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AMBIENTAL
ESTRATGICA
M in istro d e E sta d o d o M eio A m b ien te
Jo s C arlo s C arv alh o
D ire to ra d o P ro g ra m a
Iara Vero cai
Impresso no Brasil
CDU 504
Ministrio do Meio Ambiente - MMA
Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos - SQA
Projeto Instrumentos de Gesto - PROGESTO
Braslia
2002
Ministrio do Meio Ambiente - MMA
Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos - SQA
Projeto Instrumentos de Gesto - PROGESTO
EQUIPE TCNICA
CONSRCIO PRIME/TETRAPAN
Maria do Rosrio Partidrio Consultora
Carlos Henrique Aranha Prime Engenharia Ltda
Ldia Biazzi Lu Tetraplan
Ivan Carlos Maglio Consultor
APRESENTAO ........................................................................................................... 7
1. ANTECECENTES ........................................................................................................... 9
2. FUNDAMENTOS DA AAE .......................................................................................... 11
2.1. Objetivos .................................................................................................................. 11
2.2. Bases conceituais ...................................................................................................... 12
2.2.1. Terminologia .................................................................................................... 12
2.2.2. Definio ........................................................................................................ 12
2.2.3. Tipos de AAE e suas aplicaes ...................................................................... 13
2.3. Princpios diretores ................................................................................................... 15
2.4. Relaes da AAE com outros instrumentos de poltica ambiental ................................ 17
2.5. Modelos institucionais e de procedimentos ................................................................ 19
2.6. Requisitos para a implementao da AAE ................................................................. 21
3. EXPERINCIA DE APLICAO DA AAE ................................................................... 24
3.1. Experincia internacional ........................................................................................... 24
3.1.1. Nova Zelndia ................................................................................................ 24
3.1.2. Canad ........................................................................................................... 26
3.1.3. Dinamarca ...................................................................................................... 28
3.1.4. Gr-Bretanha .................................................................................................. 31
3.1.5. Holanda .......................................................................................................... 33
3.1.6. Estados Unidos da Amrica ............................................................................ 36
3.1.7. Diretrizes adotadas pela Unio Europia .......................................................... 39
3.1.8. Banco Mundial ............................................................................................... 40
3.2. Experincia brasileira ................................................................................................ 42
4. MTODOS E TCNICAS ............................................................................................... 48
4.1. Antecedentes ............................................................................................................ 48
4.2. Procedimentos tcnicos bsicos ................................................................................ 49
4.2.1. Questes iniciais ............................................................................................. 49
4.2.2. Etapas seqenciais .......................................................................................... 50
5. SUBSDIOS APLICAO DA AAE NO BRASIL ..................................................... 61
5.1. Consensos ................................................................................................................ 61
5.2. A AAE e a realidade brasileira .................................................................................. 62
5.3. Recomendaes gerais para a instituio da AAE ...................................................... 64
5.4. Implementao da AAE no mbito federal ................................................................. 68
5.4.1. Plano Plurianual de Investimento ...................................................................... 68
5.4.2. Setor de energia eltrica .................................................................................. 74
5.4.3. Setor de transporte ......................................................................................... 77
GLOSSRIO ....................................................................................................................... 81
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .................................................................................. 89
Avaliao Ambiental Estratgica
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Avaliao Ambiental Estratgica
Apresentao
A SQA tem como objeto de trabalho, por um lado, os problemas ambientais de mbito
nacional, referentes ao controle da poluio e implantao de empreendimentos de infra-estrutura
e desenvolvimento econmico (Agenda Marrom). Por outro lado, deve fazer face aos problemas
associados s carncias que ainda impedem a boa prtica e a modernizao da gesto ambiental
por parte das entidades de meio ambiente, principalmente as deficincias referentes implementao
dos instrumentos de apoio ao licenciamento ambiental (monitoramento, fiscalizao, auditoria, gesto
de risco, ordenamento ambiental) e promoo da sustentabilidade financeira das aes das referidas
entidades.
A iniciativa de dilogo setorial, promovida pelo MMA, rompe com a tendncia de aes
corretivas e individualizadas, e passa a uma postura preventiva, mais pr-ativa, com os diferentes
usurios dos ativos ambientais, notadamente os setores de energia eltrica, petrleo, transporte e
assentamento rural.
Por outro lado, investe no aprimoramento tcnico das atividades de licenciamento e gesto
ambiental, tanto em nvel estadual quanto federal, por intermdio de projetos de cooperao com o
IBAMA e entidades estaduais de meio ambiente, destacando-se Programa de Fortalecimento
Institucional para o Licenciamento Ambiental, resultado do Acordo de Emprstimo 1013/AF
BR, Banco Interamericano de Desenvolvimento BID.
Em que pese a nfase dada ao licenciamento ambiental, faz parte ainda das diretrizes do
MMA a considerao dos preceitos de proteo do meio ambiente nas diferentes etapas de
planejamento dos demais setores de governo. Um dos problemas identificados na prtica do
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Avaliao Ambiental Estratgica
O presente estudo constitui a primeira abordagem do MMA sobre o tema avaliao ambiental
estratgica, tendo como objeto divulg-lo para profissionais do Governo e da iniciativa privada e,
como segundo, motivar dos meios acadmicos e governamentais para o seu desenvolvimento, com
vistas sua adoo gradual no mbito dos processos de planejamento dos diferentes setores de
governo. Para isto, apresenta a sntese dos conceitos fundamentais e do conhecimento tcnico
bsico sobre o assunto, a experincia de aplicao da avaliao ambiental na formulao de polticas,
planos e programas em diversos pases, na Unio Europia, no Banco Mundial e no Brasil, e
oferece sugestes sobre as medidas e os procedimentos necessrios para sua prtica no contexto
de alguns setores de governo.
Outras iniciativas que merecem destaque dizem respeito cooperao com o setor de
petrleo voltadas para aplicao da avaliao ambiental estratgica ao planejamento dos campos
de concesso de explorao de petrleo e para a realizao de estudos com vistas definio de
procedimentos e critrios tcnicos para a implementao da avaliao ambiental estratgica no
mbito do planejamento dos setores de petrleo e gerao de energia eltrica. Ainda sobre o tema,
ressalta-se as gestes realizadas pelo MMA junto ao Ministrio do Planejamento Oramento e
Gesto que decidiu contratar estudos de avaliao ambiental estratgica dos Eixos Norte e Oeste
do Programa Avana Brasil.
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Avaliao Ambiental Estratgica
1. Antecedentes
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Avaliao Ambiental Estratgica
Nas esferas das Unidades da Federao, os avanos da legislao ambiental foram menos
significativos, embora tenham surgido algumas e regulamentos referentes a instrumentos avanados
de gesto ambiental, como o ICMS ecolgico e a auditoria ambiental. Em alguns municpios, a
partir das leis orgnicas editadas em 1990, criaram-se sistemas institucionais de meio ambiente,
acompanhados da legislao pertinente.
A implementao da avaliao de impacto ambiental e do licenciamento de projetos de
atividades de significativo potencial poluidor, a cargo dos rgos de meio ambiente, consolidou-se
como instrumento preventivo de poltica e gesto ambiental, apesar das dificuldades conjunturais
por que tem passado a Administrao Pblica. Foram significativos os programas de capacitao
institucional que tentaram minorar tais dificuldades, com apoio interno e externo, embora nem sempre
tenham sido inteiramente aproveitados. A efetividade da avaliao de impacto ambiental se viu,
tambm, ameaada pela falta de considerao das variveis ambientais em etapas de planejamento
anteriores quela de formulao dos projetos de grandes obras pblicas e empreendimentos de
iniciativa privada. Foram freqentes os casos em que o processo de licenciamento e avaliao de
impacto ambiental acabou por servir de ocasio para discusses a respeitos de questes relevantes
em termos de suas conseqncias ambientais, porm pertinentes a diretrizes polticas de
desenvolvimento econmico ou ao planejamento setorial. Por exemplo, o licenciamento de projetos
de rodovias e ferrovias foi perturbado por conflitos e discusses a respeito da poltica de transporte,
e o de usinas de gerao de energia eltrica, por questes referentes aos efeitos ambientais da
matriz energtica ou, no caso de hidreltricas, ao aproveitamento mltiplo das respectivas bacias
hidrogrficas.
O licenciamento e a avaliao de impacto ambiental so instrumentos cujos objetivos limitam-
se a subsidiar as decises de aprovao de projetos de empreendimentos individuais, e no os
processos de planejamento e as decises polticas e estratgicas que os originam. As questes e
situaes conflituosas em termos do uso dos recursos e da proteo ambiental surgidas nas diferentes
etapas de formulao de polticas pblicas e planejamento devem ser respondidas e solucionadas
por meio de um processo seqencial de entendimento e avaliao das conseqncias ambientais de
sua implementao. Esta foi das razes por que se desenvolveu a AAE, que , reconhecidamente,
o instrumento de poltica ambiental adequado para promover a articulao das vrias dimenses de
uma dada poltica, um plano ou um programa de desenvolvimento, permitir que se explicitem com
clareza seus objetivos e as questes ambientais relacionadas sua implementao, orientar os
agentes envolvidos no processo e indicar os caminhos para sua viabilizao econmica, social e
ambiental, facilitando ainda a avaliao de impactos cumulativos porventura resultantes das diversas
aes a serem desenvolvidas.
Outra razo, alm das insuficincias observadas na avaliao ambiental de projetos, foi a
crescente conscincia, em diversos pases e instituies internacionais, de que a formulao e a
implementao de polticas, planos e programas deve ter como base o uso racional dos recursos, a
proteo do meio ambiente, a preveno da degradao ambiental e, acima de tudo, a promoo
dos princpios e das prticas do desenvolvimento sustentvel.
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Avaliao Ambiental Estratgica
2. Fundamentos da AAE
2.1 Objetivos
A Avaliao Ambiental Estratgica (AAE) um instrumento de poltica ambiental que tem por
objetivo auxiliar, antecipadamente, os tomadores de decises no processo de identificao e avaliao
dos impactos e efeitos, maximizando os positivos e minizando os negativos, que uma dada deciso
estratgica a respeito da implementao de uma poltica, um plano ou um programa poderia
desencadear no meio ambiente e na sustentabilidade do uso dos recursos naturais, qualquer que seja
a instncia de planejamento.
Entre os benefcios que se podem esperar como resultado da aplicao da AAE,
destacam-se os seguintes:
viso abrangente das implicaes ambientais da implementao das polticas, planos e
programas governamentais, sejam eles pertinentes ao desenvolvimento setorial setoriais
ou aplicados a uma regio;
segurana de que as questes ambientais sero devidamente tratadas;
facilitao do encadeamento de aes ambientalmente estruturadas;
processo de formulao de polticas e planejamento integrado e ambientalmente sustentvel;
antecipao dos provveis impactos das aes e projetos necessrios implementao
das polticas e dos planos e programas que esto sendo avaliados; e
melhor contexto para a avaliao de impactos ambientais cumulativos potencialmente
gerados pelos referidos projetos.
A contribuio para um processo de sustentabilidade, a gerao de um contexto de deciso
mais amplo e integrado com a proteo ambiental e a melhor capacidade de avaliao de impactos
cumulativos constituem os benefcios mais notveis da AAE, em sua capacidade de instrumento
de poltica ambiental. Alm do mais, a AAE traz o benefcio de facilitar a avaliao individual dos
projetos implantados como resultado dos planos e programas que lhes deram origem. O Quadro
2.1, extrado do Estudo Internacional da Eficcia da Avaliao Ambiental (Sadler, 1996 e 1998),
sistematiza os objetivos da AAE, relacionando-os aos citados benefcios.
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Avaliao Ambiental Estratgica
2.2.1 Terminologia
A importncia e a necessidade de se adotar um instrumento de poltica ambiental com os
objetivos da AAE amplamente reconhecida, embora o seu desenvolvimento ainda desperte algumas
controvrsias.
Uma delas diz respeito terminologia. A expresso avaliao ambiental estratgica
corresponde traduo direta da inglesa strategic environmental assessment, designao genrica
que se convencionou adotar para identificar o processo de avaliao ambiental de polticas, planos
e programas. Tanto em ingls como em portugus a expresso no rene o consenso dos profissionais
da rea de meio ambiente. A razo de ordem etimolgica e deve-se aos conceitos de meio
ambiente e estratgia, revelando-se na aplicao prtica as interpretaes distintas da AAE.
Com efeito, a designao adotada tem influenciado a comunicao sobre a matria, bem como sua
percepo por parte dos que a promovem e utilizam.
Assim, tm surgido divergncias em relao amplitude atribuda ao conceito de meio
ambiente, uma vez que, em alguns pases, apenas as suas dimenses fsicas e biticas so
consideradas. Em outros, meio ambiente adquire conotao mais ampla, que inclui, alm dos fatores
de ordem fsica e bitica, o homem e as atividades humanas em suas dimenses econmicas, sociais,
institucionais e polticas.
Por outro lado, a palavra estratgia tambm passvel de diversas interpretaes. Para alguns,
uma estratgia tem, essencialmente, natureza poltica de mdio a longo prazo; para outros, generaliza-
se o conceito de estratgia, passando-se ele a incluir tudo aquilo que possa acontecer no futuro, em
qualquer escala temporal e espacial, desde a estratgia de implantao de um projeto at s estratgias
de poltica e desenvolvimento regional ou setorial. Quaisquer que sejam os conceitos de meio
ambiente e estratgia que se adotem, ter que existir sempre uma estratgia objeto de avaliao e,
portando, de aplicao da AAE, e a avaliao ambiental dever ser feita na mais ampla concepo
de meio ambiente, considerando-se integralmente todas as suas dimenses e os princpios da
sustentabilidade.
2.2.2 Definio
A forma mais simples de se definir a AAE como a avaliao dos impactos ambientais de
uma poltica, um plano ou um programa. Esta definio, contudo, demasiado vaga. Diversas tm
sido as definies sugeridas para AAE, algumas associadas ao conceito de avaliao de impacto
ambiental de projetos (Therivel, et. al., 1992), outras apoiadas no conceito de gesto ambiental e
desenvolvimento sustentvel (Sadler e Verheem, 1996).
Prope-se, portanto, uma definio de AAE que procure conciliar a noo de procedimento
sistemtico, pr-ativo e participativo, decorrente dos princpios da avaliao de impacto ambiental,
com a natureza contnua e estratgica dos processos decises a que se deve aplicar e, ainda, com
a necessidade de se garantir uma perspectiva integradora das vertentes fundamentais de um processo
de sustentabilidade:
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Avaliao Ambiental Estratgica
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Avaliao Ambiental Estratgica
Avaliao Ambiental Estratgica (AAE) termo genrico que identifica o processo de avaliao dos
impactos ambientais de polticas, planos e programas (PPP);
Avaliao de Impactos de Polticas (Policy Impact Assessment) termo adotado no Canad para
particularizar o processo de avaliao de impacto ambiental de polticas;
Teste Ambiental (Environmental Test E-test) utilizado na Holanda para avaliao de polticas (propostas
de legislao), utilizando um procedimento especfico baseado numa listagem, critrios de sustentabilidade;
Avaliao Ambiental Regional (Regional EA) tipo de AAE estabelecido pelo Banco Mundial para a
avaliao das implicaes ambientais e sociais de mbito regional de propostas de desenvolvimento multi-
setorial, numa dada rea geogrfica e durante um perodo determinado;
Avaliao Ambiental Setorial (Sectoral EA) tipo de AAE estabelecido pelo Banco Mundial para a
avaliao de polticas e de programas de investimento setoriais, envolvendo sub-projetos mltiplos (apia
tambm a integrao de questes ambientais a planos de investimento de longo prazo);
Superviso Ambiental (Environmental Overview) adotado pelo Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD) no processo de formulao de programas, para a identificao de oportunidades,
impactos ambientais e sociais e a incorporao de medidas de mitigao na reviso de programas;
Anlise Ambiental Estratgica (Strategic Environmental Analysis) abordagem utilizada pela Agncia
Internacional de Financiamento da Holanda para a avaliao de planos e programas, por meio de
procedimento participativo;
Avaliao de Impacto Ambiental Estratgica (Strategic Environmental Impact Assessment) termo utilizado
na Holanda para a avaliao de planos e programas, seguindo-se os mesmos procedimentos da avaliao
de impacto ambiental de projetos; e
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Avaliao Ambiental Estratgica
A natureza diferencial dos tipos de AAE diz respeito ao amplo leque de decises estratgicas
que seus procedimentos pode vir a subsidiar, conforme se exemplifica no Quadro 2.3.
Quadro 2.3 - mbito de Aplicao da AAE
Tratados Internacionais
Processo de Privatizao
Programas Operacionais de Ajustamento
Programas Operacionais de Estruturao
Oramentos Nacionais
Planos Plurianuais de Investimento
Propostas de Legislao e Regulamentao
Polticas Globais e Setoriais
Planejamento Fsico de Uso do Solo
Planejamento dos Recursos Hdricos
Planejamento Setorial
Para que a AAE possa ser eficaz, um certo nmero de condies devem se fazer presentes,
podendo elas serem entendidas como os princpios de boa prtica da AAE (Quadro 2.4), grande
parte dos quais se originam da boa prtica da avaliao de impacto ambiental.
fundamental que a aplicao da AAE ocorra sob uma estrutura poltica integrada e de
sustentabilidade que, por sua vez, fornea um referencial para a avaliao. No contexto da poltica,
devero estar definidos os objetivos de desenvolvimento sustentvel e as metas de qualidade ambiental
a serem alcanadas (benchmarks), que serviro de referncia para a avaliao. O carter integrador
da estrutura poltica que assegura a relao substantiva e de resoluo que a AAE deve manter
com os mecanismos tradicionais de tomada de deciso. fundamental, ainda, definir as questes
que se entendem como significativas ou relevantes no quadro da avaliao ambiental, pois, no
apenas impossvel avaliar todas as provveis implicaes de uma proposta de estratgia como,
em processos to complexos, naturalmente diverso o entendimento dos diversos atores. Finalmente,
deve-se assegurar a transparncia do processo de deciso, uma vez que, tal como a avaliao de
impacto ambiental, a AAE , acima de tudo, um processo pblico de avaliao.
A AAE tem natureza poltica e de deciso, mais do que tcnica. Deste modo, o contexto
institucional em que se aplica fundamental para a sua eficcia. Um dos princpios diretores
essenciais da AAE , portanto, a identificao do quadro de funes e responsabilidades das
instituies envolvidas, assim como suas inter-relaes, para que as avaliaes ambientais das
propostas de estratgia sejam conduzidas de forma efetiva. As regras bsicas devem estar
definidas em regulamento geral, mesmo quando o quadro institucional e legal em vigor e a
natureza da deciso a ser tomada indiquem que se devem adotar formas e procedimentos de
AAE meramente indicativos.
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Avaliao Ambiental Estratgica
Quadro de Poltica
Estratgias de sustentabilidade
Objetivos definidos e respectivas metas, incorporados a planos de ao para o
desenvolvimento sustentvel
Relacionamento entre a AAE e os mecanismos de tomada de deciso
Critrios e mecanismos para avaliar significncia dos impactos
Sistemas abertos e verificveis
Institucionais
Quadro institucional
Estrutura organizacional
Definio de responsabilidades e meios de verificao
Quadro de regulamentao, sempre que necessrio
Procedimentais
Integrao com o processo de desenvolvimento de polticas, planos e programas
Foco nos elementos de poltica/estratgia fundamentais
Definio do tipo de poltica, plano e programa a que se aplica a AAE
Definio de quando se deve aplic-la
Foco nas questes fundamentais, por meio de perguntas corretas
mbito abrangente de interveno
mbito compatvel com a importncia dos provveis impactos
Identificao e comparao das opes igualmente vlidas
Integrao de fatores fsicos, ecolgicos, socioeconmicos, institucionais e polticos
Envolvimento pblico como elemento fundamental
Objetivos e termos de referncia claramente definidos
Diretrizes claras que permitam a aplicao da AAE
Abordagens metodolgicas simples
Relatrios sobre a avaliao e decises acessveis ao pblico
Monitoramento e acompanhamento da implementao das decises avaliadas
Reviso independente do processo e dos relatrios de avaliao ambiental
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Avaliao Ambiental Estratgica
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Avaliao Ambiental Estratgica
Incio do Processo.
Prazos (Timing)
2. Previso de que os resultados da avaliao estejam disponveis a tempo para sua
efetiva utilizao como subsdio para a formulao ou definio da estratgia.
Aspectos Ambientais
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Avaliao Ambiental Estratgica
a AAE no deve ser vista como alternativa avaliao de impacto ambiental, ou seja,
como uma forma de se ultrapassarem as dificuldades inerentes avaliao ambiental de
projetos de significativo potencial de impacto, muito menos como uma forma de compensar
as insuficincias de um estudo de impacto ambiental inadequado, incompleto ou mal
concebido. Nem a AAE tem haver com a avaliao dos impactos de projetos ou a
comparao de alternativas, sejam estas mais ou menos importantes, nem o processo de
avaliao de impacto ambiental de projetos deve ser ocasio de discusso de decises
estratgicas tomadas em etapas anteriores na hierarquia de planejamento; e
AAE no soluo para os casos em que os estudos de impacto ambiental no consigam
desempenhar eficazmente o seu papel de informar de forma pr-ativa sobre os impactos das
alternativas de desenvolvimento de um projeto; nem para os casos em que o processo de
avaliao de impacto ambiental tenha sido incapaz de assegurar a efetiva participao do
pblico, a adoo das medidas mitigadoras e o monitoramento dos impactos negativos que
foram previstos. Infelizmente, a AAE tem sido usada para corrigir situaes deste tipo.
H outras formas de avaliao ambiental que tm sido consideradas como um tipo de
abordagem de AAE e que poderiam ser questionadas quanto natureza estratgica da deciso a
que se destinam. Outras vezes, consideram-se como AAE, simplesmente, iniciativas de melhores
prticas de planejamento ambiental. No primeiro caso citam-se os grandes projetos de infra-estrutura
de transporte, claramente localizados; no segundo caso, encontram-se os projetos estruturais de
urbanizao, tambm claramente localizados. Em qualquer dos casos, normalmente, no est em
pauta a discusso sobre o conceito de desenvolvimento que se pretende promover, nem o
equacionamento dos objetivos e das opes de uma deciso estratgica.
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Avaliao Ambiental Estratgica
!
AAE
!
(Avaliao de Projetos)
MODELO DE ABORDAGEM DE PROJETO
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Vantagens e dificuldades
A experincia da Nova Zelndia vem reforar o entendimento de que a AAE mais facilmente
incorporada a processos formais de planejamento e tomada de deciso, em detrimento de procedimentos
explcitos de avaliao de impacto ambiental de polticas e planos, realizados aps sua formulao. O
sistema de AAE, naquele pas, tem, ainda, melhor concepo do ponto de vista de integrao das
questes ambientais no planejamento, com efeito positivo tanto no processo decisrio de cada proposta
como no processo seqencial de avaliao ambiental em cascata (tiering process) desde os nveis
de formulao de poltica e planos e programas at os nveis de concepo de projeto.
A desvantagem do modelo neozelands que os procedimentos de AAE no ganham
personalidade prpria, imbudos que esto nas rotinas de planejamento. Por isto, torna-se difcil
demonstrar com clareza os resultados de sua aplicao e a eficcia das decises. Tambm no
existem mecanismos que assegurem a efetiva aplicao da AAE por parte das autoridades
responsveis pelo planejamento. Entretanto, sempre que uma proposta de poltica ou plano tenha
implicaes ambientais, o Ministro do Meio Ambiente participa do processo de anlise e seu parecer,
caso necessrio, pode ser expresso separadamente e encaminhado a cada um dos demais ministrios.
Alm disso, de modo geral, os aspectos ambientais relevantes so submetidos consulta pblica,
atravs procedimentos formais e estruturados. Em caso de descontentamento com a justificativa
sobre os efeitos ambientais, emanada do governo, o cidado pode recorrer ao Tribunal de
Planejamento, que a instncia judiciria responsvel pela proteo ambiental. H ainda uma ltima
instncia de recurso, representada pela Suprema Corte do pas (Gow, 1994).
3.1.2 Canad
O Canad uma federao parlamentarista formada por dez provncias e trs territrios,
apresentando topografia extremamente variada, extensas reas de gua interior e recursos naturais
bastante diversificados (minrio de ferro, zinco, chumbo, prata, nquel, cobre, ouro, molibdnio, madeira,
caa, pesca, carvo, petrleo, gs natural, energia hidroeltrica e 5% de terras arveis). Sua populao
esparsa, distribuindo-se os 31,6 milhes de habitantes (2001) numa rea de 9,9 milhes de km2. O
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Avaliao Ambiental Estratgica
PIB, em 1999, era de US$ 722,3 bilhes. As principais questes ambientais so: poluio do ar e
chuva cida, que afetam severamente os lagos e causam danos s florestas; contaminao de guas
ocenicas por atividades agrcolas, industriais, de minerao e silvicultura.
As aes administrativas de governo (federal, provincial e local) esto a cargo de um conjunto
de departamentos e agncias setoriais, que detm as atribuies de propor e executar as respectivas
diretrizes polticas e programticas, todas comprometidas com os objetivos da Estratgia para o
Desenvolvimento Sustentvel, adotada pelo pas em 1999.
Gnese e evoluo
A prtica de avaliao executada pelo prprio proponente (self-assessment), forma de
avaliao de impacto ambiental de projetos praticada no Canad at 1995, influenciou a ao do
governo do Canad, que, em 1990, baixou um Despacho do Gabinete de Ministros (Cabinet
Directive) para a aplicao dos mesmos princpios avaliao ambiental de polticas e programas.
Esse despacho exigiu que cada departamento do governo federal levasse em conta os efeitos
ambientais de suas propostas de poltica e programa, a serem submetidos considerao do Conselho
de Ministros, em forma de relatrio (memorandum), determinando ainda que se apresentasse uma
declarao formal ao pblico sobre a influncia dos referidos efeitos ambientais na tomada de
deciso e, sempre que possvel, se procedesse consulta pblica.
mbito de aplicao
No Canad, a AAE aplica-se a todo o tipo de polticas, planos e programas, globais e
setoriais. As propostas de clara e imediata emergncia ou que trate de matria j submetida a
anlise ambiental podem ser isentadas da obrigao de se submeterem AAE.
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Avaliao Ambiental Estratgica
Mtodos e tcnicas
A AAE fundamenta-se tecnicamente numa pequena lista de questes crticas, utilizada durante
a fase de formulao, e no estabelecimento de metas ambientais e de sustentabilidade. A AAE de
planos e programas inclui alternativas e avaliao formal de impactos cumulativos e fsico-ecolgicos,
por meio do emprego de tcnicas matriciais de avaliao de impacto. Empregam-se ainda mecanismos
de consulta pblica, sempre que possvel.
Vantagens e dificuldades
A avaliao ambiental de polticas, planos e programas exige procedimentos formais. A
experincia de AAE do Canad confirma o princpio de que a avaliao pelo prprio proponente
(self-assessment) pode ser uma boa estratgia, porm necessita que a Administrao Pblica esteja
bem motivada e mobilizada em seu contexto decisrio especfico. Por outro lado, no Canad, a
AAE demasiadamente centrada nos aspectos fsicos e ecolgicos do meio ambiente, qualquer
que seja o nvel de governo, muito embora exista a preocupao de se integrarem a eles os
componentes sociais e econmicos.
Quadro 3.1 - Abordagem de AAE por parte do Departamento Canadense de
Negcios Estrangeiros e Comrcio Internacional
3.1.3 Dinamarca
A Dinamarca uma monarquia constitucional parlamentarista formada por quatorze provncias,
com uma populao de 5,3 milhes de habitantes (2001),. Seu territrio compreende de uma
pennsula e centenas de ilhas que ocupam uma rea de aproximadamente 43 mil km2, onde
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Avaliao Ambiental Estratgica
predominam terras planas e baixas, alm dos territrios da Groelndia e das Ilhas Faeroes. Com
um PIB de US$ 127,7 bilhes, seus principais recursos naturais so: petrleo e gs natural (auto-
suficientes); peixe, sal, estanho, areia, cascalho, pedra, argila e 60% de terras arveis.
Os principais problemas ambientais compreendem: o aumento da contribuio das atividades
de transportes para a poluio do ar, em anos recentes, embora as taxas de CO2, S e N tenham se
reduzido por efeito da poltica energtica; a contaminao de guas subterrneas (recurso suficiente
para atender toda a demanda do pas) por produtos qumicos usados na agricultura; disposio
final de resduos slidos (12 toneladas anuais de lixo urbano).
Gnese e evoluo
O vigoroso sistema de planejamento dinamarqus influencia no apenas a prtica da avaliao
de impacto ambiental de projetos, mas assegura que as decises de planejamento sejam tomadas
levando em conta os valores e as conseqncias ambientais. Com efeito, desde 1972, a avaliao
ambiental conduzida para projetos e planos, no mbito do sistema de planejamento, por meio da
integrao dos componentes fsicos e ecolgicos no processo de deciso.
Uma vez que apenas as polticas no eram ainda objeto de avaliao, em 1993, foi adotado um
despacho administrativo do Gabinete do Primeiro Ministro determinando que, semelhana do modelo
canadense, todas as propostas de legislao e outras propostas governamentais submetidas aprovao
do Parlamento fossem acompanhadas de uma avaliao ambiental. Em janeiro de 1995, um novo
despacho estendeu os tipos de impacto que deveriam ser avaliados (Elling, 1996, 1997).
mbito de aplicao
O sistema de AAE da Dinamarca no se fundamenta em legislao formal e explcita. Sua
instituio por um ato administrativo implica que a implementao dependa do apoio governamental
e da inteno de cumprir seus objetivos, por parte dos outros ministrios que no o Ministrio do
Meio Ambiente. Assim, a deciso de se proceder AAE , por princpio, discricionria. Alm
disso, somente as iniciativas do governo sujeitam-se a tais determinaes. Os projetos de lei e
demais propostas governamentais so avaliados segundo os critrios contidos nas diretrizes
regulamentares adotadas em 1993 e revistas em 1995 (Figura 3.1) e os planos e programas, por
procedimentos prprios ao processo de planejamento.
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Avaliao Ambiental Estratgica
!
Avaliao de ataques ambientais Preparao da legislao
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. Seleo . Proposta pela autoridade competente
1
!
2
. Definio do mbito . Consulta a instituies, autoridades, grupos
2
3
. Avaliao de interesse, etc.
4. Publicao . Conselho de Ministros
3
!
Leitura no Parlamento
!
Publicao
3.1.4 Gr-Bretanha
O Reino Unido da Gr-Bretanha e Irlanda do Norte, ou simplesmente Gr-Bretanha,
compreende quatro pases: Inglaterra, Esccia, Gales e Irlanda do Norte. Possui uma populao
total de 59,6 milhes de habitantes (2001), distribuda em 245 mil km2, formada pela Ilha da
Bretanha, parte do norte da Irlanda, alm de outras pequenas ilhas. O regime poltico a monarquia
constitucionalista governada pelo sistema parlamentarista democrtico. O PIB quinto maior do
mundo e seus principais recursos naturais so carvo, petrleo, gs natural, estanho, cal, minrio de
ferro, sal, argila, chumbo, slica, alm de seus 25% de terras arveis. Os principais problemas
ambientais incluem: poluio do ar por SO2, principalmente devido operao de usinas
termoeltricas, poluio de alguns rios por dejetos agrcolas e poluio das guas costeiras por
grande disposio de efluentes lquidos no mar.
Gnese e evoluo
Tal como no caso da Dinamarca, a AAE na Gr-Bretanha beneficia-se de um forte sistema
de planejamento que a subsidia por meio da experincia em abordagens metodolgicas de base.
Assim, desde os anos 70, uma realidade a insero de componentes do meio ambiente ao processo
de planejamento, o que favoreceu, desde logo, uma relevante prtica de planejamento ambiental. A
natureza estratgica do sistema de planejamento preparou decisivamente o terreno para a
implementao da AAE. A designao de SEA Strategic Environmental Assessment, aplicada
avaliao ambiental de polticas e planos tem, alis, origem naquele pas, onde a discusso sobre
a adoo de AAE teve incio na dcada de 80; em 1991, foi elaborado o primeiro Guia para
Avaliao Ambiental de Polticas.
33
Avaliao Ambiental Estratgica
34
Avaliao Ambiental Estratgica
3.1.5 Holanda
O regime poltico da Holanda a monarquia constitucionalista, que tambm adota o
parlamentarismo democrtico. O PIB de 1999 foi de US$ 365,1 bilhes e seus limitados
recursos naturais so gs natural, petrleo, sal e os 25% de terras arveis. Cerca de 40% do
territrio da Holanda est abaixo do nvel do mar. Suas terras planas, cortadas por canais de
drenagem, protegidas por diques e densamente povoadas (15,9 milhes de habitantes (2001)
em 42 mil km2). Os principais problemas ambientais envolvem: alteraes climticas, acidificao
e eutroficao de corpos dgua, poluio por substncias txicas e perigosas e lixo, poluio
das guas por efluentes de atividades situadas alm de suas fronteiras, poluio sonora e
esgotamento das guas subterrneas.
Quadro 3.2 - Tcnicas Utilizadas na Avaliao Ambiental de Planos Municipais
(Gr-Bretanha, Guia de 1993)
35
Avaliao Ambiental Estratgica
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Avaliao Ambiental Estratgica
Gnese e evoluo
Contrariamente aos anteriormente descritos, o sistema de AAE na Holanda tem sua
gnese diretamente fundamentada na avaliao de impacto ambiental de projetos. A ligao
to direta que o quadro regulamentar para avaliao de planos e programas o mesmo
aplicvel a projetos, sem qualquer alterao. Contudo, tendo em vista que o sistema de
avaliao de impacto ambiental se demonstra muito complexo, os holandeses criaram o
Teste Ambiental (Environmental-Test - E-test), para a avaliao de propostas de poltica
e de regulamentao (Sadler e Verheem, 1996; Tonk e Verheem, 1998).
Na Holanda, o processo de avaliao de impacto ambiental foi formalmente introduzido em 1987,
aplicando-se, alm de uma relao de projetos, a determinados tipos de planos e decises polticas, tais
como os planos de uso do solo e suas modificaes, abastecimento de gua, gesto de resduos (mtodos,
equipamentos ou locais de disposio final), aplicao de combustveis fsseis ou energia elica e
revogaes da declarao de reservas e reas de proteo ambiental, entre outros. Entretanto, inmeras
outras propostas de lei, poltica e planejamento passavam margem dessas exigncias. Para cobrir estes
aspectos, a poltica ambiental traada em 1991 determinou que qualquer proposta estratgica com
conseqncias potencialmente significativas no meio ambiente deveria ser acompanhada de informaes
sobre seus impactos. Em 1993, durante a reviso da poltica ambiental de 1991, o governo verificou que
estes requisitos no eram cumpridos de forma satisfatria e determinou que se estudasse sua aplicao
compulsria a todas as propostas legais e de planejamento. Para tanto, a opo escolhida foi a introduo
formal da exigncia de considerar os impactos ambientais no processo de tomada de deciso, por meio
de requisitos estabelecidos no Plano Nacional de Meio Ambiente. O principal deles diz respeito incluso
de um captulo (environmental section or environmental paragraph) sobre os resultados da avaliao
ambiental nos documentos que os ministrios devem apresentar, antes que suas propostas sejam aprovadas.
Este captulo deve ser equivalente ao captulo sobre os aspectos econmicos, que j fazia parte das
exigncias legais (Dutch Environmental Policy Action n 6).
mbito de aplicao
A AAE tem sido regularmente usada como subsdio formulao de polticas sob a forma de
Teste Ambiental, planos e programas, sob a forma de avaliao de impacto ambiental estratgica
(Strategic Environmental Impact Assessment).
QuadroLegal e Institucional
A responsabilidade pela administrao do processo de aplicao do Teste Ambiental cabe
aos Ministrios da Economia e do Ambiente e a do processo de AAE de planos e programas,
Comisso de Avaliao de Impacto Ambiental, a exemplo dos projetos de desenvolvimento. A
aplicao do Teste Ambiental para a avaliao das propostas de legislao conduzida pelo
departamento setorial responsvel pela poltica em causa e a avaliao de impacto ambiental
estratgica, pela autoridade proponente do plano ou do programa.
Mtodos e tcnicas
O Teste Ambiental executado com base numa listagem de questes relativamente simples
(Quadro 3.4). Para a avaliao de impacto ambiental estratgica, recorre-se a mtodos semelhantes
aos da avaliao de impacto ambiental de projetos, embora predomine o emprego de tcnica de
37
Avaliao Ambiental Estratgica
Vantagens e dificuldades
O sistema institudo na Holanda demonstra que, se existe um sistema de avaliao de impacto
ambiental eficaz em funcionamento e se o mesmo aplicvel avaliao de planos e programas,
num contexto de planejamento racional e eficaz, no h necessidade de se criar outro diferente para
exercer essas mesmas funes, sobretudo num pas como a Holanda, em que h disponibilidade de
informao ambiental de base.
Listagem de Controle
38
Avaliao Ambiental Estratgica
Gnese e evoluo
O National Environmental Policy Act (1969) instituiu a preparao de estudos de
impacto ambiental das aes federais susceptveis de afetar significativamente a qualidade
do ambiente humano. A expresso aes federais foi posteriormente definida pelo Conselho
de Qualidade Ambiental (Council for Environmental Quality) como os projetos, programas,
regras, regulamentos, planos, polticas ou procedimentos levados a efeito pelo governo
daquele pas. Isto tornou os Estados Unidos da Amrica o primeiro a contar com requisito
legal formal de exigncia de AAE (Webb e Sigal, 1992; Bass e Herson, 1999).
Apesar da definio genrica de ao federal incluir ampla gama de decises estratgicas,
o tipo de AAE mais marcantemente aplicado tem sido o que se denominou Avaliao Ambiental
Programtica (Programmatic Environmental Impact Statement PEIS), aplicado a
programas e planos urbansticos municipais. Tem sido reduzido o emprego dos procedimentos
de AAE para a avaliao de polticas e planos regionais (Clark, 2000).
39
Avaliao Ambiental Estratgica
mbito de aplicao
Tal como na Holanda, a AAE se apia em modelo de baixo para cima (bottom-up), ou
seja, aquele em que a prtica de AAE se deriva dos procedimentos de avaliao de impacto
ambiental, sendo aplicada, sobretudo, a planos de uso do solo, nos nveis municipal e urbano,
e a planos e programas setoriais. A avaliao de propostas de legislao tem sido realizada
ainda de modo pontual.
Quadro legal e institucional
No nvel federal, a responsabilidade de conduo do processo de AAE cabe aos
departamentos responsveis pelas respectivas propostas de planos e programas. Para os planos de
uso do solo, tal responsabilidade se atribui s autoridades municipais. Em suma, a responsabilidade
sempre da instituio promotora.
Mtodos e tcnicas
Os procedimentos, requisitos tcnicos, mtodos e tcnicas mais usuais, so os mesmos que
se empregam na avaliao de impacto ambiental de projetos. O mesmo ocorre com a seqncia de
atividades (definio de escopo, identificao de alternativas, identificao e avaliao de impactos,
medidas de minimizao e planos de gesto dos impactos), conforme a Figura 3.2.
Vantagens e dificuldades
O modelo americano defendido pela maior parte dos profissionais que praticam a avaliao
programtica naquele pas, por conta da familiaridade que tm com os procedimentos, desenvolvidos
ao longo de mais de trinta anos de aplicao e aperfeioamento.
Figura 3.2 - Integrao da avaliao de impacto ambiental e do planejamento uso do
solo, no mbito da NEPA
Implementao do projeto
Seguimento do projeto Monitoramento
40
Avaliao Ambiental Estratgica
Diretriz de AAE
Na dcada de 90, inmeras propostas para se adotar a AAE foram produzidas no mbito da
Unio Europia, cuja ltima verso, e apenas a segunda at agora publicada, foi aprovada em
dezembro de 1996 para discusso e considerao por parte dos estados-membros. Esta proposta
sofreu um processo de discusso sinuoso e difcil. As opinies dos estados-membros foram as mais
divergentes, apesar do que, sua verso mais recente foi aprovada em julho de 2001.
A diretriz exclui a avaliao de polticas e refere-se apenas avaliao de programas e
planos, ou suas modificaes, nos seguintes setores de interveno: agricultura, florestas, pesca,
energia, indstria, transportes, gesto de resduos, gesto de recursos hdricos,
telecomunicaes, turismo, ordenamento do territrio, uso e ocupao do solo. So excludos
os planos de defesa nacional e emergncia civil, bem como os programas ou planos financeiros
e oramentais. A integrao com as questes econmicas e sociais limitada ou mesmo
inexistente. Consideram-se, como mbito fundamental da avaliao de impactos, os efeitos
provveis nos aspectos de biodiversidade, populao, sade humana, fauna, flora, solo, gua,
ar, fatores climticos, questes materiais, patrimnio cultural (arquitetnico e arqueolgico),
paisagem e a inter-relao entre todos estes fatores.
Em relao ao procedimento a ser adotado, a diretriz indica apenas que a avaliao dever
ser conduzida durante a preparao do plano ou do programa, previamente sua adoo ou
submisso a um procedimento legislativo, devendo seus requisitos ser integrados nos procedimentos
em vigor nos estados-membros ou incorporados em outros procedimentos que garantam o seu
cumprimento. Prev, tambm, procedimentos de consulta pblica, que devero ser estabelecidos
em cada estado-membro. De igual modo, deve ser garantida a articulao com as convenes
ligadas aos impactos trans-fronteirios e biodiversidade.
41
Avaliao Ambiental Estratgica
Concepo da avaliao
Execuo da avaliao
Quadro 3.10 - Diretrizes Tcnicas de AAE para o Setor Energtico (Banco Mundial)
43
Avaliao Ambiental Estratgica
Abordagem selecionada
Fortalecimento das capacidades no planejamento de novos investimentos na indstria e minerao
Construir uma capacitao institucional para gesto ambiental
Relatrio de AA inclui:
Avaliao de impactos
As atividades contnuas e investimentos planejados, cobrindo os recursos naturais e a qualidade ambiental,
a sade ocupacional e a segurana, as estruturas sociais e as regies fortemente afetadas.
1
Termo utilizado no Estudo dos Eixos para designar intervenes que provocam alteraes em cadeia numa dada
situao econmica, ambiental, social levando a um estgio superior de sua evoluo.
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Avaliao Ambiental Estratgica
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Avaliao Ambiental Estratgica
4. Mtodos e Tcnicas
Antes da discusso a respeito dos mtodos e tcnicas para elaborar a anlise ambiental sistemtica,
contnua e integrada do processo de formulao e tomada de deciso de polticas, planos e programas
(PPP), necessrio esclarecer os seguintes conceitos (Sadler, B. e Verheem, R. 1996):
Poltica linha de conduta geral ou direo que o governo est ou estar adotando,
apoiada por juzos de valor que orientem seus processos de tomada de deciso.
Plano estratgia composta de objetivos, alternativas e medidas, incluindo a definio
de prioridades, elaborada para viabilizar a implementao de uma poltica.
Programa agenda organizada dos compromissos, propostas, instrumentos e
atividades necessrias para implementar uma poltica, podendo estar ou
no integrada a um plano.
Projeto interveno que diz respeito ao planejamento, concepo, construo e
operao de um empreendimento ligado a um setor produtivo, ou uma obra
ou infra-estrutura.
A partir destas definies, a elaborao da AAE de qualquer das trs primeiras iniciativas
pode apoiar-se em amplo arsenal de mtodos e tcnicas, no registrando a literatura nenhum
deles que se possa considerar como especficos para a AAE (Partidrio, 2001). Cada caso de
AAE nico, representado por um documento prprio, derivado porm de uma seqncia
sistemtica de atividades e fases, independente ou integrada a um processo estabelecido de
tomada de deciso.
A ampla literatura tcnica sobre o assunto demonstra que a prtica da AAE se tem
apoiado em tcnicas e mtodos consagrados de formulao de poltica (policy-making),
planejamento e avaliao ambiental, entre tantas outras; o Quadro 4.1 apresenta os mais
empregados. As diversas formas de uso da AAE, nos pases onde este instrumento se tem
propagado nas duas ltimas dcadas, com maior ou menor intensidade, permitem observar
que os procedimentos tcnicos so flexveis e adotam enfoques metodolgicos diferenciados,
dependendo da abordagem que se adota abordagem de projeto (extrapolao dos
procedimentos de AIA) ou a abordagem poltica (parte integrante do sistema de planejamento)
e da disponibilidade de informao e dados de base. Nestas condies, a definio da
metodologia (compreendida como o conjunto de princpios, mtodos e tcnicas a serem
empregados num determinado estudo ou pesquisa) depende de cada caso de AAE, isto , das
prioridades e necessidades expressas pelos interessados e, mais do que isso, da histria recente
do tratamento do meio ambiente no contexto institucional.
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Avaliao Ambiental Estratgica
51
Avaliao Ambiental Estratgica
Algumas questes-chave devem ser respondidas, antes mesmo de se decidir pela realizao
de uma AAE, no contexto da gestao da deciso estratgica. So elas:
O que se quer alcanar com a deciso estratgica em causa, em que sentido e por qu?
Quais as opes para se atingir o mesmo objetivo?
Quais as conseqncias da deciso na sustentabilidade dos recursos de base?
Quais as oportunidades para integrar os aspectos ambientais (biofsicos, econmicos e
sociais) no processo de tomada de deciso?
Que medidas devem ser adotadas, antes e depois da deciso, para prevenir a ocorrncia
de impactos negativos?
52
Avaliao Ambiental Estratgica
Figura 4.1
PPP
SELEO INICIAL
REQUER ANLISE
SOBRE A
SUJEITAS A NECESSIDADE
AAE ISENTAS DE AAE
DE AEE
AVALIAO
SELEO FINAL
AAE AAE
REQUERIDA DISPENSVEL
Grau estratgico
Ainda nesse momento, deve-se indagar sobre o grau estratgico da PPP em anlise; quanto
mais elevado o nvel hierrquico da deciso, maior seu grau estratgico e, conseqentemente, mais
abrangentes os efeitos em cascata que poder provocar nos nveis subseqentes da hierarquia de
planejamento (Figura 4.2).
As questes que se seguem podem ser empregadas na definio do grau estratgico. A PPP:
Faz parte a viso estratgica ou do Plano de Governo?
Consubstancia alguma finalidade maior do governo?
Atende prioridade de algum setor estratgico da economia?
Tem repercusses nas Contas Nacionais ou em compromissos assumidos pelo pas?
Tem repercusses no Balano Externo?
Faz parte de Plano Plurianual de Investimento?
A participao do setor pblico importante?
53
Avaliao Ambiental Estratgica
Figura 4.2
AAE
(PPP)
NVEL DE
PLANEJAMENTO
EIA
(Projeto)
CONTEDO ESTRATGICO
Legislao Aplicvel
Em alguns pases, as diretrizes bsicas para proceder AAE esto contidas em
legislao ou identificadas pelo rgo pblico formalmente responsvel pela implementao
da AAE. Caso no haja regulamento ou indicao que defina quais as PPP que devam ser
objeto de AAE, o processo continua, por meio da resposta s seguintes indagaes de
natureza ambiental. A implementao da PPP:
Afeta recursos naturais importantes?
Implica desmatamento expressivo, direta ou indiretamente?
Implica uso intensivo de recursos hdricos?
Provoca modificaes substanciais no uso e ocupao do solo da regio de interesse ou
em algum ecossistema frgil?
Produz efeitos sinrgicos ou cumulativos em algum ecossistema ou bacia hidrogrfica?
Est localizada ou influencia rea estratgica, ambientalmente frgil ou dotada de recursos
naturais relevantes em termos absolutos e relativos?
Necessita que outras PPP sejam implantadas para otimizar seus benefcios?
Alm destes aspectos, devem ser levados em conta outros, principalmente os de natureza
socioeconmica, de modo que se identifiquem os conflitos potenciais entre os objetivos da
PPP e as dificuldades de concretiz-los simultaneamente. Para isto, as seguintes questes
devem ser respondidas. A implementao da PPP:
Gera empregos e oportunidades de trabalho?
Contribui para melhorar a receita oramentria dos municpios de interesse?
Provoca efeitos multiplicadores favorveis em termos de renda e emprego?
Melhora as condies de vida de parte expressiva da populao?
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Avaliao Ambiental Estratgica
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Avaliao Ambiental Estratgica
2
Esses exemplos foram escolhidos de maneira a abranger um setor produtivo, uma regio e um setor de infra-estrutura.
56
Avaliao Ambiental Estratgica
Uma das razes para se iniciar um processo de AAE pode ser a existncia de requisito legal
neste sentido. Entretanto, a percepo de que a PPP necessita ser apreciada luz de objetivos de
proteo ambiental justifica sua aplicao. Alm disto, considerando-se a escassez de recursos
humanos, financeiros e de tempo, a deciso de se proceder AAE pode ser tomada em funo do
custo de oportunidade e do valor agregado, obtido a partir da avaliao ambiental das diferentes
alternativas de formulao da PPP.
De modo geral, os propsitos da AAE podem incluir:
a incorporao dos princpios da sustentabilidade ambiental na PPP;
a ligao da PPP com a Agenda 21; e
a considerao de aspectos ambientais relevantes e a preveno de impactos negativos
em recursos ambientais estratgicos.
b. Identificao de objetivos, pblico-alvo e indicadores
Uma vez reconhecido o propsito da AAE, devem ser claramente definidos seus
objetivos e, de acordo com eles, o pblico-alvo a ser objeto de tratamento diferenciado em
termos de comunicao e participao no processo. O pblico-alvo, em termos de grandes
categorias, compreende a populao e os agentes econmicos do pas, de um dado setor,
uma regio ou uma Unidade da Federao, espacialmente localizados, explcita ou
implicitamente, que tenham interesse direto na implementao da PPP. De posse dos objetivos
e do pblico alvo, pode-se definir metas de sustentabilidade ou qualidade ambiental e seus
respectivos indicadores 3 , dos quais o Quadro 4.5, empregando os mesmos tipos de PPP
contemplados no Quadro 4.4, apresenta alguns exemplos.
Quadro 4.5 - Exemplos de alguns objetivos, indicadores e pblico-alvo de PPP
Poltica Agrcola
Objetivo - incentivar a produo de gros para consolidar a participao no mercado externo;
Pblico Beneficiado - grandes e mdios produtores da regio Centro-Oeste;
Indicador - market share do setor com e sem o incentivo; aumento da participao das exportaes no total
da balana comercial; nmero de produtores beneficiados.
Plano de Desenvolvimento Regional
Objetivo - reduzir as disparidades regionais, reduzir o processo migratrio; consolidar um determinado
papel regional;
Pblico Beneficiado - populao residente na regio e agentes produtivos;
Indicador - participao do PIB da regio no PIB nacional; clculo do shift-share da regio em relao ao
pas; aumento do efeito multiplicador de renda e de emprego.
Programa de Termeltricas
Objetivos - diversificar a matriz energtica, reduzir a dependncia de fontes hdricas;
Pblico Beneficiado - populao e agentes econmicos usurios de energia;
Indicador- participao das termeltricas no total da gerao de energia; perfil da matriz energtica.
3
Entende-se como indicador a expresso quantitativa de um determinado fenmeno.
57
Avaliao Ambiental Estratgica
Um dos mtodos de apoio para a elaborao desta atividade tcnica o Grfico de Objetivos e
Meios, que constitui um arranjo sistemtico em que se renem as grandes finalidades de uma PPP. Tais
finalidades, por sua vez e num certo horizonte temporal, se desdobram em objetivos e metas e, por fim, em
aes (instrumentos). uma tcnica, apoiada pela Teoria dos Sistemas, utilizada para garantir a integrao
e a articulao das diretrizes propostas com as aes de interveno. A Figura 4.3 mostra um exemplo de
construo do grfico para uma poltica de exportao, podendo-se observar as colunas das finalidades
(juzo de valor, sem prazo definido para ser atingido) e das dimenses estratgicas. As demais colunas (no
preenchidas) referem-se aos objetivos e metas num dado horizonte temporal e aos programas e projetos. A
leitura e a ordem cronolgica devem ser feitas no sentido da direita para a esquerda.
c. Estabelecimento das responsabilidades
Retomando os resultados da etapa de seleo da PPP, passa-se reviso da matriz das
instituies envolvidas na PPP e, mais do que isso, identificao das funes e responsabilidades
de cada uma delas. Inclui-se, tambm, nesta tarefa a anlise da PPP para a definio de outras
instncias de planejamento em que se insere. Tal insero pode ser:
vertical, quando a PPP faz parte de uma estrutura hierrquica de planejamento (por exemplo,
um programa de termeltricas resultante de um plano do setor eltrico, que, por sua vez,
faz parte da poltica de energia do pas); e
horizontal, quando a PPP se articula com outras iniciativas de planejamento estratgico de
natureza diferente (por exemplo, um programa de termeltricas inserido num plano de
desenvolvimento regional, juntamente com outros planos e programas de desenvolvimento
de infra-estrutura, necessrios para consolidar o capital fsico da mesma regio).
d. Identificao dos grupos de interesse (stakeholders) e formas de participao
A partir dos objetivos da PPP, e definida regio beneficiada por sua implementao, deve-se
proceder ao levantamento dos grupos de interesse que nela atuam, isto , aqueles que possam ser
afetados, colaborar ou conturbar a implementao da PPP.
Como mtodo de apoio, inclui-se a realizao de entrevistas dirigidas com representantes e
formadores de opinio dos referidos grupos e sua qualificao em termos de grau de organizao e
experincia em situaes semelhantes. Trata-se da chamada Anlise da Percepo Ambiental
das comunidades e associaes civis envolvidas, realizada de maneira a identificar os problemas
por eles percebidos e seus anseios, por meio de consulta a seus representantes.
e. Levantamento e caracterizao das questes ambientais relevantes
Esta tarefa compreende a caracterizao da qualidade e, se possvel, da capacidade de
suporte da rea de interesse, em termos de seus ecossistemas e de bacias hidrogrficas
potencialmente afetadas, alm de outras unidades territoriais que apresentem caractersticas
ambientais especiais ou significativas. Trata-se de uma anlise ambiental objetiva, dirigida s principais
questes e aos aspectos relevantes envolvidos na implementao da PPP, no necessitando envolver
levantamentos exaustivos ou desnecessrios.
Para isto, podem ser usados, quando pertinente, dados estatsticos e ndices sociais e de
qualidade ambiental, mapeamento georeferenciado de potencialidades e restries ambientais,
desenvolvidos por entidades de pesquisa e rgos pblicos afins, alm de outras informaes teis.
As tcnicas de superposio de cartas, com o apoio de sistemas de informao geogrfica (SIG),
58
OBJETIVOS E PROGRAMAS/
FINALIDADES ESTRATGIAS
METAS PROJETOS
Figura 4.3
- AUMENTO DA COMPETITI-
VIDADE EM AGRIBUSINESS.
ECONMICA
AUMENTAR A - FORTALECIMENTO DAS
RELAES INTER
COMPETITIVIDADE SETORIAIS.
- SINERGIA OFERTA/INFRA-
E NVEIS DE ESTRUTURA ECONMICA.
EXPORTAO
- INTEGRAO NACIONAL
COM INTERMODALIDADE.
ESPACIAL
- DESENVOLVIMENTO DE
REDE URBANA COM
REFORO DE TERMINAIS.
- PROTEO S ORGANIZA-
ES SOCIAIS.
! ! !
SOCIAL
- DINMICA DE ORGANIZA-
O SOCIAL.
ASSEGURAR O
DESENVOLVIMENTO
INDUZIDO REGIONAL - INVESTIGAO E
TECNOLGICA
TRANSFERNCIA DE
TECNOLOGIA
AGROPECURIA.
- SISTEMA DE PRODUO
AMBIENTALMENTE
ADEQUADO.
- INSERO DE PLANOS E
INSTITUCIONAL
PROGRAMAS NACIONAIS
DE DESENVOLVIMENTO.
combinadas com outras de anlise ambiental, so algumas das ferramentas que possibilitam a avaliao
integrada e a espacializao das questes e dos aspectos relevantes que tenham sido identificados.
f. Identificao de alternativas
A identificao e o desenvolvimento de alternativas um passo importante do processo de
AAE, por permitir que se escolham as melhores decises, com base em informao organizada. O
propsito desta fase dos estudos de AAE identificar alternativas de diversas naturezas (de
investimento, localizao de aes e projetos, emprego de tecnologia) para a PPP em anlise,
verificando-se as opes mais adequadas, em termos do uso dos recursos ambientais ou que gerem
menores perdas de qualidade do meio ambiente, para alcanar os mesmos objetivos.
A participao das instituies envolvidas, do pblico-alvo e dos demais grupos de interesse
pode contribuir positivamente para a identificao da melhor alternativa.
g. Previso dos impactos e comparao de alternativas
A tarefa de previso consiste na identificao e anlise dos provveis impactos ambientais
significativos decorrentes da implementao da PPP (positivos e negativos), para se obter informao
a respeito das diferenas entre a situao na rea de interesse da PPP, atual e futuramente, nos
casos em que seja ou no implementada. Deve-se considerar os impactos:
no meio biofsico (qualidade da gua, solo, ar, espcies protegidas ou de valor econmico,
ecossistemas frgeis, mananciais de abastecimento, entre outros aspectos);
na economia (estrutura produtiva, agregados econmicos, mecanismos de preo, formao
da renda, crescimento econmico, nveis de produtividade, finanas pblicas, entre outros);
nos aspectos scio-culturais (sade, educao, padres de migrao, organizao social,
estilos e qualidade de vida, distribuio de renda etc.); e
nos aspectos polticos institucionais (matriz institucional e capacitao).
A tarefa de anlise e previso dos impactos serve para identificar as mudanas que podero
ocorrer e verificar se so aceitveis, fornecendo subsdios para a seleo da melhor alternativa da
PPP, do ponto de vista da sustentabilidade. Os estudos de previso devem ser realizados por
profissionais qualificados, adotando-se critrios de referncia compatveis com as metas de
sustentabilidade e qualidade ambiental que foram previamente definidas.
As ferramentas tcnicas empregadas nos estudos incluem algumas tcnicas de previso de
impacto correntemente em uso nos estudos de impacto ambiental, compreendendo outras
encontradas na literatura tcnica, como as seguintes:
tcnica de cenrios, que consiste na realizao de exerccios prospectivos sobre o
comportamento futuro da rea afetada pela PPP, por meio da formulao de pressupostos
e hipteses, sem a rigidez de se projetar, stricto sensu, sua dinmica passada, incorporando
ao processo histrico de desenvolvimento outros dados explicativos da evoluo ambiental
introduzidos pela PPP;
sistemas de informao geogrfica (SIG) e mtodos de superposio de cartas, para o
mapeamento, caracterizao e anlise dos efeitos da PPP sobre a distribuio dos usos do
solo, reas frgeis e protegidas, que possam ser afetadas pela PPP;
60
Avaliao Ambiental Estratgica
61
Avaliao Ambiental Estratgica
de avaliao) e pela verificao da qualidade tcnica dos estudos e do cumprimento das atividades
de base, segundo os respectivos termos de referncia.
7 Etapa: Tomada de Deciso
Levando em conta os resultados da AAE, a deciso final sobre a implementao da PPP
pode, finalmente, ser tomada com segurana e confiabilidade. Merece especial considerao o fato
de que os resultados da anlise ambiental da PPP aprovada devem servir para orientar a formulao
e avaliao das PPP que delas se originem e a concepo e avaliao de impacto ambiental dos
projetos das atividades econmicas e de infra-estrutura que se necessite implantar, segundo os
princpios da avaliao ambiental em cascata (tiering process).
8 Etapa: Acompanhamento da Implementao da Deciso Estratgica
Trata-se da realizao das aes e atividades de monitoramento da qualidade ambiental
previstas na etapa de anlise dos impactos. As informaes referentes s reais conseqncias
ambientais da implementao da deciso so reunidas e comunicadas s instituies envolvidas e s
instncias de tomada de deciso, de modo que se verifique a necessidade de alterao ou correo
das medidas preconizadas na PPP.
62
Avaliao Ambiental Estratgica
5.1 Consensos
A partir da apreciao da experincia internacional e dos resultados de seminrios de trabalho
promovidos pelo MMA, obteve-se consenso quanto s questes bsicas referentes aos objetivos,
procedimentos e benefcios da aplicao da AAE no Pas. O primeiro foi que a AAE deve ser
empregada na avaliao de polticas, planos e programas governamentais (PPP) de desenvolvimento:
de algum espao institucional Pas, regio, Unidade da Federao, municpio, rea de
concesso de uma dada instituio, ou qualquer outro corte territorial estabelecido em
sistema de planejamento que implique atividade pblica ou privada; e
de algum setor da produo podendo envolver: (a) os mais variados segmentos da
economia, dos setores Primrio, Secundrio ou Tercirio; (b) um setor de infra-estrutura
(energia, transportes, telecomunicaes, turismo, entre outros); (c) setores de governo de
natureza social (educao, sade, saneamento bsico etc.); e (d) setores ligados informao
e ao conhecimento, entre tantos outros, sempre identificados como um ramo de atividade.
Definido, assim, o mbito de aplicao da AAE, o principal objetivo a ser atingido apoiar o
processo de tomada de deciso estratgica, tendo em vista o desenvolvimento, que deve ser, ao mesmo
tempo, economicamente vivel, socialmente desejvel e ambientalmente sustentvel. Qualquer deciso
que venha ser tomada deve considerar explcita ou implicitamente estas dimenses. Neste sentido, o
papel da AAE o de explicitar as conseqncias ambientais das PPP, internamente ao prprio processo
de tomada de deciso, orientando a identificao e a seleo de seus componentes bsicos. Por exemplo,
na elaborao de uma poltica abrangente, o propsito da AAE o de avaliar suas possveis conseqncias
e oportunidades, por meio da integrao de fatores ambientais, garantindo a sustentabilidade, qualquer
que seja o mbito da interveno (um setor ou um espao). A avaliao deve-se dar antes da tomada de
deciso e nos momentos de estabelecimento das dimenses estratgicas (econmica/financeira, tecnolgica,
social, ambiental e institucional), fixao de objetivos e metas, formulao de planos e programas, at a
seleo e a priorizao das intervenes propriamente ditas e dos projetos de implementao.
foroso reafirmar que a AAE deve ocorrer no mbito de uma poltica integrada e de
sustentabilidade que fornea um referencial de avaliao, em que devero estar definidos os
objetivos de desenvolvimento e melhoria da qualidade ambiental e determinados os indicadores e
as metas serem alcanados.
Outros consensos quanto aos princpios e procedimentos de aplicao da AAE so:
a AAE tem carter estratgico e, nesta qualidade, restringe-se a decises sobre polticas,
planos e programas governamentais que tenham carter estruturante e deflagrem efeitos sobre
os recursos naturais e a sociedade; por isto, preciso escolher quais as PPP que sero
objeto de avaliao estratgica. Portanto, no qualquer PPP que deve ser objeto de AAE;
a AAE deve ser considerada como um processo a ser implementado em etapas sucessivas,
seguindo trajetria pr-determinada, percorrendo os setores de planejamento que tenham
maior contedo estratgico, desde a fase de pr-deciso at depois da implementao da
PPP; por isto, deve seguir orientao de cima para baixo (top-down). Portanto, a deciso
de se aplicar a AAE no deve ser pontual, mas processual;
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questes da economia brasileira, ligadas inflao, que vigoraram desde os anos oitenta e
impunham preocupao com os assuntos de curto prazo, hoje cada vez mais distantes. O
sistema de planejamento federal retomou o mdio e longo prazos. Os avanos da
elaborao do PPA confirmam esta tendncia, favorvel implementao de instrumento
do tipo da AAE;
economia que, apesar do maior grau de estabilidade, ainda se ressente das incertezas
decorrentes do processo de insero do Pas no mundo globalizado. Tais incertezas lhe
impem a adoo de modelos mais complexos. Por outro lado, a atrao de capitais
externos, cada vez mais, tem levado incorporao dos riscos e passivos ambientais nos
elementos considerados na deciso;
estruturao da Estratgia Nacional de Sustentabilidade, por meio da Agenda 21 Nacional,
atualmente em desenvolvimento pelo MMA, articulada definio e operacionalizao
dos planos nacionais de desenvolvimento e gesto ambiental;
reforo dos procedimentos de planejamento dos usos do solo e ambiental, como aspecto
determinante de evoluo da gesto ambiental, de modo a facilitar e subsidiar a realizao da
anlise estratgica pelos setores pblico ou privado, em suas vertentes de aplicao por espao
institucional, territorial, setorial ou de produo. Tal reforo indica que a estratgia de implementao
de planos de gesto ambiental em unidades territoriais, por regies geogrficas, biomas ou bacias
hidrogrficas, deve ser ampliada como forma de aprimorar e criar meios de verificao da efetividade
de aplicao do licenciamento e do monitoramento, por parte das entidades de meio ambiente.
De fato essas entidades tm manifestado interesse em melhorar suas atividades de planejamento
ambiental, para o que se faz necessrio dinamizar o uso de sistemas de informao georeferenciados
e definir indicadores de qualidade ambiental e sustentabilidade;
projetos considerados como estruturantes, potencialmente capazes de produzir impactos
estratgicos em regies em desenvolvimento, tais como grandes desequilbrios econmicos
regionais e efeitos cumulativos resultantes do desencadeamento de outras atividades. Este
fenmeno mais perceptvel em regies de fronteira, como as bacias hidrogrficas afetada
pela Hidrovia Brasil/Paraguai, ocorrendo tambm em reas mais densamente ocupadas,
porm carentes de infra-estrutura de desenvolvimento, como a Regio Metropolitana de
So Paulo, afetada pela implantao do Rodoanel;
a poltica de privatizao e concesso de servios pblicos, e sua regulamentao (quadro
legal e institucional), que fazem parte do presente cenrio de desenvolvimento das polticas
pblicas dos principais setores (energia, transportes, comunicaes, saneamento). Neste
sentido, preciso articular a varivel ambiental aos respectivos regulamentos, o que tem sido
realizado por meio da contabilidade do passivo ambiental e da incluso de procedimentos de
gesto ambiental s atividades concedidas ou privatizadas, em sintonia com os de licenciamento
ambiental. O desafio incluir a questo ambiental nas matrizes de planejamento e na poltica
de privatizao e concesso, como fator estratgico de agregao de valor aos novos sistemas;
a gravidade da crise da energia eltrica, aliada escassez de gua em certas regies, que
impe reflexes estruturais em que os ganhos e perdas de natureza econmica, social e
ambiental tm que ser balanceados, com enfoque de longo prazo. H necessidade inadivel
de se repensar a poltica do setor de energia eltrica (perfil da matriz energtica, finalidades,
objetivos e metas), com apoio dos procedimentos de AAE;
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Entende-se que a instituio AAE como instrumento de poltica ambiental deve pressupor
algumas providncias de ordem tcnica e institucional, de modo a regulamentar a sua implementao
e facilitar formulao e a adoo de procedimentos gerais e especficos, estes por parte das entidades
setoriais de planejamento.
a) Preparao de quadros de referncia
Consiste na montagem dos elementos bsicos que serviro de apoio implementao da
AAE, qualquer que seja o tipo (poltica, plano ou programa) ou o mbito (global, regional, setorial)
da deciso estratgica, compreendendo:
sistematizao do quadro de referncia de configuraes territoriais, aproveitando as
utilizadas sob diferentes formas na formulao de polticas e no planejamento setorial,
como as bioregies ou biomas, as zonas costeiras, as reas de interesse ambiental, as
bacias hidrogrficas de rios federais, o arco do desmatamento, entre outros;
formulao de indicadores e ndices de sustentabilidade, qualidade ambiental e capacidade
de suporte, aproveitando-se os existentes, entre os quais se destacam os ndices de presso
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Nos anos oitenta, essa experincia interrompeu-se e as decises de curto prazo passaram
a ditar as prioridades e comandar as aes de governo. Acreditava-se ento que as questes
da economia brasileira, ligadas inflao e dvida externa, eram to graves que deveriam ser
equacionadas em primeiro lugar, aps o que se abordaria o planejamento em mdio e longo
prazo, tratando-se os desequilbrios regionais, a distribuio da renda, a proteo do meio
ambiente, entre tantos outros objetivos maiores.
Ainda no incio da dcada de 1990, houve, efetivamente, um avano institucional do planejamento,
quando se elaborou o primeiro PPA (1991), concebido como um relatrio anual de acompanhamento
fsico e financeiro a ser enviado ao Congresso Nacional, no qual ainda prevaleceu o enfoque de ao
imediata, sem viso abrangente e de longo prazo. No decorrer dessa dcada, foi ganhando fora a
possibilidade de se integrarem o planejamento, o oramento e a gesto dos recursos pblicos, numa
viso de mdio e longo prazo comandada pelas foras da economia globalizada e compatvel com as
demandas da conjuntura, que os convergia para o trato dos problemas estruturais do Pas.
O PPA de 1996-1999 inaugurou esse enfoque, trazendo novidade ao tratamento das aes
do Governo Federal, que buscava uma abordagem sistmica a ser gradativamente aperfeioada. A
idia bsica era a de formular e implementar uma estratgia de desenvolvimento que permitisse
tratar os desequilbrios regionais, sob nova tica, a partir de uma viso espacial abrangente, integrada
e consistente de todo o territrio nacional, indo muito alm das polticas regionais, tradicionalmente
de natureza compensatria e com forte herana paternalista.
Nesse contexto, surgiram dois novos conceitos para orientar o processo de planejamento:
Empreendimento estruturante, qualificao dada queles cujas principais caractersticas
so a magnitude do impacto em direo s mudanas desejadas, os efeitos sobre fatores
de competitividade e a capacidade de viabilizar outros investimentos, de forma a multiplicar
os efeitos positivos, para o desenvolvimento do Pas ou da regio; so empreendimentos
que podem alterar profundamente as estruturas socioeconmica e ambiental de sua rea
de influncia e, por isso, possuem um carter estratgico;
Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento, referncia geogrfica para a integrao
das polticas pblicas, posteriormente aperfeioado para se tornar uma categoria espacial
de planejamento e identificao de oportunidades de investimentos pblicos e privados.
A Figura 5.1 mostra a configurao territorial dessas categorias espaciais de planejamento.
Entre as aes previstas no PPA 1996-1999, foram escolhidos 42 empreendimentos
estruturantes (de infra-estrutura e desenvolvimento econmico e social) distribudos pelos diferentes
eixos, compondo o Programa Brasil em Ao. Para cada um desses empreendimentos foram
definidos objetivos, metas, programao fsica e financeira e controle de custos, prazos e qualidade.
Vinte seis deles foram concludos com sucesso.
Essa experincia, principalmente em seus aspectos de integrao do planejamento, oramento
e gesto de recursos, marcou o plano de governo seguinte, o Programa Avana Brasil, que se
estendeu para abranger toda a ao governamental. Este programa foi amparado pelos resultados
do estudo Identificao de Oportunidades e Investimentos Pblicas e/ou Privadas (1998), conhecido
como Estudo dos Eixos, que aprofundou o conhecimento das potencialidades e restries ao
desenvolvimento do Pas, identificou as demandas, os respectivos investimentos e as solues
financeiras para o financiamento dos empreendimentos decorrentes.
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Boa Vista
Arco Norte
Macap
Belm
So Luis
Manaus
Fortaleza
Madeira Amazonas
Terezina
Natal
Transnordestino
Joo Pessoa
Porto Velho
Palmas
Macei
Rio Branco
Aracaj
Oeste
Araguaia Salvador
Tocantins
Cuiab So Francisco
Braslia
Vitria
Campo Grande
Rio de Janeiro
Malha
Sudoeste Sudeste
Curitiba
Florianpolis
Sul
Porto Alegre
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PRIORIZAO
NVEL ESTRATGICO
S1 S2 S3
PARTICIPAO PRIVADA COMPETITIVIDADE DESEN. REG. EQUILIBRADO
NVEL TTICO
T3 T4 T5 T6
T1 T2
Desempenho Fatores Sustentabilidade Impactos
Implementabilidade Financiabilidade
Econmico Estratgicos Ambiental Scio-Econmicos
T102 Confiab. Oper. T202 Equip/Custo(%) T302 Sinergia T402 Integr. Internac. T502 Eco-Eficincia T602 Qualidade de Vida
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4
As citaes, informaes e dados apresentados neste item baseiam-se, integralmente, no texto do estudo Avaliao
Ambiental no Planejamento da Expanso de Sistemas de Energia Eltrica, de Silvia Helena Pires et alii. CEPEL, COPPE/
UFRJ e ELETROBRS - Grupo VII - GPL, apresentado no Seminrio Nacional de Produo e Transmisso de Energia
Eltrica de 1999.
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Esta poltica, devidamente ajustada a objetivos de natureza ambiental, se justifica por duas
ordens de fatores:
no mbito do setor pblico, a necessidade de se ter viso estratgica da dimenso ambiental e,
assim, contribuir para uma concepo integrada dos empreendimentos e atender aos princpios
e compromissos do desenvolvimento sustentvel e os avanos da legislao de gesto integrada
dos recursos ambientais, em particular a Lei de Gesto dos Recursos Hdricos; e
no mbito do setor privado, num mercado competitivo, a necessidade de se inclurem as
incertezas e os riscos inerentes s questes ambientais que, caso no tenham tratamento
adequado em horizontes temporais compatveis, podem se traduzir em maiores custos e
mais longos prazos de licenciamento e implementao dos projetos.
Nessa perspectiva, algumas experincias do setor eltrico brasileiro tm sido vivenciadas, na
tentativa de se encontrar um modelo de planejamento mais adequado. J na dcada de 1980, mesmo
antes da regulamentao completa do licenciamento ambiental, os estudos de viabilidade eram
conduzidos tomando em conta algumas questes ambientais. Na verdade, esses estudos funcionaram
como se fora um laboratrio, o que acabou contribuindo para a definio de alguns aspectos
metodolgicos da elaborao de estudos e relatrios de impacto ambiental e a formao de especialistas
em aspectos ambientais ligados aos meios fsico, bitico, socioeconmico e cultural. Datam dessa
dcada os chamados estudos de insero regional, concebidos como uma forma de reduzir o grau de
interferncia das usinas hidreltricas de grande porte em regies menos ocupadas, nas quais os recursos
naturais eram consumidos, internalizando-se benefcio para a populao afetada.
Desde o incio da dcada de 1990, o Centro de Pesquisas de Energia Eltrica (CEPEL) tem
conduzido estudos e pesquisas para avanar na proposio de metodologias que explicitem a incorporao
da dimenso ambiental, de modo formal e sistemtico, no planejamento da expanso do sistema eltrico
(Pires, 1999). No incio de 2000, iniciou-se o trabalho Avaliao Ambiental Estratgica Plano Indicativo,
em que se propem procedimentos metodolgicos para integrar os estudos ambientais aos estudos
energticos por ocasio dos inventrios hidreltricos de bacias hidrogrficas, conduzido pela equipe de
pesquisadores do CEPEL, em colaborao o Programa de Planejamento Energtico da COPPE/UFRJ
e a Diviso de Meio Ambiente da ELETROBRS. Em 2001, o CEPEL adotou, explicitamente, os
pressupostos da AAE no mbito do Plano Indicativo da Expanso, para antecipar a avaliao ambiental
das aes de planejamento de curto e mdio prazos, na Amaznia, reafirmando a necessidade de se
incorporar a dimenso ambiental no processo de planejamento para 2001/2010.
Destacam-se ainda os estudos realizados para a elaborao do ltimo plano de expanso de
longo prazo (o Plano 2015, elaborado em 1993) e do Plano Decenal 1994/2003, nos quais se
contemplaram os seguintes aspectos:
comparao de empreendimentos hidroeltricos identificados no plano de expanso para
avali-los e hierarquiz-los em termos de suas complexidades sociais e ambientais. Apesar
do carter estratgico desse plano, no foram avaliadas alternativas de expanso nem
considerados os empreendimentos que utilizam outras fontes de energia alm das usinas
hidroeltricas. Buscou-se a integrao entre os aspectos energticos e ambientais,
determinando-se os custos ambientais adicionais, para que fossem incorporados ao ndice
de custo e benefcio, e classificando-se os empreendimentos em funo de restries
constitucionais. Essa classificao funcionou como um fator restritivo priorizao de
determinado empreendimento no cronograma de obras;
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A atuao dos rgos executores desta poltica seguiu, com maior ou menor nfase e conforme a
disponibilidade de recursos, as etapas de implantao dos corredores e, posteriormente, de ampliao
de sua capacidade, com a pavimentao e a duplicao de pistas, complementada pela ao dos
governos estaduais, estes responsveis pela rede alimentadora dos principais eixos nacionais.
O sistema de transportes passou por etapa de grande expanso movida por recursos
oramentrios garantidos pela antiga estrutura tributria que vigorou at meados da dcada de
1980. desse perodo a criao da Empresa Brasileira de Planejamento dos Transportes (GEIPOT),
que marcou um significativo avano na concepo integrada desse sistema. A partir dos anos 80, o
setor tem passado por um longo perodo de escassez de recursos, tendo sido reduzida, em muito,
sua capacidade de investimento, sem que se tenha ainda equacionado um novo modelo de
financiamento. Nos anos 90, introduziu-se a modalidade de concesso dos servios de operao
de algumas rodovias federais, acompanhada de melhoria das condies de segurana. Portanto,
por cerca de duas dcadas, o setor vem atuando de modo pontual, procurando reduzir o grau de
deteriorao da rede viria e solucionar os principais pontos de estrangulamento. Apenas por ocasio
da preparao do Plano Plurianual de Investimentos (PPA) que houve a oportunidade de se
analisar a demanda do setor, procurando-se estabelecer prioridades de investimento para dar suporte
a estratgias de desenvolvimento regional.
No presente, est em andamento o processo de reestruturao institucional do setor de
transportes, no mbito federal. Recentemente, aprovou-se lei que reorganiza o Ministrio dos
Transportes, ora em fase de regulamentao. A lei inclui, alm de agncias reguladoras para
transportes terrestres, hidrovirios e porturios, a criao de Departamento Nacional de Infra-
estrutura de Transportes (DNIT), que substituir o Departamento Nacional de Estradas de Rodagem
(DNER), integrando as autarquias responsveis pelos demais transportes modais (exceo feita ao
transporte aerovirio).
A nova poltica do setor, em discusso no Congresso Nacional, consubstanciada no
projeto do Sistema Nacional de Viao Princpios e Diretrizes para os Modais, tem como
suas principais diretrizes:
nfase na concesso e na descentralizao dos servios a operao das rodovias federais
dever, gradativamente, ser objeto de concesso iniciativa privada ou transferida para
os estados; a operao de todos os portos e ferrovias tambm ser dada em concesso;
gesto ambiental dos empreendimentos do setor dados em concesso; e
incentivo ao transporte intermodal.
No sistema de transporte, a varivel ambiental tem sido levada em conta apenas no planejamento
de projetos individuais. Em decorrncia da obrigatoriedade do licenciamento ambiental, a elaborao
de estudos de impacto ambiental tem sido o nico canal pelo qual o setor toma conscincia dos efeitos
ambientais associados aos projetos. Por outro lado, o apoio de agentes externos de financiamento,
como Banco Mundial e Banco Interamericano de Desenvolvimento, tem induzido produo de
estudos ambientais e ao aperfeioamento da gesto ambiental, da manuteno e da conservao de
rodovias, tanto em nvel federal como em alguns estados (So Paulo, Santa Catarina, Rio Grande do
Sul e Mato Grosso). Alguns estudos foram desenvolvidos pelo GEIPOT, com o apoio do Banco
Mundial, abordando as conseqncias ambientais da revitalizao dos corredores de transporte do
Paran, polarizado pelo Porto de Paranagu, e da Regio Sudeste.
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Glossrio
* As definies e os conceitos aqui apresentados foram retirados e adaptados do texto do trabalho e da FEEMA. Vocabulrio Bsico de Meio Ambiente
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