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Publicao do Instituto de Estudos Socioeconmicos - Inesc Ano IV n 13 junho de 2005

O direito tnico terra

E D I TOR I A L

Os Quilombolas
A Constituio de 1988 contemplou o direito

A
anlise da poltica tnica do governo mostra diferena e enunciou o reconhecimento dos direi-
o predomnio de aes focalizadas e pontu- tos tnicos. Alm disso, no artigo 68 do Ato das Dis-
ais. Em relao aos quilombolas, constata- posies Constitucionais Transitrias, uma nova mo-
se que o Estado ainda no lhes assegurou
dalidade de apropriao formal de terras foi desti-
um recurso bsico, ou seja, a territorialidade
nada a grupos sociais como os quilombolas, com base
que garante a sua reproduo fsica, social e
cultural. extremamente pequeno o nme-
no direito propriedade definitiva, e no por meio
ro de titulaes realizadas em terras ocupa- da tutela, como acontece com os povos indgenas.
das por comunidades remanescentes de Esses processos de rupturas e de conquistas, que
quilombos. No governo Lula, ocorreram at levaram alguns juristas a falar em um Estado
agora apenas duas titulaes. Pluritnico, que confere proteo a diferentes ex-
Se, de um lado, h a mobilizao do movi-
mento tnico, h tambm a forte ao de inte-
resses contrrios ao reconhecimento das comu-
nidades quilombolas, que muitas vezes resul-
ta em famlias sendo despejadas de suas terras.
Os nmeros do oramento federal em rela-
o poltica tnica refletem o aspecto crti-
co da situao. O Programa Brasil
Quilombola s utilizou 12,17% dos R$ 15
milhes destinados ao Ministrio do Desen-
volvimento Agrrio para o pagamento de
indenizaes e para o reconhecimento, de-
marcao e titulao das terras das comuni-
dades em 2004. grande a preocupao
com o desempenho em 2005.
Neste artigo, o Inesc e a Fundao Boll bus-
cam politizar a questo e apresentar uma
anlise que contribua para solucionar pro-
blemas que, historicamente, deixam o Esta-
do brasileiro em dvida com as comunida-
des remanescentes de quilombos.

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presses tnicas, no resultaram, entretanto, na nmero inexpressivo de titulaes realizadas funci-
adoo pelo Estado de uma poltica tnica e onou como justificativa para uma ao governamen-
tampouco de aes governamentais sistemticas. tal especfica. Nesta mesma data, o presidente Lula
H enormes dificuldades de implementao de assinou o Decreto n 4.887, regulamentando o
disposies legais dessa ordem, sobretudo em so- procedimento para identificao, reconhecimento,
ciedades autoritrias e de fundamentos coloni- delimitao, demarcao e titulao das terras ocu-
ais e escravistas como a brasileira. Tm prevale- padas por comunidades remanescentes de qui-
cido aes pontuais e relativamente dispersas, lombos. Esse ato do Poder Executivo teria cor-
focalizando fatores tni- respondido, portanto, necessidade de uma inter-
cos, mas sob a gide de Desde janeiro de veno governamental mais acelerada e gil, condi-
outras polticas governa- 2003, s ocorreram zente com a gravidade dos conflitos envolvendo as
mentais, tais como a po- duas titulaes de comunidades remanescentes de quilombos, o que
ltica agrria e as polti- terras de exigia alguma resposta do governo federal.
cas de educao, sade, comunidades Dez meses depois, em junho de 2004, pode-se
habitao e segurana remanescentes de relativizar a agilidade dessa iniciativa oficial, uma
alimentar. quilombos. vez que se constata que as discusses burocrticas
Inexistindo uma re- Entretanto, os enredam-se nos meandros de uma instruo
forma do Estado, coadu- interesses contrrios normativa, aprovada em abril, para operacionalizar
ao reconhecimento e
nada com as novas dispo- os procedimentos de ao agrria.
titulao das
sies constitucionais, a Desde janeiro de 2003, s ocorreram duas
comunidades
soluo burocrtica foi titulaes de terras de comunidades remanescentes
quilombolas tiveram
pensada sempre com o uma atuao gil, de quilombos. Acrescente-se que, no dia 13 de maio
propsito de articul-las tanto dentro quanto ltimo, completou dois anos o ato do Poder Execu-
com as estruturas admi- fora da burocracia tivo que instituiu o Grupo de Trabalho Inter-
nistrativas preexistentes, governamental ministerial GTI - para propor nova regulamenta-
acrescentando sua capa- o ao reconhecimento das comunidades remanes-
cidade operacional atributos pretensamente t- centes de quilombos, cujo resultado maior o De-
nicos. Se porventura foram institudos novos r- creto n 4.887, de 20 de novembro de 2003.
gos pblicos pertinentes questo, sublinhe-se Nesse mesmo perodo, entretanto, os interes-
que a competncia de operacionalizao ficou in- ses contrrios ao reconhecimento e titulao das
variavelmente a cargo de aparatos j existentes. comunidades quilombolas tiveram uma atuao
Em 20 de novembro de 2003, Dia Nacional da gil, tanto dentro quanto fora da burocracia go-
Conscincia Negra, o reconhecimento pblico do vernamental.

Oramento & Poltica Socioambiental: uma publicao trimestral do INESC Instituto de Estudos Socioeconmicos, em parceria
com a Fundao Heinrich Bll. Tiragem: 1,5 mil exemplares. INESC - End: SCS Qd, 08, Bl B-50 - Sala 435 Ed. Venncio 2000
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Church Aid, Novib, Oxfam e Solidaridad. Editora responsvel: Luciana Costa (DRT 258/82)

2 junho de 2005
 Transferiu-se aos rgos fundirios oficiais (Mi- de reconhecimento das comunidades quilom-
nistrio do Desenvolvimento Agrrio - MDA, bolas, consoante os artigos 8 e 11 do Decreto
Incra) a responsabilidade maior e quase exclusi- n 4.887. De acordo com o art. 8, dever opi-
va na montagem das peas tcnicas concernentes nar sobre o relatrio tcnico relativo aos tra-
aos processos de reconhecimento e titulao das balhos de identificao e de delimitao, pro-
comunidades remanescentes de quilombos. O duzido pelo Incra; e, pelo art.11, tomar as
pragma-tismo burocrtico esbarra, no entanto, medidas cabveis caso as terras ocupadas pelas
nas mesmas dificuldades operacionais de cumpri- comunidades remanescentes de quilombos es-
mento de metas do Pla- tejam sobrepostas s reas de segurana nacio-
no Nacional de Reforma nal. Por essa via, administradores civis e milita-
H um certo
Agrria. res, com atividades referidas a tal competncia,
revigoramento de
Em segundo lugar, h uma antiga idia de vm desenvolvendo um saber prtico sobre as
um certo revigoramento Estado-nao, que comunidades remanescentes de quilombos,
de uma antiga idia de olha com como se bastassem uma breve visita a uma situ-
Estado-nao, que olha desconfiana os ao classificada como remanescente de
com desconfiana os di- direitos tnicos, quilombo ou um rpido sobrevo para de
reitos tnicos, como se como se pronto se conhec-la. Esse conhecimento
constitussem uma ame- constitussem uma impressionstico, burocraticamente construdo,
aa sociedade nacional. ameaa sociedade mais se fundamenta nos ditames positivistas, que
A ampliao do projeto nacional historicamente diluram os fatores tnicos na no-
Calha Norte e as posi- o de povo, do que no conhecimento siste-
es nacionalistas face ao aluguel da Base de mtico, produzido a partir de demoradas inves-
Lanamento de Alcntara e face homologa- tigaes cientficas. Em razo disso que cons-
o da demarcao da Terra Indgena Raposa tituem um srio obstculo efetivao dos dis-
Serra do Sol 1 bem ilustram isso. Tais formula- positivos legais que preconizam o reconhecimen-
es tornaram-se absolutamente transparentes to das comunidades quilombolas.
durante os debates que marcaram o Seminrio Pode-se registrar, tambm, a ao de interes-
Interministerial Direitos Territoriais Quilom- ses contrrios ao reconhecimento das comuni-
bolas e Ambiente, o Patrimnio da Unio e a dades quilombolas em conflito na esfera jurdi-
Segurana Nacional, realizado pelo Ministrio ca ou em casos de contestao das titulaes j
de Desenvolvimento Agrrio, em Braslia, no dia efetuadas, com famlias de remanescentes de
13 de abril de 2004, cujos participantes vincu- quilombos sendo despejadas de suas terras, por
lavam-se principalmente ao Ministrio da De- fora do deferimento de pedidos de liminares
fesa, ao Gabinete de Segurana Institucional da em aes de reintegrao de posse movidas por
Presidncia da Repblica, Secretaria Especial supostos proprietrios.
de Polticas de Promoo da Igualdade Racial No plano jurdico-formal so muitas as dis-
Seppir - e Fundao Cultural Palmares. putas que todavia permanecem. De um lado, os
Para alm desses debates, a Secretaria Execu- efeitos do Decreto n 3.912, de 10 de setem-
tiva do Conselho de Defesa Nacional dever se bro de 2001, fragilizaram bastante as reivindi-
manifestar formalmente sobre a deciso oficial caes do movimento quilombola, levando a

1
Para um aprofundamento, consultar Pacheco de Oliveira, Joo - Roraima: os ndios ameaam a segurana nacional? O Globo. Prosa e Verso. Rio de Janeiro, 6
de maro de 2004.

junho de 2005 3
Fundao Cultural Palmares a registros de ter-
ras de comunidades remanescentes de quilombos
que foram prontamente contestados2. De outro
lado, tem-se uma Ao Direta de Inconstitu-
cionalidade referida ao Decreto n 4.887, de
20 de novembro de 2003, perpetrada pelo Par-
tido da Frente Liberal (PFL). O PFL tenta im-
pugnar o uso da desapropriao na efetivao
do art.68, bem como se
ope ao critrio de iden- Num sentido inverso
tificao dos remanes- ao dessa presso por
centes de quilombos pela parte dos interesses
auto-atribuio, com o conservadores
objetivo de restringir ao simbolizados pelo
mximo o alcance do PFL, dispositivos
dispositivo. A Advocacia- infraconstitucionais
Geral da Unio, atravs foram reforados,
atendendo a
de seu titular, ministro
reivindicaes dos
lvaro Augusto Ribeiro
movimentos sociais
Costa, manifestou-se con-
trariamente Adin, em
12 de agosto de 2004, classificando a impug-
nao de genrica e sem o cotejo analtico entre
as normas constitucionais e as atacadas, o que
inviabilizaria a ao.
Num sentido inverso ao dessa presso por par-
te dos interesses conservadores simbolizados pelo
PFL, dispositivos infraconstitucionais foram refor-
ados, atendendo a reivindicaes dos movimen-
tos sociais. Assim, consolidando os direitos tnicos
e evidenciando a ampliao do significado de ter-
ras tradicionalmente ocupadas, o Brasil ratificou,
em junho de 2002, atravs do Decreto Legislativo
n 143, assinado pelo presidente do Senado Fe-
deral, a Conveno 169 da Organizao Interna-
cional do Trabalho, de junho de 1989. Esta Con-
veno reconhece como critrio fundamental os
elementos de auto-identificao tnica. Nos ter-
mos do art. 2, tem-se: A conscincia de sua iden-
tidade indgena ou tribal dever ser tida como cri-
trio fundamental para determinar os grupos aos
quais se aplicam as disposies desta Conveno.
Para alm disso, o art. 14 assevera o seguinte
em termos de domnio: Dever-se- reconhecer aos
povos interessados os direitos de propriedade e de
posse sobre as terras que tradicionalmente ocupam.
Sublinhando o direito de retorno s terras de
que foram expulsos, o art.16 aduz que: sempre
que for possvel, esses povos devero ter o direito
de voltar a suas terras tradicionais assim que dei-
xarem de existir as causas que motivaram seu
translado e reassentamento.
Esse direito de retorno se estende sobre um
sem-nmero de situaes de comunidades
quilombolas no Maranho, Mato Grosso, Bahia,
Rio de Janeiro, Esprito Santo e Minas Gerais,
que foram compulsoriamente deslocadas de suas
terras por projetos agropecurios; projetos de
plantio de florestas homogneas (pinus, euca-
lipto); projetos de minerao; projetos de cons-
truo de hidreltricas e de bases militares, e
agora descrevem uma trajetria de recuperao
de terras que foram usurpadas e tidas como per-
didas.
De modo concomitante, tm-se tornado com-
plexas as modalidades de classificao dos terri-
trios quilombolas, exigindo novos tipos de
cadastramento e uma redefinio estrito senso
da noo de imvel rural. Bem ilustra isso a Por-
taria n 06, de 1 de maro de 2004, da Fun-
dao Cultural Palmares - FCP, que instituiu o
Cadastro Geral de Remanescentes das Comu-
nidades de Quilombos da FCP, nomeando-as de
terras de preto, mocambos, comunidades
negras e quilombos. A diversidade de nome-
aes chama a ateno para as particularidades
dos processos de territorializao, que esto se
tornando cada vez mais evidentes com o forta-
lecimento do movimento quilombola. Os
locativos em torno do termo preto parecem

2
Ver Brito Pereira, Deborah M. D. Breves consideraes sobre o Decreto n 3.912/01, in O Dwyer, E.C.- Quilombos-identidade tnica e territorialidade. Rio
de Janeiro, ABA/FGV. 2002. p.281-289

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ganhar uma importncia afirmativa, num mo-
mento em que o prprio termo denota uma
maior fora de expresso tnica, refletida in-
clusive nos resultados do censo demogrfico3.
A prpria necessidade de um cadastro parte,
ao mesmo tempo que reconhece uma pluralidade
de categorias de uso na vida social, que demandam
reconhecimento formal, revela uma insuficincia
cadastral do Incra, bem
como das duas categorias
Caso seja mantido o
censitrias oficialmente
atual ritmo, ou seja, 73
disponveis, quais sejam: reas tituladas em 16
imvel rural , acionada anos, sero
pelo Incra, e estabeleci- necessrios mais de
mento, utilizada nos quatro sculos para se
censos agropecurios da completar o
FIBGE. Alis, desde reconhecimento das
1985 h uma tenso den- 2.228 reas levantadas
tro dos rgos fundirios pelo Centro de
para o reconhecimento Cartografia Aplicada e
de situaes de uso cole- Informao Geogrfica
tivo da terra, ditadas res- da Universidade de
pectivamente por fatores Braslia
tnicos, por tradio e
costumes, por prticas de autonomia produtiva e
por mobilizaes polticas para afirmao de direi-
tos bsicos.
Pode-se constatar, a partir dessas iniciativas e da-
quelas que lhes opem, que a aplicao do art. 68
do Ato de Disposies Constitucionais Transitrias
- ADCT, que est para completar 17 anos, ocorre
de maneira intermitente. Os dispositivos de reco-
nhecimento vm sendo aplicados lenta e gradual-
mente, mas com sucessivas interrupes temporri-
as ou longos intervalos caracterizados por total ces-
sao da aplicao, que evidenciam a inexistncia
de qualquer ao sistemtica. Tem-se, pois, uma ao
descontnua, eivada de polmicas e de atos dbios,
factveis de contestao, e que determina o ritmo
da titulao. Alis, caso seja mantido o atual ritmo,
3
O IBGE utiliza comumente o termo preto como categoria censitria. Em conformidade com o Censo Demogrfico de 2000, os que se declararam pretos
aumentaram 4,2%, enquanto os designados pardos, 0,5%.
junho de 2005
ou seja, 73 reas tituladas em 16 anos, sero neces-
srios mais de quatro sculos para se completar o
reconhecimento das 2.228 reas levantadas pelo
Centro de Cartografia Aplicada e Informao Ge-
ogrfica da Universidade de Braslia (2005).
O desempenho oramentrio do governo federal
em 2004 e 2005 bastante sintomtico desse qua-
dro. No Programa Brasil Quilombola, dos R$ 15
milhes destinados ao Ministrio do Desenvolvimen-
to Agrrio - MDA para o pagamento de indeniza-
es e para o reconhecimento, demarcao e titulao
das terras das comunidades em 2004, apenas 12,17%
foram efetivamente utilizados. Em 2005, a se man-
ter o desempenho verificado na tabela n 1 (p. 12),
o quadro ainda mais preocupante.
Os quilombos e o mercado de terras
Os obstculos e entraves titulao das ter-
ras das comunidades remanescentes de quilom-
bos no podem ser reduzidos to somente a de-
feitos na engrenagem da mquina administra-
tiva estatal. H vrias configuraes nesse jogo
de poder que transcendem a questes de
operacionalidade e a rubricas oramentrias.
Uma delas concerne s relaes de poder histo-
ricamente apoiadas no monoplio da terra e na
tutela de indgenas, ex-escravos e posseiros. Com
fundamento nelas, interesses latifundirios e ou-
tros grupos responsveis pela concentrao de
terras rejeitam o reconhecimento de direitos t-
nicos por meio da propriedade definitiva das
terras das comunidades quilombolas.
Os argumentos que compem suas alegaes
no so de ordem demogrfica, como no tratamen-
to que do s terras indgenas; isso , no fazem
uso da mxima: muita terra para poucos pretos.
No so tambm de ordens geogrfica e agron-
mica, como no tratamento que do s entidades
ambientalistas: esto querendo tomar as terras
frteis (a Amaznia) e ricas em minerais, mas se
5
atm ao princpio da propriedade e sua histria. Ainda que se possa dizer que o procedimento
Advogam uma dicotomia absoluta entre fazenda de cadastrar envolve todo um conjunto de no-
e quilombo, porquanto consideram que este este- es que exige anlise, cabe frisar que as estimati-
ve sempre localizado em lugares remotos e de mata, vas mencionadas no documento oficial que lana
distante da civilizao e, portanto, do mundo o programa Quilombolas ultrapassam em quase
regido pelas grandes plantaes4. trs vezes o total usualmente apresentado pela
Nas peas tcnicas dos processos judiciais, os ad- Fundao Cultural Palmares, ou seja, fala-se em
vogados desses interesses e os peritos por eles fi- pelo menos 5% do total de 850 milhes de hec-
nanciados se esmeram em tares do territrio brasileiro. Pode-se imaginar os
insistir que os quilombos, A propriedade efeitos desse volume de terras de quilombo sobre
alm de estarem fora dos definitiva o estoque geral de terras disponveis s transaes
limites das fazendas, so idealmente tornaria de compra e venda. Isso num momento em que
em nmero extremamen- todos iguais nas se busca uma reestruturao formal do mercado
te reduzido e se localizari- relaes de de terra, e quando o MDA admite que h 200
am to somente no que mercado, com os milhes de hectares sobre os quais o cadastro do
hoje constituem os stios quilombolas, Incra no possui qualquer informao.
histricos. A prpria Ao emancipados de A expresso econmica desses mais de 30 mi-
qualquer tutela, se
Direta de Inconstitucio- lhes de hectares no pode ser menosprezada,
expressando atravs
nalidade movida pelo sobretudo se observarmos sua incidncia nas re-
de uma via
PFL, buscando impugnar gies de colonizao mais antiga, onde as terras
comunitria de
o Decreto n 4.887/03, so mais valorizadas do que naquelas de ocupa-
acesso terra
reproduz de maneira im- o recente. Em algumas unidades da federa-
plcita semelhante argu- o, como Maranho e Bahia, a titulao das ter-
mentao. ras das comunidades quilombolas pode se cons-
Em contraposio a essas formulaes, os movi- tituir num destacado instrumento de descon-
mentos quilombolas e os levantamentos oficiais in- centrao da propriedade fundiria, contrapon-
dicam que o nmero de comunidades remanes- do-se frontalmente dominao oligrquica.
centes de quilombos permanece ainda relativa- No por outra razo que os antagonismos so-
mente desconhecido, mas sempre crescente e ciais tm se acirrado nessas regies, com comu-
abrangendo novas modalidades. Em conformida- nidades quilombolas praticamente cercadas e
de com as estimativas disponveis, verifica-se uma com suas vias de acesso interditadas por interes-
tendncia ascensional a cada nova iniciativa de ses latifundirios. A propriedade definitiva
cadastramento. O prprio folder do MDA sobre o idealmente tornaria todos iguais nas relaes
Programa de Ao Afirmativa, intitulado Quilom- de mercado, com os quilombolas, emancipados
bolas, reitera que os dados oficiais apontam 743 de qualquer tutela, se expressando atravs de
reas de comunidades remanescentes de quilom- uma via comunitria de acesso terra.
bos, com 30 milhes de hectares, e complementa O fato da propriedade no ser necessariamente
a possvel subestimao do seguinte modo: No en- individualizada e aparecer sempre condicionada ao
tanto, estimativas no-oficiais admitem a existn- controle de associaes comunitrias torna-a, entre-
cia de mais de 2 mil comunidades. tanto, um obstculo s tentativas de transaes co-

4
Para um aprofundamento dessa interpretao, consultar Almeida, Alfredo W.B. Os quilombos e as novas etnias, in ODwyer, E.C. Quilombos identidade
tnica e territorialidade. Rio de Janeiro, ABA/FGV.2002. p. 43-81.

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merciais e praticamente as imobiliza enquanto mer-
cadoria. As terras das comunidades quilombolas cum-
prem sua funo social essencial quando o grupo t-
nico, manifesto pelo poder da organizao comuni-
tria, gerencia os recursos no sentido de sua repro-
duo fsica e cultural, recusando-se a disp-los s
transaes comerciais. Representada como forma ide-
olgica de imobilizao que favorece a famlia, a co-
munidade ou uma etnia
determinada em detrimen-
Mantidas como
to de sua significao mer-
eternas posseiras ou
cantil, tal forma de propri- com terras tituladas
edade impede que imensos sem formal de
domnios venham a ser partilha, as
transacionados no merca- comunidades
do de terras. Contraria, quilombolas sempre
portanto, as agncias imo- so mais factveis de
bilirias de comerciali- serem usurpadas.
zao, vinculadas a bancos Negar o fator tnico,
e entidades financeiras, do alm de despolitizar
mesmo modo que contra- a questo, facilitaria,
ria os interesses latifundi- pois, os atos
rios, os especuladores, os ilegtimos de
usurpao
grileiros e os que detm o
monoplio dos recursos na-
turais.
Mediante obstculos dessa ordem, a titulao
se mostra mais que essencial, posto que, histori-
camente, as famlias dessas comunidades tm sido
mantidas como posseiras. E dessa forma que
aqueles interesses contrrios ao reconhecimento
das comunidades remanescentes de quilombos
parecem pretender mant-las. Mantidas como
eternas posseiras ou com terras tituladas sem for-
mal de partilha, como no caso das chamadas ter-
ras de preto que foram doadas a famlias de ex-
escravos ou que foram adquiridas por elas, sem-
pre so mais factveis de serem usurpadas. Negar
o fator tnico, alm de despolitizar a questo, fa-
cilitaria, pois, os atos ilegtimos de usurpao.
5
O texto do Decreto n 4.887/03 sublinha a autodefinio (art. 2), mas a Fundao Cultural Palmares tem retardado em demasia a emisso de certides, mesmo
quando as comunidades, se reconhecendo como quilombolas, tenham enviado h meses a solicitao , como no caso daquelas de Alcntara.
junho de 2005
Algumas indagaes decorrentes: Por que a ex-
cessiva burocratizao do processo de reconheci-
mento das comunidades remanescentes de
quilombos?5 Por que o governo no tem aventa-
do a possibilidade de uma poltica tnica com ins-
trumentos, quadros tcnicos e instituies volta-
dos para esta finalidade?
Os riscos da estratgia governamental
A questo quilombola atualmente aparece em
destaque como objeto da ao do Poder Executi-
vo. Os debates no Legislativo arrefeceram ou qua-
se cessaram no decorrer de 2003 e 2004 e prati-
camente no se registra mais uma ao parlamen-
tar continuada. A capacidade de intervir na ques-
to concentra-se nos centros de poder que
gravitam em torno da Presidncia da Repblica.
A unidade do discurso e dos procedimentos
burocrtico-administrativos, alm de ser deslo-
cada pela fora dos obstculos antepostos
titulao das terras das comunidades quilom-
bolas, tem sido recortada ou fragmentada em
aes descontnuas e algo dispersas, criando di-
ficuldades para o propsito de rede e de articu-
lao. Alm do nmero de titulaes ser
inexpressivo nesses 15 anos, conforme j foi dito,
h dois anos o Estado no procede a qualquer
titulao. A titulao, finalidade fundamental,
tem sido gradativamente relativizada.
Numa tentativa de descrever a estratgia ofi-
cial, pode-se dizer o seguinte:
1- O eixo da ao governamental, de um lado,
em termos de retrica e de elaborao de novos
mecanismos jurdicos, tem deslocado a dimenso
tnica para os instrumentos de ao agrria, dei-
xando aos rgos fundirios oficiais as atividades
fundamentais de reconhecimento das terras das
comunidades quilombolas. Discursivamente, in-
7
duz a pensar que os rgos fundirios reuniriam O primeiro organiza os instrumentos de in-
condies para executar com presteza uma polti- terveno, produzindo-os, notadamente
ca tnica, fazendo o que a Fundao Cultural atravs de Grupos de Trabalho Interminis-
Palmares anteriormente no teria feito ou no con- teriais, articulando-os e dotando-os da
seguiu fazer. Entretanto, conforme j foi discuti- legitimao jurdica elementar (decretos,
do, as titulaes no tm ocorrido e h obstculos instruo normativa e demais medidas ad-
polticos de difcil transposio. Alm disso, os ministrativas). Um dos exemplos seria o
poucos recursos oramentrios para executar as Grupo de Trabalho Interministerial de Po-
aes desapropriatrias requeridas pelas titulaes, lticas para os Quilombos, que possui vri-
que representam a garan- os sub-grupos, sendo um deles o sub-gru-
tia efetiva da terra e a con- Os poucos recursos po do desenvolvimento que produziu uma
oramentrios para
solidao jurdica dos ter- Proposta de Etnodesenvolvimento para as
executar as aes
ritrios, ou so Comunidades Quilombolas, centrada em
desapropriatrias
contingenciados ou no necessidades consideradas bsicas. Essas
requeridas pelas
so utilizados para o obje- titulaes, que
prticas administrativas de criao de GTs
tivo-fim adequadamente. representam a produzem uma nova diviso do trabalho
Tratar os direitos co- garantia efetiva da burocrtico-administrativo. Assim, para al-
letivos to somente como terra e a gumas Secretarias e Fundaes, agir signi-
direito agrrio poder consolidao jurdica fica solicitar a outras instituies que pas-
acarretar novos proble- dos territrios, ou sem a agir ou que procedam interveno.
mas na esfera jurdica, so contingenciados Um dos exemplos seria o Conselho Nacio-
forando as comunida- ou no so utilizados nal de Combate Discriminao, da Se-
des quilombolas a serem para o objetivo-fim cretaria Especial dos Direitos Humanos da
vistas como de trabalha- adequadamente Presidncia da Repblica, que acolhe de-
dores rurais e possei- nncias e, de acordo com suas prprias
ros, isso , reeditando as categorias classifi- Resolues, exorta outras secretarias e mi-
catrias externas e as condies como eram for- nistrios a tomarem medidas urgentes e
malmente nomeadas antes do advento da iden- imediatas6. H rgos, portanto, que tm
tidade quilombola e dos direitos que lhes como funo animar os demais a tomarem
correspondem, com o risco de renovar e gerar as providncias cabveis.
conflitos tnicos. Um outro plano, fundamentado no chamado
planejamento participativo, busca assegurar
2- De outro lado, em termos operacionais ou a participao de representantes quilombolas
de aes efetivas, o eixo da ao governamental em instncias consultivas. No Ministrio do
tem se deslocado, concentrando-se principal- Desenvolvimento Agrrio - MDA, por exem-
mente na prestao de servios bsicos s co- plo, foram includos representantes dos
munidades quilombolas. quilombolas nos fruns de consulta do Plano
Sob esse prisma, a estratgia governamental Plurianual 2004-2007 e no Conselho de De-
apresenta certa operacionalidade e pode ser des- senvolvimento Rural Sustentvel, alm de seis
crita segundo trs planos de ao, que se integrantes da Comisso Nacional de Articu-
entrecruzam: lao das Comunidades Negras Rurais
6
Conferir Resolues do CNCD/SEDH/PR n 01 e n 03, de 25 de junho de 2003

8 junho de 2005
 Quilombolas CONAQ - terem participa-
do de reunies em Braslia junto a membros
do GTI e do Programa de Aes Afirmativas
do MDA.
O terceiro plano organizativo busca imple-
mentar aes de poltica social para as co-
munidades remanescentes de quilombos, con-
firmando que operacionalmente o eixo da
ao sofre um des-
locamento da ques-
A nfase da ao
to da terra para a
governamental nos
de prover servios servios bsicos,
bsicos s comuni- mediante a dificuldade
dades quilombolas. de garantir os direitos
tnicos terra, pode
Assim, no que se re- estar se constituindo
fere poltica de segu- numa medida
rana alimentar, tem-se compensatria,
a informao de distri- traduzida pela
buio de cestas de ali- consigna de fazer o
mentos pelo Projeto que possvel?
Fome Zero, que alcan-
ou em 2004 pelo menos 86 comunidades em
55 municpios de 18 unidades da federao. O
nmero de famlias atendidas por essa ao su-
perior a 13 mil.
No que se refere a garantir s comunidades
quilombolas energia eltrica, sistema de sanea-
mento bsico e ambiental (gua tratada, redes
de esgoto, coleta de lixo) e habitao adequada
(substituindo as moradias de barro e pau-a-pi-
que por casas de alvenaria com banheiros e sis-
temas hidrulicos), tem-se o acordo de coope-
rao tcnica entre a Fundao Nacional de Sa- vel e desassistidos.
de Funasa - e a Fundao Cultural Palmares,
bem como a implementao do Projeto de
Estruturao do Sistema Nacional de Vigiln-
cia e Sade - Vigisus II, com recursos do Banco
Mundial.
Em relao s escolas profissionalizantes em
comunidades quilombolas, tem-se a parceria
entre a Funasa, do Ministrio da Sade, e o Pro-
grama de Expanso da Educao Profissional -
junho de 2005
Proep, do Ministrio da Educao, que res-
ponsvel pela construo de escolas, disponi-
bilizao de materiais didticos e capacitao de
professores.
Quanto linha de crdito para a piscicultu-
ra, registra-se a atuao do Programa Nacional
de Apoio Agricultura Familiar Pronaf - jun-
to a 20 comunidades quilombolas que h dez
anos cultivam peixes no Quilombo de Itaco,
no municpio de Acar, no Par.
Depreende-se, desses planos organizativos,
um certo descompasso entre a principal finali-
dade do art.68, que permanece postergada, e o
ritmo de cumprimento da obrigao do Estado
de assegurar os direitos bsicos a toda a popula-
o. Eis algumas indagaes: a nfase da ao
governamental nos servios bsicos, mediante a
dificuldade de garantir os direitos tnicos ter-
ra, pode estar se constituindo numa medida
compensatria, traduzida pela consigna de fa-
zer o que possvel? Quais as implicaes de se
deixar para depois a titulao definitiva das
terras das comunidades quilombolas?
Sob o ponto de vista da nfase nas polticas
sociais, as comunidades quilombolas estariam se
tornando beneficirias de programas, proje-
tos e planos governamentais e passando a ser
classificadas como pblico alvo (conforme o
folder Quilombolas, do MDA), englobadas por
classificaes mais abrangentes, que designam os
respectivos programas e projetos, quais sejam:
pobres, populao carente, excludos, po-
pulao de baixa renda, populao vulner-
Nesse quadro, os quilombolas correm o risco
de serem submetidos aos mecanismos gerais des-
sas polticas que privilegiam a iniciativa indivi-
dual em detrimento do grupo ou da etnia. Essa
estratgia poderia ser aproximada daquela do
Programa das Naes Unidas para o Desenvol-
vimento PNUD, para quem a pobreza mundi-
al deve ser combatida com o multiculturalismo,
expresso por polticas afirmativas.
9
 Quilombola torna-se, assim, um atributo que
funciona como agravante da condio de pobre.
Ser pobre numa sociedade autoritria e de fun-
damentos escravistas como a brasileira implica em
ser privado do controle sobre sua representao e
sua identidade coletiva. Ser considerado pobre
ser destitudo de identidade coletiva. Alm dis-
so, na figura do pobre necessitado, definido como
necessitando mais urgen-
temente de servios bsi- Pode-se destacar que
cos, o quilombola fica in- os quilombolas, pelo
serido no problema geral critrio poltico-
da sade das populaes organizativo, tm
trabalhadoras e, sutil- assegurado uma
mente, so deslocados os distino em termos
critrios tnicos e de iden- tnicos e suas
tidade que aliceram as so- demandas
transcendem s
lidariedades e que estru-
necessidades fsicas
turam sua ao coletiva
objetivada em movimen-
to social. Isso ocorre mesmo quando se observa que
as associaes de quilombolas e os prprios movi-
mentos tambm esto envolvidos na distribuio
de cestas bsicas, o que aparentemente poderia es-
tar fortalecendo-os.
A funo da mediao de lideranas, que se
firmaram nas lutas pelos territrios tnicos, esta-
ria passando por uma transformao, na qual o
Estado passa a ser objeto de demandas pontuais
para o atendimento de necessidades. Como
atend-las sem proceder a uma hierarquizao das
comunidades quilombolas com critrios explci-
tos, que assinalem quais delas encontram-se em
situao mais crtica e conflitiva? Como definir a
prioridade da ao governamental, que atualmen-
te aparece concentrada no atendimento de umas
poucas comunidades? Tais indagaes so perti-
nentes efetivao de polticas governamentais.
Na interpretao da antroploga Ilka
Boaventura, os quilombolas constituem uma
nova clientela de polticas sociais e assim pas-
sam a ser vistos e classificados pelos quadros da
burocracia.
10
Analisando a trajetria dos quilombolas nas duas
ltimas dcadas, pode-se ressaltar, entretanto, que
no h correlao direta entre crise econmica, en-
tendida como empobrecimento de populaes
trabalhadoras, e o advento da identidade coleti-
va e da conscincia tnica. No podem ser aplica-
das mecanicamente aos quilombolas as interpre-
taes correntes, que asseveram a tendncia do
agravamento da pobreza em pases com ndice de
Desenvolvimento Humano IDH - j reduzido e
o aumento da vulnerabilidade dos grupos sociais
discriminados, ou mesmo que afirmam que as po-
lticas de inspirao neoliberal enfraqueceram as
entidades representativas de trabalhadores, sindi-
catos e associaes.
A situao concreta exige uma leitura mais
cuidadosa ao se tentar encaixar tais agentes so-
ciais nas resultantes das polticas neoliberais,
implementadas desde 1989-90, quais sejam:
mais pobres, mais desorganizados, mais vulne-
rveis e em descenso poltico. Ao contrrio, tem
sido nos ltimos 16 anos que os quilombolas tm
objetivado sua ao em movimento social, con-
solidando o advento de sua prpria identidade
como sujeito de direito. Em verdade, tornaram-
se menos vulnerveis, mais organizados e encon-
tram-se em assenso poltico ou num processo de
fortalecimento de sua existncia coletiva, com
mobilizaes apoiadas em laos de coeso e soli-
dariedade. A trajetria dos movimentos sociais
mostra-se bem distinta daquela dos sindicatos.
Pode-se destacar que os quilombolas, pelo cri-
trio poltico-organizativo, tm assegurado uma
distino em termos tnicos e suas demandas
transcendem s necessidades fsicas. Em inme-
ras situaes controlam efetivamente o acesso aos
recursos naturais imprescindveis, preservando-
os e mantendo uma sustentabilidade constante,
alm de deterem um patrimnio intangvel,
como por exemplo o conhecimento de espcies
vegetais com propriedades medicinais e do
ecossistema de referncia. Os prprios confli-
tos, de certo modo, evidenciam isso. Os antago-
junho de 2005
nistas tentam usurpar suas terras porque so as gurada de maneira definitiva, os elementos
mais preservadas, guardando uma semelhana identitrios e os fatores tnicos correm o risco
com terras indgenas. de se dilurem nas chamadas polticas de de-
Os quilombolas no podem ser reduzidos me- senvolvimento local sustentvel, tal como for-
canicamente categoria pobres e tratados com muladas pelas agncias multilaterais8. Com isso,
os automatismos de linguagem que os classifi- desloca-se a questo do art.68 das origens e fins
cam como carentes, de baixa renda ou na da poltica tnica para suas bordas, ficando as
linha de indigncia 7. Insistir nisso significa comunidades remanescentes de quilombos
uma despolitizao ab- imprensadas entre duas ordens de iniciativas:
soluta. Afinal, as comu- planos desenvolvimentistas e medidas de po-
Como se no bastasse
nidades remanescentes ltica social.
a morosidade do
de quilombos no so o Estado brasileiro no A despolitizao do fator tnico concorre
reinado da necessida- reconhecimento e na para diluir a identidade coletiva e para eliminar
de nem tampouco um proteo das terras o que considerado como significante pelas pr-
conjunto de miser- indgenas, foi divulgado prias comunidades quilombolas. So menospre-
veis, j que os quilom- que existem cerca de zadas suas condies reais de existncia e seu sis-
bolas se constituram 55 casos de unidades tema de representao dos recursos naturais e
enquanto sujeitos, do- de conservao que da vida social. O nico contraponto a essa
minando essa necessi- incidem sobre terras homogeneizao seriam as mobilizaes tnicas,
dade e instituindo um ocupadas ou que continuam afirmando um critrio poltico-
reinado de autonomia reivindicadas por organizativo prprio e distintivo, com deman-
e liberdade. Tal relati- comunidades e povos das especficas que apontam para a impres-
vizao nos leva a uma indgenas cindibilidade dos fins e para o imperativo de se
leitura mais crtica do sair das bordas e ir ao mago do problema, como
termo necessidade e certamente menos a lembrar permanentemente que o Estado no
economicista. Est em jogo um dado de consci- lhes tem assegurado o recurso bsico essencial,
ncia dos agentes sociais, que concorre para o isso , a territorialidade que garante a sua re-
advento da identidade coletiva quilombola. Nes- produo fsica e cultural.
se sentido, h uma falsa polmica em pauta que
deve ser submetida a uma anlise crtica, capaz Alfredo Wagner Berno de Almeida
de evidenciar um consenso, mesmo na divergn- Antroplogo
cia. Se para uns no adianta titular sem propi-
ciar condies de desenvolvimento, para outros
no adiantam obras de infra-estrutura sem a
titulao definitiva. Em comum, est o fato de
que as medidas assistenciais e humanitrias s
alcanaro sua plenitude se forem efetivados os
direitos tnicos terra.
Para alm desses jogos de poder, cabe reite-
rar que, como a territorialidade no lhes asse-
7
As agncias multilaterais utilizam internacionalmente o padro de um dlar por dia para a classificao de indigncia e de dois dlares/ dia para a classificao
de pobreza. Com a adoo dessas linhas, enfatizando a renda, so realizadas as comparaes devidas e avaliada a intensidade da interveno.
8
Ver Almeida, Alfredo W.B. Distinguir e mobilizar: duplo desafio face s polticas governamentais. Revista Tipiti. So Lus, julho de 2002. p.6-7.

junho de 2005 11
T abela 1

Oramento Quilombola 2004/2005

2004 2005
Autorizado Liquidado %Exec. Autorizado Liquidado %Exec.
PROGRAMAS E AES 2004 10/03/2005 2005 20/05/2005
GESTO DA POLTICA DE PROMOO IGUALDADE RACIAL 14.845.486 12.457.380 83,91% 12.222.664 1.744.293 14,27%
PRESIDNCIA DA REPBLICA - SEPPIR 13.693.486 11.305.380 82,56% 12.222.664 1.744.293 14,27%
Apoio a Iniciativas para a Promoo da Igualdade Racial 2.050.000 1.350.000 65,85% 2.900.000 0 0,00%
Gesto e Administrao do Programa 7.164.886 6.376.780 89,00% 5.842.664 1.744.293 29,85%
Publicidade de Utilidade Pblica 1.174.600 574.600 48,92% 1.174.600 0 0,00%
Capacitao de Agentes Pblicos em Temas Transversais - 0 175.400 0 0,00%
Fomento Edio, Publicao e Distribuio
de Material Bibliogrfico e audiovisual sobre Igualdade Racial - 0 800.000 0 0,00%
Fomento Qualificao de Afro-Descendentes em Gesto Pblica 1.000.000 700.000 70,00% 1.000.000 0 0,00%
Apoio a Cons. e Org. Gov. de Promoo da Igualdade Racial - 0 330.000 0 0,00%
MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL 1.152.000 1.152.000 100,00% - 0 0,00%
Atendimento s Comunidades Quilombolas 1.152.000 1.152.000 100,00% - 0 0,00%
CULTURA AFRO-BRASILEIRA 16.426.549 7.520.892 45,78% 15.739.757 1.452.496 9,23%
MINISTRIO DA CULTURA 16.426.549 7.520.892 45,78% 15.739.757 1.452.496 9,23%
Gesto e Administrao do Programa 3.387.730 3.169.729 93,56% 3.485.938 884.208 25,36%
Promoo e Intercmbio de Eventos Culturais Afro-Brasileiros 305.000 249.699 81,87% 450.000 205.787 45,73%
Construo Centro Nac. Informao de Referncia da Cultura Negra 20.000 0 0,00% 200.000 0 0,00%
Implantao da Rede de Comunicao 966.278 965.210 99,89% 866.278 4.697 0,54%
Implantao de Unidades do Centro Nacional de Cidadania Negra 8.000.000 0 0,00% 5.940.000 0 0,00%
Capacitao Recursos Humanos em Cultura e Patrimnio Afro-Brasileiro 150.000 149.615 99,74% 550.000 1.289 0,23%
Etnodesenvolvimento das Comunidades Remanescentes de Quilombos 1.013.428 885.985 87,42% 763.428 68.968 9,03%
Fomento a Projetos da Cultura Afro-Brasileira 1.070.685 888.991 83,03% 2.070.685 268.931 12,99%
Pesquisas sobre Cultura e Patrimnio Afro-Brasileiro 497.428 381.618 76,72% 397.428 0 0,00%
Preservao de Bens Culturais Materiais e Imateriais
do Patrimnio Histrico, Artstico e Arqueolgico Afro-Brasileiro 1.016.000 830.045 81,70% 1.016.000 18.616 1,83%
BRASIL QUILOMBOLA 19.419.868 4.857.480 25,01% 30.462.763 328.188 1,08%
MINISTRIO DA SADE - 0 293.200 0 0,00%
Ateno Sade das Populaes Quilombolas - 0 293.200 0 0,00%
PRESIDNCIA DA REPBLICA 3.000.000 2.175.005 72,50% 7.029.000 180.000 2,56%
Capacitao de Agentes Representativos
das Comunidades Remanescentes de Quilombolas - 0 1.000.000 0 0,00%
Fomento ao Desenvolvimento Local para
Comunidades Remanescentes de Quilombolas 3.000.000 2.175.005 72,50% 6.029.000 180.000 2,99%
MINISTRIO DA EDUCAO 1.410.000 855.071 60,64% 2.275.000 0 0,00%
Apoio Ampliao e Melhoria da Rede Fsica Escolar 710.000 432.817 1.243.000 0 0,00%
Apoio Capacitao de Professores do Ensino Fundamental
para Atuao nas Comunidades Remanescentes de Quilombolas 300.000 237.098 79,03% 632.000 0 0,00%
Apoio Distribuio de Material Didtico e Paradidtico para o
Ensino Fundamental em Comunidades Remanescentes de Quilombolas 400.000 185.156 400.000 0 0,00%
MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRRIO 15.009.868 1.827.404 12,17% 20.865.563 148.188 0,71%
Apoio ao Desenvolvimento Sustentvel das Comunidades Quilombolas 1.000.000 366.856 36,69% 1.000.000 0 0,00%
Pagamento de Idenizaes aos Ocupantes
das Terras Demarcadas e Tituladas aos Remanescentes de Quilombos 11.664.124 0 0,00% 14.440.347 0 0,00%
Reconhecimento, Demarcao e Titulao de reas remanescentes de Quilombos 2.345.744 1.460.548 62,26% 5.425.216 148.188 2,73%
GESTO DA POLTICA DE DESENVOLVIMENTO AGRRIO 1.000.000 1.000.000 100,00% 1.000.000 12.001 1,20%
MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRRIO 1.000.000 1.000.000 100,00% 1.000.000 12.001 1,20%
Promoo da Igualdade de Raa, Gnero e Etnia no Desenvolvimento Rural 1.000.000 999.999 100,00% 1.000.000 12.001 1,20%
COMUNIDADES TRADICIONAIS 86.370 74.370 86,11% 767.686 12.037 1,57%
MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE 86.370 74.370 86,11% 767.686 12.037 1,57%
Gesto Ambiental em Terras Quilombolas 86.370 74.370 86,11% 767.686 12.037 1,57%
TOTAL 51.778.273 25.910.122 50,04% 60.192.870 3.549.015 5,90%
Fonte: SIAFI/STN - Base de Dados: Consultoria de Oramento/ CD e Prodasen
Elaborao: INESC
Notao das colunas: % Execuo - Obtido atravs da diviso da despesa autorizada pela despesa liquidada.
Nota: A liquidao da despesa constitui a verificao do direito adquirido pelo credor, tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito.

12 junho de 2005