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Caderno de Debates Novembro/2009

Refgio,
Novembro de 2009

Migraes e
Cidadania
ACNUR / A.F.Rodrigues - 2007

Caderno de Debates 4 Eva Demant


Novembro de 2009 Luiz Paulo Teles Ferreira Barreto
Maria Lcia Pinto Leal
Paulo Srgio de Almeida
Renato Zerbini Ribeiro Leo

I
Refgio,
Migraes e
Cidadania

Famlia de
refugiados
de origem
africana no Rio
de Janeiro

Caderno de Debates 4 Eva Demant


Luiz Paulo Teles Ferreira Barreto
Novembro de 2009 Maria Lcia Pinto Leal
Paulo Srgio de Almeida
Renato Zerbini Ribeiro Leo
ISSN

Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados

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Cadernos de Debates Refgio, Migraes e Cidadania, v.4, n. 4 (2009).


Braslia : Instituto Migraes e Direitos Humanos.

v.1, n. 1 (2006)
Anual
ISSN: 1984.2104

1. Direitos Humanos - Peridicos 2. Migraes - Peridicos

CDU 341.231.14 (05)


Editor Responsvel
Instituto Migraes e Direitos Humanos (IMDH)

Conselho Editorial
Eva Demant
Luiz Paulo Teles Ferreira Barreto
Mrcia Anita Sprandel
Roberto Marinucci
Rosita Milesi

Coordenao Editorial
Janana Mendes (IMDH)
Luiz Fernando Godinho (ACNUR)
Newton Rodrigues Freire Jnior (IMDH)
Marcio Arbach (IMDH)

Coordenao de produo
Liberdade de Expresso Agncia e Assessoria de Comunicao

Projeto grfico
Erika Yoda

Diagramao
Luana Melo e Rodrigo Paglieri

Tiragem
2 mil exemplares

Impresso
Ipiranga

As informaes expressas nos artigos so de responsabilidade dos autores e no refletem, ne-


cessariamente, a opinio do ACNUR, do IMDH, ou do Conselho Editorial do Caderno. Esse
Caderno aceita contribuies de autores interessados em publicar seus trabalhos. Todos os arti-
gos no encomendados sero encaminhados ao Conselho Editorial, a quem cabe a deciso final
sobre sua publicao. Venda proibida.
ndice

7 Apresentao:
Uma apresentao aos 12 anos do Comit Nacional para os
Refugiados (CONARE)
Luiz Paulo Teles Ferreira Barreto
Renato Zerbini Ribeiro Leo

15 Conselho Nacional de Imigrao (CNIg): Polticas de Imi-


grao e Proteo ao Trabalhador Migrante ou Refugiado
Paulo Srgio de Almeida

27 Avanos e Desafios da Proteo Internacional no Brasil


Eva Demant

39 O conceito de refugiado, no Brasil, desde sua perspectiva


normativa: os dez anos da Lei n 9.474/97 e a importncia
de seu artigo 1
Renato Zerbini Ribeiro Leo

73 Dilogos sobre Trfico de Mulheres Brasileiras no


Contexto da Explorao Sexual: cenrios luso-brasileiros
Maria Lcia Pinto Leal
ACNUR / V.Graziano (2008)
Caderno de Debates Novembro/2009
ACNUR / V.Graziano (2008)

Casal de refugiados palestinos reassentados no


Brasil ora na mesquita de Mogi das Cruzes (SP)

Uma apresentao aos 12 anos do Comit


Nacional para os Refugiados (CONARE)*

Luiz Paulo Teles Ferreira Barreto1


Renato Zerbini Ribeiro Leo2

com muita honra e alegria que apresentamos o Caderno de Debates 4


Refgio, Migraes e Cidadania patrocinado pelo Alto Comissariado das
Naes Unidas para Refugiados (ACNUR) e pelo Instituto Migraes e Direi-
tos Humanos (IMDH). A satisfao ainda maior pelo fato de este nmero
ser dedicado aos 10 anos do Comit Nacional para os Refugiados (CONARE).
O CONARE foi criado pela Lei n 9.474/97, que define mecanismos para a
implantao do Estatuto de Refugiados da ONU, de 1951, e determina outras

* Este artigo uma adaptao do texto previamente elaborado para a revista Forced Migration Re-
view.
1. Secretrio executivo do Ministrio de Estado da Justia do Brasil. Presidente do Comit Nacional
para os Refugiados (CONARE).
2. Coordenador-Geral do CONARE. Doutor em Direito Internacional e Relaes Internacionais.

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Caderno de Debates Novembro/2009

providncias, entre elas, luz de seu artigo dcimo primeiro, o estabelecimen-


to do CONARE. Nesses 10 anos de funcionamento, no marco das 55 reunies
plenrias e 11 extraordinrias, o CONARE outorgou o status de refugiado, at
setembro de 2009, a 4.183 pessoas, sendo 3.786 por vias tradicionais de elegi-
bilidade e 397 por meio do Programa de Reassentamento Solidrio.3
O Brasil um pas solidrio com o refgio, por isso, empenhou-se na co-
memorao do 20 aniversrio da Declarao de Cartagena sobre os Refugia-
dos. Esse momento representou um dos mais significativos esforos no campo
do Direito Internacional e da proteo internacional do ser humano, no incio
do sculo XXI.
Esse processo marca um reconhecimento expresso da relao direta entre os
movimentos e os problemas dos refugiados ante a normativa dos direitos hu-
manos, o qual amplia o enfoque, de modo a abarcar tanto a etapa intermediria
de proteo (refgio) quanto as etapas prvia, de preveno, e posterior, de
solues durveis (repatriao voluntria, integrao local e reassentamento).
, portanto, evoluo gradual da aplicao de critrio subjetivo de qualificao
dos indivduos, segundo as razes que os levaram a abandonar os seus lares, a
critrio objetivo centrado especialmente nas necessidades de proteo.4 Todo
esse processo configura mais um elemento irrefutvel de comprovao da con-
vergncia entre os trs ramos da proteo internacional do ser humano: direito
humanitrio, direitos humanos e direito dos refugiados. animador saber que
o Brasil sempre esteve acompanhando de perto todo esse processo.
A Declarao de Cartagena sobre os Refugiados (1984) conceituou a matria
no mbito dos direitos humanos e lanou, como elemento que compe a defi-
nio ampliada de refugiado, a violao macia dos direitos humanos, isto , a
grave e generalizada violao dos direitos humanos. Assim o confirma, tambm,
o contedo da presente publicao. Os documentos oriundos da Conferncia
Internacional sobre Refugiados Centro-Americanos (CIREFCA), intitulados
Princpios e critrios para a proteo e assistncia aos refugiados, repatriados e
deslocados centro-americanos em Amrica Latina (1989) e Princpios e critrios
(1994), reconheceram expressamente a existncia de estreita e mltipla relao

3. Dados da Coordenao-Geral do CONARE.


4. CANADO TRINDADE, Antnio Augusto. A humanizao do direito internacional.
Belo Horizonte: Del Rey, 2006, p. 284.

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Caderno de Debates Novembro/2009

entre a observao das normas relativas aos direitos humanos, os movimentos


de refugiados e os problemas de proteo, favorecendo e impulsionando, por
meio da sustentao de seu enfoque integral, a convergncia entre as trs verten-
tes da proteo internacional da pessoa humana. A Declarao de San Jos sobre
os refugiados e pessoas deslocadas (1994), ao inovar em matria de proteo par-
ticular dos deslocados internos, afirmando ser a violao dos direitos humanos a
principal causa de seu deslocamento, reconheceu expressamente a convergncia
entre os sistemas de proteo internacional da pessoa humana, enfatizando os
seus caracteres complementares.5 Destacou, tambm, que a proteo dos direi-
tos humanos e o fortalecimento do sistema democrtico constituem as melho-
res medidas para a busca de solues durveis, para a preveno dos conflitos,
para os xodos dos refugiados e para as graves crises humanitrias. Finalmente,
como destaque especial para o fato de que durante todo o processo preparatrio
de consultas para a Conferncia do Mxico (2004), ou seja, San Jos de Costa
Rica (12-13 de agosto de 2004), Braslia (26-27 de agosto de 2004) e Cartagena
das ndias (16-17 de setembro de 2004), foram expressamente reconhecidos trs
pontos de importncia capital para a proteo do ser humano em sua viso mais
ampla: 1) a convergncia entre as trs vertentes da proteo internacional da
pessoa humana (direito humanitrio, direitos humanos e direito dos refugia-
dos); 2) o rol central e a alta relevncia dos princpios gerais de direito e 3) o ca-
rter de jus cogens do princpio bsico do non-refoulement ou da no devoluo
como um verdadeiro pilar de todo o Direito Internacional dos Refugiados.6 Por-
tanto, plasma-se no seio do ACNUR a viso convergente e integral da proteo
internacional da pessoa humana.
No que diz respeito ao Estado brasileiro, a disposio para a temtica do
refgio, assim como a destacada trajetria na institucionalizao dos princ-
pios internacionais da proteo do refgio, consubstanciada pela promulga-
o da Lei n 9.474/97 e pelo labor do CONARE, fizeram que o Brasil figuras-
se como palco desse fundamental e histrico processo, mencionado nos dois
ltimos perodos do pargrafo anterior, ao organizar, em agosto de 2004, a

5. Com referncia especfica ao Brasil, poderamos invocar os sistemas de proteo internacional


de direitos humanos de impacto direto no Estado brasileiro, o sistema interamericano de direitos
humanos, de mbito da OEA, e o sistema das Naes Unidas, de mbito da ONU, sempre atuando,
claro, em estrita colaborao com o prprio sistema brasileiro de proteo de direitos humanos.
6. CANADO TRINDADE, Antnio Augusto. Op. cit., pp. 284-352.

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Caderno de Debates Novembro/2009

reunio preparatria do Cone Sul7, com vistas reunio final de novembro, no


Mxico8, da qual resultou o documento continental Plano de Ao: Cartagena
20 anos depois ou Plano de Ao do Mxico.9 Esse documento prope aes
para o fortalecimento da proteo internacional dos refugiados na Amrica
Latina. Assim, como anfitrio daquela reunio preparatria, o Brasil certa-
mente contribuiu para o resgate histrico e a consolidao dos princpios e das
normas da Proteo Internacional da Pessoa Humana.
A Declarao de Cartagena importante porque lana elementos capazes de
reconhecer a complementaridade em termos normativos, interpretativos e ope-
rativos existente entre os trs ramos da proteo internacional da pessoa hu-
mana, luz de viso integral e convergente do direito humanitrio, dos direitos
humanos e do direito dos refugiados. Nisso configura-se o Esprito de Cartagena.
O Estado brasileiro captou o Esprito de Cartagena. Esse exerccio no foi
fcil, porque, alm de incorporar os conceitos tanto da Conveno de 1951
quanto do Protocolo de 1967, a Lei n 9.474/97 agrega, como definio de re-
fugiado e refugiada, toda aquela pessoa que devido a grave e generalizada vio-
lao de direitos humanos, obrigada a deixar seu pas de nacionalidade para
buscar refgio em outro pas.10 O conceito de grave e generalizada violao de
direitos humanos nasceu a partir de realidade especfica do continente africano
e foi incorporado na normativa da Amrica Latina a partir da Declarao de
Cartagena de 1984. Trata-se de documento fruto da Reunio de Represen-
tantes Governamentais e de especialistas de 10 pases latino-americanos, que
consideraram, na ocasio, em Cartagena das ndias, Colmbia, a situao dos
refugiados e das refugiadas da Amrica Central.11
No Brasil, em realidade, o esprito de Cartagena vem sendo incorporado
ao ordenamento jurdico desde a Promulgao da Constituio de 1988. No
artigo primeiro, a Constituio Brasileira enumera seus fundamentos, entre
os quais destaca, no inciso terceiro, a dignidade da pessoa humana. Quando

7. Realizada em Braslia, entre 26 e 27 de agosto de 2004.


8. Realizada na Cidade do Mxico, em 16 de novembro de 2004.
9. Vide documentos resultantes dos processos da celebrao dos 20 anos da Declarao de Cartage-
na, na pgina eletrnica do ACNUR: www.acnur.org
10. Lei n 9.474/97, artigo 1, inciso III.
11. Sobre o tema, vide a memria do Colquio Internacional 10 Aos de la Declaracin de Cartagena
sobre Refugiados. Declaracin de San Jos, 1994. IMDH/ACNUR, 1995.

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Caderno de Debates Novembro/2009

trata dos objetivos fundamentais do Brasil, no artigo terceiro, destaca o de


promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade
e quaisquer outras formas de discriminao. Alm disso, no artigo quarto,
quando a Carta Magna trata dos princpios que regem o Brasil em suas rela-
es internacionais, afirma: II prevalncia dos direitos humanos; III auto-
determinao dos povos; IX cooperao entre os povos para o progresso da
humanidade; X concesso de asilo poltico.
Ressalta-se, ainda, a importncia dos incisos elencados no artigo quinto: to-
dos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos
brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida,
liberdade, igualdade, segurana e propriedade. Ainda nesse artigo, subli-
nha-se a magnitude do inciso 77, pargrafo segundo, que afirma: Os direitos e
garantias expressos nesta Constituio no excluem outros decorrentes do regime e
dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica
Federativa do Brasil seja parte. O Brasil, desde a dcada de 90, ratifica a maioria
dos tratados internacionais de direitos humanos, de maneira que esses passam a
fazer parte de nosso mbito constitucional, de acordo com a compreenso do ar-
tigo antes mencionado. Participa, de maneira incondicional, do regime de direi-
tos humanos, tanto da Organizao das Naes Unidas quanto da Organizao
dos Estados Americanos, devendo, pois, observar seus princpios e normas. A
afirmao da dignidade humana realidade constitucional no Brasil.
Assim, em 1997, no houve nenhum empecilho como tambm agora no
existe para que o Brasil incorporasse os princpios de Cartagena em seu or-
denamento jurdico ptrio. A Lei n 9.474/97 concede ao Brasil mais elemen-
tos para afirmar que esse um pas com carter acentuadamente humanitrio.
A preocupao com a plena vigncia das normas de proteo internacional
da pessoa humana e as aes de fato para a consubstanciao dessa poltica de
Estado so preocupaes genunas da sociedade brasileira, seja do governo,
seja da sociedade civil, seja de ambos em conjunto: o Pas d insistentes de-
monstraes de afirmao dos pilares humanitrios em territrio ptrio. Pro-
va disso o programa de reassentamento solidrio levado adiante pelo Estado
brasileiro em estreita colaborao com a sociedade civil e o ACNUR.
O reassentamento uma das solues durveis para refugiados.12 Adota-se

12. As solues durveis para os refugiados e as refugiadas consideradas pelo ACNUR so a


repatriao voluntria, a integrao local e o reassentamento.
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Caderno de Debates Novembro/2009

a partir do momento em que, no pas onde se concedeu o refgio pela primeira


vez, no mais se verificam as condies necessrias para proteo e/ou integra-
o dos refugiados ali residentes, configurando-se, dessa maneira, situao na
qual imperativo encontrar outro pas de acolhida para garantir a proteo de
que necessitam as pessoas em tais circunstncias. Efetivada, pois, a transfern-
cia dos refugiados para um terceiro pas, configura-se o reassentamento como
soluo duradoura.
O Acordo macro entre o Brasil e o ACNUR para o reassentamento de refugiados
em territrio brasileiro foi assinado em 1999. Entretanto, foi em 2002 que o Brasil
recebeu o primeiro grupo de refugiadas e de refugiados reassentados, o qual se
compunha de 23 afegs e afegos, que foram para o estado do Rio Grande do Sul.
Ao realizar-se autoavaliao, conclui-se que a peculiaridade da situao (sobretudo
a reduzida experincia brasileira na matria, as caractersticas culturais afegs em
relao cultura brasileira e a prpria inexperincia do ACNUR ante as caracters-
ticas sociais, polticas, econmicas e culturais do Brasil) fez que, daquelas 23 pesso-
as, apenas 9 permanecessem em territrio ptrio.
Nota-se, porm, que, com o gradativo aperfeioamento do programa de
formao de tcnicos especializados na temtica, na troca de experincias in-
ternacionais na matria e no prprio interesse do Estado brasileiro em apoiar
essa iniciativa humanitria, o Brasil se destaca como uma das principais naes
abertas ao acolhimento de refugiadas e refugiados, entre os pases emergentes
em reassentamento. A prtica do CONARE indica como uma das medidas
mais eficazes para a afirmao dessa prtica a realizao, no primeiro pas de
refgio, de entrevistas por agentes do Comit com as pessoas candidatas ao
reassentamento no Brasil. A eficcia dessa medida, em relao real expec-
tativa da integrao local j que no ato das entrevistas os agentes brasileiros
procuram apresentar a realidade econmica, social e cultural do pas da ma-
neira mais explcita possvel evita, desde logo, qualquer frustrao futura
com relao integrao dos provveis refugiadas e refugiados reassentados.
Merece especial destaque, no Programa de Reassentamento Brasileiro, o
procedimento para os casos urgentes, conhecido como fast track. Nesse pro-
cedimento, os membros do CONARE, aps receber da Coordenao-Geral as
solicitaes de reassentamento com caractersticas emergenciais apresentadas
pelo ACNUR, tm at 72 horas teis para expressar seu posicionamento. Se
houver unanimidade entre os membros consultados, toma-se a deciso, a qual

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Caderno de Debates Novembro/2009

dever ser ratificada pela plenria do CONARE, na reunio subsequente.


Na verdade, o Brasil, de acordo com documento de circulao interna do ACNUR da-
tado de novembro de 2004, destaca-se como pas emergente na rea de reassentamento. O
documento assinala, em radiografia sobre a temtica do refgio na Amrica Latina, que na
regio coexistem fundamentalmente trs situaes concernentes ao refgio: 1) pases que
continuam recebendo nmero reduzido de solicitantes de asilo e refugiados imersos nos
fluxos migratrios regionais e hemisfricos; 2) pases que albergam nmero significativo de
solicitantes de asilo e refugiados latino-americanos; 3) pases emergentes de reassentamen-
to. O Brasil, junto com o Chile, est includo nessa terceira categoria de pases.13
No , pois, de estranhar que o Brasil tenha tido participao essencial no tocante ao
reassentamento, quando da j mencionada comemorao do 20 aniversrio da Declara-
o de Cartagena. Ali, props-se a ao denominada Reassentamento Solidrio para Re-
fugiados Latino-Americanos, a qual significa que os pases da regio, em cooperao com
o ACNUR, compartilharo responsabilidades quando algum Estado da regio receber
grandes fluxos de refugiadas e refugiados originados pelos conflitos e pelas tragdias hu-
manitrias existentes na Amrica Latina. Todos os representantes oficiais dos pases da
regio acolheram e aprovaram a proposta. Assim, fruto dessa iniciativa comum na regio
e no mbito das dificuldades que a Colmbia enfrenta com o deslocamento forado de
seus nacionais para os pases vizinhos, o Brasil viu o nmero de refugiados reassentados
em seu territrio crescer de 25 pessoas, em 2003, para 208 pessoas, em 2006, alcanando
total de 397, em 2009. Dessas ltimas, 263 so colombianas, 104 so palestinas, 12 so
equatorianas (vindas por meio do processo de reunio familiar), 9 so afegs, 4 so ira-
quianas, 2 so guatemaltecas, 1 jordaniana e 1 congolesa.14
Assim, dentro de suas possibilidades, o Brasil contribui para afirmar na sociedade
internacional esprito de fraternidade e de solidariedade humanas, com base no multi-
lateralismo e nas premissas normativas mais contemporneas da proteo internacional
da pessoa humana. E o CONARE consubstancia esses ideais!

13. Documento de discusso: A situao dos refugiados da Amrica Latina: proteo e solues sob o
enfoque pragmtico da Declarao de Cartagena sobre refugiados de 1984. Traduo dos autores. Docu-
mento elaborado para facilitar a discusso entre os participantes das reunies regionais preparatrias
do evento comemorativo final do 20 aniversrio da Declarao de Cartagena sobre refugiados de 1984,
que se celebrou na Cidade do Mxico, entre 15 e 16 de novembro de 2004. Poder ser encontrado
em SANTIAGO, Jaime Ruiz e TRINDADE, Antnio Augusto Canado, La Nueva Dimensin de las
Necesidades de Proteccin del Ser Humano en el Inicio del Siglo XXI, 4 Edio, Costa Rica: ACNUR,
2006, p.334.
14. CONARE. Relatrio de atividades (1998- 2009). Coordenao do CONARE: Braslia, julho de 2009.

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Acervo IMDH/2009
Caderno de Debates Novembro/2009

Temos convico de que os impactos negativos da crise financeira internacional


no devem ser depositados sobre os trabalhadores, sejam ou no migrantes

Conselho Nacional de Imigrao (CNIg):


Polticas de Imigrao e Proteo ao
Trabalhador Migrante ou Refugiado

Paulo Srgio de Almeida1

com satisfao que o Conselho Nacional de Imigrao, por meio de sua


Presidncia, contribui com o Caderno de Debates dedicado aos dez anos do
Comit Nacional para os Refugiados (CONARE).
Os ltimos anos se caracterizaram por grandes transformaes que
modificaram a insero do Brasil no contexto das migraes internacionais e
consolidaram seu papel na implementao do Instituto do Refgio, fundado
na solidariedade entre os povos, visando proteo daqueles estrangeiros que,
com fundado temor, necessitam de abrigo contra perseguies por motivos de
raa, religio, nacionalidade, grupo social ou opinies polticas e no possa ou
no queira acolher-se proteo de seu prprio pas.

1. Presidente do Conselho Nacional de Imigrao (CNIg) e membro do Comit Nacional para os


Refugiados (CONARE). Contato: paulo.almeida@mte.gov.br

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Caderno de Debates Novembro/2009

I Contextualizao
O Brasil tem fortes ligaes com movimentos migratrios internacionais.
Sua identidade nacional foi construda de forma multitnica e multicultural,
na qual os imigrantes tiveram grande influncia.
Em nosso Pas h convico de que a presena imigrante foi fator de impulso
ao desenvolvimento econmico e social. Desde os fins do sculo XIX at meados
do sculo XX, recebemos o afluxo de mais de 4 milhes de pessoas, oriundas de
diversos pases. Mais recentemente, os fluxos migratrios para o Brasil, oriundos
dos pases sul-americanos que nos fazem fronteira, tiveram forte crescimento.
Na dcada de 80, com as crises econmicas que se abateram sobre o Brasil,
iniciou-se um movimento de emigrao de brasileiros a outros pases em busca
de melhores oportunidades, especialmente no que se refere a trabalho e renda.
Esse fluxo inicialmente foi predominantemente para os EUA, onde se
formaram numerosas comunidades brasileiras. Atualmente, estima-se a existncia
de aproximadamente 1,2 milhes de brasileiros e de brasileiras naquele pas.
A partir dos anos 90, a emigrao para os EUA intensificou-se e os fluxos
migratrios diversificaram-se, voltando-se tambm com intensidade para o
Japo e para a Europa.
Ao lado desses movimentos transcontinentais, houve grande emigrao
para o Paraguai, especialmente em funo da expanso da fronteira agrcola
brasileira e do interesse daquele pas em desenvolver sua agricultura.
A dispora brasileira est atualmente estimada entre 3 e 4 milhes de pessoas.
Nosso pas vive, portanto, significativa variedade de fluxos migratrios,
caracterizando-nos como um pas de origem, trnsito e destino desse complexo
fenmeno da atualidade. Essa nova realidade traz importantes desafios ao governo
e sociedade brasileiros, sendo fundamental a criao de mecanismos e instituies
que possam estabelecer polticas e medidas tendentes a levar mais proteo e bem-
estar aos migrantes, includas aqui tanto a imigrao quanto a emigrao.

II O Conselho Nacional de Imigrao (CNIg)


O CNIg foi criado pela Lei n 6.815/1980 (Estatuto dos Estrangeiros)
e desenvolveu-se ao longo do tempo, at adquirir a conformao atual.
um colegiado quadripartite integrado por governo (nove ministrios2),

2. Ministrio do Trabalho e Emprego (que o preside), Ministrio da Justia, Ministrio das Relaes Exteriores,
Ministrio da Educao, Ministrio da Sade, Ministrio da Cincia e tecnologia, Ministrio do Desenvolvimen-
to, Indstria e Comrcio Exterior, Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento e Ministrio do Turismo.

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Caderno de Debates Novembro/2009

centrais sindicais3, confederaes empresariais4 e sociedade civil5, tendo


entre suas competncias a formulao da Poltica Brasileira da Imigrao, o
estabelecimento de normas migratrias complementares lei e a soluo de
situaes especiais e casos omissos.
Embora seja conselho que j conta com mais de 20 anos, o CNIg desde
sua criao, at o atual formato de conselho deliberativo com participao
da sociedade civil na formulao de polticas migratrias , talvez, um dos
poucos exemplos no mundo.
Essa arquitetura garante polticas equilibradas e sustentveis, que
conjugam os diversos interesses que emanam de sua composio, por meio do
debate democrtico. Permite tratar o tema das migraes de forma transversal
e integral, possibilitando a articulao de polticas que tomam em conta as
diversas dimenses do fenmeno migratrio.
A composio ampla do CNIg permite debater o tema das migraes de
forma aberta e transparente, por meio do dilogo social. Alm disso, por estar
presentes diferentes reas de governo, assegura abordagem multidisciplinar
do fenmeno migratrio, que refletida nas polticas construdas.
Assegura, ainda, a coerncia da ao de governo, garantindo mesma
abordagem no tratamento do tema migratrio entre os diversos rgos e
ministrios envolvidos.
Nesses ltimos anos, houve progressivo amadurecimento do CNIg nos
debates relacionados imigrao e emigrao. O foco do CNIg, entretanto,
continua sendo a dimenso sociolaboral das migraes, por entender-se que
a busca de trabalho e melhores oportunidades de vida o principal propulsor
das migraes internacionais. Por esse ngulo, importante assinalar que as
pessoas que migram em busca de trabalho so sujeitos de direitos e obrigaes.
So seres humanos, no mercadorias ou insumos produtivos.
A evoluo do contexto migratrio brasileiro refletiu-se em novas demandas,
que desembocaram no CNIg. Demandas vinculadas s trabalhadoras e aos
trabalhadores brasileiros emigrantes ao exterior.

3. Central Geral dos Trabalhadores do Brasil, Central nica dos Trabalhadores, Fora Sindical e
Unio Geral dos Trabalhadores.
4. Confederao Nacional do Comrcio, Confederao Nacional da Indstria, Confederao Nacio-
nal das Instituies Financeiras, Confederao Nacional dos Transportes e Confederao da Agri-
cultura e Pecuria do Brasil.
5. Atualmente, faz parte somente a Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia.

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Caderno de Debates Novembro/2009

Embora o tema da emigrao de brasileiras e brasileiros ao exterior no


estivesse entre as atribuies do CNIg, na prtica, as demandas que chegavam
necessitavam ser respondidas. O CNIg iniciou, ento, processo de reviso de
suas atribuies o qual, ainda hoje, est em marcha , com vistas a englobar
entre suas competncias a formulao de polticas destinadas emigrao de
trabalhadoras e trabalhadores brasileiros ao exterior.
Desde 2005, representantes do CNIg vm participando de encontros com
as comunidades brasileiras no exterior. No ano de 2008, o CNIg realizou
visitas a comunidades brasileiras nos EUA, na Espanha, no Paraguai e
no Japo. Esses encontros contriburam para que o CNIg conhecesse a
realidade dos brasileiros no exterior e pudesse contribuir para a construo
de polticas especficas.
Atualmente, o CNIg conta, ainda, com a participao de observadores
que representam outras reas de governo, da sociedade civil e de organismos
internacionais6.

III Polticas Brasileiras Relacionadas Emigrao de Trabalhado-


res e Trabalhadoras ao Exterior
O Brasil no tem poltica governamental de incentivo emigrao de seus
nacionais ao exterior. Tambm no tem poltica de reteno de seus nacionais,
no sentido de criar dificuldades para a sada de seu territrio.
O ato migratrio considerado deciso de cunho pessoal, cabendo ao
Estado o papel de garantir proteo e informao adequada aos migrantes, de
forma que saibam dos procedimentos e compreendam as consequncias da
deciso de viver e trabalhar em outro pas, os riscos envolvidos, especialmente
relacionados migrao irregular e ao trfico de pessoas; de seus direitos e
deveres como cidados brasileiros no exterior e dos servios prestados pelo
Estado em apoio aos cidados brasileiros no exterior.
Por suas prprias caractersticas, o fenmeno das migraes internacionais
tem impactos substanciais nos diferentes pases envolvidos. A partir dessa
perspectiva, o dilogo entre os pases de origem, o trnsito e o destino das

6. So observadores permanentes do CNIg: Organizao Internacional do Trabalho, Organizao


Internacional para as Migraes, Comisso Nacional de Populao e Desenvolvimento, Instituto
Migraes e Direitos Humanos, Ministrio da Previdncia Social, Secretaria Especial de Polticas
para as Mulheres da Presidncia da Repblica, Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presi-
dncia da Repblica e Departamento de Polcia Federal.

18
Caderno de Debates Novembro/2009

migraes devem ser priorizados, de forma que eventuais medidas, se adotadas,


estejam dentro de um princpio de corresponsabilidade entre os pases.
A emigrao brasileira fenmeno relativamente recente. Somente nos
ltimos anos os emigrantes foram visibilizados em relao a diversas reas de
responsabilidade do governo, como Trabalho, Previdncia Social, Educao,
Sade, Direitos Humanos, participao poltica, entre outras.
O exemplo de pases com processos de emigrao mais antigos nos faz
crer que a existncia de comunidades brasileiras no exterior e os processos
migratrios internacionais de brasileiros so fenmenos de longa durao,
que demandam a institucionalizao do Estado no sentido de proporcionar
apoio e polticas adequadas nas diferentes reas de governo.
As brasileiras e os brasileiros no exterior continuam sendo cidados
brasileiros e devem ser destinatrios das polticas pblicas estabelecidas por
todos os rgos de governo, cuja ao possa repercutir na vida dessas pessoas.
Tais polticas, entretanto, devem considerar a situao especial desses cidados
e sua insero na jurisdio dos pases de recepo.
preciso que esse conjunto de polticas convirja para que tenhamos um
Estatuto da Cidadania das Brasileiras e dos Brasileiros no Exterior, de modo
a garantir o relacionamento permanente das comunidades presentes em
diversos pases do mundo com o Estado brasileiro, em base de exerccio de
direitos e obrigaes.
Nesse contexto, uma das primeiras aes do CNIg foi ampliar a informao
prestada aos brasileiros emigrados de forma que pudessem conhecer melhor
os efeitos do ato de migrar, seus direitos e deveres como trabalhador migrante,
os riscos que envolvem a migrao irregular, o perigo das redes dedicadas
ao trfico de pessoas, falsificao de documentos e s falsas promessas de
emprego. Alm disso, o CNIg considera de grande importncia que a brasileira
e o brasileiro conheam melhor a ao dos consulados brasileiros no exterior e
os servios prestados por essas estruturas.
Em janeiro de 2008, foi lanada a cartilha Brasileiras e brasileiros no
exterior informaes teis. Essa publicao traz informaes amplas sobre
vrios temas, como: trabalho, sade, educao, direitos humanos, previdncia
social, migrao feminina, ao consular, entre outras, e foi destinada aos
brasileiros e s brasileiras em processo de migrao ao exterior, queles que
j se encontram no exterior e aos que estejam regressando ao Brasil.
Nesse mesmo ano, conforme orientao do CNIg, o Ministrio do Trabalho
e Emprego e o Ministrio das Relaes Exteriores iniciaram o desenvolvimento

19
Caderno de Debates Novembro/2009

do projeto denominado Casa do Trabalhador Brasileiro.


Esse projeto prev a criao nos pases onde haja grandes comunidades
brasileiras , em parceria com entidades ligadas a essas comunidades, de
locais de consulta e apoio, do ponto de vista trabalhista, s brasileiras e aos
brasileiros no exterior. As casas tm por objetivo:

informar os direitos e deveres trabalhistas do brasileiro como emigrante


em um determinado pas;
orientar o migrante brasileiro sobre como solucionar casos de violao de
direitos laborais na institucionalidade do pas de recepo;
articular aes de qualificao e certificao profissionais, conjuntamente
com as autoridades brasileiras e do pas de recepo;
em caso de retorno, prestar informao sobre o mercado de trabalho
brasileiro e eventuais vagas disponveis, de forma a melhor orientar os
brasileiros e as brasileiras que decidam regressar ao Brasil.

A primeira casa foi inaugurada em 20 de junho de 2008, na fronteira entre


Brasil e Paraguai, de forma a apoiar os aproximadamente 350 mil brasileiros
que vivem naquele pas.
A partir de 2009, o CNIg vem acompanhando as aes do Ministrio do
Trabalho e Emprego e do Ministrio das Relaes Exteriores para a inaugurao
da Casa do Trabalhador Brasileiro no Japo. Nesse pas, vivem mais de 300 mil
brasileiros, e a cidade de Hamamatsu concentra a maior comunidade.
Esse novo contexto migratrio impulsiona, claramente, a necessidade de
transformao do CNIg em conselho mais amplo, que possa atuar tambm em
relao emigrao de trabalhadoras e trabalhadores brasileiros ao exterior,
enfim, um Conselho Nacional de Migraes.
Esse novo Conselho possibilitaria a construo de polticas equilibradas
no relacionamento entre imigrao e emigrao, j que deve haver coerncia
entre o discurso destinado aos pases receptores da emigrao brasileira e as
polticas existentes em relao aos imigrantes no Brasil.
Em 2009, o presidente da Repblica encaminhou ao Congresso Nacional
o novo marco normativo das migraes internacionais no Brasil, propondo a
revogao do atual Estatuto do Estrangeiro e a criao do Conselho Nacional
das Migraes, colegiado que suceder o CNIg e ter competncias em relao
imigrao e emigrao de brasileiras e brasileiros, de forma a englobar a
construo de polticas migratrias em abordagem integral.

20
Caderno de Debates Novembro/2009

IV O CNIg, a Crise Financeira Internacional e o Retorno dos


Emigrantes Brasileiros
A crise financeira e econmica por que passa o mundo traz desafios
importantes aos governos, aos migrantes e sociedade em geral.
O Brasil, graas s polticas adotadas pelo governo do presidente Lula, um
dos pases mais resistentes crise e um dos primeiros a superar seus efeitos.
Somos um pas em que a imigrao vem crescendo nos ltimos anos,
especialmente a oriunda de pases que nos fazem fronteira. Consideramos esse
movimento inerente ao processo de integrao do continente sul-americano,
com o desenvolvimento do Mercosul e a criao da Unio das Naes Sul-
Americanas (UNASUL).
Temos convico de que os impactos negativos da crise financeira
internacional no devem ser depositados sobre os trabalhadores, sejam ou no
migrantes. Ao contrrio, as medidas de apoio ao emprego devem constituir o
centro da ao anticrise dos pases.
Por isso, vemos com grande preocupao as medidas que vm sendo adotadas
em muitos pases, colocando os imigrantes como bodes expiatrios, como os
culpados pelo fracasso econmico e pelo aumento do desemprego, em muitas
sociedades de pases receptores de migrantes.
Tais medidas, colocadas como plataforma de muitos partidos polticos,
provocam mais discriminao e xenofobia e constituem o caldo de cultura para o
acirramento dos conflitos sociais.
Precisamos de polticas inclusivas que promovam a integrao multicultural
dos imigrantes s sociedades receptoras de forma a aproveitar o impulso e a
colaborao positiva que historicamente os imigrantes levam s sociedades que os
acolhem, alm de contribuir com o rejuvenescimento dessas sociedades.
Foi nessa lgica que o CNIg apoiou vivamente a iniciativa do Ministrio da
Justia em conceder anistia aos imigrantes indocumentados no Brasil, recentemente
promulgada pelo presidente Lula.
A crise econmica tem produzido impactos nos fluxos migratrios. No caso do
Brasil, embora no haja dados precisos, estima-se que tenha ocorrido reduo no
movimento emigratrio e aumento no nmero de retornos. Estima-se que, desde
novembro de 2008, mais de 30 mil brasileiros tenham regressado do Japo, o que
constitui cerca de 10% do total de brasileiros que vivem naquele pas.

21
Caderno de Debates Novembro/2009

O migrante retornado pode ter problemas de readaptao ao Brasil. No


so raros os casos de dificuldades, e mesmo de depresso, com forte impacto
na vida pessoal e familiar dos retornados. Em muitos casos, existe sentimento
de no pertencimento ao contexto social brasileiro.
Outra questo presente nos retornados refere-se aos problemas de sade,
adquiridos em decorrncia do trabalho no exterior. Muitas vezes, os trabalhos
realizados pelos migrantes so insalubres, perigosos, penosos e excessivos.
O prprio migrante, visando a acumular recursos em determinado prazo,
para poder voltar a seu pas de origem, acaba por ceder ao trabalho em
excesso, especialmente quando o salrio pago na base do nmero de horas
trabalhadas. Assim, no raro que brasileiros retornem do exterior com
perda de capacidade laboral ou mesmo incapacitados. Muitas vezes, esses
migrantes no esto inseridos nos sistemas de seguridade social dos pases
de recepo e acabam por retornar ao Brasil em busca de tratamento.
O tema previdencirio tambm de suma importncia, j que se constitui
um fator que pode excluir o migrante do sistema de proteo social dos pases
de origem e de destino, j que o tempo de trabalho exercido em ambos os
pases no se comunica, impedindo o migrante de aposentar-se utilizando o
tempo de contribuio efetuado em ambos os pases.
Outra importante questo o tema da formao profissional. Em
muitas situaes, o migrante trabalha grande nmero de horas por dia,
impossibilitando o acesso formao profissional no pas de recepo. Ao
retornar ao Brasil, ocorre que, muitas vezes, o migrante no acompanhou
o desenvolvimento de sua profisso, ficando em desvantagem no acesso
ao mercado de trabalho em relao queles que permaneceram no Brasil e
puderam se qualificar.
O mesmo raciocnio vlido para a aprendizagem de idioma. O excesso de
trabalho, muitas vezes, dificulta que o migrante se dedique ao aprendizado do
idioma local, o que o impede de ascender profissionalmente, de ser mais bem
remunerado ou mesmo de aprofundar-se no conhecimento da atividade que
desempenha no pas de recepo. Alm disso, o domnio de um idioma pode
constituir vantagem competitiva em caso de retorno ao Brasil.
O conhecimento desenvolvido no CNIg em relao aos trabalhadores
brasileiros no exterior possibilitou, com a chegada da crise, a criao do
Grupo de Acompanhamento do Cenrio Internacional e Necessidade de

22
Caderno de Debates Novembro/2009

Novas Polticas, em fevereiro de 2009. Aps extenso debate, o Plenrio do CNIg


aprovou conjunto de medidas propostas pelo grupo, buscando proporcionar mais
apoio aos emigrantes brasileiros, e recomendou ao ministro do Trabalho e Emprego sua
adoo. Em abril deste ano, o ministro Carlos Lupi aprovou as medidas recomendadas e
determinou sua implementao.
Tais medidas foram destinadas de forma ampla a toda a emigrao brasileira, mas
tiveram como foco a grave situao dos brasileiros e das brasileiras no Japo, e preveem:

criao de mecanismo de consultas bilaterais entre Brasil e Japo na rea do trabalho;


regulamentao do funcionamento das agncias privadas de recrutamento e envio
de trabalhadores brasileiros ao exterior, de forma a tornar esse processo mais seguro
e protegido;
criao de cursos de qualificao profissional voltados aos brasileiros que estejam
retornando ao Brasil, de forma a facilitar o seu reingresso no mercado de trabalho
brasileiro;
criao de estruturas de apoio no mbito dos rgos regionais do Ministrio
do Trabalho e Emprego, no Brasil, destinadas aos trabalhadores brasileiros que
regressaram ao Pas;
possibilidade de saque das contas inativas do FGTS por quem se encontra no
exterior e possua tal direito no Brasil;
abertura de mais canais de comunicao entre o Ministrio do Trabalho e Emprego
e os brasileiros no exterior.

V Polticas em Relao Imigrao


Nos ltimos anos, o CNIg avanou na perspectiva de tornar mais acolhedora
a legislao brasileira, especialmente em relao aos imigrantes oriundos dos
pases da Amrica do Sul, que integram um dos principais fluxos migratrios
ao Brasil, e em relao aos quais temos compromissos de integrao. Assim, por
exemplo, desde 2008, as regras de emisso de visto para trabalho a nacionais
de pases sul-americanos foram minimizadas, favorecendo o trabalho desses
cidados no Brasil.
Essa medida, somada implementao do processo de Livre Circulao
de Trabalhadores e Trabalhadoras no mbito do Mercosul e a recente anistia
imigrantes indocumentados, permitir reduzir a irregularidade migratria

23
Caderno de Debates Novembro/2009

no Brasil e consequentemente a vulnerabilidade dos imigrantes, contribuindo


para prevenir a explorao no trabalho e o trfico de pessoas.
O CNIg tem apoiado polticas de regularizao migratria dos imigrantes
indocumentados. Foi o CNIg, por exemplo, que recomendou a assinatura com
a Bolvia do Acordo de Regularizao Migratria, em 2005, que resultou em
mais de 20 mil imigrantes regularizados.
No campo dos direitos, o CNIg recomendou ao Ministrio das Relaes
Exteriores a assinatura da Conveno Internacional para a Proteo dos Direitos
de Todos os Trabalhadores Migrantes e Membros de Suas Famlias e a ratificao
da Conveno 143 da Organizao Internacional do Trabalho, que trata de
trabalhadores migrantes.

VI O CNIg e o Refgio
CNIg e CONARE so instituies com atuaes diversas e atribuies
voltadas a situaes muito especficas, embora ambos atuem em situaes
relacionadas ao movimento internacional de pessoas.
O CNIg trata de imigrantes, mas tem competncia para analisar situaes
especiais, casos que, muitas vezes, envolvem questes humanitrias. O
CONARE trata da concesso de refgio, conforme estabelece a Lei n
9.474/1997, que define mecanismos para a implementao da Conveno de
1951, relativa ao Estatuto dos Refugiados.
Trata-se de entidades distintas, do ponto de vista legal, mas que, na
dimenso humanitria e social, defrontam-se, muitas vezes, com situaes
que exigem a busca de solues conjuntas ou complementares, ocasio em que
ambos os colegiados atuam de forma a velar pela proteo da pessoa humana
e a defesa de seus direitos.
o previsto, por exemplo, por meio da Resoluo Recomendada n 8, de 19
de dezembro de 2006, emanada do CNIg, que dispe sobre pedidos de refgio
apresentados ao Comit Nacional para os Refugiados (CONARE), mas que,
a critrio deste, encontrem maior adequao ser analisados pelo Conselho
Nacional de Imigrao (CNIg) como situaes especiais.
A Resoluo n 8/2006 partiu de entendimento entre CNIg e CONARE de
forma a no deixar desamparado o estrangeiro que, no reunindo todos os
elementos que poderiam caracterizar a condio de refugiado, mas, ao mesmo
tempo, tratando-se de questo humanitria, necessite aqui permanecer, com

24
Caderno de Debates Novembro/2009

o devido amparo legal. Nessa circunstncia, com base na citada resoluo,


o CONARE pode encaminhar solicitao ao CNIg, no sentido de que este
analise o caso com vistas soluo migratria adequada para que tal pessoa
possa residir regularmente no Brasil.
Esse um exemplo de como diferentes rgos do Estado podem se articular
em busca de solues e alternativas de proteo a quem dela necessita.

25
ACNUR / L.F.Godinho (2009)
Caderno de Debates Novembro/2009

Refugiadas congolesas no Rio de Janeiro,


durante curso de artesanato

Avanos e Desaos da
Proteo Internacional no Brasil

Eva Demant1

O sculo XX nos deixou uma herana trgica: um avanado progresso


cientfico e tecnolgico convivendo com enormes desigualdades sociais,
destruio e crueldade. Se por um lado adquirimos cada vez mais conhecimento
para entender o mundo em que vivemos, por outro testemunhamos o
desrespeito aos direitos humanos, neste planeta globalizado e multifacetado.
Os deslocamentos forados por conflitos e perseguies, assim como
a necessidade de buscar refgio em outro pas, so eventos que refletem
perfeitamente essa cruel dicotomia com a qual todos ns convivemos. Por
sorte, muitas pessoas compartilham a busca de soluo que fortalea a relao
entre democracia, desenvolvimento e direitos humanos.
Nesse contexto, a proteo internacional um dos mais srios compromissos
assumidos por Estados soberanos na busca por garantir e operacionalizar
direitos humanos e liberdades fundamentais.

1. Representante interina do ACNUR no Brasil.

27
Caderno de Debates Novembro/2009

O tema dos refugiados est presente na agenda internacional h muitas


dcadas, sendo a Liga das Naes (criada em 1919 e que antecedeu a
prpria Organizao das Naes Unidas) um marco de referncia para a
conscientizao da comunidade internacional sobre sua responsabilidade
em prover proteo e ajudar a solucionar seus problemas. As primeiras
demonstraes de solidariedade internacional para com homens, mulheres
e crianas que buscavam refgio fora de seu pas de origem surgiram aps
a I Guerra Mundial, quando a Revoluo Russa e o colapso do Imprio
Otomano geraram massivos movimentos de pessoas em busca de proteo.2 O
deslocamento forado de mais de sete milhes de pessoas em plena II Guerra
Mundial reforou a importncia desse fenmeno e a necessidade de uma
resposta cada vez mais articulada e conjunta.3
No seu artigo 55, a Carta das Naes Unidas (ratificada em 1945) afirma que
essa organizao deve promover o respeito e a observncia universais aos direitos
e s liberdades fundamentais.4 Em 1948, a Declarao Universal dos Direitos
Humanos explicitou em seu artigo 14 que toda pessoa vtima de perseguio
tem o direito de buscar e receber refgio em outro pas. O mesmo documento
ressalta a liberdade de movimento e a nacionalidade, entre outros direitos.
Em 1951, aps trs anos de discusses e negociaes no mbito da
comunidade internacional, entrou em vigor a Conveno da ONU sobre o
Estatuto dos Refugiados, que definiu a condio de refugiado, estabeleceu
o princpio da no devoluo (ou non-refoulement) e determinou padres

2. Em 1921, o dr. Fridjot Nansen foi eleito, pela Liga das Naes, como alto comissrio para Refugia-
dos Russos, com as principais tarefas de definir o status legal dos deslocados pela Revoluo Russa,
organizar sua repatriao ou seu assentamento em pases dispostos a receb-los e realizar trabalho
de assistncia com a ajuda das ento chamadas agncias filantrpicas. Seu mandato foi posterior-
mente estendido para outros grupos de refugiados, como armnios (1924), assrios e turcos (1928).
3. Na dcada de 30, durante os anos que precederam a II Guerra Mundial, ocorreram importantes
desenvolvimentos no campo da proteo internacional, como por exemplo, a criao do Internatio-
nal Nansen Office for Refugees, criado aps a morte do dr. Fridjot Nansen, em 1931, e que funcio-
nou at 1938; a criao do Alto Comissariado para Refugiados vindos da Alemanha, que funcionou
entre 1933 e 1938; a criao do Alto Comissariado para Refugiados da Liga das Naes, em 1938,
que reuniu as funes dos dois organismos citados anteriormente e funcionou at 1946.
4. Aps a ratificao da Carta das Naes Unidas, foi criada, em 1947, a Organizao Internacional
para Refugiados (International Refugee Organization IRO), uma agncia especializada da ONU
para lidar com os refugiados criados pela II Guerra Mundial. Essa foi a primeira agncia interna-
cional a lidar, de maneira abrangente, com todos os aspectos do problema dos refugiados: registro,
determinao do status de refugiado, repatriao, reassentamento e proteo legal e poltica. Suas
atividades duraram at 1951 ano em que o ACNUR entrou em funcionamento, por determinao
da Resoluo n 319, da recm-criada Organizao das Naes Unidas, de dezembro de 1949.

28
Caderno de Debates Novembro/2009

mnimos para o tratamento de refugiados, incluindo seus direitos bsicos


e seus deveres para com o pas que os recebe. A mesma conveno, que
posteriormente foi aprimorada por seu Protocolo Relacionado ao Estatuto dos
Refugiados (de 1967), requeria de seus Estados signatrios o compromisso de
cooperar e fazer valer os princpios determinados.
De maneira sistemtica e multilateral, outros importantes instrumentos
legais (universais e regionais) foram sendo construdos e assinados por Estados
dispostos a aceitar suas obrigaes e ir mais alm do que apenas declarar
respeito e entendimento dos direitos humanos. Desde sempre se percebeu a
necessidade de estabelecer procedimentos e mobilizar recursos para que esses
direitos pudessem ser gozados plenamente, como tambm criar mecanismos
reativos a sua possvel violao.
Na Amrica Latina, diversos pases responderam positivamente a esse
desafio. A regio, que entre os anos 60 e 80 experimentou governos militares,
regimes ditatoriais e conflitos civis, possui, hoje, legislao abrangente que
promove vrios procedimentos de refgio. Diferentes pases tm buscado
fortalecer seu marco legal e sua capacidade de processar solicitaes de refgio,
como tambm melhorar sua habilidade em identificar refugiados entre fluxos
migratrios mistos garantindo o acesso aos procedimentos de asilo.
Nesse cenrio regional da proteo internacional, o Brasil tem desempenhado
um papel estratgico e de vanguarda. Foi o primeiro pas da regio a aprovar
uma lei nacional de refgio (9.474/97), que neste ano completou 12 anos de
vigncia. Essa lei incorporou ao ordenamento jurdico nacional os princpios
humanitrios da Conveno de 1951 e de outros instrumentos universais e
regionais, como a Declarao de Cartagena sobre os Refugiados (de 1984).
A lei brasileira de refgio reconhecidamente avanada, por apresentar
entendimento amplo do conceito de refugiado e determinar providncias a ser
tomadas pelo Estado brasileiro no sentido de garantir a proteo e os direitos
dos refugiados, no mbito de seus compromissos perante a comunidade
internacional. Trata-se de lei na qual se convergem as trs vertentes da proteo
internacional da pessoa humana: Direito Internacional Humanitrio, Direito
Internacional dos Refugiados e Direito Internacional dos Direitos Humanos.
Como resultado direto dessa lei, foi criado, no ano de 1998, o Comit
Nacional para os Refugiados (CONARE), rgo de deliberao coletiva
interministerial, representativo e democrtico, que presidido pelo Ministrio
da Justia. Regido por princpios democrticos e humanitrios, cabe ao
CONARE orientar e coordenar as aes necessrias eficcia da proteo,
da assistncia e do apoio jurdico aos refugiados. Sendo assim, a primeira

29
Caderno de Debates Novembro/2009

instncia para a anlise dos pedidos de reconhecimento da condio de


refugiado, podendo tambm decidir a cessao e a perda dessa condio.
O carter interministerial do CONARE salutar. Com representantes
dos Ministrios da Justia, Relaes Exteriores, Trabalho, Sade e Educao
(alm do Departamento de Polcia Federal), o comit representa um frum
adequado para se discutir e planejar a insero de solicitantes de refgio nas
polticas pblicas disponveis aos brasileiros e s brasileiras. Adicionalmente,
a participao da sociedade civil no comit traz a esse rgo uma viso mais
ampla do fenmeno do refgio e dos deslocamentos forados, pois so as
organizaes no governamentais que esto na ponta, atendendo e assistindo
a populao beneficiada pela Lei n 9.474/97. O carter tripartite do modelo
brasileiro de proteo internacional se configura com a presena do Alto
Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (ACNUR) no comit, com
direito a voz, mas no a voto.
A existncia e o funcionamento do CONARE no Brasil podem ser vistos
como bases para a consolidao do sistema de proteo internacional no Pas
e no subcontinente latino-americano. Por mais que a anlise das solicitaes
inclua elementos subjetivos e objetivos, a previsibilidade dos procedimentos
cria um ambiente de segurana legal que facilita a aplicao dos preceitos da
proteo internacional e, em ltima instncia, significa garantir a dignidade
da vida humana. Alm disso, demonstra a importncia de que os Estados
assumam, cada vez mais, a conduo do acesso aos procedimentos de
determinao de refgio, confirmando seus compromissos assumidos como
signatrios da Conveno de 1951, seu Protocolo de 1967 e outros instrumentos
regionais.
Para se ter uma dimenso de como importante a conduo dos
procedimentos de refgio por parte dos Estados, o ACNUR, em 2008,
atuou diretamente em cerca de 70 pases com essa atribuio, em operaes
complexas e difceis. Alm de prover as bases para intervenes subsequentes
de proteo, buscou-se fortalecer as capacidades desses pases para assegurar
qualidade, integridade, eficincia e justia nesses procedimentos.
Felizmente, o Estado brasileiro demonstra j ter incorporado essas
atribuies. No Pas, correto dizer que o instituto de refgio tem se ampliado,
e a proteo e integrao de refugiados vm se estruturando no apenas como
mais um programa de governo. , hoje, sem sombra de dvidas, uma poltica
de Estado. Trata-se de conquista importante, formando parte da construo
nacional do edifcio dos direitos humanos e da democracia.
O Brasil, que nas tumultuadas dcadas de 1960 e 1970 foi um pas de

30
Caderno de Debates Novembro/2009

origem de solicitantes de asilo, hoje uma nao que abriga mais de quatro
mil refugiados. So homens, mulheres e crianas vindos de 72 nacionalidades
diferentes, que encontraram no Pas uma oportunidade de reconstruir suas
vidas, longe de conflitos e perseguies. O fato de o Brasil contemporneo
ter sido forjado pelas grandes migraes da primeira metade do sculo XX
reflete o caldo cultural existente dentro de suas fronteiras e a abertura e a
solidariedade de seu povo para com o outro, representado pelo estrangeiro,
por quem vem de fora.
Com seu tamanho continental, o Brasil divide suas fronteiras com outros
dez pases da Amrica do Sul. Isso o coloca em contato com diferentes
realidades regionais e lhe confere posio geopoltica estratgica.
A qualidade da proteo internacional brindada pelo Brasil e o impacto
dos resultados obtidos no pas reverberam alm de seu territrio. Tudo isso
em uma poca em que persistem violaes graves e massivas de direitos
humanos, apesar de todos os avanos registrados nas ltimas dcadas. As
violaes tradicionais continuam acontecendo. Adicionalmente, novas
formas surgiram, e hoje vemos abusos cometidos por agentes pblicos,
grupos financeiros e econmicos e atores clandestinos. O recrudescimento
do fundamentalismo e das ideologias, a corrupo, a impunidade e o crime
organizado so ingredientes novos para essa complexa receita. Esses novos
abusos no geram, necessariamente, as causas definidoras do refgio, mas
contribuem para desestabilizar cenrio j instvel.
Mais complicado ainda quando o cenrio a Amrica Latina, onde as diferentes
realidades tornam difcil a tarefa de assinalar tendncias e marcar desafios.
Em linhas gerais, existem diferenas fundamentais entre a realidade atual da
regio e a dos anos 60 e 70, quando se sentia a mo forte de regimes militares e
ditatoriais. Na Amrica do Sul, execues sumrias, desaparecimentos, tortura
como mtodo habitual das autoridades estatais, ameaa constante sobre a vida,
a liberdade e a integridade dos cidados; ausncia de participao poltica e de
liberdade de imprensa; imprio da temvel doutrina de segurana nacional:
todos esses fatores tiveram como consequncia trgica milhares de refugiados
que tiveram de buscar proteo em outros pases do continente americano
ou de outras regies do mundo. Tais refugiados poderiam se caracterizar, em
geral, por possuir educao mdia ou superior, por ser de origem urbana ou
por deter suficientes meios econmicos de subsistncia.
Nos anos 80, a Amrica Central foi atingida por tormenta de conflitos civis
que geraram fluxos massivos de refugiados, geralmente de origem rural, com
escassos recursos econmicos e pouca educao formal, que cruzavam as

31
Caderno de Debates Novembro/2009

fronteiras de pases vizinhos em busca de proteo.


A partir dos anos 90, com o fim da Guerra Fria, se iniciou, em ambas as
partes deste vasto continente americano, amplo processo de recuperao das
democracias e das estruturas jurdicas adequadas. Por um lado, refugiados sul-
americanos e centro-americanos foram voltando para seus pases de origem.
Mas, infelizmente, ainda persistem violaes de direitos humanos e situaes
que, consequentemente, geram deslocamentos forados na regio.
Conforme ressaltou a Reviso Peridica Universal do Conselho de Direitos
Humanos da ONU, o deslocamento forado na Colmbia representa grande
violao de direitos humanos na regio.
Apesar dos avanos positivos na implementao de polticas nacionais
para atender as necessidades de deslocados internos, a violncia do conflito
colombiano vem deteriorando a situao humanitria, que j registra pelo
menos trs milhes de deslocados dentro do prprio pas. Aproximadamente
350 mil colombianos vivem em situao de refgio alm das fronteiras do pas,
particularmente no Equador e na Venezuela, onde se estima que estejam 130
mil e 118 mil colombianos, respectivamente5.
Na Bolvia, a recente crise poltica e social levou a confrontaes entre
apoiadores e oposicionistas do governo central, o que gerou o movimento de
pessoas para o territrio brasileiro.
Nesses casos, o CONARE tem sido um frum adequado e eficiente para
moldar a resposta brasileira s necessidades de proteo dessas pessoas. Em
relao ao conflito colombiano, o Brasil impactado pelo custo humanitrio
dessa situao, e abriga, 568 refugiados originrios da Colmbia em setembro
de 20096. No caso dos recentes conflitos na Bolivia, todos os deslocados
que buscaram proteo internacional no Brasil tiveram pleno acesso aos
procedimentos de refgio e suas solicitaes foram devidamente analisadas pelo
CONARE.
A atuao decisiva do Brasil em termos de proteo internacional, no
cenrio latino-americano, tambm nos remete criao do Plano de Ao do
Mxico (PAM), assinado, em 2004, por vinte pases da regio como um modelo
de solidariedade regional. O objetivo principal do plano, que o Brasil tambm
impulsionou, fortalecer a proteo e a assistncia aos refugiados e deslocados
internos na regio. Com procedimentos e orientaes claras, o PAM vem
permitindo melhorar, sistematizar e estabelecer boas prticas para todas as

5. Conforme o documento UNHCR Global Report 2008.


6. De acordo com os nmeros do CONARE.

32
Caderno de Debates Novembro/2009

pessoas que necessitam de proteo, assistncia e solues duradouras.


Mas a complexidade do mundo contemporneo e dos conflitos que o
enredam reflete diretamente sobre o trabalho humanitrio. O Brasil e seus
vizinhos latino-americanos convivem com fluxos migratrios mistos que
incluem migrantes e solicitantes de refgio extrarregionais, principalmente
da frica, do Oriente Mdio e da sia, assim como milhares de crianas
desacompanhadas, que so particularmente vulnerveis a violaes de direitos
humanos. De acordo com recente levantamento do ACNUR, feito com base
em dados oficiais, quase 80% dos refugiados reconhecidos pelo Pas so
extracontinentais (ou seja, originrios de pases fora do continente americano).
Esse percentual nunca esteve abaixo dos 70%, desde os anos 90. O crescente
trfico de seres humanos, que contribui para as cifras relacionadas ao refgio
extracontinental, representa um desafio adicional para a regio.
Esses fatores tm impacto sobre os sistemas de elegibilidade e devem ser
enfrentados para assegurar a proteo a todos que necessitam. Por sua vez,
apresentam novos desafios para o Brasil e seu Comit Nacional para Refugiados.
A defesa dos direitos humanos e a proteo internacional so tarefas que
requerem comprometimento mpar e a firme deciso de seguir adiante.
No contexto brasileiro (e latino-americano), um desafio adicional advm
exatamente das caractersticas da populao refugiada. Nessa regio, o refgio
basicamente urbano, o que significa que os pases no possuem os campos de
refugiados cuja imagem est consolidada no imaginrio popular. Ao contrrio,
as pessoas que desfrutam da proteo internacional brindada na Amrica Latina
vivem nas pequenas, mdias e grandes cidades, interagindo cotidianamente
com a populao local e compartilhando seus desafios e suas conquistas.
Essa tendncia global. Nos ltimos 60 anos, o mundo vem experimentando
rpido e intenso processo de urbanizao. Esse fenmeno tambm impacta
a populao em necessidade de proteo internacional. De acordo com
os estudos mais recentes do ACNUR, quase a metade dos 10,5 milhes de
refugiados do mundo vive em cidades ou vilas, enquanto que um tero deles
vive em campos. A composio dessa populao tambm tem se modificado. Se
no passado uma proporo significativa dos refugiados urbanos era composta
por homens jovens com as qualificaes e a determinao necessrias para
sobreviver nas cidades, atualmente um grande nmero de mulheres, crianas
e idosos pode ser encontrado nas reas urbanas.
H riscos de proteo intrnsecos a essa urbanizao do refgio, como
por exemplo: ameaa de deteno e priso; devoluo compulsria aos
pases de origem; abusos; explorao; discriminao; habitaes precrias e

33
Caderno de Debates Novembro/2009

vulnerabilidade violncia sexual e ao trfico de seres humanos. Associado


a esse cenrio, est o crescente custo da assistncia que deve ser prestada a
essas pessoas, que precisam dos benefcios dos servios pblicos disponveis
populao e que esto, em sua grande maioria (cerca de 80%), em pases em
vias de desenvolvimento.
Embora nem todas essas ameaas estejam presentes no Brasil, a garantia dos
direitos dos refugiados que vivem nas cidades do pas precisa ser perseguida
diariamente. A comunidade internacional e os pases que os abrigam devem
continuar com seus esforos para assegurar que essas pessoas exeram seus
direitos e possam viver em condies dignas e aceitveis.
Esses direitos incluem, entre outros, o direito vida, a no ser torturado ou
detido arbitrariamente, a no ser submetido a tratamentos ou punies cruis
e degradantes, o direito reunio familiar e ao acesso educao, sade, a
abrigo e alimento adequados assim como oportunidades de sustentabilidade
e gerao de renda. O direito liberdade de movimento e o acesso ao mercado
de trabalho tambm so questes fundamentais.
Nesse cenrio, a consolidao do CONARE como rgo de elegibilidade
e referncia para a proteo e assistncia dos refugiados no Brasil passa
por ampliao de sua pauta, que deve cada vez mais se preocupar com a
integrao local dessa populao e promover sua insero nas polticas
pblicas nacionais.
A integrao uma das solues duradouras para os refugiados, e sua
realizao plena depende, antes de tudo, do compromisso e da participao
dos Estados, que so alguns dos pilares da proteo internacional. Num pas
de enormes dimenses territoriais, como o caso do Brasil, esse compromisso
no deve ser apenas das autoridades nacionais, mas tambm estaduais e
municipais. No por acaso, o Plano de Ao do Mxico cria os conceitos de
Cidades Solidrias e Fronteiras Solidrias, que se traduzem em aes
concretas, em nvel local, que possibilitam aos refugiados e solicitantes de
refgio o acesso a padres mnimos de proteo e assistncia, com a devida
participao dos municpios.
O compromisso, a profissionalizao e a ampliao do programa de
reassentamento, que no Brasil tem o apropriado nome de Solidrio, um
desafio adicional para o Estado brasileiro e seu Comit para Refugiados.
Proposto pelo Brasil no mbito latino-americano, o Programa de Reassentamento
Solidrio fruto direto do PAM, e por meio dele o Brasil abriga, hoje, cerca de
400 refugiados principalmente colombianos que estavam no Equador e na
Costa Rica, alm de palestinos vindos do Iraque e de suas fronteiras.

34
Caderno de Debates Novembro/2009

No caso dos fluxos migratrios mistos, preciso estar preparado para


identificar aqueles que necessitam de proteo internacional e evitar que os
controles, cada vez mais rigorosos, de fronteira impeam essas pessoas de ter
acesso aos procedimentos de determinao de refgio. As vtimas do trfico de
seres humanos tambm merecem ateno especial, e necessrio responder as
suas demandas de proteo.
Adicionalmente, os focos de instabilidade social e poltica na regio
associados aos impactos causados por crises financeiras globais aumentam
a importncia de um sistema de elegibilidade operante e funcional, atento
realidade que o cerca.
O ACNUR continua tendo um papel a desempenhar, que o de apoiar
as respostas nacionais em termos de proteo internacional de refugiados e
solicitantes de refgio e busca de solues duradouras para essas pessoas
inclusive nesse novo contexto urbano. Nesse sentido, o Alto Comissariado
est pronto para ajudar as autoridades do Pas em suas tarefas de proteo
e assistncia. Idealmente, tal apoio deve ocorrer por perodo limitado,
dependendo do tempo em que determinado pas esteja apto a assumir
responsabilidades-chaves no apenas o procedimento de concesso de
refgio, como tambm a proviso de servios e assistncia.
Em outras palavras, o ACNUR sempre buscar garantir que os refugiados
em reas urbanas possam desfrutar do mesmo sistema de bem-estar social
disponvel para os nacionais daquele pas.
Vivemos um momento importante da histria da humanidade, pois
enfrentamos novos desafios enquanto seguimos com os antigos. Enquanto o
espao humanitrio ameaado, ou reduzido, em vrias partes do mundo,
na Amrica Latina e no Brasil nota-se claramente sua manuteno e at
mesmo ampliao. No devemos perder essa oportunidade.
Nesse cenrio de integrao e iniciativas regionais que marca a realidade
contempornea na regio latino-americana, preciso reafirmar os princpios
do Direito Internacional dos Refugiados e dos Deslocados. Alm de sua
preservao, necessrio avanar sobre novas frentes.
Entre os desafios do ACNUR para as Amricas esto o fortalecimento da
proteo integral a essas populaes, num contexto eminentemente urbano;
a busca de solues duradouras que envolvam autoridades nacionais e locais
e o fortalecimento de parcerias que apoiem a resposta aos fenmenos do
refgio, do deslocamento interno e dos fluxos migratrios mistos. Alm disso,
necessrio manter e aprofundar a discusso e as aes referentes proteo
internacional nos fruns regionais mais relevantes, como o Mercosul, a Unasul

35
Caderno de Debates Novembro/2009

e a Organizao dos Estados Americanos (OEA).


A consolidao e maturao do Plano de Ao do Mxico outro ponto
importante da agenda atual e futura. Apesar de ter o compromisso assumido
dos pases da regio e ter se confirmado como uma referncia estratgica
para fortalecer a proteo e as solues duradouras, as dificuldades
socioeconmicas dos pases latino-americanos colocam obstculos
integrao local dos refugiados.
Em todos esses casos, o Brasil e o seu Comit Nacional para os Refugiados
tero um papel estratgico para desempenhar.
Os refugiados necessitam do espao humanitrio disponvel nas Amricas,
regio que tem recebido com entusiasmo e solidariedade milhares de migrantes
e pessoas que foram foradas a abandonar seus pases de origem, deixando para
trs suas redes sociais e suas histrias de vida. preciso que esse espao siga
aberto para responder aos complexos desafios de nosso mundo globalizado.
O ACNUR e a comunidade internacional contam com o compromisso do
Brasil para que essa realidade se mantenha norteada por valores humanitrios
e condizentes com a dignidade da pessoa humana.

36
ACNUR / L.F.Godinho (2007)
Refugiado colombiano em sua oficina de trabalho,
em Manaus, onde constri fontes para jardins

O conceito de refugiado no Brasil


desde sua perspectiva normativa:
os dez anos da Lei n 9.474/97 e a
importncia de seu artigo 1
Renato Zerbini Ribeiro Leo1

Intrito
Atualmente, entre pessoas refugiadas e solicitantes de refgio, o mundo
depara-se com 16 milhes de pessoas. Se a essas somamos os 26 milhes de
deslocados internos, que se movem dentro de seus prprios pases, o nmero
de pessoas desarraigadas por causa de um conflito ou de algum tipo de
perseguio alcana a cifra de 42 milhes. No Brasil dados de julho de 2009 ,
h 4.153 refugiados. Desses, 3.767 foram reconhecidos pelas vias tradicionais
de elegibilidade e 386 foram reconhecidos pelo Programa de Reassentamento.
Trata-se, esse ltimo, de uma das solues duradouras para o problema dos
refugiados que no encontram condies de se integrar ao pas de primeira

1. Coordenador-geral do Comit Nacional para os Refugiados (CONARE). Doutor em Direito In-


ternacional e Relaes Internacionais.

37
Caderno de Debates Novembro/2009

acolhida nem, tampouco, de retornar ao pas de origem. Os refugiados no


Brasil provm: 65,2% da frica (2.711), 22% das Amricas (912), 10% da sia
(412) e 2,8% da Europa (118).2 Esses nmeros denotam, ademais, variedade de
72 nacionalidades diferentes.
A obrigao ptria com relao ao refgio advm, essencialmente, do
Estatuto dos Refugiados das Naes Unidas de 19513 e de seu Protocolo de
1967.4 A esses instrumentos internacionais soma-se a Lei n 9.474/97. Essa
determina outras providncias que devero ser adotadas pelo Estado brasileiro
no tocante temtica do refgio e cria o Comit Nacional para os Refugiados
(CONARE), instituio caracterizada por guiar-se, na tomada de suas decises
e em suas atuaes, pela prevalncia de carter democrtico e humanitrio.5
Sua base de xito institucional centra-se na relao tripartite estabelecida entre
a sociedade civil, a comunidade internacional (ACNUR) e o Estado brasileiro,
todos cmplices no trabalho em prol dos refugiados. Portanto, o Brasil, luz do
instrumentrio internacional e nacional retromencionado, possui sistema coeso
e integral de refgio.
A lei brasileira relativa temtica dos refugiados inovadora. Ademais de
incorporar os conceitos previstos pela ONU na matria, dispostos tanto na

2. Fonte: Secretaria Tcnica do CONARE.


3. Adotada em 28/7/1951, pela Conferncia das Naes Unidas de Plenipotencirios sobre o Esta-
tuto dos Refugiados e Aptridas, convocada pela Resoluo n 429 (V) da Assembleia-Geral das
Naes Unidas, de 14/12/1950. Entrou em vigor em 22/4/1954, de acordo com seu artigo 43. Foi
assinada pelo Brasil em 15/7/1952 e sua ratificao encaminhada ao secretrio-geral das Naes
Unidas em 15/11/1960. O presidente Juscelino Kubitschek foi quem, em 28/1/1961, publicou o De-
creto n 50.215, oficializando-a no ordenamento jurdico ptrio.
4. Convocado pela Resoluo n 1.186 (XLI), de 18/11/1966, do Conselho Econmico e Social (Eco-
soc) e pela Resoluo n 2.198 (XXI) da Assembleia-Geral das Naes Unidas, de 16/12/1966. Na
mesma resoluo, a Assembleia-Geral pediu ao secretrio-geral que transmitisse o texto do protocolo
aos Estados mencionados em seu artigo 5, para as devidas adeses. Assinado em Nova Iorque, em
31/01/1967, entrou em vigor em 4/10/1967, de acordo com seu artigo 8. Esse instrumento interna-
cional foi aprovado pelo Brasil mediante o Decreto-Lei n 93, de 30/11/1971. O Brasil depositou seu
instrumento de adeso no Secretariado das Naes Unidas em 7/4/1972, tendo sua vigncia surtido
efeito para o Brasil nessa mesma data, conforme reza o artigo 8, pargrafo 2 desse protocolo, pro-
mulgado pelo presidente Emlio G. Mdici, por meio do Decreto n 70.946, de 7/8/1972. A existncia
desse protocolo obedece necessidade de tornar a Conveno de 1951 aplicvel: esta ltima continha
a insalvvel reserva temporal (acontecimentos ocorridos antes de 1951, art. 1, c) e uma reserva geo-
grfica, fruto de interpretao passvel do entendimento de que seus termos indicariam acontecimen-
tos restritos ao mbito europeu.
5. LEO, Renato Zerbini Ribeiro. O reconhecimento dos refugiados pelo Brasil comentrios sobre
decises do CONARE. Op. cit., p. 13.

38
Caderno de Debates Novembro/2009

Conveno de 1951 quanto em seu Protocolo de 1967, agrega como definio


de refugiado e de refugiada todas aquelas pessoas que devido grave e
generalizada violao de direitos humanos, obrigada a deixar seu pas de
nacionalidade para buscar refgio em outro pas.6 Ou seja, admite como causal
do instituto do refgio a aplicao do conceito de grave e generalizada violao
de direitos humanos. Esse conceito nasceu a partir de realidade especfica do
continente africano, e foi incorporado na normativa da Amrica Latina a
partir da Declarao de Cartagena de 1984.7 Essa lei a base da harmonizao
legislativa no mbito do Mercosul, acerca do refgio.8
A Lei n 9.474 foi sancionada pelo presidente Fernando Henrique Cardoso,
em 22 de julho de 1997. A data de sua vigncia, de acordo com seu artigo 49,
a de 23 de julho de 1997. Nesse dia foi publicada na Seo I, s pginas
15.822-15.824, do Dirio Oficial da Unio de nmero 139. Essa lei divide-se
em 8 ttulos, 17 captulos, 3 sees e 49 artigos. O primeiro ttulo trata dos
aspectos caracterizadores do refgio vale dizer: do conceito, da extenso, da
excluso e da condio jurdica do refugiado e da refugiada. O segundo ttulo
trata do ingresso no territrio nacional e do pedido de refgio. O terceiro
ttulo trata do CONARE.
O quarto ttulo trata do processo de refgio, ou seja, do procedimento; da
autorizao da residncia provisria; da instruo e do relatrio; da deciso,
da comunicao e do registro e do recurso. O quinto ttulo abarca os efeitos do
estatuto de refugiados sobre a extradio e a expulso; enquanto que o sexto
ttulo trata da cessao e da perda da condio de refugiado ou de refugiada.
O stimo ttulo trata das solues durveis, como o caso da repatriao, da
integrao local e do reassentamento. Finalmente, o oitavo ttulo apresenta as
disposies finais.

O conceito de refugiado luz da Lei n 9.474: breves apontamentos


jurisprudenciais
Diz o artigo 1 da lei que ser reconhecido como refugiado todo
indivduo que:

6. Lei n 9.474, artigo 1, inciso III.


7. Sobre o tema, ler a memria do Colquio Internacional 10 Aos de la Declaracin de Cartagena
sobre Refugiados. Declaracin de San Jos, 1994. IIDH, ACNUR, 1995.
8. LEO, Renato Zerbini Ribeiro. O reconhecimento dos refugiados pelo Brasil Comentrios sobre
decises do CONARE. Braslia: ACNUR, CONARE, 2007, pp. 15-23 e 76-79.

39
Caderno de Debates Novembro/2009

I devido a fundados temores de perseguio por motivos de raa, religio,


nacionalidade, grupo social ou opinies polticas encontre-se fora de seu pas de
nacionalidade e no possa ou no queira acolher-se proteo de tal pas; II no
tendo nacionalidade e estando fora do pas onde antes teve sua residncia habitual,
no possa ou no queira regressar a ele, em funo das circunstncias descritas no
inciso anterior; III devido a grave e generalizada violao de direitos humanos,
obrigado a deixar seu pas de nacionalidade para buscar refgio em outro pas.

Refugiado ou refugiada, de acordo com a Conveno de 1951 e seu


Protocolo de 1967 da ONU, sobre a Condio de Refugiado, aquela pessoa
que fugiu de seu prprio pas para escapar de perseguio, ou por temor a
ser perseguida, por motivo de sua raa, religio, nacionalidade, por formar
parte de um grupo social particular, ou por suas opinies polticas. As
pessoas refugiadas amparadas por esse conceito, com fulcro nesses dois
diplomas legais especializados da ONU sobre essa temtica, so caracterizadas
como refugiados e refugiadas da conveno. A partir da dcada de 1980,
a experincia latino-americana na matria, consubstanciada por meio da
Declarao de Cartagena, agrega ao escopo das possibilidades de qualificao
como refugiado ou refugiada a possibilidade de que as pessoas o sejam pelo
fato de seu pas de origem experimentar situao de grave e generalizada
violao de direitos humanos.
A lei brasileira contemporiza a perspectiva conceitual do refgio,
contornando esse conceito com caractersticas vanguardistas, porque seu
artigo primeiro contempla as definies estatutrias da ONU, em seus incisos
I e II, e a contribuio latino-americana, em seu inciso III, para a definio
de refugiado ou de refugiada. Atualmente, no Brasil, os refugiados e as
refugiadas vm sendo especialmente amparados por essa lei, contempladora
dos conceitos do Direito Internacional dos Refugiados do sculo XXI, assim
como motivadora da importantssima relao tripartite governo, sociedade
civil e ACNUR.
luz das reiteradas manifestaes sobre o campo conceitual do refgio, em
sua dimenso mais ampla, por parte da Presidncia e do Pleno do CONARE
crucial destacar que a configurao do refgio est intimamente vinculada a
duas circunstncias que se podem dar individualmente, consequentemente e/
ou simultaneamente: a perseguio materializada e/ou o fundado temor de
perseguio consubstanciado por parte da(o) solicitante. Essa vinculao
conceitual (a concesso do refgio ao fato da perseguio consubstanciada
e/ou o fundado temor de perseguio) to cristalina, que sempre que e

40
Caderno de Debates Novembro/2009

quando fatos novos, apresentados posteriormente concluso de algum


caso, forem capazes de caracterizar a perseguio e/ou seu fundado temor, o
CONARE, costumeiramente, e em sesso plenria, entende que esse caso em
questo pode ser reaberto para nova apreciao.
Todos os casos resolvidos pelo CONARE materializam, em maior ou
menor grau, a importncia crucial dessas duas circunstncias para a
concesso do refgio face Lei n 9.474/97. Por exemplo, no caso CIAM9,
o fundado temor de perseguio est irrefutavelmente caracterizado.
Nesse caso, a solicitante colombiana, que chegou legalmente ao Brasil como
turista, pelo Aeroporto Internacional de Guarulhos, afirmou ser nascida e
residente em uma das zonas mais sensveis no marco do conflito que assola
a Colmbia. Essa zona caracterizada, ademais, por ser crescente produtora
de deslocados internos. Nela, vivia com seu irmo e trabalhava no setor
turstico. Em abril de 2005, seu irmo teria sido convidado a participar de
um jogo de futebol, juntamente com outros jovens do bairro, do qual o time
vencedor receberia 200 mil pesos. Seu irmo no teria comparecido ao jogo,
mas aqueles que ali estiveram foram todos mortos. Seu irmo, por conhecer
os assassinados, passou a receber ameaas de morte, tanto verbalmente como
por meio de comunicados escritos. Essas ameaas provinham de guerrilheiros
e de paramilitares. Por isso, apesar de as ameaas ser direcionadas a seu
irmo, a solicitante no se sentia mais segura, e ambos ela e seu irmo
se mudaram para Cali, onde trocavam constantemente de residncia. Por
essas razes, temia que, em caso de seu retorno Colmbia, algo de ruim lhe
pudesse acometer. O CONARE, ante a coerncia das declaraes crveis da
solicitante e de posse de um conjunto de documentos comprovadores dos
fatos narrados (tais como cartas enviadas pelas FARC-EP endereadas a
seu irmo, documentos comprobatrios de sua denncia Procuradoria
e outras instituies colombianas), que ilustravam a j conhecida faceta
instvel da situao objetiva do pas de origem da solicitante, considerou
estar caracterizado seu fundado temor de perseguio e lhe reconheceu
como refugiada com fulcro no artigo primeiro da Lei n 9.474/97.
O caso JDGV10 tambm capaz de ilustrar, em sua totalidade, recorrendo
a elementos costumeiros e contundentes, o drama real de significativa parte
da populao do interior colombiano, no bojo do conflito que atinge esse pas.
Retrata o caso que o solicitante, oriundo da regio agrcola do Valle del Cauca,

9. Veja Processo n MJ 08505.027081/2006-10.


10. Veja processo n MJ 08460.024984/2004-41.

41
Caderno de Debates Novembro/2009

vivia em pequena fazenda com a famlia (pais e uma irm). Sustentavam-se com
a agricultura. Por volta de 1990, com a chegada das Farcs, a todos os sitiantes
da regio passou a ser cobrada a vacuna (extorso chamada de imposto de
guerra),cujo valor aumentou de modo exorbitante, ensejando a mudana da
famlia para a zona urbana, em 1998. Ali, o solicitante passou a participar de
algumas reunies polticas do partido conservador e estudava para ser tcnico
hidrulico. Durante o mandato do prefeito conservador, foi contratado pela
empresa municipal de guas, onde trabalhou durante trs anos, em consonncia
com o perodo de mandato do prefeito. Por volta de 2000, a violncia aumentara
muito na regio, com disputas entre guerrilhas e narcotraficantes pelo controle
do corredor geogrfico de acesso ao Oceano Pacfico. O solicitante informou
que, em 2003, recebeu visita de pessoas suspeitas, dizendo-se pertencentes ao
grupo de narcotrfico do norte daquele departamento, ofertando-lhe trabalho,
por ele recusada. Seus servios de tcnico hidrulico seriam de utilidade a
laboratrios do refino de drogas, onde so usadas bombas de gua. Ao recusar a
oferta, foi taxado de colaborar com o grupo narcotraficante inimigo e passou a
ser ameaado tanto por telefone como pelas ruas da cidade. Em 2003, a tenso
na cidade aumentou, ocasionando uma espcie de toque de recolher informal e a
diviso da cidade em zonas de controle. Na poca, muitos jovens, inclusive amigos
seus, da mesma cidade, foram mortos ou desapareceram. Partiu da cidade com
vrias pessoas, que foram para outros pases, e veio para o Brasil. Ante tal
histria, o CONARE considerou haver elementos capazes de caracterizar um
fundado temor de perseguio por parte do solicitante, assim como indicaes
de que a situao da regio evolua para um cenrio de grave e generalizada
violao de direitos humanos. Emergiu-se da anlise do Comit importantes
conexes e vieses de complementaridade entre os conceitos de perseguio,
previstos pela Conveno sobre Refugiados da ONU de 1951, e a noo de
grave e generalizada violao de direitos humanos, emanada da Declarao de
Cartagena, consoante a Lei n 9.474/97. Assim sendo, justamente por se tratar
de critrios diferentes, oriundos do mesmo fenmeno, esses se complementam
e se cruzam em vrios momentos. Com efeito, em uma situao objetiva
descrita e baseada no conceito de Cartagena, fruto de violncia grave e
generalizada, marcada pelo conflito e/ou pela violao macia dos direitos
humanos, muito mais fcil ser perseguido por razo qualquer, inclusive por
aqueles elementos individualizados constantes da Conveno da ONU sobre
Refugiados de 1951 e de seu Protocolo de 1967. Nessa situao, a violncia
pode ameaar a qualquer pessoa, ainda mais quelas estigmatizadas por seus
atributos individuais, longamente estampados na histria da humanidade, a

42
Caderno de Debates Novembro/2009

ttulo de padres de discriminao.


Assim, nesse caso, o CONARE considerou que a opinio poltica atribuda
pelos narcotraficantes ao solicitante foi arbitrria, devido, sobretudo, ao
contexto de crescente hostilidade da regio. Solicitao deferida luz dos
incisos I e III, do artigo 1 da Lei n 9.474/97.
Marca-se jurisprudncia, pois.
O artigo primeiro dessa lei abarca, em realidade, amplo catlogo de
possibilidades capazes de fazer que seus trs incisos se acoplem aos mais
diversos cenrios imaginveis. Trata-se, portanto, de importante manancial
de proteo da pessoa humana em situao de refgio. A guisa de ilustrao
dessa afirmao, cita-se o caso JMB.11 Esse solicitante relatou que morava
no leste da RDC, juntamente com a esposa e os cinco filhos. A regio
predominantemente povoada pela etnia Lendu, qual pertence sua me. Seu
pai era oriundo de outra provncia, no noroeste do Congo, Ecuateur. Mudou-
se quela regio para casar-se com sua me. O solicitante trabalhava como
motorista. Um dia, ao retornar de Kisangani para sua aldeia, foi aconselhado
a no prosseguir viagem, pois essa estava sendo atacada e todos estariam sendo
mortos. Ressalta-se tratar de conflito em que o elemento tribal ou tnico foi
amplamente utilizado como forma de polarizao. O solicitante, juntamente
com vrias outras pessoas, fugiu a p para Ecuateur, regio que conhecia por
ser a provncia de seu pai, supondo que nela estaria seguro. Ali encontrou um
grupo de pessoas fugindo da guerra no Congo, e com eles fugiu para o Qunia,
onde ficou preso durante um ano, at ser solto, devido interveno de uma
ONG, na qual trabalhavam brasileiros. Quando libertado, embarcou em avio
de volta ao Congo, de onde conseguiu ajuda para viajar ao Brasil. O CONARE,
tendo em conta as informaes do pas de origem e o relato do solicitante,
considerou que a situao ensejava realidade de grave e generalizada
violao dos direitos humanos, no sentido do artigo primeiro, inciso III
da Lei n 9.474/97. Isso porque, apesar de a situao extrema relatada ser
especfica da regio de origem, o carter regionalizado do conflito seria
suficiente para enquadrar o caso no j mencionado inciso III. Esse inciso,
inspirado na Declarao de Cartagena e na Conveno que Rege os Aspectos
Especficos dos Problemas dos Refugiados em frica12, da ento Organizao

11. Veja processo n MJ 08505.043816/2004-91.


12. Adotada pela Conferncia dos Chefes de Estado e de Governo da Organizao da Unidade Afri-
cana (OUA), quando de sua Sexta Sesso Ordinria (Adis Abeba, Etipia, 10 de setembro de 1969).
Entrada em vigor: 20 de junho de 1974, de acordo com seu artigo XI.

43
Caderno de Debates Novembro/2009

da Unidade Africana (OUA)13, no faz referncia expressa necessidade de


caracterizao de violaes de direitos humanos na totalidade do territrio
de origem, ou do pas de nacionalidade do solicitante. Essa interpretao
est em conformidade com o texto dessa Conveno da OUA, que menciona
acerca da possibilidade de o conflito afetar um territrio, em todo ou em
parte.14 Assim, tambm restou corroborada a viso da impossibilidade de
alternativa de deslocamento interno, visto que no existiam garantias de
que a situao ora localizada no se replicasse em outras regies. Solicitao
deferida, pois. Mais uma manifesta aplicao da norma vanguardista em
matria de proteo internacional da pessoa humana pelo CONARE.
O caso GK15 tambm excelente ilustrao acerca da ampla variedade das
possibilidades de cenrios passveis de ser agraciados com a proteo deste
artigo 1 da Lei n 9.474/97. Segundo seu relato, o solicitante oriundo da regio
da Mingrelia, na Gergia, onde trabalhava como roteirista de cinema e escritor.
Tornou-se membro do partido poltico Mesa Redonda, em 1990, na poca em
que o presidente tambm era desse partido. Aps um golpe de Estado, em 1992,
o novo presidente passou a defender a poltica de limpeza tnica, embandeirada
pelo lema Gergia s para os georgianos, e da qual emergia perseguio
destacada aos mingrelianos. O solicitante participou de manifestaes contra o
governo, tendo sido por isso preso e torturado. Em consequncia, passou a ser
perseguido por seu posicionamento poltico e sua etnia. Desde ento, teve sua
casa incendiada e foi agredido, dentro de seu prprio carro, por militares. Nesse
pas, o documento de identificao nacional indica a origem tnica da pessoa,
o que serviu como indicativo para as agresses. Devido discriminao, no
conseguiu mais trabalhar e teve de enviar seus roteiros de cinema para o exterior.
Veio ao Brasil ao encontro de um amigo aqui refugiado, que diretor de cinema.
As informaes do pas de origem corroboraram as declaraes do solicitante,
indicando que os mingrelianos so subgrupo tnico dos georgianos, cujo
idioma apresenta algumas diferenas em relao ao oficial e que sobrenomes

13. A Organizao da Unidade Africana (OUA) foi criada no dia 25 de maio de 1963, em Adis
Abeba, Etipia, por meio da assinatura de sua Constituio, por representantes de 32 governos de
diferentes pases africanos. A OUA foi substituda pela Unio Africana (UA), em 9 de julho de 2002.
14. Veja o artigo 2 da Conveno sobre Refugiados da ento OUA, que menciona: O termo refugia-
do aplica-se tambm a qualquer pessoa que, devido a uma agresso, ocupao externa, dominao
estrangeira ou a acontecimentos que perturbem gravemente a ordem pblica numa parte ou na tota-
lidade de seu pas de origem ou do pas de que tem nacionalidade, seja obrigada a deixar o lugar da
residncia habitual para procurar refgio noutro lugar fora de seu pas de origem ou de nacionalidade.
15. Processo n MJ 08460.012275/2005-01.

44
Caderno de Debates Novembro/2009

tpicos indicam descendncias especficas, facilmente identificveis. Assim,


o CONARE considerou que a perseguio tnica era reforada pela fcil
visibilidade do grupo, tendo em vista que fatores tnico-culturais como a
lngua e os nomes so caractersticas imutveis e fundamentais dignidade
humana. Em conflitos tnicos e polticos, a associao automtica de membros
de um determinado grupo tnico com uma lealdade poltica especfica fato
recorrente nesse tipo de conflito que afetou o solicitante. Nesses casos, pode-
se, portanto, devido ao fato de a perseguio por opinio poltica ativa, aplicar
ambos os critrios de incluso do artigo 1, inciso I, da Lei n 9.474/97, em
combinao com o Manual de Procedimentos e Critrios para Determinar a
Condio de Refugiado, pargrafos 66 e 67. Assim sendo, sua solicitao de
reconhecimento do instituto de refgio foi deferida, pois.
O CONARE entende, tratando de afastar qualquer dvida com relao
aos elementos consumadores do fundado temor de perseguio, que a
credibilidade do(a) solicitante elemento relevante a ser levado em conta
hora da tomada de deciso acerca de um pedido de refgio. Geralmente,
sua importncia gravita em torno da veracidade das informaes prestadas
e da histria pessoal narrada pelo solicitante. Por exemplo, no caso RCTB16,
o relato do solicitante colombiano foi considerado coerente e detalhado por
parte do CONARE, que considerou no haver nenhuma dvida com relao
a seu fundado temor de perseguio, a quem foi conferido o instituto do
refgio. Tambm nos casos colombianos LMB17, MMZ e GMT 18 no houve
nenhuma dificuldade por parte do comit em corroborar o fundado temor
de perseguio dos solicitantes, agora j refugiados, em razo da coerncia
e da credibilidade de suas declaraes. H que se ter em conta, porm, que
essa condio, muitas vezes, refere-se a elemento subjetivo do avaliador
(entrevistador, membro do comit, etc.). Ademais, ela pode estar contaminada
por distintos fatores de ordem histrica, social, cultural e/ou psicolgica do
solicitante ou da solicitante (tais fatores podem ser, por exemplo, a formao
cultural, o nvel educacional, o estado de sade mental, o nvel de impacto do
fundado temor de perseguio, etc.). Por isso, e, sobretudo pelo fato de se estar
decidindo acerca da vida humana, a aplicao do princpio de que, na dvida,
a deciso deve ser sempre em favor do(a) solicitante essencial. De fato, o
CONARE j se manifestou no sentido de que, apesar de elementos-chave para

16. Veja processo n MJ 08460.016394/2006-14.


17. Veja processo n MJ 08241.000264/2005-55.
18. Veja processo n MJ 08241.000264/2005-55.

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Caderno de Debates Novembro/2009

a construo da credibilidade de um solicitante estar contaminado, tal fato


no necessariamente significar o rechao do caso. Foi assim no caso EJ.19
Nesse caso, o solicitante liberiano, completamente indocumentado, no falava
a lngua oficial de seu suposto pas de origem. Restava-lhe, pois, credibilidade
quanto determinao de sua nacionalidade por conta de sua manifesta
falta de domnio no idioma oficial de seu pas. Houve intensiva discusso no
CONARE acerca desse inaudito episdio. Frente necessidade imperativa de
se decidir acerca de um pedido que poderia custar a vida do solicitante, o
Comit valeu-se de meios alternativos para a determinao da nacionalidade
do solicitante, como foi o estudo das etnias daquele pas. Esse revelou que
a porcentagem da populao que falava a lngua oficial introduzida pelos
colonizadores era mnima, em torno de 19%. Por isso, utilizou-se tambm de
entrevistas com outros nacionais, as quais ajudaram no processo de avaliao
da credibilidade do solicitante. Diante de todo o contexto que envolveu
esse caso especfico, o CONARE concluiu que, especialmente no contexto
africano, o desconhecimento da lngua oficial do pas de origem, por si s, no
compromete a credibilidade do solicitante nem sua alegao de fundado temor
de perseguio. De maneira que o solicitante foi reconhecido como refugiado
e o CONARE adotou mais uma indicao jurisprudencial pro homine.
Por outro lado, a manifesta ausncia de credibilidade do solicitante capaz
de levar o comit a indeferir um pedido de refgio. Por exemplo, no caso LE20
fatos evidentes corroboraram a falta de credibilidade do solicitante. Nesse
caso, O solicitante liberiano chegou ao Brasil, com seu irmo, afirmando que os
dois eram naturais da Libria, sendo provenientes da cidade de Monrvia, onde
moravam. Sua famlia era composta de quatro irmos e uma irm, sendo que
dois de seus irmos tinham sido integrantes de um grupo rebelde e foram mortos
durante o conflito, em 1999. O solicitante alegou ter sado da Libria com seu
irmo porque estavam sendo ameaados por pessoas que queriam vingana contra
as famlias de ex-integrantes dos grupos rebeldes, j que sabiam que seus irmos
participaram de um grupo que combatia o governo de Charles Taylor. Disseram
que, durante a noite, sua casa foi atacada. Explicaram que os combatentes
tinham cometido muitos crimes e que havia vrias pessoas procurando por
vingana das atrocidades por eles cometidas. Em sua primeira entrevista, em
Critas, o solicitante declarou que seus pais estavam desaparecidos. No entanto,
em sua re-entrevista com o oficial de proteo do ACNUR disse que sua me

19. Veja processo n MJ 08000.028635/2005-04.


20. Processo n MJ 08505.041945/2004-44.

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Caderno de Debates Novembro/2009

estava em Monrvia e que somente seu pai tinha desaparecido. Igualmente,


declarou que moravam no setor chamado White Cornerstone, em Church Street.
Ademais, para sair de Monrvia eles teriam de atravessar vegetao de arbustos
e fazendas, no havendo florestas nessa rea. Declarou a existncia, alm de
seu setor, do bairro Tailor, da rua principal de Monrvia, que se chama Victoria
Street, e de outras ruas importantes, como a Samuel Doe, a Banbangida Street
e a Elisabeth Street. Em pesquisa sobre o pas de origem, constatou-se que em
Monrvia no existe uma rua principal chamada Victoria Street. Da mesma
forma, no foi constatada a existncia de ruas como a Samuel Doe, Banbangida
Street ou Elisabeth Street. Constatou-se, ainda, que Monrvia esteja cercada
por florestas, e no por arbustos e fazendas, como informado pelo solicitante. A
contradio com relao ao desaparecimento do pai e o desconhecimento de fatos
evidentes do local de origem, capazes de saltar da memria de qualquer pessoa
que tenha residido em Monrvia desde criana, comprometeu a credibilidade do
solicitante. A informao equivocada sobre as vias principais e sobre os aspectos
geogrficos de Monrvia, algo perceptvel para qualquer residente, tornaram a
entrevista e os fatos alegados obscuros. Portanto, ante a falta de credibilidade, o
CONARE indeferiu o pedido.
Por outro lado, o Comit no reluta em aplicar o princpio do in dbio
pro refugiado, ou seja, sempre que houver alguma questo pontual relativa a
algum caso especfico sob a alada do CONARE capaz de gerar dvida em sua
tomada de deciso, o desfecho do caso dar-se- fincado no fato de que, ante a
dvida, a deciso do Comit ser favorvel ao solicitante de refgio. Trata-se,
em sntese, da aplicao cabal de um princpio jurdico central do ordenamento
jurdico contemporneo, sobretudo, em seara da proteo internacional da
pessoa humana. De fato, assim o CONARE procedeu no caso ACC.21 Nesse,
o cidado peruano solicitou a proteo do governo brasileiro, alegando possuir
fundado temor de voltar a seu pas de origem, devido as suas opinies polticas.
O solicitante relatou ser de origem indgena. Participou, desde sua juventude,
de movimentos culturais e sempre apoiou a causa dos direitos dos indgenas em
seu pas. Nunca usou de violncia e, como msico de instrumentos tradicionais
de sopro, sempre, nas apresentaes de seu grupo, discursava e protestava contra
a pobreza, a discriminao e outros males que afetam as diversas comunidades
indgenas de seu pas. Em certa ocasio, durante o conflito armado que assolou
seu pas, foi preso e acusado de pertencer ao grupo Sendero Luminoso, por ter
sido visto conversando com uma pessoa supostamente pertencente quele grupo.

21. Processo n MJ 08505.002036/2004-91.

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Contudo, uma vez nada tendo sido apurado contra ele, foi libertado, aps uma
semana. No entanto, em 2002, ocorreu srio distrbio, seguido de greve geral, na
cidade onde ele vivia, no sul do pas. Esse fato provocou a decretao do estado
de emergncia e a ocupao da cidade pelo exrcito. Entre rumores, sobretudo na
imprensa, do ressurgimento do movimento armado em uma regio com presena
histrica desses grupos, o solicitante comeou a ser assediado por pessoas que,
sem se identificar ou dar maiores detalhes, acusavam-no de senderista. Outros
incidentes de insultos e ameaas, sempre depois dos shows musicais, fizeram
que alguns msicos abandonassem o grupo, obrigando o solicitante formar
outro grupo. Certa ocasio, ao dirigir-se a sua casa, saindo de um espetculo
cultural, no qual havia protestado contra a privatizao e a represso violenta
das manifestaes na cidade, foi abordado numa rua erma, insultado, agredido
com socos e pontaps por desconhecidos. Como outros msicos tambm tinham
sofrido assdio e/ou ameaas, sentiu-se inseguro e abandonou a cidade, dirigindo-
se ao Brasil. Ressalta-se que, por meio das informaes objetivas do pas de
origem, confirmaram-se os srios distrbios sociais que atingiram a cidade
onde vivia o solicitante, em 2002. Igualmente, comprovaram-se os rumores
do reaparecimento de grupos armados, notadamente o Sendero Luminoso,
sem, no entanto, haver nenhuma evidncia confivel. O forte componente
indgena na composio do povo peruano fato indiscutvel. Assim sendo,
no Peru, os movimentos culturais do nacionalismo indgena gozam de
proeminncia e crescimento. As situaes de discriminao e pobreza de
amplos setores da significativa populao indgena so fontes constantes de
tenses, tendo sido importante componente politicamente explorado durante
o conflito armado que assolou o Peru, durante aproximadamente duas dcadas.
Nesse sentido, no resulta inverossmil que o solicitante, em virtude de sua
militncia, de suas manifestaes culturais e de seus discursos de protesto, seja
identificado por setores extremistas de direita ou de esquerda como ameaa,
ou seja, percebido como colaborador de grupos armados ou de organizaes
oposicionistas. Razovel pensar que os grandes distrbios de 2002 podem
ter polarizado uma situao de tenso latente, onde se combinaram vrios
elementos capazes de desencadear processo persecutrio contra pessoas
percebidas como oposicionistas ou pertencentes ao nacionalismo indgena.
No entanto, a alegao de reaparecimento de movimentos armados no pode
ser considerada mais que rumores nem tampouco o solicitante foi capaz
de identificar seu agente perseguidor. Sobre esse ltimo ponto, o CONARE
entende que a identificao do agente perseguidor no sempre possvel,
tampouco necessria, entretanto, pode facilitar a pesquisa do pas de origem

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Caderno de Debates Novembro/2009

e substanciar a credibilidade do solicitante. Aps a re-entrevista e cuidadosa


deliberao do CONARE, diante da no verificao de forma robusta do fato
persecutrio em si, porm, ante a confirmao do contexto de tenso poltico-
social e das opinies polticas do solicitante, o CONARE resolveu conceder o
benefcio da dvida, expresso na mxima in dbio pro refugiado, deferindo,
portanto, o reconhecimento do estatuto de refugiado do solicitante.
O caso CMB22 registra que na temtica do refgio a perseguio
individualizada pode alcanar um solicitante de qualquer extrato social. No
caso em tela, foi o alto perfil do solicitante proveniente da frica Ocidental
que chamou a ateno do CONARE. CMB sobrinho de um ex-ministro
de Segurana de um pas da frica Ocidental. Como tinha ficado rfo ainda
quando criana, foi adotado pelo tio, que o criou como a seus filhos, como se assim
o fosse. O senhor CK pertencia ao partido do governo, tendo sido seu fundador
e presidente. Era, ademais, respeitado intelectual, educado em universidades da
Europa. O senhor CK era possuidor de grande popularidade, o que agravava as
rivalidades polticas no mbito das coalizes partidrias e de atores que dividiam
o poder. Em um determinado momento, uma grave crise se desatou nos meios
polticos e uma acusao recaiu sobre o senhor CK, ento ministro de Segurana:
esse tramava um golpe de Estado, a partir dos setores da Polcia e das Foras
Armadas, sobre os quais exercia poder e influncia. Ao ser decretada ordem
de priso contra o sr. CK, esse imediatamente saiu do pas, renunciando ao
cargo de ministro. Dirigiu-se Europa e posteriormente aos EUA. O solicitante
permaneceu no pas, pois cursava universidade e no estava envolvido em
poltica. No entanto, foi informado de que setores do governo planejavam
prend-lo para forar o retorno do tio ao pas. O solicitante abandonou sua
casa, escondendo-se com aliados de seu tio. Soube que efetivamente soldados do
governo o teriam procurado. Em virtude desse fato, decidiu abandonar o pas,
dirigindo-se ao Marrocos e, posteriormente, ao Brasil. No houve golpe militar
ou conflito armado durante o perodo em que o solicitante alega ter sofrido
perseguio. No entanto, informaes do pas de origem confirmaram que o tio (e
pai adotivo do solicitante) exerceu cargo de ministro num perodo de graves lutas
internas entre os partidos que compartilhavam o poder, conferindo, portanto,
credibilidade ao relato do solicitante, pois as informaes correspondiam aos
fatos conhecidos como realidade daquele pas no perodo reportado. Igualmente,
em ocasies anteriores, haviam sido reportadas violaes de direitos humanos no
marco de disputas poltico-partidrias. O CONARE entendeu que, na situao

22. Processo n MJ 08000.010372/2004-98.

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Caderno de Debates Novembro/2009

em apreo, devido ao alto perfil do solicitante, formas de perseguio seletiva


poderiam atingir-lhe, sem que, necessariamente, afetasse amplos setores da
populao. O fato de pertencer ao crculo de poder poderia gerar formas de
perseguio quase imperceptveis para os cidados comuns, porm, claramente
violatrias aos direitos humanos. Igualmente, a falta de proteo do Estado
pode atingir pessoas de alto perfil de forma seletiva durante lutas intestinas,
em situao geral de relativa calma, sem restar credibilidade ao solicitante,
devido a seu claro pertencimento a um grupo social especfico. Por isso, o
CONARE deferiu seu pedido de reconhecimento do estatuto de refugiado.
O CONARE, no marco do artigo primeiro da lei e da normativa internacional
especializada na matria, do qual o Brasil Estado-Parte, somados aos reiterados
pedidos da comunidade internacional, especialmente do ACNUR, sobre os(as)
solicitantes pertencentes a determinados segmentos ou grupos sociais, est atento
aos(s) solicitantes pertencentes aos denominados grupos de risco ou grupos
vulnerveis. Nesses encaixam-se, sobretudo, mulheres, crianas, homossexuais,
formadores de opinio pblica e lderes comunitrios em geral, etc.
Nesse sensvel coletivo, a temtica de gnero uma das mais delicadas e
alvo, sempre quando discutida, de minuciosa anlise por parte do CONARE.
As mulheres pertencem a grupo de risco costumeiramente objeto de violao
por parte dos homens daqueles pases, de onde, reiteradamente, fogem em
busca de refgio no Brasil. A guisa de interiorizao, o termo gnero ilustra
uma criao social que frequentemente contrasta com o termo sexo. Este se
refere s diferenas biolgicas entre homens e mulheres. O gnero refere-se a
diferenas criadas entre uns e outros pela sociedade, assim como s percepes
construdas nos campos cultural e social sobre essas diferenas. O termo gnero
, portanto, mais amplo que o sexo. Em consequncia, a discriminao de
gnero est fundamentada em ideias e percepes socialmente construdas em
torno de homens e mulheres. A violncia de gnero consubstancia-se por meio
de atos violentos cometidos contra mulheres pelo simples fato de ser mulheres.
O termo aplica-se violncia exercida sobre as mulheres em forma particular,
por exemplo, mediante violaes e ataques sexuais, circunciso feminina,
queima por dote, etc. Tambm se refere aos atos violentos cometidos contra
mulheres por no se apegar a normas sociais restritivas.23 A violncia sexual

23. Sobre a temtica de gnero ler: INSTITUTO INTERAMERICANO DE DIREITOS HUMANOS


(IIDH), Derechos Humanos de las Mujeres: Paso a Paso. Gua Prctica para el uso del Derecho Inter-
nacional de los Derechos Humanos y de los Mecanismos para Defender los Derechos Humanos de las
Mujeres. San Jos: IIDH, WLDI y HRWWRP, 1999.

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Caderno de Debates Novembro/2009

contra as mulheres, por exemplo, foi reiteradamente utilizada como arma de


guerra pelos distintos combatentes da Repblica Democrtica do Congo. Em
outros pases africanos, como em Camares, a mutilao genital feminina
prtica cultural que marca a transio das meninas para a vida adulta.
O emaranhado de dificuldades que podem envolver a anlise de um caso
caracterizado por englobar os chamados grupos de risco, no CONARE,
torna-se ainda mais evidente uma vez levantado o perfil dos(as) solicitantes
de refgio no Brasil, cujas procedncias so fundamentalmente da Amrica
Latina e da frica, regies onde uma mesma realidade pode ilustrar, por
exemplo, o fato de uma solicitante ser uma criana, mulher e indgena ou
uma criana, mulher e negra. Ou seja, mesmo ainda dentro dos denominados
grupos de risco, tratam-se de seres humanos mais vulnerveis. Para lanar
uma expresso caracterizadora da fragilidade desse coletivo ilustrado, a ttulo
de exemplo, poder-se-ia dizer: As mais vulnerveis entre os vulnerveis.
O CONARE tambm firmou deciso acerca de que as mulheres, vtimas
(ou potenciais vtimas) da prtica generalizada de violncia sexual, utilizada
como ttica militar pelos grupos armados, so cidads indiscutivelmente
caracterizadas para a concesso do refgio no Brasil. O comit considera
que a violncia sexual uma forma catalisadora de perseguio de um grupo
social: nesse caso das mulheres. Da que aqueles casos configurados nessa
nefasta realidade sero tratados com fulcro no inciso I, do artigo 1, da Lei n
9.474. O entendimento do CONARE de que em alguns pases do continente
africano as mulheres so alvos potenciais dessa horrenda ttica militar,
o leva concluso de que ainda que essas no tenham sido vtimas diretas
de violncia sexual, seus perfis as caracterizam como vtimas potenciais e,
portanto, merecedoras incontestveis da proteo dessa lei. De modo que, em
um cenrio como esse, o fato objetivo justificaria o fundado temor de uma
solicitante, apesar de esta no ter sido diretamente vitimada, pelo motivo de
esta pertencer a grupo de especial vulnerabilidade no contexto do conflito
do qual fugia: nesse caso, as mulheres, especialmente as mais jovens. Assim,
cristaliza-se a ideia de que a consubstanciao da violao direta aos direitos
humanos no necessria para sacramentar a concesso do refgio. Face
mirada profundamente humanitria do CONARE, com fulcro nos avances
normativos pro homine mais contemporneos que o ser humano j pde
produzir, de seu entendimento que basta comprovar o fundado temor de
perseguio para ter deferida a solicitao de refgio. So tambm decises
como essas, de carter marcadamente preventivo, que posicionam o CONARE
na vanguarda da proteo internacional da pessoa humana.

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Caderno de Debates Novembro/2009

Com relao ainda a essa temtica, o comit debrua ateno especial aos
casos relativos s mulheres-soldados. No caso AZG24, a ento solicitante
nacional da Eritreia, havia fugido das fileiras do exrcito de seu pas, pois se
sentia discriminada e assediada por seus superiores. Mesmo afirmando ter
como objetivo chegar aos EUA, o CONARE deferiu seu pedido de refgio, face
situao objetiva de seu pas de origem e das informaes prestadas capazes de
corroborar seu fundado temor de perseguio.
Outro importantssimo grupo de risco tomado em conta pelo CONARE
o das crianas. Sobre essa temtica, o comit no vacila. O caso do angolano
FNV25 uma excelente ilustrao dessa certeza incondicional. Trata-se do caso
de um garoto que, em 2004, j tinha 18 anos. Entretanto, FNV havia chegado ao
Brasil com um tio, aos 11 anos. Foi tirado de Angola pelo pai, no auge do conflito
que assolava aquele pas. Sua histria familiar foi marcada por muitos reveses:
perdeu contato com a famlia em Angola, o tio se separou da esposa e emigraram
para outros pases. Ele ficou sozinho no Brasil e solicitou o reconhecimento da
condio de refugiado em 2004, quando, em Angola, j no havia mais conflito.
Esse caso rene diversas possibilidades de anlise, como podem ser as solues
durveis, a natureza declaratria do refgio, o interesse superior do menor e
os princpios da Conveno sobre os Direitos da Criana da ONU, da qual o
Brasil Estado-Parte. Nesse caso, o CONARE reconheceu que o solicitante
chegou ao Brasil no auge do conflito em Angola, quando essa experimentava
a indubitvel situao de grave e generalizada violao de direitos humanos.
Ademais, seus tios no se preocuparam em regularizar sua situao e, portanto,
o menor no deveria ser penalizado pelos atos dos supostos adultos por ele
responsveis. Da que o CONARE toma a acertada e humanitria deciso de
consider-lo como refugiado, ante os fatos por ele vividos, desde o momento
em que reuniu as condies de elegibilidade previstas nessa lei. Essa deciso
foi combinada com a proteo do interesse superior do menor, o qual no
tinha mais parentes em Angola e j havia crescido no Brasil. Seu retorno era
invivel, pois. No houve dvidas, foi reconhecido como refugiado. Esse caso
plasma no CONARE o entendimento de que os fatos para considerao do
instituto de refgio podero ser levados em conta a partir do momento em
que o solicitante reunir as condies de elegibilidade previstas pela Lei n
9.474/97 e principalmente por questo humanitria.
Portanto, a pertinncia a determinado grupo social pode resultar em

24. Processo n MJ 08505.016410/2005-16.


25. Processo n MJ 08460.013946/2004-62.

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Caderno de Debates Novembro/2009

fator-chave para a obteno do estatuto de refugiado, luz do inciso I, da


Lei n 9.474/97. A gama de segmentos capazes de ser abarcados por essa
caracterizao extensa e variada. Figura-se na construo jurisprudencial
do CONARE o caso do jovem palestino SAAS.26 O caso est construdo a
partir do fato de que no contexto do conflito na Cisjordnia, com inmeros
atentados dos chamados homens bomba, o solicitante, jovem e homem, foi,
por muitas vezes, detido e reprimido pelas foras de Israel. Em consequncia, no
conseguia sustentar um trabalho fixo, pois frequentemente permanecia detido
por vrios dias, para averiguaes. Dentro de uma realidade em que 99% dos
homens bombas possuam esse perfil; ademais, incondicionalmente imersos no
contexto de violncia da regio, os homens jovens passaram a ser constantemente
assediados, numa presuno de culpabilidade. A importncia desse caso
para a discusso em anlise reside no entendimento do CONARE acerca do
fato de que o grupo social pode no ser estvel, mas pode ser determinado
pela percepo do agente perseguidor; nesse contexto, os homens jovens. O
CONARE entendeu que a perseguio pode no ser grave, como ameaa
vida, mas o assdio constante e as frequentes detenes arbitrrias a que o
solicitante era submetido tornavam sua vida insuportvel, equivalendo a uma
perseguio, pois. Foi reconhecido como refugiado.
Outro segmento alvo de muita discriminao, sobretudo na cultura machista
de muitos pases latino-americanos, o homossexual. O CONARE trata das
solicitaes relativas a esse segmento iluminado pelo inciso I da lei e sob os
auspcios da titularidade de grupo social. Nos casos dos colombianos NJPP &
RAFM,27 os solicitantes eram provenientes de regio com forte presena paramilitar,
onde ocorria a prtica da limpeza social, ou seja, assassinatos seletivos, de carter
propagandista e moralista, que tinham como alvos pessoas consideradas nocivas
sociedade, tais como prostitutas, viciados em drogas, pequenos ladres, menores
abandonados e homossexuais. O caso revelou que os solicitantes eram muito amigos,
tendo sido vistos juntos repetidas vezes. Por essa razo, foram percebidos como
homossexuais pelos grupos armados que atuavam na regio. Foram agredidos e
ameaado,s como tentativa de persuaso para que ingressassem naqueles grupos,
com o fim de tomar armas e virar homens. A ocorrncia de assassinatos
homofbicos na localidade justifica o fundado temor dos solicitantes, sobretudo,
em regio dominada por grupos que praticam a limpeza social. Interessante
notar que a opo sexual dos solicitantes irrelevante, j que a perseguio

26. Processo n MJ 08495.002602/2002-69.


27. Processo n MJ 08460.006546/2004-09.

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Caderno de Debates Novembro/2009

determinada pela percepo do agente perseguidor. O CONARE deferiu a


solicitao de reconhecimento do estatuto de refugiado.
No resta dvida, ento, de que, nesse apartado, a perseguio, ou seu
fundado temor, devem estar devidamente comprovados, para a concesso do
refgio. So esses os elementos chaves na obteno do estatuto de refugiado
ou de refugiada no Brasil. A ausncia desses um impedimento basilar para
o reconhecimento da condio de refugiado ou de refugiada em territrio
brasileiro, de acordo a Lei n 9.474/97. Foi assim nos casos dos camaroneses
WTKS28 e SSV29. Nesses casos, ambos refugiados camaroneses, j reconhecidos
pelo Uruguai, deslocaram-se ao Brasil e voltaram a pedir refgio em territrio
ptrio, alegando que como negros, e em pas de maioria eurodescentente, eram
discriminados. No mbito de discusso desses casos, o CONARE entendeu
que o movimento irregular no deve ser incentivado pelos sistemas nacionais
de elegibilidade e que em casos graves de falta de integrao ou de outras
causas, o mecanismo apropriado o de reassentamento. Ademais, ressaltou
que a discriminao, por si s, no equivale automaticamente perseguio,
no podendo, dessa forma, ser essa considerada uma causa nem para o
reassentamento, tampouco para o movimento irregular. Ou seja, para o
CONARE, no basta a existncia de discriminao racial para configurao de
refgio. necessrio que essa esteja acompanhada da perseguio e/ou de seu
fundado temor, pois. Os problemas de direitos humanos e as questes prprias
da integrao de refugiados e de refugiadas como pode ser a proteo de
refugiados e de refugiadas contra a discriminao no pas de acolhida devem
ser solucionados no marco dos pases que oferecem a proteo. Portanto, nesses
casos dos cidados camaroneses em apreo, no houve o reconhecimento da
condio de refugiado pelo CONARE, devido ausncia de fundado temor de
perseguio face proteo j obtida no Uruguai.
fato que a perseguio e/ou o fundado temor dessa devem pulular para
a obteno do estatuto do refgio no Brasil. A indicao de que os temores
manifestados pelos solicitantes mexicanos no caso GATR, MRPJ & SGAS30 no
eram fundados, foi o fator crucial na deciso do CONARE pelo indeferimento
dos pedidos de refgio por eles formulados. Aqueles alegavam, resumidamente,
que estavam sendo alvo de perseguio, fruto de conspirao entre os meios de
comunicao, o Poder Judicirio e alguns reconhecidos polticos nacionais. Aps

28. Processo n MJ 08444.003425/2004-03.


29. Processo n MJ 08256.002062/2004-06.
30. Processo n MJ 08000.002308/2001-91.

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Caderno de Debates Novembro/2009

extensa investigao e anlise do caso, o CONARE entendeu que tratava o pas


de origem dos solicitantes de um Estado Democrtico de Direito, legalmente
constitudo, e que, portanto, estavam garantidas as condies para que aqueles
tivessem seus direitos e suas garantias devidamente salvaguardadas pelas
prprias instituies de seu Estado. Dessa maneira, suas solicitaes de refgio
foram rechaadas. Esse entendimento do comit uma importante contribuio
jurisprudencial desse caso para as futuras decises do CONARE.
O fato, entretanto, de ser originrio de um pas constitudo sob as bases de
um Estado Democrtico de Direito no impedimento para solicitar refgio e
valer-se dessa condio jurdica em territrio brasileiro. Como se sabe, as anlises
de casos pelo CONARE so feitas de maneira individualizada, caso a caso, e cada
um deles tem seu histrico especfico. Um cidado ou uma cidad proveniente
de Estado com essas caractersticas pode, perfeitamente, ser alvo e/ou possuir
fundado temor de perseguio. Essas ltimas caractersticas (ser alvo e/ou possuir
fundado temor de perseguio) so os verdadeiros fatores consubstanciadores do
refgio. Aquela primeira caracterstica importante elemento para ser tomado
em conta hora da deciso do comit. No entanto, de per se, caracterizar-se como
Estado Democrtico de Direito no elemento suficiente o bastante para afastar
de completo as possibilidades de que seja um determinado Estado o agente
perseguidor e/ou o ente causador do fundado temor de perseguio.
A concluso mencionada no pargrafo anterior pode ser ilustrada por meio
dos casos dos paraguaios JFAS, AMM, VACO.31 No h dvidas nesses casos de
que se trata o Estado de origem dos solicitantes de um Estado Democrtico de
Direito. No entanto, o CONARE deferiu a solicitao desses cidados com fulcro
no inciso I, do artigo 1 dessa lei, j que, aps sua anlise, o comit entendeu que
cabia a eles o fundado temor de perseguio, por motivos de ordem poltica. O que
os trs solicitantes tinham em comum eram os fatos de haver sido presos polticos
sob a ditadura de Stroessner, de ter sido militantes polticos de partidos contrrios
ao regime estabelecido e de participar ativamente das eleies paraguaias de 2003.
Fundamentalmente, sobre eles recaiam duas graves acusaes por parte do Estado:
prtica do crime de terrorismo e acusao na participao de um sequestro. Aps
minuciosa anlise do caso, fundamentada em diversos elementos e informaes
pontuais aportadas por distintos atores pertinentes ao caso, o CONARE decidiu
acatar o pedido formulado pelos trs solicitantes paraguaios.
Ampliando o escopo de possibilidades patrocinadas pelo artigo primeiro da
lei, o fator de recrutamento forado motivo de cautelosa preocupao. Sobretudo

31. Processo n MJ 0800.010271/2003-36.

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Caderno de Debates Novembro/2009

quando afeta mulheres e crianas. Muitos casos relativos a solicitantes africanos


(em especial da Repblica Democrtica do Congo) e colombianos ilustram
essa realidade. Importante destacar que, na alada analtica do CONARE, h
o entendimento de que somente aqueles casos que envolvam o recrutamento
forado por parte de foras combatentes irregulares sero passveis de ter a
solicitao de refgio deferida. O alistamento por si s nas tropas regulares dos
diferentes Estados no ser elemento capaz de ensejar o instituto do refgio.
No sombrio mbito do recrutamento forado, o CONARE est especialmente
atento para uma cruel realidade que atualmente corrompe mais de meio
milho de crianas menores de 18 anos: as crianas-soldados. Considera-se
como criana-soldado a todo menor de 18 anos recrutado ou utilizado por
grupo armado. Esse desprotegido e extremamente vulnervel grupo social tem
sido alvo de recrutamento nas foras armadas governamentais, nos grupos
paramilitares, nas milcias civis e em ampla variedade de grupos armados
no estatais, em mais de 85 pases. Atualmente, se calculam em mais de 300
mil o nmero de crianas combatentes como soldados, em foras armadas
governamentais ou em grupos polticos armados. No caso das meninas-
soldados, a situao ainda mais indigna, j que se espera que, alm de combater,
proporcionem servios sexuais.32 No vizinho conflito interno colombiano,
se estima que as meninas componham um tero das crianas-soldados.33 O
CONARE, inspirado pela normativa internacional da qual o Brasil Estado-
Parte e do prprio ordenamento jurdico ptrio, radicalmente contrrio
utilizao de crianas como soldados, seja nas foras governamentais, seja em
outras quaisquer. Cerrar os olhos para essa brutal realidade seria materializar
cumplicidade que escapa razo civilizatria e dignidade humana.34

32. Esses dados podem ser verificados no documento oficial da Amnista Internacional, intitulado
Crianas-soldados: uma questo mundial (traduo nossa), disponvel no stio eletrnico http://web.
amnesty.org. Acessado em 5/2/07, s 00h45 de Madri, Espanha.
33. Na Amrica Latina, a vizinha Colmbia apresenta a situao mais crtica com relao utilizao
das meninas-soldados. Estima-se que a um tero das 14 mil crianas envolvidas com os grupos
armados em atuao no pas (sobretudo guerrilheiros e paramilitares) sejam meninas. Dado colhi-
do da Agncia de Informao Frei Tito para a Amrica Latina (Adital): www.adital.com.br. Stio
eletrnico acessado em 7/2/2007, s 11h10, horrio de Madrid, Espanha.
34. Sobre a temtica das crianas-soldados, 58 pases da frica, Amrica, sia e Europa, se comprome-
teram, durante os dias 5 e 6 de fevereiro de 2007, em Paris, a atuar e por fim utilizao ilegal de meno-
res de 18 anos nas foras e nos grupos armados que participam em conflitos blicos. Pactuaram, ainda,
a combater a impunidade dos responsveis. Tudo isso aconteceu no marco de uma reunio organizada
conjuntamente pelo Governo francs e o Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF). sobre essa
temtica, da qual resultou os chamados Compromissos de Paris. Entre os assinantes desses compromissos,

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Caderno de Debates Novembro/2009

O CONARE no tem nenhuma dificuldade em reconhecer o refgio


proveniente das solicitaes capazes de comprovar o fundado temor de
perseguio por parte dos solicitantes, sobretudo, quando esses provm de
pases cujas situaes objetivas se marcam em cenrio de fragilidade. No
caso do congols KN35, o que levou o reconhecimento por parte do CONARE
do pedido de refgio, efetuado pelo solicitante, foi seu fundado temor de
perseguio, sustentado na credibilidade dos fatos por ele narrados e na precria
situao objetiva de seu pas de origem. A razoabilidade de suas alegaes
adiante da situao poltica e militar de seu pas de origem foram os elementos
determinantes para o endereamento do caso ao artigo 1 dessa lei. Apesar
de contextos individuais diferenciados, foram motivos semelhantes ao caso
anterior, ou seja, a credibilidade do relato do solicitante e a frgil situao objetiva
de seu pas de origem, sobretudo no tocante realidade militar, que provocaram
o reconhecimento por parte do CONARE da condio de refugiado do congols
KTJ.36 Outro caso, com histria diferente, mas na qual a perversa realidade
militar congolesa tambm se fez presente para corroborar, de maneira decisiva,
a concesso do refgio por parte do CONARE a nacionais daquele pas, foi
o relativo aos irmos VW e MB.37 Esses alegaram ser filhos de um militar, j
morto em uma chacina, acusado de trair o pas. No caso do solicitante congols
BWMC38, jornalista e ativista poltico, o que se acrescentou em seu caso especfico
frente nefasta realidade de seu pas de origem, j ilustrada neste pargrafo, foi
justamente seu meio profissional e o fato de relatrios internacionais indicarem
o aumento do nmero de detenes arbitrrias de membros partidrios da
oposio e o submetimento desses a tratamentos desumanos e cruis. Em outro
ilustrativo caso referente a esse pas, foi o fato de ser a solicitante casada com
um militar que fazia a segurana pessoal do ento presidente Mobutu tendo
sido seu esposo, posteriormente, preso , aliado s evidncias irretocveis de que
as mulheres congolesas so alvos constantes de violncia sexual que levaram o

encontram-se 10 dos 12 pases onde a ONU identifica a existncia de crianas-soldados: Burundi, Chad,
Colmbia, Haiti, Nepal, Repblica Democrtica do Congo, Sri Lanka, Somlia, Sudo e Uganda. Os outros
2 pases figurantes da lista da ONU que no participaram da reunio em Paris so Birmnia e Filipinas.
Fonte: www.unicef.org.
35. Processo n MJ 08000.013694/2006-51.
36. Processo n MJ 08460.024992/2004-97.
37. Processo n MJ 08460.022555/2005-10.
38. Processo n MJ 08460.011864/2006-45.

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Caderno de Debates Novembro/2009

CONARE a conceder o refgio solicitante congolesa KiKa .39


O Comit tambm volta sua mirada atenta quelas solicitaes de refgio
oriundas de pases que apresentam mecanismos de proteo frgeis, ou mesmo
inexistentes, com relao a determinados segmentos sociais. Essa situao
analtica abarca, por exemplo, as chamadas minorias tnicas de fato. O caso
MR40 ilustra essa realidade. A ento solicitante declarou ser natural de Pristina,
onde vivia com a famlia. Pertencia minoria srvia de Kossovo e trabalhava
como tradutora. Devido aos frequentes incidentes de violncia intercomunal
entre a maioria albanesa e a minoria srvia, seus pais decidiram refugiar-se
na Srvia, onde residiam naquele momento. Os conflitos ocorreram depois do
confronto que colocou a regio sob mandato das Naes Unidas. A solicitante
veio ao Brasil e solicitou sua proteo internacional. O CONARE entendeu que o
Kossovo, apesar de ainda no estar formalmente separado da Srvia, era o local
de origem da solicitante e, portanto, esse deveria ser considerado como tal e no
a Repblica da Srvia, como um todo. Concluiu-se que a solicitante pertencia de
fato minoria tnica de Kossovo, cuja garantia de segurana era precria, apesar
da presena de uma misso de paz. Ressalta-se que a garantia de segurana
da minoria srvia continua sendo um dos maiores obstculos definio do
estatuto do Kossovo. A ausncia de um Estado formalmente estruturado faz
que a falta de proteo da solicitante seja ainda mais evidente. Ao no ter um
Estado ao qual solicitar a proteo numa situao de indefinio de fato,
a solicitante, em meio a incidentes recorrentes de violncia intercomunal,
sobretudo, numa sociedade onde ela pertence minoria hostilizada, tem
fundamentado seu temor de sofrer perseguio. Assim sendo, o CONARE
deferiu seu pedido de reconhecimento de sua condio de refugiada.
No caso WTH41, foi o fundado temor de perseguio, assentado na
nacionalidade do solicitante, aliado precria situao objetiva de seu pas de
origem, os fatores responsveis pelo deferimento de sua solicitao de refgio
no Brasil. Ante o comit, o solicitante etope alegou ser natural da regio
Zalanebessa, perto da fronteira com a Eritreia. Trata-se de uma regio de contnuo
impasse entre os dois pases, subsistindo a ocupao de parte do territrio de Eritreia
pela Etipia. Sua cidade teria sido destruda em 1998, no marco desse conflito.
O solicitante filho de pai etope e de me eritreia. Informou que de seus sete
irmos, trs teriam sido mortos na guerra. Asseverou que com a independncia da

39. Processo n MJ 08460.009410/2005-23.


40. Processo n MJ 08354.003119/2006-30.
41. Processo n MJ 08505.007983/2005-59.

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Caderno de Debates Novembro/2009

Eritreia, em 1991, passou a ser indesejado na Etipia, pois era visto como eritreio.
Do mesmo modo, na Eritreia era visto como etope, apesar da ocorrncia de vrios
casamentos mistos na regio de fronteira. Fugiu da regio, passando por diversos
pases at chegar ilegalmente frica do Sul. Ali no solicitou refgio, por falta
de informao. Afirmou, contudo, que no quis permanecer na regio devido
hostilidade com que os estrangeiros eram tratados, tendo, inclusive, sido agredido
com uma faca. Chegou ao Brasil com documentos sul-africanos falsos. O CONARE
considerou que a situao relatada ilustrava algo mais que uma discriminao
em razo de nacionalidade: a situao decorrente desse conflito binacional, com
corte tnico, foi igualmente considerada pelo Comit como sendo ensejadora
de grave e generalizada violao de direitos humanos. Alm disso, esta ltima
deveria ser interpretada luz da Conveno que rege os aspectos especficos dos
problemas dos refugiados em frica, do mbito da OUA, que consagrou esse
critrio de incluso, posteriormente refletido na Declarao de Cartagena e na
Lei n 9.474/97. O artigo 1, pargrafo 2 da conveno africana indica que o
termo refugiado tambm se aplica s pessoas obrigadas a abandonar seu local
de residncia habitual para buscar refgio em outro local, fora de seu pas de
origem ou nacionalidade, devido agresso externa, ocupao, dominao
estrangeira ou eventos que causem srios distrbios ordem pblica. Assim, o
solicitante, que habitava em uma cidade destruda por uma guerra responsvel
pela morte de trs de seus irmos, teria corroborado seu fundado temor por
sua vida, liberdade e segurana. Alm disso, o CONARE considerou que o fato
de o solicitante no ter demandado refgio na frica do Sul no era motivo
suficiente para influenciar seu pedido de refgio no Brasil. Essa deciso do
comit est em consonncia com a concluso n 15 do Comit Executivo do
ACNUR sobre Refugiados sem um Pas de Refgio. Essa concluso diz, em seu
numeral (h) (iv), que o refgio no deve ser recusado somente pelo fato de que ele
poderia ter sido solicitado em outro pas (...). Ademais, ele no teria gozado de
uma proteo efetiva naquele pas, por no desfrutar do estatuto de refugiado
e estar indocumentado. Destaca-se que o conceito de proteo efetiva deve
ser compreendido como proteo explcita, acompanhada de autorizao de
residncia e trabalho, possibilidade de integrao e proteo contra a devoluo
(princpio da no devoluo ou non-refoulement). Considerou-se que o relato
do solicitante apresentava credibilidade e coerncia, ainda que vrios elementos
do relato no pudessem ser verificados. Assim, por aplicao do princpio
do benefcio da dvida e da coincidncia dos critrios de perseguio por
nacionalidade e grave e generalizada violao dos direitos humanos, a solicitao
de reconhecimento do status de refugiado foi deferida.

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Caderno de Debates Novembro/2009

O fundado temor de perseguio, sustentado na seara religiosa, foi o


catalisador do deferimento do pedido de refgio da egpcia ENMAES.42 Nesse
caso, a ento solicitante destacou ser natural do Cairo, onde morou com seu
av materno, chefe religioso muulmano, at 2003. Por meio de uma prima que
mora nos EUA, teve contato com uma famlia comerciante egpcia domiciliada
naquele pas e que viajava regularmente ao Egito, levando coisas para a famlia.
Afirmou que conheceu o cristianismo h trs anos e quis se converter para
essa religio, mas temia represlias da famlia. Por isso, a solicitante passou a
viver longe da famlia, desde dezembro de 2003. Afirmou que, ao tentar trocar
dlares no Cairo, foi vista por policiais, que a levaram para uma delegacia.
Ao encontrar o Evangelho e santinhos em sua bolsa, foi espancada e mandada
embora, sem registro algum de ocorrncia. A solicitante teria procurado a igreja
catlica no Cairo, onde o batizado foi-lhe recusado, por temor a problemas com
o governo, sua famlia e a comunidade. Chegou ao Brasil portando passaporte
vlido e afirmou desejar aqui permanecer para encontrar a liberdade religiosa.
O CONARE considerou estar clara a perseguio em razo de religio. De
acordo com a Declarao Universal dos Direitos do Homem e o pacto relativo
aos Direitos Civis e Polticos da ONU, a liberdade de religio implica a
liberdade de ter ou adotar uma religio ou crena de sua escolha, com
liberdade de professar sua religio ou crena, individual ou coletivamente,
tanto pblica como privadamente, por meio do culto, da celebrao de ritos,
de prticas e do ensino. O CONARE considerou que a perseguio religiosa
deve ser entendida em um contexto abrangente, no qual inclui-se tambm
como fator persecutrio, em vista do pertencimento determinada crena,
as represlias por abandonar determinada religio. A apostasia, chamada
de ridda no islamismo, crime, segundo a Sharia, a lei islmica, que pode
ser punida com a pena de morte, pela lei ancestral. Ainda que essa lei no
tenha vigncia legal no pas de origem da solicitante, muitas pessoas creem
nela e defendem a legitimidade de sua aplicao, o que representa iminente
risco para a solicitante. O cerne da questo reside no abandono do Isl, sem
considerao daqueles que abandonam outras religies. Mesmo quando no
existem consequncias penais, so comuns, em pases islmicos, restries
civis como: dissoluo do casamento do apstata com muulmano, retirada da
guarda dos filhos do pai ou da me apstata, extino de qualquer direito de
herana, desapropriao dos bens do apstata pelo Estado. Tal contexto pode
transformar a vida do apstata numa experincia insuportvel, equivalendo

42. Processo n MJ 08505.064012/2006-97.

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Caderno de Debates Novembro/2009

perseguio, pois. Alm disso, a informao do pas de origem indica a


ocorrncia de caso de violncia, internao psiquitrica e tortura policial
contra conversos ao cristianismo. O relato da solicitante deixou claro que
a liberdade de religio no estava sendo respeitada e que pairava iminente
violao de outros direitos fundamentais em decorrncia do abandono do Isl.
De maneira que essa solicitao foi deferida pelo CONARE.
A lei faz emergir de seu artigo 1, inciso 3, o conceito de grave e
generalizada violao de direitos humanos. Esse conceito, a par dos
comentrios j realizados nas pginas deste trabalho,43 rene, para sua
materializao, trs relevantes condies especialmente consideradas pelo
CONARE: 1) a total incapacidade de ao ou mesmo a inexistncia de entes
conformadores de um Estado Democrtico de Direito, como podem ser as
instituies representativas dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio
de um Estado qualquer. Ou seja, a dificuldade mesma em se identificar a
existncia de um Estado, tal qual conceituado pelo Direito Internacional
Pblico, em um territrio especfico. 2) a observao, naquele territrio,
da falta de uma paz estvel e durvel. 3) o reconhecimento, por parte da
comunidade internacional, de que o Estado ou territrio em questo se
encontra em situao de grave e generalizada violao de direitos humanos.
No foram poucos os casos nos quais o CONARE fundamentou suas
decises de deferimento de pedido de refgio com base nesse conceito. Alis,
o Comit pode at entender que exista uma tentativa de pr fim a essa situao,
por parte do Estado em questo, entretanto, se considerar que ainda no foram
reunidos os elementos necessrios para sua reverso, estender a condio de
refugiado ou de refugiada ao cidado ou cidad daquele pas. Assim ocorreu,
por exemplo, nos casos dos liberianos AF, CF, GA, JC, JD, SJ e VRJII.44 Nesses
casos, j havia um tratado de paz e um cessar fogo naquele pas, onde, inclusive,
uma tentativa de desarmamento j havia sido iniciada. No entanto, devido
incerteza quanto ao processo de paz, ao fraco desarmamento observado e
pouca governabilidade registrada no pas, o CONARE decidiu pela ainda no
observncia de uma paz efetiva e duradoura, capaz de afastar o conceito de
grave e generalizada violao de direitos humanos, consubstanciando-a como
uma soluo durvel. Nesses casos, portanto, a alta probabilidade da retomada

43. Esse conceito est amplamente comentado ao longo deste trabalho.


44. Ver, respectivamente, processos nmeros: MJ 08205.001651/2004-64; MJ 08505.000347/2004-
15; MJ 08205.001651/2004-64; MJ 08505.000348/2004-60; MJ 08505.029247/2003-90; MJ
08505.02772/2003-71; MJ 08505.026237/2003-01.

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Caderno de Debates Novembro/2009

do conflito inspirou a manuteno do conceito de grave e generalizada violao


de direitos humanos, mesmo com a assinatura de um tratado de paz.
A perseguio e/ou seu fundado temor so as fontes mestres da concesso do
refgio por parte do Estado brasileiro, pois. Suas caracterizaes, aliadas ao risco
iminente da perda de vida, podem, inclusive, gerar situaes excepcionalssimas.
Assim foi nos casos colombianos LFSL,45 SSM46 e DHVL47. Os trs j haviam
sido reconhecidos como refugiados pelo Equador. Sabe-se que, como regra geral, o
CONARE no concede refgio para refugiados j reconhecidos por outros pases.
Esses trs refugiados, num deslocamento irregular, abandonaram o Equador e
chegaram ao Brasil. Aqui, voltaram a solicitar refgio. Apesar de seu entendimento
geral contrrio reincidncia da concesso do refgio e aps profunda anlise, o
CONARE entendeu que, apesar do mecanismo apropriado para um caso com essas
caractersticas ser o reassentamento, a proteo internacional desfrutada por aqueles
j refugiados e, uma vez mais, solicitantes em territrio brasileiro no era efetiva,
j que esses tinham sofrido atentados contra suas vidas no primeiro pas de refgio,
onde os trs foram baleados e dois deles tiveram suas casas queimadas. De maneira
que restava plenamente ilustrada a extrema gravidade dos fatos motivadores do
imediato movimento irregular desses. Em consequncia, o CONARE decidiu,
ampliando o mote de suas argumentaes, que, em casos de extrema gravidade
e urgncia, quando h o risco iminente vida, a espera pelo reassentamento
representa altssimo risco e que, como a proteo vida o fim do refgio, esses
casos podero configurar uma exceo. De maneira que nesses casos especficos
concedeu-lhes o refgio novamente. Ou seja, para o CONARE, seu motivo de
atuao deve ser sempre a proteo vida humana, em quaisquer circunstncias.
Essa inspirao tambm esteve presente na deciso do Comit relativa
ao caso do somali MSA.48 O ento solicitante da Somlia, teve seu pedido
de refgio deferido em sua segunda solicitao a esse instituto, ao conseguir
comprovar, ainda em trnsito e ante a impossibilidade de retorno a seu pas de
origem, seu fundado temor de perseguio. O solicitante alegou ser nacional
da Somlia, onde trabalhava como comerciante em uma cidade do centro norte
do pas. Deixou a Somlia em virtude da violncia generalizada que tomou
conta do pas, fruto de conflito que fez que o governo central desaparecesse, e esse
fora fragmentado em regies dominadas por senhores da guerra. Embarcou em

45. Processo n MJ 08240.008621/2004-52.


46. Processo n MJ 08336.001543/2005-87.
47. Processo n MJ 08336.001543/2005-87.
48. Processo n MJ 08505.017337/2003-38.

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Caderno de Debates Novembro/2009

um navio com a inteno de chegar Europa. O CONARE entendeu que ao


solicitante faltava o nimo de proteo do Estado brasileiro e, como comeara
um processo de repatriao para a regio norte, conhecida como Somaliland,
indeferiu sua primeira solicitao de refgio. O solicitante foi posto disposio
do Departamento da Polcia Federal (DPF) para ser submetido s medidas
compulsrias para sua deportao Somlia. Foi a que sua sorte comeou
a mudar: mediante consulta do DPF acerca das condies de segurana para
os agentes que acompanhariam a deportao, novas informaes foram
levantadas. O CONARE apurou, mediante nova pesquisa, que no sistema
de cls existente naquele pas no era possvel o retorno com segurana para
outra regio dominada por um cl diferente, que no fosse o do solicitante.
A ausncia de um governo central fazia que a situao fosse extremamente
voltil, sem transporte regular ou a mnima segurana nas frequentemente
minadas estradas do pas. A regio do solicitante, ainda que pacificada,
no era acessvel por transporte areo ou terrestre, por falta de segurana e
ausncia de voos regulares. O CONARE, revendo sua deciso, concluiu que
o retorno no era fisicamente possvel. O fundado temor do solicitante, ainda
que aparentemente ausente em sua cidade natal, estava presente ao longo do
caminho at seu local de origem, o qual no poderia ser alcanado sem passar
por grandes perigos, devido a sua etnia e, sobretudo, a seu cl de origem.
Vrias regies de trnsito continuavam afetadas por grave e generalizada
violao de direitos humanos, sendo essas dominadas por senhores da guerra
pertencentes a diferentes cls. A ausncia de um governo central significa a
impossibilidade de solicitar proteo ao Estado de origem. Ante tal realidade,
o CONARE concluiu que a Lei n 9.474/97 no limita o nmero de solicitaes
de refgio, que, no entanto, devem ser todas efetuadas de boa-f e sempre
como fato excepcional. Isso porque situaes no previstas podem ocorrer,
tais como: mudanas bruscas na situao do pas de origem e informaes
no conhecidas no momento da primeira deciso. O CONARE, em segunda
solicitao de refgio, deferiu o reconhecimento do status de refugiado ao
solicitante. Esse caso retrata, ademais, o rol fundamental desempenhado por
um dos atores do CONARE: o DPF, na devida soluo desses casos que tratam
da proteo incondicional do ser humano. Por isso, cumpre-se uma vez mais
destacar a importncia do compromisso assumido por todos os membros do
CONARE e o trabalho conjunto desses com relao guarda da vida humana.
Ainda que podendo rever seu posicionamento em uma segunda anlise,
mediante a apresentao de novos fatos ou dados, o fundado temor de

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Caderno de Debates Novembro/2009

perseguio dever centrar uma segunda deciso do Comit. O caso HBN49


aporta jurisprudncia nesse sentido. Nesse caso, o solicitante colombiano
relatou que vivia com a famlia em uma pequena cidade do Departamento
de Tolima, regio de instabilidade e de presena de grupos armados irregulares.
Mencionou que a famlia estava preocupada com o fato de o solicitante estar
prestes a completar a maioridade e assim ter de se apresentar ao exrcito
colombiano, pois a metade daqueles que se apresentavam ao Exrcito, sobretudo
em regio com presena da guerrilha, jamais retornava. Relatou que um primo
teria supostamente desaparecido por obra da guerrilha e outro teria se juntado
a ela, na ausncia de melhor oportunidade de trabalho. Ademais, a me fora
escolhida pela guerrilha para ser a coletora de vacunas no povoado. Assim, a
famlia decidiu retirar o solicitante do territrio colombiano, para evitar que esse
corresse perigo, pois se retornasse vivo do servio militar, dali a dois anos, correria
o risco de ser recrutado pela guerrilha. O Comit ponderou ser a participao
no servio militar regular uma faculdade discricionria do Estado. Portanto,
naqueles pases onde essa participao obrigatria trata-se de um dever de
todo cidado, no podendo sua exigncia de per se ser considerada violao
aos direitos humanos ou perseguio. A indicao emanada da entrevista do
solicitante de que a metade dos recrutas no retornaria as suas casas tampouco
foi corroborada pela informao relativa ao pas de origem. Alm disso, o fato
de um primo ter se juntado guerrilha, de maneira voluntria, como enfatizado
na entrevista do solicitante, no caracterizava recrutamento forado. O
desaparecimento de outro primo, apesar de fato gravssimo, no poderia ser
imputado guerrilha pela simples existncia de rumores nesse sentido, pois
no existiam indcios concretos. A relao da me com a estrutura de poder
dos grupos guerrilheiros, ainda que muito conturbativa, no foi indicada
pelo solicitante como motivo de preocupao nem tampouco de ameaa. O
CONARE analisou a proporcionalidade entre o temor do solicitante e seu
deslocamento. Considerou-se que, ainda que desnecessrio fosse o sofrimento
de violao direta de direitos humanos por parte do solicitante, seu temor,
para ser fundado, deveria estar razoavelmente caracterizado, no baseado
em conjeturas ou no que poderia acontecer num futuro ainda distante. As
declaraes do solicitante indicaram um deslocamento preventivo, por temor
hipottico e futuro, o que foi considerado insuficiente para indicar um temor
fundado. Desse modo, o CONARE indeferiu a solicitao.
A ttulo de materializao e caracterizao do inciso 3, do artigo 1 da lei

49. Processo n MJ 08505.060033/2006-33.

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Caderno de Debates Novembro/2009

que explicita como causal do refgio o fato de ser nacional de um pas que
experimenta a situao de grave e generalizada violao de direitos humanos
aponta-se a melanclica e precria situao iraquiana ps-invaso dos EUA e
de seus aliados incondicionais, iniciada em 20 de maro de 2003 e continuada
at hoje. Por exemplo, no caso HSM,50 o solicitante iraquiano possui elevado
perfil de risco que, aliado ao contexto de grave e generalizada violao de
direitos humanos de seu pas de origem, consolidam o deferimento de sua
solicitao de refgio pelo Comit. HSM contou que chegou ao Brasil em
16 de fevereiro de 2006. Afirmou ser casado, ter quatro filhos e que trabalhava
como policial em Bagd. Em novembro de 2005, o solicitante foi abordado por
um grupo de terroristas que pediram informaes de seus colegas para futuros
sequestros. HSM negou-se a fornecer qualquer tipo de informao, sendo, a
partir de ento, perseguido e ameaado de morte. No final de novembro de 2005,
sua casa foi incendiada. Com medo de que matassem sua famlia, HSM levou-a
para a casa de sua me e fugiu do pas.
O CONARE considerou que no Iraque materializava-se o conceito de grave
e generalizada violao de direitos humanos. No caso HSM, o conflito, ainda
que generalizado, ameaa grupos sociais especiais de forma seletiva, sobretudo
queles particularmente visados pelas milcias. Tal o caso dos policiais no
Iraque, que tm sido percebidos como colaboradores das foras de ocupao.
Numa situao objetiva de violncia generalizada, ou conflito recorrente,
muito mais fcil ser perseguido por raa, nacionalidade, grupo social ou
opinies polticas. Geralmente, essa a dinmica da violncia ou das situaes
onde a proteo do Estado desaparece. Ou seja, quando a violncia chega a
ameaar qualquer pessoa, ainda mais aquelas estigmatizadas por seus atributos
individuais, longamente definidos no direito internacional, ou de maneira mais
ampla na prpria histria da humanidade, como padres de discriminao. Em
situaes objetivas como aquelas descritas pela Declarao de Cartagena, os
discriminados transformam-se em perseguidos mais velozmente que as demais
pessoas. Nesse sentido, no presente caso, o CONARE observou a presena
dos elementos de grupo social (pessoa integrante das foras de segurana
pblica) e opinies polticas (colaborador das foras de ocupao combatidas
pelas milcias). Alm do mais, a situao do Iraque pode ser definida como
grave e generalizada violao de direitos humanos uma vez que at mesmo os
integrantes das foras policiais, encarregados de prover a segurana devida,
esto se transformando em refugiados. Portanto, caracteriza-se esse caso como

50. Processo n MJ 08505.024796/2006-11.

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Caderno de Debates Novembro/2009

contexto de alto risco para o solicitante: um risco maior do que para a populao
em geral. No Iraque, por mais que se pretenda notar certo desenvolvimento
relativo de frentes polticas, como a aprovao da Constituio Permanente, em
outubro de 2005, e a formao de um governo de unidade, em maio de 2006, o
enfraquecimento dos setores responsveis pela segurana do pas tem agravado
ainda mais a situao de uma populao notadamente carente da proteo do
Estado. O CONARE decidiu deferir o pedido de refgio desse solicitante.
O caso do refugiado iraquiano JMSM,51 alm de ilustrar o ressalvado com
relao situao iraquiana aos olhos do Comit, agrega outro pilar fundamental
do Direito Internacional dos Refugiados, consagrado pelo CONARE em sua
jurisprudncia: a definio de refugiado sur place, ou seja, pessoas que no
saram de seus pases de origem, devido a fundado temor de perseguio (porque
neles no se encontravam, etc.), entretanto, seus pases de origem experimentam
situaes e/ou circunstncias capazes de caracteriz-las como refugiadas mesmo
durante suas ausncias desses. Nesse caso, JMSM morava em Braslia h alguns
anos, servindo como diplomata iraquiano. Logo aps o incio da invaso do Iraque
pelas foras da coalizo, todos os funcionrios em atividade na Embaixada do
Iraque em Braslia perderam a comunicao com seu pas de origem e, uma vez
confirmada a queda do regime, mergulharam na incerteza que acompanhou
todo o pas. Com o incio da substituio do regime, iniciaram-se represlias da
populao, ainda que no por parte do governo provisrio, contra as pessoas
ligadas ao antigo regime. Com o aumento da violncia insurrecional e sectria,
ficou clara a impossibilidade de seu retorno. O CONARE notou que o princpio da
extraterritorialidade do refgio contido na expresso encontra-se fora de seu pas
de nacionalidade, no obriga a que o solicitante tenha sado de seu pas devido a
fundados temores de perseguio. O CONARE decidiu, ento, aplicar a esse caso
a definio de refugiado sur place. Assim sendo, o CONARE deferiu, de forma
pacfica, o reconhecimento do estatuto de refugiado.
A anlise mais ampliada da aplicao do refgio sur place apresenta uma srie
de variveis capazes de dificultar a tomada de deciso por parte do CONARE.
Nesse sentido, o comit mostrou-se atento para evitar possveis solicitaes
abusivas. O caso dos cidados libaneses ZE e outros52 ilustra essa possibilidade.
Nesse caso, verificou-se a impossibilidade de aplicao do pargrafo III da Lei
n 9.474/97 face ao cesse do conflito alegado. Concretamente sobre o caso, em
virtude do conflito entre Israel e Lbano, iniciado em julho de 2006 e estendido at

51. Processo n MJ 08280.009542/2003-10.


52. Processo n MJ 08389.022910/2006-41.

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Caderno de Debates Novembro/2009

o dia 28 de agosto daquele mesmo ano, quando entrou em vigor um acordo que
propiciou um cessar fogo, o solicitante e cerca de 200 outros cidados libaneses, que
j se encontravam no Brasil em situao migratria irregular, sendo que alguns h
vrios anos, solicitaram o reconhecimento do estatuto de refugiado em conjunto
com libaneses recm-chegados, pouco antes do conflito, ou que estavam em frias
no Brasil quando da ecloso do conflito. O CONARE discutiu esses casos durante
vrias reunies com o intuito de determinar a pertinncia de tratar esses pedidos
como casos de refgio sur place, ou seja, de refugiados que se encontravam fora
de seus pases de origem quando do aparecimento de circunstncias capazes de
impedir seus retornos ao pas de origem, podendo ensejar o reconhecimento
do instituto do refgio. Igualmente, ao cessar o conflito, no dia 28 de agosto de
2006, no se poderia aplicar o inciso III, do artigo 1, da Lei n 9.474/97, uma vez
que a grave e generalizada violao de direitos humanos havia inequivocamente
cessado, devendo o fundado temor de cada solicitante ser analisado de forma
individualizada. O CONARE aplicou a anlise da concluso do ExCom n 30,
da 34 sesso, do ACNUR, que trata o problema dos pedidos manifestamente
infundados ou abusivos do estatuto de refugiado. Estes ltimos podem atravancar
ou levar ao virtual abarrotamento dos sistemas nacionais de determinao do
estatuto de refugiado. O ExCom tratou dos problemas de procedimento nas
concluses n 8, sobre a determinao do estatuto de refugiado, na concluso
n 15, sobre os refugiados sem pas de asilo, e na concluso 28. Nessas, o
ExCom reconheceu a legitimidade dos Estados em estabelecer procedimentos
sumrios para lidar com os casos claramente abusivos. No entanto, o CONARE,
baseando-se nas referidas concluses do ExCom, reconheceu a necessidade
de que procedimentos ou medidas sumrias fossem adotadas com critrios
que preservassem os direitos dos solicitantes bona fide, ou seja, que realmente
tivessem razes vlidas para solicitar o reconhecimento do estatuto de
refugiado. O CONARE teve de tomar uma deciso para evitar o abarrotamento
do sistema de refgio no Brasil e ao mesmo tempo garantir procedimentos
justos e eficazes, j que os fluxos mistos migratrios e de refugiados impem
desafios processuais, que devem ser tratados de forma apropriada, evitando a
presuno prima facie de solicitao infundada, a excluso por nacionalidade
e os julgamentos coletivos. Registra-se que na recomendao do ExCom n 30,
recomenda-se que as medidas procedimentais para lidar com o problema das
solicitaes manifestamente infundadas no comprometam o carter individual
da determinao do estatuto de refugiado, nem suprima o direito de recurso.
Portanto, o comit decidiu remeter os pedidos ao grupo de estudos prvios
(GEP) para anlise individual, porm, sumria dos casos. Dessa maneira, pde

67
Caderno de Debates Novembro/2009

aplicar o procedimento regular, encaminhando a entrevistas individuais os


casos de solicitantes de boa-f ou que tenham fundado temor de perseguio
por motivos de raa, nacionalidade, grupo social ou opinies polticas. Excluiu-
se a aplicao do inciso III, do artigo 1 dessa lei, tendo em vista a cessao do
conflito. Assim mesmo, concluiu-se que quando houver a solicitao por parte
de um membro do GEP a respeito de determinado caso, aquele dever solicitar
a reviso deste, o qual ser encaminhado ao plenrio para sua anlise individual,
devendo, pois, as solicitaes manifestamente infundadas serem indeferidas. De
maneira que esse caso em questo foi indeferido.
Vale destacar que o disposto nos artigos 4, 5 e 6 da lei, confere ao
refugiado e refugiada reconhecidos pelo CONARE os direitos e deveres
constantes no s da Lei n 9.474/97, como tambm queles advindos dos
tratados internacionais dos quais o Brasil seja Estado-Parte. Cabe meno
especial ao Estatuto dos Refugiados de 1951 e ao Protocolo sobre o Estatuto dos
Refugiados de 1967, do mbito das Naes Unidas, assim como Conveno
Americana sobre Direitos Humanos ou Pacto de San Jos da Costa Rica. Trata-
se, sem dvida, de um claro sinal da lei em prol da convergncia das trs
vertentes da proteo internacional da pessoa humana: o direito humanitrio,
os direitos humanos e o direito dos refugiados e das refugiadas. No h dvida
de que seu corpo normativo est construdo a partir da viso convergente
dessas trs ramas da proteo internacional da pessoa humana.
Ademais, a lei assume o princpio universal do Direito Internacional
dos Refugiados de que o ingresso irregular em um territrio no constitui
impedimento para a solicitao de refgio por um estrangeiro neste mesmo
territrio, no podendo estar mais explcito na legislao brasileira. O artigo
8 da lei cristalino com relao garantia desse princpio. O CONARE
j o tem sedimentado em sua jurisprudncia. So muitos os casos que
atestam a afirmao anterior. Entre tantos, citam-se, novamente, a ttulo de
exemplificao, os casos: AZG versus Eritreia,53 RS versus Etipia54e KN versus
Repblica Democrtica do Congo.55 A leitura ampliada das normas do 2 ttulo
da lei tambm permite concluir que a negativa do refgio no obstculo
para a permanncia no territrio nacional. Se h algum impedimento nesse
sentido, trata-se da irregularidade migratria em seu sentido mais extenso.

53. Processo n MJ 08505.016410/2005-16.


54. Processo n MJ 08505.016410/2005-16.
55. Processo n MJ 08000.013694/2006-51.

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Caderno de Debates Novembro/2009

Os 10 anos do CONARE: dra. Nara, uma justa homenagem.


Por ltimo, mas no por isso, no poderamos concluir este breve artigo
em comemorao aos 10 anos do CONARE sem fazer meno especial dra.
Nara Conceio Nascimento Moreira da Silva, primeira coordenadora-geral
do CONARE. Cidad brasileira que, de maneira ntegra e regrada, dedicou
40 anos de sua vida ao servio pblico ptrio. Dez desses foram dedicados
ao CONARE. Foi ela a fundadora e aquela que sentou as bases do trabalho
dirio do comit. Em 31 de maio de 2009, consolidou sua aposentadoria. Seu
legado , entre outros, um CONARE estruturado; orientaes administrativas,
funcionais e de procedimentos internos consolidadas; um registro histrico
identificado por meio de atas precisas; um semblante ativo e enrgico que
ainda paira sobre o ambiente do comit. A dra. Nara a personificao da
histria do incio da vida institucional do CONARE, pois.

Bibliografia
LEO, Renato Zerbini Ribeiro. O reconhecimento dos refugiados pelo Brasil
comentrios sobre decises do CONARE. Braslia: ACNUR, CONARE, 2007.
___________________________. Memria anotada, comentada e
jurisprudencial do Comit Nacional para os Refugiados (CONARE).
Braslia:ACNUR, 2007, 163 pginas, verso eletrnica: http://www.acnur.org/
biblioteca/pdf/5405.pdf.

69
Caderno de Debates Novembro/2009

70
ACNUR 2004/H.Caux
Caderno de Debates Novembro/2009

Fronteira entre Bolvia e Brasil,


no Estado do Acre.

Dilogos sobre Trco de Mulheres


Brasileiras no Contexto da Explorao
Sexual: cenrios luso-brasileiros
Maria Lcia Pinto Leal1

Resumo
Este artigo faz anlise do trfico de mulheres no contexto da explorao
sexual, a partir de pesquisas realizadas no Brasil e em Portugal, para alargar o
debate sobre a temtica, priorizando a participao dessas mulheres na produo
do conhecimento cientfico. Para isso, elegemos a dimenso sociopoltica,
tendo como centralidade o ser social na construo de uma contra-hegemonia
s polticas pblicas higienistas dos pases de origem e destino.
Palavras-Chave: Mulheres, Trfico, Migrao, Trabalho, Explorao Sexual, Contra-
Hegemonia, Ser Social.

1. Ps-doutora pelo Programa Ps-Colonialismos e Cidadania Global do Centro de Estudos Sociais


da Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra/Portugal (2008). Doutora em Servio Social
pela Pontifcia Universidade Catlica-PUC (2001). Professora adjunta II do Departamento de Servio
Social-UnB e coordenadora do Laboratrio de Investigao e Aes de Enfrentamento Violncia,
Explorao Sexual e Trfico de Pessoas (Violes/UnB).

71
Caderno de Debates Novembro/2009

Neste artigo, farei anlise do trfico2 de mulheres no contexto da


explorao sexual, a partir dos estudos e das pesquisas realizados no Brasil
e em Portugal, luz dos dilogos construdos no mbito das foras contra-
hegemnicas3 locais e globais (movimentos feministas, prostitutas e GLBTT e
de direitos humanos), em contraponto s respostas repressivas e higienistas da
globalizao neoliberal4 a esses segmentos.
Limitada pela enorme variedade de particularidades que envolvem a
temtica, farei abordagem que possibilite a compreenso do fenmeno, a
partir de seu significado sociopoltico e da necessidade que se tem de estud-
lo em sentido mais amplo.
Nessa perspectiva, abordar a diversidade de conceitos sobre essa temtica,
por meio de debates com esses movimentos sociais, um desafio necessrio para
descortinar a complexidade do fenmeno e fortalecer a construo democrtica
participativa de dilogos (construdos e em construo) para repens-los e alargar
o campo analtico do objeto, possibilitando compreender o processo de visibilidade
ou invisibilidade do trfico de mulheres no contexto da explorao sexual.
Minha opo terica e metodolgica concebe o trfico de pessoas como uma
totalidade concreta, saturada de determinaes, mediaes e particularidades
interconectadas, que entende a realidade social como processo histrico,

2. Para o Protocolo de Palermo (2000), trfico o recrutamento, o transporte, a transferncia, o


alojamento ou o acolhimento de pessoas, recorrendo ameaa ou ao uso de fora ou a outras formas
de coao, ao rapto, fraude, ao engano, ao abuso de autoridade ou situao de vulnerabilidade
ou entrega ou aceitao de pagamentos ou benefcios para obter o consentimento de uma pessoa
que tenha autoridade sobre outra, para fins de explorao. Ainda, para esse instrumento legal, a
explorao sexual tida como crime se inclui, no mnimo, a explorao da prostituio de outrem
ou outras formas de explorao sexual, os trabalhos ou servios forados, escravatura ou prticas
similares escravatura, a servido ou a remoo de rgos.
3. SANTOS. Boaventura de Souza. In Democratizar a Democracia: os caminhos da Democracia
participativa. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002. A globalizao , hoje, fator explicativo
importante dos processos econmicos, sociais, polticos e culturais das sociedades nacionais. Con-
tudo, apesar de mais importante, ela no hegemnica. Est emergindo uma outra globalizao,
constituda por redes e alianas transfronteirias entre movimentos, lutas e organizaes locais ou
nacionais que, nos diferentes cantos do globo, se mobilizam para lutar contra a excluso social,
a precarizao do trabalho, o declnio das polticas pblicas, a destruio do meio ambiente, da
biodiversidade, o desemprego, as violaes dos direitos humanos, as pandemias e os dios inter-
tnicos produzidos direta ou indiretamente pela globalizao neoliberal. (Santos, 2002:13). Ainda,
de acordo com o autor, essa globalizao contra-hegemnica organizada no topo da sociedade se
traduz concretamente por meio do Frum Social Mundial, mesmo com as contradies e a crise que
enfrentam a esquerda no sculo XXI. In: A esquerda no sculo XXI: as lies aprendidas do Frum
Social Mundial. Boaventura de Sousa Santos. Coimbra: CES, 2008.
4. Idem.

72
Caderno de Debates Novembro/2009

desenvolvido fundamentalmente pelas lutas de classes, com centralidade na


categoria trabalho e nas contradies entre capital e trabalho, como processo
social que tanto tende a reproduzir sua dinmica e estrutura (positividade)
quanto sua negao ou a possibilidade da negao.
O ponto de partida no pode recair na falsa ideia de clareamento de
conceitos aqui tratados, mas, sobretudo, no entendimento de como esses
conceitos so construdos luz do processo de reestruturao do capital,
nos anos ps-70, orientado por princpios neoliberais na Amrica Latina, a
partir do Consenso de Washington de flexibilizao dos mercados nacional
e internacional, das relaes de trabalho, da produo, do investimento
financeiro, do afastamento do Estado de suas responsabilidades sociais e da
regulao social entre capital e trabalho.
Esse projeto neoliberal, com vista reestruturao do capital, desdobra-se
em trs frentes articuladas: o combate ao trabalho (s leis polticas trabalhistas
e s lutas sindicais e da esquerda) e as chamadas reestruturao produtiva e
reforma do Estado (MONTAO, 2002:27).
Na Amrica Latina, o Brasil no foge regra, a ortodoxia na formulao e
na implementao das polticas neoliberais no campo social foi muito maior
que na maioria dos pases capitalistas centrais, sobretudo os europeus. Dada a
inexistncia de um Estado de Bem-Estar Social na maioria dos pases latinos,
o desmonte das polticas sociais foi mais fcil e mais devastador.
No Brasil, diante de uma estrutura social marcada pela desigualdade
social, as consequncias sociais desse desmonte e/ou dessas reformas tambm
foram muito graves, gerando novas excluses de dimenses e caractersticas
desconhecidas. O desemprego e a precarizao do trabalho passam a produzir
novos e amplos contingentes de excludos e mobilizaes para dentro e fora do
Pas (migrao/migrao ilegal).
Com as reformas neoliberalistas, ocorridas em 1995, no Brasil, o governo deu
incio ao processo de privatizao da coisa pblica e terceirizao do social,
pondo em jogo conquistas democrticas importantes, obtidas pela sociedade.
justamente esse carter substitutivo e no complementar do terceiro
setor que provoca processo contnuo de despolitizao da suposta parceria entre
Estado e sociedade. Camos no reino do minimalismo, onde pequenas solues
ad hoc so mostradas como grandes exemplos pelo governo e pela mdia.
Aliados a essa estratgia substitutiva esto os movimentos de descentralizao
e privatizao dos servios pblicos. Os governos nacionais desobrigaram-se
da responsabilidade pela implementao de programas sociais, delegando-a
aos governos locais, em parcerias com ONGs, ou simplesmente entregando os

73
Caderno de Debates Novembro/2009

servios mais lucrativos aos setores privados.


Nesse contexto, no de se estranhar que a realidade da mulher brasileira
tenha sido alterada diante dos impactos em suas relaes de trabalho e no
afunilamento das oportunidades de incluso nas polticas pblicas.
O deslocamento de mulheres do interior do Pas para as grandes cidades e
para as fronteiras brasileiras uma realidade que se verifica no Brasil, por mais
complexo que seja identificar se migrao irregular, trfico ou outras formas
em que se evidencia a explorao da fora trabalho. Alm disso, tambm
complexo desvendar como ocorre o trfico interno e internacional de mulheres,
no contexto da explorao sexual, devido invisibilidade do fenmeno.
Ao analisar as causas que poderiam explicar o fenmeno do trfico, preciso
muito cuidado para no cair em viso mecanicista de que trfico para fins de
explorao sexual resulta, exclusivamente, de desigualdades econmicas e de
situaes extremas de pobreza.
Entretanto, de acordo com pesquisas realizadas no Brasil e em Portugal,
a verdade que a pobreza tem rosto marcadamente feminino e o trfico no
indiferente a esse fato. Porm, outras questes tambm esto relacionadas,
como aspectos culturais, quadros jurdico-normativos, prticas de
violncias baseadas em relaes de poder desigual entre gnero, raa, etnia
e orientao sexual, situaes de conflito de guerra e crime organizado, que
mostram a falta de poltica de defesa e garantia da cidadania da mulher
(SANTOS, 2007:317).
O papel da sociedade civil tambm sofreu transformaes/alteraes no
contexto da relao Estado e sociedade, e h quem afirme que essas mudanas
tenham despolitizado as aes da sociedade. Os chamados novos movimentos
sociais, a partir da dcada de 1990, inclui agendas e preocupaes que fogem
de tecidos polticos mais clssicos. Nesses movimentos, podemos observar:
a grande importncia da categoria cultura; a negao do marxismo clssico,
que enxerga a ao coletiva apenas em nvel macrossocial da luta de classes;
a adoo de sujeito coletivo difuso, em contraponto ao sujeito histrico
predeterminado; a ampliao da poltica para todas as esferas da vida humana
e o fato de os sujeitos que constituem os novos movimentos sociais ser
analisados a partir da ao e da identidade coletiva, sendo essas formadas no
processo das lutas sociais (GOHN, 2006).
Nessa perspectiva, nos movimentos feministas, em pases semiperifricos
ou perifricos, o que se observa que a mistura de aspectos conceituais dos
novos e velhos movimentos sociais ainda bastante significativa.
Nos anos ps-80, esses movimentos apresentam tendncias como: a dos

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Caderno de Debates Novembro/2009

abolicionistas, que defendem a eliminao da prostituio, entendendo que


essa reduz a mulher a objeto de explorao sexual, dada sua condio poltica
de subordinao, de discriminao e perpetuao do patriarcado; a que se
baseia no paradigma dos direitos humanos para abordar a temtica de pessoas
traficadas e defende a distino entre prostituio de adultos e prostituio de
crianas. Na dcada de 1990, outra tendncia a da autodeterminao baseada
na centralidade do trabalho, defende a profissionalizao da prostituio,
entendendo-a como categoria profissional, isto , trabalhadoras do sexo.
O debate contemporneo dos movimentos feministas tende a acirrar o
dilogo entre descriminalizao e criminalizao da prostituio5. Por que
esse debate tenso? Entre outros fatores, podemos assinalar algumas dessas
tenses: associao entre explorao sexual e prostituio de forma simplista;
ligao superficial entre trfico e smuggling6 (migrao ilegal) e debate sobre
a substituio do termo migrao ilegal por migrao irregular. Assim,
observamos que se torna mais complexo e conflituoso o dilogo no campo
poltico e ideolgico.
Outra questo, que torna ainda mais complexo o debate, quando o Estado
neoliberal intervm, por meio de medidas repressivas e xenofbicas, pondo
em risco o direito de ir e vir das pessoas.
Portanto, faz-se necessrio buscar estratgias para garantir a cidadania,
especialmente de mulheres brasileiras que migram para Portugal, desde a
origem at o destino.
De acordo com estudos e pesquisas desenvolvidos por autores portugueses7,
grande parte da migrao de brasileiros para Portugal, antes dos anos 80,
era masculina e voltada para profisses mais simples. Ps-90, tem crescido o
nmero de mulheres brasileiras para a prostituio e, conforme esses autores,
essa profisso sofre de tons muito negativos, pois vem carregada de estigmas
morais, que tm rebatimento direto nas relaes de sociabilidade dessas

5. De acordo com Kamala Kapadoo, h uma distino entre prostituio forada e a voluntria.
Segundo a autora, o termo forado s deve ser usado ao lado da categoria prostituio se for ob-
servada violncia contra a mulher. O voluntrio estaria no campo da livre escolha da mulher em
estar ou no exercendo suas atividades na prostituio.
6. Vide Trfico de pessoas e algumas consideraes legais. In: SOCIUS-Centro de Investigao em So-
ciologia Econmica e das Organizaes Instituto Superior de Economia e Gesto Universidade
Tcnica de Lisboa socius@iseg.utl.pt.
7. COSTA, Paulo Manuel. Trfico de pessoas imigrao ilegal em Portugal: anlises de processos;
Joo Peixoto Santos/CES-UC/Igor Jos Renor Machado-Imigraces ilegais estimuladas por redes de
aliciamento: o caso dos brasileiros em Portugal.

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Caderno de Debates Novembro/2009

mulheres, em Portugal e tambm no Brasil.


Para esses autores, a cidadania dessas mulheres est comprometida, tanto
no pas de origem como de destino, pois esses se preocupam muito com o valor
monetrio que representa o migrante (coisificao). O Brasil quer regular a
entrada do dinheiro (repasse), e Portugal quer regular a sada (reteno). No
h preocupao visvel dos dois pases sobre as condies sociais para garantir
a proteo dos direitos trabalhistas, entre outros, necessrios construo da
cidadania desses migrantes.
Alm disso, no caso de muitas mulheres brasileiras que esto em situao de
migrao irregular, observam-se indcios de explorao da fora de trabalho,
mesmo que elas no considerem/percebam que esto sendo exploradas, dadas
as condies de produo e reproduo da fora de trabalho e a alienao
da decorrente.
Embora em muitos pases a prostituio no seja profisso legalizada,
como o caso do Brasil e de Portugal, essa se tornou bandeira de luta das
trabalhadoras do sexo. Essa questo, para mim, chave, visto que, ao se
reconhecer a profisso, a prostituta tem mais chance de lutar por melhores
condies de trabalho, de forma organizada e coletiva, o que, efetivamente,
ter rebatimento na conquista de sua cidadania.
No mercado de trabalho, como essa profisso est situada? Em campo
imaterial e/ou improdutivo? O que comercializado? o tempo de trabalho
despendido para a prestao de servios sexuais? Ou o corpo? Essas questes
so muito importantes, porque permitiro anlise das reais condies de
trabalho das mulheres que se encontram no comrcio do sexo. Quais so as
garantias legais de proteo contra a violncia cometida em relao ao corpo,
explorao, escravido, ao trabalho forado, ao crcere privado, entre outras
violaes identificadas?
Partindo dos estudos de casos das pesquisas realizadas entre Brasil e
Portugal, nessa ltima dcada, sobre o trfico de mulheres brasileiras no
contexto da explorao, chegamos ao seguinte estado da arte:

Por que migram para Portugal?


As mulheres brasileiras se deslocam do Brasil para Portugal por diferentes
motivos: melhorar suas condies de vida; por sonhos e/ou outros projetos. s
vezes, essas questes esto inter-relacionadas. Na perspectiva de mobilidade
social, seja por meio de oferta de trabalho, seja pela possibilidade de um bom
casamento binacional ou outras relaes que a motivem mais do que ficar em

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Caderno de Debates Novembro/2009

seu pas de origem.


Por que fazem essa opo?
No vou entrar no mrito do que teria levado essas mulheres a decidir
migrar para outro pas, pois elas tm direito de ir e vir assegurado, embora
alguns estudos e algumas denncias tenham mostrado o contrrio, ou seja, que
est havendo rgido controle e medidas repressivas e higienistas nas fronteiras
dos pases do Norte e que, para vrios pesquisadores brasileiros e portugueses,
essas medidas podem facilitar a aproximao das mulheres brasileiras com as
redes de exploradores.
Qual o perfil dessas mulheres?
Em sua maioria, as mulheres so de classes populares; possuem baixa
escolaridade; tm filhos; so profissionais, ou no, do sexo; so arrimo de
famlia; apresentam histrico de trabalho precrio; esto na faixa etria de 15 a
25 anos (PESTRAF8/2001, Brasil), de 24 a 34 (Centro de Estudos Sociais/2006,
Portugal) e de 24 a 40 (Secretaria Nacional de Justia/2005, Brasil). A
pesquisa da Secretaria Nacional de Justia (SNJ/MJ) informou que 20% das
entrevistadas declararam possuir nvel superior completo registrando-se
um caso de ps-graduao e 22,9%, o nvel fundamental. Apontou tambm
que, das 175 pessoas deportadas da Europa, 92,6% se autoclassificaram como
mulheres, 5,1% homens, 2,3% transgneros. Cerca de 40% dos entrevistados
que admitiram ter se envolvido na indstria do sexo so transgneros; 47,4%
esto entre 25 e 40 anos e 37,1% esto entre 18 e 24 anos.
Nos estudos de casos, so confirmados situaes de precarizao das
relaes de trabalho das mulheres no comrcio de entretenimento, o que afeta
diretamente a sade fsica e mental de algumas delas. Aprofundar casos dessa
natureza nos levar a compreender o fenmeno do trfico no contexto da
explorao sexual? Como abordar essas mulheres? Que mtodo utilizar?
Quais so os estados brasileiros de origem?
De acordo com os estudos de casos do Centro de Estudos Sociais, a maioria
das mulheres que esto na prostituio, em Portugal (Guarda, Porto, etc.), e que
apresentam indcios de trfico, so provenientes do Gois. Segundo a pesquisa

8. LEAL, Maria Lcia Pinto; LEAL, Maria de Ftima Pinto. Pesquisa sobre Trfico de Mulheres, Crianas e
Adolescentes para fins de Explorao Sexual Comercial no Brasil-Pestraf. Braslia. OIT, Save the Children
Sucia, POMMAR/USAID, Instituto WCF-Brasil, Ministrio da Justia/SEDH/DCA, IILDH/DePaul Chicago,
OEA, Cecria. 2001.

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Caderno de Debates Novembro/2009

da SNJ/2005, os estados de Gois, Minas Gerais e Paran representam mais de


50% dos locais de origem das no admitidas. A Pestraf/2001 tambm apontou
que a maioria das mulheres que tinham Espanha e Portugal como destino
procediam do estado do Gois.
Como foram recrutadas e transportadas?
Por homens (em sua maioria) e por mulheres, ou viajaram por conta prpria.
Pelas informaes dos casos (CES/Pestraf), parece que as pessoas que fazem o
recrutamento pertencem a algum tipo de rede ou a pequenos grupos formados
pelos proprietrios de casas de alterne ou similar. Geralmente o(a) aliciador(a)
o(a) taxista, algum(a) conhecido(a) ou parente que j mora em Portugal.
O aliciamento feito, em sua maioria, por solicitao de comerciantes
portugueses do ramo do entretenimento, articulado em rede ou de forma domstica
(com a participao de mulheres). A via de transporte area e/ou terrestre.
Os casos apresentados pela pesquisa do CES mostram que as mulheres,
em sua maioria, desembarcam em Madrid e so levadas por algum, por via
terrestre, para as cidades portuguesas e entregues aos proprietrios de casas de
alterne e outros ramos similares. Os casos analisados apontam fortes indcios
de explorao sexual (forada e escravido). Foi identificada a reteno do
passaporte; o direito de ir e vir, controlado por mecanismos de coao; as dvidas,
a pagar com a venda de seus servios sexuais, e entre outras. Essas situaes
podem qualificar esses casos como trfico para fins de explorao sexual?
A organizao social do trabalho leva em considerao, entre outros,
critrios como idade, beleza e pas de origem, o que vai implicar a definio
de seu lugar de trabalho no comrcio do sexo (em casa de alterne/na rua)
e o tipo de cliente que vai consumir seus servios sexuais. Geralmente, o
pagamento dos servios sexuais feito diretamente ao proprietrio, que fica
com o dinheiro at ela poder pagar a dvida que contraiu com a passagem e
com a manuteno da sua fora de trabalho. Nesse processo, muitas mulheres
contraem dvidas que no conseguem pagar a curto prazo, tornando-se, assim,
vulnerveis explorao de sua fora de trabalho e s doenas oportunistas.
Vai se configurando, dessa forma, um processo de perda da autonomia,
dependncia financeira, exposio a violncias fsicas e psicolgicas, entre outras
situaes que contribuem para a vulnerabilidade dessas mulheres e a perda de
sua liberdade. Esse cenrio, aliado desorganizao do segmento, s violncias de
gnero e de sua imagem no contexto da sociedade e ausncia de uma poltica de
cidadania para as migrantes, pode escamotear o fenmeno do trfico.
Apesar das condies de precarizao, os estudos de casos apontam muita

78
Caderno de Debates Novembro/2009

coragem e tolerncia por parte dessas mulheres em relao s manifestaes


de violncias sofridas no cotidiano da explorao sexual.
As brasileiras exercem forte atrativo nas preferncias dos(as) portu-
gueses(as), afirmam as pesquisas em Portugal9.
Para esses, a explorao simblica da imagem das mulheres brasileiras que
esto na prostituio d lugar a uma tabloidizao que reduz sua imagem a
estigmas valorados por falsa moral, instituda pelas prticas institucionais que
regulam e normalizam os valores da sociedade.
Como articular as questes que envolvem o mercado (oferta e consumo)
da explorao da imagem dessas mulheres na construo da objetividade e
da subjetividade do fenmeno? Estudos e pesquisas nos levam a afirmar que
existem vrias situaes e circunstncias em que as mulheres podem ser
atradas para situao de trfico para fins de explorao sexual.
Precisamos entender como essas mulheres se percebem nas mltiplas
relaes que sua profisso impe, nos recortes de mercado/consumo/
imagem/gnero e sexualidade e, tambm, como os movimentos sociais tm
dialogado para a defesa da construo da cidadania dessas mulheres, isto ,
qual o papel dessas mulheres no mbito das lutas sociais a favor de processos
emancipatrios, em nvel transnacional?
prudente indagar quem o sujeito de quem falamos, porque os estudos
tambm mostram que nem todas as mulheres brasileiras que vm para a
Europa esto em situao de trfico e/ou de explorao sexual, nem tampouco
exercendo atividades na prostituio. Embora o contingente de mulheres
brasileiras seja maior em Portugal, essa no uma regra, pois h deslocamentos
de homens e transgneros.
Nessa perspectiva, os conceitos que utilizamos para dar visibilidade questo
realmente esclarecem as relaes intrnsecas entre trfico, smuggling, explorao
sexual, trabalho sexual e prostituio? Como desconstruir mitos criados pelo
uso e abuso da mdia e outros canais miditicos sobre essa temtica? Como
pensar o combate a essa questo, tendo em vista a supervalorizao de medidas
repressivas e higienistas que recaem sobre a criminalizao dos sujeitos, em
situao de vulnerabilidade, nos mbitos local e global? Que medidas alternativas
podem ser priorizadas, que tenham como centralidade o ser social?
Em primeiro lugar, a sensao de que o excesso de formalismos terico-

9. SILVA FILHO, Willy. Representao na mdia tabloidizante. Os dois lados macronarrativas possveis do
trfico de brasileiras para a prostituio em Portugal e sua representao na mdia tabloidizante. Centro de
Investigao Media e Jornalismo de Lisboa-UC. Portugal, 2007.

79
Caderno de Debates Novembro/2009

metodolgicos sobre a temtica to denso que faz crer que o menos


importante o sujeito que est vivendo a ao, isto , perde-se de vista o
essencial do objeto de anlise, que a densidade humana, no contexto de suas
diferentes formas de se relacionar com a sociedade.
Assim, faz-se necessrio incluir no argumento que defendemos (globalizao
contra-hegemnica) a noo de ser social10. Segundo Lukcs (1979), o ser
social composto por dois polos: o indivduo e a sociedade, existindo uma
indissolvel relao de interdependncia e de reciprocidade. Na relao entre
o indivduo e a sociedade se expressam duas categorias fundamentais na
compreenso da tica: a alienao e a objetivao. O inter-relacionamento da
alienao com a objetivao desencadeado somente a partir do trabalho.
Por um lado, esclarece a presena do novo (produtos sociais inexistentes
na natureza) e o resultado do empenho humano no domnio sobre as
determinaes objetivas do real e, por outro, traduz a forma de expresso
da individualidade humana sobre a objetividade social. Por isso, o trabalho
concebido como esfera ontolgica originria da capacidade humana de
exprimir-se sobre a objetividade.
Dessa forma, temos de analisar o trfico de mulheres no contexto da reao
delas mesmas, na esfera de sua participao no trabalho e a conscincia que
elas tm de seu papel histrico na construo de uma sociedade emancipada.
Pensar processos emancipatrios, sem considerar a luta da participao
poltica dessas mulheres, no contexto da defesa de sua cidadania, significa
construir descontinuidade histrica da capacidade que tm esses sujeitos de
transformar sua prpria realidade.
O ponto de partida o reconhecimento de que as necessidades individuais
devem ser traduzidas em aes coletivas, mobilizadas na base da organizao
desse segmento, rompendo com uma viso romntica de que basta esses
sujeitos reconhecerem seus direitos, baseados em escolhas individuais que
estar assegurada sua cidadania.
Atravessar as fronteiras do capitalismo, tendo salvo sua liberdade individual
e uma crena num projeto social cheio de oportunidades, para aquele indivduo
que conseguiu subir na vida pelos prprios esforos, no pode ser um modelo
que est na razo direta da capacidade ou incapacidade do sujeito.
A razo de seu sucesso ou insucesso no sistema capitalista est muito alm
da capacidade individual de cada um resistir s suas mazelas. Podemos at
considerar que, em algumas situaes envolvendo nosso objeto de estudo,

10. LUKCS, Georg.: Ontologia do Ser Social Marx, S. Paulo: Livraria Editora Cincias Humanas, 1979.

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Caderno de Debates Novembro/2009

existam relaes que ainda no foram mercantilizadas. Porm, essa no a


lgica do capitalismo.
A noo de ser social traz a dimenso poltica (ao coletiva) ao atribuir
ao sujeito seu papel histrico e transformador de uma dada realidade, quando
ele mesmo passa a tomar conscincia, em si e para si, das reais determinaes
de seu status quo na sociedade, tendo como centralidade o trabalho. Aqui, a
mediao de defesa dos direitos vai alm dos interesses individuais, buscando-
se processos de lutas que articulem as necessidades individuais s agendas
macrossociais e polticas.
Assim, sem desconsiderar o esforo das abordagens que influenciam
formas diferenciadas de dar visibilidade a essa temtica, fica claro que o papel
ativo do sujeito, nas transformaes micro e macrossociais em que no pode
estar descolada a objetividade da subjetividade , requer ao poltica, por
meio da conscientizao da importncia de sua participao no processo de
construo da cidadania.
H de se respeitar os aspectos relacionados intimidade do sujeito, mas,
sobretudo, apostar em projetos societrios que elevem a autodeterminao das
mulheres, dos homens e dos transgneros que circulam entre Brasil e Portugal
para enfrentar as mazelas do capitalismo e seus impactos na qualidade de vida.

81
Caderno de Debates Novembro/2009

Referncias

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86
O Instituto Migraes e Direitos Humanos (IMDH), fundado em 1999, uma entidade social sem fins
lucrativos, filantrpica, cuja misso promover o reconhecimento da cidadania plena de migrantes e refu-
giados, atuando na defesa de seus direitos, na assistncia scio-jurdica e humanitria, em sua integrao
social e incluso em polticas pblicas, com especial ateno s situaes de maior vulnerabilidade. vin-
culado Congregao das Irms Missionrias Scalabrinianas e atua em parceria com vrias organizaes
da sociedade, especialmente com as aproximadamente 40 integrantes da Rede Solidria para Migrantes e
Refugiados, que o prprio IMDH articulou.

Ao completar os 10 anos de atuao, com particular satisfao que apresenta, em parceria com o Alto
Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (ACNUR), o Caderno de Debates n 4 Refgio, Mi-
graes e Cidadania. Deseja, assim, marcar esta data celebrativa dos 10 anos de funcionamento, contri-
buindo com os valiosos contedos sobre Migraes e Refgio constantes nesta edio, ciente da impor-
tncia de socializar informaes e reflexes que contribuam para aprofundar esta temtica. Boa leitura!

O Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados foi estabelecido em 14 de de-
zembro de 1950 pela Assemblia Geral da ONU. A agncia tem como mandato liderar e
coordenar a ao internacional para proteger refugiados e solucionar seus problemas em
todo o mundo.

O principal objetivo do ACNUR salvaguardar os direitos e o bem-estar dos refugiados


e refugiadas, buscando assegurar que todos possam exercer o direito de buscar refgio
e receber refgio em outro pas, com a opo de retornar para casa voluntariamente,
integrar-se sociedade local ou ser reassentado em outro pas. O ACNUR tambm tem o
mandato de ajudar pessoas aptridas.

Em quase seis dcadas, o ACNUR j ajudou dezenas de milhes de pessoas a recomear


suas vidas. Atualmente, a agncia possui aproximadamente 6.600 funcionrios em mais
de 110 pases, que trabalham para ajudar mais de 30 milhes de pessoas.