Você está na página 1de 27

Cooperao para autonomia?

Explicando
o paradoxo da poltica externa brasileira
para a Unasul
DOI 10.1590/1678-987317256106

Marcelo de Almeida Medeiros,


Augusto Wagner Menezes Teixeira Jnior e
Elton Gomes dos Reis

Resumo

Como explicar o comportamento aparentemente paradoxal da Poltica Externa Brasileira para o regionalismo sul-americano? A
literatura acadmica especializada afirma existir um distanciamento do Brasil em relao a cooperao e integrao regional na
Amrica do Sul. Esse distanciamento, porm, no desmantelou o regionalismo estabelecido em perodo anterior (Mercosul) e no
impediu o estabelecimento da Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul). A partir da formulao do conceito de Cooperao para
Autonomia, o presente trabalho prope uma resposta ao puzzle. O estudo utiliza a metodologia de Estudo de Caso combinada com
modelos de Anlise de Poltica Externa. A hiptese deste trabalho que o baixo nvel de engajamento do governo Lula em relao ao
desenvolvimento institucional e atribuio de responsabilidades Unasul pode ser explicado pelo desejo de, por um lado,
distanciar a PEB para arenas e temas globais e, por outro lado, ancorar tal distanciamento em uma lgica estatocntrica. A essa
estratgia, todavia, soma-se o interesse de assegurar os ganhos econmicos e comerciais brasileiros na regio e de manter a
estabilidade no campo da segurana no subcontinente. Como resultado, o Brasil adota um perfil reduzido na regio, diminuindo os
seus custos com a Amrica do Sul, ao mesmo tempo em que busca preservar sua autonomia. Para verificao desta hiptese, o artigo
analisa iniciativas de cooperao regional do Brasil nos campos do comrcio (Mercosul Ampliado), infraestrutural (IIRSA) e de defesa
(CDS). A pesquisa conclui que o perfil apresentado pela PEB junto Unasul expressa a adequao nos moldes de pequenos ajustes
nas relaes com as naes vizinhas. Distinto da aparente ruptura na Poltica Externa, tal estratgia preserva os ganhos prvios do
regionalismo sem, contudo, obstar uma maior insero internacional e a busca por metas extrarregionais de Poltica Externa.

PALAVRAS-CHAVE: Unasul; poltica externa brasileira; autonomia; distanciamento; Amrica do Sul.

Recebido em 25 de Setembro de 2015. Aceito em 14 de Dezembro de 2015.

I. Introduo1

esde o relanamento do Mercado Comum do Sul (Mercosul) nos anos

D
1
Agradecemos aos
comentrios e sugestes dos 20002, a Poltica Externa Brasileira (PEB) tem enfrentado o delicado
pareceristas annimos da
Revista de Sociologia e
equilbrio entre a opo pela integrao regional e o desejo de insero
Poltica. internacional individual mais acentuado (Steiner, Medeiros & Souza Lima
2
O momento exato deste 2014). A Amrica do Sul e a poltica do regionalismo, entendidas como uma
relanamento um ponto plataforma e estratgia para projeo global do Brasil (Guimares 2006) pare-
controverso entre estudiosos.
Se em 2000 foi publicado o
cem exibir limitaes diante dessa volio (Malamud 2005; 2008; Saraiva
Comunicado de Braslia, em 2010; 2011; Flemes 2010). A literatura especializada identifica uma interseo
2003 ocorreu o Consenso de entre as duas opes, enfatizando o carter instrumental da cooperao no
Buenos Aires e em 2004 subcontinente e da construo institucional ligada a ela, como o Mercosul e,
deu-se a Reunio de Ouro
Preto II, todos relevantes para
mais recentemente, a Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul) (Pinheiro
a retomada do processo 2000; Flemes & Radseck 2009). A essa estratgia intermediria atribui-se, aqui,
integracionista. Por estas a classificao de Cooperao para Autonomia. Esta classificao se remete,
razes, prefere-se a expresso em parte, noo de autonomia relacional, definida por Russel e Tokatlian
anos 2000 em vez da
(2002, p.176) como

Artigo Rev. Sociol. Polit., v. 25, n. 61, p. 97-123, mar. 2017


98 Marcelo de Almeida Medeiros, Augusto Wagner Menezes Teixeira Jnior e Elton Gomes dos Reis

escolha de um ponto temporal la capacidad y disposicin de un pas para tomar decisiones con otros por
a priori contestvel. voluntad propia y para hacer frente em forma conjunta a situaciones y procesos
ocurridos dentro y fuera de sus fronteras. Segn nuestra perspectiva, la defensa e
incremento de los grados de autonomia de nuestros pases no puede provenir hoy
de polticas nacionales o subregionales de aislamiento, de autosuficiencia o de
oposicin.

Todavia, dela difere, na medida em que a relao dita de cooperao


entendida como um meio e no como um fim. Um meio cataltico que busca
reificar uma Poltica Externa, compreendida como Poltica Pblica, que, como
anota Lafer (2001, p.16), possa: traduzir necessidades internas em possibi-
lidades externas para ampliar o poder de controle de uma sociedade sobre o seu
destino.
Para a anlise deste puzzle, o estudo em tela opta por lanar luz sobre uma
instituio de cooperao multifuno: a Unasul. Criada em 2008 a partir da
Comunidade Sul-Americana de Naes (CASA), ela teve, em seus primeiros
anos, uma atuao marcante do Brasil, seja na proposio da sua agenda, seja na
articulao do seu desenho institucional. A Unasul priorizou a cooperao nos
campos poltico, de infraestrutura e de defesa. Posteriormente ela viria a se
somar ao Mercosul e Comunidade Andina como brao poltico de um
3
Apesar de Mercosul, processo de cooperao mais amplo3. Entretanto, divergindo dos ambiciosos
Comunidade Andina e Unasul objetivos postos instituio, a sua estrutura institucional minimalista, inter-
serem blocos distintos, o
governamental, possuindo vrios pontos de bloqueio decisrio (veto points).
presente artigo trabalha o
quadro recente da cooperao Em dilogo com a literatura especializada, particularmente com Vigevani e
regional sul-americana como Cepalluni (2011), este trabalho questiona qual o papel do regionalismo na
articulado. Esta perspectiva Poltica Externa Brasileira (PEB) contempornea, tendo como estudo de caso a
possui razes na anlise de
Unasul. Assim, promove uma investigao sobre como essa estratgia de
Pea (2008) acerca da
complementaridade das relacionamento cooperativo assiste aos anseios por maior autonomia.
referidas instituies.
Este artigo encontra-se dividido em trs partes. Na primeira realizada uma
breve reviso da literatura recente sobre a PEB, com nfase na questo da
autonomia e instrumentalidade da cooperao no subcontinente americano. A
seguir, apresenta-se o conceito desenvolvido neste trabalho, a cooperao para
4
Vigevani e Cepaluni (2011) autonomia4. Faz-se, sinteticamente, uma organizao da literatura terica e
entendem existir trs emprica sobre a PEB, com o destaque para o perodo do governo Lula da Silva,
estratgias para a obteno da
autonomia na histria recente
alm de apresentar-se a hiptese, o conceito e a metodologia utilizada. Na
da Poltica Externa Brasileira segunda parte do artigo so levantados dados empricos e traado o histrico
(1985-2010): a autonomia pela sobre o espao econmico no subcontinente, a Iniciativa para a Integrao da
distncia, a autonomia pela Infraestrutura Regional Sul-americana (IIRSA) e o papel do Banco Nacional de
participao e a autonomia
pela diversificao. As trs
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Em seguida, investiga-se a
estratgias pensadas em atuao do Brasil no Conselho de Defesa Sul-Americano e busca-se analisar os
conjunto configuram conceitos dados coletados para verificar a participao e o comprometimento do pas em
utilizados para compreenso reas importantes da cooperao: infraestrutura (IIRSA e BNDES), Comrcio
do modus operandi do Brasil
na busca por suas metas na
(em particular no que tange ao Mercosul, balana comercial e a sua com-
PEB. posio) e Defesa (Conselho de Defesa Sul Americano). Na terceira parte, a
partir dos achados das anlises anteriores, retoma-se a hiptese e so propostas
algumas concluses.

II. A Poltica Externa do Brasil para a Amrica do Sul

O debate acadmico contemporneo sobre a Poltica Externa Brasileira


aborda a multiplicao de temas e agendas que adentram na sua seara, em par-
ticular sua ascenso como ator global e suas responsabilidades regionais. Em
perodo recente, a literatura tem apresentado uma expressiva gama de estudos
que buscam relacionar a insero estratgica do Brasil no cenrio internacional
com a sua atuao na Amrica do Sul e intrabloco (Soares de Lima & Hirst
2006; Guimares 2006; Barbosa 2008; Cervo 2008; Sosa 2008; Vigevani &
Cooperao para autonomia? 99

Ramazini 2008; Almeida 2012). Essas anlises frequentemente consideram o


Brasil uma potncia regional (Soares de Lima & Hirst 2006; Nolte 2010) com
aspiraes a galgar novos postos nas hierarquias da arena internacional (Flemes
& Radseck 2009; Hurrell & Sengupta 2012; Steiner, Medeiros & Souza Lima
2014). Tais interpretaes so produzidas tanto por acadmicos quanto por
diplomatas que se dedicam a verificar os limites e possibilidades do cenrio
sul-americano para os objetivos da PEB. Apesar de algumas divergncias que
possuem entre si, as explicaes propostas convergem no sentido de apontar o
Mercosul como o ncleo duro da integrao, correspondendo plataforma
bsica do projeto brasileiro de se firmar como a primeira potncia no Sul do
continente e passar ao status de global player. A produo acadmica que se
dedica ao entendimento da PEB para Amrica do Sul aponta para a presena de
elementos de convergncia que estabelecem uma poltica de linhas de
centralidade.

Vista por esse prisma, a conduta estratgica da Poltica Exterior Brasileira


lana mo de elementos tradicionais da diplomacia em conjunto com novos
instrumentos desenvolvidos em resposta s metamorfoses do sistema interna-
cional. Estas mudanas seriam, dentro dessa perspectiva, responsveis por
alterar a percepo dos formuladores de Poltica Externa com relao ao papel
dos blocos regionais dentro da macro agenda internacional brasileira.

Os processos de redemocratizao, a subsequente reaproximao com a Ar-


gentina, a emergncia das polticas neoliberais nos pases da regio e a segunda
onda de regionalismo criaram condies para os tomadores de deciso de
Braslia estabelecerem a integrao sul-americana como parte da agenda de
Poltica Externa. Os arquitetos desta orientao poltica conceberam este proje-
to para ser implementado em bases pragmticas, empregando mecanismos
intergovernamentais de baixa institucionalidade criados para promover a inte-
grao econmica comercial (Barbosa 1991; 2010; Almeida 2012). A predile-
o por esse paradigma est relacionada com as preferncias histricas da
Poltica Externa Brasileira, bem como com as estratgias de insero interna-
cionais adotadas no perodo mais recente, conforme demonstrado por Vigevani
e Cepaluni (2011).

Considervel parte da literatura sustenta que a PEB identificada por sua


continuidade. Essa estabilidade compreendida pelos analistas como fruto de
diversos fatores, que vo desde a expertise tcnica e insulamento poltico do
Itamaraty como estamento burocrtico de elite at as preferncias histori-
camente construdas pelos tomadores de deciso e por outras foras polticas
domsticas relevantes, a exemplo da Confederao Nacional da Indstria (CNI)
ou, ainda, da Confederao da Agricultura e Pecuria do Brasil (CNA). Grosso
modo, possvel afirmar que as tendncias de autonomia e universalismo se
apresentam como as grandes linhas estruturantes da PEB.

A partir de uma perspectiva historiogrfica das relaes exteriores brasi-


leiras, Cervo e Bueno (2010) afirmam que desde o incio dos anos 1990, os
formuladores da Poltica Externa traaram uma conduta estratgica para a
regio que tem sido preservada nos seus aspectos mais fundamentais: o reforo
do Mercosul, a busca de uma maior convergncia entre Brasil e Argentina e a
estruturao de uma rea no subcontinente americano com autonomia frente aos
Estados Unidos. Os autores enfatizam a relevncia das iniciativas tomadas na
administrao Cardoso para criar um espao propriamente sul-americano de
integrao, conferindo nfase especial reunio de cpula dos pases da
Amrica do Sul realizada em 2000. Estes autores entendem que o perodo Lula
aprofunda o projeto de organizar essa geografia como plataforma de projeo
5
Vaz (2004), por exemplo, de interesses maiores de Braslia no exterior5.
100 Marcelo de Almeida Medeiros, Augusto Wagner Menezes Teixeira Jnior e Elton Gomes dos Reis

acredita que no ocorreu Pecequilo (2008) argumenta que a PEB empreendida no governo Lula
nenhuma grande ruptura nas
linhas diretivas da poltica
produziu um robustecimento das estratgias de insero internacional, desen-
exterior brasileira com a volvendo uma dinmica que conjugou a cooperao com os pases centrais e
chegada de Lula ao Planalto. com o mundo em desenvolvimento. Todavia, no que diz respeito atuao de
Segundo o autor, no podem Braslia para a Amrica do Sul, ela afirma que preponderou a dimenso da
ser identificados maiores
redirecionamentos na
continuidade. Segundo essa interpretao, isso ocorreu porque diante dos obst-
definio de novas prioridades culos enfrentados no segundo mandato, FHC mudou o seu posicionamento
de Poltica Externa definidas reforando a atuao do pas na sua zona de influncia estratgica imediata.
por Lula da Silva em Essa postura foi continuada e aprofundada durante as gestes de Lula da Silva.
comparao com seus
antecessores.
6
Para autores que Sobre a continuidade e readequao da PEB6 relevante a interpretao
argumentam no sentido de proposta por Vigevani e Cepaluni (2007; 2011). Os autores entendem a questo
detectar o predomnio das da continuidade e ruptura da Poltica Externa Brasileira atravs das distintas
mudanas em detrimento da lgicas de autonomia que nortearam Fernando Henrique Cardoso (FHC) e Lula
continuidade da PEB, ver
Vizentini (2005) e Soares de na conduo das relaes exteriores. Segundo eles, enquanto o governo FHC
Lima e Hirst (2006). foi caracterizado pela autonomia pela participao, Lula adotou a estratgia de
autonomia pela diversificao. Os trabalhos trazem uma anlise do compor-
tamento estratgico do Brasil frente ao processo integracionista. Discutem a
opo multilateralista de participao nos regimes internacionais adotada por
FHC, assim como analisam suas mudanas no primeiro governo Lula. Os
autores concluem que enfrentando momentos crticos provenientes da arena
externa, os tomadores de deciso acabaram por adotar o comportamento que
visa a autonomia pela diversificao. Segundo essa perspectiva, possvel notar
a presena de reaes da PEB em face de mudanas no sistema internacional du-
rante o governo Lula, tais como o advento do ganho de importncia da China
nas relaes com o Brasil e as transformaes polticas ocorridas na Amrica do
Sul. Assim, a postura adotada durante o governo Lula consolida e aprofunda o
projeto da PEB, iniciado ainda no governo FHC, de empregar o Mercosul como
instrumento de projeo dos interesses nacionais na regio.

Dentro de uma perspectiva path dependent, Vigevani e Cepaluni (2007)


afirmam que dois elementos, profundamente arraigados na concepo das elites
polticas brasileiras, notabilizam-se ao longo da histria da conduo das
relaes exteriores: a busca por autonomia (principalmente frente aos pases
centrais) e o multilateralismo. Esses fatores se refletem basicamente na diversi-
ficao de parceiros polticos e comerciais, que variam em funo da conjuntura
poltica internacional.

Concomitante ao debate sobre continuidade na PEB, d-se a discusso a


respeito do perfil da liderana brasileira no subcontinente e a funo do
regionalismo para esse objetivo. Esta questo alvo da reflexo empreendida
por Saraiva (2007; 2011). Segundo a autora, nos ltimos anos a Amrica do Sul
foi progressivamente ocupando um lugar prioritrio na PEB. Essa possvel zona
de influncia poltico-econmica assume grande relevncia para a estratgia de
projeo internacional nacional. O Mercosul e, mais recentemente, a Unasul
corresponderiam nessa viso a mecanismos de exerccio da liderana que
administram tenses e buscam criar convergncias entre os pases da regio.
Saraiva identifica um choque entre duas vises divergentes. A primeira corres-
ponde a uma corrente mais autonomista que confere acentuada relevncia
cooperao com o Sul. A segunda, por sua vez, de carter mais liberal, preconi-
za a participao do Brasil nos regimes multilaterais internacionais, mantendo
um relacionamento de cunho pragmtico com os pases vizinhos, buscando uma
liderana discreta. Segundo a autora, durante o governo FHC teria ocorrido uma
fuso desses dois grandes paradigmas. J com Lula a corrente autonomista as-
sume maior destaque. Como consequncia, a autora identifica que a mudana
de governo marca tambm a passagem para uma defesa mais vigorosa da
construo da liderana na regio, a qual seria, fundamentalmente,
Cooperao para autonomia? 101

caracterizada pela intensificao do comportamento j verificado durante o


perodo Cardoso.
A possvel liderana brasileira na regio seria, assim, operacionalizada
7
Brands (2010) est entre os atravs dos processos de integrao regionais vigentes7. A institucionalizao
que afirmam que os de um subsistema regional constituiria o mecanismo explicativo desta ao
formuladores brasileiros de
Poltica Externa
proativa. Segundo Malamud (2009) o Itamaraty entende que o exerccio da
historicamente ambicionaram liderana do pas na Amrica do Sul seria um dispositivo para a prtica de uma
para o pas um papel de maior influncia no cenrio internacional.
liderana, vendo o pas como
dotado de um importante papel De uma forma geral, a literatura concorda que um dentre os principais
a desempenhar no plano objetivos dos formuladores da PEB o de preservar a posio de liderana do
internacional.
pas na regio, enquanto meio de projeo das ambies nacionais na poltica
mundial. Sosa (2008) entende que o engenho utilizado para assegurar o poder
do Brasil no subcontinente americano consiste em uma estratgia de hegemo-
8
A Teoria da Hegemonia nia cooperativa8. Flemes (2010) partilha de viso semelhante e afirma que os
Cooperativa explica a instrumentos utilizados por Braslia para alcanar uma posio mais relevante
integrao como se tratando de
uma estratgia utilizada pelas
na ordem mundial so o multilateralismo e as novas estratgias de soft balanc-
grandes potncias regionais. O ing9. Desta forma estabelece-se o nexo entre liderana brasileira e regionalismo.
principal elemento desta
hegemonia a capacidade de A ideia de hegemonia cooperativa aqui em uso dialoga com a interpretao
agregao de poder, definida proposta por Burges (2008). O autor preconiza que o Brasil exerce uma espcie
como a capacidade de uma de hegemonia consensual na Amrica do Sul. A caracterstica mais marcante
grande potncia regional de
fazer com que uma srie de dessa perspectiva consiste em exercer a hegemonia sem recorrer ao uso da fora
Estados vizinhos convirja em para assegurar a participao de outros atores. O lder consensual no age de
torno de seu projeto poltico modo a constranger seus parceiros, empregando elementos de hard power.
(Pedersen 2002, p.689). Alternativamente, esse tipo de ator hegemnico objetiva estabelecer condies
9
O balanceamento brando
ocorre quando os Estados mais para que outros Estados partcipes da integrao encontrem incentivos para
fracos compreendem que o aderir sua proposta, delegando-lhe, como consequncia, as funes de lide-
domnio e a influncia de um rana do bloco. Segundo Burges, esse perfil se estabelece em funo da no
Estado mais poderoso so disponibilidade de recursos econmicos suficientes para arcar com os custos da
intolerveis, mas que o
poderio militar desse Estado integrao regional. Ele entende que, apesar de exercer uma liderana frgil, os
mais forte to grande que o resultados obtidos pelo Brasil nesse projeto so efetivos. Por sua vez, numa
balanceamento tradicional percepo distinta sobre a relao entre hegemonia e regionalismo, Legler
constitui em uma alternativa (2013) discute a ideia de regionalismo ps-hegemnico. O terico estabelece
invivel ou mesmo
impraticvel frente a essa uma reflexo acerca das lgicas de soberania nos pases da regio em face dos
vantagem esmagadora projetos integracionistas. O autor contrape as vises otimista e ctica a respeito
possuda pelo ator hegemnico do regionalismo presentes nos trabalhos que abordam o fenmeno da integrao
(Walt 2005). regional nessa parte do mundo. Os otimistas afirmam que mudanas dramticas
ocorridas nos ltimos tempos levaram a uma nova era no regionalismo, gerando
uma nova poltica regional caracterizada pela resilincia nas formas institu-
cionais adotadas na integrao e pela formao de redes de atores no estatais.
J os cticos sublinham a persistncia e continuidade da velha poltica em
termos de prticas estatais em padres institucionais. Ademais, identificam a
diversidade e a fragmentao de experincias presentes na regio.
Um dos temas recorrentes no estudo desse tema corresponde institu-
cionalizao de um subsistema sul-americano. Cervo e Bueno (2010) e Teixeira
(2011) entendem que o padro de integrao intergovernamental do Mercosul
como unio aduaneira imperfeita favoreceu o Brasil. Graas a essa conforma-
o o pas conservou sua autonomia decisria e teve condies de explorar a
dimenso poltica do bloco. Os autores preconizam que a consolidao do
paradigma logstico durante os 16 anos dos governos Cardoso e Lula possibi-
litou no apenas a nova poltica para o regionalismo sul-americano como
tambm os outros logros da diplomacia brasileira ocorridos em perodo recen-
10
Segundo essa leitura, o te10. Cervo e Bueno consideram que a PEB tem o Mercosul e a CASA/Unasul
aumento da projeo de como se tratando de projetos polticos que permitem ao pas tanto preservar sua
capacidades e o ganho de
liderana econmica, quanto reforar seu poder de barganha internacional.
102 Marcelo de Almeida Medeiros, Augusto Wagner Menezes Teixeira Jnior e Elton Gomes dos Reis

influncia do Brasil diante dos Teixeira (2011) sustenta que a ausncia relativa dos EUA na Amrica do Sul,
Estados centrais e de outros
pases em desenvolvimento
provocada por inesperadas prioridades de segurana aps 11 de setembro de
foram grandemente 2001 abriu caminho para o desenvolvimento da estratgia brasileira. Segundo o
propiciados pela adoo do autor, esta consistia em procrastinar as negociaes da ALCA enquanto promo-
modelo logstico. via a institucionalizao do cenrio sul-americano atravs da adoo de arranjos
intergovernamentais de baixo nvel de institucionalidade que no limitassem a
atuao do Itamaraty ao plano sul-americano. A reunio de cpula em Braslia,
na qual ocorreu inclusive a criao da IIRSA, por ele vista pelo como o incio
da estratgia de hegemonia cooperativa adotada pelo Brasil. Tal comporta-
mento serviria para diminuir a influncia dos Estados Unidos na parte meridio-
nal do continente americano e assegurar a liderana brasileira na regio sem,
contudo, desmantelar as agendas extrarregionais do pas.
Para Saraiva (2010; 2011), o Mercosul e a Unasul so projetos compatveis.
Nessa perspectiva, eles correspondem base do projeto brasileiro para a
Amrica do Sul. O primeiro , essencialmente, um processo econmico que
assegura a predominncia comercial brasileira na regio. O ltimo um projeto
poltico no qual o pas encontra um veculo para implementar a sua liderana e
manter a estabilidade regional.
Malamud (2009; 2013) enfatiza que, diferentemente de outros blocos da
regio, no caso do Mercosul o intergovernamentalismo o paradigma que
melhor explica como o processo de integrao do bloco est sendo constitudo.
Esse design institucional seria mais benfico aos interesses nacionais, uma vez
que um maior nvel de institucionalidade deixaria o pas excessivamente aco-
plado regio. Na viso do autor esse modelo tende a ser reproduzido na
Unasul. Esta corresponderia a um acordo de cooperao regional patrocinado
pelo Brasil com o objetivo tcito de criar uma esfera de influncia, reduzindo a
ingerncia dos EUA no subcontinente americano. Esta organizao contempla-
ria a promoo da integrao fsica atravs de redes de transporte, energia e
comunicao, mas no conceberia qualquer transferncia de soberania. Por isso
o autor entende que a Unasul deve ser considerada como uma ferramenta para o
dilogo de alto nvel e coordenao poltica, mas no uma tentativa de
integrao.
Outra face desta estratgia, que tem sido objeto de interesse de muitos
analistas, consiste na poltica de defesa. Os trabalhos desenvolvidos nesse cam-
po chamam ateno para o carter instrumental da Unasul na consecuo dos
interesses brasileiros de projetar sua influncia sem entrar em choque com
outros atores locais. Em linhas gerais, esses estudos demonstram como o Brasil
buscou afastar a interferncia norte-americana atravs da criao da prpria
Unasul e, principalmente, de um de seus principais dispositivos: o Conselho de
Defesa Sul-americano (CDS). Hector Saint-Pierre (2009) destaca a importncia
deste rgo para a manuteno da estabilidade poltica da regio. Antes da
criao do CDS, a atuao brasileira no subcontinente se limitava a promover
medidas de confiana mtua no campo da poltica militar e entre as Foras Ar-
madas. Estas aes eram implantadas, sobretudo, com a Argentina e, em menor
medida, com as instituies militares de outros pases do Mercosul. Contudo,
no promoviam a institucionalizao da cooperao no subcontinente e no
geravam compromissos que pudessem reduzir a autonomia de Braslia em
questes de defesa. Com o advento da criao do Conselho de Defesa Sul-
americano em 2008, o Brasil no pretendeu estabelecer uma aliana militar ou
uma autoridade supranacional para a resoluo dos conflitos. Segundo Saint-Pi-
erre (2009), o CDS corresponde a uma iniciativa abrangente que busca integrar
o pensamento de defesa sub-regional para discutir as necessidades de defesa
comum. Tal instituio busca congregar as estruturas existentes na Amrica do
Sul em um Conselho de Defesa de matriz intergovernamental, sem produzir
decises vinculantes.
Cooperao para autonomia? 103

Em suma, possvel afirmar que a Poltica Externa do Brasil para a regio se


estabelece com base em dois eixos fundamentais: (1) a promoo da integrao
atravs de um processo intergovernamental de convergncia econmica de
11
Mais institucionalizado do baixo-mdio nvel de formalidade11 e (2) a preveno e a soluo de conflitos na
que uma zona de livre regio atravs de instncias de negociao diplomtica e mediao poltica. O
comrcio e menos formal do
que um mercado comum.
primeiro componente corresponde ao Mercado Comum do Sul e o segundo se
consolida por intermdio do Conselho de Defesa Sul Americano da Unio de
Naes Sul-Americanas. Nesta avaliao, Mercosul e Unasul so vistos dentro
da estratgia nacional de liderana da subcontinental como processos compa-
tveis. As duas iniciativas corresponderiam aos dois grandes pilares do projeto
da Poltica Externa Brasileira contempornea para a Amrica do Sul (Gratius
2007; Vigevani & Cepaluni 2011).
Com base na reviso de literatura realizada nesta seo, a seguir apresen-
ta-se o comportamento estratgico denominado cooperao para autonomia e
o seu respectivo conceito.

II.1. Cooperao para autonomia: explicando o comportamento estratgico 12

12
Este conceito visa explicar A literatura acadmica especializada aponta para um distanciamento do
uma estratgia da PEB ao Brasil em relao integrao sul-americana. Este, seria realizado em prol da
longo das administraes Lula
da Silva. Desta forma, no
consecuo de metas extrarregionais de Poltica Externa, a exemplo da amplia-
constitui uma teoria ou um o da participao brasileira em fruns e temas de alcance global, como os
modelo analtico. BRICS, IBAS e G-20 (Soares de Lima & Hirst 2009; Hurrell 2009; Flemes
2010; Steiner, Medeiros & Souza Lima 2014). A nfase tradicional da PEB na
Amrica do Sul seria reduzida em virtude da ampliao do escopo dos interes-
ses nacionais em outras regies como frica, sia e Oriente Mdio. Para
realizar esse distanciamento, a PEB lana mo iniciativas estabelecidas em
perodo anterior (Mercosul) e da nova instncia de cooperao no subcontinente
(Unasul) para gerir os ganhos outrora adquiridos e manter a estabilidade no
subcontinente americano. Assim sendo, o Brasil visa possuir um perfil menos
atrelado regio, diminuindo os custos, responsabilidades e o engajamento do
pas com a Amrica do Sul. Neste sentido, o padro de atuao da PEB seria
contrrio a uma maior institucionalizao do regionalismo.
Tendo esta interpretao como base, o presente artigo emprega a estratgia
de estudo de caso em profundidade desenvolvido por George e Bennett (2005).
Este modelo de anlise aplicado na acepo proposta por Landman (2008),
single case study as comparison. Essa abordagem promove uma comparao
sistemtica da conduta do ator poltico investigado em perodos distintos,
contribuindo, assim, para a identificao da mudana de estratgia dos agentes e
da reorientao, ou readequao, de suas metas em distintas construes con-
textuais. No presente estudo, o caso centrado no comportamento estratgico
brasileiro para com a cooperao, tendo na Unasul o ponto focal da observao
e anlise. A comparao entre casos realizada atravs o emprego da diacronia.
Ao averiguar o comportamento em tela em momentos histricos distintos,
aumenta-se o nmero de observaes e possibilidade de verificar traos de
mudana e continuidade na Poltica Externa Brasileira. Como desenho de
pesquisa, o single case study as comparison perfeitamente adequado para o
uso combinado com abordagens de Anlise de Poltica Externa (Hudson 2006).
Aqui, utilizado para fornecer uma explicao da conduta aparentemente
paradoxal da Poltica Externa Brasileira para o regionalismo.
Se na vertente metodolgica o artigo lana mo de mtodos de estudo de
13
As teorias de APE so caso, na dimenso terica situa-se no campo da Anlise de Poltica Externa13
abordagens que no se (APE). Destarte, foi utilizado o modelo de anlise dos padres de poltica exter-
enquadram no formato da
teoria tradicional e tambm
na proposto por Hermann (1990). O framework explicativo proposto pelo autor
enfatiza a anlise ex post facto concentrando seu foco nos resultados polticos
104 Marcelo de Almeida Medeiros, Augusto Wagner Menezes Teixeira Jnior e Elton Gomes dos Reis

no se colocam no nvel de (political outcomes)14 para a identificao de mudanas na conduta estratgica


abstrao da teoria crtica e
ps-estruturalista (Merton
dos Estados na conduo de suas polticas externas. Segundo Hermann (1990,
1968; Boudon 1991). So pp.5-6), as mudanas em poltica externa podem ser divididas em quatro
teorias de mdio alcance e categorias fundamentais: (1) pequenos ajustes, (2) alteraes de programa, (3)
visam o estudo de elementos redefinio de objetivos/problemas e (4) reorientao internacional 15.
empricos sem, contudo,
perder a capacidade de O puzzle que se deseja resolver consiste em explicar o comportamento
formulao de enunciados aparentemente paradoxal da PEB para o regionalismo sul-americano. Se
tericos (Rosenau 1966). Cf.
Hudson (2006) e Stuart primeira vista a retrica da poltica exterior privilegia a cooperao regional,
(2008). vindo inclusive a propor a criao de instituies como a Unasul, por outro lado
14
Muito embora a dimenso buscou um protagonismo internacional no atrelado s suas relaes na Am-
do processo decisrio assuma rica Meridional. Como desenvolvido ao longo do trabalho, este paradoxo se
espao de destaque nas
abordagens de APE, a opo expressa pelo impasse de Braslia ao gerenciar as pretenses de ascenso de sta-
terica empregada pelo tus de potncia no mbito global com as responsabilidades adquiridas no mbito
presente estudo opta por sul-americano. A hiptese deste trabalho que o baixo nvel de engajamento do
privilegiar os resultados da governo Lula16 em relao ao desenvolvimento institucional e atribuio de
atuao do Brasil no plano
regional em face da adoo do responsabilidades Unasul pode ser explicado pelo desejo de, por um lado,
supracitado modelo de distanciar a PEB para arenas e temas globais e, por outro lado, ancorar tal
Hermann, que enfatiza os distanciamento em uma lgica estatocntrica. A essa estratgia, todavia, soma-
political outcomes. se o interesse de assegurar os ganhos econmicos e comerciais brasileiros na
15
Para as definies das
categorias, ver Hermann regio e de manter a estabilidade no campo da segurana no subcontinente.
(1990, pp.5-6). Dessa forma, o padro de engajamento limitado e instrumental da PEB frente
16
A anlise do paradoxo em aos processos de integrao seria reproduzido com a Unasul.
questo se adequa melhor ao
se delimitar o contexto no qual Para o estudo deste tema, um recorte analtico tradicional tem sido o de pri-
a literatura observou um vilegiar a dimenso do comrcio, seus fluxos e a composio das trocas. Aqui se
protagonismo acentuado do
Brasil no mbito global e
optou por um recorte alternativo, captando no somente a dinmica do inter-
regional, notadamente durante cmbio econmico, mas igualmente outras agendas cooperativas. Ao lado do
a administrao Lula da Silva. comrcio, escolheu-se lanar luz sobre como a cooperao e integrao nas re-
Por este motivo, optou-se por as de infraestrutura e da defesa militar contribuem para entender a lgica daqui-
excluir da anlise o governo
Rousseff.
lo que foi denominado de cooperao para autonomia. Por esta expresso en-
tendemos um comportamento racional e estratgico da Presidncia da
Repblica e do Itamaraty que visa, atravs da cooperao multilateral, garantir
os ganhos provenientes das polticas regionalistas, reduzindo o custo de engaja-
mento atravs da criao de instituies (sub)regionais. Tal cooperao procura
no cercear as opes do Brasil em outras arenas internacionais, em particular,
as extrarregionais. O mecanismo pelo qual alcana tal resultado seria a coopera-
o e coordenao atravs de instncias intergovernamentais e pouco
institucionalizadas.
Com o intuito de formalizar a lgica deste comportamento estratgico, o
presente artigo lana mo de um conceito. Este pode ser representado pela
equao E = f (x, y), onde E consiste no engajamento brasileiro na Unasul, x
representa o distanciamento da PEB para temas e fruns globais sendo y a lgica
estatocntrica discutida anteriormente (Figura 1).

Figura 1 - Cooperao para autonomia I

I
O que se prope a construo de uma pea na tipologia desenvolvida por Vigevani e
Cepaluni (2007; 2011). A cooperao para autonomia mais um conceito que d conta
de um tipo de comportamento estratgico.
Fonte: os autores.
Cooperao para autonomia? 105

Partindo da varivel dependente, entendida aqui como o engajamento brasi-


leiro na Unasul, utiliza-se como variveis independentes: 1) o distanciamento
da PEB e (2) a lgica estatocntrica do comportamento brasileiro. Extradas do
debate da literatura especializada, ambas demandam um esforo de desagrega-
o no sentido de apresentar ao pesquisador quais indcios verificar empiri-
camente com a finalidade de avaliar a sua operao no processo causal.

A varivel distanciamento prioriza a explicao do comportamento coope-


rativo brasileiro concernente s dinmicas polticas sul-americanas. Devido a
este foco, causas e consequncias da projeo global brasileira no mbito
17
Sobre estes desdobramentos extrarregional no foram aqui analisadas17. Com o objetivo de verificao, o
o estudo se ancora em Soares presente artigo lana luz nos seguintes elementos: (1) o desenvolvimento da
de Lima e Hirst (2009),
estrutura institucional da Unio de Naes Sul-Americanas e (2) as atribuies
Hurrell (2009), Flemes (2010)
e Steiner, Medeiros e Souza do Brasil em Planos de Ao do bloco. A anlise destas condies visa entender
Lima (2014). a funo da produo institucional no mbito regional; esta que ao mesmo
tempo que impacta o ordenamento sul-americano, reduz os custos para o
distanciamento e distribui responsabilidades com a gerncia dos assuntos do
bloco. Apesar de os fatores acima contriburem para entender a lgica estato-
cntrica, para fins operacionais a destrinchamos nos seguintes fatores: (3) a
participao do pas em projetos de infraestrutura (BNDES e IIRSA), (4) o
comrcio e (5) a cooperao em defesa.

Estas variveis e os fatores empricos observveis resultantes da sua desa-


gregao compem o repertrio explicativo utilizado no conceito ora empre-
gado. Em sntese, os itens 1 e 2 correspondem participao, formal e efetiva,
do pas na Unasul; corpo institucional mximo a promover a cooperao no
subcontinente, com vistas a coordenar aes com o Mercosul e CAN, permi-
tindo o descolamento. Os itens descritos nos tpicos de 3 a 5 visam mensurar e
analisar as aes do Brasil em reas tradicionais da cooperao e integrao
(infraestrutura e comrcio) e emergentes (defesa).

Partindo do conceito proposto, as prximas duas sees centraro a investi-


gao nas variveis independentes com objetivo de averiguar o perfil do
comportamento de Braslia no concernente sua poltica regionalista a Unasul.

III. Engajamento na agenda da Unasul: Participao do Brasil em projetos nas reas de Infraestrutura,
Comrcio e de Defesa

III.1. Espao Sul-Americano de cooperao Econmica e Infraestrutura

A ideia de promover a integrao fsica sul-americana corresponde a um


movimento que ganhou sentido e propriedade no incio da dcada de 1990.
Logo depois da redemocratizao ocorreu um importante cmbio da identidade
internacional do Brasil (Lafer 2001), ento uma potncia mdia (Nolte 2010).
Uma nova viso gestada por quadros do Ministrio das Relaes Exteriores
(MRE), como Celso Amorim e Samuel Pinheiro Guimares, fez com que o
Brasil passasse a reconhecer a regio como primeiro espao de pertencimento e
de promoo de seus interesses estratgicos. Com essa mudana substitui-se o
conceito de Amrica Latina, cujo sentido se tornava obsoleto em face das
transformaes da construo contextual que se estruturou depois do fim da
bipolaridade. No obstante o projeto de promoo da integrao infraestrutural
do subcontinente j figurar nas formulaes dos tomadores de deciso em
Braslia desde o perodo da redemocratizao, foi somente a partir da redefi-
nio da estratgia de insero internacional iniciada pelo governo Cardoso e
aprofundada pela administrao Lula que se tem a criao de um mecanismo de
cooperao multilateral claramente destinado integrao da infraestrutura.
106 Marcelo de Almeida Medeiros, Augusto Wagner Menezes Teixeira Jnior e Elton Gomes dos Reis

Em 2000 o Itamaraty lanou uma iniciativa histrica. Pela primeira vez foi
promovida uma reunio exclusiva dos 12 presidentes da Amrica do Sul para
18
Muito embora a referida discutir a integrao regional18. Ao propor a realizao da I Cpula Sul-
cpula seja considerada um americana, em Braslia, o governo Cardoso afirmou o conceito de Amrica do
evento paradigmtico da PEB
Sul no lugar da noo de Amrica Latina. Estabelecia-se, com esse empreendi-
por estabelecer mais
solidamente o conceito de mento, a lgica segundo a qual a Amrica Meridional correspondia a um
Amrica do Sul em oposio subsistema diferente dos cenrios interamericano e latino-americano. O objeti-
ao de Amrica Latina, a vo fundamental do presidente Cardoso e dos demais formuladores da PEB
iniciativa ALCSA, lanada
consistia essencialmente em afastar a influncia norte-americana e promover
ainda durante o governo
Itamar Franco, j envolvia a uma estratgia de hegemonia cooperativa nessa regio (Teixeira 2011). A
ideia bsica desta mudana de realizao da cpula visou promover uma convergncia dos pases sul-
perspectiva. americanos em torno de um projeto de cooperao funcional encabeado pelo
Brasil e ratificado pelos atores de maior peso da regio (Argentina e Chile).
Esse curso de ao permitiria, ao mesmo tempo, reduzir a influncia dos
Estados Unidos e consolidar a regio como zona de influncia poltica e
econmica brasileira.
Um dos mais relevantes mecanismos de cooperao gestados pela cpula foi
precisamente a Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-
americana. A IIRSA foi instituda com o fim precpuo de dotar a regio de uma
infraestrutura bsica, nas reas de transporte, energia e de comunicaes. Esse
projeto teve por objetivo promover as bases para uma maior integrao comer-
cial e social do subcontinente.
O documento resultante da reunio de presidentes, o Comunicado de
Braslia (IIRSA 2000), assinado pelos 12 presidentes sul-americanos, anun-
ciou a formao de um espao econmico sul-americano. Seguindo a lgica do
intergovernamentalismo pragmtico, a IIRSA adotou um desenho institucional
centrado na autoridade dos executivos nacionais para a promoo da coope-
rao setorial entre os pases da Iniciativa. A instncia responsvel por iniciar os
projetos da instituio o Comit de Direo Executiva (CDE). O CDE tem a
tarefa de guiar os trabalhos tcnicos segundo o conselho de especialistas em
cada rea que orienta a cooperao dos pases membros. O Comit se rene
ordinariamente a cada seis meses para fazer recomendaes aos governos e se
inteirar do desenvolvimento dos trabalhos.
O Comit de Coordenao Tcnica (CCT) o rgo da IIRSA responsvel
pela coordenao dos trabalhos e dos grupos tcnicos. O CCT composto por
trs entidades financeiras multilaterais de fomento: o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID); a Corporao Andina de Fomento (CAF), brao
financeiro da Comunidade Andina; e o Fundo para o Desenvolvimento da Bacia
do Prata (Fonplata) (Couto 2010).
Em dezembro de 2004 durante a reunio de Cuzco, os presidentes da
Amrica do Sul criaram uma nova organizao: a Comunidade Sul Americana
de Naes (CASA), instituio intergovernamental rebatizada, em 2008, de
Unio de Naes Sul-Americanas. Na mesma ocasio os lderes aprovaram a
criao da Agenda de Implementao Consensuada (AIC), reforando a neces-
sidade da integrao infraestrutural. Os 12 pases membros estabeleceram um
consenso a respeito dos projetos necessrios para a promoo da integrao
fsica no subcontinente. Ao final da Terceira Cpula Sul-Americana, os chefes
de Estado aprovaram um portflio com 31 projetos: 28 na rea de transportes,
um na rea de energia e dois na rea de comunicaes. Esse documento
considerado um marco para a integrao infraestrutural na regio. Com o
estabelecimento de uma agenda comum, esta temtica se converteu numa das
prioridades para a estratgia brasileira para Amrica Meridional. O Itamaraty
deixava de lado iniciativas concebidas em perodo anterior tais como o acordo
entre o Mercosul e a Comunidade Andina e o projeto ALCSA em favor de nova
Cooperao para autonomia? 107

estratgia para a regio estabelecida durante o Governo Cardoso e adensada em


administraes posteriores.
A gesto Lula reafirmou a Amrica do Sul como prioridade na conduo das
relaes exteriores (Vizentini 2007). Essa postura se manifestou j nos primei-
ros meses da nova administrao. Aprofundando a lgica de diplomacia presi-
dencial implementada pelo seu antecessor, o mandatrio recm-eleito realizou
uma srie de viagens aos pases vizinhos com o propsito de reafirmar compro-
missos anteriormente estabelecidos e iniciar uma nova fase para a cooperao
entre o Brasil e os seus vizinhos. O estabelecimento mais incisivo dessa agenda
foi acompanhado de mudanas no Conselho do Mercado Comum (CMC). Foi
criado em 2010 o cargo de alto representante geral para o Mercosul para
contribuir com o desenvolvimento e funcionamento do processo de integra-
19
Alegando falta de apoio o19, a partir do fortalecimento das capacidades de produo de propostas de
poltico para implantar seus polticas regionais e de gesto comunitria - temas considerados fundamentais
projetos e dificuldade de
estabelecer poder de agenda
(Mercosul 2015).
durante o perodo em que
exerceu a funo de alto No que tange diretamente integrao em infraestrutura, o governo de Luiz
representante, o embaixador Incio Lula da Silva desempenhou um papel central para que essa inciativa
Samuel Pinheiro Guimares imaginada na primeira Cpula Sul-Americana pudesse ser colocada a servio
deixou o cargo em 2012. dos interesses nacionais na regio. Duas medidas adotadas pelos formuladores
Apesar dos obstculos
suscitados, Guimares (2012) da PEB nesse perodo contriburam decisivamente para enquadrar a IIRSA
enfatizou a relevncia do dentro do projeto regionalista de hegemonia cooperativa brasileiro: (1) o em-
investimento em infraestrutura prego de recursos provenientes do BNDES para financiar obras nos pases
para a concretizao do vizinhos e (2) a insero da IIRSA no quadro institucional da Unasul
projeto regional brasileiro.
(Westerhausen 2013).
No que diz respeito especificamente infraestrutura, o FOCEM e
principalmente o BNDES podem ser vistos como os mecanismos de perfil re-
gional prioritrios ao governo Lula da Silva. O Fundo de Convergncia Estrutu-
ral do Mercosul (FOCEM) institudo em dezembro de 2004 e estabelecido em
junho de 2005, destina-se a financiar projetos de aperfeioamento da infraestru-
tura das economias dos pases menores e das regies menos desenvolvidas dos
pases integrantes do Mercosul. A ideia que subjaz criao do fundo a de
incrementar a produtividade econmica dos pases associados com vistas a
promover o desenvolvimento social, contemplando principalmente os territ-
rios fronteirios. O FOCEM composto por contribuies no reembolsveis,
oficialmente destinadas ao financiamento de programas de melhoria da infraes-
trutura sul-americana, desenvolvimento, competitividade, coeso social e ao
incentivo do fortalecimento institucional do processo de integrao. Concebido
em 2005 e em operao desde 2007, o fundo dispe de uma carteira com mais
20
Dos quais cerca de US$ 1 de 40 projetos, totalizando cerca de US$ 1,4 bilho20. Pela estrutura constitutiva
bilho so custeados por do rgo de financiamento, o Brasil contribui com 70%, a Argentina com 27%,
recursos no-reembolsveis do
FOCEM.
o Uruguai com 2% e o Paraguai com 1% (MRE 2016). Os recursos provenientes
dessa fonte tm sido destinados para a inciativas em reas diversas, contem-
plando o setor de infraestrutura em projetos de habitao, transportes e obras de
saneamento. A estes se somam incentivos microempresa e s reas de
biossegurana, capacitao tecnolgica (principalmente nas menores econo-
mias do bloco), alm de custear projetos integradores em cidades e comuni-
dades fronteirias nos pases membros do Mercosul
Esse mecanismo foi posteriormente utilizado pelos pases do bloco para
servir como fonte de financiamento de projetos infraestruturas no Mercosul.
Essa dotao de recursos soma-se poltica de investimento brasileiro em
infraestrutura no quadro da Unasul-IIRSA dentro da estratgia de hegemonia
cooperativa. A prpria composio do fundo revela a escala das capacidades
nacionais no subcontinente. As duas menores economias do Mercosul so as
principais beneficirias dos projetos aprovados pelo FOCEM. O Paraguai o
108 Marcelo de Almeida Medeiros, Augusto Wagner Menezes Teixeira Jnior e Elton Gomes dos Reis

destinatrio de 48% dos recursos e o Uruguai contemplado com 32% do total.


Mesmo atendendo aos scios menores, o FOCEM aparece vinculado aos
interesses nacionais na regio. Por mais que tenha sido idealmente concebido
como mecanismo compensatrio, essa iniciativa corresponde, na prtica, a mais
um elemento de exerccio da influncia do Brasil na Amrica do Sul. A ideia
bsica que subjaz o financiamento brasileiro do FOCEM que a reduo das
assimetrias seria favorvel aos seus interesses. Quando os recursos do fundo
beneficiam os pases vizinhos, tambm geram ganhos para a economia brasi-
leira, que se sobressai pela dimenso. Dessa forma, iniciativas tais como a
formalizao da atividade econmica no Paraguai ou o estmulo produo no
Uruguai representam um ganho para o estado do Paran e trazem benefcios
para o Rio Grande do Sul, os quais levam vantagens nas trocas comerciais com
esses pases (Senado Federal 2011).
Contudo, o FOCEM restrito aos pases do Mercosul. Por outro lado, os
financiamentos do BNDES podem ser destinados aos demais pases da regio
nos quais o Brasil tenha interesse em promover investimentos no campo da
infraestrutura. Soma-se a isso o fato de o modelo de subsdio via FOCEM
beneficia principalmente as empresas nacionais dos pases nos quais a obra
realizada, no contemplando as grandes empreiteiras brasileiras como a Quiroz
Galvo ou a Odebrecht. Dessa forma, o Executivo nacional promoveu iniciati-
vas destinadas a converter o BNDES em uma ferramenta para o financiamento
de obras de infraestrutura na Amrica do Sul, atendendo os interesses
domsticos.
Diante das limitaes oramentrias dos rgos de fomento regional de
outros processos integracionistas paralelos da regio (CAF e Fonplata) e da
pesada influncia dos EUA sobre o Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID), Braslia optou por empregar mecanismos que viabilizassem o financia-
mento bilateral do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
para as obras de infraestrutura nos pases do subcontinente. Por iniciativa do
governo federal, estabelecida em 2003, o BNDES foi autorizado a financiar
21
Mediante a promoo da obras de empreiteiras e outras empresas brasileiras no exterior21, passando
mudana de seu estatuto social assim a financiar projetos realizados no quadro da IIRSA.
em 2003, o BNDES comeou
a fornecer suporte a Ao tomar essas medidas o Brasil se transformou, em certo sentido, no pay-
investimentos diretos de master22 da integrao sul-americana, arcando com a imensa maior parte dos
empresas brasileiras realizados
no exterior. Em 2005 foram custos para a realizao das obras integradoras no subcontinente. O grfico 1 e o
aprovadas as normas de grfico 2 demostram que o Fonplata e a CAF tiveram mais financiamentos
financiamento direto aprovados do que desembolsos efetivamente levados a termo para financiar os
internacional (Deciso n investimentos na regio.
721/2007-BNDES, de 28 ago.
2007), fazendo com que o Com base nestes dados, possvel afirmar que o desempenho operacional
banco se convertesse em um
agente do processo de
das duas instituies revela que, no perodo analisado, o Fonplata destinou
internacionalizao de cerca de US$ 187 milhes para o esforo de integrao infraestrutural sul-
empresas nacionais. americano e que as dotaes da CAF foram de aproximadamente US$ 12
22
Segundo Mattli (1999) para milhes. Valores estes superados pelo volume de capitais disponibilizado pelo
que um bloco regional possa
ser bem-sucedido necessria
BNDES para a promoo de investimentos regionais em obras de infraestrutura
a presena de um lder e logstica nesse mesmo intervalo (Kiyan Junior 2009).
inconteste que atue como um
paymaster, arcando com os Em 2003 foi realizado um seminrio conjunto do BNDES e da CAF para
maiores encargos do estabelecer uma agenda de promoo da infraestrutura nos pases da regio
estabelecimento e manuteno atravs do fomento a obras de transporte, comunicaes e investimentos no
da integrao regional. Mattli
setor energtico. Os tomadores de deciso brasileiros visaram, com essa inicia-
assevera que a ideia de
paymaster no se limita tiva, aumentar a influncia nacional, tornando o pas dotado de uma maior
dimenso econmica, cabendo carteira de emprstimos (Deos 2009). Braslia busca, assim, inserir o BNDES
ao lder promover o efetivo no processo integracionista. Destarte, uma instituio financeira pblica nacio-
funcionamento das instituies
nal passou a agir de modo a promover condies favorveis para o mercado no
regionais.
mbito da integrao.
Cooperao para autonomia? 109

Grfico 1 - Desempenho operacional FONPLATA (2005-2008)

Fonte: Dados do Fonplata, ano 2009 (Kiyan Junior 2009).

Grfico 2 - Desempenho operacional CAF (2006-2008)

Fonte: Dados do CAF, ano de 2009 (Kiyan Junior 2009).

Pelo desenho institucional da IIRSA o emprego do capital do BNDES no


estaria previsto no modus operandi do rgo (que previa o trplice financia-
mento do Fonplata, CAF e BID). Contudo, em maio de 2008 o Tratado
Constitutivo da Unasul foi finalmente assinado pelos 12 presidentes da Amrica
do Sul. A nova organizao estabeleceu, em 2009, o Conselho de Infraestrutura
e Ministros do Planejamento que acabou por acomodar a IIRSA no quadro da
Unasul e tornar mais fcil a participao direta dos Estados membros no
financiamento da integrao pela via da cooperao setorial/funcional. Por
meio desse arranjo poltico o Brasil encontrou um meio eficaz para promover a
exportao de capital e aumentar o volume dos investimentos feitos pelos
particulares brasileiros nos pases da regio. evidente o aumento dos desem-
bolsos do BNDES no perodo 2007-2009. Mesmo no contexto da crise finan-
ceira iniciada no segundo semestre de 2008 o volume de liberaes feitas pelo
banco continuou bastante elevado, vindo a cair apenas em 2009. Os setores de
110 Marcelo de Almeida Medeiros, Augusto Wagner Menezes Teixeira Jnior e Elton Gomes dos Reis

maior valor agregado como a indstria de transformao, comrcio e servios


receberam os maiores aportes de capital (Grfico 3). Esses investimentos
destinados Amrica do Sul dotaram o processo de integrao de um maior
aporte de recursos para a integrao infraestrutural (Grfico 4).
Os dados disponveis demonstram que a IIRSA tem sido, at o presente
momento, mantida em sua maior parte por recursos fornecidos diretamente

Grfico 3 - Desembolsos do Sistema BNDES por atividade econmica e valor

Fonte: Dados do BNDES, ano de 2009 (Kiyan Junior 2009).

Grfico 4 - Desembolsos do BNDES para a Amrica do Sul e Latina (1997-2009)

Fonte: Valdez (2011, p.104).


Cooperao para autonomia? 111

pelos pases membros do que pelos fundos providos pelas trs instituies
financeiras internacionais que idealmente deveriam garantir a sua operao.
Mais de 60% do oramento da IIRSA provm dos 12 pases membros. O BID
contribui com 7% e a CAF com 8% das receitas empregadas para financiar as
obras estruturais na regio (Arajo Jr. 2009). Entre 1998 e 2012 o banco apoiou
48 projetos de infraestrutura na Amrica Latina. Todas essas obras eram
vinculadas a empresas brasileiras. A liderana desse ranking ficou a cargo da
Construtora Norberto Odebrecht S.A., grupo multinacional que recebeu mais
da metade do total dos recursos disponibilizados pelo banco nesse perodo. A
empreiteira teve 26 projetos financiados pelo banco. Registra-se um aumento de
1185%, em dez anos, no concernente a financiamentos do BNDES que benefi-
ciaram empreiteiras brasileiras na exportao de seus servios para outros
pases. Tal crescimento representa mais do que o dobro do aumento de desem-
bolsos totais do banco ventre 1993 e 2013, que foi de 500% (Neto 2013).
Os dados analisados at o momento permitem afirmar que, especialmente a
partir de 2003 (Grfico 4) a maior parte dos investimentos do Brasil no exterior
financiados pelo BNDES correspondem a obras de infraestrutura, principal-
mente na construo de estradas, portos, gasodutos e hidreltricas, o que aponta
a um projeto destinado ao escoamento da produo. O capital mobilizado via
BNDES destinado a obras infraestrutuarais tem sido uma importante plata-
forma para a promoo do projeto sul-americano brasileiro. Presentemente,
considervel parcela das obras da IIRSA em andamento na Amrica do Sul
conta com alguma forma de financiamento provido pelo BNDES. O adensa-
mento e diversificao dos recursos destinados IIRSA pelo Brasil visam, em
grande medida, atender s demandas do seu prprio mercado interno. Isso
particularmente verdadeiro no caso do setor de construo e de energia (IIRSA
2010; 2011).
O posicionamento nacional aparentemente ambguo, pois ao mesmo
tempo em que patrocina obras estruturais que geram ganhos para os pases do
seu entorno, encontra nesse mecanismo uma ttica para promover os seus
interesses econmicos e projetar sua influncia. Outra estratgia empregada por
Braslia consiste justamente em atrelar as obras da IIRSA, que so em parte
desenvolvidas em territrio nacional, com o Programa de Acelerao do Cresci-
mento (PAC). Dessa maneira as construtoras obtm do governo contratos pbli-
cos e condies para realizar obras da IIRSA, sobretudo em regio de fronteira
(Arajo Jr. 2009). Alm disso, o banco atende s solicitaes de financiamento
feitas por construtoras brasileiras para a exportao de bens e servios sem que
as obras sejam especificamente integrantes da carteira da IIRSA ou da CAF
(Verdum 2008; Silveira 2010). Desde o incio das parcerias, em 2003, o Brasil
j financiou mais de 80 projetos de obras infraestruturais na Amrica do Sul,
totalizando um investimento da ordem de mais de US$ 10 bilhes. Capital esse
fornecido tanto pelo BNDES quanto pelo PROEX (MRE 2014).
A crescente dotao de recursos do BNDES para o financiamento de bens e
servios na Amrica do Sul pode ser verificada atravs da anlise dos dados
sobre a evoluo dos desembolsos do banco para o subcontinente. Em geral, os
dados apresentados na Tabela 1 demonstram o crescimento dos recursos
destinados pelo BNDES para financiar o comrcio do Brasil com os pases da
regio.
possvel afirmar que o aumento do fluxo de exportaes brasileiras para os
pases da regio ocorre concomitantemente ao aumento das dotaes da institui-
o financeira. Os dados revelam que o incremento dos desembolsos do
BNDES para a regio acompanhado por um aumento das exportaes brasilei-
ras para os pases vizinhos. As exportaes cresceram ano aps ano at que a
crise econmica de 2008 retrasse essa tendncia. possvel, portanto, identifi-
112 Marcelo de Almeida Medeiros, Augusto Wagner Menezes Teixeira Jnior e Elton Gomes dos Reis

Tabela 1 - Evoluo dos Desembolsos do BNDES para a Amrica do Sul

Indicadores 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Exportaes do Brasil (US$ Bilhes) 55,0 58,2 60,4 73,1 96,5 118,3 137,4 160,6 52,7
BNDES Desembolsos Exportaes 3,1 2,6 3,9 4,0 3,9 5,9 6,4 4,2 1,9
Brasileiras (US$ Bilhes)
BNDES Desembolsos Exportaes 5,6 4,5 6,5 5,5 4,9 4,9 4,6 2,6 3,6
Brasil (%)
BNDES Desembolsos 24,5 23,5 31,5 33,0 29,6 29,6 26,6 12,4 12,4
Exportao/BNDES Desembolsos
Totais (%)

Fonte: Os autores, a partir de BNDES (2009).

car uma possvel associao entre o investimento regional e a promoo do


comrcio exterior brasileiro com os pases sul-americanos no perodo
analisado.
Atualmente, o BNDES possui em carteira vrias iniciativas de financia-
mento e de participao acionria por meio das quais fomenta as exportaes de
empresas nacionais que participam da execuo de projetos em pases da
Amrica do Sul. Na condio de rgo financiador do governo federal, o Banco
opera por meio do apoio aquisio de ativos e realizao de projetos ou
investimentos no exterior. Os capitais disponibilizados na forma de linhas de
crdito tm sido empregados na promoo do comrcio exterior e na internacio-
nalizao de empresas brasileiras. Estas recebem subsdios com custos e prazos
diferenciados. As polticas de financiamento objetivam potencializar a compe-
titividade dos empresrios nacionais no mercado internacional, beneficiando os
setores de bens e servios de maior valor agregado. O maior mecanismo de
apoio internacionalizao de empresas fornecido pela instituio bancria o
23
O programa apoia a financiamento s exportaes pelo programa BNDES EXIMN23. Assim, pro-
comercializao de bens e move o aprofundamento de parcerias comerciais consideradas estratgicas para
servios nacionais no exterior
os interesses do Estado. Essa estratgia de poltica exterior econmica se
por meio da modalidade
suppliers credit enquadra naquilo que a literatura chama de prticas dos novos doadores emer-
(refinanciamento ao gentes (Rowlands 2008; Woods 2008).
exportador) ou da modalidade
buyers credit (financiamento A anlise da atuao internacional do BNDES no financiamento da integra-
direto ao importador). Da o pode ser constatada ao se tomar como base os ndices de dados oficiais
mesma maneira, incentivada registrados a partir de 199824. Incluem-se nesse computo tanto os capitais
a comercializao de bens de
fabricao nacional no exterior
destinados a obras de infraestrutura quanto os investimentos brasileiros feitos
por meio de abertura de linha em outros projetos, como expanso, incorporao e fuso de firmas nacionais
de crdito a instituies com empresas de pases sul-americanos25. justamente no setor de infraestru-
financeiras estrangeiras. tura que os financiamentos do banco se notabilizam. Por meio da anlise desse
24
Muito embora nesse
perodo o Banco ainda no
processo possvel identificar alguns elementos conectados com a estratgia da
estivesse autorizado a fazer PEB para a regio. A Tabela 2 demonstra o grande interesse do Brasil em
desembolsos para que as investir na construo de obras de infraestrutura na Venezuela e na Argentina:
empresas brasileiras pudessem
atuar diretamente junto aos Os financiamentos do BNDES para os pases vizinhos podem revelar dados
pases da Amrica do Sul, o importantes para a compreenso do perfil de atividade nacionais na regio.
financiamento do BNDES
Notabiliza-se claramente o caso argentino. Mesmo sendo o principal parceiro
beneficiou as empresas
brasileiras interessadas ao do Brasil na regio, verifica-se uma certa demora para a disponibilizao de
investir no setor de recursos. Apesar de tardio, o valor destinado para os investimentos brasileiros
infraestrutura nos pases na Argentina foi bastante significativo, atingindo cerca de US$ 1,7 bilhes.
vizinhos.
25
Quantia essa que se sobressai ao se levar em considerao o montante disponi-
Particularmente a
Argentina, Uruguai, Paraguai, bilizado pelo BNDES (US$ 3.643,1 bilhes). A tenso gerada pela desvalo-
Equador, Peru e Venezuela. rizao do real ocorrida em 1999 e posteriormente a instabilidade poltica
provocada pela crise econmica argentina (1999-2002) fez com que o tradicio-
nal parceiro regional se mostrasse temporariamente menos atrativo para os
Cooperao para autonomia? 113

Tabela 2 - Desembolsos do BNDES no apoio exportao brasileira para obras de Infraestrutura na Amrica do Sul (US$
milhes)

Ano Argentina Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela


1998 - 46,4 - - - -
1999 - 82,4 - - 4,8 -
2000 - 66,4 - - 7,3 -
2001 - 33,3 13,8 - 9,5 16,1
2002 - 3,3 1,3 - - 18,0
2003 - - 24,8 - - 25,4
2004 - 112,3 17,2 - - 44,0
2005 150,5 57,0 8,0 - - 3,9
2006 - 55,8 - - 2,6 39,5
2007 308,9 17,4 - - 3,1 6,8
2008 260,1 0,5 - - 2,4 6,8
2009 325,4 - - 1,7 25,0
2010 172,5 - - 129,9 - 315,2

Fonte: BNDES (2013).

investimentos brasileiros. Os financiamentos para a Argentina so iniciados


depois das medidas de austeridade e de garantia do pagamento de compro-
missos externos feitos pelo governo Kirchner. A partir de 2005 (com um breve
hiato em 2006), Buenos Aires passou a receber inverses brasileiras em escala
compatvel com a importncia da Argentina para a economia nacional.
Outro pas relevante nesta anlise, o Equador, tem uma sequncia signifi-
cativa de recursos continuados, o que demonstra interesse do empresariado
brasileiro em investir naquele pas. Diante dos problemas de infraestrutura de
transporte e de energia26, o governo de Quito buscou os servios de empreiteiras
brasileiras para levar a termo seu programa de obras integradoras. O fluxo de
investimentos do Brasil para esse pas drasticamente interrompido em 2008
por conta da crise internacional; mais ainda pela ameaa do governo Correa de
no honrar seus compromissos com o Brasil e como consequncia da deciso de
banir a Odebrecht27.

III.2. A poltica comercial brasileira e a Amrica do Sul

26
O setor de gerao de Do ponto de vista mais propriamente comercial, a Amrica do Sul ganha, na
energia se destaca no conjunto ltima dcada, expresso dentro da estratgia da PEB. Esse grupo de pases
dos investimentos brasileiros
oferece para o Brasil um destino seguro para uma parcela considervel da sua
feitos no Equador. O capital
oferecido via BNDES para produo industrial. Contrariamente ao que se processa com a pauta de expor-
obras nesse pas viabilizou a taes brasileiras com seus maiores parceiros fora da regio (China, EUA e
construo de trs grandes Japo), onde as maiores parcelas dos ganhos so provenientes da venda de com-
usinas hidroeltricas (Chaglla,
modities (principalmente nas trocas com os pases asiticos), no comrcio com
Munduriacu e San Francisco),
tendo sido a Odebrecht a os pases do Mercosul e com outros vizinhos o supervit decorre do comrcio
empresa responsvel por esses de produtos manufaturados. A pauta comercial do Brasil possui uma conside-
empreendimentos. rvel presena de pases sul-americanos, principalmente no que tange s expor-
27
Diante da ameaa de
taes. Deste modo, o Mercosul tem um papel estratgico para a atividade
suspenso do pagamento
ocorreu um abalo nas relaes industrial brasileira. A situao das exportaes brasileiras para o Mercosul
entre os dois pases. Braslia verificada nos ltimos anos pode ser vista atravs da Tabela 3.
chegou mesmo a retirar o seu
embaixador em Quito em Os dados apresentados acima demonstram que o comrcio do Brasil com os
protesto medida levada a pases do bloco apresenta um perfil no qual preponderam as exportaes de
produtos de maior valor agregado. Desde 2004, quando os efeitos comerciais da
114

andino.
termo pelo governo do pas

Tabela 3 - Exportaes brasileiras para o Mercosul, por grupos de produtos bsicos, manufaturados e industrializados (2004-2010)

Ano Total Bsicos Semimanufaturados Manufaturados Industrializados


US$ FOB Var.% US$ FOB Var.% US$ FOB (A) Var.% US$ FOB (B) Var.% US$ FOB (A) + (B)
2004 8.934.901.994 57,19 438.587.650 13,09 329.283.288 62,42 8.137.828.364 60,45 8.467.111.652
2005 11.746.011.414 31,46 550.697.036 25,56 352.009.831 6,90 10.804.308.151 32,77 11.156.317.982
2006 13.985.828.343 19,07 652.919.342 18,56 456.799.677 29,77 12.831.696.136 18,76 13.288.495.813
2007 17.353.576.477 24,08 710.431.762 8,81 496.721.785 8,74 16.114.904.749 25,59 16.611.626.534
2008 21.737.308.031 25,26 1.074.418.583 51,23 641.531.988 29,15 20.001.894.151 24,12 20.643.426.139
2009 15.828.946.773 -27,18 616.909.222 -42,58 297.363.099 -53,65 14.886.176.016 -25,58 15.183.539.115
2010 22.601.500.959 42,79 1.440.167.378 133,45 559.415.706 88,13 20.563.209.200 38,14 21.122.624.906

Fonte: MDIC (2016).


Marcelo de Almeida Medeiros, Augusto Wagner Menezes Teixeira Jnior e Elton Gomes dos Reis
Cooperao para autonomia? 115

retomada da integrao regional se fizeram sentir, possvel notar um incre-


mento das exportaes de produtos industrializados para os pases do Mercosul.
O volume de vendas desses bens para os Estados membros foi crescendo ano
aps ano, confirmando o bloco como um grande consumidor de bens brasileiros
de alto valor agregado. Em 2004 o total de industrializados exportados para o
Mercosul representava cerca de US$ 8,5 bilhes. No ltimo ano do governo
Lula (2010), esse montante chegou a mais de US$ 21,1 bilhes (MDIC 2016). A
poltica de exportaes para os pases do Mercosul (sobretudo o comrcio bilat-
eral com a Argentina) importante para o poder Executivo nacional e para os
parlamentares diante do poder de organizao poltica dos empresrios do setor
industrial, os quais nos ltimos anos tm visto a participao de seu setor
minguar no clculo da composio das receitas nacionais. Enquanto o agrone-
gcio teve um incremento considervel na pauta brasileira de exportaes, a
atividade industrial se reduziu sensivelmente em face da maior procura por
produtos bsicos no mercado externo e da baixa competitividade da indstria
nacional. Assim, os pases do Mercosul passaram a ser entendidos como uma
espcie de reserva de mercado para as exportaes de produtos brasileiros de
alto valor agregado, desempenhando uma funo importante para evitar a
reprimarizao da economia.

III.3. A Atuao do Brasil no Conselho de Defesa Sul-Americano

Se com a passagem para os anos 2000 o tema da infraestrutura se aliou ao do


comrcio para abrir uma nova agenda de cooperao e integrao do Brasil na
Amrica do Sul, a ampliao de sua atuao passa paulatinamente a abarcar o
campo da defesa militar. Embora o pas seja signatrio de acordos de coope-
rao em defesa com pases da regio, Braslia tradicionalmente foi reticente em
aprofundar a cooperao multilateral nesse mbito. Propostas de cooperao
em defesa no Mercosul foram vetadas anteriormente (Oliveira 2004), Braslia,
por exemplo, no demonstrando interesse no projeto de Organizao do Trata-
do do Atlntico Sul de Hugo Chvez (Dieterich 2004). O tema da cooperao
em defesa custou a sair do mbito das Foras Armadas e a ser internalizado na
agenda poltica dos pases do subcontinente. A existncia de uma arquitetura
hemisfrica de defesa e o perfil bilateral da cooperao do Brasil com pases da
regio reduziam a urgncia por uma inovao institucional que o forasse a
organizar dinmicas desta natureza na Amrica Meridional.
Contudo, durante o processo em que a Comunidade Sul-Americana de
Naes passou a ser a Unasul e em que a infraestrutura e o comrcio regional
ganharam contornos centrais na agenda integracionista, o tema da defesa
adquiriu fora nos planos do Brasil. O evento maior desta tendncia foi a
criao do Conselho de Defesa Sul-Americano da Unasul. Planejado para ser a
principal instncia de consulta, cooperao e coordenao nos assuntos de
Defesa na Amrica do Sul, o CDS produto de tendncias contraditrias de
conflito e cooperao na regio. Resultado da liderana e iniciativa brasileiras,
ele contou com a adeso de todos os Estados da Amrica Meridional. Apesar da
reticncia colombiana em adentrar no Conselho, em dezembro de 2008 todos os
pases da regio acordaram participar. Entre os seus objetivos esto: a manuten-
o da regio como uma zona de paz; a construo da identidade sul-americana
em Defesa por meio da anlise dos elementos comuns neste tema entre os
membros; a adoo de medidas de fomento de confiana mtua; a integrao da
indstria de Defesa; e o intercmbio na rea de formao e capacitao militar
(UNASUR 2017).
Pouco aps o seu lanamento, o CDS ganhou corpo institucional no ano
seguinte, atravs da Declarao de Santiago (Chile 2009). Estruturado como um
rgo de consulta, coordenao e cooperao em matria de defesa, ele possui
116 Marcelo de Almeida Medeiros, Augusto Wagner Menezes Teixeira Jnior e Elton Gomes dos Reis

um baixo nvel de formalidade. Essa configurao no resulta apenas do seu


processo negociador, no qual pases como Argentina, Chile, Colmbia e Peru
possuam preferncias distintas quanto ao perfil da organizao do Conselho.
Resulta tambm da aspirao brasileira em suas primeiras propostas do desenho
do CDS, de concepo minimalista, nos moldes tradicionais do intergover-
namentalismo (Teixeira Jnior 2013).

Uma das principais caractersticas do gerenciamento interno do CDS que


este recai substancialmente sobre burocracias nacionais dos pases-membros. O
pas ocupante da presidncia Pro-Tempore tem o seu Ministro da Defesa (ou
cargo equivalente) elencado para chefiar o CDS durante o mandato. Desta
forma, ministros da defesa e seus respectivos vices e funcionrios ligados aos
ministrios de relaes exteriores e de defesa so os agentes centrais no
andamento da agenda de trabalho do CDS. Semelhante ao que ocorre no
Mercosul e na Unasul, o Conselho de Defesa possui uma estrutura institucional
minimalista, de carter tipicamente intergovernamental. Assim, apesar de Bra-
slia propor a criao do rgo, repartiu com os demais membros os custos de
administrao da cooperao em defesa na Amrica do Sul.

Somado s caractersticas apresentadas acima, salienta-se uma peculia-


ridade em seu processo de tomada de deciso. Qualquer um dos 12 pases do
rgo pode vetar propostas em votao. Desta forma, a capacidade agencial do
CDS de operar como organizao potencialmente esvaziada pela necessidade
de consenso para agir (Medeiros Filho 2010; Teixeira Jnior 2013). Em vez de
ser possvel funcionar como uma organizao internacional, com poder de
agncia, o CDS se converte fundamentalmente num foro de debate e instncia
de coordenao de polticas comuns. Esta caracterstica refora o argumento do
presente artigo, quando demonstra que a propositura de instituies minimalis-
tas, com pouco ou nenhum poder vinculante, consiste numa estratgia racional
do Brasil para manter a cooperao regional ao passo que afirma a volio de
distanciar a sua poltica externa para outras agendas e fruns extrarregionais,
como demonstrado em trabalhos de Malamud (2005; 2008), Flemes (2010),
Saraiva (2010; 2011) e Steiner, Medeiros & Souza Lima (2014).

Se nos temas tradicionais de Poltica Externa no se observa um consenso


sobre continuidade ou ruptura no comportamento internacional do Brasil, o
mesmo se verifica no campo especfico da defesa e cooperao militar. A
prpria criao do CDS e a sua proposta por parte do governo Lula da Silva
aparentam uma mudana em seu comportamento tradicional, apontando para a
disposio de arcar com os custos da responsabilidade em uma nova rea de
poltica. Entretanto, apesar de arcar com a negociao e liderana para a
construo do CDS, Braslia multilateraliza os encargos de sua consolidao e
tarefas entre os demais pases membros.

Essa perspectiva reforada pela anlise dos Planos de Ao (PA) do CDS


para os anos de 2009 a 2011. Os Planos so o instrumento de planejamento de
atividades anuais do Conselho. Nele so apresentadas as tarefas, objetivos e os
pases responsveis pela sua execuo. Tradicionalmente so divididos em
quatro eixos temticos: Polticas de Defesa (Eixo 1); Cooperao Militar, Aes
Humanitrias e Operaes de Paz (Eixo 2); Indstria e Tecnologia da defesa
28
Os Planos de Ao do (Eixo 3); Formao e Capacitao (Eixo 4)28.
Conselho de Defesa
Sul-Americano da UNASUL
Pode-se constatar que a Argentina e o Chile foram os principais respons-
esto disponveis em:
http://www.perucdsunasur.org. veis pela execuo das medidas propostas entre 2009 e 2011. No perodo, o
pe/index.php/servicios. Acesso Brasil no liderou nenhum dos quatro eixos que compem os planos de aes do
em: 20 fev. 2017. CDS. Inclusive, o Centro de Estudos Estratgicos do CDS ficou sob a respon-
sabilidade argentina e tem sede em Buenos Aires.
Cooperao para autonomia? 117

Apesar da diviso de responsabilidades e da ausncia de um maior protago-


nismo brasileiro na fase de consolidao do Conselho de Defesa, a iniciativa de
criar esta instncia foi responsvel pela ampliao da cooperao em defesa e
pelo acrscimo de segurana e confiana mtua. Em reforo do argumento ora
desenvolvido, entende-se que, ao mesmo tempo em que o CDS restringe o grau
de comprometimento de Braslia com a regio, possibilita-lhe espaos de
autonomia no campo da defesa.
Segundo Flemes e Radseck (2009), um dos fatores que explicam a adeso
dos pases ao projeto consiste no compartilhamento do interesse de afastar
atores extrarregionais do gerenciamento das questes de segurana. Esta ten-
dncia acompanharia um padro mais amplo de funes e instncias sobrepos-
tas no regionalismo, resultando na criao de uma estrutura de autoridade na
Amrica do Sul, sob liderana brasileira. A incapacidade ou lentido de meca-
nismos cooperativos no nvel hemisfrico e a complexificao das questes de
segurana na regio seriam fatores que contribuiriam para a tomada de deciso
dos demais pases por adentrar no projeto do Brasil de cooperao em defesa.
Por outro lado, Braslia tambm se utilizaria desses mecanismos para obter
meios, por meio de sua condio de potncia, de elevar o seu status no plano
global. Os analistas argumentam que o Brasil o principal responsvel pela
estabilidade regional e que estaria interessado, no segundo mandato do governo
Lula, em combater o efeito carona na regio. Para tal, Flemes e Radseck (2009)
inferem que atravs do CDS o Brasil estaria buscando uma forma de multilate-
ralizar os custos da cooperao em Defesa. Em sntese, essa explicao sugere
que o Conselho de Defesa Sul-Americano faz parte do esforo brasileiro de
liderar a Amrica do Sul, mas principalmente de dividir os custos com a
gerncia da defesa na regio. Mais uma vez, coopera para aumentar a sua
autonomia de ao e reduzir os custos do seu engajamento com pases do
subcontinente.

IV. Concluses

A Poltica Externa Brasileira tem enfrentado o delicado equilbrio entre a


opo regionalista sul-americana e o desejo de insero internacional individual
mais acentuado. Os esquemas institucionais que apoiam os processos de coope-
rao em curso tendem a ser minimalistas, frgeis e sujeitos influncia de
atores de veto. Na esfera comercial e de infraestrutura, o Estudo de Caso da
cooperao do Brasil no mbito da Unasul demonstra a volio por prover os
vizinhos de meios logsticos e de capacidades operacionais que se conectam
diretamente ao incremento da liderana econmica do pas na Amrica do Sul,
estabelecendo um modelo de hegemonia cooperativa na regio. Lanando mo
29
Apesar de no ser um de recursos do BNDES e de outras fontes, como o FOCEM29, o Brasil incremen-
instrumento direto da Unasul, ta a infraestrutura no subcontinente, aumenta seu volume de trocas comerciais e
mas do Mercosul, o FOCEM
investimentos com os pases da regio, ao passo que se furta da influncia
converge com os esforos de
integrao fsica em curso; norte-americana no seio do BID. Na dimenso da estratgica e militar, o
exemplificado atravs de Conselho de Defesa Sul-Americano estaria estimulando a diviso das responsa-
iniciativas como a IIRSA. bilidades e tornando multilaterais os custos do gerenciamento de temas de defe-
Tendo passado por um
sa, especialmente no que concerne aos custos da administrao de crises
processo de ampliao no
nmero de Estados-parte, o regionais30. Dessa forma, o CDS pode ser entendido como um instrumento
Mercosul tem a sua consciente do governo brasileiro para (1) reduzir o efeito carona quanto aos
composio confundida com o custos da estabilidade na regio e (2) no ser percebido como o um ator
bloco de cooperao,
hegemnico no que tange conduo de polticas de segurana e defesa na
excetuando-se apenas a
Guiana e o Suriname. regio.
30
Deflagrada aps as Foras
Armadas da Colmbia Se por um lado a ampliao da agenda cooperativa motivada por Braslia faz
bombardearem operativos das parecer que aumenta o engajamento brasileiro na regio, j que amplia o escopo
FARC em territrio da cooperao, se verifica que o perfil deste engajamento possui para o Brasil
118 Marcelo de Almeida Medeiros, Augusto Wagner Menezes Teixeira Jnior e Elton Gomes dos Reis

equatoriano, a chamada Crise um carter gerencial e de preservao dos ganhos das experincias de coope-
Andina de 1 de maro de
2008 representativa deste
rao. Divergindo de uma oficial disposio brasileira de ligar-se de forma um-
argumento. O processo de bilical regio.
escalada e desescalada da crise
convergiu com as negociaes O papel do regionalismo na PEB, em geral e, em particular, no tocante
lideradas pelo Brasil para Unasul, consiste numa estratgia que busca a liberdade de movimento no
criao da Unasul e do CDS ambiente internacional e a reduo dos constrangimentos externos. Verifica-
(Teixeira Jnior 2013).
mos que Braslia persegue tal intento atravs do comportamento estratgico
aqui denominado de cooperao para autonomia. Esta se d no sentido em que
possibilita o aumento de capacidades (econmicas, logsticas e militares),
incrementa a previsibilidade das relaes internacionais na regio e do compor-
tamento de seus principais atores, possibilitando a gesto de crises de forma
pacfica (Mercosul e Unasul). Atravs da adoo dessa estratgia o Brasil, sem
se descurar de suas responsabilidades regionais, desenvolve mecanismos de
coordenao poltica e estabelecimento de sua autoridade na Amrica Meridio-
nal. Ao faz-lo, contudo, o pas estabelece condies para no depender delas
por completo, tornando multilaterais os custos e as responsabilidades.
Atravs da anlise dos dados coletados e do embasamento na literatura, a
pesquisa promoveu um exame dos elementos de mudana e continuidade que
caracterizam a j aludida estratgia de cooperao para autonomia. At o
momento, os dados e processos histricos analisados ao longo da seo 2
permitem afirmar a existncia de um processo de distanciamento da poltica
externa brasileira em relao Amrica do Sul. Entretanto, distinto da percep-
o de que existe uma ruptura, verifica-se que no caso brasileiro preponderam
as adequaes, ou pequenos ajustes (Hermann 1990) na conduo de sua
poltica externa. Diante das transformaes do cenrio internacional, o Brasil
buscou readequar seus mecanismos de atuao internacional de modo a propi-
ciar a concretizao de agendas previamente estabelecidas: a consolidao do
protagonismo subcontinental e uma maior insero internacional. O referido
descolamento mediado pelo padro recorrente do comportamento da PEB, o
qual consiste essencialmente na criao de instituies minimalistas para gerir o
embrio de uma ordem regional em gestao (Pinheiro 2000). Em vez de
depender dela substancialmente, Braslia faz proveito desta estrutura de autori-
dade para maximizar autonomia e capacidades (Flemes & Radseck 2009).
O diferencial do perodo analisado a rpida ampliao da agenda temtica.
Essa tendncia pode ser percebida, sobretudo, pela constatao do aumento da
disponibilidade do governo Lula da Silva em arcar com recursos em projetos da
IIRSA e pela sua aposta na criao do CDS que, embora no crie instituies
formais robustas, revela a escolha da Amrica do Sul como instrumental para
sua projeo internacional. Contudo, sem ser o centro de sua estratgia de
insero internacional. O distanciamento sugerido pelo baixo protagonismo nos
perodos de consolidao das experincias mencionadas anteriormente d lugar
cooperao para a criao de elementos de ordem regional, qui de um
subsistema sul-americano liderado pelo Brasil. Essa transformao estrutural,
por meio da cooperao e integrao, em vez de restringir as possibilidades de
ao do Brasil para alm da Amrica do Sul, possibilitaria maior autonomia pela
capacidade de autogerenciamento da regio pelo conjunto de instncias sobre-
postas e interligadas. De modo geral, possvel afirmar que, no perodo
analisado, a agenda da PEB conjugou a integrao econmica com a coope-
rao em defesa. Essa lgica de promoo de um regionalismo que preserva os
interesses do pas sem, contudo, tolher a autonomia da poltica externa repre-
senta um esforo de organizao e especializao da estratgia de hegemonia
cooperativa brasileira. Essa conduta estratgica se destinou a produzir aquilo
31
Esta compreenso se erige que se poderia chamar de uma ordem regional mnima na Amrica do Sul31.
como uma agenda futura de Verifica-se, portanto, a existncia de uma ordem nas distintas e sobrepostas
pesquisa.
instncias regionais. Durante o perodo analisado, foi colocada em prtica uma
Cooperao para autonomia? 119

conduta nas relaes exteriores brasileiras que conservou a liderana econmi-


ca (Mercosul), promoveu a cooperao na rea de infraestrutura (IIRSA) e
engajou o pas em um processo de defesa cooperativa no subcontinete
(CDS-Unasul).
A interpretao desse fenmeno fornecida no presente artigo buscou ofere-
cer uma explicao minimamente suficiente do modelo de liderana regional. A
perspectiva aqui denominada de cooperao para autonomia representa uma
contribuio para o estudo da continuidade e mudana na PEB.
Entretanto, as inferncias e concluses realizadas nesta pesquisa sofrem de
limitaes de delimitao temporal. Aspecto central para a tese da autonomia
aqui desenvolvida, o fenmeno poltico do distanciamento do Brasil em relao
regio rumo ao protagonismo em temas e arenas de carter global - como
apresentado empiricamente por Steiner, Medeiros e Souza Lima (2014) - foi
verificado com maior intensidade na administrao Lula da Silva. Momento
este caracterizado por um forte ativismo internacional, tanto do Itamaraty
(Estado) como do presidente (governo). Ao longo do primeiro mandato de
Dilma Rousseff, a poltica externa perdeu fora como item prioritrio da agenda
do Executivo. Desta forma, so necessrios estudos que, luz de abordagens de
Anlise de Poltica Externa, dem conta da realidade da cooperao para
autonomia nos anos 2011-2014.

Marcelo de Almeida Medeiros (mam14@uol.com.br) Doutor em Cincia Poltica pelo Institut dEtudes Politiques de
Grenoble (Frana), Livre-docente pelo Institut dtudes Politiques de Paris (Frana), Professor do Departamento de Cincia
Poltica da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) e Pesquisador PQ-1C do CNPq. Vnculo Institucional: Universidade
Federal de Pernambuco, Recife, PE, Brasil.

Augusto Wagner Menezes Teixeira Jnior (augustoteixeirajr@gmail.com) Doutor em Cincia Poltica pela Universidade
Federal de Pernambuco (UFPE) e Professor do Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica e Relaes Internacionais e do
Departamento de Relaes Internacionais, ambos da Universidade Federal da Paraba (UFPB). Vnculo Institucional: Univer-
sidade Federal da Paraba, Joo Pessoal, PB, Brasil.

Elton Gomes dos Reis (elton_gomes2003@yahoo.com.br) Doutor em Cincia Poltica pela Universidade Federal de
Pernambuco (UFPE) e Professor de Relaes Internacionais na Faculdade Damas da Instruo Crist (FADIC). Vnculo
Institucional: Faculdade Damas da Instruo Crist, Recife, PE, Brasil.

Referncias

Almeida, P.R., 2012. Relaes Internacionais e Poltica Externa do Brasil: a diplomacia brasileira no contexto da glo-
balizao. Rio de Janeiro: LTC.
Barbosa, R.A., 1991. Amrica Latina em perspectiva: a integrao regional da retrica realidade. So Paulo: Editora
Aduaneiras.
_____, 2008. A poltica externa do Brasil para a Amrica do Sul e o ingresso da Venezuela no Mercosul. Revista Interesse
Nacional, abr.-jun. Disponvel em: http://rbarbosaconsult.com.br/publicacoes/Cartao_Assinante/
Pol%C3%ADtica_Externa_Brasil4.pdf. Acesso em: 15 ago.2015.
_____, 2010. O Mercosul e a Integrao Regional. So Paulo: Fundao Memorial da Amrica Latina.
Boudon, R., 1991. What Middle-Range Theories Are. Contemporary Sociology, 20(4), pp.519-522. DOI: 10.2307/2071781
Brands, H., 2010. Dilemmas of Brazilian Grand Strategy. Strategic Studies Institute Monograph. Carlisle: Strategic Studies In-
stitute.
Burges, S.W., 2008. Consensual Hegemony: Theorizing Brazilian Foreign Policy after the Cold War. International Relations,
22(65), pp.65-84. DOI: 10.1177/0047117807087243
Cervo, A.L., 2008. Insero internacional: formao dos conceitos brasileiros. So Paulo: Editora Saraiva.
Cervo, A.L. & Bueno, C., 2010. Histria da poltica exterior do Brasil. 3 Ed. Braslia: Editora da Universidade de Braslia.
Couto, L.F., 2010. Poltica externa brasileira para a Amrica do Sul: as diferenas entre Cardoso e Lula. Civitas, 10(1),
pp.23-44. DOI: 10.15448/1984-7289.2010.1.6591
Deos, S., 2009. Perspectivas do Investimento na Dimenso do Mercosul e da Amrica Latina. In A.R. Mendona et al. Estudo
Transversal 08. Rio de Janeiro: UFRJ.
Dieterich, H., 2004. La Integracin Militar del Bloque Regional de Poder Latinoamericano. Caracas: Instituto Municipal de
Publicaciones.
120 Marcelo de Almeida Medeiros, Augusto Wagner Menezes Teixeira Jnior e Elton Gomes dos Reis

Flemes, D., 2010. Brazil: Strategic Options in the Changing World Order. In D. Flemes, ed. Regional Leadership in the Global
System: Ideias, Interests and Strategies of Regional Powers. Farnham: Ashgate.
Flemes, D. & Radseck, M., 2009. Creating Multilevel Security Governance in South America. GIGA Working Papers, 117.
German Institute of Global and Area Studies. Disponvel em: http://www.giga-hamburg.de/en/system/files/publica-
tions/wp117_flemes_radseck.pdf. Acesso em: 16 fev. 2017.
George, A.L. & Bennett, A., 2005. Case Studies and Theory Development in the Social Sciences. Cambridge, MA: MIT Press.
Gratius, S., 2007. Brasil nas Amricas: potncia pacificadora? Working Paper, 35. FRIDE. Disponvel em:
http://fride.org/descarga/WP35_BraAmer_POR_abr07.pdf. Acesso em: 16 fev. 2017.
Guimares, S.P., 2006. Desafios brasileiros na era dos gigantes. Rio de Janeiro: Contraponto.
_____, 2012. Relatrio ao Conselho de Ministros. Mercosul. Disponvel em:
http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-mistas/cpcms/publicacoeseeventos/relatorio-ao-
conselho-de-ministros. Acesso em: 16 fev. 2017.
Hermann, C.F., 1990. Changing Course: When Governments Choose to Redirect Foreign Policy. International Studies Quar-
terly, 34(1), pp.3-21. DOI: 10.2307/2600403
Hudson, V.M., 2006. Foreign Policy Analysis: Classic and Contemporary Theory. Playmouth: Rowman & Littlefield Publish-
ers.
Hurrell, A., 2009. Hegemonia, liberalismo e ordem global: qual o espao para potncias emergentes. In _____. Os Brics e a
Ordem Global. Rio de Janeiro: Editora FGV.
Hurrell, A. & Sengupta, S., 2012. Emerging Powers, NorthSouth Relations and Global Climate Politics. International Affairs,
88(3), pp.463484. DOI: 10.1111/j.1468-2346.2012.01084.x
Kiyan Junior, V.S., 2009. Fontes Nacionais e multilaterais de financiamento ao investimento de empresas privadas cata-
rinenses. Monografia. Florianpolis: Universidade Federal de Santa Catarina.
Lafer, C., 2001. A identidade internacional do Brasil e a poltica externa brasileira: passado, presente e futuro. So Paulo:
Perspectiva.
Landman, T., 2008. Issues and Methods in Comparative Politics: An Introduction. New York: Routledge.
Legler, T., 2013. Post-Hegemonic Regionalism and Sovereignty in Latin America: Optimists, Skeptics, and an Emerging Re-
search Agenda. Contexto Internacional, 35(2), pp.325-352. DOI: 10.1590/s0102-85292013000200001
Malamud, A., 2005. Mercosur Turns 15: Between Rising Rhetoric and Declining Achievement. Cambridge Review of Interna-
tional Affairs, 18(3), pp.421-436. DOI: 10.1080/09557570500238068
_____, 2008. The Internal Agenda of Mercosur: Interdependence, Leadership and Institutionalization. In _____. Los nuevos
enfoques de la integracin: ms all del regionalismo. Quito: Flacso.
_____, 2009. Leadership without Followers: The Contested Case for Brazilian Power Status. In E.C. de Rezende Martins & M.
Gomes Saraiva, eds. Brasil, Unio Europeia, Amrica do Sul: Anos 2010-2020. Brasilia: Fundao Konrad Adenauer.
_____, 2013. Overlapping Regionalism, No Integration: Conceptual Issues and the Latin American Experience. EUI Working
Paper RSCAS 20. European University Institute. Disponvel em: http://cadmus.eui.eu/bitstream/han-
dle/1814/26336/RSCAS_2013_20.pdf. Acesso em: 15 ago.2015.
Mattli, W, 1999. The Logic of Regional Integration: Europe and Beyond. Cambridge, UK: Cambridge University Press.
Medeiros Filho, O., 2010. Entre a cooperao e a dissuaso: polticas de defesa e percepes militares na Amrica do Sul.
Tese de Doutorado. So Paulo: Universidade de So Paulo.
Merton, R.K., 1968. Social Theory and Social Structure. New York: The Free Press.
Neto, I.C., 2013. A atuao internacional do BNDES como parte do novo modelo desenvolvimentista. In Seminrio
Investimentos do BNDES na Amrica Latina IBASE. Rio de Janeiro.
Nolte, D., 2010. How to Compare Regional Powers: Analytical Concepts and Research Topics. Review of International Stud-
ies, 36(4), pp.881901. DOI: 10.1017/s026021051000135x
Oliveira, E.R., 2004. A viso brasileira da segurana hemisfrica. Disponvel em:
https://fichasmarra.wordpress.com/2011/01/20/a-visao-brasileira-da-seguranca-hemisferica/. Acesso em: 19 fev. 2017.
Pecequilo, C.S., 2008. A poltica externa do brasil no sculo 21: os eixos combinados de cooperao horizontal e vertical.
Revista Brasileira de Poltica Internacional, 51(2), pp.136-156. DOI: 10.1590/s0034-73292008000200009
Pedersen, T., 2002. Cooperative Hegemony: Power, Ideas and Institutions. Review of International Studies, 28(4), pp.677-696.
DOI: 10.1017/s0260210502006770
Pea, F., 2008. A Integrao do Espao Sul-Americano. A Unasul e o Mercosul podem se complementar? Nueva Sociedad, ed.
especial.
Pinheiro, L., 2000. Trados pelo desejo: um ensaio sobre a teoria e a prtica da poltica externa brasileira contempornea.
Contexto Internacional, 22(2), pp.305-304.
Rosenau, J.N., 1966. Pre-Theories and Theories of Foreign Policy. In R.B. Farrell, ed. Approaches in Comparative and Interna-
tional Politics. Evarston: Northwestern University Press.
Rowlands, D., 2008. Emerging Donors in International Development Assistance: A Synthesis Report. Ottawa: International
Development Research Centre.
Russell, R. & Tokatlian, J.G., 2003. De la autonoma antagnica a la autonomia relacional: una mirada terica desde el Cono
Sur, Perfiles Latinoamericanos, 21, Disponvel em: http://http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=11502109. Acesso em:
15 fev. 2017.
Cooperao para autonomia? 121

Saint-Pierre, H., 2009. La Defensa en la poltica exterior del Brasil: el Consejo Suramericano y la Estrategia Nacional de
Defensa. Documentos de Trabajo, 50. Real Instituto Elcano. Disponvel em: http://www.realinstitutoelcano.org/
wps/wcm/connect/1b12ab804fda364bb164ff8bf7fc5c91/DT50-2009_Saint-Pierre_Defensa_Politica_exte-
rior_Brasil.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=1b12ab804fda364bb164ff8bf7fc5c91. Acesso em: 16 fev. 2017.
Saraiva, M.G., 2007. As estratgias de cooperao Sul-Sul nos marcos da poltica externa brasileira de 1993 a 2007. Revista
Brasileira de Poltica Internacional, 50(2), pp.42-59. DOI: 10.1590/s0034-73292007000200004
_____, 2010. A diplomacia brasileira e as vises sobre a insero externa do Brasil: institucionalistas pragmticos x
autonomistas. Mural Internacional, 1(1), pp.45-52. DOI: 10.12957/rmi.2010.5285
_____, 2011. A Amrica do Sul na Poltica Externa do Governo Lula: idias e mudanas. In A. Freixo; L. Pedone; T.M.
Rodrigues & V.C. Alves, eds. A Poltica Externa do Brasileira na Era Lula: um balano. Rio de Janeiro: Apicuri.
Schirm, S.A., 2006. Leadership in Regional and Global Politics: Why Do Emerging Powers (Sometimes) Fail to Reach Their
Goals? In The Rise of (New) Regional Powers in Regional and Global Politics, German Institute for Global and Area
Studies GIGA, Hamburg.
Silveira, N.D., 2010. O BNDES como instrumento de poltica externa: expanso econmica brasileira sobre a Amrica do Sul.
Monografia. Porto Alegre: Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
Soares de Lima, M.R. & Hirst, M., 2006. Brazil as an Intermediate State and Regional Power: Action, Choice and Responsibili-
ties. International Affairs, 82(1), pp.21-40. DOI: 10.1111/j.1468-2346.2006.00513.x
Sosa, A.J., 2008. El Mercosur poltico: orgenes, evolucin y perspectivas. Disponvel em:
http://amersur.org/Integ/Sosa0803d.htm
Steiner, A.Q.; Medeiros, M.A. & Souza Lima, R.M., 2014. From Tegucigalpa to Teheran: Brazils Diplomacy as an Emerging
Western Country. Revista Brasileira de Poltica Internacional, 57(1), pp.40-58. DOI: 10.1590/0034-7329201400103
Stuart, D., 2008. Foreign Policy Decision-Making. In C. Reus-Smith & D. Snidal, eds. The Oxford Handbook of International
Relations. Oxford: Oxford University Press.
Teixeira Jnior, A.W.M., 2013. O Brasil e a criao do Conselho de Defesa Sul-Americano da Unasul: cooperao e
balanceamento como estratgias de autoajuda. Tese de Doutorado. Recife: Universidade Federal de Pernambuco.
Teixeira, P., 2011. Brazil and the Institutionalization of South America: From Hemispheric Estrangement to Cooperative He-
gemony. Revista Brasileira de Poltica Internacional, 54(2), pp.189-211. DOI: 10.1590/s0034-73292011000200010
Valdez, R.C.C. A internacionalizao do BNDES no Governo Lula. Dissertao de Mestrado. Porto Alegre: Universidade Fed-
eral do Rio Grande do Sul.
Vaz, A.C., 2004. A busca de um novo paradigma: poltica exterior, comrcio externo e federalismo no Brasil. Revista
Brasileira de Poltica Internacional, 47(2), pp.131-162. DOI: 10.1590/s0034-73292004000200005
Verdum, R., 2008. Financiamento e megaprojetos. Uma interpretao da dinmica regional sul-americana. Braslia: Instituto
de Estudos Socioeconmicos.
Vigevani, T. & Ramanzini Jnior, H., 2009. Mudanas da insero brasileira na Amrica Latina. Lua Nova, 78, pp.0-0. DOI:
10.1590/s0102-64452009000300006
Vigevani, T. & Cepaluni, G., 2007. A poltica externa de Lula da Silva: a estratgia da autonomia pela diversificao. Contexto
Internacional, 29(2), pp.273-335. DOI: 10.1590/s0102-85292007000200002
_____, 2011. A poltica externa brasileira: a busca da autonomia, de Sarney a Lula. So Paulo: Editora Unesp.
Vizentini, P.F., 2005. De FHC a Lula: uma dcada de poltica externa (1995-2005). Civitas, 5(2), pp.381-397. DOI:
10.15448/1984-7289.2005.2.9
_____, 2007. O Brasil, o Mercosul e a integrao da Amrica do Sul. Revista de Estudos e Pesquisas sobre as Amricas, 1(1),
pp.83.
Walt, S.M., 2005. Taming American Power. Foreign Affairs, 84(5), pp.105-120. DOI: 10.2307/20031709
Westerhausen, F.M., 2013. Integrao e insero internacional da Amrica Latina e Caribe. Recife: FASA.
Woods, N., 2008. Whose Aid? Whose Influence? China, Emerging Donors and the Silent Revolution in Development Assis-
tance. International Affairs, 84(6), pp.1205-1221. DOI: 10.1111/j.1468-2346.2008.00765.x

Artigos de jornal

Arajo Jr., J.T., 2009. Infraestrutura e integrao regional: o papel da IIRSA. Poltica Externa, 10 dez.

Outras fontes

BNDES. Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, 2009. Desempenho 2009. Evoluo do desembolso do
BNDES em 2009. Disponvel em: http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/
Institucional/Relacao_Com_Investidores/Desempenho/desempenho_2009.html. Acesso em: 15 ago. 2015.
_____, 2013. Desempenho 2013. Evoluo do desembolso do BNDES. Disponvel em: http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/
bndes/bndes_pt/Institucional/Relacao_Com_Investidores/Desempenho/Desempenho_2013.html. Acesso em: 15 ago.
2015.
_____, 2015. BNDES 50 anos: Apresentao. Disponvel em: http://www.bndes.gov.br/conhecimento/livro50anos/
Livro_Apresentacao.pdf. Acesso em: 15 ago. 2015.
122 Marcelo de Almeida Medeiros, Augusto Wagner Menezes Teixeira Jnior e Elton Gomes dos Reis

_____, 2017. Estatstica Operacional BNDES. Disponvel em: http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/


Institucional/BNDES_Transparente/Estatisticas_Operacionais/index.html. Acesso em: 19 fev. 2017.
Chile. Ministerio de Defensa Nacional, 2009. El Consejo de Defensa Suramericano de la Unasur: Crnica de su Gestacin.
Santiago. Disponvel em: http://www.mdn.gub.uy/public/admdoc/c8d6b5bec79df8cfe013c5ca7a69c3b0/
Plan_de_Accion-2009-2010-13032009.pdf. Acesso em: 30 fev. 2017.
IIRSA, 2000. Comunicado de Braslia. Disponvel em: http://www.iirsa.org/admin_iirsa_web/Uploads/Docu-
ments/comunicado_brasilia_esp.pdf. Acesso em: 19 fev. 2017.
_____, 2010. Agenda de Implementao Consensuada 2005-2010. Disponvel em: http://www.iirsa.org/admin_iirsa_web/
uploads/documents/aic_2005_2010_relatorio_de_avaliacao.pdf. Acesso em: 19 fev. 2017.
_____, 2011. Agenda de projetos prioritrios de integrao. Disponvel em: http://www.iirsa.org/admin_iirsa_web/
Uploads/Documents/api_agenda_de_projetos_port.pdf. Acesso em: 20 fev. 2017.
Mercosul 2015. Secretaria do Mercosul. Disponvel em http://www.mercosur.int/innovaportal/v/2902/2/
innova.front/secretaria_do_mercosul. Acesso em: 19 fev. 2017.
MRE. Ministrio das Relaes Exteriores, 2015. Embaixador Samuel Pinheiro Guimares designado Alto
Representante-Geral do Mercosul. Disponvel em: http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/notas-a-imprensa/
embaixador-samuel-pinheiro-guimaraes-designado-alto-representante-geral-do-mercosul/?searchterm=Sam -
uel%20Pinheiro%20Guimar%C3%A3es. Acesso em: 10.ago.2014.
_____, 2016. Mercosul. Disponvel em: http://www.itamaraty.gov.br/index.php?option=com_tags&view=tag&id=295-
fundo-de-convergencia-estrutural-do-mercosul-focem&lang=pt-BR. Acesso em 16 fev. 2017.
MDIC. Ministrio da Indstria, Comrcio Exterior e Servios, 2016. Intercmbio Comercial Brasileiro: Pases e Blocos
Econmicos (anos selecionados). Disponvel em: http://www.mdic.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=5&menu=576.
Acessado em 8 jan. 2017.
Senado Federal, 2011. Reduo de assimetrias beneficiaria o Brasil. http://www12.senado.gov.br/jornal/edicoes/
2011/09/28/reducao-de-assimetrias-beneficiaria-o-brasil. Acesso em 19 fev. 2017.
UNASUR, 2017. Consejo de Defensa Suramericano. Disponvel em: oursera.org/learn/organizational-analysis/home/wel-
come. Acesso em: 21 fev. 2017.
UNASUR, s.d. Ejes del Plan de Accin del CDS-UNASUR. Disponvel em: http://www.perucdsunasur.org.pe/in-
dex.php/servicios. Acesso em: 21 fev. 2017.
Cooperao para autonomia? 123

Cooperation for autonomy? Explaining the paradox of brazilian foreign policy to Unasur

Abstract
How to explain the apparently paradox in Brazilian Foreign Policy to South-American regionalism? The specialized academic litera-
ture points to a Brazilian detachment in South America related to cooperation and integration. This distance, however, did not dis-
mantle the already stabilized regionalism (Mercosur) nor prevented the establishment of the Union of South American Nations
(UNASUR). This paper analyses Brazilian Foreign Policy (PEB) strategy to South-American regionalism, having as a Case Study Brazils
policies in actions related to UNASUR. By formulating the concept of Cooperation for Autonomy the study delivers an answer to the
puzzle. The article use Case Study methodologies combined with foreign policy models (Hermann). This paper hypothesis claims that
the low level of Lulas government engagement towards institutional development and giving responsibility to UNASUR can be ex-
plained be the desire of, on the one hand distance Brazilian Foreign Policy to more global arenas and issues and, on the other hand,
anchor this distancing in a state-centric logic. To this strategy, however, is added the interest of ensuring Brazilian economic and com-
mercial gains in the region and maintaining stability in security related topics in the subcontinent. As a result, Brazil adopts a low pro-
file in the region, decreasing its costs with South America at the same time as it seeks to preserve its autonomy. In order to verify the
hypothesis, the paper analyzed Brazilian regional cooperation initiatives in fields as trade (expanded Mercosur), infrastructure (IIRSA)
and defense (CDS). The research concluded that the PEB profile towards UNASUR shows small adjusts in the country relations with
neighbor nations. Differing from the apparent rupture in Foreign Policy, this strategy preserves previous Brazilian gains with regional-
ism without creating obstacles to its major international insertion and its search for extra regional Foreign Policy goals.

KEYWORDS: UNASUR; Brazilian Foreign Policy; Autonomy; Detachment; South America.

This is an Open Access article distributed under the terms of the Creative Commons Attribution Non-Commercial License which permits
unrestricted non-commercial use, distribution, and reproduction in any medium provided the original work is properly cited.