na economia do sudeste paraense nas ltimas
dcadas, em especial neste incio do sculo XXI. De fato, a mesorregio passou de
uma base marcada pela economia extrativista, tpica de subsistncia e com tnues
vnculos extrarregionais, para uma nova fase, a partir de meados da dcada de
1960, identificada por sua insero gradual economia nacional e internacional,
com maior explorao dos seus recursos naturais, como terra abundante e barata,
riqueza mineral, potencial hdrico e estoque de floresta tropical, entre outros.
O Estado brasileiro exerceu papel fundamental nesse processo, ao introjetar
na mesorregio um conjunto de aes planejadas, como as polticas de estmulos
fiscais e creditcios, programas de colonizao dirigida e aporte de investimentos
relevantes na infraestrutura econmica.
A primeira evidncia das mudanas, verificadas nas ltimas quatro dcadas,
diz respeito ao forte dinamismo e s profundas alteraes na base produtiva
mesorregional. O sudeste paraense elevou sua participao no PIB do Par de
2,6%, em 1970, para 30,4%, em 2007. Na base produtiva, ressalta-se tanto a
tendncia recente de consolidao da extrao mineral, atividade de maior peso
no PIB mesorregional e principal vetor de dinamismo, quanto a tendncia de
diversificao da agropecuria local.
A segunda constatao reporta-se ocupao humana do sudeste paraense,
onde ocorreu importante expanso demogrfica, entre 1970 (12 mil pessoas) e
2008 (1,5 milho de habitantes). Esse crescimento caracterizou-se pela concentrao
populacional em alguns municpios, como Marab, Parauapebas, Tucuru e
Paragominas. Nessa evoluo demogrfica, acelerou-se o processo de urbanizao,
na esteira do surgimento de novos municpios (eram seis, na dcada de 1960, so
39, atualmente). No obstante, os dados censitrios do ano 2000 indicaram a
presena ainda de importante contingente de populao rural, respondendo por
36,3% da populao total mesorregional (IBGE, 2000).
Uma terceira evidncia refere-se ao mercado de trabalho na mesorregio. Ele se
tornou muito heterogneo, com o predomnio de ocupaes de baixo rendimento
e precria qualificao, tanto no campo quanto nos ncleos urbanos. Os empregos
diretos da Vale, por exemplo, representam pouco no contexto mesorregional.
Impactos maiores devem-se aos empregos indiretos, em funo do efeito-renda
gerado pela presena dessa empresa, sobretudo no comrcio e nos servios locais.
A quarta evidncia das mudanas ocorridas no sudeste paraense reporta-se
nova base de infraestrutura econmica, mais abrangente e modernizada, embora ainda
revele significativas deficincias. Os destaques ficam por conta: i) do novo padro
REFERNCIAS
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1 INTRODUO
A atividade exploratria na bacia petrolfera do Solimes na regio Norte brasileira
ganhou nova importncia a partir do incio da produo comercial de petrleo e gs
no Amazonas. A estrutura que d funcionamento a isso liga-se a uma geopoltica
dos recursos naturais e aos sistemas de comunicao e transporte que viabilizam a
cadeia produtiva de fontes energticas em meio Floresta Amaznica. Esse processo
de industrializao tem na urbanizao tanto um elemento induzido como indutor.
Numa regio onde o mito do vazio demogrfico persiste, cabe alertar que uma rede
urbana, em especial de pequenas e mdias cidades, constitui uma base de apoio
para negcios como esses, alm de desempenhar um significativo papel como
mercado consumidor. A rede hidrogrfica representa histrico fator articulador
desde o processo de povoamento, mas diversos aparatos tcnicos complementam
interligaes espaciais cujas rotas podem ser areas, terrestres, via satlite, por fibra
tica e mediante espaos e tempos de fluxos virtuais.
A trajetria da busca e uso do petrleo na Amaznia tem sido documentada
e relatada por nomes como Cabral (1960), Benchimol (1979), Gawora (2003) e
Garcia (2008; 2010). Os marcos da presena da Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras)
no Amazonas datam desde sua criao, em 1953. Grande expectativa ocorreu
quando o petrleo jorrou, em 1955, do poo pioneiro em Nova Olinda do Norte.
Semelhantes registros foram feitos em 1978, com a perfurao de poo na provncia
gasfera do rio Juru, e, em 1980, com a descoberta de gs natural em Carauari. Ainiciativa
de volumes mais significativos se concretiza a partir de 1986, quando opetrleo jorrou
no Urucu, no municpio de Coari. Em 1988, entra em produoocampo do rio
Urucu, no Alto Amazonas, descoberto dois anos antes. No intuito de agilizar o fluxo
do leo e do gs, foram realizadas algumas obras: em 1999, o Gasoduto Urucu-Coari;
1. A autora agradece ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), Fundao de Amparo
Pesquisa do Estado do Amazonas (Fapeam), ao Ncleo de Estudos e Pesquisas das Cidades na Amaznia Brasileira
(Nepecab) do Programa de Ps-Graduao em Geografia, departamento de geografia do Instituto de Cincias Humanas
e Letras da Universidade Federal do Amazonas (ICHL/Ufam) e ao Ipea.
MAPA 1
Localizao da rea de estudo: sete municpios no Amazonas
Sedes municipais
Hidrovias
Municpios estudados
5. A fase upstream caracteriza-se pelas atividades de explorao, perfurao e produo. A fase midstream engloba
as atividades de refino. Downstream a fase logstica, ou seja, o transporte, a distribuio e a comercializao dos
derivados do petrleo.
TABELA 1
Distribuio dos royalties por regies brasileiras soma dos estados (2015)
Unidade territorial Valores recebidos (R$) Participao (%)
Sudeste 3.339.069.539,28 82,84
Nordeste 521.840.486,39 12,95
Norte 164.328.328,78 4,08
Sul 5.405.069,49 0,13
Centro-Oeste 0,00 0,00
Total 4.030.643.423,94 100,00
TABELA 2
Distribuio dos royalties por estados e municpios brasileiros (2015)
Royalties recebidos Populao projetada Royalties per capita rea (km2) Royalties/km2
UF e municpios
(R$) 2015 (R$) (R$)
Rio de Janeiro 2.308.763.476,38 16.550.024 139,50 43.777,95 52.738,04
Amazonas 164.328.328,78 3.938.336 41,73 1.559.149 105,40
Campos dos Goytacazes (Rio de Janeiro) 408.223.510,31 483.970 843,49 4.026,37 101.387,48
Coari (Amazonas) 50.394.294,85 83.078 606,59 57.976,07 869,23
Abrir o olhar para a esfera nacional permite sair de uma identificao endgena
da rea de estudo e vislumbrar o espao relativo. Assim explicitados, o estado do Rio
de Janeiro parece contrrio ao Amazonas e o municpio de Campos dos Goytacazes
RJ, ao municpio de Coari AM. Nmero de habitantes e extenso territorial
parecem relaes inversas. Os oramentos pblicos municipais de educao e as
receitas do petrleo mostram o carter do ordenamento territorial brasileiro. Em
TABELA 3
Amazonas: populao residente, por situao do domiclio, na sede municipal, sete
casos amazonenses e populao indgena nos municpios (2010)
Populao urbana Populao indgena Unidade territorial 2015
Municpio Pessoas Percentual urbano Populao Percentual de indgenas rea (km2) Densidade
em relao indgena em relao demogrfica 2010
populao municipal municipal populao municipal (hab./km2)
Benjamin Constant 20.138 60,27 9.746 48,39 8.785,32 3,80
Coari 49.651 65,36 469 0,94 57.970,78 1,31
Itacoatiara 57.961 66,75 323 0,55 8.892,04 9,77
Manacapuru 60.174 70,68 340 0,56 7.330,07 11,62
Parintins 67.655 66,31 735 1,09 5.952,37 17,14
Tabatinga 36.355 69,55 14.974 41,19 3.266,06 16,21
Tef 50.069 81,48 959 1,915 23.692,22 2,59
GRFICO 1
Amazonas: evoluo da populao urbana de municpios (1970-2010)
80.000
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
Parintins
Tef
Manacapuru
Tabatinga
Itacoatiara
Coari
Benjamin Constant
Ano 1970 Ano 1980 Ano 1991 Ano 2000 Ano 2010
TABELA 4
Amazonas: transferncias recebidas e despesas pagas para educao em relao
populao nos municpios (2013)
Recebidas para educao Populao Recebidas para educao/ Despesa com educao
Municpio
per capita (R$) per capita (R$)
Benjamin Constant 26.583.030,64 37.564 707,67 607,66
Coari 40.480.680,84 81.325 497,76 743,98
Itacoatiara 60.222.745,90 94.278 638,78 677,52
Manacapuru 45.759.226,27 91.795 498,49 490,92
Parintins 63.944.512,79 109.225 585,44 610,35
Tabatinga 29.378.074,84 58.314 503,79 365,28
Tef 43.254.348,65 62.885 687,83 756,95
Fonte: IBGE; Tesouro Nacional (Sistema de Informaes Contbeis e Fiscais do Setor Pblico Brasileiro Siconfi); Finbra; ANP
(Superintendncia de Controle das Participaes Governamentais).
Elaborao da autora.
TABELA 5
Amazonas: transferncias para a educao em relao receita oramentria nos
municpios (2013)
Receita oramentria Receita para educao Percentual (%) da receita educao em
Municpio
relao receita oramentria total
Benjamin Constant 63.889.122,26 26.583.030,64 41,61
Coari 275.532.989,09 40.480.680,84 14,69
Itacoatiara 178.886.026,84 60.222.745,90 33,67
Manacapuru 143.754.766,19 45.759.226,27 31,83
Parintins 164.228.891,52 63.944.512,79 38,94
Tabatinga 80.904.205,95 29.378.074,84 36,31
Tef 113.533.429,31 43.254.348,65 38,10
Fonte: Tesouro Naiconal; Finbra-AM; ANP; Superintendncia de Controle das Participaes Governamentais.
Elaborao da autora.
TABELA 6
Amazonas: receitas e despesas oramentrias municipais em relao despesa na
funo educao (2013)
Receita Despesa Despesa Participao da Participao da
Municpio oramentria oramentria com despesa com educao despesa com educao
total total educao na despesa total na receita total
Benjamin Constant 63.889.122,26 49.169.124,59 22.826.127,03 46,42 35,73
Coari 275.532.989,09 268.275.168,69 60.504.123,92 22,55 21,96
Itacoatiara 178.886.026,84 162.677.774,60 63.875.151,61 39,26 35,71
Manacapuru 143.754.766,19 118.260.769,28 45.063.741,19 38,11 31,35
Parintins 164.228.891,52 149.424.149,12 66.665.924,69 44,62 40,59
Tabatinga 80.904.205,95 69.477.356,09 21.300.999,39 30,66 26,33
Tef 113.533.429,31 102.927.196,05 47.600.495,31 46,25 41,93
Fonte: Tesouro Nacional; Finbra-AM; ANP; Superintendncia de Controle das Participaes Governamentais.
Elaborao da autora.
frente aos demais municpios, diz que a municipalidade pouco tem escolhido
investir o excedente da receita oramentria a fim de melhorar os indicadores
relativos a educao. Apesar de os valores relativos, o da funo educao em Coari
corresponde terceira maior despesa, se comparada com aqueles municpios em
2013. De acordo com os dados da tabela 6, apesar do valor nominal da despesa
na funo educao de Coari estar entre as maiores no ano de 2013 frente aos
demais municpios em estudo, esta quantia representa o menor percentual destas
despesas em relao receita oramentria total municipal. Em outras palavras,
em relao s receitas oramentrias municipais, as despesas com educao em
Coari em 2013 correspondem a menor poro, comparadas com as dos seis outros
municpios citados.
A educao em Coari, em observaes feitas em trabalhos de campo realizados
entre os anos 2011 e 2016, pode se expressar por meio da quantidade de escolas e do
tamanho da estrutura interna, que, apesar de significativos, carecem de manuteno
dos servios e instalaes em geral. As relaes trabalhistas com os professores revelam
as condies a que esto sujeitos, com a contratao temporria anual mediante
processos seletivos simplificados e atraso no pagamento de salrios. A presena de
professores atuando no ensino de disciplinas persiste sem que tenham titulao
ou qualificao exigida. Fatos como esses ajudam a dar concretude aos dados que
se seguem. Colocar Coari em relao a Parintins, Itacoatiara, Tef, Tabatinga,
Manacapuru, e Benjamin Constant, serve para provocar o questionamento de por
que Coari, com receita oramentria per capita maior que o dobro dos demais,
continua apresentando indicadores de educao inferiores maioria deles. Mesmo
diante das heranas de uma formao social e territorial do Amazonas, cada um
dos sete municpios vai construindo trajetrias prprias.
Dados recentes apontam empenho para atingir determinaes legais. O
Balano Geral 2015,6 publicado pela Prefeitura Municipal de Coari, divulga o
cumprimento do que prev a CF/1988 e a Lei de Diretrizes e Bases da Educao
(LDB) ao indicar que os municpios devem aplicar um mnimo de 25% das
receitas anuais de impostos, compreendidas as transferncias constitucionais, na
manuteno e desenvolvimento do ensino. Assim, o documento declara que a receita
arrecadada naquele ano atingiu R$ 109.391.192,83, e o valor aplicado totalizou
R$ 29.120.871,94, que corresponde a 26,62%, ou seja, um pouco mais que o
estipulado. Em consulta Secretaria Municipal de Educao de Coari, o relato
revela o grande desafio logstico de custear e garantir o transporte de estudantes
6. Referente ao perodo de 16 de abril a 31 de dezembro de 2015, posto que correspondente a gesto do prefeito
Raimundo Nonato de Arajo Magalhes, levando em considerao a alternncia de quatro outros governos ao longo
daquele ano, entre vice e presidentes da Cmara dos Vereadores, em vista de crise ocorrida desde o afastamento, no
incio de 2014, do prefeito eleito Manoel Adail Amaral Pinheiro.
TABELA 7
Amazonas: IDHM em sete municpios (1991, 2000 e 2010)
IDHM
Municpio
1991 2000 2010
Benjamin Constant 0,300 0,389 0,574
Coari 0,312 0,389 0,586
Itacoatiara 0,408 0,491 0,644
Manacapuru 0,339 0,437 0,614
Parintins 0,414 0,488 0,658
Tabatinga 0,333 0,470 0,616
Tef 0,349 0,438 0,639
TABELA 8
Amazonas: IDHM Educao, Longevidade e Renda em sete municpios (1991, 2000
e2010)
IDHM Educao IDHM Longevidade IDHM Renda
Municpio
1991 2000 2010 1991 2000 2010 1991 2000 2010
Benjamin Constant 0,11 0,19 0,47 0,62 0,68 0,76 0,40 0,46 0,53
Coari 0,11 0,17 0,43 0,62 0,70 0,78 0,47 0,48 0,61
Itacoatiara 0,19 0,29 0,53 0,67 0,74 0,81 0,53 0,54 0,62
Manacapuru 0,13 0,23 0,48 0,61 0,69 0,80 0,51 0,52 0,60
Parintins 0,21 0,33 0,61 0,64 0,71 0,80 0,52 0,50 0,59
Tabatinga 0,11 0,25 0,51 0,67 0,72 0,77 0,51 0,57 0,60
Tef 0,13 0,22 0,51 0,66 0,70 0,80 0,51 0,54 0,64
TABELA 9
Amazonas: escolas e outros estabelecimentos educacionais em sete municpios
Estabelecimentos de ensino Benjamin Constant Coari Itacoatiara Manacapuru Parintins Tabatinga Tef
Escolas indgenas 25 10 0 6 5 38 3
Ifam 0 1 1 1 1 1 1
Ufam 1 1 1 0 1 0 0
UEA 1 1 1 1 1 1 1
Servio Nacional de Aprendizagem
0 1 1 1 1 0 1
Comercial (Senac)
Bibliotecas 1 1 1 1 1 0 1
Estadual urbano e rural 8 16 17 22 24 11 18
Municipal urbano e rural 72 182 168 187 188 64 95
Fonte: Censo Escolar/MEC, 2014; Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS); Ifam, Ufam, Senac; UEA e Inep.
Elaborao da autora.
TABELA 10
Amazonas: populao residente (total) e receita oramentria municipal (total e per
capita) em sete municpios (2013)
Municpio Valor (R$) Populao Receita oramentria per capita (R$)
Benjamin Constant 63.889.122,26 37.564 1.700,81
Coari 275.532.989,09 81.325 3.388,05
Itacoatiara 178.886.026,84 94.278 1.897,43
Manacapuru 143.754.766,19 91.795 1.566,04
Parintins 164.228.891,52 109.225 1.503,58
Tabatinga 80.904.205,95 58.314 1.387,39
Tef 113.533.429,31 62.885 1.805,41
TABELA 11
Amazonas: sete municpios beneficiados com rendas do petrleo e percentual em
relao ao total das receitas oramentrias municipais (2013)
Total rendas1 Receitas Percentual das rendas do petrleo em relao ao
Municpio
do petrleo2 (R$) oramentrias (R$) total das receitas oramentrias municipais (%)
Benjamin Constant 451.520,32 63.889.122,26 0,71
Coari 89.641.493,84 275.532.989,09 32,53
Itacoatiara 1.354.146,87 178.886.026,84 0,76
Manacapuru 1.018.598,92 143.754.766,19 0,71
Parintins 1.141.011,60 164.228.891,52 0,69
Tabatinga 558.733,71 80.904.205,95 0,69
Tef 1.408.286,55 113.533.429,31 1,24
TABELA 12
Brasil: beneficirios com royalties, segundo beneficirios nacionais (2003, 2010,
2013 e 2014)
Beneficirios Total acumulado (2003) Total acumulado (2010) Total acumulado (2013) Total acumulado (2014)
Estados brasileiros 1.413.174.085,34 2.942.143.417,36 4.833.141.699,66 5.455.936.358,12
Municpios 1.474.619.168,45 3.390.941.205,53 5.582.749.121,93 6.341.175.157,69
Fundo especial 322.352.603,68 789.829.828,05 1.293.831.355,74 1.480.961.051,46
Comando da Marinha 644.705.207,56 1.579.659.632,62 2.349.256.082,04 2.298.018.505,51
MCTI 541.526.524,36 1.227.416.188,94 1.752.699.479,11 1.625.591.209,41
FS - - 498.358.258,84 1.295.621.197,78
Educao e sade - - 131.472,04 33.677.937,03
Total 4.396.377.589,39 9.929.990.272,50 16.310.167.469,36 18.530.981.417,00
8. Lei no 12.276, de 30 de junho de 2010. Autoriza a Unio a ceder onerosamente Petrobras o exerccio das atividades
de pesquisa e lavra de petrleo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos fluidos de que trata o inciso I do art. 177
da CF/88, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/Lei/
L12276.htm>.
9. O gasoduto liga as unidades de produo localizadas no Polo Arara, em Urucu (Coari), at a cidade de Manaus. O
trecho Urucu-Manaus tem 663,2 km de extenso, somados aos 139,3 km dos ramais para cidades ao longo deste trajeto,
como Coari, Codajs, Anori, Anam, Caapiranga, Iranduba e Manacapuru. O aproveitamento do gs natural transportado
neste gasoduto foi concebido para atender a usinas termeltricas em Manaus, para a gerao de energia eltrica na
Manauara, na Tambaqui, na Jaraqui, na Aparecida, na Mau, na Cristiano Rocha e na Ponta Negra. Informao disponvel
em: <http://www.petrobras.com.br/pt/nossas-atividades/principais-operacoes/gasodutos/urucu-coari-manaus.htm>.
10. Dispe sobre a poltica energtica nacional, as atividades relativas ao monoplio do petrleo, institui o Conselho
Nacional de Poltica Energtica (CNPE) e a ANP e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/L9478.htm>. Acesso em: 18 jun. 2014.
11. Modifica as leis no 9.478, de 6 de agosto de 1997, e no 12.351, de 22 de dezembro de 2010, para determinar
novas regras de distribuio entre os entes da Federao dos royalties e da participao especial devidos em funo
da explorao de petrleo, gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos, e para aprimorar o marco regulatrio sobre
a explorao desses recursos no regime de partilha. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-
2014/2012/lei/l12734.htm>.
12. Acrescenta 3o ao art. 76 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias para reduzir, anualmente, a partir
do exerccio de 2009, o percentual da Desvinculao das Receitas da Unio incidente sobre os recursos destinados
manuteno e desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituio Federal, d nova redao aos incisos
I e VII do art. 208, de forma a prever a obrigatoriedade do ensino de quatro a dezessete anos e ampliar a abrangncia
dos programas suplementares para todas as etapas da educao bsica, e d nova redao ao 4o do art. 211 e ao
3o do art. 212 e ao caput do art. 214, com a insero neste dispositivo de inciso VI. Disponvel em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc59.htm#art4>.
TABELA 13
PIB municipal a preos constantes
(Em R$ 1 mil, a preos do ano 2000)
Municpio 1985 1996 2000 2005 2010
Benjamin Constant 38.455,25 34.389,75 37.587,67 48.703,38 63.749,32
Coari 98.558,72 64.290,38 385.619,54 591.470,40 614.158,91
Itacoatiara 149.385,45 134.319,10 158.096,82 273.188,25 426.430,21
Manacapuru 94.366,78 74.890,88 127.464,86 163.790,36 278.503,35
Parintins 96.293,13 112.879,63 144.733,32 175.672,17 301.369,59
Tabatinga 52.320,42 60.671,01 58.135,73 65.546,20 103.595,38
Tef 47.817,90 103.946,61 117.614,47 141.013,75 165.051,61
Fonte: IBGE.
Elaborao da autora.
Obs.: Para dados entre os anos 1999-2007 foi adotado o Sistema de Contas Regionais de Referncia de 2009. As estimativas do
PIB a custo de fatores e a preos bsicos igual soma dos setores agropecuria, indstria e servios. Conceito utilizado
para o PIB antes de 1999: a custo de fatores. A partir de 1999, o conceito do PIB utilizado o de preos de mercado,
neste perodo deve ser acrescentado a dummy financeira e os impostos sobre produtos. <BR>. Para os anos censitrios
de 1970 a 1996, o PIB foi o elaborado pelo Ipea. Para maiores esclarecimento sobre a metodologia ver: <a href=../doc/
PIB municipal.pdf >Metodologia PIB municipal 1970 a 1996</a> <BR>. Para dados anteriores a 1999, as estimativas
do PIB das atividades em nvel municipal no so consistentes com aquelas em nvel estadual e nacional. O problema se
deve utilizao de metodologias distintas.
TABELA 14
Percentual da indstria no PIB municipal: participao do valor adicionado bruto
a preos correntes da indstria no valor adicionado bruto a preos correntes
total(2010)
Brasil e municpio %
Brasil 27,38
Benjamin Constant 4,01
Coari 64,43
Itacoatiara 18,71
Manacapuru 6,7
Manaus 48,91
Parintins 4,83
Tabatinga 6,05
Tef 9,44
Fonte: IBGE, em parceria com os rgos estaduais de estatstica, secretarias estaduais de governo e Superintendncia da Zona
Franca de Manaus (Suframa).
Elaborao da autora.
6 CONSIDERAES FINAIS
A vinculao da economia do petrleo nova legislao dos royalties para financiar
a educao decorre de mobilizao da sociedade frente deciso de explorar as
reservas da camada pr-sal. A conquista de uma fonte de recurso adicional que
financie servios pblicos de educao possibilita que a extrao de petrleo e gs
venha a contribuir para o alcance de metas anunciadas no PNE. Espera-se que isso
revele aspectos do processo de produo do espao brasileiro, bem como do carter
espacial do desenvolvimento desigual. O espao social produzido por meio dessa
poltica pode vir a ser tambm um espao mental capaz de fazer cidados atentos
e crticos aderirem se comprometer com as causas humanitrias e da sociedade
brasileira. Observa-se a possibilidade do desenvolvimento do espao de fluxos que
tem na rede urbana um elemento integrador.
A preocupao com o financiamento da educao estimula a vinculao dos
royalties por meio do sistema financeiro. Explicitar o modo como o dinheiro circula
possibilita que se calcule qual parcela da riqueza gerada pela indstria do petrleo
pode virar reserva ao enfrentamento do problema da educao. Um modelo que
no abdica da matriz energtica, com base nos hidrocarbonetos fluidos, por vezes
contestados, pode ser aquele que privou geraes de uma educao melhor para
13. Lei no 11.494, de 20 de junho de 2007, regulamenta o Fundeb, de que trata o art. 60 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias; altera a Lei no 10.195, de 14 de fevereiro de 2001; revoga dispositivos das Leis nos 9.424, de
24 de dezembro de 1996, 10.880, de 9 de junho de 2004, e 10.845, de 5 de maro de 2004; e d outras providncias.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/lei/l11494.htm>.
REFERNCIAS
AFONSO, J.; GOBETTI, S. Rendas do petrleo no Brasil: alguns aspectos fiscais e
federativos. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, v. 15, n. 30, p. 231-269, dez. 2008.
BECKER, B. A urbe amaznida. Rio de Janeiro: Garamond, 2013. 88 p.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
BRASIL. Lei no 7.990, de 28 de dezembro de 1989. Institui, para os Estados, Distrito
Federal e Municpios, compensao financeira pelo resultado da explorao de
petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica,
de recursos minerais em seus respectivos territrios, plataformas continentais, mar
territorial ou zona econmica exclusiva; e d outras providncias. Dirio Oficial
da Unio, Braslia, 29 dezembro 1989.
______. Lei no 12.351, de 22 de dezembro de 2010. Dispe sobre a explorao
e a produo de petrleo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos fluidos, sob
o regime de partilha de produo, em reas do pr sal e em reas estratgicas;
cria o Fundo Social - FS e dispe sobre sua estrutura e fontes de recursos; altera
dispositivos da Lei no 9.478, de 6 de agosto de 1997; e d outras providncias.
Dirio Oficial da Unio, Braslia, 23 dezembro 2010.
______. Lei no 12.858, de 9 de setembro de 2013. Dispe sobre a destinao
para as reas de educao e sade de parcela da participao no resultado ou da
compensao financeira pela explorao de petrleo e gs natural, com a finalidade
de cumprimento da meta prevista no inciso VI do caput do art. 214 e no art. 196
da Constituio Federal; altera a Lei no 7.990, de 28 de dezembro de 1989; e d
outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 10 setembro 2013.
SITE CONSULTADO
PETROBRAS. Site institucional. Disponvel em: <http://www.petrobras.com.br/
pt/>. Acesso em: 2016.
1 INTRODUO
O captulo apresenta a anlise e a interpretao de como se combinaram variadas
formas de interveno governamental no nvel federal polticas e instrumentos para
promoo do crescimento e mudana estrutural regional. O texto prope a existncia
de um padro de interveno governamental que acione elementos estruturais
determinados por regras consolidadas no federalismo brasileiro com elementos
conjunturais dados por opes de polticas postas em prtica na ltima dcada
e meia, pelo menos. Ao olhar em retrospecto para a atuao governamental entre
2000 e 2015, avalia-se o sentido e os resultados mais significativos do modo de
atuao federal conduzido no perodo considerado. Espera-se, com isso, apreender
de maneira qualificada o modus operandi da interveno governamental sobre a
questo regional brasileira a partir desta experincia contempornea.
Um esquema terico de inspirao keynesiana para apreenso das principais
variveis macroeconmicas brevemente apresentado e tem o propsito de
delinear variveis e inter-relaes entre estas. O arranjo de variveis manuseadas
pelo governo federal incorpora, de um lado, a ao redistributiva consagrada no
texto constitucional e, de outro lado, assume a existncia de instrumentos e recursos
federais postos disposio do desenvolvimento regional no Brasil.
A anlise emprica do referido padro de atuao federal feita para a regio
Nordeste, tradicional rea de preocupao da poltica regional, que foi enormemente
beneficiada pelo ativismo governamental. Melhorias nos indicadores econmicos
1. Este captulo corresponde a uma verso revista e modificada de artigo originalmente apresentado pelo autor no
XXI Encontro Nacional de Economia Poltica, em 31 de maio a 3 de junho de 2016 na Universidade Federal do ABC
(UFABC). O autor agradece os comentrios e sugestes feitos por Luciana Jaccoud, tcnica na Diretoria de Estudos
e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea e especialista em polticas sociais, e por Jair do Amaral Filho, especialista em
federalismo e professor da Coordenao do Programa de Ps-Graduao em Economia da Universidade Federal do Cear
(Caen-UFCE), em verso preliminar deste texto. As posies aqui assumidas e erros porventura remanescentes, contudo,
so de responsabilidade do autor.
2. A exemplo do FNE, os fundos constitucionais de financiamento para as regies Norte (FNO) e Centro-Oeste (FCO)
tambm apresentaram trajetria similar de crescimento como proporo dos PIBs regionais (Monteiro Neto, 2013).
do PIB brasileiro)3 e da mesma forma seu PIB por habitante permanece em torno
da metade do nvel mdio nacional (46,4% em 1960 e 48,2% em 2013) desde
ento. Existem, portanto, conexes em estruturas e regras de funcionamento da
integrao nacional dos mercados produtivos que, alm de apresentarem benefcios
e estmulos expansionistas sobre as regies mais pobres, tambm impem limites
ao crescimento e mudana estrutural regional.
TABELA 1
Nordeste e Brasil: evoluo anual do PIB total e per capita por perodos escolhidos
(1960-2013)
(Em %)
PIB total PIB per capita
Perodo
Nordeste Brasil Nordeste Brasil
1960-2013 4,1 4,1 2,3 2,1
1995-2002
2,3 1,9 1,2 0,5
(Reformas liberais)
2003-2013
4,4 3,8 3,4 2,7
(Ativismo fiscal)
2007-2013
3,4 3,1 2,4 1,9
(Implementao do PAC)
3. Deve ser mencionado que entre 1960 e 2013 vrias alteraes metodolgicas nas contas nacionais ocorreram no
sistema nacional de estatsticas. Desse modo, a comparao entre os dois pontos extremos, se bem que necessria para
aquilatar avanos/recuos no desenvolvimento da regio, deve ser tomada com a cautela necessria. Ademais, necessrio
pontuar que no perodo recente o grupo mais homogneo metodologicamente de estatsticas regionais compreende
os anos 1995 a 2013. Neste perodo, a participao do PIB do Nordeste no total nacional avanou paulatinamente de
12,04% em 1995 para 13,59% em 2013 (IBGE, 2014).
4. Monteiro Neto (2005) apresentou de maneira desagregada para o conjunto das cinco grandes regies brasileiras
para o perodo de 1970 a 2000 estas duas formas de atuao federal no territrio.
(4)
que, alm dos R$ 0,60 efetivamente recebidos para cada R$ 1,00 de receita prpria,
a regio precisaria de R$ 0,78 adicionais de transferncias.
TABELA 2
Brasil e regies: receitas tributrias por habitante no federalismo brasileiro (2000,
2010 e 2013)
Receitas tributrias (RT) RT ps-transferncias1
Regio B/A
R$ (A) BR = 100 (%) R$ (B) BR = 100 (%)
2000
Brasil 1.402,10 100 1.914,10 100 1,4
Norte 812,60 58,0 1.815,60 94,9 2,2
Nordeste 679,80 48,5 1.245,90 65,1 1,8
Sudeste 1.971,60 140,6 2.299,10 120,1 1,2
Sul 1.348,00 96,1 1.775,60 92,8 1,3
Centro-Oeste 1.593,70 113,7 2.667,80 139,4 1,7
2010
Brasil 1.836,50 100 2.515,40 100 1,4
Norte 1.220,20 66,4 2.569,20 102,1 2,1
Nordeste 969,30 52,8 1.836,80 73,0 1,9
Sudeste 2.395,00 130,4 2.804,50 111,5 1,2
Sul 2.023,90 110,2 2.673,90 106,3 1,3
Centro-Oeste 2.250,00 122,5 3.055,50 121,5 1,4
2013
Brasil 1.961,60 100 2.423,50 100 1,2
Norte 1.380,20 70,4 2.476,40 102,2 1,8
Nordeste 1.015,70 51,8 1.626,50 67,1 1,6
Sudeste 2.476,70 126,3 2.774,20 114,5 1,1
Sul 2.256,90 115,1 2.551,10 105,3 1,1
Centro-Oeste 2.670,60 136,1 3.109,30 128,3 1,2
Fonte: Dados brutos: Sistema de Informaes Contbeis e Fiscais do Setor Pblico Brasileiro/Secretaria do Tesouro Nacional/
Ministrio da Fazenda (Siconfi/STN/MF).
Elaborao do autor.
Nota: 1 Transferncias da Unio aqui consideradas, constantes na rubrica (1.7.2.1.00.00) do Siconfi/STN/MF, correspondem a:
participao na receita da Unio (FPE e FPM); compensao financeira pela explorao de recursos naturais; recursos do
SUS; recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS); recursos do FNDE; transferncias financeiras do Imposto
sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS); e transferncias a consrcios pblicos.
Obs.: Em reais de 2012.
6. Para mais elementos sobre esta reflexo, ver Monteiro Neto (2013).
7. Ver estimativas do gasto social federal em Chaves e Ribeiro (2012).
8. A RMV que para ser acessada exigia a comprovao de um perodo mnimo de um ano de contribuies previdencirias
por parte do demandante foi substituda pelo BPC aps a CF/1988. Seus recursos vm sendo paulatinamente reduzidos
ao longo do perodo, os quais correspondem para a regio Nordeste em 2013 a valor prximo a R$ 700 milhes.
TABELA 3
Nordeste: dimenso regional de instrumentos selecionados de poltica do governo
federal (1995, 2000, 2005, 2010 e 2013)
Poltica Poltica
Subtotal Poltica social Subtotal Total
Ano regional setorial
(A) (B) (A+B)
FNE BNDES PBF BPC RMV
(R$ milhes de 2012)
1995 4.502 5.455 9.957 --- --- --- --- 9.957
2000 1.871 7.390 9.261 --- 2.292 1.383 3.675 12.936
2005 7.170 6.053 13.223 5.423 4.729 1.117 11.269 24.492
2010 12.194 19.423 31.617 8.760 8.403 819 17.982 49.599
2013 10.078 21.735 31.813 12.517 10.179 731 23.427 55.240
(% do PIB regional)
1995 1,3 1,6 2,9 --- --- --- --- 2,9
2000 0,5 1,9 2,4 --- 0,6 0,35 0,95 3,35
2005 1,6 1,4 3,0 1,2 1,1 0,25 2,55 5,55
2010 2,1 3,4 5,5 1,5 1,5 0,14 3,14 8,64
2013 1,7 3,6 5,3 2,0 1,7 0,11 3,81 9,11
Fonte: Dados brutos: FNE/Ministrio da Integrao Nacional (MI); BNDES; PBF e RMV/Ministrio do Desenvolvimento Social
(MDS); e BPC/Ministrio da Previdncia Social (MPS).
Elaborao do autor.
TABELA 4
Nordeste: dimenso regional de instrumentos selecionados de poltica do governo
federal valores acumulados nos perodos selecionados
(Em R$ bilhes de 2012)
Poltica regional Poltica setorial Poltica social
Total
(FNE desembolsos) (BNDES desembolsos) (PBF+BPC+RMV)
Anos 2000-2006 (A) 31,7 46,4 51,3 124,8
Anos 2007-2013 (B) 60,9 126,4 132,6 319,9
(B/A) 1,9 2,7 2,6 2,6
TABELA 5
Nordeste: esforo pblico para expanso da oferta agregada na forma de financiamento
federal (FNE + BNDES) do investimento produtivo e o gasto em investimento dos
governos estaduais (2000, 2005, 2010 e 2013)
Financiamento do investimento Gasto social
Total geral
Governos Total investimento (PFB+BPC+RMV)
FNE BNDES (1+2)
estaduais (1) (2)
Fonte: Dados brutos: FNE/MI; BNDES; PBF/MDS; BPC/MPS; governos estaduais: STN/MF.
Elaborao do autor.
escolhas de cada governo estadual em cada momento do tempo , tem tido papel
subsidirio neste contexto de anlise.
Do ponto de vista da coordenao federativa, deve-se enfatizar que os
instrumentos escrutinados seguem orientaes diversas e no resultam, regra geral,
de estratgias bem articuladas ex-ante entre governos federal e estaduais.
Os recursos do BNDES e do FNE so comandados quanto sua aplicao
final, em sua maior parte, pela demanda empresarial prevalecente. Os gastos em
investimento dos governos subnacionais seguem orientaes das necessidades
prprias de cada estado da federao. E, por fim, os gastos federais em transferncias
sociais destinam-se a prover padres mnimos de consumo para cidados pobres
e miserveis e, portanto, ao financiamento da demanda privada dos estratos mais
necessitados da populao por consumo de bens e servios essenciais.
O total das fontes de recursos e gastos analisadas (inclusive transferncias de
renda da poltica social) aponta para um expressivo montante de 10,4% do PIB
nordestino em 2013 o dobro do montante observado 2000 (de 5,0%) mobilizado
pelos governos federal e estaduais na regio; sendo que o primeiro nvel de governo
aquele com mais ampla capacidade para articular entre 80% e 90% dos recursos
nos anos verificados.
Este esforo governamental tem sido responsvel, sem dvida, pela acelerao
das taxas de crescimento econmico regionais, as quais duplicaram de nvel nos
anos 2003 a 2013 (mdia de 4,4% a.a.) relativamente ao perodo anterior de 1995
a 2002 (mdia de 2,3% a.a.), como visto anteriormente na tabela 1.
Outra maneira de dimensionar a importncia destes instrumentos de poltica
pblica apresentar os dados de recursos disponibilizados para o sistema produtivo
e acumulados em perodos determinados. Na tabela 6, mostra-se que no perodo
2000-2013 o financiamento do investimento empresarial mais os investimentos
dos governos estaduais somaram R$ 375,4 bilhes, e que R$ 125,8 bilhes
(33,5%) foram realizados entre 2000 e 2006 e R$ 249,6 bilhes (66,5%), nos
anos subsequentes de 2007 a 2013. So recursos, no caso das empresas, destinados a
propsitos diversos, que vo desde a expanso de seu capital de giro at a ampliao
de investimento produtivo; no caso dos governos estaduais, os investimentos vo de
infraestrutura ampliao de servios pblicos essenciais como educao e sade.
Por sua vez, os recursos de gastos sociais diretamente transferidos a famlias que
tm efeito direto sobre a demanda regional de bens e servios e apenas de maneira
indireta sobre o investimento tornaram-se importante fonte sinalizadora da expanso
do mercado de consumo local e, desse modo, contriburam para tornar positivas as
expectativas futuras acerca dos negcios empresariais (por meio do fortalecimento do
mercado de trabalho) e para a ampliao das taxas de crescimento econmico do perodo.
TABELA 6
Nordeste: esforo pblico para expanso da oferta agregada valores acumulados
no perodo (2000-2013)
(Em R$ bilhes de 2012)
Financiamento do investimento
Gasto Social
Total Total geral
Governos (PBF+BPC+RMV)
FNE BNDES investimento (1+2)
estaduais (2)
(1)
2000-2013 92,6 172,8 110,0 375,4 183,9 559,3
2000-2006 31,7 46,4 47,7 125,8 51,3 177,1
2007-2013 60,9 126,4 62,3 249,6 132,6 382,2
Fonte: Dados brutos: FNE/MI; BNDES; PBF/MDS; BPC/MPS; governos estaduais: STN/MF.
Elaborao do autor.
recebidas (FPM, FPE, SUS, FNDE e outras) s quais somam-se receitas tributrias
prprias iniciais de cada ente federativo estadual nos anos de 2000, 2010 e 2013. Em
complemento ao sistema federativo clssico estrutura-se uma ao conjuntural (no
permanente do ponto de vista normativo-constitucional) consubstanciada no uso de
recursos federais transferidos a atores (cidados e empresas) no territrio por meio
de relaes intergovernamentais negociadas (no obrigatrias) correspondentes aos
recursos da rbita federal de financiamento do investimento e transferncias sociais.
Colocados todos os itens de esforos pblicos para apoiar a reduo das
desigualdades regionais em valores por habitante lado a lado, obtm-se elementos
adicionais para avaliao dos ganhos da regio Nordeste no ambiente federativo
nacional (tabela 7).
O conjunto dos estados da regio Nordeste apresenta receita tributria
prpria inicial de R$ 679,80 por habitante. Soma-se a este ltimo os recursosde
transferncias obrigatrias do FPE + FPM + SUS + FNDE + outras no valor
deR$566,10 por habitante, resultando o montante de R$ 1.245,90 de ganhosde
bem-estar para os cidados do Nordeste no ano 2000.
Entram em cena agora os esforos para ampliar a capacidade de investimento
na regio com recursos per capita de R$ 194,50 do FNE + BNDES e mais R$ 76,80
per capita das transferncias sociais especificadas. Do montante de transferncias
negociadas mais as obrigatrias, o habitante mdio da regio se depara no final
com recursos finais de R$ 1.517,20.
TABELA 7
Nordeste: sistema nacional de transferncias inter-regionais de recursos, transferncias
obrigatrias, recursos de investimento (FNE+BNDES) e recursos de poltica sociais
(PBF+BPC+RMV) valores por habitante
(Em R$ de 2012)
Sistema federativo1 Relaes intergovernamentais2
Transferncias Total
Poltica de geral
Receitas recebidas Subtotal Poltica Subtotal
investimentos (1+2)
tributrias (FPE+FPM+SUS+ (1) social (2)
(FNE+BNDES)
FNDE+outras)
679,80 566,10 1.245,90 194,50 76,80 271,30 1.517,20
2000
(44,8%) (37,3%) (82,1%) (12,8%) (5,1%) (17,9%) (100%)
969,30 867,50 1.836,80 595,30 338,80 934,10 2.770,90
2010
(35,0%) (31,3%) (66,3%) (21,5%) (12,2%) (33,7%) (100%)
1.015,70 610,80 1.626,50 570,20 419,90 990,10 2.616,60
2013
(38,8%) (23,3%) (62,1%) (21,8%) (16,0%) (37,8%) (100%)
Fonte: Dados de receitas tributrias e FPM e FPE, STN/MF; FNE/MI; BNDES: Relatrios Anuais do BNDES; Poltica Social (PBF
e RMV/MDS; BPC/MPS.
Notas: 1 Sistema de transferncias de recursos obrigatrios constitucionalmente entre entes governamentais.
2
Sistema de transferncias negociadas de recursos entre governo federal, setor empresarial (destinatrio do crdito
bancrio) e famlias (destinatrias de transferncias de renda).
Dez anos depois, em 2010, tanto o sistema federativo clssico como os esforos
de relaes intergovernamentais produzem resultados muito mais auspiciosos para
os cidados nordestinos em termos da destinao de recursos adicionais para seu
desenvolvimento. De incio, h um ganho de R$ 867,50 (contra R$ 566,10 em
2000) das transferncias obrigatrias. Em seguida, a regio recebeu outro montante
adicional de R$ 934,10 per capita (contra R$ 271,30 em 2000) de recursos
negociados. O saldo final chegou a R$ 2.770,90 por habitante, com ganho de
R$1.253,70 superior ao valor final recebido em 2000.
Entre 2000 e 2013, a composio dos recursos do sistema de transferncias
federativas mudou de maneira substantiva. As fontes obrigatrias reduzem sua
participao de 37,3% para 31,3% enquanto as negociadas aqui sob investigao
passaram a ter papel mais relevante de 17,9% para 33,7% do total.
Revisitando a tabela 2, encontra-se a informao de que em 2000 o valor
por habitante para o cidado mdio do Brasil de receitas totais ps-transferncias
foi de R$ 1.914,10. Da pode-se concluir que o valor final disponvel para o
cidado nordestino com todos os ganhos aqui relatados permaneceu inferior
mdia nacional. Nesse ano, os esforos governamentais de adicionar recursos
para investimento e transferncias sociais no se mostraram suficientemente para
equipar o nvel final de receitas tributrias disponveis do cidado nordestino com
os demais cidados brasileiros.
Em 2010, contudo, o esforo de transferncias negociadas mostrou-se capaz
de produzir mais forte efeito de equiparao regional das dotaes de recursos
governamentais. Sendo a mdia final por habitante para o Brasil de R$ 2.515,40
e tendo o valor tambm por habitante para o Nordeste, segundo o conjunto das
fontes de recursos aqui analisado, chegado a R$ 2.770,90, os ganhos se tornaram
expressivos. No total das fontes, aquelas destinadas ampliao da capacidade de
investimento regional e, portanto, de, ao menos teoricamente, garantir a sustentao
no mdio e no longo prazo do crescimento econmico corresponderam, em 2010,
a 21,5% dos recursos federais disponibilizados.
Em 2013, alguns sinais da crise econmica sobre as finanas governamentais
j se tornaram visveis: o valor per capita das transferncias federais para governos
estaduais da regio (R$ 610,80) foi menor que o realizado em 2010 (R$ 867,50).
Tambm os recursos per capita para investimento produtivo (R$ 570,20) foram
inferiores, em termos reais, aos de 2010 (R$ 595,30); cresceu, contudo, o valor
per capita dos instrumentos de poltica social para R$ 419,90 vindos de R$ 338,80
em 2010. Note-se que a somatria das transferncias correspondentes s partes
designadas de estrutural e conjuntural do sistema de transferncias resultou para a
regio uma dotao por habitante em 2013 (R$ 2.616,60) inferior quela verificada
em 2010 (R$ 2.770,90).
Ft = Fe + Fc
TABELA 8
Indicador de transferncias fiscais (F) do governo federal para a regio Nordeste
(2000, 2010 e 2013)
Componente estrutural Componente conjuntural Componente total
Anos
(Fe) (Fc) (Ft)
0,833 0,399 1,232
2000
(67,6%) (32,4%) (100%)
0,895 0,964 1,859
2010
(48,1%) (51,9%) (100%)
0,601 0,975 1,576
2013
(38,1%) (61,9%) (100%)
Elaborao do autor.
Obs.: 1. Clculos realizados a partir dos dados constantes na tabela 7.
2. Conceito do indicador F na seo 2 deste captulo.
Confirma-se desse modo a orientao assertiva de poltica federal, dada a
trajetria de reduo das disparidades inter-regionais de desenvolvimento no pas por
meio de transferncias de recursos pblicos, principalmente, com o fortalecimento
de mecanismos de financiamento do investimento privado no Nordeste.
A ao redistributiva federal encaminhou-se ao longo da dcada para ampliar
as vias do desenvolvimento regional no Nordeste, para alm das transferncias
intergovernamentais constitucionais obrigatrias, ora pelo impulso ampliao da
6 CONCLUSES
Buscou-se neste captulo organizar e integrar, em um esquema analtico, aes
e instrumentos do governo federal com orientaes explcitas ou no sobre o
desenvolvimento regional. Em razo disso, foi sugerida a existncia de um padro
recente de interveno governamental, o qual deve ser visto por uma parte estrutural
(definida por preceitos constitucionais) e outra conjuntural (definida por escolhas
especficas de administrao de governo). Este padro de interveno recente traz
luz para a compreenso do perfil e trajetria do que se chamou de um sistema
nacional de transferncias fiscais inter-regionais.
Sobre seu componente estrutural, viu-se que as foras do arranjo federativo
consagrado na CF/1988 favorecem, entre 2000 e 2013, o aumento do bem-estar dos
cidados na regio Nordeste; entretanto, com intensidade insuficiente de recursos
tributrios para promover a equiparao da regio com os padres mdios nacionais.
O componente conjuntural, por sua vez, cresceu de importncia, sendo mais
forte no final do perodo analisado (em 2010 e 2013) que no incio da dcada.
Neste componente, o governo federal promoveu e facilitou a atuao de volumes
crescentes de recursos advindos dos aportes feitos ao BNDES para as polticas
produtivas, do FNE para a poltica regional e de recursos oramentrios para a
poltica de transferncias de renda a famlias na forma de PBF, BPC e RMV.9
Os impactos regionais destes trs grupos de recursos mobilizados pelo governo
federal so considerveis. Corresponderam em 2013 a 9,1% do PIB regional do
Nordeste quando em 2000 eram de apenas 3,4% do PIB. Observando-se que o
componente conjuntural ou discricionrio do sistema federal de transferncias
inter-regionais que mais foi expandido, entre 2000 e 2013, um leque amplo de
questes tericas e empricas se abre para o entendimento de por que isto aconteceu.
Contudo, deve-se ao menos reconhecer que uma coalizao poltica de esquerda ou
de centro-esquerda que se estabeleceu no pas desde 2003, sem dvida, contribuiu
para o interesse na realizao de redistribuio inter-regional que viesse a beneficiar
regies e cidados mais pobres no territrio nacional.
H componentes qualitativos a serem destacados neste padro de crescimento
recente que o distingue de padres pretritos. Em primeiro lugar, est o papel da
9. Deve-se esclarecer que aqui no se pretende ser exaustivo com relao a explicitao e incorporao na anlise do
conjunto amplo de fontes de financiamento utilizadas pelo governo federal com rebatimentos territoriais muito evidentes.
Algumas delas, de grande vulto, como o programa Minha Casa, Minha Vida, operacionalizado pela Caixa Econmica
Federal, ou mesmo a poltica agrcola nacional, cujo agente financiador pblico o Banco do Brasil, no esto aqui
presentes apenas por falta de dados regionalizados.
poltica social em contribuir para a mitigao da pobreza das famlias por meio
de transferncias diretas de renda. Estas ltimas provocam efeitos positivos fortes
sobre o consumo local de bens e servios.
Em segundo lugar, deve ser mencionado que o governo federal intensificou
tambm a sua capacidade de produzir orientao sobre o investimento privado
por meio da expanso do crdito pblico bancrio.
No perodo compreendido pelo incio de implementao do PAC, 2007-2013,
foi mobilizado pelo governo federal, na regio Nordeste, o montante acumulado
de R$ 319,9 bilhes apenas nos trs grupos de recursos delimitados neste estudo,
sendo que quando se excluem da anlise os recursos das transferncias sociais pessoais
(PBF, BPC e RMV) foram destinados R$ 187,3 bilhes (58,5% do total) apenas
para a atividade produtiva (financiamento de custeio e investimento das empresas).
Os governos estaduais da regio, neste contexto, mostraram-se com baixa
capacidade de induzir o investimento. Os montantes mobilizados de recursos
por este nvel de governo so limitados, sujeitos a grande variao ano a ano e
correspondem em mdia a 1,5% do PIB regional no perodo 2000-2013.
O momento posterior aos dados analisados por este estudo, em 2015-2016,
de crise econmica com desacelerao do nvel de atividade, aumento do desemprego
e retrao da capacidade geral de financiamento do setor pblico. Neste novo
contexto mais adverso, os instrumentos de poltica regional e do federalismo
precisaro ser mais bem coordenados para continuar gerando retornos tanto mais
elevados quanto possvel.
Em particular, problemas recorrentes de vazamentos inter-regionais de renda
devem ser alvo preferencial de poltica pblica de maneira a garantir que os esforos
do sistema de transferncias governamentais de renda para uma dada regio no
escapem dela por meio de transferncias privadas (de empresas e de consumidores)
na forma de compras de bens de consumo e de investimento para a regio mais
rica, desfazendo desse modo a ao compensatria do governo.
O estudo concentrou-se mais detidamente em anlise emprica para a regio
Nordeste, contudo, ele apresenta elementos relevantes para a compreenso da
natureza geral da interveno governamental federal recente bem como a constatao
de xitos, fracassos e interrupes na constituio de uma ao transformadora
sobre as iniquidades territoriais brasileiras.
Esforos adicionais podem ser dirigidos para a mensurao das mesmas
variveis (e de outras que puderem ser acrescentadas) aqui apresentadas para os
casos das demais macrorregies e estados do pas, o que permitir, sem sombra
de dvida, uma viso de conjunto das magnitudes finais de recursos transferidos
pelo governo em cada regio.
REFERNCIAS
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1 INTRODUO
Este captulo argumenta que o processo de integrao heterognea de fraes
do territrio nordestino aos padres nacionais e globais, que se iniciou aps
a estabilizao monetria, e em decorrncia da abertura comercial, encontra
limites nas fragilidades ou incipincia de um sistema regional de inovao (SRI).
Desenvolvendo-se na ausncia de polticas pblicas dotadas de viso integral e
integradora da regio, pois so fragmentadas e desarticuladas, estes limites se
manifestam tanto na incerta sustentabilidade extrarregional do processo (sua
instabilidade estrutural) quanto em decorrncia do desenvolvimento interno desse
mesmo processo (sua instabilidade dinmica), ambas as situaes decorrentes das
assimetrias e da fragilidade da articulao entre os elementos que sustentam a
lgica territorial.
Crtica na caracterizao desta fragilidade estrutural a constatao que os
atores inovativos presentes no territrio regional so pouco enraizados, de baixa
densidade e frgeis para constituir um Sistema de Inovao especificamente
nordestino. Isso implica uma dinmica tecnolgica majoritariamente determinada,
em sua direo, velocidade e intensidade, por atores, estruturas, mecanismos e
instrumentos de poltica extrarregionais, como extenses e representaes locais e
regionais do Sistema Nacional de Inovao (SNI) e de seus vnculos a redes globais
de inovao. Esta configurao subordina os atores locais a exercer papis de alcance
reduzido nos processos inovativos, baixa sofisticao, resultando em reduzido grau
1. Por populao entenda-se o conjunto de atores econmicos presentes no territrio nordestino, englobando trabalhadores,
consumidores, investidores, empresas (agropecurias, industriais e de servios), instituies financeiras, comerciantes etc.
2. Segundo Cavalcanti Filho (2011), produo, inovao, financiamento, comercializao, consumo e investimento.
3. A hiptese de construo histrica da regio Nordeste a partir de fases sucessivas de integrao econmica foi
originalmente proposta por Guimares Neto (1989; 1997) e baseada em ampla literatura emprica, entre as quais o
autor cita: Furtado (1959; 1977a; 1977b), GTDN (1967), Castro (1971), Moreira (1976), Cano (1977; 1983), Oliveira
(1977; 1990), Arajo (1979), Pimes (1984), Azevedo Brando (1985), Galvo, O. (1987), Diniz (1987), Galvo, A. (1987),
Vale Souza (1988; 1995), Guimares Neto (1989), Affonso e Silva (1995) e Pacheco (1996).
status atual da regio-alvo da poltica e sua coerncia ou conflito frente aos interesses
dos atores protagonistas. A poltica pblica construda enfrentar a tenso entre
constituir-se como mecanismo seletivo ou como mecanismo inovativo dos processos
dinmicos e das estruturas tendenciais.
No primeiro caso, a poltica atua de forma seletiva ao contribuir para o
fortalecimento da estrutura cultural poltica e econmica que tem promovido a atual
fase de integrao econmica de fraes do territrio nordestino. O risco associado
a esta escolha por um papel seletivo est na possibilidade de que os desdobramentos
desse processo podero repercutir, internamente, tanto na ampliao das assimetrias
intrarregionais quanto nos efeitos negativos nos prprios subterritrios integrados.
No segundo caso, potencializa-se a probabilidade de surgimento de novas
formas de organizaes econmicas e da evoluo acelerada daquelas secularmente
negligenciadas no territrio nordestino, distintas das prevalecentes nas ltimas
duas dcadas. O risco associado a esta escolha, por ser fomentadora de inovaes
organizacionais e institucionais, pode vir da possibilidade de produzir a ruptura
da estrutura vigente, mas sem que um novo formato organizativo e institucional se
estabelea, gerando um perodo prolongado de desordem sistmica pela ausncia de
um padro dominante e dinmico que reoriente a evoluo do territrio nordestino.
A primeira opo gradualista (Rua, 1997; 2009) reduz riscos polticos, pois
promove ajustes graduais em um processo j em movimento, evitando rupturas
que promovam impactos nas relaes polticas e econmicas j estruturadas no
sistema. Para sua sustentabilidade, exigiria a ausncia de qualquer fenmeno capaz
de impactar a arquitetura poltico-econmica atual e, ainda assim, em termos
prticos, em caso de xito contnuo, levaria quase meio sculo para alterar de forma
significativa o quadro de desigualdade inter-regional, sem necessariamente resolver
as contradies intrarregionalmente e interpessoais.
A segunda opo pressupe a presena de foras retroalimentadoras que
conduzem persistncia da histrica estrutura econmica e social, as quais tornam
incuas polticas gradualistas. Nesse sentido, a poltica pblica deve mapear possveis
trajetrias alternativas de transformao estrutural, capazes de romper com o
processo de causao circular que faz do subdesenvolvimento o tipo especfico de
desenvolvimento econmico no territrio nordestino.
Nessa opo possvel transformar a realidade territorial em larga escala
e escopo, mas sem gerar campees individualmente identificveis, ou seja, o
soerguimento de uma grande massa de MPEs, com efeitos individuais de pequena
monta para a regio, mas que, em conjunto, por sua pervasividade e cumulatividade,
elevariam os nveis mdios de capacidades tecnolgicas, ao mesmo tempo que
reduziriam sua varincia, enfraquecendo significativamente os efeitos perniciosos
da absurda heterogeneidade tecnolgica caracterstica do subdesenvolvimento.
guiado de forma relevante por preos relativos, mas sim fortemente restrito por
caractersticas de cumulatividade, oportunidades e apropriabilidade de natureza
histrica, cientfico-tecnolgica e institucional (Dosi, 1988; Freeman, 1988).8
Este vis economicista, anteriormente apontado, ao ser associado aos mecanismos
institucionalizados e culturalmente enraizados de seleo de prioridades, termina
por realizar escolhas polticas mascaradas pelo tecnicismo dos seus formuladores,
de forma consciente ou no. As tpicas estratgias metodolgicas de identificao,
hierarquizao e seleo de prioridades baseiam-se em critrios de relevncia econmica
e polticaem que os maiores, mais estruturados e politicamente organizados so
aqueles que invariavelmente sero apoiados porpolticas pblicas. Nesse sentido,
um esforo de mapeamento de prioridades a serem atendidas por uma poltica
regional de CT&I possui uma alta probabilidade de ser executado consultando-se
atores-chave na atual hierarquia poltica do sistema inovativo regional, tais como:
lideranas empresariais da regio, ou seja, representantes dos grupos
empresariais mais consolidados e articulados politicamente (em grande
medida, de origem extrarregional);
lderes de grupos de pesquisa pertencentes s principais instituies de
C&T nordestinas, cujos projetos de pesquisa esto alinhados a uma
agenda de pesquisa prioritariamente definida pelas necessidades exgenas
ao territrio nordestino;
lideranas polticas regionais, usualmente enraizadas historicamente na
hierarquizada e concentrada estrutura de poder regional, exatamente um
dos pilares de sustentao do problema regional brasileiro; e
representantes das organizaes e associaes que compem a estrutura
institucional regional, usualmente construdas e historicamente geridas
para atender as demandas dos atores anteriormente citados e aos seus
prprios interesses corporativos.
Dessa forma, a opo pelas grandes empresas no encontra suporte emprico
ou histrico como estratgia mais eficiente para promoo do desenvolvimento
regional. A efetividade das polticas pblicas, mesmo quando territorializadas,
requer sua aderncia frente a estratgias empresariais factveis. Por coerncia, no
se deve entender isso como subordinao, pois, nesse caso, haveria a privatizao
das polticas e recursos pblicos.
No caso da opo pelas grandes empresas como atores-veculos do modelo de
desenvolvimento regional, uma vez que as estratgias formuladas por estas empresas
8. Fossem os preos relativos de algum impacto relevante, as grandes empresas transnacionais adotariam tecnologias
intensivas em trabalho quando instalassem suas filiais em pases e regies com ampla oferta de mo de obra remunerada
com baixos salrios, fato no observado empiricamente.
9. Pois seria contraditria, no plano lgico, com a prpria ideia de necessidade de polticas pblicas de combate s
desigualdades, e, no plano concreto, com a prpria histria da regio, dominada por objetivos empresariais controlados
e voltados ao exterior, desde sua constituio como territrio colonial.
10. A Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), elaborada em 2003, s veio a ser parcialmente implementada
a partir de 2007, sem a constituio do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR) e da Conferncia Nacional
de Desenvolvimento Regional (CNDR), ou seja, sem novos mecanismos e recursos financeiros e sem a instncia de
governana interministerial para articular e coordenar as polticas nacionais, regionais e estaduais.
que compem os APLs. Entre os atores institucionais d-se situao oposta ao perfil
tpico dos recursos humanos nos APLs nordestinos, prevalecendo a formao de
nvel tcnico-tecnolgico, superior e ps-graduada, com empregos formais, em geral
estveis, e salrios mais elevados, bem como forte representao sindical. O perfil
institucional reflete a encruzilhada poltica nacional, em que convivem, temporal e
espacialmente, fragmentos de diferentes modelos de sistemas nacionais de inovao
associados a distintos modelos de desenvolvimento, em escala nacional e regional.
Enquanto a concepo ofertista das polticas e programas de apoio predominar
e o perfil institucional usualmente definido extrarregionalmente prevalecer frente
ao perfil produtivo predominante no territrio, tornar-se apto ou elegvel a receber
o apoio ir requerer, frequentemente, a perda das caractersticas locais para assumir
a aparncia desejada por quem controla os instrumentos de apoio. Isso explica a
participao marcante de empreendimentos de capital extrarregional entre aqueles
apoiados por polticas federais e estaduais seja pela legislao, que ignora a dimenso
local, seja pela cultura institucional, construda sobre valores que naturalizaram a
desigualdade socioeconmica que hierarquiza e discrimina atores e atividades, um
fato estilizado entre os arranjos produtivos no apoiados institucionalmente e sua
caracterstica de invisibilidade poltica. As causas, entretanto, so antissimtricas
e dividem-se nos dois grupos invisveis apresentados a seguir.
1) Invisveis e vazios: no possuem uma dimenso poltica relevante, dada sua
fragilidade econmica ou baixa pervasividade territorial, e, dessa forma,
no atuam em processos polticos organizados, tornando-os invisveis s
instituies de apoio, criando a figura dos territrios vazios de polticas.
Suas dificuldades comuns esto na fragilidade da dimenso poltica do
arranjo, uma vez que a organizao institucional dos atores insatisfatria,
suas formas de associao e cooperao incipientes, intermitentes nas
aes e com baixo poder de articulao junto aos atores governamentais
locais, estaduais e nacionais.
2) Invisveis e densos: sua institucionalidade entendida e operada como se
no fossem arranjos, mas, sim, exclusivamente partes de cadeias produtivas,
setores especializados ou grandes projetos estruturadores. Nesse caso,
frequentemente possuem forte representao poltica e beneficiam-se de
farto aparato de polticas, programas e aes de apoio (caso dos grandes
empreendimentos localizados na regio de Suape, em Pernambuco, em
Camaari, na Bahia, ou em Pecm, no Cear).
11. As infraestruturas (energia, saneamento, telecomunicaes, transportes) e amenidades urbanas (reas de lazer,
espaos culturais, servios pessoais e profissionais, segurana etc.), sem os quais no se obtm xito na fixao e
enraizamento desta mo de obra qualificada e mais bem remunerada.
12. Frutos do insuficiente tempo para o planejamento e a implantao dos cursos e suas instalaes.
13. Os autores utilizaram dados para os seguintes fatores: produto interno bruto (PIB) per capita, populao, peso do emprego
industrial, densidade do emprego (por rea territorial), grau de urbanizao, qualificao da mo de obra local, proporo da
populao em atividades tecnolgicas e proporo de pessoal ocupado em atividades de pesquisa e desenvolvimento (P&D).
16. Esforos nessa direo incluem o acordo de cooperao entre a Universidade Federal da Paraba (UFPB) e o governo
do estado da Paraba para elaborao de um Plano de Desenvolvimento Econmico e Social Sustentvel para os Arranjos
Produtivos Locais da Paraba (Plades), que visa articular instituies de ensino superior, rgos governamentais e
representaes do setor produtivo estadual para a construo de polticas pblicas de longo prazo, e a constituio do
Ncleo de Inovao Tecnolgica (NIT) do Nordeste, uma rede de 36 universidades e outras ICTs, sediada na Universidade
Federal da Bahia (UFBA), voltada ao desenvolvimento e apropriao tecnolgica dos esforos regionais de pesquisas
direcionadas valorizao da produo regional.
19. Seria um equvoco completo concluir, a partir da argumentao aqui delineada, que os extremamente experientes
e capacitados tcnicos e pesquisadores que compem o atual quadro institucional regional sejam substitudos ou
desconsiderados em benefcio de novos quadros, pois haveria irreparvel perda de conhecimentos tcitos (cientficos,
tcnicos e organizacionais) fundamentais para a eficincia institucional. O que se argumenta que estes mesmos
profissionais teriam suas aes potencializadas em um renovado ambiente institucional, libertos de vises e desenhos
organizacionais pretritos que se mostram descontextualizados para os atuais e futuros desafios regionais.
20. Na feitura da estratgia poltica para transformao socioeconmica nordestina, Furtado considerou a necessidade de
quebrar o poderio das elites agrrias por meio de um movimento em vrias frentes: na base, a quebra do latifndio rural,
com a reforma agrria, solucionando a tenso no campo e propiciando uma agricultura familiar que fixasse o homem
rural e fornecesse alimentos para rea urbana (ao invs de commodities exportveis); na cidade, criando as condies
para a formao paulatina de operariado urbano, sem um excedente populacional que impedisse a organizao sindical
e o crescimento dos salrios reais, construindo um mercado consumidor regional dinmico, favorvel retroalimentao
dos investimentos industriais, mas, ao mesmo tempo, capaz de se contrapor, politicamente, ao surgimento de novas
elites poltico-econmicas, em especial o novo empresariado urbano e industrial, e, com este, formando uma aliana
com a burocracia desenvolvimentista formada pela Sudene, Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e governos estaduais,
a qual se contraporia hegemonia federal de So Paulo e Rio de Janeiro.
acesso e do controle local dos ativos estratgicos e a priorizao dos fluxos intangveis,
em detrimento do usual foco em estoques tangveis.
A democratizao do acesso e controle da propriedade e gesto dos recursos
naturais (terra e gua), fiscais/financeiros (bancos, fundos constitucionais, gasto
fiscal e tributrio e equacionamento fiscal e financeiro dos estados e municpios) e
informacionais (cientficos, tcnicos e tecnolgicos) permitiria aos produtores locais
melhores condies para estabelecimento de estratgias competitivas dinmicas,
ou seja, construo de capacidades inovativas buscando maior agregao local de
valor, ampliao de mercados e crescimento empresarial.
A prioridade aos fluxos deve-se prpria natureza do processo inovativo, em
que no se confundem:
elevado nvel tecnolgico e grau de inovatividade, pois a simples aquisio
de tecnologia materializada em mquinas e equipamentos sofisticados
no constri empresas inovadoras;
grandes unidades produtivas e gerao local de valor, pois os processos
produtivos locais podem ser baseados na mera explorao de mo de
obra barata; e
grande infraestrutura fsica e humana de C&T e gerao e apropriao local
de conhecimento, uma vez que um SRI mais articulado s comunidades
cientficas nacionais e internacionais no seria to efetivo ao tecido
produtivo regional, e contribuiria apenas marginalmente s empresas
de origem extrarregional.21
O processo recente de desconcentrao de renda pessoal e reduo do
contingente populacional na faixa da misria tem sido encarado como efeito da
simbiose entre oportunidades exgenas e vantagens locais a serem oportunamente
aproveitadas pela conjugao de foras locais para a constituio de um novo
modelo de desenvolvimento regional. Entre estas oportunidades construdas fora
da regio e destinadas aos mercados nacional e internacional, mas articuladas a
vantagens locais e impactando o territrio regional, destacam-se: grandes projetos
empresariais que promovem integrao de cadeias produtivas22 e infraestrutura
logstica, viabilizados por polticas governamentais e prioridades polticas nas aes
dos bancos de desenvolvimento e da estatal Petrobras.
21. Como tem ocorrido com o SNI brasileiro que, apesar de todas as esperanas dos formuladores de polticas de C&T,
se defronta com um perfil empresarial fortemente dominado por filiais de multinacionais e grupos nacionais enraizados
em atividades de baixa e mdia intensidade tecnolgica e com estratgias competitivas poucos dinmicas.
22. Complexo qumico, cadeias automobilstica, txtil e caladista: indstria eletroeletrnica, metal-mecnica fornecendo
peas, partes, equipamentos e mquinas ao estaleiro e montadora de veculos, refinaria de petrleo, e petroqumica
bsica, txtil-confeces montante.
5 CONCLUSO
Argumentou-se que uma poltica territorializada, como se supe ser necessria
para a superao estrutural do subdesenvolvimento regional, dever ter entre seus
objetivos o adensamento do fluxo de relaes entre seus atores locais. Particular
ateno dever ser concedida aos diversos territrios que compem o semirido,
de forma a endogeneizar suas dinmicas territoriais e torn-las enraizadas, o que
significar induzir e fomentar o protagonismo das novas centralidades urbanas e
sua articulao horizontalizada nos territrios rurais.
A reorganizao financeira ocorrida na economia nacional aps o Plano
Real criou severas restries ao financiamento do desenvolvimento nordestino,
agravando o cenrio e tornando o desafio da construo e do alcance de uma
estratgia nacional de desenvolvimento regional algo de extrema complexidade
para uma resoluosatisfatria.
Os aspectos histrico-estruturais que moldam os processos de desenvolvimento
e subdesenvolvimento das economias capitalistas, do centro e da periferia do
sistema interestatal global, constituem o pano de fundo para as anlises e reflexes,
sem as quais, por mais esforos e talentos que sejam dedicados pelos estudiosos
e formuladores de polticas, as orientaes terico-metodolgicas e o desenho de
polticas e programas para interveno no territrio sero opacas e superficiais. Opacas,
pois no percebero, nos problemas recorrentes dos sistemas de inovao, a raiz
profunda de suas contradies no modelo de desenvolvimento, independentemente
da escala e escopo, grau de complexidade e orientao poltica dos formuladores
de polticas produtivas e inovativas. Superficiais, pois no escaparo da formulao
de diagnsticos que se prendem aos sintomas aparentes, em suas variadas formas e
especificidades, mas no alcanam o contedo dos fenmenosobservados.
Para uma poltica territorializada efetiva, exige-se ultrapassar a perspectiva de
gestores e avaliadores de polticas pblicas, os quais, por mais srios, comprometidos e
capacitados que sejam, inevitavelmente tendem a focar sua ateno em problemas de
insuficincia de recursos e ineficincias estticas, de natureza gerencial e operacional.
Assim, de forma sinttica, este texto rene princpios tericos e histricos para
23. Para a produo de gros, viabilizou-se a ferrovia Transnordestina e portos (Pecm, no Cear, e Suape, em Pernambuco);
para a fruticultura, investe-se na transposio de bacias, na irrigao e na hidrovia no rio So Francisco.
REFERNCIAS
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24. Mais um Plano de Desenvolvimento, no sentido dado por Furtado na epgrafe deste captulo.
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<http://www.redesist.ie.ufrj.br/nt.php?projeto=nt_bndes_n>.
1 INTRODUO
A agricultura brasileira cresceu muito nos ltimos anos e atualmente uma das
mais competitivas do mundo. Ela passou por um processo de modernizao que
ocorreu gradativamente entre a dcada de 1950 e os dias atuais. Fez parte desta
modernizao a incorporao de prticas agrcolas mais eficientes com relao
produtividade. Para isso, tcnicas j existentes e pouco utilizadas tiveram seu
uso disseminado por meio do servio de extenso rural e de novas tecnologias,
adaptadas s condies edafoclimticas brasileiras e desenvolvidas por meio das
redes de pesquisa agropecuria do pas.
No decorrer desse processo, alm do aumento da produtividade das lavouras,
tambm contribuiu para o crescimento do setor agrcola brasileiro a ampliao da
rea total destinada a atividades agropecurias. A expanso da agricultura brasileira
foi responsvel pela incorporao de diversas reas produtivas em regies com
participao marginal no total da produo brasileira. Inicialmente, nas dcadas
de 1960 e 1970, a ocupao de novas terras para a produo agrcola ocorreu no
Centro-Oeste, primeiro nos estados de Gois e Mato Grosso do Sul e depois em
Mato Grosso. Mais recentemente, esta expanso avanou sobre reas nas regies
Norte (Rondnia, Roraima, Tocantins e Par, principalmente) e Nordeste (Bahia,
Maranho e Piau).
Fruto dessa expanso, as novas reas de cultivo passaram a se localizar cada vez
mais distantes tanto dos principais centros consumidores (localizados nas regies
Sul e Sudeste) quanto dos principais portos, para onde parte da produo deve se
destinar com objetivo de ser exportada. Esta distncia cada vez maior dos centros
exportadores agravou um dos maiores gargalos da competitividade econmica da
produo agropecuria brasileira: a infraestrutura de transportes.
A infraestrutura de transportes no Brasil foi, at a dcada de 1970, desenvolvida
quase exclusivamente com investimentos pblicos. Entretanto, a partir da dcada
de 1980, com a crise fiscal do Estado e a elevao do estoque da dvida externa, o
setor pblico passou a enfrentar dificuldades em financiar novos projetos. A partir
1. Alm da falta de recurso financeiro, existem outros gargalos no tocante melhoria da infraestrutura de transporte
brasileira relacionados capacidade de gesto dos programas e projetos dos trs entes federados. Exemplos desses
gargalos incluem: projetos de baixa qualidade; deficincia de mo de obra especializada; formato de elaborao de
projeto com muitas etapas, gerando muitos aditivos; atrasos de licenas ambientais etc.
2. A reportagem de O Estado de S. Paulo de 16 de maro de 2013, intitulada Falta de alternativas para escoar safra
provoca gargalo em portos brasileiros, trata desses trs problemas. Esta matria menciona uma fila de caminhes
perto do porto de Santos superior a 25 km para descarregar gros dias antes da edio. Inmeros outros textos com
o mesmo teor deste so publicados anualmente pela imprensa brasileira h vrios anos, notadamente no perodo de
colheita da soja, entre fevereiro e abril.
TABELA 1
Brasil: investimentos pblicos e privados em infraestrutura de transportes(2004-2013)
(Em R$ bilhes de 2014)
Modal 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Rodovirio 4,87 6,28 8,61 9,22 10,19 14,52 16,58 16,28 14,28 13,90
Ferrovirio 3,39 5,38 3,96 4,46 6,56 4,63 6,61 6,95 6,42 7,30
Portos 2,19 1,50 1,60 2,38 2,57 3,12 3,27 2,88 3,40 2,30
Hidrovias 1
1,98 1,70 1,75 2,35 2,80 3,23 2,72 - - -
3. De acordo com resultados apresentados por Frischtak (2008), o Brasil investiu entre 2001 e 2007 cerca de 2% do
produto interno bruto (PIB) por ano para manuteno e ampliao do estoque de infraestrutura do pas no somente
infraestrutura de transportes, mas tambm energtica, de saneamento, telecomunicaes, portos etc.
4. A produo de gros da regio Centro-Oeste foi o equivalente a 42% do total da produo brasileira de gros na
safra 2014-2015, aproximadamente 88 milhes de toneladas (Brasil, 2015).
5. Esse corredor inclui os estados de Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Gois, Minas Gerais, Paran e So Paulo.
TABELA 2
Comparativo de caractersticas dos modais de transporte hidrovirio, ferrovirio
erodovirio
Atributos Hidrovirio Ferrovirio Rodovirio
Peso morto por tonelada transportada (kg) 350 800 700
Fora de trao (kg arrastados por cavalo-vapor) 4000 500 150
Investimentos para transportar 1 mil toneladas (US$ milhes) 0,46 1,55 1,86
Distncia percorrida (km) com 1 l de combustvel e carga de 1 t 219 86 25
Vida til (anos de uso) 50 30 10
Custo mdio (R$/km) para transportar 1 t 0,009 0,016 0,056
GRFICO 1
Matriz de transporte brasileiro em comparao com outros pases
(Em %)
Rssia
Canad
Estados Unidos
China
Austrlia
Brasil
0 20 40 60 80 100
Ferrovirio Hidrovirio e outros Rodovirio
6. Estimativa apresentada em: Andrs, L. A. et al. The impact of private sector participation in infrastructure: lights,
shadows, and the road ahead. World Bank Publications. Washington: 2008.
o custo de transporte da soja sensivelmente mais alto no Brasil que nos seus
principais competidores. O custo brasileiro superava de acordo com esses autores
na poca de realizao do estudo , em mdia, em 83% o dos Estados Unidos e
em 94% o da Argentina. Esta ineficincia no transporte da soja, por exemplo,
ainda maior nas regies mais afastadas dos principais centros consumidores, como
o Centro-Oeste.
Coeli (2004) argumenta que o modal ferrovirio consome cerca de quatro
vezes menos combustvel que o rodovirio e, por este motivo, mais vantajoso para
escoamento de cargas volumosas a longas distncias. Quanto ao modal hidrovirio,
Caixeta Filho et al. (1998) estimam que um conjunto de barcaas consome
aproximadamente metade do combustvel gasto por um comboio ferrovirio para
transportar uma mesma quantidade de carga a uma mesma distncia. Apesar disso,
apenas 35% das vias navegveis so efetivamente utilizadas para o transporte, pois
faltam intervenes nos rios e construo de infraestrutura em terra (terminais
hidrovirios). Um dos fatores que influenciam o ndice de aproveitamento dos rios
a demora na resoluo de questes relacionadas a impactos ambientaisdashidrovias.
Alm disso, a manuteno das rodovias, principal modal utilizado para o
transporte da soja na regio, no realizada a contento, o que acarreta elevao do
custo de transporte como consequncia. A ltima edio publicada do levantamento
anual da CNT avaliou as condies das principais rodovias brasileiras, por todos
os estados da Federao, em um total de 96.714 km (CNT, 2013a). Na regio
Centro-Oeste foi avaliada uma extenso de 14.677 km das rodovias regionais.
Os resultados apresentados mostram um cenrio negativo quanto ao estado de
conservao das rodovias da regio (tabela 3). Apenas 24,8% das rodovias da regio
foram avaliadas como apresentando-se em estado bom ou timo de conservao.
Considerando que o modal rodovirio o principal modo de transporte de cargas
do Brasil, esses nmeros so preocupantes, ainda mais se for considerado que o
principal estado produtor de gros da regio e do pas (Mato Grosso) aquele
no qual as rodovias se encontram no pior estado de conservao. Nessa mesma
pesquisa, a CNT concluiu que o acrscimo no custo operacional (manuteno
dos veculos, combustvel etc.) no transporte rodovirio na regio foi de 26,8%,
s perdendo para o acrscimo na regio Norte.
A m condio das rodovias traz impactos sobre os custos de transporte. Em
relao aos custos fixos reduo da velocidade mdia do veculo de 50 km/h em
estrada boa para 20 km/h em estrada ruim, permitindo a realizao de menos viagens
por perodo , o impacto de cerca de 18% sobre o custo total. Em relao aos
custos variveis maiores gastos com pneu, leos lubrificantes, combustvel
e manuteno , o impacto gerado no frete de cerca de 8% do total (IBP e
UFRJ,2007).
TABELA 3
Estado de conservao das rodovias na regio Centro-Oeste
(Em %)
Estado de conservao das rodovias
UF
Pssimo Ruim Regular Bom timo
Mato Grosso do Sul 1,8 32,0 35,0 28,2 3,0
Mato Grosso 11,2 37,4 38,3 12,4 0,7
Gois 7,8 25,8 38,8 26,2 1,4
Distrito Federal 0,0 9,9 38,5 49,1 2,5
Centro-Oeste 6,9 30,8 37,5 23,1 1,7
FIGURA 1
Malha viria e portos utilizados para a exportao da soja
Porto de Santarm
Porto de Itaqui
Porto de
Ilhus
Porto de
Vitria
Convenes
Rodovia
Porto de Santos
Ferrovia
Porto de Paranagu
Hidrovia
Porto hidrovirio
Porto martimo
Cidades
Porto de Rio Grande
Rodovia federal
TABELA 4
Comparativo da infraestrutura de transportes do Brasil e de outros pases
Territrio Rodovia pavimentada Ferrovia Dutovia Hidrovia
Pas
(milhes de km2) (mil km) (mil km) (mil km) (mil km)
Brasil 8,5 214 29 19 14
China 9,3 1.576 77 58 110
ndia 3,0 1.569 63 23 15
Rssia 17,0 755 87 247 102
frica do Sul 1,2 73 20 3 -
Estados Unidos 9,1 4.210 227 793 41
Fonte: Dados retirados do portal da Central Intelligence Agency (CIA). Disponvel em: <http://goo.gl/fvoQYj>.
3 ALTERNATIVAS
A deficiente infraestrutura descrita na seo 2 gera uma srie de impactos negativos
sobre toda a economia brasileira, incluindo a regio Centro-Oeste. Inmeros autores
apresentam vrias estimativas sobre estes impactos. Segundo Chernij (2005),7 citado
por Pontes, Carmo e Porto (2009), os custos logsticos no Brasil giram em torno
de 17% do PIB, enquanto nos Estados Unidos este custo de aproximadamente
9%. Esse mesmo autor afirma que, em 2005, cerca de duzentas empresas brasileiras
saram do comrcio exterior devido aos altos custos logsticos brasileiros.
Alm do predomnio da opo pelo oneroso transporte rodovirio (grfico1) e
da falta de manuteno das estradas (CNT, 2013a), o impacto sobre toda a economia
nacional mais acentuado devido a outros fatores relacionados a essa modalidade
de transporte. De acordo com Fleury (2005), o consumo de diesel pelos caminhes
brasileiros cerca de 29% superior ao dos Estados Unidos, devido principalmente
idade avanada da frota. Este autor argumenta que o custo de manuteno da
frota brasileira , em mdia, o dobro da dos Estados Unidos.
Exemplos de impactos especficos sobre o setor agrcola tambm no faltam.
De acordo com um estudo da Companhia Nacional de Abastecimento (Conab),
estima-se que o custo do frete da soja da regio noroeste do estado do Mato Grosso,
principal produtor brasileiro, at os principais destinos de exportao (portos de
Paranagu e Santos) gira em torno de 29% a 42% do valor bruto da produo
(Conab, 2006). A Associao Brasileira de leos Vegetais (Abiove) realizou um
estudo para comparar o custo logstico para os produtores de soja no Brasil, nos
Estados Unidos e na Argentina em 2003. No Brasil, o custo logstico representou
18,8% do preo da soja naquele ano. Nos Estados Unidos e na Argentina, o custo
foi, respectivamente, igual a 8,3% e 7,8% (Sousa, 2004).
8. A rodovia BR-163 liga regies produtoras dos estados de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul ao porto de Paranagu.
A rodovia BR-364 liga os estados de Rondnia, Mato Grosso e sudoeste de Gois ao porto de Santos.
9. Timossi, A. J. Grandes mudanas no escoamento de gros. FNP Consultoria & Agroinformativos, p. 427-478, 2003.
10. Estimativa apresentada em artigo do jornal Valor Econmico no dia 8 de maro de 2016.
11. Matria Brasil investe US$ 42 bilhes em projeto para unificar ferrovias da revista Exame do dia 14 de agosto de
2013. Disponvel em: <http://exame.abril.com.br/brasil/noticias/brasil-investe-us-42-bi-em-projeto-para-unificar-ferrovias>.
(grfico 1), muito precisar ser feito. Potencial para ser aproveitado existe. De acordo
com a CNT (2011), o sistema fluvial brasileiro conta com aproximadamente 44 mil
quilmetros de rios, dos quais 29 mil quilmetros so naturalmente navegveis,
mas apenas 13 mil quilmetros so efetivamente utilizados economicamente. Ou
seja, menos da metade da extenso dos rios naturalmente navegveis brasileiros
aproveitada. Alm do mais, a vocao natural do transporte fluvial o transporte
de commodities (por exemplo, gros) e insumos (por exemplo, fertilizantes), ou
seja, esta uma modalidade de transporte muito favorvel ao setor agropecurio,
e quanto maior a distncia a ser percorrida entre os centros produtores e os
centros consumidores (caso do Centro-Oeste) maior a economia com esse tipo
de transporte.
De acordo com estudo de Pompermayer, Campos Neto e Paula (2014, p.46)
sobre o transporte hidrovirio,
mesmo hidrovias que demandem a implantao de eclusas apresentam custo total
de transporte menor que as ferrovias. Para um percurso de 1 mil km, as hidrovias
seriam competitivas mesmo que fossem necessrias at trs eclusas (de grande porte),
alm dos custos tpicos de sinalizao, dragagem e derrocamento como os previstos
para as hidrovias do Madeira e do Araguaia-Tocantins. Esta estrutura de custos,
vantajosa em relao s ferrovias, permitiria que a infraestrutura hidroviria pudesse
ser remunerada por pedgios, que seriam revertidos para manuteno e ampliao
da prpria hidrovia.
Esses trs autores concluem por defender esse arranjo, pois ele resultaria em
incentivos ao investimento do transportador hidrovirio, o qual, ao vislumbrar
que as condies de navegabilidade seriam mantidas no longo prazo, se sentiria
seguro em ampliar sua frota de rebocadores e barcaas.
Estimativas da Antaq apontam que, atualmente, so transportadas pelas
hidrovias brasileiras cerca de 45 milhes de toneladas de cargas por ano, enquanto
o potencial identificado pelo menos quatro vezes maior. Nesta perspectiva, a
ampliao da navegao no Brasil agregaria benefcios ambientais, econmicos e
sociais. Entretanto, para que o transporte hidrovirio passe a ser uma alternativa
vivel para o escoamento de uma parcela maior da produo agrcola, muita coisa
precisa ser feita.
A anlise do quadro atual indica um nvel de investimento pblico aqum
das necessidades de infraestrutura hidroviria, uma reduzida porcentagem de
investimento privado e a existncia de diversos obstculos regulatrios que envolvem
aspectos de licenciamento ambiental, de mercado e de estrutura organizacional
defasada. Aatual situao ainda reflete o quadro geral de estagnao que perdurou
na navegao fluvial brasileira durante os anos 1980 e 1990. Nesse perodo, o corpo
tcnico de planejamento de transportes foi drasticamente reduzido e os nveis de
12. O Ministrio dos Transportes definiu um conjunto de 62 eclusas como sendo prioritrias de serem construdas at
2026 (Brasil, 2010a).
enorme variao nos tipos de contrato e nas especificidades de cada um deles. Com
a venda destas empresas, os governos esperavam que o setor privado realizasse os
investimentos em infraestrutura necessrios e que a qualidade dos servios, precria
na regio, melhorasse (Ferreira e Frana, 2007).
Especificamente no Brasil, no fim da dcada de 1990, o ajuste fiscal promovido
pelo governo federal aps a adoo do regime de metas inflacionrias (julho de 1999)
e a imposio de metas de obteno de superavit primrio das contas pblicas fez
com que se tornassem ainda mais escassos os recursos disponveis para investimentos
em infraestrutura no pas (Bertussi e Ellery Jnior, 2012). Segundo Afonso e Biasoto
(2006),13 citados por Bertussi e Ellery Jnior (2012), a distribuio do nus dos
cortes de gastos se fez sentir de forma mais abrupta sobre os investimentos em
infraestrutura que nos gastos correntes.
Se, por um lado, desde a dcada de 1980 o Estado brasileiro tem tido
dificuldade em financiar os projetos de infraestrutura de transportes necessrios
para o crescimento da economia nacional, o modelo de financiar estes projetos via
recursos privados ainda no logrou atingir o montante de recursos ideal. Frischtak
(2008) cita um estudo do Banco Mundial que argumenta que para um pas manter
o estoque de capital existente necessrio que este invista em infraestrutura (no
apenas de transporte) o equivalente a 3% de seu PIB. Esse autor argumenta que
para o Brasil alcanar o patamar de pases como China e Coreia do Sul seria
necessrio investir entre 4% e 6% do PIB durante vinte anos. Em 2007, porm,
esse investimento foi de apenas 2,03% (tabela 5).
TABELA 5
Investimento em infraestrutura: pases selecionados
(Em % do PIB)
Brasil Chile Colmbia ndia China Vietn Tailndia Filipinas
Perodo 2007 2001 2001 2006-2007 2003 2003 2003 2003
PIB 2,03 6,2 5,8 5,63 7,3 9,9 15,4 3,6
13. Afonso, J. R. R.; Biasoto, G. Oferta de infraestrutura e desenvolvimento econmico: os desafios do investimento
pblico no Brasil. In: Teixeira, E.; Braga, M. (Org.). Investimento e crescimento econmico no Brasil. Viosa: Universidade
Federal de Viosa, 2006.
GRFICO 2
Investimento em infraestrutura de transportes no Brasil
(Em R$ bilhes)
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
Rodovirio Ferrovirio Hidrovirio
14. Alm disso, nem todos os projetos previstos no PAC so efetivamente executados. Segundo a Associao Contas
Abertas, apenas 34,7% das obras em rodovias, ferrovias e hidrovias previstas pelo PAC 2 foram concludas at outubro
de 2014. Disponvel em: <http://www.contasabertas.com.br/website/arquivos/10829>.
Por sua vez, Luporini e Alves (2010) afirmam que um aumento nos gastos
pblicos que gerem deficit fiscais no sustentveis pode reduzir o investimento
privado (efeito crowding-out). Em pases desenvolvidos, o efeito deslocamento
do investimento privado d-se primordialmente via elevao das taxas de juros.
Nas economias em desenvolvimento que enfrentam restries financeiras, alm
de aumentos na taxa de juros, o setor pblico acaba utilizando recursos fsicos e
financeiros que, de outra forma, estariam disponveis para o setor privado. Uma
menor disponibilidade de crdito, por exemplo, acaba reduzindo o investimento
da economia, pelo menos a curto prazo.
Existe, portanto, uma srie de argumentos a favor tanto de investimentos
privados quanto de investimentos pblicos em infraestrutura de transportes. No caso
do Brasil, e especificamente no caso das necessidades de transportes do agronegcio
brasileiro, dificilmente a iniciativa privada sozinha ter incentivos para mobilizar os
recursos necessrios para oferecer todos os projetos logsticos de que o setor precisa.
Diversos empreendimentos mencionados na seo 3 deste trabalho, como partes da
rodovia BR-163,15 tm pequeno potencial de, em caso de execuo pela iniciativa
privada, gerar uma taxa de retorno do investimento suficientemente atrativa para
justificar o risco do investimento. Montes e Reis (2011) estimam a existncia de
cerca de 30 mil quilmetros de estradas pavimentadas com potencial de serem
concedidas com sucesso para a iniciativa privada. De acordo com esses autores, as
demais rodovias no so atrativas para o setor privado por no gerarem a receita
com pedgio desejada pelo setor devido baixa densidade de trfego. Alm disso,
eles argumentam que boa parte das rodovias atrativas para o capital privado j foi
concedida e as que ainda no foram apresentam atratividade decrescente. Parte
das rodovias da regio Centro-Oeste se enquadra nessa situao.
Especificamente, a avaliao da viabilidade de um determinado projeto para o
capital privado deve ser feita de modo individualizado para cada empreendimento.
Por um lado, este pode ser atrativo e financivel pelo investimento privado. Por outro,
caso a obra de infraestrutura tenha conotao estratgica para o desenvolvimento
nacional e a presena de externalidades positivas sobre a economia de um setor
produtivo ou sobre uma regio do pas, justifica-se o financiamento apenas com
recursos pblicos. De forma geral, entretanto, pode-se afirmar que diversas obras
de infraestrutura de interesse do agronegcio na regio Centro-Oeste so menos
atrativas para o capital privado.
Segundo Frischtak (2008), a experincia internacional quanto ao predomnio
de recursos privados ou pblicos para financiamento de projetos de infraestrutura
15. Trecho da BR-163 que corta o estado do Mato Grosso do Sul foi concedido com sucesso pelo governo federal para
uma concessionria em leilo realizado em dezembro de 2013.Ver: CCR vence leilo de trecho da BR-163 em Mato
Grosso do Sul. Disponvel em: <http://goo.gl/la0m1F>. Entretanto, o trecho da rodovia ao norte do Mato Grosso do
Sul apresenta uma menor densidade de trfego e, consequentemente, menos atraente como objeto de concesso.
bastante variada. Por seu turno, o autor afirma ser robusta a evidncia de que
muitas economias emergentes investem uma porcentagem do PIB consideravelmente
superior ao investido pelo Brasil (tabela 5), entretanto, no h um nico padro
da relao entre investimento pblico e privado em infraestrutura. De acordo
com esse autor, pases asiticos com elevada taxa de poupana interna e menores
restries fiscais, bem como pases europeus, via esforo tributrio, tm realizado
grandes investimentos por meio de recursos pblicos. Contrariamente, os pases
latino-americanos que mais investem em infraestrutura (Chile16 e Colmbia) tm
tido sucesso em atrair o capital privado, combinando estabilidade regulatria e
previsibilidade dos investimentos pblicos complementares aos privados.
Sobre essa estabilidade regulatria, capaz de estimular o investimento privado em
geral e a infraestrutura em particular, um importante aspecto relacionado diz respeito
ao direito de propriedade sobre o qual Oliveira e Turolla (2013, p.116)afirmam:
a qualidade do ambiente institucional afeta diretamente a propenso ex ante a investir
em qualquer atividade econmica. O grau de garantia dos direitos de propriedade
um elemento essencial do ambiente institucional de uma economia de mercado,
permitindo a extrao de benefcios atravs do processo de transao. Falhas na
proteo destes direitos causam fortes redues na propenso ex ante ao investimento
e ao financiamento do investimento, alterando seus custos. Em infraestrutura, esta
caracterstica ainda mais importante, tendo em vista que h elevados custos de
transao envolvidos na competio pelas licenas e concesses que do acesso aos
mercados relevantes de infraestrutura.
Quanto a esse ambiente institucional, diversos autores, e mesmo rgos de
governo, apontam a necessidade de o Brasil aprimor-lo de forma a atrair maior
participao do capital privado no financiamento da infraestrutura brasileira
(Frischtak, 2008; Brasil, 2010a).
Uma terceira forma de financiar esses projetos a cooperao entre o setor
pblico e a iniciativa privada. Segundo Ferreira e Frana (2007), h alguns anos,
determinados governos comearam a utilizar um novo tipo de contrato que no o de
concesso: as PPPs. Esta constitui um novo instrumento para viabilizar o aumento
da capacidade de o Estado satisfazer as demandas polticas, econmicas e sociais, e
resulta em uma tentativa de ruptura com o modelo tradicional de financiamento
de projetos de infraestrutura que ocorre via aumento da arrecadao tributria ou
emisso de ttulos da dvida pblica.
Nesse caso, ao contrrio de contratos clssicos de privatizao em que
no h transferncia de recursos para o operador privado, o governo paga
uma taxa ao concessionrio de forma a aumentar o retorno do negcio e
16. Em 2001, cerca de dois teros dos gastos chilenos em infraestrutura (equivalente a 6,2% do PIB) foram realizados
pelo setor privado (Frischtak, 2008).
ser de R$ 515,2 bilhes em 2016 (Brasil, 2016). Desse total, R$ 142,6 bilhes17
o valor estimado para o VBP do Centro-Oeste. Um valor como esse constitui
um indicador da importncia do agronegcio para a regio e possivelmente da
capacidade que o setor possui em contribuir, em conjunto com o Estado, para o
provimento de parte da infraestrutura de que necessita (em hidrovia e ferrovia,por
exemplo). Agentes de outros setores da economia como o de minerao,
por exemplo na ltima dcada realizaram alguns empreendimentos para
provimento de infraestrutura de transporte com financiamento, em alguns casos,
exclusivamente privado.
5 CONSIDERAES FINAIS
O setor agropecurio brasileiro um dos mais dinmicos da economia nacional.
Este vem crescendo h algumas dcadas a taxas, na maioria dos anos, superiores
ao crescimento mdio da economia brasileira como um todo. Nesse processo de
crescimento, a produo agropecuria tem se expandido gradativamente para o
interior do pas, ocupando reas cada vez mais distantes dos principais centros
consumidores e dos portos para exportao, caso da regio Centro-Oeste.
Nesse sentido, o setor se depara com um dos maiores obstculos ao
seu desenvolvimento. No de hoje que a infraestrutura de transportes
brasileira deficiente, e, conforme exposto ao longo deste trabalho, o caso do
Centro-Oeste deficiente em vrios aspectos: malha de vias rodovirias,
ferrovirias e hidrovirias restrita; conservao dessas vias insuficiente; pouca
prioridade histrica dada ao transporte hidrovirio e ferrovirio, o que resultou
em um sistema de transporte menos eficiente; falta de integrao entre
os modais de transporte, entre outros. O resultado desse deficit so os custos
elevados com o transporte de mercadorias incidentes sobre toda a economia
regionale, inclusive, com grande intensidade no setor agropecurio.
Esse custo, alm de incidir sobre a rentabilidade da produo e os lucros
dos agricultores, atinge o preo final dos alimentos para consumidores e diminui
a competitividade internacional da agricultura da regio. Enfim, este custo de
transportes resulta em impactos socioeconmicos distribudos por toda a sociedade.
Alternativas para ampliar e modernizar a infraestrutura de transportes regional
existem. Diversas entidades, como Ministrio dos Transportes, CNT e especialistas
sobre o tema, apresentaram vrias propostas de investimentos nesse segmento de
infraestrutura que influenciaro diretamente, e de forma positiva, os custos da
produo agropecuria. Entre essas propostas incluem-se ampliao e revitalizao
de rodovias (por exemplo, a BR-163), investimento em portos e ampliao da
malha ferroviria e hidroviria, remodelando a matriz de transporte regional para
nesse segmento de transporte podero ter de agora em diante. Este fato bastante
positivo para o setor agropecurio do Centro-Oeste, que, alm de demandar
uma infraestrutura de transportes mais ampla para se manter competitivo ,
demanda tambm por uma oferta de transportes mais econmicos ferrovirio
e hidrovirio para o tipo de carga movimentada pelo agronegcio regional.
REFERNCIAS
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BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
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do estado nacional nas polticas de transporte. In: ENCONTRO NACIONAL
DA ANPUR, 14. Rio de Janeiro: Anpur, 2011.
1 INTRODUO
O sistema de ensino superior brasileiro vivenciou importantes transformaes em
perodo recente, entre as quais se destaca a sua expanso. De fato, entre 1995 e
2014, pde ser observada expressiva ampliao no total de matrculas nos cursos
presenciaisde graduao e no nmero de instituies de ensino superior (IES).
As atividades de ps-graduao, que abrigam a maior parte do esforo cientfico
e tecnolgico do pas, tambm foram incrementadas, possibilitando crescimento
substancial no contingente de mestres e doutores matriculados e titulados, assim
como no nmero de cursos e programas de excelncia internacional. Essa expanso
da educao terciria foi acompanhada por mudanas importantes na configurao
territorial do sistema, que passou por um processo de relativa desconcentrao,
favorecendo, principalmente, estados das regies Norte e Nordeste.
Este captulo tem como objetivo examinar essas transformaes, buscando
refletir sobre suas implicaes para o desenvolvimento regional do pas. O texto
est organizado em mais trs sees, alm desta apresentao introdutria e as
consideraes finais. Inicialmente, busca-se discutir, de um ponto de vista terico,
como as IES podem contribuir para o desenvolvimento regional, a partir de
algumas abordagens recentes sobre essa temtica, que tem atrado crescente interesse
de estudiosos e formuladores de polticas pblicas. luz dessas formulaes, a
terceira seo aborda o quadro mais geral das desigualdades regionais do Brasil
na atualidade, a fim de compor o pano de fundo que circundou a expanso e a
desconcentrao do ensino superior do pas no perodo recente, cujos principais
aspectos so tratados na quarta seo.
1. O papel que as universidades desempenharam no desenvolvimento dos Estados Unidos da Amrica tratado em Nelson
(2006, p. 303-361) e em Moraes e Silva (2013). Uma anlise minuciosa da origem, da evoluo e do funcionamento do
sistema de ensino superior norte-americano feita em Moraes (2015). Levin (2010) discute experincias recentes de
pases da sia (Japo, Coreia do Sul, China e ndia), dando destaque s chamadas universidades de classe mundial.
2. Stokes (2005) e Freeman e Soete (2008, p. 61-494) discutem amplamente o surgimento e a natureza do padro de
base cientfica da tecnologia moderna.
3. Entre a extensa literatura devotada aos sistemas nacionais de inovao, os trabalhos de Johnson e Lundvall (1994) e
Freeman e Soete (2008, p. 503-539) apresentam uma sntese analtica do ponto de vista conceitual, histrico e comparativo.
4. Diversos projetos de pesquisa tm sido patrocinados por organismos multilaterais, governamentais e no governamentais.
Ver, por exemplo, o relatrio da OECD (1999), que resulta dos estudos realizados no mbito do programa da entidade
denominado Institutional Management in Higher Education (IMHE). Desenvolvimentos tericos posteriores so
apresentados em OECD (2007), abrangendo a experincia de 14 regies de 12 pases, entre os quais o Brasil, com a
anlise do caso especfico do norte do Paran (OECD, 2011). Parte importante dessas reflexes foi reunida na edio
especial da revista Higher Education Management and Policy (OECD, 2008). Com interesse anlogo, a Organizao das
Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco) vem estimulando o debate e a pesquisa a respeito do
papel efetivo e potencial das IES no desenvolvimento de suas regies. Um conjunto desses estudos foi publicado em
Unesco (2001). Alm disso, a conferncia mundial sobre educao superior promovida sob os auspcios da Unesco em
1998 teve como um de seus eixos organizadores a temtica sobre ensino superior e desenvolvimento, no qual buscou-se
especificar as contribuies das IES para o desenvolvimento nacional e regional. Para mais detalhes, ver Unesco (1998).
5. A propsito desse aspecto referente dinmica espacial das atividades bsicas de ensino e pesquisa das IES, vale
a pena reproduzir este trecho bastante elucidativo de estudo realizado pela OECD (1999, p. 15 e 16): o conceito de
territorialidade extremamente complexo e problemtico para as IES. As universidades, em particular, so entidades
autnomas, frequentemente caracterizadas por baixo nvel de enraizamento territorial local, por regulao nacional e por
grande ateno com seus contatos efetuados com as comunidades acadmicas e de pesquisa nacionais e internacionais.
Todas as IES abraam alguma noo de territorialidade em suas declaraes de misso e em seus planos institucionais;
estes variam de noes gerais em termos de contribuir com a sociedade e com a pesquisa internacional at compromissos
mais especficos em relao s comunidades locais e regionais [...] Apesar destas declaraes positivas, a questo de
como devem responder s necessidades regionais permanece ainda como um campo relativamente desconhecido para
a maioria das IES, especialmente para as universidades mais antigas e mais reputadas. A maioria das IES se esfora
para alcanar projeo nacional e internacional em suas atividades de ensino e de pesquisa.
QUADRO 1
Classificao dos impactos das atividades da IES sobre as regies
Fator
Tipo Abrangncia Efeitos Temporalidade Dinmica
determinante
a) Famlias: efeitos diretos e
induzidos sobre a renda e
Abrangem efeitos sobre a oemprego;
renda e o emprego locais, b) governo local: aumento da
os gastos de consumo de receita tributria e da
Encadeamentos Esttica,
estudantes e profissionais demanda por servios
Dispndios para trs Curto prazo pode ser
(administrativos, tcnicos pblicos; e
(backwardlinkages) revertida.
e professores) e os c) empresas locais: aumento
investimentos das IES em da demanda efetiva (bens
servios e equipamentos. e servios) e da competio
nos mercados de trabalho
e imobilirio.
a) Aprimoramento do nvel
de qualificao profissional:
proporcional ao grau de
Abrangem os benefcios
permanncia dos diplomados
gerados para a localidade
Encadeamentos na localidade;
em decorrncia das Gradual,
Conhecimento parafrente b) estoque de conhecimento: Longo prazo
atividades finalsticas das acumulativa.
(forward linkages) interao IES setor
IES: produo e difuso do
produtivo; e
conhecimento.
c) maior atratividade local:
externalidades positivas
atraem indivduos e empresas.
6. Goddard e Chatterton (1999, p. 686) corroboram com essa interpretao, ao avaliar que os dispndios efetuados
pelas IES em consumo e investimento geram efeitos essencialmente passivos, no sentido que consistem em
transbordamentos quase que automticos e bastante previsveis. Para os autores, o aspecto crucial identificar como
as atividades de ensino e pesquisa intrnsecas s IES podem ser utilizadas para impulsionar o desenvolvimento regional
de forma sistmica: a questo-chave que permanece como os recursos das universidades podem ser mobilizados
para contribuir ativamente para o processo de desenvolvimento.
em aes extensionistas de alcance crescente cuja relevncia tem sido cada vez
maisreconhecida.
A contribuio das universidades para a economia e a sociedade dos lugares em
que esto localizadas sempre foi mais ampla por exemplo, por meio da educao
continuada, apoio pesquisa das empresas locais, conferncias e concertos pblicos,
assim como acesso a bibliotecas, galerias e museus. O que est emergindo agora a
exigncia de se reconhecer mais formalmente essas atividades como uma terceira
funo das universidades, no apenas como residuais, mas como totalmente integradas
com o ensino e a pesquisa (Goddard e Chatterton, 1999, p. 686).
Seguindo tal perspectiva, diversos estudos adicionaram outros campos de
interseo entre as IES e sua zona geogrfica adjacente, geradores de encadeamentos
para frente mais extensos e variados, cabendo citar, por exemplo, o desenvolvimento
cultural mediante instalaes e atividades artsticas, culturais e tursticas e de
prticas de sustentabilidade ambiental, entre outros (Goddard e Puukka, 2008;
Batterbury e Hill, 2004; Kuklinski, 2001).
Como possvel depreender da discusso anterior, as IES tm sido avaliadas,
portanto, sob uma tica que as coloca como atores relevantes da transformao
econmica e social, podendo influenciar de forma decisiva o desenvolvimento
regional. Esses impactos positivos advindos das atividades das IES de gerao e
disseminao do conhecimento e os mecanismos pelos quais eles se transmitem
ao territrio, por intermdio de mltiplas interaes espaciais, so descritos
esquematicamente pelo modelo multimodal e multiescalar, formulado por Arbo
e Benneworth (2007), ilustrado na figura 1.
possvel verificar, inicialmente, que na escala regional as articulaes
virtuosas ocorrem quando as atividades das IES de ensino, pesquisa e extenso se
entrelaam sinergicamente com elementos locais ligados s habilidades existentes,
capacidade disponvel de inovao e cultura da coletividade (crculo direita do
diagrama). Encadeamentos para frente so igualmente gerados pelos equipamentos
implantados e operados pelas IES, como os de cincia e tecnologia (laboratrios,
parques tecnolgicos, incubadoras de empresas etc.), de sade (hospitais, clnicas,
consultrios, laboratrios etc.) e de cultura (museus, jardins botnicos, edificaes
histricas, centros culturais etc.). Outras externalidades, incluindo as ocasionadas
pelos dispndios efetuados pelas IES (consumo e investimento), tambm criam
encadeamentos adicionais que favorecem a base econmica e a sociedade locais
(crculo oval vermelho).
FIGURA 1
Modelo multimodal e multiescalar de interao IES-Regio
Investimento
do exterior IN ES MT
DR CTI
Projeo
acadmica e
cientfica
IES I
Na escala nacional, por sua vez, as interaes mantidas com o governo federal
so de importncia crucial, pois so elas que configuram, modulam, organizam
e orientam as atividades de ensino, pesquisa e extenso das IES, por intermdio
de polticas setoriais, sobretudo as direcionadas s reas de educao terciria,
indstria, cincia, tecnologia e inovao (C,T & I), desenvolvimento regional e
trabalho, entre outras. Nesse sentido, essas interaes iro alinhar as IES a diretrizes
fixadas no plano nacional em reas primordiais do desenvolvimento e influenciar
decisivamente as suas articulaes com as outras escalas (global e regional), com
amplo impacto sobre a localidade. No que se refere escala global, os aspectos
relevantes esto associados reputao acadmica e cientfica que construda
e desfrutada pelas IES, projetando para alm de sua rea geogrfica de origem a
excelncia alcanada nas atividades de ensino, pesquisa e extenso. Assim, as IES
podem, por um lado, aprimorar os atributos locacionais da regio em que est
instalada e atrair investimentos produtivos (sobretudo em atividades intensivas em
conhecimento) e, por outro, estimular a entrada e a reteno de alunos, professores
e pesquisadores de outras localidades e pases o que refora os atributos locacionais
e engendra um processo virtuoso e acumulativo favorvel ao investimento, gerando
benefcios com rebatimentos tanto em mbito regional quanto nacional.
7. Arbo e Benneworth (2007, p. 59) sublinham o carter abstrato do referido modelo de interao das IES com seus
territrios, concebido com a finalidade de sintetizar um conjunto de estudos que examinaram as potenciais contribuies
dessas instituies para o desenvolvimento regional: apresentamos um tipo ideal de universidade multiescalar
regionalmente engajada, articulando recursos, sistemas e processos a nvel global, nacional e regional e os integrando
com as atividades de ensino, pesquisa e extenso, de modo a gerar um benfico e virtuoso ciclo de crescimento.
Gostaramos de salientar que este um tipo ideal e otimizado, sintetizado a partir de todas as diferentes conexes que
as universidades tm feito entre os setores e escalas.
8. Cabe frisar que essas interaes estabelecidas pela IES com diferentes atores e em diferentes escalas se do de forma
combinada, de modo que tais interaes no devem ser consideradas como mbitos estanques, mas interdependentes
e integrados, conforme advertem Arbo e Benneworth (2007, p. 58): cada um desses papis desempenhados pelas
universidades importante, fazendo com que essas instituies realizem uma funo integradora nas escalas regional,
nacional e internacional. Entretanto, um tanto artificial fazer esta distino entre projetos globais, atividades nacionais
e consequncias regionais. Do mesmo jeito em que h conexes entre ensino, pesquisa e extenso no envolvimento
regional da universidade, h conexes entre os fluxos globais, nacionais e regionais e a integrao realizada por meio
das universidades.
9. Esta seo parte das reflexes feitas em Diniz e Vieira (2015) e Vieira (2016), de modo que so utilizadas, ampliadas
e atualizadas anlises e informaes apresentadas anteriormente nos citados trabalhos.
forma menos concentrada nas ltimas dcadas, favorecendo regies de menor grau
de desenvolvimento do pas.10
conveniente comear a anlise de algumas das principais caractersticas
atuais das desigualdades regionais do Brasil por indicadores relacionados
gerao e difuso de conhecimento cientfico e tecnolgico, uma vez que tais
atividades so estreitamente vinculadas s IES.11 Como possvel verificar nas
informaes sistematizadas no grfico 1, a rea primaz constituda pelo Sudeste
e Sul concentrava mais de 72% da produo cientfica brasileira em 2010 e
86% dos pedidos depositados de patentes. Note-se que a posio relativa de
So Paulo maior que a de todas as demais regies do pas, excetuando-se o
prprio Sudeste, tanto na produo cientfica quanto em patentes. Esta elevada
concentrao regional da produo cientfica e dos depsitos de patentes reflete,
em grande medida, a organizao territorial da infraestrutura de laboratrios e de
pesquisa cientfica e tecnolgica brasileira. Mapeamento realizado pelo Ministrio da
Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI) mostrou que, dos 196 equipamentos de 25
de suas instituies coligadas, 153, equivalendo a 78% do total, estavam localizados
nos estados doSudeste. O restante se distribua pelo Norte (16%), Nordeste (5%)
e Centro-Oeste e Sul 0,5% cada (Brasil, 2013). Levantamento mais abrangente
de Squeff e De Negri (2014) corroborou com esses resultados, identificando uma
distribuio regional igualmente concentrada da infraestrutura cientfica e tecnolgica
do pas: 57% dos equipamentos estavam no Sudeste, 24% no Sul, 10% no Nordeste,
6% no Centro-Oeste e 3% no Norte.
A concentrao regional da infraestrutura de P&D, da produo cientfica
e do desenvolvimento de novos produtos e processos (mensurado pelas patentes)
apresentou estreita correspondncia com a configurao das atividades produtivas
intensivas em tecnologia. Os dados expostos na tabela 1 so elucidativos a este
respeito e evidenciam que os segmentos da indstria de transformao classificados
como de alta e mdia-alta tecnologia se localizam predominantemente nas regies
Sudeste e Sul. Conjuntamente, essas duas regies responderam, em 2013, por 87%
do valor da transformao Industrial (VTI) dessas atividades de maior contedo
tecnolgico, sendo que mais da metade desse percentual foi originada em So Paulo.
Quando so considerados os Servios de Informao e Comunicao (SICs), a elevada
10. Para uma anlise da dinmica regional brasileira, assim como um exame das polticas e iniciativas governamentais
recentes, ver, entre outros, Siqueira (2013) e Monteiro Neto (2016).
11. No Brasil, a importncia das IES na gerao e difuso de conhecimento cientfico e tecnolgico particularmente
amplificada, tendo em vista que so nestas instituies que est abrigada a maior parte das atividades bsicas e aplicadas
de P&D, mais precisamente na rea de ps-graduao das Instituies Federais de Ensino Superior (Ifes). Emblemtica
a este respeito a expressiva participao das IES em termos de patentes. Informaes sistematizadas pelo Instituto
Nacional da Propriedade Industrial (Inpi) mostram que, dos dez maiores depositantes de patentes residentes no pas,
seis so universidades pblicas: quatro federais, Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), Universidade Federal
do Rio de Janeiro (UFRJ), Universidade Federal do Paran (UFPR) e Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS);
e duas estaduais, Universidade de So Paulo (USP) e Universidade Estadual de Campinas (Unicamp).
GRFICO 1
Grandes regies e So Paulo: distribuio regional da produo cientfica brasileira
(2010) e dos pedidos de patentes (2013)
(Em %)
70
58,9
60
50,1
50
39,5
40
30 27,3 26,8
22,1
20
16,5
10 8,2 7,8
3,6 4,6
1,6
0
Norte Nordeste So Paulo Sudeste Sul Centro-Oeste
Fonte: Dados bsicos da Rede de Indicadores Estaduais de Cincia, Tecnologia e Inovao (Riecti)
TABELA 1
Grandes regies e unidades federativas (UFs) selecionadas: distribuio regional
das atividades intensivas em tecnologia (2013)
(Em %)
Participao no VTI total das atividades Participao na receita bruta de prestao de servios
Regio e UF
de alta e mdia-alta tecnologia1 gerada pelos SICs 2
Norte 5,5 2,71
Amazonas 5,3 0,77
Nordeste 5,5 8,67
Pernambuco 1,3 1,82
Bahia 3,0 2,57
Sudeste 63,8 68,75
Minas Gerais 7,6 6,87
So Paulo 48,9 45,74
(Continua)
(Continuao)
Participao no VTI total das atividades Participao na receita bruta de prestao de servios
Regio e UF
de alta e mdia-alta tecnologia1 gerada pelos Sics2
Sul 23,0 12,93
Paran 8,9 4,75
Rio Grande 9,6 4,97
do Sul
Centro-Oeste 2,1 6,94
Gois 1,4 1,84
Fonte: Dados bsicos da Pesquisa Industrial Anual (PIA) empresas; e da Pesquisa Anual de Servios (PAS).
Elaborao do autor.
Notas: 1 Foram consideradas as fabricaes de: produtos qumicos; produtos farmoqumicos e farmacuticos; equipamentos de
informtica, produtos eletrnicos e pticos; mquinas, aparelhos e materiais eltricos; mquinas e equipamentos; veculos
automotores, reboques e carrocerias; outros equipamentos de transporte, exceto veculos automotores; e produtos diversos.
2
Telecomunicaes; tecnologia da Informao, servios audiovisuais, edio e edio integrada impresso, agncias
de notcias e outros servios de informao.
TABELA 2
Grandes regies e UFs selecionadas: indstria de transformao
Ano 20001 (%) 20132 (%) Perdas e ganhos (p.p.)
Regio e UF Empresas Pessoal ocupado VTI Empresas Pessoal ocupado VTI Empresas Pessoal ocupado VTI
Norte 2,7 2,9 4,2 2,9 3,4 4,7 0,2 0,5 0,4
Amazonas 0,5 1,1 3,3 0,6 1,7 3,5 0,1 0,5 0,3
Par 1,1 1,2 0,8 1,1 1,0 0,6 -0,1 -0,2 -0,2
Nordeste 9,7 10,9 8,2 12,0 13,0 9,6 2,3 2,1 1,4
Cear 2,2 2,7 1,4 2,8 3,0 1,5 0,6 0,3 0,1
Pernambuco 2,3 2,5 1,2 2,7 2,9 1,8 0,4 0,4 0,6
Bahia 2,5 2,1 4,0 2,8 2,8 4,0 0,3 0,7 0,0
Sudeste 56,7 57,4 65,9 49,2 51,6 57,6 -7,5 -5,8 -8,3
Minas Gerais 12,2 10,2 8,9 11,8 10,3 9,4 -0,4 0,2 0,6
Rio de Janeiro 7,1 6,6 7,9 5,4 5,5 7,6 -1,7 -1,0 -0,3
So Paulo 35,3 39,2 47,4 29,9 34,2 39,1 -5,4 -5,0 -8,3
Sul 25,6 24,7 19,5 29,3 26,1 22,4 3,7 1,4 2,9
Paran 8,3 6,8 6,2 9,3 8,6 8,4 0,9 1,8 2,2
Rio Grande 10,1 10,6 8,7 10,6 9,2 8,3 0,5 -1,5 -0,4
do Sul
Centro-Oeste 5,3 4,1 2,2 6,6 5,9 5,8 1,3 1,8 3,6
Gois 2,7 1,9 1,1 3,5 3,1 2,7 0,9 1,2 1,7
Fonte: Dados bsicos da PIA empresas.
Notas: 1 Com base na Classificao Nacional de Atividades Econmicas Cnae 1.0.
2
Com base na Cnae 2.0.
O que deve ser sublinhado, por ora, da sumria discusso descritiva anterior,
o contexto duradouro de demarcadas desigualdades regionais existente no pas.
Acontinuidade do processo de desconcentrao produtiva observada na ltima dcada,
reproduzindo o mesmo padro restrito de disperso das bases econmicas verificado
desde os anos 1970, no alterou substancialmente esse quadro espacial assimtrico,
que se expressou em agudas diferenas entre regies e estados e no interior deles.
Tais disparidades se projetaram igualmente no arranjo territorial da infraestrutura e
13. Para uma discusso sobre a trajetria recente do ensino superior brasileiro, ver, entre outros, Martins (2000) e
Corbucci (2007).
14. Entre 1980 e 2014, o total de matrculas nos cursos presenciais de graduao subiu de 1.377.286 para 6.486.171,
enquanto o nmero de IES passou de 882 para 2.368. A propsito, vale chamar ateno para o fato de que os dados
consolidados pelo Instituto Nacional dos Estados e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep), como os que so
supridos pelas Sinopses estatsticas da educao superior graduao, apresentam discrepncias pontuais com as
informaes desagregadas por municpios e IES, fornecidas por meio de microdados. Neste trabalho, excetuando-se
essas informaes ora apresentadas sobre a evoluo do total das matrculas nos cursos presenciais de graduao e
do nmero de IES entre 1980 e 2014, foi utilizada a base de microdados.
TABELA 4
Taxa de crescimento mdio anual do nmero de IES e do total de matrculas em
cursos de graduao presencial (1980-2014)
(Em %)
Perodo Indicador Total Pblica Privada
Nmero de IES 0,22 0,96 0,00
1980-1989
Total de matrculas 0,98 1,73 0,55
Nmero de IES 1,80 -1,44 2,66
1990-1999
Total de matrculas 4,40 3,70 4,81
Nmero de IES 6,97 3,36 7,50
2000-2009
Total de matrculas 6,62 4,35 7,61
Nmero de IES -0,08 1,40 -0,29
2010-2014
Total de matrculas 3,55 4,50 3,19
Nmero de IES 2,86 1,15 3,22
1980-2014
Total de matrculas 4,53 3,81 4,86
Fonte: Dados bsicos e Sinopses estatsticas da educao superior graduao (vrios anos), do Inep. Disponvel em: <http://
portal.inep.gov.br/superior-censosuperior-sinopse>.
TABELA 5
Brasil, grandes regies e UFs selecionadas: distribuio percentual de instituies
de ensino e de matrculas em cursos de graduao presencial
IES Matrculas em cursos presenciais
Brasil, regio e UF
1995 2000 2005 2010 2014 1995 2000 2005 2010 2014
Brasil 894 1.180 2.165 2.378 2.368 1.759.703 2.694.245 4.453.156 5.449.120 6.448.867
Norte 3,47 3,90 5,64 6,14 6,29 3,81 4,27 5,86 6,47 6,93
Amazonas 1,12 0,85 0,88 0,80 0,84 0,77 1,15 1,67 2,04 2,15
Par 0,89 0,76 1,15 1,30 1,52 2,04 1,72 1,81 1,86 2,08
Nordeste 10,29 13,31 17,92 18,21 19,09 15,31 15,36 16,58 19,31 21,26
Bahia 2,24 4,15 5,36 4,88 5,03 3,17 3,31 4,27 4,56 4,90
Cear 0,89 1,10 2,17 2,02 2,24 2,16 2,11 2,24 2,80 3,50
Pernambuco 3,58 3,31 3,83 3,99 4,18 3,92 3,19 3,08 3,53 3,50
Sudeste 62,75 56,53 48,55 49,16 47,55 55,32 51,89 49,62 48,75 46,94
Minas Gerais 14,77 11,44 14,36 15,56 13,09 9,23 8,89 10,48 10,26 10,26
Rio de Janeiro 10,40 8,56 5,59 5,85 5,79 11,85 10,99 10,63 9,57 8,44
So Paulo 34,90 31,61 24,06 24,05 25,21 32,90 30,37 26,61 27,06 26,39
Sul 13,42 14,92 17,09 16,23 16,98 18,59 20,13 18,98 16,39 15,40
Paran 6,26 7,37 7,94 7,61 7,90 6,29 6,91 7,01 6,15 5,81
Rio Grande do Sul 4,92 4,07 4,57 4,63 5,07 8,65 8,84 7,61 6,49 6,07
Centro-Oeste 10,07 11,36 10,81 10,26 10,09 6,96 8,35 8,95 9,09 9,47
Distrito Federal 1,45 3,39 3,14 2,69 2,62 2,20 2,50 2,60 2,88 2,85
Gois 3,91 2,97 3,05 3,36 3,55 2,31 2,70 3,35 3,17 3,26
Fonte: Dados bsicos e Microdados do Censo da Educao Superior (vrios anos), do Inep. Disponvel em: <http://portal.inep.
gov.br/basica-levantamentos-acessar>.
Vale notar que grande parte dos ganhos proporcionais do Norte e do Nordeste
no total nacional de IES e de matrculas foi alcanada na primeira dcada deste
sculo. No caso da regio Norte, 61% e 51% dos ganhos de participao (em p.p.)
no nmero de IES e no volume de matrculas, respectivamente, foram alcanados
entre 2000 e 2005. Nesses mesmos anos, o Nordeste obteve 52% dos seus ganhos
no nmero de IES, ao passo que, no que diz respeito ao total de matrculas, a
frao mais expressiva dos ganhos foi conseguida entre 2005 e 2010 46% dos
5,95 p.p. apurados entre 1995 e 2014. O Centro-Oeste foi a regio com menores
benefcios relativos nesses anos em anlise: sua participao no nmero de IES
ficou praticamente estagnada e, no total de matrculas, o crescimento acumulado
foi da ordem de 36% (ganho de 2,51 p.p.). necessrio frisar, contudo, que todas
as regies e UFs vivenciaram forte incremento da educao terciria em termos
absolutos, como pode ser verificado na tabela 6.
TABELA 6
Brasil, grandes regies e UFs selecionadas: distribuio de instituies de ensino e
de matrculas em cursos de graduao presencial
IES Matrculas em cursos presenciais
Brasil, regio e UF
1995 2000 2005 2010 2014 1995 2000 2005 2010 2014
Norte 31 46 122 146 149 67.118 115.058 261.147 352.358 447.079
Amazonas 10 10 19 19 20 13.635 30.982 74.175 111.433 138.407
Par 8 9 25 31 36 35.952 46.440 80.686 101.210 134.316
Nordeste 92 157 388 433 452 269.454 413.709 738.262 1.052.161 1.370.894
Bahia 20 49 116 116 119 55.727 89.191 190.036 248.280 316.295
Cear 8 13 47 48 53 38.005 56.717 99.597 152.430 225.993
Pernambuco 32 39 83 95 99 68.973 86.011 136.952 192.436 225.993
Sudeste 561 667 1.051 1.169 1.126 973.448 1.398.039 2.209.633 2.656.231 3.027.057
Minas Gerais 132 135 311 370 310 162.349 239.456 466.910 559.133 661.585
Rio de Janeiro 93 101 121 139 137 208.495 295.993 473.585 521.355 544.605
So Paulo 312 373 521 572 597 578.908 818.304 1.185.028 1.474.516 1.702.174
Sul 120 176 370 386 402 327.130 542.435 845.341 893.130 993.164
Paran 56 87 172 181 187 110.714 186.113 312.098 335.303 374.501
Rio Grande 44 48 99 110 120 152.215 238.263 338.913 353.592 391.564
do Sul
Centro-Oeste 90 134 234 244 239 122.553 225.004 398.773 495.240 610.673
Distrito Federal 13 40 68 64 62 38.686 67.250 115.840 157.111 183.811
Gois 35 35 66 80 84 40.640 72.769 149.034 173.003 210.215
Fonte: Dados bsicos e Microdados do Censo da Educao Superior (vrios anos), do Inep. Disponvel em: <http://portal.inep.
gov.br/basica-levantamentos-acessar>.
TABELA 7
Brasil, grandes regies e UFs selecionadas: alunos da ps-graduao em cursos de
reas tecnolgicas, mestrado e doutorado, matriculados e titulados
2000 2014
Brasil, regio e UF Mestrado Doutorado Mestrado Doutorado
Matrculas Titulado Matrculas Titulado Matrculas Titulado Matrculas Titulado
Brasil 34.387 10.560 21.830 3.677 60.334 23.775 56.351 10.262
Norte (%) 1,54 1,94 0,74 0,92 3,91 3,66 2,49 2,01
Amazonas 0,44 0,79 0,28 0,46 1,08 0,95 0,59 0,40
Par 1,10 1,16 0,45 0,46 2,28 2,12 1,71 1,42
Nordeste (%) 9,86 10,98 4,97 3,18 19,16 19,10 15,28 13,64
Bahia 1,71 1,68 0,87 0,46 3,49 3,27 2,65 1,90
Cear 1,86 2,06 0,98 0,76 2,96 2,82 2,62 2,34
Pernambuco 2,45 3,49 1,90 1,20 4,50 4,64 4,56 4,20
Sudeste (%) 61,71 62,67 78,81 83,30 49,92 49,18 58,07 61,51
Minas Gerais 8,69 9,57 8,31 7,67 11,43 11,57 10,47 10,61
Rio de Janeiro 14,67 15,16 17,69 18,57 11,46 10,36 12,24 11,81
So Paulo 37,39 37,46 52,54 56,98 25,27 25,64 34,68 38,55
Sul (%) 23,67 21,16 13,78 11,42 20,27 20,99 19,36 18,45
Paran 3,68 4,73 2,27 2,12 6,98 7,52 6,24 6,43
Rio Grande do Sul 8,05 9,41 6,51 6,04 9,84 9,99 9,68 9,05
Centro-Oeste (%) 3,23 3,26 1,70 1,17 6,73 7,07 4,80 4,39
Distrito Federal 1,70 1,67 1,58 1,09 2,47 2,28 2,50 2,15
Gois 0,75 1,04 0,12 0,08 2,21 2,34 1,48 1,54
Fonte: Dados bsicos da Geocapes. Consideram-se os cursos das reas das seguintes reas de conhecimento: cincias agrrias, cincias
biolgicas, cincias exatas e da terra, cincias da sade e engenharias. Disponvel em: <http://geocapes.capes.gov.br/geocapes2/>.
TABELA 8
Brasil, grandes regies eUFsselecionadas: programas de mestrado e doutorado e
de excelncia
2000 2014
Brasil, regio e UF Programas1 Programas Programas de Programas1 Programas Programas de
tecnolgicos2 excelncia3 tecnolgicos2 excelncia3
Brasil 1.406 962 129 3.153 1.643 412
Norte (%) 2,20 2,39 0,00 4,98 4,38 0,73
Amazonas 0,71 0,94 0,00 1,40 1,22 0,24
Par 1,49 1,46 0,00 2,35 2,25 0,49
Nordeste (%) 14,44 14,24 2,33 20,14 19,23 5,83
Bahia 2,49 2,18 0,00 4,28 3,71 0,97
Cear 2,56 2,39 0,00 2,76 2,56 1,46
Pernambuco 4,05 4,37 1,55 3,77 4,56 1,94
Sudeste (%) 60,17 62,16 82,95 45,13 49,48 69,90
Minas Gerais 9,53 9,98 13,95 10,02 11,50 12,38
Rio de Janeiro 15,29 13,51 24,81 10,59 10,96 16,26
So Paulo 34,50 37,84 44,19 22,84 25,32 41,26
Sul (%) 17,92 16,84 11,63 21,31 20,21 20,15
Paran 5,33 4,99 1,55 8,15 7,97 2,67
Rio Grande do Sul 9,39 9,04 8,53 9,48 9,13 13,11
Centro-Oeste (%) 5,26 4,37 3,10 8,44 6,70 3,40
Distrito Federal 3,13 2,39 3,10 2,82 2,01 2,91
Gois 1,21 0,94 0,00 2,51 2,13 0,49
TABELA 9
Evoluo de classes de mesorregies no total nacional de matrculas em cursos
presenciais de graduao
Classe de Nmero de Indicador 1995 2000 2005 2010 2014 Variao
mesorregio por mesorregies
total de matrculas1 em 1995
Total de matrculas 558.716 956.819 1.723.164 2.132.726 2.634.418 372
At 20 mil
116 Participao no
matrculas 31,8 35,5 38,7 39,1 40,9 28,7
totalnacional (%)
Total de matrculas 473.028 716.077 1.214.116 1.457.613 1.769.404 274,1
De 20.001 a
16 Participao no
50.000 matrculas 26,9 26,6 27,3 26,7 27,4 2,1
totalnacional (%)
Total de matrculas 192.948 282.795 449.173 532.535 607.907 215,1
De 50.001 a
3 Participao no
100.000 matrculas 11,0 10,5 10,1 9,8 9,4 -14,0
totalnacional (%)
Total de matrculas 192.135 262.342 403.458 450.278 461.371 140,1
De 100.001 a
1 Participao no
200.000 matrculas 10,9 9,7 9,1 8,3 7,2 -34,5
totalnacional (%)
Total de matrculas 342.876 476.212 663.245 875.968 975.767 184,6
Acima de 200.000
1 Participao no
matrculas 19,5 17,7 14,9 16,1 15,1 -22,3
totalnacional (%)
Fonte: Dados bsicos e Microdados Censo da Educao Superior (vrios anos), do Inep. Disponvel em: <http://portal.inep.
gov.br/basica-levantamentos-acessar>.
Nota: 1 A classificao das mesorregies teve como referncia o total de matrculas dos cursos presenciais de graduao no
ano de 1995.
TABELA 10
Evoluo de classes de mesorregies no total nacional de IES
Classe de Nmero de Indicador 1995 2000 2005 2010 2014 Variao
mesorregio por mesorregies
total de matrculas1 em 1995
Total de IES 371 515 1.027 1.130 1.121 202,2
At 20 mil
116 Participao no 41,5 43,6 47,4 47,5 47,3 14,1
matrculas
total nacional (%)
Total de IES 266 339 633 690 683 156,8
De 20.001 a 50.000
16 Participao no 29,8 28,7 29,2 29,0 28,8 -3,1
matrculas
total nacional (%)
Total de IES 68 86 186 216 214 214,7
De 50.001 a
3 Participao no 7,6 7,3 8,6 9,1 9,0 18,8
100.000 matrculas
total nacional (%)
Total de IES 75 81 94 106 103 37,3
De 100.001 a
1 Participao no 8,4 6,9 4,3 4,5 4,3 -48,2
200.000 matrculas
total nacional (%)
Total de IES 114 159 225 236 247 116,7
Acima de 200.000
1 Participao no 12,8 13,5 10,4 9,9 10,4 -18,2
matrculas
total nacional (%)
Fonte: Dados bsicos e Microdados Censo da Educao Superior (vrios anos), do Inep. Disponvel em: <http://portal.inep.
gov.br/basica-levantamentos-acessar>.
Nota: 1 A classificao das mesorregies teve como referncia o total de matrculas dos cursos presenciais de graduao em 1995.
TABELA 11
Evoluo de classes de mesorregies no total de mestres e doutores matriculados e
titulados e nos programas de ps-graduao1
Classe de Nmero de Indicador 2000 2014 Variao
mesorregio por mesorregies
Total Nacional Total Nacional Total Nacional
total de matrculas em 1995
(%) (%) (%)
Mestres e doutores
20.540 22,0 62.302 37,4 203,3 69,9
matriculados
At 20 mil Mestres e doutores
116 4.994 21,8 19.051 29,6 281,5 35,9
matrculas titulados
Programas de
238 16,9 1.179 31,1 395,4 83,8
mestrado e doutorado
Mestres e doutores
24.255 26,0 62.472 29,6 157,6 14,0
matriculados
De 20.001 a Mestres e doutores
16 6.046 26,4 18.408 29,7 204,5 12,6
50.000 matrculas titulados
Programas de
358 25,5 934 30,1 160,9 18,0
mestrado e doutorado
Mestres e doutores
12.261 13,1 30.842 11,7 151,5 -10,7
matriculados
De 50.001 a Mestres e doutores
3 3.382 14,7 8.759 14,7 159,0 -0,6
100.000 matrculas titulados
Programas de
220 15,6 370 14,3 68,2 -8,6
mestrado e doutorado
Mestres e doutores
14.299 15,3 24.675 9,9 72,6 -35,4
matriculados
De 100.001 a Mestres e doutores
1 3.576 15,6 6.608 11,7 84,8 -24,8
200.000 matrculas titulados
Programas de
209 14,9 312 10,8 49,3 -27,4
mestrado e doutorado
Mestres e doutores
21.970 23,5 30.117 11,4 37,1 -51,8
matriculados
Acima de 200.000 Mestres e doutores
1 4.931 21,5 8.421 14,3 70,8 -33,4
matrculas titulados
Programas de
381 27,1 358 13,7 -6,0 -49,3
mestrado e doutorado
TABELA 12
Participao das trinta maiores mesorregies
(Em %)
Perodo 1995 2014
Matrculas em cursos presenciais de graduao 76,9 70,1
IES 72,5 64,1
Perodo 2000 2014
Mestres e doutores matriculados 96,6 87,5
Mestres e doutores titulados 96,6 86,3
Fonte: Dados bsicos e Microdados Censo da Educao Superior (vrios anos), do Inep (disponvel em: <http://portal.inep.gov.
br/basica-levantamentos-acessar>); e Geocapes (disponvel em: <http://geocapes.capes.gov.br/geocapes2/>).
5 CONSIDERAES FINAIS
O texto abordou os principais aspectos relacionados ao recente processo de expanso
do sistema de ensino superior brasileiro, buscando examinar, em especial, seus
desdobramentos territoriais. Essa dimenso espacial da educao terciria tem
REFERNCIAS
ARBO, P.; BENNEWORTH, P. Understanding the regional contribution of
higher education institutions: a literature review. France: OECD Publishing,
2007. (Education Working Paper, n. 9).
BATTERBURY, S.; HILL, S. Assessing the impact of higher education on regional
development: using a realist approach for policy enhancement. Higher Education
Management and Policy, v. 16, n. 3, p. 35-52, 2004.
BRASIL. Mapeamento da infraestrutura laboratorial das instituies de pesquisa
do MCTI: relatrio preliminar. Braslia: MCTI, 2013.
CORBUCCI, P. R. Desafios da educao superior e desenvolvimento no Brasil.
Braslia: Ipea, 2007. (Texto para Discusso, n. 1287).
DINIZ, C. C.; VIEIRA, D. J. Ensino superior e desigualdades regionais: notas
sobre a experincia recente do Brasil. Revista Paranaense de Desenvolvimento,
v. 36, n. 129, p. 99-115, 2015.
FREEMAN, C.; SOETE, L. A economia da inovao industrial. Campinas:
Editora da Unicamp, 2008.
1 INTRODUO
Quais as caractersticas estruturais da economia regional do Rio Grande do Sul
no primeiro quarto do sculo XXI? Mais que isso, quais as condies objetivas
desse estado subnacional para compreender, planejar e executar estratgias de
desenvolvimento compatveis com as restries impostas pelo contexto federativo
da Constituio de 1988 (CF/1988)? Este captulo sintetiza alguns resultados
de um longo esforo de interpretao das possibilidades do desenvolvimento
regional gacho, procurando aproximar a realidade econmica e os condicionantes
institucionais que compem a economia poltica do estado.
O Rio Grande do Sul um estado brasileiro historicamente marcado por uma
autoimagem grupal do desenvolvimento regional, como definiu Hirschman (1961).1
Aps mais de duas dcadas de integrao ativa das lideranas regionais gachas
no processo de planejamento estadual, possvel perceber o desejo de cada frao
do territrio de evoluir como uma totalidade econmica, com dinmica prpria e
independente do sistema estadual, nacional e internacional de acumulao. Falta,
efetivamente, uma compreenso sistmica das restries estruturais do padro
heterogneo de desenvolvimento que se manifesta territorialmente no estado.
Essa busca pela autossuficincia e pela reproduo de processos econmicos
endgenos tem, no entanto, razes na prpria histria econmica do estado, que se
desenvolveu rapidamente com uma matriz produtiva articulada entre agricultura
e indstrias tradicionais a partir da Primeira Repblica (Herrlein Jnior, 2000).
O dilema da reproduo daquela dinmica, na moldura geral do estado, esteve
presente no debate pblico e acadmico dos anos 1960 no Rio Grande, o que
Targa (1989) chamou de primeiro paradigma da economia gacha, cujo desafio
era se reinventar aps a integrao do mercado nacional.
1. Hirschman (1961) define imagem grupal como aquela que almeja projetos que contemplam o conjunto da sociedade,
beneficiando o grupo de forma mais ou menos homognea, mesmo que em detrimento de uma maior dinamizao
e crescimento de longo prazo, ou seja, que procura reproduzir os mesmos processos em todos os lugares em vez de
utilizar o potencial dinamizador dos desequilbrios inerentes ao desenvolvimento.
2. Constituda pela Organizao das Naes Unidas (ONU) em 1948, a Comisso Econmica para a Amrica Latina (Cepal)
se tornou uma referncia para o pensamento econmico latino-americano ao desenvolver um paradigma terico chamado
de estruturalista, pioneiro em caracterizar os traos distintivos da estrutura capitalista em economias subdesenvolvidas.
3. Interior do pas ou da regio, em oposio ao centro dinmico ou ao foco de acumulao capitalista.
4. The essence of the possibilist approach consists in figuring out avenues of escape from such straitjackening constructs
in any individual case that comes up.
5. Its overwhelmingly unlikely that any institutions devised by human minds will be able to accommodate indefinitely
and efficiently any new economic and technological change that happens to come along.
6. Social scientists are looking for optimal policies and states, and that generally means that they are looking for optimal
combinations of desirable, but mutually antagonistic ingredients of such states. Thus we look for the correct combination
not only of contact and insulation, but of central control and decentralized initiatives, of moral and material incentives,
of technical progress and social justice, and so on.
QUADRO 1
Tipologia do Estado segundo o nvel de enraizamento e o weberianismo burocrtico
Alto weberianismo burocrtico Baixo weberianismo burocrtico
Alto enraizamento Desenvolvimentismo Patrimonialismo clientelista
Baixo enraizamento Despotismo-racional Predao
do Estado e a qualidade dos governos, o modelo elaborado por esses autores testa a
hiptese de que maiores nveis de weberianismo estariam associados positivamente
com o crescimento econmico nas dcadas de 1970 e 1980. Os dois critrios bsicos
de Evans e Rauch para compor a escala de weberianismo foram o recrutamento
meritocrtico e a existncia de planos de carreira recompensadores no longo
prazo. O recrutamento meritocrtico proporcionaria uma maior coeso a partir
do sentimento de pertencimento por virtude, estimulando a troca e o trabalho
conjunto, e um melhor monitoramento e regramento institucional. Por sua vez, a
regulamentao de planos de carreira com remunerao proporcional ao mercado e
as regras transparentes de ascenso profissional contribuiriam para elevar o custo de
oportunidade do engajamento em rentismo de curto prazo, tornando a burocracia
tcnica menos suscetvel corrupo e aos ciclos polticos.
A pontuao na escala de weberianismo tem efeito consistentemente positive nos
nveis finais de investimento, reforando a posio geralmente adotada pela literatura
que estuda casos de estados desenvolvimentistas, cuja nfase recai sobre o papel do
Estado na elevao dos nveis de investimento privado como o principal mecanismo
atravs do qual os estados promovem maiores taxas de crescimento (Evans e Rauch,
1999, p. 760, traduo nossa).7
Em outro trabalho, Evans e Heller (2015) discutiram a transformao do
Estado e o enraizamento com os agentes do desenvolvimento no sculo XXI.
Partindo da matriz de Sen (1999), os autores reconhecem que o desenvolvimentismo
centrado na industrializao e na acumulao de capital insuficiente para o tipo
de progresso humano e generalizado que se espera para o bem-estar nos parmetros
atuais. No paradigma seniano, o enraizamento democrtico (em oposio ao antigo
padro de alianas entre Estado e elites capitalistas) elevado centralidade do
processo de desenvolvimento, dada a sua inter-relao com as liberdades constitutivas
e instrumentais (Sen, 1999). No modelo desenvolvimentista clssico dos anos
1960e 1970, o objetivo do Estado era mobilizar, principalmente, a capacidade
empresarial dos grupos empreendedores capitalistas, como prescrevia Hirschman
(1961). Oenraizamento, naquele modelo, estava representado nos elos entre a
burocracia tecnocrtica weberiana e o setor privado. J no desenvolvimentismo
humano do sculo XXI, seria necessrio um enraizamento fundamentado no
aprofundamento da democracia como reduo das no liberdades e caminho
para polticas pblicas ampliadoras de capacitaes (Evans e Heller, 2015).
O Estado aqui analisado em suas possibilidades no uma instituio una
e indivisvel, cujas qualidades agregadas se assentam sem ressalvas na tipologia
do desenvolvimentismo histrico. A natureza heterognea do processo de
7. Weberianness scale score has a consistently significant positive effect on end-of-period investment levels, reinforcing
the position generally taken in the case-study literature on developmental states, which emphasizes the role of state in
elevating levels of private investment as a principal mechanism through which states promote higher rates of growth.
MAPA 1
As trs grandes regies do Rio Grande do Sul
Paraguai
Santa Catarina
Argentina
Legenda Uruguai
Nordeste
Norte
Sul
manuteno da sua participao na produo gacha, mas sem alcanar nveis muito
elevados de desenvolvimento. A regio nordeste do estado, por sua vez, conseguiu
desenvolver uma maior dinmica local. Os italianos que se instalaram ali, desde
o final do sculo XIX, passaram a cultivar milho, trigo, centeio e cevada. Com a
criao de animais, obtiveram produo de carnes e derivados. Com a extrao
de pinheiros, cedro, ip, angico e cabriva, iniciaram as indstrias madeireira e
moveleira da regio, que se tornaram um ramo de destaque local e em todo o pas.
Alm disso, plantaram rvores frutferas, principalmente videiras para a produo
do vinho, o que se tornou uma marca registrada da Serra Gacha. A diversificao
da produo, o aumento da densidade demogrfica, as melhores condies de
emprego, a menor concentrao de renda e a proximidade entre os municpios
estabeleceram a grande diferena entre o nordeste e as outras regies do estado,
em particular quando comparado metade sul. A indstria passou a ter um papel
preponderante para o desenvolvimento dessa regio.
Na regio sul do Rio Grande do Sul, a pecuria e a economia local no
foram suficientemente estruturadas, desde o princpio, para atender finalidade
da acumulao comercial. Baseada na pecuria extensiva, a menor densidade
demogrfica, a falta de infraestrutura, alm do baixo interesse poltico aps a
consolidao dos limites de fronteira e o fim das disputas na Bacia do Prata se
somaram para a menor dinmica econmica ao longo do sculo XX. No houve
a consolidao de um mercado consumidor demandante de produtos industriais
na regio, e entre as causas desse comportamento declinante estaria a sua base
exportadora reduzida, desprovida de um processo inovativo e de diversificao
na pauta produtiva. Cumulativamente, a metade sul do estado deixou de ser alvo
de investimentos, tanto em infraestrutura como nos setores modernizantes, e a
concentrao fundiria e de renda acabou retardando ainda mais o desenvolvimento
capitalista ao reduzir o emprego e o mercado consumidor (Fialkow, 2012;
Bandeira,1994).
O Rio Grande do Sul do final do sculo XX apresentava disparidades regionais
profundamente dependentes dessa trajetria heterognea e territorialmente
demarcada. Na melhor tradio histrico-institucional, processos econmicos,
demogrficos, culturais etc. se retroalimentaram em causao circular at as dcadas
recentes. Este processo se agravou ainda mais com o advento do Mercado Comum
do Sul (Mercosul) e a abertura econmica brasileira, a partir dos anos 1990.
Osefeitos da integrao de uma parcela da economia regional gacha no padro
internacional de acumulao acentuaram algumas distncias e evidenciaram ainda
mais a heterogeneidade do processo de desenvolvimento regional. A estagnao do
sul, onde predominava a lavoura do arroz, a pecuria e a ovinocultura, agravou-se
com a baixa dinmica comercial dos seus produtos. A regio norte, por sua vez,
inicialmente caracterizada pela produo diversificada, passou a apresentar uma
Rio Grande do Sul: estrutura da administrao direta do estado e suas principais transformaes (1991-2014)
Livro_Desenvolvimento.indb 324
1991-1994 1995-2006 2007-2010 2011-2014
- Secretaria da Coordenao e Planejamento - Secretaria do Planejamento e Gesto - Secretaria do Planejamento, Gesto e Participao Cidad
- Secretarias Extraordinrias - Secretaria do Desenvolvimento e Promoo do Investimento
- Secretarias Especiais
- Secretaria de Transparncia e Probidade Administrativa - Secretaria do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
- Assessorias
- Secretaria de Gabinete dos Prefeitos
Fonte: Lei Estadual no 9.433 de 1991; Lei no 10.356 de 1995 e alteraes at 2004; Lei no 12.697 de 2007 e alteraes at 2009; e Lei no 13.601 de 2011.
Desenvolvimento Regional no Brasil: polticas, estratgias e perspectivas
10/02/2017 14:32:10
Economia e Poltica do Desenvolvimento Regional no Rio Grande do Sul | 325
8. Para os anos anteriores a 1998, os dados no foram consistentes com o resto da srie, o que se deve, principalmente,
ao mtodo de coleta da informao. importante lembrar que, embora censitrio, os dados da Rais so declarados
pelo empregador, portanto, sujeitos defasagem na atualizao da ficha funcional, sobretudo antes da informatizao
completa dos sistemas de recursos humanos no servio pblico, o que ainda no ocorreu integralmente.
GRFICO 1
Rio Grande do Sul: proporo dos servidores pblicos com curso superior completo
ou mais (1998-2010)
(Em %)
60
50 49,6
48,3
42,5
40 40,6
36,3
30
28,8
20 21,8
18,5
10
0
1998 2002 2006 2010
Sem dvida, o aumento mais que proporcional dos servidores com curso
superior completo um indcio de que a capacitao tcnica est mais elevada em
mdia, embora outros elementos sejam relevantes para esse diagnstico. Por exemplo,
a capacitao do setor pblico municipal no se reflete em salrios equivalentes
aos do estado, que, por sua vez, so inferiores aos do setor privado, em mdia.
Nogrfico 2, as remuneraes mdias nas trs esferas supracitadas so representadas,
considerando-se apenas aqueles empregados que possuem curso superior completo
no Rio Grande do Sul. Na mdia municipal, excludo o municpio de Porto Alegre,
percebe-se uma menor atratividade da carreira no setor pblico.
Em todos os anos disponveis para essa estratificao, a iniciativa privada
apresentou salrios mdios superiores aos pagos no estado e nos municpios.
Contudo, enquanto o padro municipal foi de crescimento real estvel da
remunerao mdia, houve uma clara freada na valorizao do setor pblico
estadual no perodo entre 2002 e 2006, durante o governo de Germano Rigotto,
do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), o que no ocorreu nos
municpios nem no setor privado. Durante os governos Olvio Dutra, do Partido
dos Trabalhadores (PT), e Yeda Crusius, do Partido da Social Democracia Brasileira
(PSDB), a burocracia estadual teve reduzida a distncia entre os seus provimentos
e os do setor privado, o que indica melhor atratividade para estas carreiras. Para o
perodo de 1995-1998, do governo Antnio Britto (PMDB), no h desagregao
suficiente do nvel educacional nos dados da Rais, mas o movimento agregado dos
GRFICO 2
Rio Grande do Sul: mdia salarial do emprego formal com curso superior completo
nos setores pblico estadual e pblico municipal e privado, sem Porto Alegre
(1998-2010)
(Em R$)
4.000,00
3.655,42 3.900,23
3.500,00 3.319,89
3.507,96
3.000,00 3.066,86
2.848,94
2.500,00
2.735,47
2.446,71
2.000,00
2.039,18
1.864,38
1.500,00
1.682,75
1.401,16
1.000,00
1998 2002 2006 2010
No Rio Grande do Sul, a crise foi agravada pela crescente associao entre o
desequilbrio fiscal e o custo excessivo do aparelho burocrtico. A necessidade de
ajuste das contas pblicas e de modernizao do setor pblico somou-se ao crescente
descrdito do funcionalismo em escala nacional. A mensagem do governador Alceu
Collares, do Partido Democrtico Trabalhista (PDT) Assembleia Legislativa do
estado, em 1992, mencionava a necessidade de uma profunda reforma administrativa,
que passaria por extines e fuses de rgos, bem como a criao de programas
de demisso voluntria, cujo impacto mais forte ocorreu, justamente, no governo
Britto, a partir de 1995. Nos diagnsticos do setor pblico gacho, duas questes
comearam a despontar como os principais problemas das finanas estaduais: a
dvida do estado e o alto custo com folha de pessoal. Esta ltima, por sua vez, no
decorria apenas do excesso de contingente caro e ineficiente, mas tambm de uma
proporo ascendente de pensionistas e inativos. Alm disso, a idade mdia dos
servidores em atividade indicava um baixo nvel de reposio e a perspectiva de
ainda maiores dispndios com a previdncia.
O grfico 3 mostra uma tendncia ao longo dos anos, em que a mdia de
idade dos servidores estaduais distancia-se significativamente da mdia do mercado
de trabalho formal. O processo, no entanto, foi menos acentuado na administrao
direta do que na indireta.9 Apesar do intuito explcito de modernizar as carreiras da
administrao pblica no Brasil, os dados para o emprego formal no Rio Grande
do Sul vo no sentido contrrio, dando conta de um envelhecimento relativo, alm
do importante deficit salarial j mencionado. No por acaso, o envelhecimento
relativo do quadro de servidores estaduais consistente com a baixa atratividade
das carreiras pblicas em face do diferencial de remunerao.
Ainda no governo Collares, em 1992, foi lanado, em parceria com a iniciativa
privada, o Programa Gacho de Qualidade e Produtividade (PGQP), vinculado
ento Secretaria do Desenvolvimento Econmico e Social, mas liderado pelos
principais dirigentes setor empresarial do estado. O objetivo manifesto do PGQP
era incrementar a qualidade dos servios em todos os setores da sociedade, na
esteira da abertura econmica do pas.
Nos governos federal de FHC e estadual de Antnio Britto, houve maior
consonncia entre os planos de modernizao e reduo do sistema administrativo
do setor pblico. Entre as aes objetivas tomadas a partir de 1995, no Rio Grande
do Sul, estava o Plano de Demisso Voluntria (PDV) de 1997, que obteve cerca de
15 mil adeses, mas cujos resultados foram contraditrios. A adeso predominante
deu-se entre os cargos de menor remunerao, principalmente nas reas da segurana
e da sade, no causando nenhum impacto importante na folha de pagamento
estadual (Vieira, 2010). Ao mesmo tempo, a aprovao da Lei Camata (Brasil, 1995)
pelo Congresso Nacional regulamentou o artigo 169 da CF/1988, estabelecendo
o limite global de 60% para o comprometimento das receitas correntes lquidas
dos estados com o pessoal ativo e inativo. Em conjunto com o enxugamento, o
aumento constante do nmero de vnculos inativos passou a estrangular cada vez
mais a perspectiva dos servios do estado.
GRFICO 3
Rio Grande do Sul: mdia de idade dos empregados da administrao direta, da
administrao indireta e do total de empregados formais (1994-2010)
55
51,7
50
46,5
45 45,1
43,9 43,5
42,7
41,1 41,3
40 40,6
36,8
35,6 35,9
35 34,6 34,8
33,9
GRFICO 4
Rio Grande do Sul: ndices de vnculos ativos e inativos no quadro de servidores e
populao (1996-2010)
160,0
144,2
140,0
120,0
111,0
100,0
96,4
80,0
68,1
60,0
GRFICO 5
Rio Grande do Sul: ndice de vnculos ativos no ncleo estratgico e despesa total
com as pastas do ncleo estratgico e com o Poder Executivo (2004-2010)
170,0
160,0
150,0
140,0
130,0
120,0
110,0
100,0
90,0
80,0
Despesa total com o Poder Executivo Despesa total com o ncleo estratgico
Fonte: Rio Grande do Sul (2015) e portal Transparncia RS (disponvel em: <http://tinyurl.com/h9wls6m>).
Obs.: Dados de despesa deflacionados pelo INPC para dezembro de 2014.
Ao longo da maior parte dos anos 1990, at meados dos anos 2000, a burocracia
estadual gacha sofreu um longo esvaziamento em virtude do novo consenso da
administrao mnima e regulatria, em que o planejamento e as estratgias de
desenvolvimento a partir do estado eram considerados ultrapassados. Os dados
analisados indicam a falta de perspectiva na carreira pblica, com salrios pouco
competitivos em face da crise fiscal crescente. Ao mesmo tempo, havia um grande
distanciamento entre os rgos da administrao direta e da indireta. Amaior
parte deles apresentava um quadro efetivo enfraquecido e desmotivado, cabendo
as decises estratgicas aos cargos de chefia e assessoramento, de cunho poltico,
para os quais a lgica da barganha e da troca eleitoral muitas vezes se sobrepe
racionalidade tcnica. Persistem, entretanto, rgos com maior coeso e capacitao,
como a Secretaria da Fazenda ou a Procuradoria-Geral do Estado, pouco permeveis
s demais instncias necessrias ao planejamento integrado do desenvolvimento.
Esse o tipo de heterogeneidade das instituies do estado que determina a arena
para a economia poltica do desenvolvimento do Rio Grandedo Sul.
MAPA 2
Rio Grande do Sul: Coredes e RFs de planejamento
Paraguai
Santa Catarina
Argentina
Uruguai
Legenda
Coredes
Regies funcionais de planejamento
Fonte: FEE.
TABELA 1
Rio Grande do Sul: razo entre a fatia dos votos conquistados pelo governador
eleito e a fatia do eleitorado da RF sobre o total (1994-2006)
Regio Funcional Antnio Britto Olvio Dutra Germano Rigotto Yeda Crusius
RF1 0,86 1,09 1,00 0,96
RF2 1,20 0,87 1,01 1,05
RF3 1,19 0,81 1,26 1,25
RF4 1,06 0,83 1,07 1,00
RF5 1,11 1,00 0,99 1,00
RF6 1,15 0,98 0,92 0,86
RF7 1,00 0,98 0,85 0,93
RF8 0,97 1,03 0,97 1,04
RF9 1,03 0,96 0,94 1,00
Fonte: TSE. Disponvel em: <http://www.tse.jus.br/eleicoes/estatisticas/repositorio-de-dados-eleitorais>.
10. FHC tambm tinha familiaridade com a situao do sul do estado, que fora tema de sua tese de doutorado na
Universidade de So Paulo (USP), em 1961.
11. Encomendado pelo governo do estado, o chamado Estudo de Desenvolvimento Regional e Logstica do Rio Grande
do Sul ficou conhecido como Rumos 2015, e alm de uma srie de diagnsticos criou a escala regional das RFs para
auxiliar no planejamento das polticas pblicas do estado.
12. A Agenda 2020 um movimento que comeou em 2006, predominantemente por uma parcela do empresariado
gacho, com forte presena miditica e que pressiona pela orientao reformista iniciada nos anos 1990, ao estilo
do PGQP, mas com diagnsticos e estratgias mais amplas para a economia gacha atingir determinadas metas de
desenvolvimento e sustentabilidade no longo prazo.
FIGURA 2
Rio Grande do Sul: circuitos da economia poltica do desenvolvimento na tipologia
do estado desenvolvimentista de Evans
Patrimonialismo Desenvolvimentismo
clientelista
Participativo
Circuito oramentrio
- Enraizamento +
Circuito do Grupos
grande capital dominantes
Circuito tecnocrtico
Predao Despotismo-racional
- Weberianismo da burocracia +
6 CONSIDERAES FINAIS
Na busca do possvel e em meio s foras polticas e econmicas, os diferentes
governos, desde a redemocratizao, no foram capazes de sobrepujar o padro de
concentrao integrado ao sistema internacional de acumulao. Pelo contrrio,
o estado assumiu um papel indutivo da prpria concentrao, priorizando a
atrao de investimentos de qualquer ordem, ainda que no atendessem aos
objetivos de descentralizao econmica e demogrfica. Diante da penetrao do
capital internacional na economia gacha, a baixa capacidade financeira e tcnica
REFERNCIAS
ALONSO, J.; BANDEIRA, P. Consideraes Metodolgicas sobre a Diviso
Regional. In: ALONSO, J. A. F.; BENETTI, M. D.; BANDEIRA, P. S. Crescimento
econmico da regio sul do Rio Grande do Sul: causas e perspectivas. Porto
Alegre: FEE, 1994. p. 215-229.
ALVES, F.; SILVEIRA, V. Evoluo das desigualdades regionais no Rio Grande
do Sul: espao agrrio, imigrao e estrutura fundiria. Caminhos de geografia,
v.9, n. 26, p. 1-15, 2008.
AREND, M.; CRIO, S. Origens e determinantes dos desequilbrios no Rio
Grande do Sul : uma anlise a partir da teoria institucional de Douglas North.
Ensaios FEE, v. 26, p. 63-94, maio 2005.
BANDEIRA, P. O Rio Grande do Sul e as tendncias da distribuio geofrfica
do crescimento. Porto Alegre: FEE, 1988.
______. As Razes Histricas do Declnio da Regio Sul. In: ALONSO, J. A. F.;
BENETTI, M. D.; BANDEIRA, P. S. Crescimento econmico da regio sul do
Rio Grande do Sul. Porto Alegre: FEE, 1994. p. 7-48.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
BANDEIRA, P. Universidades, articulao de atores sociais e desenvolvimento
regional. In: PERIN, Z. Desenvolvimento regional: um novo paradigma em
construo. Erechim: Edifapes, 2004. p. 73-106.
BRANDO, C. A. Territrio e desenvolvimento: as mltiplas escalas entre o
local e o global. Campinas: Unicamp, 2007.
FEE Fundao de Economia e Estatstica Siegfried Emanuel Heuser. 25 anos
de economia gacha: uma viso global da economia do Estado. Porto Alegre:
FEE, 1976.
FIALHO, R. C. O PPA no Rio Grande Do Sul: da exigncia legal ao instrumento
de gesto. Porto Alegre: Seplag, 2012. Disponvel em: <http://www1.seplag.rs.gov.
br/upload/O_PPA_NO_RS.pdf>. Acesso em: 20 nov. 2014.
GRANDO, M.; MERTZ, M. De colonos a agricultores familiares: uma trajetria
de resistncia. In: Trs dcadas de economia gacha: o movimento da produo.
Porto Alegre: FEE, 2010. p. 103-130.
1 INTRODUO
O perodo conhecido por boom das commodities ensejou fortes efeitos sobre a
dinmica econmica e o desenvolvimento urbano-regional dos pases da Amrica
Latina.2 Concomitantemente mais intensa entrada de divisas, as economias do
subcontinente sofreram os efeitos do perodo marcado para a regio pela insero
externa baseada na produo/exportao de produtos primrios em maior grau
que o observado em dcadas anteriores, especialmente quando comparada aos anos
referentes industrializao por substituio de importaes (Altomonte et al., 2013;
Redsur, 2014; Sinnott, Nash e De La Torre, 2010; Cepal, 2013, IMF, 2014). Algumas
entre as dinmicas territoriais mais expressivas em termos de ritmo expansivo e
insero nas cadeias globais foram aquelas marcadas por maior especializao
produtiva orientada pela demanda externa (Carneiro, 2012; Brtola e Ocampo, 2010).
Como efeito, o aprofundamento da especializao se mostrou determinante para
o desempenho econmico da regio, considerando as taxas de expanso do produto
interno bruto (PIB) e do investimento direto estrangeiro,unicamente.
Nesse cenrio, o caso brasileiro se mostrou um dos mais emblemticos.
O pas, com sua ampla e diversificada matriz produtiva, esteve no rol das
naes mais diretamente conectadas dinmica internacional, profundamente
marcada pela expanso da economia chinesa, fonte principal para a
compreensoda histrica trajetria de alta observada nos preos (e volume fsico
produzido mundialmente) das commodities (Pinto, 2013; Silva, 2013).
Pode-se afirmar que o Brasil foi um dos grandes beneficiados do perodo,
quando levados em conta os indicadores relativos ao crescimento da produo
domstica e do comrcio exterior, ainda que esse desempenho tenha ajudado a
1. Este captulo traz resultados preliminares de pesquisa financiada pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico
e Tecnolgico (CNPq), Edital Universal, entidade qual o autor agradece o apoio recebido por ocasio da realizao do
trabalho. O autor agradece tambm ao colega Aristides Monteiro Neto pela atenciosa leitura crtica de verso anterior
deste texto. Todos os erros e omisses so de inteira responsabilidade do autor.
2. Embora com ritmos e temporalidades distintos entre as diversas commodities, pode-se afirmar que o boom das
commodities perdurou entre 2003 e 2013, ainda que de modo errtico no ps-2008.
3. O aumento observado nos preos alargou a fronteira potencial de produo ao tornar economicamente viveis bacias
(j conhecidas ou no) com custo de produo maior, ou por conta da localizao ou pelo tipo do leo extrado, caso
do pr-sal brasileiro e da Faixa do Orinoco, na Venezuela.
5. Para uma reviso sobre a economia poltica das rendas dos recursos naturais, ver Serra (2004).
6. Compensaes financeiras, rendas extraordinrias e rendas compensatrias so algumas entre as diversas terminologias
para o que se convencionou chamar genericamente de royalties do petrleo.
GRFICO 1
Produo de petrleo (2000-2015)
(Em %)
1.000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fonte: ANP.
TABELA 1
Royalties e participaes especiais recebidos por estado (2015)
(Em R$ 1 mil)
Estado Royalties Participaes especiais Total Total (%)
Rio de Janeiro 2.308.763,5 2.985.883,1 5.294.646,6 63,8
Esprito Santo 62. 782,4 733.786,1 1.358.568,5 16,4
So Paulo 405 523,6 489.870,0 895.393,6 10,8
Amazonas 164.328,3 36.510,9 200.839,2 2,4
Bahia 176.294,2 7.801,7 184.095,9 2,2
Rio Grande do Norte 175.939,1 4.567,3 180.506,4 2,2
Sergipe 97.724,5 979,1 98.703,6 1,2
Maranho 32.805,8 3.141,6 35.947,4 0,4
Alagoas 27.547,5 - 27.547,5 0,3
Cear 11.529,3 - 11.529,3 0,1
Paran 5.405,1 - 5.405,1 0,1
Total 4.030.643,4 4.262.539,8 8.293.183,2 100,0
Fonte: ANP.
TABELA 2
Os quinze municpios maiores beneficirios de royalties e participaes
especiais(2015)
Beneficirio Estado Royalties Participaes Royalties + Royalties + participaes
especiais participaes especiais especiais (%)
Campos dos Goytacazes Rio de Janeiro 406.073.704 212.329.468 618.403.172,2 11,9
Maca Rio de Janeiro 333.662.158 11.752.829,4 345.414.987,5 6,6
Maric Rio de Janeiro 141.826.001 143.908.191 285.734.192 5,5
Niteri Rio de Janeiro 122.011.398 126.686.119 248.697.517,3 4,8
Ilhabela So Paulo 156.947.745 82.824.491,8 239.772.236,8 4,6
Presidente Kennedy Esprito Santo 118.595.381 69.202.634,8 187.798.015,9 3,6
So Joo da Barra Rio de Janeiro 91.439.281,5 67.763.032,2 159.202.313,7 3,1
Rio das Ostras Rio de Janeiro 112.420.401 25.791.888,4 138.212.289,7 2,7
Cabo Frio Rio de Janeiro 112.673.237 15.737.070,3 128.410.307 2,5
Itapemirim Esprito Santo 91.174.024,7 35.734.401,1 126.908.425,8 2,4
Rio de Janeiro Rio de Janeiro 74.459.936,8 23.697.042,8 98.156.979,6 1,9
So Sebastio So Paulo 83.660.505,8 0 83.660.505,84 1,6
Linhares Esprito Santo 81.333.675,3 0 81.333.675,3 1,6
Caraguatatuba So Paulo 78.193.326,6 16.216,03 78.209.542,62 1,5
Maratazes Esprito Santo 52.782.369 10.929.555 63.711.924,02 1,2
Total municpios do Brasil 4.342.316.763 862.562.971 5.204.879.734 100,0
Fonte: ANP.
A preocupao expressa por Silva (2013), em relao aos riscos que a produo
petrolfera poderia trazer ao reforar a concentrao econmica e as desigualdades
regionais do pas, parece ganhar importncia, considerando que, mantidos os
modelos e arcabouos atuais, bem como as projees de produo, ser a parcela
mais rica do territrio nacional a mais beneficiada com as riquezas, em termos de
rendas, da indstria petrolfera. A desconcentrao da produo fluminense um
tpico caso de desconcentrao concentrada, que no somente abarca os dois
estados mais ricos da federao como tambm age no sentido de reforar o carter
litorneo da urbanizao e produo brasileira.
GRFICO 2
Estado do Rio de Janeiro: participao na distribuio de royalties e participaes
especiais (2000-2015)
(Em %)
100
90
80
70
60
50
40
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fonte: ANP.
GRFICO 3
Estado do Rio de Janeiro: royalties e participaes especiais recebidos (2000-2015)
(Em R$ bilhes)
10
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fonte: ANP.
Obs.: Preos de 2015.
GRFICO 4
Royalties e participaes especiais recebidos por municpios do estado do Rio de
Janeiro e do Brasil (2008-2015)
(Em R$ bilhes)
6
R$5.613.794.783,56
R$5.151.096.005,41 R$5.267.590.938,99
5
R$3.045.486.736,37
3
0
Rio de Janeiro Brasil
2008 2015
Fonte: ANP.
Obs.: Preos de 2015.
Essa acentuada queda explica, em boa parte, as severas dificuldades que o estado
e os municpios fluminenses tm enfrentado nos ltimos tempos, notadamente do
ponto de vista fiscal. Tanto o governo estadual quanto os municpios produtores tm
enfrentando cenrio de profunda crise nas finanas pblicas, explicitando no somente a
dependncia em relao s rendas compensatrias como a incapacidade regional de criar
mecanismos mnimos que amorteam os efeitos do (sabido) fim do ciclo de bonana.
Anteriormente, foi destacado que, em um curto intervalo de tempo, a regio vivenciou
as benesses e os dilemas da bonana dos recursos naturais; pelo observado at agora,
mais curto ainda foi o tempo necessrio para emergir dos desafios do ps-bonana.
Por exemplo, entre 2000 e 2015, o estado do Rio de Janeiro e seus municpios
receberam, em valores totais, um montante superior a R$ 122 bilhes, na forma de
compensaes financeiras que, por fora de lei, so devidas pelos operadores(empresas
produtoras) por ocasio da extrao, com vistas no somente mitigao/preveno
de impactos resultantes da atividade mas tambm, e especialmente, pelo fato de o
estado no proceder cobrana de ICMS sobre a atividade.
A situao fluminense teve um primeiro momento de agravamento em finais da
dcada de 2000, em razo da desacelerao e posterior crise internacional, o que levou
os preos do petrleo abrupta baixa no mercado internacional (grfico5). Entre 2000
e 2008, o preo do barril aumentou continuamente, chegando a ser comercializado
a US$ 138. Em 2009, no entanto, o valor mdio foi da ordem de US$ 40 o barril.
GRFICO 5
Estado do Rio de Janeiro e municpios fluminenses: compensaes financeiras
(2000-2015)
(Em R$ milhes)
10
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fonte: ANP.
TABELA 3
Rio de Janeiro: royalties e receitas correntes (2007 e 2015)
(Em R$)
2007 2015
Receitas correntes 36.071.249.000 54.883.379.592
Royalties de petrleo e gs natural 4.363.925.373 3.228.121.076
Compensao financeira de extrao mineral 1.075.871 3.767.423
Compensao financeira de extrao de recursos hdricos 5.650.890 5.280.272
GRFICO 6
Estado do Rio de Janeiro: evoluo de receitas e despesas (2003-2015)
(Em R$ milhes)
80
70
60
50
40
30
20
10
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Receitas Despesas
Fonte: Sefaz-RJ.
Obs.: Valores correntes.
7. Adam Smith, em A Riqueza das Naes, publicado pela primeira vez em 1776, j chamava ateno para o potencial
de riqueza e a diviso do trabalho entre a manufatura, as minas e a agricultura (Smith, 1996).
8. Sistematizaes sobre o debate se encontram em Boianovsky (2013) e Reis (2012).
Decises projetadas para serem top-down (de cima para baixo) se chocam
muitas vezes com os interesses nacionais, bem como com os regionais e locais.
A coordenao de interesses de curto prazo com objetivos de longo prazo se
expressa em srias dificuldades, no raro conflituosas e de difcil manejo poltico.
Sobre o caso fluminense, h que se chamar ateno para algumas questes.
Como visto, os efeitos que a economia do petrleo mais claramente tem levado ao
estado e aos municpios produtores so aqueles do campo das rendas, em detrimento
do campo da produo, o que, de princpio, j merece destaque, considerando que
em experincias nacionais marcadas pelo sucesso da estratgia do desenvolvimento
baseado em recursos naturais h como caracterstica a situao oposta. Ou seja, o
lado da produo o maior indutor do desenvolvimento econmico nas escalas
subnacionais, ao passo que as rendas ficam de alguma forma concentradas em esferas
governativas mais altas, capacitadas, em termos de conhecimento e instrumentos
legais, ao uso das mesmas em face da maior potencializao do desenvolvimento
nacional e da reduo das desigualdades regionais.
Dentro de um modelo ideal, as regies produtoras sofreriam os efeitos da
dinamizao produtiva a partir do maior encadeamento produtivo intersetorial,
com ganhos ligados a investimentos em novas unidades e adensamento urbano,com
maior integrao entre a regio produtora e sua vizinhana. Entretanto, dado
que o caso da produo petrolfera no estado do Rio de Janeiro marcado por
baixo dinamismo dos setores relacionados ao downstream, tem-se o inverso: alta
dependncia estadual e de municpios produtores da etapa de explorao e produo
offshore, incapazes de maiores saltos de acordo com os objetivos mencionados,
tornando, naturalmente, as rendas financeiras o ponto central, do ponto de vista
dos governos, de retorno da indstria petrolfera dinmica econmica regional.
Como sabido, em momentos de boom isso no se mostra um problema, alis,
at oculta dos mais desavisados as fragilidades do modelo e os desafios que da noite
para o dia podem se apresentar ao conjunto social com o fim do ciclo expansivo.
O carter petrorrentista tem claramente se consolidado no caso dos municpios
fluminenses produtores de petrleo, parte em face das facilidades (altos ganhos e
rapidez) apresentadas durante o perodo do boom, parte pela prpria incapacidade
do pas em assimilar, das experincias internacionais, os melhores caminhos e as
melhores prticas de governana dos recursos naturais e do incentivo diversificao
produtiva a partir destes recursos.
preciso enfatizar que as maiores possibilidades ao desenvolvimento
socioeconmico regional advindas da produo petrolfera mundial no se apresentam
no campo das rendas mas sim no campo da produo, onde as potencialidades
de ganhos de produtividade, o incremento tecnolgico e a gerao de emprego
so mais amplos, permitindo, inclusive, enxergar um cenrio de desenvolvimento
das foras produtivas para alm da produo do recurso que, como j destacado,
no apenas finito, mas tm certo grau de risco de ser substitudo por outras
tecnologias no futuro.
Alm disso, a efetivao de uma verdadeira economia da produo petrolfera
auxiliaria a reduzir o petrorrentismo e a instabilidade que isso traz, que responsvel
pela grave crise pela qual passa todo o estado do Rio de Janeiro.
4 CONSIDERAES FINAIS
A experincia observada nas regies j beneficirias e as perspectivas de ampliao do
conjunto de regies e municpios beneficirios por conta da expanso da fronteira
de produo ou por mudanas no arcabouo institucional fazem da problemtica
alusiva ao uso dos royalties como instrumento de suporte ao desenvolvimento uma
das questes mais urgentes da agenda regional brasileira. A constituio de polticas
que consigam dar conta dos interesses/necessidades das regies produtoras, assim
como dos nacionais, o maior desafio, considerando as dificuldades que o devido
processo de construo traz dentro do ambiente federativo.
Pelo apresentado no trabalho, trs questes devem ser destacadas. A primeira
se refere ao equvoco de se considerar as rendas compensatrias a principal via
pr-desenvolvimento regional originada da indstria de petrleo. Ainda que
sejam muito considerveis os montantes financeiros gerados, a experincia
internacional sempre aponta que os exemplos de desenvolvimento regional e
urbano mais inclusivos so aqueles que o perfil rentista foi sobreposto pelo perfil
produtivo, em outras palavras, significa dizer que a nfase deveria recair sobre aes
de internalizao e ampliao da rede produtiva, em direo a ramos correlatos,
capazes de gerar maior volume de emprego, gerao/incorporao de progresso
tcnico e, do ponto de vista fiscal, ampliar a base tributria das regies produtoras.
O Rio de Janeiro, embora tomadas algumas aes nesse sentido, ainda apresenta
claro perfil petrorrentista, com baixa participao da etapa manufatureira da
cadeia do petrleo.
A segunda questo trata da urgente necessidade de se pensar o desenvolvimentodas
regies produtoras e o papel e o uso das rendas compensatrias nesse contexto.
O volume financeiro recebido pode efetivamente se tornar uma bno ou maldio
conforme o uso social destinado a esses recursos. H consenso de que a experincia
fluminense tem sido marcada pelo mau uso desses recursos em termos de perspectiva
para o desenvolvimento social de longo termo. Isso se deve no somente
baixa capacitao dos gestores pblicos para o uso dos recursos, mas tambm
pela clara incapacidade de se pensar arranjos institucionais efetivos que
entendam as diversas escalas do desenvolvimento regional e urbano, de maneira
que o uso desses recursos possa ter coordenao mnima entre os diferentes entes
REFERNCIAS
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1 INTRODUO
No debate pblico atual, tem lugar o tema da crise econmica brasileira, tanto
nos planos econmicos como nos polticos e sociais.2 Reconhecendo a gravidade
da conjuntura e a fim de ampliar o campo de anlise, cabe destacar dois outros
elementos: a crise internacional que eclodiu em 2008, a mais grave desde o crash
de 1929, que evidencia um problema estrutural do capital; e o fato de a crise
brasileira, que se manifesta desde meados dos anos 1980, provocar um colapso no
seu processo de industrializao.3
A controvrsia sobre a desindustrializao no Brasil constitui um captulo
particular da histria do pensamento econmico nacional neste incio de sculo
XXI. Ela pode ser entendida, resumidamente, como a reduo, no longo prazo,
do peso da indstria de transformao no produto interno bruto (PIB) em um
determinado espao econmico, geralmente nacional4 (Unctad, 2003; Akyuz,
2005). Este indicador conhecido como grau de industrializao e, no Brasil,
passou de um mximo de 35,9%, em 1985, para 9,8%, em 2013.5 Ou seja, uma
reduo de mais de 72% em um perodo em que prevaleceu o baixo crescimento
econmico, manufatureiro e dos investimentos.
Entre as distintas perspectivas analticas que buscam explicar as razes da perda
de dinamismo industrial da economia brasileira, h uma com nfase em aspectos
macroeconmicos, tais como os impactos da adoo dos ditames do Consenso de
Washington a partir dos anos 1990, como a abertura rpida e no planejada e o
1. Este captulo baseado na tese de doutorado do autor, financiada por bolsa de doutorado no pas pela Coordenao
de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes). Ver Sampaio (2015).
2. Do ponto de vista social, cabe destacar o aumento da taxa de desemprego e a reduo do salrio mdio real do
trabalhador. A persistncia da crise pode vir a reverter o quadro das melhorias sociais conquistadas na ltima dcada e meia.
3. Mesmo com a janela de crescimento dos anos 2000, que explicada, principalmente, pela dinmica externa e pelo
aumento do consumo domstico (com crescimento da renda, do emprego e do crdito), no houve uma retomada do
protagonismo da indstria.
4. Tambm possvel utilizar a proporo do emprego da indstria de transformao em relao ao emprego total
como indicador sntese de desindustrializao (Singh, 1977; Tregenna, 2009).
5. Valor adicionado a preos bsicos em preos correntes. Dados de Ipeadata, a partir das Contas Nacionais com
referncia ao ano 2000, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
manejo da poltica econmica, sobretudo das taxas de cmbio e de juros. Por sua
vez, observam-se tambm explicaes de ordem microeconmica, das quais se
destacam as mudanas do padro de concorrncia, a Terceira Revoluo Industrial, as
estratgias e as formas de gesto e atuao das grandes corporaes, que determinam
o ritmo e a intensidade da acumulao de capital no capitalismocontemporneo.
Contudo, essas distintas leituras da desindustrializao no Brasil, que apresentam
diagnsticos nos planos internos e externos, com diferentes proposies de
poltica econmica para sadas da crise, no se propuseram a uma discusso da
desindustrializao com o desenvolvimento regional. Em um pas de dimenses
continentais e marcado por uma formao econmica cuja marca so os
aprofundamentos das heterogeneidades, dos desequilbrios regionais, com uma
estrutura industrial ainda bastante concentrada no centro-sul, sobretudo no
estado de So Paulo, faz-se mister avanar o debate nessa direo, considerando
determinaes e impactos em mltiplas escalas espaciais. Assim, este captulo busca
contribuir para o debate sobre a desindustrializao no Brasil por meio de uma
abordagem que enfatize a dimenso regional.
O objetivo, mais especificamente, realizar uma avaliao do processo
de desindustrializao brasileira no perodo de 1985 a 2015 por meio de uma
abordagem que considere aspectos do desenvolvimento regional no Brasil.6 Para
isso so discutidas as especificidades do caso brasileiro levando em considerao
experincias internacionais, bem como distintas interpretaes sobre o processo
no plano nacional. Alm disso, prope-se, por uma perspectiva crtica, baseada no
mtodo denominado histrico-estrutural, um balano regional da problemtica
em estudo por meio de indicadores de estrutura produtiva e de insero externa.
O captulo est estruturado em trs sees, alm desta introduo. Na primeira,
realizado um panorama do debate, de forma a apresentar a discusso do tema
em perspectiva internacional e nacional de maneira comparada. Na segunda,
feita uma avaliao da desindustrializao no Brasil, com nfase em seus impactos
regionais, destacando o papel de So Paulo nesse processo. Por fim, seguem as
consideraes finais.
2 UM PANORAMA DO DEBATE
6. Dado o escopo deste captulo, a nfase ser dada a aspectos qualitativos do tema em pesquisa. Uma discusso mais
ampla sobre os indicadores de desindustrializao encontra-se em Sampaio (2015).
encontram-se no continente asitico , tendo sua origem no final dos anos 1960 no
Reino Unido (Singh, 1977). H, porm, diferentes origens, causas e implicaes
referentes ao desenvolvimento, a depender das distintas trajetrias histricas.
Em pases desenvolvidos, esse processo geralmente explicado tanto por fatores
internos, como o crescimento mais elevado da produtividade industrial em relao
aos demais setores (Rowthorn e Coutts, 2004), quanto por fatores externos, ou seja,
a liderana exercida no processo de globalizao produtiva e internacionalizao
de empresas (Singh, 1977; Saeger, 1997; Alderson, 1999).
No caso de pases desenvolvidos, a continuidade da diversificao da estrutura
produtiva em longo prazo compatvel com uma participao dos bens de capital
entre 30% e 40%. A dinmica industrial induz diversificao do setor de servios,
de forma a servir agricultura e indstria. Nesse sentido, possvel falar de uma
desindustrializao positiva, que compatvel com o crescimento em longo
prazo da renda per capita (Cano, 2014). Ainda que de forma aproximada, Sampaio
(2015) estimou que potncias industriais como Estados Unidos, Alemanha, China,
Coreia do Sul, Itlia, Canad e Taiwan detinham participao dos bens de capital
neste patamar. Rowthorn (1999) calculou que aproximadamente dois teros do
emprego no setor de servios so ligados manufatura nos pases centrais. Ou
seja, mesmo que persista a reduo do grau de industrializao, h manuteno
da dinmica industrial, e, de outro modo, a manufatura tem centralidade na
organizao econmica e social.
No perodo de 1970 a 2010, pouca mobilidade ocorreu entre as economias
com maior valor adicionado manufatureiro. Entre as principais economias de
produo e exportao manufatureiras esto presentes majoritariamente pases
centrais: Estados Unidos, Japo, Alemanha, Itlia, Reino Unido e Frana, que so
economias de industrializao originria e atrasada, pois industrializaram-se entre
os sculos XVIII e XIX, na etapa concorrencial do capitalismo (Oliveira, 2003).
Pases asiticos como China e Coreia do Sul ganharam espao e tornaram-se grandes
potncias industriais, por um processo particular de desenvolvimento que tem
suas origens na segunda metade do sculo XX (Sampaio, 2015; Oliveira, 2006).
Nos pases em desenvolvimento, a literatura internacional aponta o conjunto
de polticas econmicas adotadas desde os anos 1990, conhecidas como Consenso
de Washington, entre as quais se destacam o processo de abertura comercial e
financeira e a sada do Estado na economia como fatores explicativos da reduo
do grau de industrializao. Entre os principais resultados, houve uma mudana
qualitativa da estrutura produtiva e da insero externa, crescentemente mais
intensiva em recursos naturais, o que leva a limitaes no crescimento de longo
prazo (Palma, 2005; Shafaeddin, 2005).
7. Entre os tigres asiticos de primeira gerao encontram-se Coreia do Sul, Cingapura, Honk Kong e China. Entre os
de segunda gerao possvel elencar Tailndia, Malsia e Vietn.
8. O setor aeronutico brasileiro, liderado pela Empresa Brasileira de Aeronutica S.A. (Embraer), um dos poucos casos
de sucesso destacado na literatura internacional (Shafaeddin, 2005).
9. provvel que este texto, de um autor estrangeiro e publicado em um peridico nacional, tenha sido o primeiro a
apontar o problema da desindustrializao no Brasil, logo quando ocorreu o incio da reverso do grau de industrializao.
GRFICO 1
Brasil: grau de industrializao1 e renda per capita2 (1947-2013)
(Em %)
40 17
30 15
25 14
20 13
15 12
10 11
5 10
2001
2004
2007
2010
2013
1947
1950
1953
1956
1959
1962
1965
1968
1971
1974
1977
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
Indstria de transformao/PIB PIB per capita (Brasil/Estados Unidos)
Fonte: Indicadores macroeconmicos do Ipeadata; Contas Nacionais Trimestrais do IBGE; e economic trends em UnctadStat de
United Nations Conference on Trade and Development (Unctad).
Notas: 1 Valores a preos constantes. De 1947 a 1994, dados do Ipeadata; e de 1995 a 2013, dados das Contas Nacionais
Trimestrais, com referncia ao ano 2010, do IBGE.
2
Preos constantes de 2005, para o perodo 1970-2014.
10. A organizao das diferentes interpretaes da desindustrializao foi tema de pesquisa de Morceiro (2012),
Vergnhanini (2013) e Sampaio (2015). Em Sampaio (2015), h um grupo de instituies pblicas e privadas que
formado, entre outros, pela Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (Fiesp) e pelo Departamento Intersindical
de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (Dieese), que apresentam interesses polticos diversos. Por no se tratar de
uma perspectiva terica, este grupo, contudo, foi omitido.
11. Segundo Cano e Silva (2010), houve uma retomada da poltica industrial no Brasil a partir do governo Lula, porm
ela esteve subordinada atuao da poltica de metas de inflao, que manteve juros elevados, Real valorizado e
superavit primrio, fato que inviabilizou a sua execuo.
TABELA 1
Brasil: participao relativa no PIB e no valor de transformao industrial (VTI) regional
(Em %)
Participao no PIB
Regio 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980
Norte 1,7 1,7 2,2 2,1 2,2 2 3,2
Nordeste 14,6 12,6 14,8 15,3 11,7 11,1 12
Sudeste 65,7 65,3 62,8 61,8 65,5 64,9 62,4
So Paulo 36,7 37,9 36,8 36,3 40,7 41,4 38,7
Sul 16,3 17,9 17,8 17,7 16,7 17,9 17
Centro-Oeste 1,8 2,5 2,4 3,2 3,9 4,1 5,4
Regio 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2011
Norte 3,8 4,9 4,2 4,4 5 5,3 5,4
Nordeste 14,1 12,9 12 12,4 13,1 13,5 13,4
Sudeste 60,2 58,8 59,1 58,3 56,5 55,4 55,4
So Paulo 37,9 35,7 34,8 33,5 32,5 33,1 32,6
Sul 17,1 18,2 16,2 16,5 16,6 16,5 16,2
Centro-Oeste 4,8 5,2 8,4 8,4 8,9 9,3 9,3
(Continua)
(Continuao)
Participao no VTI1
Regio 1949 1959 1970 1980 1985 1996 2000
Norte 0,7 0,9 0,8 2,4 2,5 4,2 4,2
Nordeste 9,1 6,9 5,7 8,1 8,6 7,3 8,5
Sudeste 76,5 79,3 80,7 72,6 70,8 68,5 65,6
So Paulo 48,9 55,6 58,2 53,4 51,9 50,9 47,2
Sul 13,2 12,3 12 15,8 16,7 17,8 19,4
Centro-Oeste 0,5 0,6 0,8 1,1 1,4 2,2 2,2
Regio 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Norte 5,2 5,6 5,5 5,3 5,2 4,9 4,7
Nordeste 8,9 9,8 9,5 9,6 9,4 9,5 9,6
Sudeste 62,8 62,1 61,7 61,2 59,8 60,1 59,5
So Paulo 43,6 42,8 42,5 41,4 41,6 40,8 40,8
Sul 19,3 19,1 19,9 20,1 20,9 20,7 21,4
Centro-Oeste 3,9 3,5 3,5 3,8 4,7 4,8 4,9
12. Essa escala pode ser justificada por maior e melhor disponibilidade de dados para construo de indicadores.
13. A comparao das UFs com o Brasil pode levar a um problema de correlao entre o desempenho das variveis,
principalmente com aqueles de maior peso industrial, tendo em vista que a UF analisada est inclusa no clculo do
pas. Para solucionar esta questo recomenda-se excluir a UF analisada do total nacional.
14. H casos em que se aponta uma desindustrializao no Brasil, mas no para a regio estudada. Cabe discutir
a possibilidade dessa concluso, tendo em vista que o fenmeno nacional, com impactos regionais diferenciados.
15. Para este caso, ver tambm Botelho, Sousa e Avellar (2014).
16. Para a integrao de cadeias produtivas foi utilizada a relao entre o VTI e o valor bruto da produo industrial
(VBPI), dados retirados da Pesquisa Industrial Anual (PIA), do IBGE.
17. Deve-se atentar para o fato de que essas categorias podem ocorrer de forma simultnea no tempo e no espao, e
no h qualquer tentativa de se propor etapas.
18. A PIA a mais ampla pesquisa industrial no pas, com dados anuais disponibilizados pelo IBGE.
TABELA 2
Brasil: estrutura do VTI da indstria de transformao por intensidade tecnolgica
(1996-2011)
(Em % do total)1
Ano Alta Mdia-alta Mdia-baixa Baixa
TABELA 3
Brasil: estrutura das exportaes da indstria de transformao por fator agregado
e intensidade tecnolgica (1996-2013)
(Em % do total)1
Fator agregado Intensidade tecnolgica (indstria de transformao)
Ano Semimanu-
Bsico Manufaturados Alta Mdia-alta Mdia-baixa Baixa
faturados
1996 24,9 55,3 18,0 4,2 28,8 25,9 41,1
1997 27,3 55,1 16,0 5,7 31,9 24,1 38,3
1998 24,6 56,9 16,6 7,4 32,4 22,8 37,4
1999 25,4 57,5 15,9 9,6 29,6 22,7 38,1
2000 22,8 59,1 15,4 13,1 30,7 23,6 32,6
2001 26,3 56,5 14,1 12,5 29,0 21,0 37,5
2002 28,1 54,7 14,8 9,1 27,5 24,3 39,0
2003 28,9 54,3 15,0 6,1 29,1 25,0 39,8
2004 29,5 55,0 13,9 6,7 29,5 26,8 37,1
2005 29,3 55,1 13,5 6,0 32,3 26,3 35,5
2006 29,2 54,4 14,2 5,5 31,8 28,0 34,8
2007 32,1 52,3 13,6 7,8 30,0 26,6 35,6
2008 36,9 46,8 13,7 7,7 28,5 27,5 36,3
2009 40,5 44,0 13,4 8,0 25,3 23,8 42,8
2010 44,6 39,4 14,0 6,8 27,8 22,6 42,9
2011 47,8 36,0 14,1 5,8 27,5 24,8 41,9
2012 46,8 37,4 13,6 6,8 29,0 26,4 37,8
2013 46,7 38,4 12,6 6,6 28,0 28,0 37,4
Fonte: Dados do Ipeadata e do Sistema de Anlise das Informaes de Comrcio Exterior (Alice Web) do Ministrio da Indstria,
Desenvolvimento e Comrcio Exterior (MDIC), de 2014.
Elaborao do autor.
Nota: 1 Segundo a metodologia de Sampaio (2015).
TABELA 4
Brasil: saldo comercial total da indstria de transformao total e por intensidade
tecnolgica (1996-2013)1
(Em US$ bilhes)
GRFICO 2
Brasil: indicador de adensamento das cadeias produtivas para a economia
(1996-2011)1
(Em %)
48
46
44
42
40
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
19. De acordo com Torres e Silva (2012), este indicador apresenta limitaes na medida em que sensvel variao cambial,
bem como pela prpria dinmica setorial. Uma alternativa, segundo esses autores, seria comparar a evoluo absoluta do
numerador e do denominador. Sampaio e Silva (2011) discutiram a variao desse indicador para os estados brasileiros no
perodo de 1996 a 2007, concluindo que So Paulo foi o estado mais afetado pela perda de elos em cadeias produtivas.
20. O CPI mede o peso das entradas de mercadorias estrangeiras na absoro interna por setor de atividade econmica.
O indicador pode apresentar problemas para setores que tm elevada dinmica no prprio setor, por exemplo, no setor
automotivo, e s est disponvel para o pas, ou seja, no h clculos regionais.
GRFICO 3
Brasil: CPI da indstria de transformao (1996-2011)
(Em %)
25
20
15
10
0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
CPI
mais agregam valor e dinamismo tcnico na economia nacional. Com efeito, somente
em 2015 a produo fsica dos bens de capital teve uma variao substantiva, com
reduo de 25,4% acompanhada de uma queda de 18,8% em bens de consumo
durveis (tabela 5).
TABELA 5
Brasil: taxa de variao anual da produo fsica da indstria de transformao por
grandes grupos industriais (2003-2015)
(Em %)
Categoria1 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
BK 2,4 20,6 3,4 5,0 19,2 16,1 -16,5 21,3 5,0 -11,2 12,2 -9,3 -25,4
BI 1,9 7,0 0,7 1,6 4,4 1,6 -8,0 10,4 0,0 -1,6 0,4 -2,4 -5,1
BC -2,8 8,1 6,3 3,8 5,2 1,9 -2,8 7,0 -0,4 -0,5 2,6 -2,3 -9,5
BCD 0,7 21,4 8,5 7,4 10,9 3,5 -2,7 11,6 -3,0 -1,4 4,4 -9,1 -18,8
BCSN -3,5 5,1 5,8 2,9 3,6 1,4 -2,9 5,5 0,4 -0,2 2,0 -0,1 -6,7
Nesta ltima dcada j possvel observar sua manifestao mais perversa, que
a desindustrializao absoluta. O baixo dinamismo desse setor, estratgico
para o desenvolvimento socioeconmico, coloca em perspectiva mudanas nas
articulaes entre aspectos macroeconmicos, microeconmicos e territoriais
que no conseguiram levar a uma trajetria de crescimento no longo prazo nas
ltimas dcadas no Brasil. O cenrio de crise atual e a opo por modelos de ajuste
com base na economia convencional tendem a aprofundar o atual quadro de
fechamento generalizado de fbricas e acentuar o desemprego e a reprimarizao
da inseroexterna.
4 CONSIDERAES FINAIS
O debate sobre a desindustrializao brasileira constitui-se de um dos particulares
captulos da histria do pensamento econmico no pas neste incio de sculo
XXI. Entre suas distintas leituras, destacam-se aspectos macroeconmicos
e setoriais, deixando em segundo plano o debate entre indstria, territrio e
desenvolvimento. Este captulo buscou contribuir nesse aspecto, ao utilizar a
abordagem histrico-estrutural com o olhar da integrao, para estabelecer relaes
entre a desindustrializao e o desenvolvimento regional no Brasil.
Considerando os contextos econmicos e polticos internos e externos das
ltimas quatro dcadas, possvel destacar mudanas significativas no processo de
acumulao de capital, com financeirizao e reorganizao produtiva nos moldes
das cadeias globais de valor e das reformas realizadas no plano do Consenso de
Washington, com abertura rpida e no planejada no Brasil e reduo do papel do
Estado na coordenao do desenvolvimento, que foi consolidada com o Plano Real.
O perodo ureo da industrializao brasileira, de 1930 a 1980, pode ser
entendido como uma poca histrica, com rpido crescimento industrial, aumento
da diversificao produtiva e incorporao de setores modernos sob coordenao
estatal, sendo conjugada com uma integrao comercial e produtiva sob hegemonia
paulista. Nesse perodo, foi construdo o sistema econmico nacional, tal qual
analisou Furtado (1992). De 1980 at os dias atuais, observa-se, contudo, um
movimento distinto do anterior, uma vez que prevalecem baixas ou negativas taxas
de crescimento, com reduo da diversificao produtiva no sentido de uma
maior participao de bens industriais de menor valor agregado , no incorporao
de setores modernos, com uma economia comandada pelo mercado, sobretudo
internacional, que refletiu numa tendncia rearticulao de espaos, com aumento
da articulao local-global e com tendncia fragmentao espacial.
Foi observado que possvel organizar os efeitos da desindustrializao
por meio de categorias que buscam identificar os problemas e os impactos no
desenvolvimento regional em uma abordagem que considera as mltiplas escalas
espaciais. Em que pesem as limitaes nas bases de dados para a identificao dos
problemas com uma dimenso espao-temporal mais ampla,21 as categorias tm
por objetivo organizar o debate e auxiliar na explicao do porqu da reduo do
grau de industrializao em longo prazo no Brasil e seus impactos sobre o territrio.
Conforme discutido, chamou a ateno o perodo posterior a 2010, quando se
observa para o pas uma diminuio absoluta do valor agregado manufatureiro, o
que indica o seu avano para a desindustrializao absoluta.
Desse modo, a desindustrializao no Brasil, da forma negativa que ocorre,
demonstra os limites do processo de industrializao em economias de capitalismo
tardio. Aparece, assim, como resultado de sua formao subdesenvolvida, dependente
e perifrica, calcada nos princpios da supremacia dos mercados, conforme analisou,
por exemplo, Cano (2000; 2014) e Tavares (1999).
As distintas leituras do processo de desindustrializao no Brasil destacam,
como proposio de polticas para a soluo da questo, reformas nos mbitos macro
e microeconmicos, sejam na gesto das relaes cmbio-juros, sejam nas polticas
industriais e de inovao. O que se buscou demonstrar que este processo, que
se aprofundou nos ltimos anos, tem impactos urbano-regionais relevantes, que
trazem desafios para as polticas urbanas e de desenvolvimento regional. No caso
particular das polticas de desenvolvimento regional, os desafios esto no contexto
de crise do processo de industrializao, que envolve a gerao de condies para
a retomada do Estado como agente coordenador do desenvolvimento, a reduo
das desigualdades regionais e a articulao de cadeias produtivas e regionais.
O captulo buscou discutir a desindustrializao e relacion-la com o
desenvolvimento regional no Brasil no perodo ps-1980. O papel que caber
indstria de transformao no desenvolvimento brasileiro nas prximas dcadas est
intimamente relacionado com seu projeto de futuro, o qual parece crescentemente
ligado a um crculo vicioso de fechamento generalizado de unidades locais industriais.
REFERNCIAS
AKYUZ, Y. Impasses do desenvolvimento. Novos Estudos Cebrap, n. 72,
p. 41-56, jul. 2005.
ALDERSON, A. Deindustrialization: globalization, failure, or success? American
Sociological Review, v. 64, n. 5, p. 701-721, Oct. 1999.
BACHA, E.; DE BOLLE, M. B. (Org.). O futuro da indstria no Brasil: a
desindustrializao em debate. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2013.
21. A compreenso das categorias e seus problemas com as bases de dados pode ser complementada com estudos de
caso que combinem aspectos regionais e setoriais.
1 INTRODUO
O Brasil se tornou um dos ltimos pases latino-americanos a adotar a agenda de polticas
neoliberais, o que ocorreu a partir da dcada de 1990.1 Emergindo um novo bloco
histrico de poder ligado lgica de valorizao das finanas globalizadas, ancorou-se em
um pacto conservador no qual os desequilbrios patrimoniais dos agentes econmicos
[passaram a ser] muito mais relevantes que os desequilbrios de renda e emprego
(Tavares, 1999, p. 483). Soma-se a isso a exigncia de uma profunda reestruturao
produtiva, derivando em um pacote de reformas liberalizantes e flexibilizadoras sobre
os campos tributrio, previdencirio, sindical e de direito trabalhista. Ao contrrio da
retomada do desenvolvimento nacional, um processo de desindustrializao, iniciado
com a crise da dcada de 1980, ganhou maior evidncia (Cano, 2014).
Nesse contexto, o estado do Rio de Janeiro se tornou um importante estudo
de caso para avaliar os limites recentes do desenvolvimento brasileiro. Isso porque
a economia fluminense vem sofrendo um desadensamento de cadeias produtivas
a ponto de configurar uma tendncia a uma estrutura oca (Sobral, 2013). Este
captulo visa a uma definio desse fenmeno e a um balano de sua situao atual.
Alm dessa introduo e da concluso, o artigo possui mais duas sees.
Nasegunda seo, ser destacado que os entraves para uma nova via desenvolvimentista
afetaram a trajetria da economia nacional. Mesmo com a contestao ampla
liberalizao econmica somada com importantes medidas de incluso social a
1. Para mais detalhes, Cano (2000) apresentou uma anlise comparativa entre a experincia brasileira e a de outros
pases latino-americanos no contexto das transformaes geopolticas internacionais.
TABELA 1
Indicadores macroeconmicos do Brasil
(Em %)
Atividade econmica
Indicador 2004-2010 2011-2014 2014 2015
PIB 4,5 2,2 0,1 -3,9
Produto industrial 3,5 -0,9 -4,2 -9,8
Emprego formal1 1458 829 153 -1625
Taxa de desemprego 9,0 5,4 4,8 6,8
Demanda agregada
Indicador 2004-2010 2011-2014 2014 2015
Consumo das famlias 5,3 3,3 1,3 -4,0
Consumo da administrao pblica 3,2 1,8 1,2 -1,0
Investimento 8,0 2,1 -4,4 -14,1
Mquinas e equipamentos 12,3 -0,7 -8,7 -26,5
Construo civil 5,8 2,8 -3,7 -8,5
Exportaes 5,2 1,6 -1,0 6,1
Importaes 13,4 4,1 -1,1 -14,1
Poltica fiscal
Indicador 2004-2010 2011-2014 2014 2015
Superavit primrio/PIB 3,2 1,7 -0,6 -1,9
Receita do governo federal 6,8 1,2 -2,4 -6,3
Transferncias para as famlias 5,6 4,9 - -
Investimento das estatais federais 14,7 -1,3 -17,8 -24,3
Investimento da administrao pblica 13,9 0,0 15,1 -32,3
Crdito e renda das famlias
Indicador 2004-2010 2011-2014 2014 2015
Crdito para pessoa fsica 21,5 4,3 4,0 -11,1
Crdito imobilirio para pessoas fsicas 20,1 10,9 0,1 -27,2
Salrio real (emprego formal) 2,5 2,9 1,3 -1,2
Renda real disponvel das famlias 5,3 1,2 -0,8 -
Portanto, fica claro que o grande mrito do modelo econmico foi ter
aproveitado os efeitos positivos de um perodo de bonana internacional ao longo da
dcada de 20002 para introduzir uma estratgia de desenvolvimento que, a despeito
de no ter criado bases slidas para um novo projeto nacional, esteve baseada em
maior incluso social. De fato, uma faanha diretiva ter proporcionado no apenas
um ciclo importante de dinamismo por um perodo significativo at a crise de
2008, mas tambm sua retomada rpida em 2010 ainda que no consolidasse a
trajetria de recuperao nos anos seguintes.
Os resultados concretos desse modelo foram o processo de mobilidade social
ascendente atravs de polticas pblicas e a expanso de um grande mercado de
consumo de massa como um dos grandes motores de dinamismo, mas no o nico,
dada a expanso no desprezvel da formao bruta de capital fixo. Contudo, quando
os investimentos induzidos foram desencadeados, eles no superaram um contexto
histrico de prematura desindustrializao nacional. Ao contrrio, nos ltimos
anos, a desindustrializao ganhou maior evidncia, como atestou Cano (2014).
A partir do primeiro governo Dilma (2011-2014), um novo mix da poltica
macroeconmica foi buscado a fim de redirecionar o modelo de crescimento para
a liderana dos investimentos privados, o que no se concretizou. As polticas
econmicas voltaram a ter um vis mais declaradamente expansionista, ainda
que privilegiando a reduo de receita isenes fiscais, desoneraes e redues
tarifrias, controle de tarifas energticas etc. em vez do dispndio. Como
ressaltaram Serrano e Summa (2012, p. 187),
o governo aparenta querer estimular o investimento privado (dado que parece estar
tendo dificuldades administrativas em retomar o crescimento do investimento pblico
(...)) e o emprego no atravs de aumentos na demanda (...), mas primordialmente
atravs da reduo de custos e/ou aumentos nas margens de lucros das empresas. No
entanto, no h nenhuma evidncia de que as empresas vo empregar mais mo de
obra sem um crescimento mais rpido da demanda, mesmo com maiores margens de
lucro. Tambm no existe nenhum motivo pelo qual empresas investiriam mais em
capital fixo sem uma perspectiva de aumento da demanda, independentemente de
qualquer aumento em suas margens de lucro. Desoneraes e aumentos de margem
podem pontualmente evitar o fechamento de empresas, demisses e paralisao do
investimento em empresas que esto beira da inviabilidade e sem condies mnimas
de rentabilidade em seus mercados internos ou externos. Mas para a imensa maioria
2. Barbosa (2013, p. 90-91) lembrou como os momentos decisivos da histria econmica brasileira dependeram do
alvio da restrio externa: (...) perodos de bonana internacional no so novidades na histria brasileira. Nos anos
1970 os ganhos da elevao dos termos de troca do Brasil foram utilizados para financiar um programa de crescimento
baseado no endividamento externo, que por sua vez acabou numa crise econmica quando a situao mundial mudou no
incio dos anos 1980. Mais recentemente, nos anos 1990, uma nova elevao nos termos de troca do Brasil foi utilizada
para financiar um programa de combate inflao, o Plano Real, baseado numa taxa de cmbio fixa e novamente no
endividamento externo, que por sua vez acabou em uma nova crise cambial quando as condies internacionais se
tornaram desfavorveis em 1999.
das firmas que tem margens de lucro correntes acima do mnimo vivel, aumentos
adicionais nas margens tendem a no ter efeito nenhum sobre suas decises de
investimento. Em geral, o barateamento do custo de contratao da fora de trabalho
ou das mquinas em nada aumenta o emprego ou o investimento, mas to somente
as margens de lucro.
Para ter claro o equvoco da opo adotada, relevante discutir como o ciclo
econmico poltico discutido por Kalecki (1977) se aplica ao caso brasileiro. Segundo
esse autor, a classe capitalista como um todo faz grave objeo a um ativismo estatal
que, atravs do gasto governamental, busque a manuteno do pleno emprego
na economia. Essa classe defende que a estabilidade macroeconmica depende
basicamente de uma estabilidade poltica capaz de sustentar um estado de confiana
e que conquistada, por um lado, com a manuteno de finanas pblicas sadias e,
por outro, com a difuso do princpio moral da meritocracia sobre os empregados.
Em grande medida, isso significa impedir que os interesses sociais representativos
a partir do Estado se sobreponham aos interesses particulares da classe capitalista,
bem como garantir a disponibilidade de oferta abundante de mo de obra e sua
disciplina diante das expectativas de ganho das lideranas empresariais. Como
destacou Kalecki (1977, p. 55-56),
isso d aos capitalistas um poderoso controle indireto sobre a poltica governamental:
tudo que possa abalar o estado de confiana deve ser cuidadosamente evitado (...).
Mas, uma vez que o governo aprenda o truque de aumentar o emprego por meio de
suas prprias despesas, esse poderoso mecanismo de controle perde sua eficcia. Da
que os deficit oramentrios passam a ser encarados como perigosos (...). Mas mesmo
se essa oposio fosse superada como poderia acontecer sob presso popular, a
manuteno do pleno emprego custaria mudanas sociais e polticas que dariam
um novo mpeto oposio dos lderes empresariais. De fato, sob um regime de
permanente pleno emprego, a demisso de empregados deixaria de exercer sua
funo de medida disciplinar. A posio social do patro estaria minada e cresceriam
a autoconfiana e a conscincia da classe trabalhadora.
Cabe ponderar que a classe capitalista no faz oposio a uma interveno
governamental temporria que alivie uma situao de semiestagnao econmica,
desde que isso no abale o respeito responsabilidade fiscal do Estado ou aumente o
poder de barganha da classe trabalhadora. A opo que geralmente encontra menos
contestao aquela que subsidia diretamente o investimento privado, dando, assim,
centralidade para a questo do estado de confiana. Entretanto, qualquer viso
pessimista do futuro que retraia as expectativas empresariais e trave suas decises
de gasto atribuda desconfiana moral e s tenses sociais que supostamente a
interveno estatal provocou. Dito em outras palavras, inverte-se a lgica de modo
que o cerne da crise passa a ser visto como uma instabilidade poltica causada pelas
polticas pblicas. Diante disso, Kalecki (1977, p. 60) atestou o movimento de
reverso completando o ciclo econmico poltico.
outras palavras, uma economia mais suscetvel a sofrer (e com mais intensidade)
os rebatimentos de qualquer crise internacional e nacional.
No caso do estado do Rio de Janeiro, cabe lembrar que sua economia veio
reduzindo participao no PIB nacional ao longo do sculo XX (em particular,
aps ter perdido sua primazia econmica para o estado de So Paulo na dcada de
1920). Como mostra o grfico 1, esse esvaziamento relativo se refere no apenas
ao total da economia, mas tambm aos principais macrosetores separadamente
indstria, agropecuria e servios , logo, se trata de algo generalizado. Nota-se
que esse processo acelerado justamente a partir da fase de industrializao pesada
brasileira, a partir de 1955 (Plano de Metas). Inclusive, quando se inicia o processo
de desconcentrao econmica regional no pas, a partir da dcada de 1970, esse
quadro no revertido.
GRFICO 1
Participao do estado do Rio de Janeiro no PIB nacional
(Em %)
30
25
20
15
10
TABELA 2
Participao das Grandes Regies e Unidades da Federao (UFs) selecionadas no
VAB nacional
(Em %)
Grandes Regies/UF 1995 1999 2003 2007 2011 2013
So Paulo 36,6 35,0 33,3 33,2 31,8 31,1
Minas Gerais 8,6 8,5 8,8 9,2 9,4 9,4
Esprito Santo 1,7 1,8 1,7 2,1 2,3 2,1
Rio de Janeiro 11,2 11,8 11,1 11,0 11,7 11,7
Paran 5,8 6,1 6,6 6,2 5,9 6,3
Santa Catarina 3,5 3,6 4,0 4,0 4,0 4,0
Rio Grande do Sul 7,1 7,0 7,4 6,7 6,1 6,3
Centro-Oeste 8,9 9,1 9,2 9,1 9,3 9,3
Norte 4,3 4,3 4,9 5,1 5,8 5,7
Nordeste 12,3 12,7 13,0 13,3 13,7 13,9
Brasil 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
TABELA 3
Participao das UFs selecionadas no VTI nacional
(Em %)
UF 1970 1980 1985 1996 2003 2007 2011 2014
So Paulo 58,1 53,4 51,9 50,9 43,8 42,5 40,8 37,8
Minas Gerais 6,5 7,7 8,3 8,4 9,1 10,2 9,6 9,6
Paran 3,1 4,3 4,9 5,4 7,3 7,5 8,1 8,3
Rio Grande do Sul 6,3 7,3 7,9 7,9 8,4 7,4 7,7 8,3
Rio de Janeiro 15,7 10,6 9,5 8,1 8,0 7,3 8,0 7,3
Santa Catarina 2,6 4,1 3,9 4,6 5,0 5,0 5,3 6,2
Brasil 100 100 100 100 100 100 100 100
GRFICO 2
Evoluo da produo fsica da indstria de transformao por UFs selecionadas e
da mdia nacional
(Em %)
1,8
1,6
1,4
1,2
1,0
0,8
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
Brasil Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Rio Grande do Sul
Fonte: PIM-PF/IBGE.
Obs.: 1991 = 1.
GRFICO 3
Evoluo da relao VTI/VBPI para a indstria de transformao no estado do Rio de
Janeiro e no Brasil
(Em %)
56
54
52
50
48
46
44
42
40
1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
Fonte: PIA/IBGE.
TABELA 4
Participao fluminense no VTI nacional, segundo classes de gneros
(Em %)
Classe de gneros 2007 2009 2011 2014
Fabricao de produtos alimentcios 2,1 2,1 1,8 1,8
Fabricao de bebidas 9,6 10,4 11,9 11,0
Fabricao de produtos do fumo 0,5 2,8 2,2 0,0
Fabricao de produtos txteis 3,0 2,2 2,3 1,9
Confeco de artigos do vesturio e acessrios 5,7 8,5 7,6 10,2
Preparao de couros e fabricao de artefatos de couro, artigos para viagem e calados 0,9 1,1 0,9 0,8
Fabricao de produtos de madeira 0,5 0,7 0,7 0,7
Fabricao de celulose, papel e produtos de papel 2,4 2,7 2,3 1,7
Impresso e reproduo de gravaes 15,4 16,9 15,3 14,8
Fabricao de coque, de produtos derivados do petrleo e de
17,5 17,9 23,2 16,3
biocombustveis
Fabricao de outros produtos qumicos 7,7 9,9 9,3 11,4
Perfumaria, sabes e velas 7,5 4,9 7,0 9,2
Fabricao de produtos farmoqumicos e farmacuticos 13,1 14,8 11,8 10,9
Fabricao de produtos de borracha e de material plstico 6,8 6,7 6,5 7,5
Fabricao de produtos de minerais no metlicos 5,1 5,5 5,0 5,6
Metalurgia 12,2 12,1 14,7 12,6
Fabricao de produtos de metal, exceto mquinas e equipamentos 5,8 5,1 7,1 7,0
Fabricao de equipamentos de informtica, produtos eletrnicos e pticos 1,0 1,4 0,9 1,2
Fabricao de mquinas, aparelhos e materiais eltricos 1,8 0,9 1,0 1,2
Fabricao de mquinas e equipamentos 2,6 2,6 3,7 4,8
Fabricao de veculos automotores, reboques e carrocerias 4,9 4,5 5,4 4,1
Construo de embarcaes 53,4 54,1 55,5 49,2
Fabricao de outros equipamentos de transporte, exceto veculos automotores 0,4 0,5 0,3 0,4
Fabricao de mveis 1,7 2,2 2,4 3,1
Fabricao de produtos diversos 8,6 6,4 5,5 6,9
Manuteno, reparao e instalao de mquinas e equipamentos 26,4 25,6 22,9 23,5
Indstrias de transformao 7,3 7,3 8,0 7,3
Fonte: PIA/IBGE.
Obs.: Os resultados so pautados na verso 2.0 da Classificao Nacional de Atividades Econmicas (Cnae).
TABELA 5
Estrutura do VTI da indstria de transformao do estado do Rio de Janeiro,
segundo classes de gnero
(Em %)
Classe de gnero 1970 1980 1985 1996 2002
(Continua)
(Continuao)
Reciclagem - - - 0,1 0
TABELA 6
Estrutura do VTI da indstria de transformao do estado do Rio de Janeiro,
segundo classes de gnero
(Em %)
Classe de gnero 2007 2009 2011 2014
Fabricao de produtos alimentcios 3,8 4,6 3,7 4,4
Fabricao de bebidas 4,4 5,5 5,4 5,5
Fabricao de produtos do fumo 0,1 0,4 0,2 0,0
Fabricao de produtos txteis 0,8 0,6 0,5 0,4
Confeco de artigos do vesturio e acessrios 1,6 2,8 2,5 3,9
Preparao de couros e fabricao de artefatos de couro, artigos para
0,2 0,3 0,2 0,2
viagem e calados
(Continua)
(Continuao)
Classe de gnero 2007 2009 2011 2014
Fabricao de produtos de madeira 0,1 0,1 0,1 0,1
Fabricao de celulose, papel e produtos de papel 1,3 1,3 0,9 0,8
Impresso e reproduo de gravaes 2,2 2,5 2,2 2,1
Fabricao de coque, de produtos derivados do petrleo
30,8 28,9 34,6 24,5
e de biocombustveis
Fabricao de outros produtos qumicos 7,4 8,4 7,2 10,2
Perfumaria, sabes e velas 1,3 1,0 1,1 1,8
Fabricao de produtos farmoqumicos e farmacuticos 5,1 5,9 3,4 3,7
Fabricao de produtos de borracha e de material plstico 3,5 3,6 3,2 4,3
Fabricao de produtos de minerais no metlicos 2,4 2,9 2,5 3,3
Metalurgia 14,4 9,5 9,7 9,7
Fabricao de produtos de metal, exceto mquinas e equipamentos 3,4 3,2 3,7 3,9
Fabricao de equipamentos de informtica, produtos eletrnicos e
0,4 0,5 0,3 0,4
pticos
Fabricao de mquinas, aparelhos e materiais eltricos 0,7 0,4 0,3 0,5
Fabricao de mquinas e equipamentos 1,8 1,7 2,5 3,5
Fabricao de veculos automotores, reboques e carrocerias 6,8 6,9 7,7 4,8
Construo de embarcaes 2,0 2,8 2,8 4,9
Fabricao de outros equipamentos de transporte, exceto veculos
0,1 0,1 0,1 0,1
automotores
Fabricao de mveis 0,3 0,4 0,4 0,7
Fabricao de produtos diversos 1,2 1,0 0,8 1,3
Manuteno, reparao e instalao de mquinas e equipamentos 3,9 4,8 4,0 5,2
Soma dos segmentos destacados 52,5 46,8 51,4 44,4
Indstrias de transformao 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: PIA/IBGE.
Obs.: Os resultados so pautados na verso 2.0 da Cnae.
TABELA 7
Estrutura do VTI da indstria do estado do Rio de Janeiro e do Brasil por padres
deconcorrncia
(Em %)
1996 2002 2007
Rio de Janeiro Brasil Rio de Janeiro Brasil Rio de Janeiro Brasil
Commodities 33,4 33,2 42,5 43,1 65,7 43,4
Tradicionais 46,8 40,7 33,2 32,8 19,1 31,7
Difusores de progresso tcnico 18,8 14,0 18,9 14,2 10,8 13,8
Durveis e seus fornecedores 1,5 12,1 5,3 9,8 4,6 11,1
Fonte: PIA/IBGE.
De toda forma, fica claro que, entre 1996 e 2007, o peso da produo de
commodities na estrutura industrial fluminense se tornou superior ao peso desse
grupo na estrutura industrial brasileira (respectivamente, em 2007, 65,7% e 43,4%).
Por conseguinte, os efeitos desse processo se fazem mais presentes no caso do estado
do Rio de Janeiro. Em particular, os impactos sobre o mercado de trabalho no so
desprezveis, devido concentrao em atividades menos intensivas em mo de obra.
Pela tica do emprego formal, a situao fluminense chega a ser mais
perturbadora que pela tica da gerao de valor. Conforme tabela 8, entre 1985
e 2014, a expanso do emprego formal total foi a mais baixa entre todas as UFs
(73,6%), logo, abaixo da mdia nacional (141,9%). Dessa forma, o estado do Rio
de Janeiro passou de segunda para terceira maior concentrao ao ser ultrapassado
por Minas Gerais. No caso da indstria de transformao, o resultado foi ainda
pior. Segundo a tabela 9, no mesmo perodo, tratou-se da nica UF que reduziu
o nmero de empregos formais (-8,9%). Isso, por sua vez, fez com que deixasse
de ser a segunda para se tornar a sexta maior concentrao, sendo ultrapassada por
Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Paran e Santa Catarina.
Analisando a estrutura do emprego formal no estado do Rio de Janeiro,
entre 1985 e 2014, nota-se como a indstria de transformao perdeu expresso.
Segundo a tabela 10, este setor foi aquele que teve a maior perda de participao,
passando de 19,5% para 10,2%. Quando em comparao com a mdia nacional,
fica claro que esse movimento semelhante, embora um pouco mais intenso no
caso fluminense. Como consequncia, houve uma crescente especializao de sua
economia em servios e comrcio. A soma desses dois grandes setores passou de
51,9% para 63,6% do total dos empregos formais na regio. Cabe destacar ainda
que os nicos setores em que o aumento de sua participao na estrutura de emprego
formal fluminense foi comparativamente maior que o aumento na estrutura de
emprego formal brasileira foram extrativa mineral (0,6% para 1,1%), seguida pela
explorao de petrleo e gs natural, e construo civil (3,9% para 6,5%).
Livro_Desenvolvimento.indb 414
Variao do
UF Nmero de Participao nacional Nmero de empregos Participao nacional emprego formal
Posio Posio 1985-2014
empregos formais (%) formais (%)
So Paulo 6.755.555 1 33,0 14.111.450 1 28,5 108,9
Rio de Janeiro 2.673.863 2 13,0 4.641.380 3 9,4 73,6
Minas Gerais 1.836.041 3 9,0 5.071.906 2 10,2 176,2
Rio Grande do Sul 1.610.302 4 7,9 3.109.179 5 6,3 93,1
Paran 1.101.051 5 5,4 3.167.134 4 6,4 187,6
Bahia 832.126 6 4,1 2.372.583 6 4,8 185,1
Santa Catarina 743.443 7 3,6 2.273.933 7 4,6 205,9
Pernambuco 711.548 8 3,5 1.768.543 8 3,6 148,5
Cear 480.102 9 2,3 1.552.447 9 3,1 223,4
Distrito Federal 471.132 10 2,3 1.321.828 11 2,7 180,6
Gois 398.413 11 1,9 1.514.532 10 3,1 280,1
Par 335.517 12 1,6 1.148.221 12 2,3 242,2
Esprito Santo 316.683 13 1,5 967.728 13 2,0 205,6
Paraba 232.963 14 1,1 679.180 16 1,4 191,5
Alagoas 211.881 15 1,0 514.391 20 1,0 142,8
Rio Grande do Norte 199.709 16 1,0 632.140 19 1,3 216,5
Amazonas 198.655 17 1,0 642.920 18 1,3 223,6
Maranho 195.088 18 1,0 738.826 15 1,5 278,7
Mato Grosso do Sul 174.970 19 0,9 653.578 17 1,3 273,5
(Continua)
Desenvolvimento Regional no Brasil: polticas, estratgias e perspectivas
10/02/2017 14:32:18
(Continuao)
1985 2014 Variao do
UF emprego formal
Livro_Desenvolvimento.indb 415
Nmero de Participao nacional Nmero de empregos Participao nacional
Posio Posio 1985-2014
empregos formais (%) formais (%)
Mato Grosso 141.602 20 0,7 804.530 14 1,6 468,2
Sergipe 140.135 21 0,7 417.023 22 0,8 197,6
Piau 130.866 22 0,6 457.730 21 0,9 249,8
Rondnia 81.743 23 0,4 374.101 23 0,8 357,7
Acre 34.553 24 0,2 133.161 25 0,3 285,4
Amap 22.085 25 0,1 132.833 26 0,3 501,5
Roraima 14.730 26 0,1 94.320 27 0,2 540,3
epicentros da desindustrializao nacional
TABELA 9
Quadro comparativo para os empregos formais na indstria de transformao entre as UFs
1985 2014 Variao do
UF Nmero de Participao nacional Nmero de Participao nacional emprego formal
Posio Posio 1985-2014
empregos formais (%) empregos formais (%)
(Continua)
10/02/2017 14:32:18
(Continuao)
416 |
Livro_Desenvolvimento.indb 416
Posio Posio 1985-2014
empregos formais (%) empregos formais (%)
Paran 235.514 6 4,5 703.155 4 8,6 198,6
Pernambuco 177.685 7 3,4 240.693 9 2,9 35,5
Bahia 102.777 8 2,0 229.566 10 2,8 123,4
Cear 86.008 9 1,6 264.640 7 3,2 207,7
Amazonas 58.257 10 1,1 132.192 11 1,6 126,9
Esprito Santo 57.382 11 1,1 128.587 12 1,6 124,1
Alagoas 46.375 12 0,9 84.785 16 1,0 82,8
Par 45.601 13 0,9 92.574 15 1,1 103,0
Gois 42.904 14 0,8 251.031 8 3,1 485,1
Rio Grande do Norte 32.816 15 0,6 66.661 18 0,8 103,1
Paraba 31.822 16 0,6 81.781 17 1,0 157,0
Sergipe 21.790 17 0,4 48.306 19 0,6 121,7
Mato Grosso do Sul 17.278 18 0,3 96.548 14 1,2 458,8
Maranho 16.236 19 0,3 41.789 20 0,5 157,4
Mato Grosso 14.501 20 0,3 105.118 13 1,3 624,9
Distrito Federal 12.804 21 0,2 40.110 21 0,5 213,3
Piau 9.746 22 0,2 30.211 23 0,4 210,0
Rondnia 5.886 23 0,1 38.597 22 0,5 555,7
Amap 2.176 24 0,0 3.837 26 0,0 76,3
Acre 1.597 25 0,0 6.655 25 0,1 316,7
Roraima 321 26 0,0 3.360 27 0,0 946,7
Tocantins - - - 18.537 24 0,2 -
Brasil 5.213.804 - 100,0 8.171.022 - 100,0 56,7
Desenvolvimento Regional no Brasil: polticas, estratgias e perspectivas
Fonte: Rais/MTE.
10/02/2017 14:32:18
TABELA 10
Comparao da estrutura do emprego formal por grandes setores no estado do Rio de Janeiro e no Brasil
(Em %)
Livro_Desenvolvimento.indb 417
Unidade Extrativa Indstria de Siup1 Construo Comrcio Servios Administrao Agropecuria Total
Ano
territorial mineral transformao civil pblica
Rio de Janeiro 0,6 19,5 1,9 3,9 14,0 37,9 21,3 0,4 100,0
1985
Brasil 0,8 25,4 1,4 4,2 12,8 29,5 21,5 1,6 100,0
Rio de Janeiro 1,1 10,2 1,3 6,5 19,2 44,4 16,8 0,5 100,0
2014
Brasil 0,5 16,5 0,9 5,7 19,6 34,9 18,9 3,0 100,0
Fonte: Rais/MTE.
Nota: 1 Siup Servios Industriais de Utilidade Pblica.
epicentros da desindustrializao nacional
A Evidncia da Estrutura Produtiva Oca: o estado do Rio de Janeiro como um dos
| 417
10/02/2017 14:32:18
418 | Desenvolvimento Regional no Brasil: polticas, estratgias e perspectivas
Esse ltimo aspecto importante porque, como mostra a tabela 11, foram
esses dois setores que mais elevaram o emprego formal na economia fluminense
nesse perodo (respectivamente, 195,1% e 186,6%). Ademais, excetuando a
extrativa mineral, todos os setores tiveram uma evoluo do emprego formal pior
que a mdia nacional. Isso evidencia que houve um problema de desempenho
praticamente generalizado, embora mais gritante na indstria de transformao.
Apesar desse quadro estrutural preocupante tanto pela tica do valor como
pela do emprego formal, a evidncia de uma estrutura produtiva oca ainda no se
configura uma questo central no debate pblico estadual. Assim, julga-se que as
potencialidades da economia fluminense no se referem indstria de transformao
como seu motor do crescimento econmico e do progresso tcnico. Muitas vezes essa
argumentao vem acompanhada da justificativa que o estado do Rio de Janeiro no
tem a mesma vocao que o estado de So Paulo. Nesse sentido, confundem-se as
determinaes gerais acerca da formao de capitalismos nacionais e o papel estratgico
da industrializao para superao do subdesenvolvimento com a anlise concreta de
um caso particular historicamente determinado. Seguindo esse raciocnio, economias
estaduais passam a ser analisadas equivocadamente como se fossem singularidades
irredutveis. O cerne desse equvoco reside em uma tentativa de identificar e listar
vocaes locais em vez de investigar os padres de divises territoriais do trabalho
e os limites para a configurao de complexos regionaisassociados.
Diante disso, as elites decisrias na economia carioca e fluminense buscam um
processo de recuperao econmica sem assumir o diagnstico da desindustrializao
como ponto de partida. Nesse sentido, o problema no enfrentado e, em vez
disso, so promovidas novas fronteiras de acumulao associadas a uma urbanizao
improdutiva a fim de atingir grandes processos de valorizao sob orientao
patrimonialista. Dessa forma, assenta-se um padro de acumulao de capital
sob o domnio de capitais fluidos e heterogneos na esfera mercantil-urbana que
generalizaram a lgica fragmentria e particularista dos interesses locais dispersos.
Segundo o grfico 4, a evoluo do ndice calculado pela Fundao Instituto de
Pesquisas Econmicas (Fipe) com base nos anncios de apartamentos prontos
publicados na pgina do ZAP Imveis (ndice FipeZAP) para venda de imveis no
municpio do Rio de Janeiro foi bem acima da inflao (IPCA) no perodo de janeiro
de 2008 a junho de 2016 (respectivamente, 252,9% e 70,8% no acumulado). Para
dados de fevereiro de 2016, o preo mdio anunciado do metro quadrado nesse
municpio foi o mais caro do pas (R$ 10,390, sendo a mdia nacional, R$ 7,609).
Livro_Desenvolvimento.indb 419
Indstria de Administrao
Unidade territorial Extrativa mineral Siup Construo civil Comrcio Servios Agropecuria Total
transformao pblica
Rondnia -62,7 555,7 116,7 509,2 822,9 414,5 204,3 4767,3 357,7
Acre 1211,1 316,7 46,5 552,5 927,9 438,4 142,1 2549,3 285,4
Amazonas -54,1 126,9 62,9 223,4 391,9 296,6 241,9 272,3 223,6
Par 190,9 103,0 55,2 313,1 436,0 198,8 240,9 760,7 242,2
Amap 24,7 76,3 57,5 686,6 1368,3 950,6 410,5 8625,0 501,5
Tocantins - - - - - - - - -
epicentros da desindustrializao nacional
Maranho 36,3 157,4 26,0 137,7 631,4 313,1 241,2 783,2 278,7
Piau 77,7 210,0 13,5 266,4 478,0 329,1 165,7 989,2 249,8
Cear 150,6 207,7 27,0 420,1 365,4 324,4 113,4 218,5 223,4
Rio Grande do Norte 201,9 103,1 61,1 366,7 560,4 365,6 113,7 394,2 216,5
Paraba 149,2 157,0 71,2 308,4 480,0 291,3 109,0 996,4 191,5
Pernambuco 120,4 35,5 49,9 209,2 293,6 231,9 105,6 183,1 148,5
Alagoas 104,2 82,8 82,7 308,5 361,5 134,4 126,9 41,3 142,8
Sergipe 1226,3 121,7 134,9 139,6 328,2 300,6 119,2 768,4 197,6
Bahia 42,8 123,4 13,0 231,6 296,6 202,1 133,2 668,0 185,1
Minas Gerais 62,1 113,7 60,4 181,0 326,1 172,5 147,7 428,1 176,2
A Evidncia da Estrutura Produtiva Oca: o estado do Rio de Janeiro como um dos
Esprito Santo 3,5 124,1 121,1 218,2 383,8 267,7 116,7 545,4 205,6
Rio de Janeiro 195,1 -8,9 18,8 186,6 137,4 103,5 37,0 161,2 73,6
So Paulo 46,6 9,7 76,8 197,8 236,8 180,9 88,3 154,3 108,9
(Continua)
| 419
10/02/2017 14:32:18
(Continuao)
420 |
Indstria de Administrao
Unidade territorial Extrativa mineral Siup Construo civil Comrcio Servios Agropecuria Total
transformao pblica
Livro_Desenvolvimento.indb 420
Paran 22,2 198,6 68,2 151,3 267,0 187,7 121,7 293,4 187,6
Santa Catarina -42,5 139,0 56,3 733,4 391,4 297,0 94,4 248,6 205,9
Rio Grande do Sul 16,9 45,5 45,6 335,8 150,1 129,7 44,5 285,5 93,1
Mato Grosso do Sul 190,8 458,8 93,3 249,5 338,2 267,9 135,8 954,8 273,5
Mato Grosso 91,9 624,9 81,3 458,1 764,5 346,0 301,7 1330,8 468,2
Gois 89,1 485,1 54,9 174,7 407,6 287,8 145,5 1414,8 280,1
Distrito Federal 21,7 213,3 28,7 386,3 329,6 221,3 120,4 313,3 180,6
Brasil 64,8 56,7 53,7 227,8 270,9 186,3 112,8 343,6 141,9
Fonte: Rais/MTE.
Desenvolvimento Regional no Brasil: polticas, estratgias e perspectivas
10/02/2017 14:32:19
A Evidncia da Estrutura Produtiva Oca: o estado do Rio de Janeiro como um dos
epicentros da desindustrializao nacional
| 421
GRFICO 4
Variao do ndice FipeZAP de preos de imveis anunciados para venda no
municpio do Rio de Janeiro
(Em %)
300
200
100
-100
Jul./2011
Jan./2011
Jan./2013
Jul./2013
Jan./2015
Jul./2015
Jan./2012
Jul./2012
Jul./2016
Jul./2008
Jan./2009
Jul./2009
Jan./2010
Jul./2010
Jan./2008
Jan./2014
Jul./2014
Jan./2016
FipeZAP IPCA
Fonte: Fipe e ZAP Imveis.
TABELA 12
Variao acumulada do total de pessoas ocupadas e da taxa de desocupao nas RMs
Total de pessoas ocupadas Taxa de desocupao
3. Segundo Lessa (2000, p. 368), o capital imobilirio alavancou essa tendncia que converte o novo bairro de
fronteira barata para a construo em uma rea de rpida e acentuada valorizao imobiliria. O caso da Barra da
Tijuca exemplar: foi concebida e justificada como a forma de, mediante a oferta de solos edificveis, reduzir o preo
dos imveis no Rio. Hoje, algumas de suas subzonas esto entre as mais valorizadas da cidade.
4 CONCLUSO
As elites decisrias carioca e fluminense, entusiasmadas com as virtualidades locais
de seus setores de servios urbanos e de construo civil, distanciam-se das grandes
questes nacionais, por exemplo, o debilitamento da estrutura produtiva brasileira
em um contexto de desindustrializao prematura. Afinal, a importncia da
industrializao para a economia fluminense, uma das principais bases industriais
de pas, ainda no um grande tema de discusso municipal e estadual.
Por isso, devem ser destacadas trs contradies importantes entre as orientaes
polticas dessas elites decisrias e a realidade econmica concreta. Em primeiro
lugar, equivocam-se ao defender que a economia fluminense precisa se reinventar,
no sentido em que as atividades econmicas capazes de gerar oportunidades no
futuro no so as mesmas que deixamos para trs nas ltimas dcadas (Urani e
Giambiagi, 2011, p. 6-7). Afinal, parte importante do ciclo recente de grandes
investimentos se voltou para cadeias produtivas e atividades de logstica que no
configuram ineditismo, e visou reforar exatamente as vantagens j existentes na
economia fluminense (por exemplo, siderurgia, derivados de petrleo etc.). Logo, o
desafio no reinventar as ncoras econmicas, mas buscar aumentar a diversidade
e a complexidade produtiva a partir das j existentes.
Em segundo lugar, equivocam-se em apostar que o cenrio recente
marcado por uma recuperao econmica j madura, capaz de voltar-se para uma
estratgia alm da economia do petrleo e gs natural (Urani, 2008). Isso porque
o perodo recente explicitou como essa atividade se tornou fundamental para
estruturar as bases de um processo de crescimento regional sustentado. Inclusive,
ao passar por srios impasses no mbito nacional, esse bloco de atividades paralisa
importantes planos de investimentos que repercutem sobre as possibilidades de
desenvolvimento fluminense. Portanto, no s so questionveis a profundidade
e a capacidade de sustentao atual desse processo de recuperao, como tambm
sua efetivao depende de um projeto nacional associado economia do petrleo
e um planejamento estadual para encar-la como um setor no seio de um processo
de reindustrializao estadual.
Em terceiro lugar, equivocam-se ao no dar nfase no desafio de consolidao
de um complexo econmico regional. Por exemplo, a gravidade da questo
metropolitana no assumida fundamentalmente como a problemtica de um tecido
produtivo enfraquecido e esgarado. Ao invs de os limites do desenvolvimento
fluminense serem encarados como as dificuldades para organizao de uma economia
REFERNCIAS
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BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
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1 INTRODUO
Neste captulo final, apresentada uma proposta de balano geral das contribuies
dos autores da coletnea sobre o desenvolvimento regional. Tal esforo de construo
de uma narrativa para os textos, contudo, realizado em dilogo e contraponto
a teses consolidadas na literatura regional brasileira. Se as reflexes surgidas nos
treze artigos se organizam para fornecer leituras e interpretraes da questo
regional que se consolidaram nos anos 2000-2015, como elas podem ser vistas em
relao aos dilemas mais gerais dos nossos desequilibrios regionais e trajetria de
longo prazo da formao do mercado nacional brasileiro? Colocando a questo
de outra forma, como os temas consolidados no breve perodo de 2000 a 2015
correspondem a, agudizam, redefinem ou superam processos de longa durao da
questo regional brasileira?
Pesquisadores em diversas instituies acadmicas nacionais tm dedicado
energia para a realizao de uma empreitada deste tipo. Citam-se, logo a seguir,
algumas coletneas como esforos de reflexo sobre balanos temticos dedicados
a compreender mudanas e permanncias do perodo recente. Territrio, Estado
e polticas pblicas espaciais (Steinberger, 2013) realiza uma discusso de polticas
espacialmente fundamentadas, entre as quais se incluem a ambiental, a de
ordenamento territorial, a regional, a urbana e a rural. Este estudo interpela
as experincias de criao de polticas pblicas territoriais no perodo recente e
aprofunda o debate a respeito da sobreposio de objetivos, a fragilidade institucional
e de coordenao de aes, entre outros aspectos relevantes. Outra experincia
relevante Planejamento, Polticas e Experincias de Desenvolvimento Regional:
problemticas e desafios (Randolph, Siqueira e Oliveira, 2014), que organiza estudos
tericos sobre desenvolvimento regional bem como anlises de experincias e
estratgias de desenvolvimento em diversas partes do pas. A obra reconhece o
florescimento da atividade de planejamento e execuo de polticas territoriais em
muitas partes do pas e atenta para as dificuldades de coordenao e articulao
Bernardo Campolina. Por fim, deve ser mencionado o terceiro volume da revista,
publicado em 2015, que faz uma importante reflexo sobre os xitos e os fracassos
das intencionalidades das polticas regionais direcionadas para o Nordeste brasileiro
no dossi A Macrorregio Nordeste e os Modelos de Planejamento e Desenvolvimento
Regional (com entrevistas de Tania Bacelar de Arajo e Leonardo Guimares Neto).
No poderia, por fim, deixar de ser registrado o esforo organizado em 2014
pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) de
avaliao das escolhas estratgicas tomadas na dcada anterior sobre direcionamento
de seus recursos a empresas, setores e territrios visando ao desenvolvimento das
regies brasileiras. Esta coletnea foi realizada em formato de cinco volumes, um
para cada macrorregio brasileira, sendo intitulada Um Olhar Territorial para o
Desenvolvimento. O relevante deste material que ele registra o esforo do BNDES
(2014), uma instituio financeira pblica, em tratar mais assertivamente a questo
regional brasileira como um dos objetivos centrais de suas estratgias. Trata-se,
protanto, de uma importante mudana de orientao na aplicao dos recursos
deste banco, os quais deixam de se basear em critrios meramente setoriais, como
sempre foi desde a sua criao, na dcada de 1950, para incorporar e abraar a
dimenso regional.
nesta trilha de reavaliao de caminhos percorridos; de identificao
de foras, em curso ou em potncia; de novas questes em aberto, espera de
enfrentamentos, e de casos de pouco xito ou fracasso, que o material coligido
neste livro se apresenta. Seu foco a dimenso territorial do desenvolvimento
brasileiro e a compreenso dos fenmenos relevantes em atuao no perodo que
abre o sculo XXI, quando se constata, a partir de 2003, uma nova orientao de
ativismo governamental, cujas repercusses sobre o territrio so muito diferentes
do padro estabelecido pelas polticas pblicas na dcada anterior.
Aps esta introduo, na seo 2, apresenta-se uma reflexo sobre caminhos
possveis, dificuldades enfrentadas e escolhas de cortes metodolgicos recorrentes na
realizao de avaliaes de fenmenos afetos ao tema do desenvolvimento regional
brasileiro num dado perodo escolhido. Os organizadores desta coletnea, autores
deste captulo, encararam o desafio de alertar o leitor para as amplas possibilidades
de interrogao geradas pelas anlises apresentadas nos estudos que a compem.
Sugerem, portanto, ao leitor especializado trilhas de observao para interpretaes
crticas, indagaes sobre fenmenos no explicados ou parcialmente explicados
e provocaes para estudos posteriores.
Aos demais autores desta coletnea foi solicitado que, a partir de suas
experincias profissionais e acadmicas pessoais, contribussem para um balano
das aes no perodo indicado. O conjunto do material deste livro no foi escrito,
portanto, com o propsito estruturado ex ante de formular uma orientao terica
1. O autor utilizou o conceito de aglomeraes industriais relevantes (AIRs), que correspondem a microrregies
homogneas com mais de 10 mil empregos industriais em 1980.
QUADRO 1
Elementos de referncia para a problemtica regional
Anos 1990 Anos 2000-2015
Fragmentao da nao Fragmentao da nao
l Globalizao econmica e suas repercusses sobre l Globalizao econmica permanece como fenmeno consolidado.
a questo regional; e financeirizao da economia. Duas macrorregies brasileiras so mais impactadas no perodo
l Fragmentao da nao; reconcentrao produtiva recente: Centro-Oeste, pela via do comrcio mundial de
numa rea poligonal dada pelo emprego industrial; commodities; e Sudeste, pela via da dominncia financeira.
e convergncia oudivergncia. l Fragmentao da nao e reconcentrao produtiva so processos
l Crise do processo de integrao produtiva do amainados e contidos (mas no inteiramente resolvidos) pela
territrio nacional. enrgica ao governamental aps 2003.
Desindustrializao Desindustrializao
l Desindustrializao, crise no corao industrial l Desindustrializao permanece a despeito de polticas ativas de
(So Paulo e Sudeste) e expanso do crdito e contedo nacional.
agronegcioexportador. l Continuidade da expanso do agronegcio exportador; e expanso
econmica acelerada do Centro-Oeste brasileiro.
2000, nesta rea relativamente contgua que vai da RM de Belo Horizonte para
todas as RMs das regies Sudeste e Sul, incorporando tambm as cidades mdias
do interior e chegando finalmente RM de Porto Alegre. Fora deste polgono
estruturado, observa-se relevncia econmica e de emprego apenas nas tradicionais
RMs e capitais dos estados do Nordeste, Norte e Centro-Oeste.
As implicaes deste achado so claras: i) o padro de localizao das atividades
produtivas no Brasil aponta divergncias entre os nveis de renda per capita na
linguagem neoclssica, em clubes de convergncia entre o Sul e o Sudeste,
mais urbanizados, industrializados e escolarizados, e as regies Norte, Nordeste e
Centro-Oeste; e ii) as polticas governamentais tm sido pouco efetivas para mudar
o padro regional de concentrao da atividade produtiva.
Como se ver posteriormente, a especificidade da anlise de Diniz (1995) esteve
na centralidade dada ao setor industrial como elemento dinmico das economias
regionais, da por que o centro das consideraes na atividade industrial (valor de
transformao industrial VTI e emprego, e produto interno bruto PIB) e na
reconfigurao territorial observada. Pouca relevncia se deu s transformaes que
se passavam no setor tercirio ou ao papel das commodities minerais e agrcolas.
Passada mais de uma dcada, entretanto, o que se constata a continuidade
da perda de relevncia do setor industrial na economia nacional, reduzindo chances
de crescimento das regies de maior desenvolvimento (Sul e Sudeste). Este processo
de desindustrializao acompanhado por uma forte atratividade econmica em
regies como Centro-Oeste e Norte, impulsionada pelo ciclo ascensionista da
demanda internacional por gros e minerais (em particular, da China e da ndia).
Transformaes relevantes no Centro-Oeste (para o agronegcio) e no Norte,
e impactos da produo e da exportao de minrio de ferro no sudoeste do Par
(Carajs) podem ser apreendidas nos textos de Castro e Santos.2 Estes estudos
contribuem para enriquecer a compreenso de que a questo da concentrao e da
desconcentrao produtiva continua aberta. Houve, por certo, ganhos importantes
de participao do PIB das regies Centro-Oeste e Norte (menos a do Nordeste)
na economia nacional, ensejando desconcentrao de atividades. Contudo, no
houve mudana qualitativa estrutural relevante nas regies tradicionais da poltica
regional: suas estruturas industriais no se tornaram mais intensivas em capital ou
tecnologicamente mais densas, e os servios modernos no ensejaram representar o
elemento dinmico de suas economias. Os setores industrial, tercirio e agroindustrial
nacional continuaram concentrados em termos de domnio da capacidade de
investimento e de localizao nas regies onde eram mais desenvolvidos, isto no
Sudeste e no Sul do pas.
pelos recursos das commodities agrominerais foi favorvel ao ativismo fiscal o qual
permitiu polticas de apoio ao setor produtivo ela no foi, contudo, suficiente
para obstar as foras da globalizao que ameaam a posio brasileira nas cadeias
globais, nem para se contrapor trajetria de desindustrializao produtiva.
4. Ver, entre outros: Cepal (2013); Cardoso Jnior (2010); Ipea (2011; 2012); Campello e Neri (2013); Guimares et al.
(2014); Montoro et al. (2014); Siffert Filho et al. (2014); e Cavalcanti et al. (2014).
QUADRO 2
Elementos de referncia para a problemtica regional: polticas pblicas
intencionalidades e instrumentos
Anos 1990 Anos 2000-2015
Atuao governamental e polticas pblicas Atuao governamental e polticas pblicas
l Atuao do governo no sentido da l Governo atuou ao menos de duas formas mais evidentes: i) poltica social
privatizao de ativos, da conteno do gasto ativa (transferncias de renda, aumento do salrio mnimo, educao,
pblico e das polticas sociais focalizadas. sade) uma novidade na questo territorial; e ii) politica setorial
l Perda de substncia do ativa, na forma do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e
planejamentogovernamental. de seus efeitos territoriais, e com investimentos em polticas urbanas e
l Plano Plurianual (PPA) e planejamento habitacionais revigoradas (Minha Casa, Minha Vida).
indicativo Programa Brasil em Ao. l Planejamento governamental ganha flego na forma, mas problemas de
coordenao federativa persistem.
Poltica regional
l Enfraquecimento da poltica e das instituies Poltica regional
regionais; e acirramento da guerra fiscal entre l Poltica regional reativada e fortalecida com a I e II PNDR; guerra
estados da federao. fiscal (menos aparente em face do boom de crescimento econmico);
continuidade da perda de importncia das instituies regionais.
Relaes federativas
l Centralizao federativa nas relaes Relaes federativas
intergovernamentais Unio reconcentrou l Relaes federativas manuteno do padro anterior de concentrao
recursos e descentralizou, em direo a de recursos na Unio; houve ganhos para governos municipais, ainda que
governos subnacionais, a execuo de pequenos, mas no para os governos estaduais. Governos subnacionais se
polticaspblicas. tornaram cada vez mais executores de polticas centralmente definidas.
l Lei de Responsabilidade Fiscal marco l Padro de relaes federativas e intergovernamentais com baixo contedo
doperodo.1 cooperativo permanece a despeito de nova legislao sobre Consrcios
l Padro de relaes federativas e Pblicos (2007).
intergovernamentais com baixo
contedocooperativo. Agenda ambiental
l Premncia da agenda ambiental (limitaes entrpicas mais evidentes
Agenda ambiental no Nordeste; biodiversidade na Amaznia e no Centro-Oeste; poluio e
l Agenda ambiental ganha relevncia destruio acelerada de ecossistemas nas metrpoles).
sendo o desmatamento da Amaznia o seu
principaltema. Agenda urbana
l Expanso do financiamento habitacional e do saneamento.
Agenda urbana l Deficits habitacionais so reduzidos, mas problemas de mobilidade urbana
l Problemas da agenda urbana (deficits se amplificam.
habitacionais, gentrificao, desemprego l Gentrificao, desemprego metropolitano, crescimento de cidades
metropolitano, crescimento de cidades mdiasetc.
mdiasetc.).
Os dois estudos, cada qual a seu modo, buscam refletir sobre as possibilidades
e os obstculos para a redefinio de uma estratgia de desenvolvimento regional
que redirecione o padro de atividades produtivas, hoje baseado em recursos
naturais no renovveis, para a consolidao de atividades produtivas baseadas no
conhecimento e voltadas para o uso sustentvel dos recursos existentes.
22. O ciclo de crescimento da ltima dcada baseou-se em forte expanso do consumo das famlias, em particular
daquelas cuja renda principal vincula-se direta ou indiretamente ao salrio mnimo. O salrio mnimo um preo poltico,
mas o seu poder de compra depende da reao dos demais preos e salrios. A principal mudana de preos relativos
na dcada foi a valorizao da taxa de cmbio. Esta apreciao neutralizou as presses tanto da agricultura quanto
das matrias-primas importadas, diretamente sobre o custo de vida e indiretamente sobre os preos industriais, cujo
declnio, sobretudo na eletrnica de consumo, fortaleceu o efeito do cmbio sobre o poder de compra dos salrios.
Com o preo da cesta bsica contido, a elevao do salrio mnimo de base e a expanso do crdito permitiram amplo
deslocamento do padro de consumo na base da pirmide. A massificao dos bens de consumo durvel e a ampliao
tanto do mercado automobilstico para a baixa classe mdia quanto da alimentao do lar expressam bem a mudana
de estilo de vida (Tavares, 2015, p. 10-11).
recente seu papel de territrio de transio entre o Sudeste e o Sul, por um lado,
e o Norte e o Nordeste, por outro.
A regio se caracteriza como uma fronteira explorvel de recursos naturais,
com a implantao de unidades de produo, tais como as de esmagamento e
processamento de soja, indstrias alimentar, de rao animal, frigorfica (carne
bovina, suna e de frango) e de laticnios. Mas tambm cabe destaque s manufaturas
de couro, algodo e sucroalcooleiras (Miragaya, 2014).
Recentemente, com o boom de demanda e preos nos mercados internacionais,
determinado sobretudo pelas necessidades chinesas, o setor de commodities conheceu
grande expanso. No perodo 2002-2012, o minrio de ferro aumentou 41,2%;
a soja, 15,6%; os cereais, 14,2%; o leo vegetal, 13,5%; e o Nquel, 7,3%, entre
outros importantes aumentos.
Entretanto, a alta especializao em atividades extrativas e produtivas de
commodities colocam limitaes estruturais dinmica endgena de economia do
Centro-Oeste expandido. Estes constrangimentos so postos pela natureza intrnseca
de seus bens minerais, agrcolas e pecurios, fundados em vantagens competitivas
estticas e absolutas, com pouca capacidade de diferenciao, pois padronizados e
de processamento contnuo, e em grande parte submetidos a definio da demanda
e preos internacionais.
So ainda notrias suas carncias e gargalos de infraestrutura, armazenamento
e escoamento da produo agropecuria e mineral, por apresentarem enormes
distncias fsicas e dependncia de escoamento para a exportao da produo em
relao aos portos.
A grande transformao do agronegcio nesta vasta poro territorial se deu
com perda da biodiversidade e degradao dos solos e das guas, desmatamento e
queimadas nos dois ecossistemas bastante frgeis e sensveis que abriga: o Cerrado
e o Pantanal.
A regio se beneficiou diretamente pelo fato de o pas ter avanado muito
nas ltimas dcadas na eficincia logstica, mas tambm na pesquisa agrcola e
agropecuria, sobretudo pelo papel da Embrapa e dos rgos de fomento nacional
e estaduais.
Castro (2014) sintetizou bem os desafios para a regio, ao afirmar que os
grandes complexos a instalados, os agropecurio-industriais e os de extrao e
processamento mineral, requereriam estratgias consistentes de atuao tanto a
montante quanto a jusante de suas respectivas cadeias produtivas. A montante,
estimulando o desenvolvimento da produo local de mquinas equipamentos
e insumos, alm de servios tcnicos especializados; e a jusante, promovendo a
diferenciao de produtos de maior agregao de valor.
23. O debate sobre as especificidades amaznicas est marcado pelas reflexes de Becker (2014): vinculado a questes
como relaes scio-naturais da regio, a geopoltica, a urbanizao, os eixos de integrao e desenvolvimento, as redes
tecnolgicas, o papel das cidades e a discusso sobre o futuro da regio (op. cit., p. 11).
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Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
Andrea Bossle de Abreu
Reviso
Carlos Eduardo Gonalves de Melo
Elaine Oliveira Couto
Laura Vianna Vasconcellos
Luciana Nogueira Duarte
Mariana Silva de Lima
Vivian Barros Voloto Santos
Thais da Conceio Santos Alves (estagiria)
Editorao
Aeromilson Mesquita
Aline Cristine Torres da Silva Martins
Carlos Henrique Santos Vianna
Glaucia Soares Nascimento (estagiria)
Capa
Jeovah Herculano Szervinsk Junior
Braslia
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES,
Trreo 70076-900 Braslia DF
Fone: (61) 2026-5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Esta obra no teria se concretizado se Misso do Ipea Os artigos reunidos nesta coletnea
no fosse baseada em uma profcua e Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro trazem, cada qual a seu modo, um olhar
promissora relao de trabalho por meio da produo e disseminao de conhecimentos e da assessoria sobre o desenvolvimento regional
longamente estabelecida entre o Ipea, a ao Estado nas suas decises estratgicas. brasileiro neste incio de sculo XXI
comunidade acadmica e institutos (2000-2015). Destacam, nesse sentido,
estaduais de pesquisa e planejamento. O avanos, pontos positivos e realizaes
esforo para estabelecer parcerias a fim Autores da poltica pblica no territrio
DESENVOLVIMENTO
Os colaboradores desta coletnea so Interpelam as insuficincias, os
Csar Nunes de Castro obstculos e os recuos manifestados
estudiosos de temas do territrio e do
Constantino Cronemberger Mendes nesse perodo. Apresentam, ainda,
REGIONAL NO BRASIL
desenvolvimento regional brasileiro.
Trabalham e lecionam em universidades, novas propostas de polticas capazes
Daniel Pereira Sampaio
centros de pesquisa e rgos federais de modificar, fazer avanar e/ou
e/ou estaduais de governo em lugares
Danilo Jorge Vieira substituir algumas das j existentes e
distintos do pas. Ernesto Pereira Galindo polticas, estratgias e perspectivas que demonstram poucos resultados
concretos.
Guilherme Mendes Resende
No seu conjunto, os textos contm
Os organizadores Marco Aurlio Costa elementos slidos e suficientes que
Paola Verri de Santana evidenciam significativos avanos
postos em ao pelo aparato
Paulo Fernando Cavalcanti Filho
governamental do federalismo brasileiro
Robson Dias da Silva para gerar e promover a igualao das
Rodrigo Portugal da Costa oportunidades de bem-estar em todas
as regies do pas. Apesar de no termos
Toms Pinheiro Fiori alcanado ainda um desejvel nvel
Valdeci Monteiro dos Santos superior de igualdade, deve ser
registrado, contudo, que o pas
Vitarque Lucas Paes Coelho
efetivamente se colocou na trilha da
mobilizao de recursos, estratgias e
polticas para romper as foras que
ISBN 978-85-7811-292-9 configuram padres de desigualdades
nas ltimas dcadas.
Ao evidenciar esse caminho, as
9 788578 112929
anlises contribuem e encorajam todos a
preservar os benefcios j atingidos e
Organizadores sugerem novas possibilidades temticas
Aristides Monteiro Neto para a modificao de polticas
Csar Nunes de Castro existentes.
Carlos Antonio Brando