Cooperao para autonomia?

Explicando
o paradoxo da poltica externa brasileira
para a Unasul
DOI 10.1590/1678-987317256106

Marcelo de Almeida Medeiros,

Augusto Wagner Menezes Teixeira Jnior e
Elton Gomes dos Reis

Resumo

Como explicar o comportamento aparentemente paradoxal da Poltica Externa Brasileira para o regionalismo sul-americano? A
literatura acadmica especializada afirma existir um distanciamento do Brasil em relao a cooperao e integrao regional na
Amrica do Sul. Esse distanciamento, porm, no desmantelou o regionalismo estabelecido em perodo anterior (Mercosul) e no
impediu o estabelecimento da Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul). A partir da formulao do conceito de Cooperao para
Autonomia, o presente trabalho prope uma resposta ao puzzle. O estudo utiliza a metodologia de Estudo de Caso combinada com
modelos de Anlise de Poltica Externa. A hiptese deste trabalho que o baixo nvel de engajamento do governo Lula em relao ao
desenvolvimento institucional e atribuio de responsabilidades Unasul pode ser explicado pelo desejo de, por um lado,
distanciar a PEB para arenas e temas globais e, por outro lado, ancorar tal distanciamento em uma lgica estatocntrica. A essa
estratgia, todavia, soma-se o interesse de assegurar os ganhos econmicos e comerciais brasileiros na regio e de manter a
estabilidade no campo da segurana no subcontinente. Como resultado, o Brasil adota um perfil reduzido na regio, diminuindo os
seus custos com a Amrica do Sul, ao mesmo tempo em que busca preservar sua autonomia. Para verificao desta hiptese, o artigo
analisa iniciativas de cooperao regional do Brasil nos campos do comrcio (Mercosul Ampliado), infraestrutural (IIRSA) e de defesa
(CDS). A pesquisa conclui que o perfil apresentado pela PEB junto Unasul expressa a adequao nos moldes de pequenos ajustes
nas relaes com as naes vizinhas. Distinto da aparente ruptura na Poltica Externa, tal estratgia preserva os ganhos prvios do
regionalismo sem, contudo, obstar uma maior insero internacional e a busca por metas extrarregionais de Poltica Externa.

PALAVRAS-CHAVE: Unasul; poltica externa brasileira; autonomia; distanciamento; Amrica do Sul.

Recebido em 25 de Setembro de 2015. Aceito em 14 de Dezembro de 2015.

I. Introduo1

esde o relanamento do Mercado Comum do Sul (Mercosul) nos anos

1
Agradecemos aos
comentrios e sugestes dos
pareceristas annimos da
Revista de Sociologia e
Poltica.
2
O momento exato deste
relanamento um ponto
controverso entre estudiosos.
Se em 2000 foi publicado o
Comunicado de Braslia, em
2003 ocorreu o Consenso de
Buenos Aires e em 2004
deu-se a Reunio de Ouro
Preto II, todos relevantes para
a retomada do processo
integracionista. Por estas
razes, prefere-se a expresso
anos 2000 em vez da
D
20002, a Poltica Externa Brasileira (PEB) tem enfrentado o delicado
equilbrio entre a opo pela integrao regional e o desejo de insero
internacional individual mais acentuado (Steiner, Medeiros & Souza Lima
2014). A Amrica do Sul e a poltica do regionalismo, entendidas como uma
plataforma e estratgia para projeo global do Brasil (Guimares 2006) pare-
cem exibir limitaes diante dessa volio (Malamud 2005; 2008; Saraiva
2010; 2011; Flemes 2010). A literatura especializada identifica uma interseo
entre as duas opes, enfatizando o carter instrumental da cooperao no
subcontinente e da construo institucional ligada a ela, como o Mercosul e,
mais recentemente, a Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul) (Pinheiro
2000; Flemes & Radseck 2009). A essa estratgia intermediria atribui-se, aqui,
a classificao de Cooperao para Autonomia. Esta classificao se remete,
em parte, noo de autonomia relacional, definida por Russel e Tokatlian
(2002, p.176) como

Artigo Rev. Sociol. Polit., v. 25, n. 61, p. 97-123, mar. 2017

98
escolha de um ponto temporal
a priori contestvel.
3
Apesar de Mercosul,
Comunidade Andina e Unasul
serem blocos distintos, o
presente artigo trabalha o
quadro recente da cooperao
regional sul-americana como
articulado. Esta perspectiva
possui razes na anlise de
Pea (2008) acerca da
complementaridade das
referidas instituies.
4
Vigevani e Cepaluni (2011)
entendem existir trs
estratgias para a obteno da
autonomia na histria recente
da Poltica Externa Brasileira
(1985-2010): a autonomia pela
distncia, a autonomia pela
participao e a autonomia
pela diversificao. As trs
estratgias pensadas em
conjunto configuram conceitos
utilizados para compreenso
do modus operandi do Brasil
na busca por suas metas na
PEB.
II. A Poltica Externa do Brasil para a Amrica do Sul
Marcelo de Almeida Medeiros, Augusto Wagner Menezes Teixeira Jnior e Elton Gomes dos Reis
la capacidad y disposicin de un pas para tomar decisiones con otros por
voluntad propia y para hacer frente em forma conjunta a situaciones y procesos
ocurridos dentro y fuera de sus fronteras. Segn nuestra perspectiva, la defensa e
incremento de los grados de autonomia de nuestros pases no puede provenir hoy
de polticas nacionales o subregionales de aislamiento, de autosuficiencia o de
oposicin.
Todavia, dela difere, na medida em que a relao dita de cooperao
entendida como um meio e no como um fim. Um meio cataltico que busca
reificar uma Poltica Externa, compreendida como Poltica Pblica, que, como
anota Lafer (2001, p.16), possa: traduzir necessidades internas em possibi-
lidades externas para ampliar o poder de controle de uma sociedade sobre o seu
destino.
Para a anlise deste puzzle, o estudo em tela opta por lanar luz sobre uma
instituio de cooperao multifuno: a Unasul. Criada em 2008 a partir da
Comunidade Sul-Americana de Naes (CASA), ela teve, em seus primeiros
anos, uma atuao marcante do Brasil, seja na proposio da sua agenda, seja na
articulao do seu desenho institucional. A Unasul priorizou a cooperao nos
campos poltico, de infraestrutura e de defesa. Posteriormente ela viria a se
somar ao Mercosul e Comunidade Andina como brao poltico de um
processo de cooperao mais amplo3. Entretanto, divergindo dos ambiciosos
objetivos postos instituio, a sua estrutura institucional minimalista, inter-
governamental, possuindo vrios pontos de bloqueio decisrio (veto points).
Em dilogo com a literatura especializada, particularmente com Vigevani e
Cepalluni (2011), este trabalho questiona qual o papel do regionalismo na
Poltica Externa Brasileira (PEB) contempornea, tendo como estudo de caso a
Unasul. Assim, promove uma investigao sobre como essa estratgia de
relacionamento cooperativo assiste aos anseios por maior autonomia.
Este artigo encontra-se dividido em trs partes. Na primeira realizada uma
breve reviso da literatura recente sobre a PEB, com nfase na questo da
autonomia e instrumentalidade da cooperao no subcontinente americano. A
seguir, apresenta-se o conceito desenvolvido neste trabalho, a cooperao para
autonomia4. Faz-se, sinteticamente, uma organizao da literatura terica e
emprica sobre a PEB, com o destaque para o perodo do governo Lula da Silva,
alm de apresentar-se a hiptese, o conceito e a metodologia utilizada. Na
segunda parte do artigo so levantados dados empricos e traado o histrico
sobre o espao econmico no subcontinente, a Iniciativa para a Integrao da
Infraestrutura Regional Sul-americana (IIRSA) e o papel do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Em seguida, investiga-se a
atuao do Brasil no Conselho de Defesa Sul-Americano e busca-se analisar os
dados coletados para verificar a participao e o comprometimento do pas em
reas importantes da cooperao: infraestrutura (IIRSA e BNDES), Comrcio
(em particular no que tange ao Mercosul, balana comercial e a sua com-
posio) e Defesa (Conselho de Defesa Sul Americano). Na terceira parte, a
partir dos achados das anlises anteriores, retoma-se a hiptese e so propostas
algumas concluses.
O debate acadmico contemporneo sobre a Poltica Externa Brasileira
aborda a multiplicao de temas e agendas que adentram na sua seara, em par-
ticular sua ascenso como ator global e suas responsabilidades regionais. Em
perodo recente, a literatura tem apresentado uma expressiva gama de estudos
que buscam relacionar a insero estratgica do Brasil no cenrio internacional
com a sua atuao na Amrica do Sul e intrabloco (Soares de Lima & Hirst
2006; Guimares 2006; Barbosa 2008; Cervo 2008; Sosa 2008; Vigevani &
Cooperao para autonomia? 99

Ramazini 2008; Almeida 2012). Essas anlises frequentemente consideram o

Brasil uma potncia regional (Soares de Lima & Hirst 2006; Nolte 2010) com
aspiraes a galgar novos postos nas hierarquias da arena internacional (Flemes
& Radseck 2009; Hurrell & Sengupta 2012; Steiner, Medeiros & Souza Lima
2014). Tais interpretaes so produzidas tanto por acadmicos quanto por
diplomatas que se dedicam a verificar os limites e possibilidades do cenrio
sul-americano para os objetivos da PEB. Apesar de algumas divergncias que
possuem entre si, as explicaes propostas convergem no sentido de apontar o
Mercosul como o ncleo duro da integrao, correspondendo plataforma
bsica do projeto brasileiro de se firmar como a primeira potncia no Sul do
continente e passar ao status de global player. A produo acadmica que se
dedica ao entendimento da PEB para Amrica do Sul aponta para a presena de
elementos de convergncia que estabelecem uma poltica de linhas de
centralidade.

Vista por esse prisma, a conduta estratgica da Poltica Exterior Brasileira

lana mo de elementos tradicionais da diplomacia em conjunto com novos
instrumentos desenvolvidos em resposta s metamorfoses do sistema interna-
cional. Estas mudanas seriam, dentro dessa perspectiva, responsveis por
alterar a percepo dos formuladores de Poltica Externa com relao ao papel
dos blocos regionais dentro da macro agenda internacional brasileira.

Os processos de redemocratizao, a subsequente reaproximao com a Ar-

gentina, a emergncia das polticas neoliberais nos pases da regio e a segunda
onda de regionalismo criaram condies para os tomadores de deciso de
Braslia estabelecerem a integrao sul-americana como parte da agenda de
Poltica Externa. Os arquitetos desta orientao poltica conceberam este proje-
to para ser implementado em bases pragmticas, empregando mecanismos
intergovernamentais de baixa institucionalidade criados para promover a inte-
grao econmica comercial (Barbosa 1991; 2010; Almeida 2012). A predile-
o por esse paradigma est relacionada com as preferncias histricas da
Poltica Externa Brasileira, bem como com as estratgias de insero interna-
cionais adotadas no perodo mais recente, conforme demonstrado por Vigevani
e Cepaluni (2011).

Considervel parte da literatura sustenta que a PEB identificada por sua

continuidade. Essa estabilidade compreendida pelos analistas como fruto de
diversos fatores, que vo desde a expertise tcnica e insulamento poltico do
Itamaraty como estamento burocrtico de elite at as preferncias histori-
camente construdas pelos tomadores de deciso e por outras foras polticas
domsticas relevantes, a exemplo da Confederao Nacional da Indstria (CNI)
ou, ainda, da Confederao da Agricultura e Pecuria do Brasil (CNA). Grosso
modo, possvel afirmar que as tendncias de autonomia e universalismo se
apresentam como as grandes linhas estruturantes da PEB.

A partir de uma perspectiva historiogrfica das relaes exteriores brasi-

leiras, Cervo e Bueno (2010) afirmam que desde o incio dos anos 1990, os
formuladores da Poltica Externa traaram uma conduta estratgica para a
regio que tem sido preservada nos seus aspectos mais fundamentais: o reforo
do Mercosul, a busca de uma maior convergncia entre Brasil e Argentina e a
estruturao de uma rea no subcontinente americano com autonomia frente aos
Estados Unidos. Os autores enfatizam a relevncia das iniciativas tomadas na
administrao Cardoso para criar um espao propriamente sul-americano de
integrao, conferindo nfase especial reunio de cpula dos pases da
Amrica do Sul realizada em 2000. Estes autores entendem que o perodo Lula
aprofunda o projeto de organizar essa geografia como plataforma de projeo
5
Vaz (2004), por exemplo, de interesses maiores de Braslia no exterior5.
100
acredita que no ocorreu
nenhuma grande ruptura nas
linhas diretivas da poltica
exterior brasileira com a
chegada de Lula ao Planalto.
Segundo o autor, no podem
ser identificados maiores
redirecionamentos na
definio de novas prioridades
de Poltica Externa definidas
por Lula da Silva em
comparao com seus
antecessores.
6
Para autores que
argumentam no sentido de
detectar o predomnio das
mudanas em detrimento da
continuidade da PEB, ver
Vizentini (2005) e Soares de
Lima e Hirst (2006).
Marcelo de Almeida Medeiros, Augusto Wagner Menezes Teixeira Jnior e Elton Gomes dos Reis
Pecequilo (2008) argumenta que a PEB empreendida no governo Lula
produziu um robustecimento das estratgias de insero internacional, desen-
volvendo uma dinmica que conjugou a cooperao com os pases centrais e
com o mundo em desenvolvimento. Todavia, no que diz respeito atuao de
Braslia para a Amrica do Sul, ela afirma que preponderou a dimenso da
continuidade. Segundo essa interpretao, isso ocorreu porque diante dos obst-
culos enfrentados no segundo mandato, FHC mudou o seu posicionamento
reforando a atuao do pas na sua zona de influncia estratgica imediata.
Essa postura foi continuada e aprofundada durante as gestes de Lula da Silva.
Sobre a continuidade e readequao da PEB6 relevante a interpretao
proposta por Vigevani e Cepaluni (2007; 2011). Os autores entendem a questo
da continuidade e ruptura da Poltica Externa Brasileira atravs das distintas
lgicas de autonomia que nortearam Fernando Henrique Cardoso (FHC) e Lula
na conduo das relaes exteriores. Segundo eles, enquanto o governo FHC
foi caracterizado pela autonomia pela participao, Lula adotou a estratgia de
autonomia pela diversificao. Os trabalhos trazem uma anlise do compor-
tamento estratgico do Brasil frente ao processo integracionista. Discutem a
opo multilateralista de participao nos regimes internacionais adotada por
FHC, assim como analisam suas mudanas no primeiro governo Lula. Os
autores concluem que enfrentando momentos crticos provenientes da arena
externa, os tomadores de deciso acabaram por adotar o comportamento que
visa a autonomia pela diversificao. Segundo essa perspectiva, possvel notar
a presena de reaes da PEB em face de mudanas no sistema internacional du-
rante o governo Lula, tais como o advento do ganho de importncia da China
nas relaes com o Brasil e as transformaes polticas ocorridas na Amrica do
Sul. Assim, a postura adotada durante o governo Lula consolida e aprofunda o
projeto da PEB, iniciado ainda no governo FHC, de empregar o Mercosul como
instrumento de projeo dos interesses nacionais na regio.
Dentro de uma perspectiva path dependent, Vigevani e Cepaluni (2007)
afirmam que dois elementos, profundamente arraigados na concepo das elites
polticas brasileiras, notabilizam-se ao longo da histria da conduo das
relaes exteriores: a busca por autonomia (principalmente frente aos pases
centrais) e o multilateralismo. Esses fatores se refletem basicamente na diversi-
ficao de parceiros polticos e comerciais, que variam em funo da conjuntura
poltica internacional.
Concomitante ao debate sobre continuidade na PEB, d-se a discusso a
respeito do perfil da liderana brasileira no subcontinente e a funo do
regionalismo para esse objetivo. Esta questo alvo da reflexo empreendida
por Saraiva (2007; 2011). Segundo a autora, nos ltimos anos a Amrica do Sul
foi progressivamente ocupando um lugar prioritrio na PEB. Essa possvel zona
de influncia poltico-econmica assume grande relevncia para a estratgia de
projeo internacional nacional. O Mercosul e, mais recentemente, a Unasul
corresponderiam nessa viso a mecanismos de exerccio da liderana que
administram tenses e buscam criar convergncias entre os pases da regio.
Saraiva identifica um choque entre duas vises divergentes. A primeira corres-
ponde a uma corrente mais autonomista que confere acentuada relevncia
cooperao com o Sul. A segunda, por sua vez, de carter mais liberal, preconi-
za a participao do Brasil nos regimes multilaterais internacionais, mantendo
um relacionamento de cunho pragmtico com os pases vizinhos, buscando uma
liderana discreta. Segundo a autora, durante o governo FHC teria ocorrido uma
fuso desses dois grandes paradigmas. J com Lula a corrente autonomista as-
sume maior destaque. Como consequncia, a autora identifica que a mudana
de governo marca tambm a passagem para uma defesa mais vigorosa da
construo da liderana na regio, a qual seria, fundamentalmente,
Cooperao para autonomia?
7
Brands (2010) est entre os
que afirmam que os
formuladores brasileiros de
Poltica Externa
historicamente ambicionaram
para o pas um papel de
liderana, vendo o pas como
dotado de um importante papel
a desempenhar no plano
internacional.
8
A Teoria da Hegemonia
Cooperativa explica a
integrao como se tratando de
uma estratgia utilizada pelas
grandes potncias regionais. O
principal elemento desta
hegemonia a capacidade de
agregao de poder, definida
como a capacidade de uma
grande potncia regional de
fazer com que uma srie de
Estados vizinhos convirja em
torno de seu projeto poltico
(Pedersen 2002, p.689).
9
O balanceamento brando
ocorre quando os Estados mais
fracos compreendem que o
domnio e a influncia de um
Estado mais poderoso so
intolerveis, mas que o
poderio militar desse Estado
mais forte to grande que o
balanceamento tradicional
constitui em uma alternativa
invivel ou mesmo
impraticvel frente a essa
vantagem esmagadora
possuda pelo ator hegemnico
(Walt 2005).
10
Segundo essa leitura, o
aumento da projeo de
capacidades e o ganho de
101
caracterizada pela intensificao do comportamento j verificado durante o
perodo Cardoso.
A possvel liderana brasileira na regio seria, assim, operacionalizada
atravs dos processos de integrao regionais vigentes7. A institucionalizao
de um subsistema regional constituiria o mecanismo explicativo desta ao
proativa. Segundo Malamud (2009) o Itamaraty entende que o exerccio da
liderana do pas na Amrica do Sul seria um dispositivo para a prtica de uma
maior influncia no cenrio internacional.
De uma forma geral, a literatura concorda que um dentre os principais
objetivos dos formuladores da PEB o de preservar a posio de liderana do
pas na regio, enquanto meio de projeo das ambies nacionais na poltica
mundial. Sosa (2008) entende que o engenho utilizado para assegurar o poder
do Brasil no subcontinente americano consiste em uma estratgia de hegemo-
nia cooperativa8. Flemes (2010) partilha de viso semelhante e afirma que os
instrumentos utilizados por Braslia para alcanar uma posio mais relevante
na ordem mundial so o multilateralismo e as novas estratgias de soft balanc-
ing9. Desta forma estabelece-se o nexo entre liderana brasileira e regionalismo.
A ideia de hegemonia cooperativa aqui em uso dialoga com a interpretao
proposta por Burges (2008). O autor preconiza que o Brasil exerce uma espcie
de hegemonia consensual na Amrica do Sul. A caracterstica mais marcante
dessa perspectiva consiste em exercer a hegemonia sem recorrer ao uso da fora
para assegurar a participao de outros atores. O lder consensual no age de
modo a constranger seus parceiros, empregando elementos de hard power.
Alternativamente, esse tipo de ator hegemnico objetiva estabelecer condies
para que outros Estados partcipes da integrao encontrem incentivos para
aderir sua proposta, delegando-lhe, como consequncia, as funes de lide-
rana do bloco. Segundo Burges, esse perfil se estabelece em funo da no
disponibilidade de recursos econmicos suficientes para arcar com os custos da
integrao regional. Ele entende que, apesar de exercer uma liderana frgil, os
resultados obtidos pelo Brasil nesse projeto so efetivos. Por sua vez, numa
percepo distinta sobre a relao entre hegemonia e regionalismo, Legler
(2013) discute a ideia de regionalismo ps-hegemnico. O terico estabelece
uma reflexo acerca das lgicas de soberania nos pases da regio em face dos
projetos integracionistas. O autor contrape as vises otimista e ctica a respeito
do regionalismo presentes nos trabalhos que abordam o fenmeno da integrao
regional nessa parte do mundo. Os otimistas afirmam que mudanas dramticas
ocorridas nos ltimos tempos levaram a uma nova era no regionalismo, gerando
uma nova poltica regional caracterizada pela resilincia nas formas institu-
cionais adotadas na integrao e pela formao de redes de atores no estatais.
J os cticos sublinham a persistncia e continuidade da velha poltica em
termos de prticas estatais em padres institucionais. Ademais, identificam a
diversidade e a fragmentao de experincias presentes na regio.
Um dos temas recorrentes no estudo desse tema corresponde institu-
cionalizao de um subsistema sul-americano. Cervo e Bueno (2010) e Teixeira
(2011) entendem que o padro de integrao intergovernamental do Mercosul
como unio aduaneira imperfeita favoreceu o Brasil. Graas a essa conforma-
o o pas conservou sua autonomia decisria e teve condies de explorar a
dimenso poltica do bloco. Os autores preconizam que a consolidao do
paradigma logstico durante os 16 anos dos governos Cardoso e Lula possibi-
litou no apenas a nova poltica para o regionalismo sul-americano como
tambm os outros logros da diplomacia brasileira ocorridos em perodo recen-
te10. Cervo e Bueno consideram que a PEB tem o Mercosul e a CASA/Unasul
como se tratando de projetos polticos que permitem ao pas tanto preservar sua
liderana econmica, quanto reforar seu poder de barganha internacional.
102
influncia do Brasil diante dos
Estados centrais e de outros
pases em desenvolvimento
foram grandemente
propiciados pela adoo do
modelo logstico.
Marcelo de Almeida Medeiros, Augusto Wagner Menezes Teixeira Jnior e Elton Gomes dos Reis
Teixeira (2011) sustenta que a ausncia relativa dos EUA na Amrica do Sul,
provocada por inesperadas prioridades de segurana aps 11 de setembro de
2001 abriu caminho para o desenvolvimento da estratgia brasileira. Segundo o
autor, esta consistia em procrastinar as negociaes da ALCA enquanto promo-
via a institucionalizao do cenrio sul-americano atravs da adoo de arranjos
intergovernamentais de baixo nvel de institucionalidade que no limitassem a
atuao do Itamaraty ao plano sul-americano. A reunio de cpula em Braslia,
na qual ocorreu inclusive a criao da IIRSA, por ele vista pelo como o incio
da estratgia de hegemonia cooperativa adotada pelo Brasil. Tal comporta-
mento serviria para diminuir a influncia dos Estados Unidos na parte meridio-
nal do continente americano e assegurar a liderana brasileira na regio sem,
contudo, desmantelar as agendas extrarregionais do pas.
Para Saraiva (2010; 2011), o Mercosul e a Unasul so projetos compatveis.
Nessa perspectiva, eles correspondem base do projeto brasileiro para a
Amrica do Sul. O primeiro , essencialmente, um processo econmico que
assegura a predominncia comercial brasileira na regio. O ltimo um projeto
poltico no qual o pas encontra um veculo para implementar a sua liderana e
manter a estabilidade regional.
Malamud (2009; 2013) enfatiza que, diferentemente de outros blocos da
regio, no caso do Mercosul o intergovernamentalismo o paradigma que
melhor explica como o processo de integrao do bloco est sendo constitudo.
Esse design institucional seria mais benfico aos interesses nacionais, uma vez
que um maior nvel de institucionalidade deixaria o pas excessivamente aco-
plado regio. Na viso do autor esse modelo tende a ser reproduzido na
Unasul. Esta corresponderia a um acordo de cooperao regional patrocinado
pelo Brasil com o objetivo tcito de criar uma esfera de influncia, reduzindo a
ingerncia dos EUA no subcontinente americano. Esta organizao contempla-
ria a promoo da integrao fsica atravs de redes de transporte, energia e
comunicao, mas no conceberia qualquer transferncia de soberania. Por isso
o autor entende que a Unasul deve ser considerada como uma ferramenta para o
dilogo de alto nvel e coordenao poltica, mas no uma tentativa de
integrao.
Outra face desta estratgia, que tem sido objeto de interesse de muitos
analistas, consiste na poltica de defesa. Os trabalhos desenvolvidos nesse cam-
po chamam ateno para o carter instrumental da Unasul na consecuo dos
interesses brasileiros de projetar sua influncia sem entrar em choque com
outros atores locais. Em linhas gerais, esses estudos demonstram como o Brasil
buscou afastar a interferncia norte-americana atravs da criao da prpria
Unasul e, principalmente, de um de seus principais dispositivos: o Conselho de
Defesa Sul-americano (CDS). Hector Saint-Pierre (2009) destaca a importncia
deste rgo para a manuteno da estabilidade poltica da regio. Antes da
criao do CDS, a atuao brasileira no subcontinente se limitava a promover
medidas de confiana mtua no campo da poltica militar e entre as Foras Ar-
madas. Estas aes eram implantadas, sobretudo, com a Argentina e, em menor
medida, com as instituies militares de outros pases do Mercosul. Contudo,
no promoviam a institucionalizao da cooperao no subcontinente e no
geravam compromissos que pudessem reduzir a autonomia de Braslia em
questes de defesa. Com o advento da criao do Conselho de Defesa Sul-
americano em 2008, o Brasil no pretendeu estabelecer uma aliana militar ou
uma autoridade supranacional para a resoluo dos conflitos. Segundo Saint-Pi-
erre (2009), o CDS corresponde a uma iniciativa abrangente que busca integrar
o pensamento de defesa sub-regional para discutir as necessidades de defesa
comum. Tal instituio busca congregar as estruturas existentes na Amrica do
Sul em um Conselho de Defesa de matriz intergovernamental, sem produzir
decises vinculantes.
Cooperao para autonomia?
11
Mais institucionalizado do
que uma zona de livre
comrcio e menos formal do
que um mercado comum.
II.1. Cooperao para autonomia: explicando o comportamento estratgico 12
12
Este conceito visa explicar
uma estratgia da PEB ao
longo das administraes Lula
da Silva. Desta forma, no
constitui uma teoria ou um
modelo analtico.
13
As teorias de APE so
abordagens que no se
enquadram no formato da
teoria tradicional e tambm
103
Em suma, possvel afirmar que a Poltica Externa do Brasil para a regio se
estabelece com base em dois eixos fundamentais: (1) a promoo da integrao
atravs de um processo intergovernamental de convergncia econmica de
baixo-mdio nvel de formalidade11 e (2) a preveno e a soluo de conflitos na
regio atravs de instncias de negociao diplomtica e mediao poltica. O
primeiro componente corresponde ao Mercado Comum do Sul e o segundo se
consolida por intermdio do Conselho de Defesa Sul Americano da Unio de
Naes Sul-Americanas. Nesta avaliao, Mercosul e Unasul so vistos dentro
da estratgia nacional de liderana da subcontinental como processos compa-
tveis. As duas iniciativas corresponderiam aos dois grandes pilares do projeto
da Poltica Externa Brasileira contempornea para a Amrica do Sul (Gratius
2007; Vigevani & Cepaluni 2011).
Com base na reviso de literatura realizada nesta seo, a seguir apresen-
ta-se o comportamento estratgico denominado cooperao para autonomia e
o seu respectivo conceito.
A literatura acadmica especializada aponta para um distanciamento do
Brasil em relao integrao sul-americana. Este, seria realizado em prol da
consecuo de metas extrarregionais de Poltica Externa, a exemplo da amplia-
o da participao brasileira em fruns e temas de alcance global, como os
BRICS, IBAS e G-20 (Soares de Lima & Hirst 2009; Hurrell 2009; Flemes
2010; Steiner, Medeiros & Souza Lima 2014). A nfase tradicional da PEB na
Amrica do Sul seria reduzida em virtude da ampliao do escopo dos interes-
ses nacionais em outras regies como frica, sia e Oriente Mdio. Para
realizar esse distanciamento, a PEB lana mo iniciativas estabelecidas em
perodo anterior (Mercosul) e da nova instncia de cooperao no subcontinente
(Unasul) para gerir os ganhos outrora adquiridos e manter a estabilidade no
subcontinente americano. Assim sendo, o Brasil visa possuir um perfil menos
atrelado regio, diminuindo os custos, responsabilidades e o engajamento do
pas com a Amrica do Sul. Neste sentido, o padro de atuao da PEB seria
contrrio a uma maior institucionalizao do regionalismo.
Tendo esta interpretao como base, o presente artigo emprega a estratgia
de estudo de caso em profundidade desenvolvido por George e Bennett (2005).
Este modelo de anlise aplicado na acepo proposta por Landman (2008),
single case study as comparison. Essa abordagem promove uma comparao
sistemtica da conduta do ator poltico investigado em perodos distintos,
contribuindo, assim, para a identificao da mudana de estratgia dos agentes e
da reorientao, ou readequao, de suas metas em distintas construes con-
textuais. No presente estudo, o caso centrado no comportamento estratgico
brasileiro para com a cooperao, tendo na Unasul o ponto focal da observao
e anlise. A comparao entre casos realizada atravs o emprego da diacronia.
Ao averiguar o comportamento em tela em momentos histricos distintos,
aumenta-se o nmero de observaes e possibilidade de verificar traos de
mudana e continuidade na Poltica Externa Brasileira. Como desenho de
pesquisa, o single case study as comparison perfeitamente adequado para o
uso combinado com abordagens de Anlise de Poltica Externa (Hudson 2006).
Aqui, utilizado para fornecer uma explicao da conduta aparentemente
paradoxal da Poltica Externa Brasileira para o regionalismo.
Se na vertente metodolgica o artigo lana mo de mtodos de estudo de
caso, na dimenso terica situa-se no campo da Anlise de Poltica Externa13
(APE). Destarte, foi utilizado o modelo de anlise dos padres de poltica exter-
na proposto por Hermann (1990). O framework explicativo proposto pelo autor
enfatiza a anlise ex post facto concentrando seu foco nos resultados polticos
104
no se colocam no nvel de
abstrao da teoria crtica e
ps-estruturalista (Merton
1968; Boudon 1991). So
teorias de mdio alcance e
visam o estudo de elementos
empricos sem, contudo,
perder a capacidade de
formulao de enunciados
tericos (Rosenau 1966). Cf.
Hudson (2006) e Stuart
(2008).
14
Muito embora a dimenso
do processo decisrio assuma
espao de destaque nas
abordagens de APE, a opo
terica empregada pelo
presente estudo opta por
privilegiar os resultados da
atuao do Brasil no plano
regional em face da adoo do
supracitado modelo de
Hermann, que enfatiza os
political outcomes.
15
Para as definies das
categorias, ver Hermann
(1990, pp.5-6).
16
A anlise do paradoxo em
questo se adequa melhor ao
se delimitar o contexto no qual
a literatura observou um
protagonismo acentuado do
Brasil no mbito global e
regional, notadamente durante
a administrao Lula da Silva.
Por este motivo, optou-se por
excluir da anlise o governo
Rousseff.
Marcelo de Almeida Medeiros, Augusto Wagner Menezes Teixeira Jnior e Elton Gomes dos Reis
(political outcomes)14 para a identificao de mudanas na conduta estratgica
dos Estados na conduo de suas polticas externas. Segundo Hermann (1990,
pp.5-6), as mudanas em poltica externa podem ser divididas em quatro
categorias fundamentais: (1) pequenos ajustes, (2) alteraes de programa, (3)
redefinio de objetivos/problemas e (4) reorientao internacional 15.
O puzzle que se deseja resolver consiste em explicar o comportamento
aparentemente paradoxal da PEB para o regionalismo sul-americano. Se
primeira vista a retrica da poltica exterior privilegia a cooperao regional,
vindo inclusive a propor a criao de instituies como a Unasul, por outro lado
buscou um protagonismo internacional no atrelado s suas relaes na Am-
rica Meridional. Como desenvolvido ao longo do trabalho, este paradoxo se
expressa pelo impasse de Braslia ao gerenciar as pretenses de ascenso de sta-
tus de potncia no mbito global com as responsabilidades adquiridas no mbito
sul-americano. A hiptese deste trabalho que o baixo nvel de engajamento do
governo Lula16 em relao ao desenvolvimento institucional e atribuio de
responsabilidades Unasul pode ser explicado pelo desejo de, por um lado,
distanciar a PEB para arenas e temas globais e, por outro lado, ancorar tal
distanciamento em uma lgica estatocntrica. A essa estratgia, todavia, soma-
se o interesse de assegurar os ganhos econmicos e comerciais brasileiros na
regio e de manter a estabilidade no campo da segurana no subcontinente.
Dessa forma, o padro de engajamento limitado e instrumental da PEB frente
aos processos de integrao seria reproduzido com a Unasul.
Para o estudo deste tema, um recorte analtico tradicional tem sido o de pri-
vilegiar a dimenso do comrcio, seus fluxos e a composio das trocas. Aqui se
optou por um recorte alternativo, captando no somente a dinmica do inter-
cmbio econmico, mas igualmente outras agendas cooperativas. Ao lado do
comrcio, escolheu-se lanar luz sobre como a cooperao e integrao nas re-
as de infraestrutura e da defesa militar contribuem para entender a lgica daqui-
lo que foi denominado de cooperao para autonomia. Por esta expresso en-
tendemos um comportamento racional e estratgico da Presidncia da
Repblica e do Itamaraty que visa, atravs da cooperao multilateral, garantir
os ganhos provenientes das polticas regionalistas, reduzindo o custo de engaja-
mento atravs da criao de instituies (sub)regionais. Tal cooperao procura
no cercear as opes do Brasil em outras arenas internacionais, em particular,
as extrarregionais. O mecanismo pelo qual alcana tal resultado seria a coopera-
o e coordenao atravs de instncias intergovernamentais e pouco
institucionalizadas.
Com o intuito de formalizar a lgica deste comportamento estratgico, o
presente artigo lana mo de um conceito. Este pode ser representado pela
equao E = f (x, y), onde E consiste no engajamento brasileiro na Unasul, x
representa o distanciamento da PEB para temas e fruns globais sendo y a lgica
estatocntrica discutida anteriormente (Figura 1).
Figura 1 - Cooperao para autonomia I
I
O que se prope a construo de uma pea na tipologia desenvolvida por Vigevani e
Cepaluni (2007; 2011). A cooperao para autonomia mais um conceito que d conta
de um tipo de comportamento estratgico.
Fonte: os autores.
Cooperao para autonomia?
17
Sobre estes desdobramentos
o estudo se ancora em Soares
de Lima e Hirst (2009),
Hurrell (2009), Flemes (2010)
e Steiner, Medeiros e Souza
Lima (2014).
III. Engajamento na agenda da Unasul: Participao do Brasil em projetos nas reas de Infraestrutura,
Comrcio e de Defesa
III.1. Espao Sul-Americano de cooperao Econmica e Infraestrutura
105
Partindo da varivel dependente, entendida aqui como o engajamento brasi-
leiro na Unasul, utiliza-se como variveis independentes: 1) o distanciamento
da PEB e (2) a lgica estatocntrica do comportamento brasileiro. Extradas do
debate da literatura especializada, ambas demandam um esforo de desagrega-
o no sentido de apresentar ao pesquisador quais indcios verificar empiri-
camente com a finalidade de avaliar a sua operao no processo causal.
A varivel distanciamento prioriza a explicao do comportamento coope-
rativo brasileiro concernente s dinmicas polticas sul-americanas. Devido a
este foco, causas e consequncias da projeo global brasileira no mbito
extrarregional no foram aqui analisadas17. Com o objetivo de verificao, o
presente artigo lana luz nos seguintes elementos: (1) o desenvolvimento da
estrutura institucional da Unio de Naes Sul-Americanas e (2) as atribuies
do Brasil em Planos de Ao do bloco. A anlise destas condies visa entender
a funo da produo institucional no mbito regional; esta que ao mesmo
tempo que impacta o ordenamento sul-americano, reduz os custos para o
distanciamento e distribui responsabilidades com a gerncia dos assuntos do
bloco. Apesar de os fatores acima contriburem para entender a lgica estato-
cntrica, para fins operacionais a destrinchamos nos seguintes fatores: (3) a
participao do pas em projetos de infraestrutura (BNDES e IIRSA), (4) o
comrcio e (5) a cooperao em defesa.
Estas variveis e os fatores empricos observveis resultantes da sua desa-
gregao compem o repertrio explicativo utilizado no conceito ora empre-
gado. Em sntese, os itens 1 e 2 correspondem participao, formal e efetiva,
do pas na Unasul; corpo institucional mximo a promover a cooperao no
subcontinente, com vistas a coordenar aes com o Mercosul e CAN, permi-
tindo o descolamento. Os itens descritos nos tpicos de 3 a 5 visam mensurar e
analisar as aes do Brasil em reas tradicionais da cooperao e integrao
(infraestrutura e comrcio) e emergentes (defesa).
Partindo do conceito proposto, as prximas duas sees centraro a investi-
gao nas variveis independentes com objetivo de averiguar o perfil do
comportamento de Braslia no concernente sua poltica regionalista a Unasul.
A ideia de promover a integrao fsica sul-americana corresponde a um
movimento que ganhou sentido e propriedade no incio da dcada de 1990.
Logo depois da redemocratizao ocorreu um importante cmbio da identidade
internacional do Brasil (Lafer 2001), ento uma potncia mdia (Nolte 2010).
Uma nova viso gestada por quadros do Ministrio das Relaes Exteriores
(MRE), como Celso Amorim e Samuel Pinheiro Guimares, fez com que o
Brasil passasse a reconhecer a regio como primeiro espao de pertencimento e
de promoo de seus interesses estratgicos. Com essa mudana substitui-se o
conceito de Amrica Latina, cujo sentido se tornava obsoleto em face das
transformaes da construo contextual que se estruturou depois do fim da
bipolaridade. No obstante o projeto de promoo da integrao infraestrutural
do subcontinente j figurar nas formulaes dos tomadores de deciso em
Braslia desde o perodo da redemocratizao, foi somente a partir da redefi-
nio da estratgia de insero internacional iniciada pelo governo Cardoso e
aprofundada pela administrao Lula que se tem a criao de um mecanismo de
cooperao multilateral claramente destinado integrao da infraestrutura.
106
18
Muito embora a referida
cpula seja considerada um
evento paradigmtico da PEB
por estabelecer mais
solidamente o conceito de
Amrica do Sul em oposio
ao de Amrica Latina, a
iniciativa ALCSA, lanada
ainda durante o governo
Itamar Franco, j envolvia a
ideia bsica desta mudana de
perspectiva.
Marcelo de Almeida Medeiros, Augusto Wagner Menezes Teixeira Jnior e Elton Gomes dos Reis
Em 2000 o Itamaraty lanou uma iniciativa histrica. Pela primeira vez foi
promovida uma reunio exclusiva dos 12 presidentes da Amrica do Sul para
discutir a integrao regional18. Ao propor a realizao da I Cpula Sul-
americana, em Braslia, o governo Cardoso afirmou o conceito de Amrica do
Sul no lugar da noo de Amrica Latina. Estabelecia-se, com esse empreendi-
mento, a lgica segundo a qual a Amrica Meridional correspondia a um
subsistema diferente dos cenrios interamericano e latino-americano. O objeti-
vo fundamental do presidente Cardoso e dos demais formuladores da PEB
consistia essencialmente em afastar a influncia norte-americana e promover
uma estratgia de hegemonia cooperativa nessa regio (Teixeira 2011). A
realizao da cpula visou promover uma convergncia dos pases sul-
americanos em torno de um projeto de cooperao funcional encabeado pelo
Brasil e ratificado pelos atores de maior peso da regio (Argentina e Chile).
Esse curso de ao permitiria, ao mesmo tempo, reduzir a influncia dos
Estados Unidos e consolidar a regio como zona de influncia poltica e
econmica brasileira.
Um dos mais relevantes mecanismos de cooperao gestados pela cpula foi
precisamente a Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-
americana. A IIRSA foi instituda com o fim precpuo de dotar a regio de uma
infraestrutura bsica, nas reas de transporte, energia e de comunicaes. Esse
projeto teve por objetivo promover as bases para uma maior integrao comer-
cial e social do subcontinente.
O documento resultante da reunio de presidentes, o Comunicado de
Braslia (IIRSA 2000), assinado pelos 12 presidentes sul-americanos, anun-
ciou a formao de um espao econmico sul-americano. Seguindo a lgica do
intergovernamentalismo pragmtico, a IIRSA adotou um desenho institucional
centrado na autoridade dos executivos nacionais para a promoo da coope-
rao setorial entre os pases da Iniciativa. A instncia responsvel por iniciar os
projetos da instituio o Comit de Direo Executiva (CDE). O CDE tem a
tarefa de guiar os trabalhos tcnicos segundo o conselho de especialistas em
cada rea que orienta a cooperao dos pases membros. O Comit se rene
ordinariamente a cada seis meses para fazer recomendaes aos governos e se
inteirar do desenvolvimento dos trabalhos.
O Comit de Coordenao Tcnica (CCT) o rgo da IIRSA responsvel
pela coordenao dos trabalhos e dos grupos tcnicos. O CCT composto por
trs entidades financeiras multilaterais de fomento: o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID); a Corporao Andina de Fomento (CAF), brao
financeiro da Comunidade Andina; e o Fundo para o Desenvolvimento da Bacia
do Prata (Fonplata) (Couto 2010).
Em dezembro de 2004 durante a reunio de Cuzco, os presidentes da
Amrica do Sul criaram uma nova organizao: a Comunidade Sul Americana
de Naes (CASA), instituio intergovernamental rebatizada, em 2008, de
Unio de Naes Sul-Americanas. Na mesma ocasio os lderes aprovaram a
criao da Agenda de Implementao Consensuada (AIC), reforando a neces-
sidade da integrao infraestrutural. Os 12 pases membros estabeleceram um
consenso a respeito dos projetos necessrios para a promoo da integrao
fsica no subcontinente. Ao final da Terceira Cpula Sul-Americana, os chefes
de Estado aprovaram um portflio com 31 projetos: 28 na rea de transportes,
um na rea de energia e dois na rea de comunicaes. Esse documento
considerado um marco para a integrao infraestrutural na regio. Com o
estabelecimento de uma agenda comum, esta temtica se converteu numa das
prioridades para a estratgia brasileira para Amrica Meridional. O Itamaraty
deixava de lado iniciativas concebidas em perodo anterior tais como o acordo
entre o Mercosul e a Comunidade Andina e o projeto ALCSA em favor de nova
Cooperao para autonomia?
19
Alegando falta de apoio
poltico para implantar seus
projetos e dificuldade de
estabelecer poder de agenda
durante o perodo em que
exerceu a funo de alto
representante, o embaixador
Samuel Pinheiro Guimares
deixou o cargo em 2012.
Apesar dos obstculos
suscitados, Guimares (2012)
enfatizou a relevncia do
investimento em infraestrutura
para a concretizao do
projeto regional brasileiro.
20
Dos quais cerca de US$ 1
bilho so custeados por
recursos no-reembolsveis do
FOCEM.
107
estratgia para a regio estabelecida durante o Governo Cardoso e adensada em
administraes posteriores.
A gesto Lula reafirmou a Amrica do Sul como prioridade na conduo das
relaes exteriores (Vizentini 2007). Essa postura se manifestou j nos primei-
ros meses da nova administrao. Aprofundando a lgica de diplomacia presi-
dencial implementada pelo seu antecessor, o mandatrio recm-eleito realizou
uma srie de viagens aos pases vizinhos com o propsito de reafirmar compro-
missos anteriormente estabelecidos e iniciar uma nova fase para a cooperao
entre o Brasil e os seus vizinhos. O estabelecimento mais incisivo dessa agenda
foi acompanhado de mudanas no Conselho do Mercado Comum (CMC). Foi
criado em 2010 o cargo de alto representante geral para o Mercosul para
contribuir com o desenvolvimento e funcionamento do processo de integra-
o19, a partir do fortalecimento das capacidades de produo de propostas de
polticas regionais e de gesto comunitria - temas considerados fundamentais
(Mercosul 2015).
No que tange diretamente integrao em infraestrutura, o governo de Luiz
Incio Lula da Silva desempenhou um papel central para que essa inciativa
imaginada na primeira Cpula Sul-Americana pudesse ser colocada a servio
dos interesses nacionais na regio. Duas medidas adotadas pelos formuladores
da PEB nesse perodo contriburam decisivamente para enquadrar a IIRSA
dentro do projeto regionalista de hegemonia cooperativa brasileiro: (1) o em-
prego de recursos provenientes do BNDES para financiar obras nos pases
vizinhos e (2) a insero da IIRSA no quadro institucional da Unasul
(Westerhausen 2013).
No que diz respeito especificamente infraestrutura, o FOCEM e
principalmente o BNDES podem ser vistos como os mecanismos de perfil re-
gional prioritrios ao governo Lula da Silva. O Fundo de Convergncia Estrutu-
ral do Mercosul (FOCEM) institudo em dezembro de 2004 e estabelecido em
junho de 2005, destina-se a financiar projetos de aperfeioamento da infraestru-
tura das economias dos pases menores e das regies menos desenvolvidas dos
pases integrantes do Mercosul. A ideia que subjaz criao do fundo a de
incrementar a produtividade econmica dos pases associados com vistas a
promover o desenvolvimento social, contemplando principalmente os territ-
rios fronteirios. O FOCEM composto por contribuies no reembolsveis,
oficialmente destinadas ao financiamento de programas de melhoria da infraes-
trutura sul-americana, desenvolvimento, competitividade, coeso social e ao
incentivo do fortalecimento institucional do processo de integrao. Concebido
em 2005 e em operao desde 2007, o fundo dispe de uma carteira com mais
de 40 projetos, totalizando cerca de US$ 1,4 bilho20. Pela estrutura constitutiva
do rgo de financiamento, o Brasil contribui com 70%, a Argentina com 27%,
o Uruguai com 2% e o Paraguai com 1% (MRE 2016). Os recursos provenientes
dessa fonte tm sido destinados para a inciativas em reas diversas, contem-
plando o setor de infraestrutura em projetos de habitao, transportes e obras de
saneamento. A estes se somam incentivos microempresa e s reas de
biossegurana, capacitao tecnolgica (principalmente nas menores econo-
mias do bloco), alm de custear projetos integradores em cidades e comuni-
dades fronteirias nos pases membros do Mercosul
Esse mecanismo foi posteriormente utilizado pelos pases do bloco para
servir como fonte de financiamento de projetos infraestruturas no Mercosul.
Essa dotao de recursos soma-se poltica de investimento brasileiro em
infraestrutura no quadro da Unasul-IIRSA dentro da estratgia de hegemonia
cooperativa. A prpria composio do fundo revela a escala das capacidades
nacionais no subcontinente. As duas menores economias do Mercosul so as
principais beneficirias dos projetos aprovados pelo FOCEM. O Paraguai o
108
21
Mediante a promoo da
mudana de seu estatuto social
em 2003, o BNDES comeou
a fornecer suporte a
investimentos diretos de
empresas brasileiras realizados
no exterior. Em 2005 foram
aprovadas as normas de
financiamento direto
internacional (Deciso n
721/2007-BNDES, de 28 ago.
2007), fazendo com que o
banco se convertesse em um
agente do processo de
internacionalizao de
empresas nacionais.
22
Segundo Mattli (1999) para
que um bloco regional possa
ser bem-sucedido necessria
a presena de um lder
inconteste que atue como um
paymaster, arcando com os
maiores encargos do
estabelecimento e manuteno
da integrao regional. Mattli
assevera que a ideia de
paymaster no se limita
dimenso econmica, cabendo
ao lder promover o efetivo
funcionamento das instituies
regionais.
Marcelo de Almeida Medeiros, Augusto Wagner Menezes Teixeira Jnior e Elton Gomes dos Reis
destinatrio de 48% dos recursos e o Uruguai contemplado com 32% do total.
Mesmo atendendo aos scios menores, o FOCEM aparece vinculado aos
interesses nacionais na regio. Por mais que tenha sido idealmente concebido
como mecanismo compensatrio, essa iniciativa corresponde, na prtica, a mais
um elemento de exerccio da influncia do Brasil na Amrica do Sul. A ideia
bsica que subjaz o financiamento brasileiro do FOCEM que a reduo das
assimetrias seria favorvel aos seus interesses. Quando os recursos do fundo
beneficiam os pases vizinhos, tambm geram ganhos para a economia brasi-
leira, que se sobressai pela dimenso. Dessa forma, iniciativas tais como a
formalizao da atividade econmica no Paraguai ou o estmulo produo no
Uruguai representam um ganho para o estado do Paran e trazem benefcios
para o Rio Grande do Sul, os quais levam vantagens nas trocas comerciais com
esses pases (Senado Federal 2011).
Contudo, o FOCEM restrito aos pases do Mercosul. Por outro lado, os
financiamentos do BNDES podem ser destinados aos demais pases da regio
nos quais o Brasil tenha interesse em promover investimentos no campo da
infraestrutura. Soma-se a isso o fato de o modelo de subsdio via FOCEM
beneficia principalmente as empresas nacionais dos pases nos quais a obra
realizada, no contemplando as grandes empreiteiras brasileiras como a Quiroz
Galvo ou a Odebrecht. Dessa forma, o Executivo nacional promoveu iniciati-
vas destinadas a converter o BNDES em uma ferramenta para o financiamento
de obras de infraestrutura na Amrica do Sul, atendendo os interesses
domsticos.
Diante das limitaes oramentrias dos rgos de fomento regional de
outros processos integracionistas paralelos da regio (CAF e Fonplata) e da
pesada influncia dos EUA sobre o Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID), Braslia optou por empregar mecanismos que viabilizassem o financia-
mento bilateral do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
para as obras de infraestrutura nos pases do subcontinente. Por iniciativa do
governo federal, estabelecida em 2003, o BNDES foi autorizado a financiar
obras de empreiteiras e outras empresas brasileiras no exterior21, passando
assim a financiar projetos realizados no quadro da IIRSA.
Ao tomar essas medidas o Brasil se transformou, em certo sentido, no pay-
master22 da integrao sul-americana, arcando com a imensa maior parte dos
custos para a realizao das obras integradoras no subcontinente. O grfico 1 e o
grfico 2 demostram que o Fonplata e a CAF tiveram mais financiamentos
aprovados do que desembolsos efetivamente levados a termo para financiar os
investimentos na regio.
Com base nestes dados, possvel afirmar que o desempenho operacional
das duas instituies revela que, no perodo analisado, o Fonplata destinou
cerca de US$ 187 milhes para o esforo de integrao infraestrutural sul-
americano e que as dotaes da CAF foram de aproximadamente US$ 12
milhes. Valores estes superados pelo volume de capitais disponibilizado pelo
BNDES para a promoo de investimentos regionais em obras de infraestrutura
e logstica nesse mesmo intervalo (Kiyan Junior 2009).
Em 2003 foi realizado um seminrio conjunto do BNDES e da CAF para
estabelecer uma agenda de promoo da infraestrutura nos pases da regio
atravs do fomento a obras de transporte, comunicaes e investimentos no
setor energtico. Os tomadores de deciso brasileiros visaram, com essa inicia-
tiva, aumentar a influncia nacional, tornando o pas dotado de uma maior
carteira de emprstimos (Deos 2009). Braslia busca, assim, inserir o BNDES
no processo integracionista. Destarte, uma instituio financeira pblica nacio-
nal passou a agir de modo a promover condies favorveis para o mercado no
mbito da integrao.
Cooperao para autonomia? 109

Grfico 1 - Desempenho operacional FONPLATA (2005-2008)

Fonte: Dados do Fonplata, ano 2009 (Kiyan Junior 2009).

Grfico 2 - Desempenho operacional CAF (2006-2008)

Fonte: Dados do CAF, ano de 2009 (Kiyan Junior 2009).

Pelo desenho institucional da IIRSA o emprego do capital do BNDES no

estaria previsto no modus operandi do rgo (que previa o trplice financia-
mento do Fonplata, CAF e BID). Contudo, em maio de 2008 o Tratado
Constitutivo da Unasul foi finalmente assinado pelos 12 presidentes da Amrica
do Sul. A nova organizao estabeleceu, em 2009, o Conselho de Infraestrutura
e Ministros do Planejamento que acabou por acomodar a IIRSA no quadro da
Unasul e tornar mais fcil a participao direta dos Estados membros no
financiamento da integrao pela via da cooperao setorial/funcional. Por
meio desse arranjo poltico o Brasil encontrou um meio eficaz para promover a
exportao de capital e aumentar o volume dos investimentos feitos pelos
particulares brasileiros nos pases da regio. evidente o aumento dos desem-
bolsos do BNDES no perodo 2007-2009. Mesmo no contexto da crise finan-
ceira iniciada no segundo semestre de 2008 o volume de liberaes feitas pelo
banco continuou bastante elevado, vindo a cair apenas em 2009. Os setores de
110 Marcelo de Almeida Medeiros, Augusto Wagner Menezes Teixeira Jnior e Elton Gomes dos Reis

maior valor agregado como a indstria de transformao, comrcio e servios

receberam os maiores aportes de capital (Grfico 3). Esses investimentos
destinados Amrica do Sul dotaram o processo de integrao de um maior
aporte de recursos para a integrao infraestrutural (Grfico 4).
Os dados disponveis demonstram que a IIRSA tem sido, at o presente
momento, mantida em sua maior parte por recursos fornecidos diretamente

Grfico 3 - Desembolsos do Sistema BNDES por atividade econmica e valor

Fonte: Dados do BNDES, ano de 2009 (Kiyan Junior 2009).

Grfico 4 - Desembolsos do BNDES para a Amrica do Sul e Latina (1997-2009)

Fonte: Valdez (2011, p.104).

Cooperao para autonomia? 111

pelos pases membros do que pelos fundos providos pelas trs instituies
financeiras internacionais que idealmente deveriam garantir a sua operao.
Mais de 60% do oramento da IIRSA provm dos 12 pases membros. O BID
contribui com 7% e a CAF com 8% das receitas empregadas para financiar as
obras estruturais na regio (Arajo Jr. 2009). Entre 1998 e 2012 o banco apoiou
48 projetos de infraestrutura na Amrica Latina. Todas essas obras eram
vinculadas a empresas brasileiras. A liderana desse ranking ficou a cargo da
Construtora Norberto Odebrecht S.A., grupo multinacional que recebeu mais
da metade do total dos recursos disponibilizados pelo banco nesse perodo. A
empreiteira teve 26 projetos financiados pelo banco. Registra-se um aumento de
1185%, em dez anos, no concernente a financiamentos do BNDES que benefi-
ciaram empreiteiras brasileiras na exportao de seus servios para outros
pases. Tal crescimento representa mais do que o dobro do aumento de desem-
bolsos totais do banco ventre 1993 e 2013, que foi de 500% (Neto 2013).
Os dados analisados at o momento permitem afirmar que, especialmente a
partir de 2003 (Grfico 4) a maior parte dos investimentos do Brasil no exterior
financiados pelo BNDES correspondem a obras de infraestrutura, principal-
mente na construo de estradas, portos, gasodutos e hidreltricas, o que aponta
a um projeto destinado ao escoamento da produo. O capital mobilizado via
BNDES destinado a obras infraestrutuarais tem sido uma importante plata-
forma para a promoo do projeto sul-americano brasileiro. Presentemente,
considervel parcela das obras da IIRSA em andamento na Amrica do Sul
conta com alguma forma de financiamento provido pelo BNDES. O adensa-
mento e diversificao dos recursos destinados IIRSA pelo Brasil visam, em
grande medida, atender s demandas do seu prprio mercado interno. Isso
particularmente verdadeiro no caso do setor de construo e de energia (IIRSA
2010; 2011).
O posicionamento nacional aparentemente ambguo, pois ao mesmo
tempo em que patrocina obras estruturais que geram ganhos para os pases do
seu entorno, encontra nesse mecanismo uma ttica para promover os seus
interesses econmicos e projetar sua influncia. Outra estratgia empregada por
Braslia consiste justamente em atrelar as obras da IIRSA, que so em parte
desenvolvidas em territrio nacional, com o Programa de Acelerao do Cresci-
mento (PAC). Dessa maneira as construtoras obtm do governo contratos pbli-
cos e condies para realizar obras da IIRSA, sobretudo em regio de fronteira
(Arajo Jr. 2009). Alm disso, o banco atende s solicitaes de financiamento
feitas por construtoras brasileiras para a exportao de bens e servios sem que
as obras sejam especificamente integrantes da carteira da IIRSA ou da CAF
(Verdum 2008; Silveira 2010). Desde o incio das parcerias, em 2003, o Brasil
j financiou mais de 80 projetos de obras infraestruturais na Amrica do Sul,
totalizando um investimento da ordem de mais de US$ 10 bilhes. Capital esse
fornecido tanto pelo BNDES quanto pelo PROEX (MRE 2014).
A crescente dotao de recursos do BNDES para o financiamento de bens e
servios na Amrica do Sul pode ser verificada atravs da anlise dos dados
sobre a evoluo dos desembolsos do banco para o subcontinente. Em geral, os
dados apresentados na Tabela 1 demonstram o crescimento dos recursos
destinados pelo BNDES para financiar o comrcio do Brasil com os pases da
regio.
possvel afirmar que o aumento do fluxo de exportaes brasileiras para os
pases da regio ocorre concomitantemente ao aumento das dotaes da institui-
o financeira. Os dados revelam que o incremento dos desembolsos do
BNDES para a regio acompanhado por um aumento das exportaes brasilei-
ras para os pases vizinhos. As exportaes cresceram ano aps ano at que a
crise econmica de 2008 retrasse essa tendncia. possvel, portanto, identifi-
112 Marcelo de Almeida Medeiros, Augusto Wagner Menezes Teixeira Jnior e Elton Gomes dos Reis

Tabela 1 - Evoluo dos Desembolsos do BNDES para a Amrica do Sul

Indicadores 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Exportaes do Brasil (US$ Bilhes) 55,0 58,2 60,4 73,1 96,5 118,3 137,4 160,6 52,7
BNDES Desembolsos Exportaes 3,1 2,6 3,9 4,0 3,9 5,9 6,4 4,2 1,9
Brasileiras (US$ Bilhes)
BNDES Desembolsos Exportaes 5,6 4,5 6,5 5,5 4,9 4,9 4,6 2,6 3,6
Brasil (%)
BNDES Desembolsos 24,5 23,5 31,5 33,0 29,6 29,6 26,6 12,4 12,4
Exportao/BNDES Desembolsos
Totais (%)

Fonte: Os autores, a partir de BNDES (2009).

car uma possvel associao entre o investimento regional e a promoo do

23
O programa apoia a
comercializao de bens e
servios nacionais no exterior
por meio da modalidade
suppliers credit
(refinanciamento ao
exportador) ou da modalidade
buyers credit (financiamento
direto ao importador). Da
mesma maneira, incentivada
a comercializao de bens de
fabricao nacional no exterior
por meio de abertura de linha
de crdito a instituies
financeiras estrangeiras.
24
Muito embora nesse
perodo o Banco ainda no
estivesse autorizado a fazer
desembolsos para que as
empresas brasileiras pudessem
atuar diretamente junto aos
pases da Amrica do Sul, o
financiamento do BNDES
beneficiou as empresas
brasileiras interessadas ao
investir no setor de
infraestrutura nos pases
vizinhos.
25
Particularmente a
Argentina, Uruguai, Paraguai,
Equador, Peru e Venezuela.
comrcio exterior brasileiro com os pases sul-americanos no perodo
analisado.
Atualmente, o BNDES possui em carteira vrias iniciativas de financia-
mento e de participao acionria por meio das quais fomenta as exportaes de
empresas nacionais que participam da execuo de projetos em pases da
Amrica do Sul. Na condio de rgo financiador do governo federal, o Banco
opera por meio do apoio aquisio de ativos e realizao de projetos ou
investimentos no exterior. Os capitais disponibilizados na forma de linhas de
crdito tm sido empregados na promoo do comrcio exterior e na internacio-
nalizao de empresas brasileiras. Estas recebem subsdios com custos e prazos
diferenciados. As polticas de financiamento objetivam potencializar a compe-
titividade dos empresrios nacionais no mercado internacional, beneficiando os
setores de bens e servios de maior valor agregado. O maior mecanismo de
apoio internacionalizao de empresas fornecido pela instituio bancria o
financiamento s exportaes pelo programa BNDES EXIMN23. Assim, pro-
move o aprofundamento de parcerias comerciais consideradas estratgicas para
os interesses do Estado. Essa estratgia de poltica exterior econmica se
enquadra naquilo que a literatura chama de prticas dos novos doadores emer-
gentes (Rowlands 2008; Woods 2008).
A anlise da atuao internacional do BNDES no financiamento da integra-
o pode ser constatada ao se tomar como base os ndices de dados oficiais
registrados a partir de 199824. Incluem-se nesse computo tanto os capitais
destinados a obras de infraestrutura quanto os investimentos brasileiros feitos
em outros projetos, como expanso, incorporao e fuso de firmas nacionais
com empresas de pases sul-americanos25. justamente no setor de infraestru-
tura que os financiamentos do banco se notabilizam. Por meio da anlise desse
processo possvel identificar alguns elementos conectados com a estratgia da
PEB para a regio. A Tabela 2 demonstra o grande interesse do Brasil em
investir na construo de obras de infraestrutura na Venezuela e na Argentina:
Os financiamentos do BNDES para os pases vizinhos podem revelar dados
importantes para a compreenso do perfil de atividade nacionais na regio.
Notabiliza-se claramente o caso argentino. Mesmo sendo o principal parceiro
do Brasil na regio, verifica-se uma certa demora para a disponibilizao de
recursos. Apesar de tardio, o valor destinado para os investimentos brasileiros
na Argentina foi bastante significativo, atingindo cerca de US$ 1,7 bilhes.
Quantia essa que se sobressai ao se levar em considerao o montante disponi-
bilizado pelo BNDES (US$ 3.643,1 bilhes). A tenso gerada pela desvalo-
rizao do real ocorrida em 1999 e posteriormente a instabilidade poltica
provocada pela crise econmica argentina (1999-2002) fez com que o tradicio-
nal parceiro regional se mostrasse temporariamente menos atrativo para os
Cooperao para autonomia? 113

Tabela 2 - Desembolsos do BNDES no apoio exportao brasileira para obras de Infraestrutura na Amrica do Sul (US$
milhes)

Ano Argentina Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela

1998 - 46,4 - - - -
1999 - 82,4 - - 4,8 -
2000 - 66,4 - - 7,3 -
2001 - 33,3 13,8 - 9,5 16,1
2002 - 3,3 1,3 - - 18,0
2003 - - 24,8 - - 25,4
2004 - 112,3 17,2 - - 44,0
2005 150,5 57,0 8,0 - - 3,9
2006 - 55,8 - - 2,6 39,5
2007 308,9 17,4 - - 3,1 6,8
2008 260,1 0,5 - - 2,4 6,8
2009 325,4 - - 1,7 25,0
2010 172,5 - - 129,9 - 315,2

Fonte: BNDES (2013).

investimentos brasileiros. Os financiamentos para a Argentina so iniciados

depois das medidas de austeridade e de garantia do pagamento de compro-
missos externos feitos pelo governo Kirchner. A partir de 2005 (com um breve
hiato em 2006), Buenos Aires passou a receber inverses brasileiras em escala
compatvel com a importncia da Argentina para a economia nacional.
Outro pas relevante nesta anlise, o Equador, tem uma sequncia signifi-
cativa de recursos continuados, o que demonstra interesse do empresariado
brasileiro em investir naquele pas. Diante dos problemas de infraestrutura de
transporte e de energia26, o governo de Quito buscou os servios de empreiteiras
brasileiras para levar a termo seu programa de obras integradoras. O fluxo de
investimentos do Brasil para esse pas drasticamente interrompido em 2008
por conta da crise internacional; mais ainda pela ameaa do governo Correa de
no honrar seus compromissos com o Brasil e como consequncia da deciso de
banir a Odebrecht27.

III.2. A poltica comercial brasileira e a Amrica do Sul

26
O setor de gerao de
energia se destaca no conjunto
dos investimentos brasileiros
feitos no Equador. O capital
oferecido via BNDES para
obras nesse pas viabilizou a
construo de trs grandes
usinas hidroeltricas (Chaglla,
Munduriacu e San Francisco),
tendo sido a Odebrecht a
empresa responsvel por esses
empreendimentos.
27
Diante da ameaa de
suspenso do pagamento
ocorreu um abalo nas relaes
entre os dois pases. Braslia
chegou mesmo a retirar o seu
embaixador em Quito em
protesto medida levada a
Do ponto de vista mais propriamente comercial, a Amrica do Sul ganha, na
ltima dcada, expresso dentro da estratgia da PEB. Esse grupo de pases
oferece para o Brasil um destino seguro para uma parcela considervel da sua
produo industrial. Contrariamente ao que se processa com a pauta de expor-
taes brasileiras com seus maiores parceiros fora da regio (China, EUA e
Japo), onde as maiores parcelas dos ganhos so provenientes da venda de com-
modities (principalmente nas trocas com os pases asiticos), no comrcio com
os pases do Mercosul e com outros vizinhos o supervit decorre do comrcio
de produtos manufaturados. A pauta comercial do Brasil possui uma conside-
rvel presena de pases sul-americanos, principalmente no que tange s expor-
taes. Deste modo, o Mercosul tem um papel estratgico para a atividade
industrial brasileira. A situao das exportaes brasileiras para o Mercosul
verificada nos ltimos anos pode ser vista atravs da Tabela 3.
Os dados apresentados acima demonstram que o comrcio do Brasil com os
pases do bloco apresenta um perfil no qual preponderam as exportaes de
produtos de maior valor agregado. Desde 2004, quando os efeitos comerciais da
 114

andino.
termo pelo governo do pas

Tabela 3 - Exportaes brasileiras para o Mercosul, por grupos de produtos bsicos, manufaturados e industrializados (2004-2010)

Ano Total Bsicos Semimanufaturados Manufaturados Industrializados

US$ FOB Var.% US$ FOB Var.% US$ FOB (A) Var.% US$ FOB (B) Var.% US$ FOB (A) + (B)
2004 8.934.901.994 57,19 438.587.650 13,09 329.283.288 62,42 8.137.828.364 60,45 8.467.111.652
2005 11.746.011.414 31,46 550.697.036 25,56 352.009.831 6,90 10.804.308.151 32,77 11.156.317.982
2006 13.985.828.343 19,07 652.919.342 18,56 456.799.677 29,77 12.831.696.136 18,76 13.288.495.813
2007 17.353.576.477 24,08 710.431.762 8,81 496.721.785 8,74 16.114.904.749 25,59 16.611.626.534
2008 21.737.308.031 25,26 1.074.418.583 51,23 641.531.988 29,15 20.001.894.151 24,12 20.643.426.139
2009 15.828.946.773 -27,18 616.909.222 -42,58 297.363.099 -53,65 14.886.176.016 -25,58 15.183.539.115
2010 22.601.500.959 42,79 1.440.167.378 133,45 559.415.706 88,13 20.563.209.200 38,14 21.122.624.906

Fonte: MDIC (2016).

Marcelo de Almeida Medeiros, Augusto Wagner Menezes Teixeira Jnior e Elton Gomes dos Reis
Cooperao para autonomia? 115

retomada da integrao regional se fizeram sentir, possvel notar um incre-

mento das exportaes de produtos industrializados para os pases do Mercosul.
O volume de vendas desses bens para os Estados membros foi crescendo ano
aps ano, confirmando o bloco como um grande consumidor de bens brasileiros
de alto valor agregado. Em 2004 o total de industrializados exportados para o
Mercosul representava cerca de US$ 8,5 bilhes. No ltimo ano do governo
Lula (2010), esse montante chegou a mais de US$ 21,1 bilhes (MDIC 2016). A
poltica de exportaes para os pases do Mercosul (sobretudo o comrcio bilat-
eral com a Argentina) importante para o poder Executivo nacional e para os
parlamentares diante do poder de organizao poltica dos empresrios do setor
industrial, os quais nos ltimos anos tm visto a participao de seu setor
minguar no clculo da composio das receitas nacionais. Enquanto o agrone-
gcio teve um incremento considervel na pauta brasileira de exportaes, a
atividade industrial se reduziu sensivelmente em face da maior procura por
produtos bsicos no mercado externo e da baixa competitividade da indstria
nacional. Assim, os pases do Mercosul passaram a ser entendidos como uma
espcie de reserva de mercado para as exportaes de produtos brasileiros de
alto valor agregado, desempenhando uma funo importante para evitar a
reprimarizao da economia.

III.3. A Atuao do Brasil no Conselho de Defesa Sul-Americano

Se com a passagem para os anos 2000 o tema da infraestrutura se aliou ao do

comrcio para abrir uma nova agenda de cooperao e integrao do Brasil na
Amrica do Sul, a ampliao de sua atuao passa paulatinamente a abarcar o
campo da defesa militar. Embora o pas seja signatrio de acordos de coope-
rao em defesa com pases da regio, Braslia tradicionalmente foi reticente em
aprofundar a cooperao multilateral nesse mbito. Propostas de cooperao
em defesa no Mercosul foram vetadas anteriormente (Oliveira 2004), Braslia,
por exemplo, no demonstrando interesse no projeto de Organizao do Trata-
do do Atlntico Sul de Hugo Chvez (Dieterich 2004). O tema da cooperao
em defesa custou a sair do mbito das Foras Armadas e a ser internalizado na
agenda poltica dos pases do subcontinente. A existncia de uma arquitetura
hemisfrica de defesa e o perfil bilateral da cooperao do Brasil com pases da
regio reduziam a urgncia por uma inovao institucional que o forasse a
organizar dinmicas desta natureza na Amrica Meridional.
Contudo, durante o processo em que a Comunidade Sul-Americana de
Naes passou a ser a Unasul e em que a infraestrutura e o comrcio regional
ganharam contornos centrais na agenda integracionista, o tema da defesa
adquiriu fora nos planos do Brasil. O evento maior desta tendncia foi a
criao do Conselho de Defesa Sul-Americano da Unasul. Planejado para ser a
principal instncia de consulta, cooperao e coordenao nos assuntos de
Defesa na Amrica do Sul, o CDS produto de tendncias contraditrias de
conflito e cooperao na regio. Resultado da liderana e iniciativa brasileiras,
ele contou com a adeso de todos os Estados da Amrica Meridional. Apesar da
reticncia colombiana em adentrar no Conselho, em dezembro de 2008 todos os
pases da regio acordaram participar. Entre os seus objetivos esto: a manuten-
o da regio como uma zona de paz; a construo da identidade sul-americana
em Defesa por meio da anlise dos elementos comuns neste tema entre os
membros; a adoo de medidas de fomento de confiana mtua; a integrao da
indstria de Defesa; e o intercmbio na rea de formao e capacitao militar
(UNASUR 2017).
Pouco aps o seu lanamento, o CDS ganhou corpo institucional no ano
seguinte, atravs da Declarao de Santiago (Chile 2009). Estruturado como um
rgo de consulta, coordenao e cooperao em matria de defesa, ele possui
116
28
Os Planos de Ao do
Conselho de Defesa
Sul-Americano da UNASUL
esto disponveis em:
http://www.perucdsunasur.org.
pe/index.php/servicios. Acesso
em: 20 fev. 2017.
Marcelo de Almeida Medeiros, Augusto Wagner Menezes Teixeira Jnior e Elton Gomes dos Reis
um baixo nvel de formalidade. Essa configurao no resulta apenas do seu
processo negociador, no qual pases como Argentina, Chile, Colmbia e Peru
possuam preferncias distintas quanto ao perfil da organizao do Conselho.
Resulta tambm da aspirao brasileira em suas primeiras propostas do desenho
do CDS, de concepo minimalista, nos moldes tradicionais do intergover-
namentalismo (Teixeira Jnior 2013).
Uma das principais caractersticas do gerenciamento interno do CDS que
este recai substancialmente sobre burocracias nacionais dos pases-membros. O
pas ocupante da presidncia Pro-Tempore tem o seu Ministro da Defesa (ou
cargo equivalente) elencado para chefiar o CDS durante o mandato. Desta
forma, ministros da defesa e seus respectivos vices e funcionrios ligados aos
ministrios de relaes exteriores e de defesa so os agentes centrais no
andamento da agenda de trabalho do CDS. Semelhante ao que ocorre no
Mercosul e na Unasul, o Conselho de Defesa possui uma estrutura institucional
minimalista, de carter tipicamente intergovernamental. Assim, apesar de Bra-
slia propor a criao do rgo, repartiu com os demais membros os custos de
administrao da cooperao em defesa na Amrica do Sul.
Somado s caractersticas apresentadas acima, salienta-se uma peculia-
ridade em seu processo de tomada de deciso. Qualquer um dos 12 pases do
rgo pode vetar propostas em votao. Desta forma, a capacidade agencial do
CDS de operar como organizao potencialmente esvaziada pela necessidade
de consenso para agir (Medeiros Filho 2010; Teixeira Jnior 2013). Em vez de
ser possvel funcionar como uma organizao internacional, com poder de
agncia, o CDS se converte fundamentalmente num foro de debate e instncia
de coordenao de polticas comuns. Esta caracterstica refora o argumento do
presente artigo, quando demonstra que a propositura de instituies minimalis-
tas, com pouco ou nenhum poder vinculante, consiste numa estratgia racional
do Brasil para manter a cooperao regional ao passo que afirma a volio de
distanciar a sua poltica externa para outras agendas e fruns extrarregionais,
como demonstrado em trabalhos de Malamud (2005; 2008), Flemes (2010),
Saraiva (2010; 2011) e Steiner, Medeiros & Souza Lima (2014).
Se nos temas tradicionais de Poltica Externa no se observa um consenso
sobre continuidade ou ruptura no comportamento internacional do Brasil, o
mesmo se verifica no campo especfico da defesa e cooperao militar. A
prpria criao do CDS e a sua proposta por parte do governo Lula da Silva
aparentam uma mudana em seu comportamento tradicional, apontando para a
disposio de arcar com os custos da responsabilidade em uma nova rea de
poltica. Entretanto, apesar de arcar com a negociao e liderana para a
construo do CDS, Braslia multilateraliza os encargos de sua consolidao e
tarefas entre os demais pases membros.
Essa perspectiva reforada pela anlise dos Planos de Ao (PA) do CDS
para os anos de 2009 a 2011. Os Planos so o instrumento de planejamento de
atividades anuais do Conselho. Nele so apresentadas as tarefas, objetivos e os
pases responsveis pela sua execuo. Tradicionalmente so divididos em
quatro eixos temticos: Polticas de Defesa (Eixo 1); Cooperao Militar, Aes
Humanitrias e Operaes de Paz (Eixo 2); Indstria e Tecnologia da defesa
(Eixo 3); Formao e Capacitao (Eixo 4)28.
Pode-se constatar que a Argentina e o Chile foram os principais respons-
veis pela execuo das medidas propostas entre 2009 e 2011. No perodo, o
Brasil no liderou nenhum dos quatro eixos que compem os planos de aes do
CDS. Inclusive, o Centro de Estudos Estratgicos do CDS ficou sob a respon-
sabilidade argentina e tem sede em Buenos Aires.
Cooperao para autonomia?
IV. Concluses
29
Apesar de no ser um
instrumento direto da Unasul,
mas do Mercosul, o FOCEM
converge com os esforos de
integrao fsica em curso; norte-americana no seio do BID. Na dimenso da estratgica e militar, o
exemplificado atravs de
iniciativas como a IIRSA.
Tendo passado por um
processo de ampliao no
nmero de Estados-parte, o
Mercosul tem a sua
composio confundida com o
bloco de cooperao,
excetuando-se apenas a
Guiana e o Suriname.
30
Deflagrada aps as Foras
Armadas da Colmbia
bombardearem operativos das
FARC em territrio
117
Apesar da diviso de responsabilidades e da ausncia de um maior protago-
nismo brasileiro na fase de consolidao do Conselho de Defesa, a iniciativa de
criar esta instncia foi responsvel pela ampliao da cooperao em defesa e
pelo acrscimo de segurana e confiana mtua. Em reforo do argumento ora
desenvolvido, entende-se que, ao mesmo tempo em que o CDS restringe o grau
de comprometimento de Braslia com a regio, possibilita-lhe espaos de
autonomia no campo da defesa.
Segundo Flemes e Radseck (2009), um dos fatores que explicam a adeso
dos pases ao projeto consiste no compartilhamento do interesse de afastar
atores extrarregionais do gerenciamento das questes de segurana. Esta ten-
dncia acompanharia um padro mais amplo de funes e instncias sobrepos-
tas no regionalismo, resultando na criao de uma estrutura de autoridade na
Amrica do Sul, sob liderana brasileira. A incapacidade ou lentido de meca-
nismos cooperativos no nvel hemisfrico e a complexificao das questes de
segurana na regio seriam fatores que contribuiriam para a tomada de deciso
dos demais pases por adentrar no projeto do Brasil de cooperao em defesa.
Por outro lado, Braslia tambm se utilizaria desses mecanismos para obter
meios, por meio de sua condio de potncia, de elevar o seu status no plano
global. Os analistas argumentam que o Brasil o principal responsvel pela
estabilidade regional e que estaria interessado, no segundo mandato do governo
Lula, em combater o efeito carona na regio. Para tal, Flemes e Radseck (2009)
inferem que atravs do CDS o Brasil estaria buscando uma forma de multilate-
ralizar os custos da cooperao em Defesa. Em sntese, essa explicao sugere
que o Conselho de Defesa Sul-Americano faz parte do esforo brasileiro de
liderar a Amrica do Sul, mas principalmente de dividir os custos com a
gerncia da defesa na regio. Mais uma vez, coopera para aumentar a sua
autonomia de ao e reduzir os custos do seu engajamento com pases do
subcontinente.
A Poltica Externa Brasileira tem enfrentado o delicado equilbrio entre a
opo regionalista sul-americana e o desejo de insero internacional individual
mais acentuado. Os esquemas institucionais que apoiam os processos de coope-
rao em curso tendem a ser minimalistas, frgeis e sujeitos influncia de
atores de veto. Na esfera comercial e de infraestrutura, o Estudo de Caso da
cooperao do Brasil no mbito da Unasul demonstra a volio por prover os
vizinhos de meios logsticos e de capacidades operacionais que se conectam
diretamente ao incremento da liderana econmica do pas na Amrica do Sul,
estabelecendo um modelo de hegemonia cooperativa na regio. Lanando mo
de recursos do BNDES e de outras fontes, como o FOCEM29, o Brasil incremen-
ta a infraestrutura no subcontinente, aumenta seu volume de trocas comerciais e
investimentos com os pases da regio, ao passo que se furta da influncia
Conselho de Defesa Sul-Americano estaria estimulando a diviso das responsa-
bilidades e tornando multilaterais os custos do gerenciamento de temas de defe-
sa, especialmente no que concerne aos custos da administrao de crises
regionais30. Dessa forma, o CDS pode ser entendido como um instrumento
consciente do governo brasileiro para (1) reduzir o efeito carona quanto aos
custos da estabilidade na regio e (2) no ser percebido como o um ator
hegemnico no que tange conduo de polticas de segurana e defesa na
regio.
Se por um lado a ampliao da agenda cooperativa motivada por Braslia faz
parecer que aumenta o engajamento brasileiro na regio, j que amplia o escopo
da cooperao, se verifica que o perfil deste engajamento possui para o Brasil
118
equatoriano, a chamada Crise
Andina de 1 de maro de
2008 representativa deste
argumento. O processo de
escalada e desescalada da crise
convergiu com as negociaes
lideradas pelo Brasil para
criao da Unasul e do CDS
(Teixeira Jnior 2013).
31
Esta compreenso se erige
como uma agenda futura de
pesquisa.
Marcelo de Almeida Medeiros, Augusto Wagner Menezes Teixeira Jnior e Elton Gomes dos Reis
um carter gerencial e de preservao dos ganhos das experincias de coope-
rao. Divergindo de uma oficial disposio brasileira de ligar-se de forma um-
bilical regio.
O papel do regionalismo na PEB, em geral e, em particular, no tocante
Unasul, consiste numa estratgia que busca a liberdade de movimento no
ambiente internacional e a reduo dos constrangimentos externos. Verifica-
mos que Braslia persegue tal intento atravs do comportamento estratgico
aqui denominado de cooperao para autonomia. Esta se d no sentido em que
possibilita o aumento de capacidades (econmicas, logsticas e militares),
incrementa a previsibilidade das relaes internacionais na regio e do compor-
tamento de seus principais atores, possibilitando a gesto de crises de forma
pacfica (Mercosul e Unasul). Atravs da adoo dessa estratgia o Brasil, sem
se descurar de suas responsabilidades regionais, desenvolve mecanismos de
coordenao poltica e estabelecimento de sua autoridade na Amrica Meridio-
nal. Ao faz-lo, contudo, o pas estabelece condies para no depender delas
por completo, tornando multilaterais os custos e as responsabilidades.
Atravs da anlise dos dados coletados e do embasamento na literatura, a
pesquisa promoveu um exame dos elementos de mudana e continuidade que
caracterizam a j aludida estratgia de cooperao para autonomia. At o
momento, os dados e processos histricos analisados ao longo da seo 2
permitem afirmar a existncia de um processo de distanciamento da poltica
externa brasileira em relao Amrica do Sul. Entretanto, distinto da percep-
o de que existe uma ruptura, verifica-se que no caso brasileiro preponderam
as adequaes, ou pequenos ajustes (Hermann 1990) na conduo de sua
poltica externa. Diante das transformaes do cenrio internacional, o Brasil
buscou readequar seus mecanismos de atuao internacional de modo a propi-
ciar a concretizao de agendas previamente estabelecidas: a consolidao do
protagonismo subcontinental e uma maior insero internacional. O referido
descolamento mediado pelo padro recorrente do comportamento da PEB, o
qual consiste essencialmente na criao de instituies minimalistas para gerir o
embrio de uma ordem regional em gestao (Pinheiro 2000). Em vez de
depender dela substancialmente, Braslia faz proveito desta estrutura de autori-
dade para maximizar autonomia e capacidades (Flemes & Radseck 2009).
O diferencial do perodo analisado a rpida ampliao da agenda temtica.
Essa tendncia pode ser percebida, sobretudo, pela constatao do aumento da
disponibilidade do governo Lula da Silva em arcar com recursos em projetos da
IIRSA e pela sua aposta na criao do CDS que, embora no crie instituies
formais robustas, revela a escolha da Amrica do Sul como instrumental para
sua projeo internacional. Contudo, sem ser o centro de sua estratgia de
insero internacional. O distanciamento sugerido pelo baixo protagonismo nos
perodos de consolidao das experincias mencionadas anteriormente d lugar
cooperao para a criao de elementos de ordem regional, qui de um
subsistema sul-americano liderado pelo Brasil. Essa transformao estrutural,
por meio da cooperao e integrao, em vez de restringir as possibilidades de
ao do Brasil para alm da Amrica do Sul, possibilitaria maior autonomia pela
capacidade de autogerenciamento da regio pelo conjunto de instncias sobre-
postas e interligadas. De modo geral, possvel afirmar que, no perodo
analisado, a agenda da PEB conjugou a integrao econmica com a coope-
rao em defesa. Essa lgica de promoo de um regionalismo que preserva os
interesses do pas sem, contudo, tolher a autonomia da poltica externa repre-
senta um esforo de organizao e especializao da estratgia de hegemonia
cooperativa brasileira. Essa conduta estratgica se destinou a produzir aquilo
que se poderia chamar de uma ordem regional mnima na Amrica do Sul31.
Verifica-se, portanto, a existncia de uma ordem nas distintas e sobrepostas
instncias regionais. Durante o perodo analisado, foi colocada em prtica uma
Cooperao para autonomia? 119

conduta nas relaes exteriores brasileiras que conservou a liderana econmi-

ca (Mercosul), promoveu a cooperao na rea de infraestrutura (IIRSA) e
engajou o pas em um processo de defesa cooperativa no subcontinete
(CDS-Unasul).
A interpretao desse fenmeno fornecida no presente artigo buscou ofere-
cer uma explicao minimamente suficiente do modelo de liderana regional. A
perspectiva aqui denominada de cooperao para autonomia representa uma
contribuio para o estudo da continuidade e mudana na PEB.
Entretanto, as inferncias e concluses realizadas nesta pesquisa sofrem de
limitaes de delimitao temporal. Aspecto central para a tese da autonomia
aqui desenvolvida, o fenmeno poltico do distanciamento do Brasil em relao
regio rumo ao protagonismo em temas e arenas de carter global - como
apresentado empiricamente por Steiner, Medeiros e Souza Lima (2014) - foi
verificado com maior intensidade na administrao Lula da Silva. Momento
este caracterizado por um forte ativismo internacional, tanto do Itamaraty
(Estado) como do presidente (governo). Ao longo do primeiro mandato de
Dilma Rousseff, a poltica externa perdeu fora como item prioritrio da agenda
do Executivo. Desta forma, so necessrios estudos que, luz de abordagens de
Anlise de Poltica Externa, dem conta da realidade da cooperao para
autonomia nos anos 2011-2014.

Marcelo de Almeida Medeiros (mam14@uol.com.br) Doutor em Cincia Poltica pelo Institut dEtudes Politiques de
Grenoble (Frana), Livre-docente pelo Institut dtudes Politiques de Paris (Frana), Professor do Departamento de Cincia
Poltica da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) e Pesquisador PQ-1C do CNPq. Vnculo Institucional: Universidade
Federal de Pernambuco, Recife, PE, Brasil.

Augusto Wagner Menezes Teixeira Jnior (augustoteixeirajr@gmail.com) Doutor em Cincia Poltica pela Universidade
Federal de Pernambuco (UFPE) e Professor do Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica e Relaes Internacionais e do
Departamento de Relaes Internacionais, ambos da Universidade Federal da Paraba (UFPB). Vnculo Institucional: Univer-
sidade Federal da Paraba, Joo Pessoal, PB, Brasil.

Elton Gomes dos Reis (elton_gomes2003@yahoo.com.br) Doutor em Cincia Poltica pela Universidade Federal de
Pernambuco (UFPE) e Professor de Relaes Internacionais na Faculdade Damas da Instruo Crist (FADIC). Vnculo
Institucional: Faculdade Damas da Instruo Crist, Recife, PE, Brasil.

Referncias

Almeida, P.R., 2012. Relaes Internacionais e Poltica Externa do Brasil: a diplomacia brasileira no contexto da glo-
balizao. Rio de Janeiro: LTC.
Barbosa, R.A., 1991. Amrica Latina em perspectiva: a integrao regional da retrica realidade. So Paulo: Editora
Aduaneiras.
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Cooperao para autonomia? 123

Cooperation for autonomy? Explaining the paradox of brazilian foreign policy to Unasur

Abstract
How to explain the apparently paradox in Brazilian Foreign Policy to South-American regionalism? The specialized academic litera-
ture points to a Brazilian detachment in South America related to cooperation and integration. This distance, however, did not dis-
mantle the already stabilized regionalism (Mercosur) nor prevented the establishment of the Union of South American Nations
(UNASUR). This paper analyses Brazilian Foreign Policy (PEB) strategy to South-American regionalism, having as a Case Study Brazils
policies in actions related to UNASUR. By formulating the concept of Cooperation for Autonomy the study delivers an answer to the
puzzle. The article use Case Study methodologies combined with foreign policy models (Hermann). This paper hypothesis claims that
the low level of Lulas government engagement towards institutional development and giving responsibility to UNASUR can be ex-
plained be the desire of, on the one hand distance Brazilian Foreign Policy to more global arenas and issues and, on the other hand,
anchor this distancing in a state-centric logic. To this strategy, however, is added the interest of ensuring Brazilian economic and com-
mercial gains in the region and maintaining stability in security related topics in the subcontinent. As a result, Brazil adopts a low pro-
file in the region, decreasing its costs with South America at the same time as it seeks to preserve its autonomy. In order to verify the
hypothesis, the paper analyzed Brazilian regional cooperation initiatives in fields as trade (expanded Mercosur), infrastructure (IIRSA)
and defense (CDS). The research concluded that the PEB profile towards UNASUR shows small adjusts in the country relations with
neighbor nations. Differing from the apparent rupture in Foreign Policy, this strategy preserves previous Brazilian gains with regional-
ism without creating obstacles to its major international insertion and its search for extra regional Foreign Policy goals.

KEYWORDS: UNASUR; Brazilian Foreign Policy; Autonomy; Detachment; South America.

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