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Governana Eleitoral: O Modelo Brasileiro de
Justia Eleitoral*
Vitor Marchetti
INTRODUO
este trabalho, parte-se do pressuposto de que as regras da com-

N petio poltico-partidria no Brasil foram alteradas significati-
vamente por decises judiciais. Defende-se que uma interpretao
mais criativa sobre as regras do jogo competitivo resulta em uma judi-
cializao da competio poltica no pas. O pressuposto decorre de al-
gumas decises do Tribunal Superior Eleitoral TSE e do Supremo Tri-
bunal Federal STF que alteraram as prticas vigentes no jogo compe-
titivo. As regras pelas quais se jogava foram alteradas por interpreta-
es judiciais, e no pela via usual, no Parlamento. Exemplos dessas
decises so a obrigatoriedade das coligaes eleitorais, a reduo do
nmero de vereadores e a fidelidade partidria.
* Este artigo combina um captulo da tese Poder Judicirio e Competio Poltica no Bra-
sil: Uma Anlise das Decises do TSE e do STF sobre as Regras Eleitorais, apresentada
em junho de 2008 ao Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais: Poltica, da Ponti-
fcia Universidade Catlica de So Paulo PUC-SP, com o trabalho Judicializao da
Competio Poltica no Brasil, apresentado no 6o Encontro da Associao Brasileira de
Cincia Poltica ABCP, realizado em Campinas, de 29 de julho a 1o de agosto de 2008.
Nas diferentes oportunidades em que foi debatido, devo agradecimentos aos coment-
rios de Jairo Nicolau, Matthew Taylor, Rogrio Arantes, Vera Chaia e Leany Lemos e aos
comentrios dos pareceristas annimos da revista DADOS. Agradeo, ainda, a inestim-
vel orientao de Cludio Couto. As possveis deficincias deste trabalho so de minha
inteira responsabilidade.
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 51, no 4, 2008, pp. 865 a 893.
865
Revista Dados 2008 Vol. 51 no 4

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Vitor Marchetti
O objetivo aqui no detalhar a atuao do Judicirio nesses casos nem

avaliar os impactos polticos dessas decises judiciais. Tratamos do
modelo de governana eleitoral adotado pelo Brasil, que, segundo
defendido, oferece um ambiente institucional favorvel para a judicia-
lizao nos moldes em que tem ocorrido.
GOVERNANA ELEITORAL: DEFININDO O CONCEITO
Os estudos sobre governana eleitoral so recentes na literatura polti-

ca comparada. A electoral governance ganhou destaque a partir da preo-
cupao com a credibilidade dos resultados eleitorais das democracias
nascidas da terceira onda democrtica (Huntington, 1994). A preocu-
pao bsica nesses novos regimes era garantir que os resultados das
urnas fossem justos, transparentes e sobretudo aceitos pelos competi-
dores polticos.
Na literatura norte-americana, aps a deciso da Corte Suprema que

definiu o resultado das eleies presidenciais de 20001, a forma de ad-
ministr-las tornou-se um tema em destaque. Mesmo em se tratando
de uma democracia consolidada, a credibilidade dos resultados das
eleies foi colocada sob suspeita. Para alguns autores (Mozaffar e
Schedler, 2002; Pastor, 2004), grande parte dos questionamentos decor-
ria do modelo de governana eleitoral adotado no pas.
Essa recente literatura argumenta que a governana eleitoral enten-

dida como o conjunto de regras e instituies que organizam a compe-
tio poltico-eleitoral foi uma varivel negligenciada nos estudos
sobre transio e consolidao democrtica em funo de um predom-
nio do foco nas questes normativas, como os sistemas de governo e as
frmulas eleitorais adotados (Elklit e Reynolds, 2000; Mozaffar e
Schedler, 2002).
Para Pastor (1999), a literatura poltica que se dedica aos estudos dos
sistemas eleitorais freqentemente conduzida pelos problemas
dos 4Ps: politics, parties, polling and the proportional (competio pol-
tica, partidos, voto e proporcionalidade). O autor ainda lembra que,
mesmo em estudos comparados mais amplos sobre o perfil dos regi-
mes democrticos, a questo da governana eleitoral foi negligencia-
da, como no caso de Lijphart (2003).
Alguns dos poucos pesquisadores que estudaram o tema tiveram suas

pesquisas reunidas em um nmero da International Political Science
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Governana Eleitoral: O Modelo Brasileiro de Justia Eleitoral
Review dedicado exclusivamente ao assunto. Em sua introduo,

Mozaffar e Schedler (2002:7) definem o conceito de governana eleito-
ral desta maneira:
Governana eleitoral um abrangente nmero de atividades que cria e

mantm o vasto arcabouo institucional no qual se realizam o voto e a
competio eleitoral. Opera em trs diferentes nveis: 1) formulao
das regras [rule making], aplicao das regras [rule application] e adjudi-
cao das regras [rule adjudication] (traduo do autor).
O rule making seria a escolha e a definio das regras bsicas do jogo

eleitoral. Nesse nvel da governana eleitoral que so determinados,
por exemplo, a frmula eleitoral, os distritos eleitorais, a magnitude
das eleies, as datas em que sero realizadas e outras questes legais
que permitam aos concorrentes a segurana de como o jogo ser joga-
do. Aqui tambm so definidas algumas regras que pouca ateno re-
cebem da literatura poltica, como as regras da (in)elegibilidade e da
organizao dos rgos responsveis pela administrao das eleies.
No rule application, temos a implementao e o gerenciamento do jogo

eleitoral; por exemplo, o registro dos partidos, candidatos e eleitores, a
distribuio das urnas, os procedimentos a serem adotados no dia das
eleies e outras regras que garantam a transparncia, a eficincia e a
neutralidade na administrao do jogo. Podemos dizer que o nvel da
administrao do jogo eleitoral.
Por fim, pelo rule adjudication temos a administrao dos possveis lit-
gios entre os competidores, o contencioso eleitoral. Ao dirimir e admi-
nistrar as controvrsias na disputa eleitoral, nesse nvel se determinam
os procedimentos, executa-se a contagem dos votos e publicam-se os
resultados finais da disputa eleitoral.
Esses trs diferentes nveis da governana eleitoral geralmente no so

atribuies de um rgo apenas. Por exemplo, o rule making est defini-
do quase sempre por normas constitucionais e pelo Cdigo Eleitoral.
Boa parte da governana eleitoral, porm, fica sob a responsabilidade
de um rgo especfico que trata, essencialmente, do rule application e
do rule adjudication. Esse rgo normalmente tratado como Electoral
Management Board EMB, definido aqui simplesmente como Organis-
mo Eleitoral OE. O esforo dessa recente literatura criar critrios
para avaliar o desenho dos OEs e seu impacto sobre o jogo eleitoral, in-
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Vitor Marchetti
Quadro 1
Diferentes Nveis da Governana Eleitoral
Rule Making Rule Application Rule Adjudication

(Legiferao) Escolha e de- (Administrao e execu- (Contencioso)
finio das regras bsicas o) Organizao e admi- Soluo para controvrsias
do jogo eleitoral, como: nistrao do jogo eleitoral, e litgios. Publicao dos
como: resultados, como:
l Definio da frmula l Realizar o registro dos l Julgar e solucionar os lit-
eleitoral (dimenso dos p ar t i d o s ( c o l i g a e s), gios.
distritos, magnitude). candidatos e eleitores.
l (In)Elegibilidade. l Garantir as condies ma- l Garantir a aplicao cor-
teriais para o exerccio do reta das regras do jogo
voto. eleitoral.
l Perfil dos organismos elei- l Garantir a publicidade da l Garantir a transparncia
torais. realizao das eleies. e a confiana nos resulta-
dos eleitorais.
l Financiamento das cam- l Distribuio das urnas.
panhas.
l Definio do registro de l Promover campanhas
candidatos, partidos e educativas.
eleitores.
l Data das eleies.
Fonte: Mozaffar e Schedler (2002).
corporando-o como uma varivel nas anlises sobre a consolidao

dos regimes democrticos.
Evidentemente que a governana eleitoral no garante boas eleies,

isso por causa do complexo conjunto de variveis sociais, econmicas e
polticas que pode afetar o processo, a integridade e os resultados de
eleies democrticas. Porm, boas eleies so impossveis sem uma
efetiva governana eleitoral (ibidem:6, traduo do autor).
O argumento dos autores que, em democracias recentes, a depender

do desenho e do perfil dos OEs, pode-se garantir maior ou menor esta-
bilidade do regime. Uma boa governana eleitoral conduzida por um
OE adequado pode garantir a credibilidade dos resultados eleitorais,
estabilizando e pacificando as disputas pelo poder poltico (Pastor,
1999; Schedler, 2002; Hartlyn, McCoy e Mustillo, 2008).
Boa parte desses estudos teve a Amrica Latina, o Leste Europeu e a

frica como foco, muito em razo do histrico de rupturas com as re-
gras eleitorais e pela recente retomada de eleies em muitos desses
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pases. Outros ganharam especial destaque exatamente por provarem

a tese de que uma governana eleitoral adequada pode garantir a esta-
bilidade democrtica. o caso de Mxico e Costa Rica. Os dois pases
reformaram seus modelos de governana eleitoral visando a OEs mais
independentes e transparentes, o que gerou, conseqentemente, credi-
bilidade aos resultados eleitorais (Lehoucq, 2002).
Observadores e instituies internacionais tambm tm demonstrado

interesse sobre governana eleitoral. Um estudo de Lpez-Pintor
(2000), financiado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvol-
vimento PNUD, levantou evidncias empricas em 148 pases sobre o
perfil de seus OEs. O trabalho detalha o funcionamento desses orga-
nismos em alguns pases e sugere alguns elementos universais para o
bom funcionamento dos OEs.
Outro estudo sobre o perfil dos OEs foi realizado pelo International
Institute for Democracy and Electoral Assistance Idea, uma organi-
zao intergovernamental que atua desde 1995 como observadora e
centro de estudos de eleies realizadas por todo o mundo, sobretudo
daquelas surgidas aps o fim da Guerra Fria, com o desmembramento
da Unio Sovitica2.
O estudo de Lpez-Pintor (2000) e os estudos do Idea visam definir cri-

trios para a avaliao do perfil institucional dos OEs pelo mundo. Na
prxima seo, so trabalhados os critrios desenvolvidos pelo Idea
(2007) para traarmos os diferentes modelos de OEs e, em seguida,
compar-los com as peculiaridades do modelo brasileiro.
MODELOS COMPARADOS DE GOVERNANA ELEITORAL
O estudo publicado pelo Idea (2007) traz uma anlise do perfil dos OEs
de 214 pases; os dados coletados so referentes ao ano de 2006. Assim,
possvel que alguns organismos tenham sido reformados, sofrendo
alteraes em seu perfil desde que o estudo foi publicado. , porm,
uma rica base de dados e, mais importante, uma rara base de dados so-
bre um tema ainda pouco explorado pela literatura poltica.
O critrio bsico para que o Idea inclusse um pas em sua base de da-
dos foi simplesmente a existncia do organismo eleitoral; no h qual-
quer outro filtro para a incluso do pas na amostra. Isso incluiu desde
pases pequenos, como So Cristvo e Santa Lcia, at pases onde
notoriamente no h democracia, mesmo considerando conceitos mi-
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Vitor Marchetti
nimalistas para defini-la, como Iraque, Cuba e Laos. Por essas razes,
utilizamos um critrio um pouco mais rigoroso para definir uma nova
amostra: consideramos apenas os pases independentes e democrti-
cos e, para isso, utilizamos a classificao do Polity IV para os regimes
polticos em vigncia no mundo.
O primeiro passo foi selecionar, da base de dados do Idea, apenas os

pases classificados pelo Polity IV; dos 214 pases apresentados, resta-
ram 162, isso porque, como dissemos, o estudo incluiu Estados no-in-
dependentes e com qualquer dimenso populacional.
Feita essa primeira filtragem, selecionamos apenas os pases que fo-

ram considerados democrticos pelo Polity IV no ano de 2006, mesmo
ano em que o Idea coletou os dados para a classificao dos OEs. Dessa
maneira, nossa amostra caiu para 93 pases3. Utilizando os critrios do
Polity IV, portanto, definimos uma amostra de OEs apenas de pases
democrticos nos quais a competio poltico-partidria , de fato,
relevante para a definio do governo em exerccio.
O Idea e, antes dele, Lpez-Pintor (2000) definiram alguns critrios co-

muns para que pudessem levar adiante um estudo comparado de OEs.
Segundo eles, uma funo comum a todos os OEs a prerrogativa de
administrar, operacionalizar, gerenciar e tomar decises administrati-
vas e logsticas para a realizao das eleies.
Nesse esforo de produzir critrios para o estudo comparado, pode-

mos resumir em dois os principais critrios utilizados para a classifica-
o dos OEs: 1) posio institucional: governamental, independente, du-
plamente independente ou mista; 2) vnculo institucional: carreira,
partidrio, especializado ou combinado.
A posio institucional de um OE diz respeito a seu estatuto jurdico, seu

posicionamento em relao s outras instituies do Estado. Um OE
ser governamental quando estiver vinculado ao Poder Executivo, ge-
ralmente ao Ministrio do Interior ou da Justia, como , por exemplo,
na Alemanha, na ustria, nos Estados Unidos, na Itlia, no Reino Uni-
do, na Sucia e na Sua. Ser independente quando no vinculado ao
Executivo; por exemplo, Austrlia, Canad, Israel e quase todos os
pases latino-americanos analisados.
H tambm aqueles duplamente independentes, ou seja, h dois orga-

nismos eleitorais com prerrogativas prprias e especficas, mas ambos
so independentes. A regra comum que um OE seja o responsvel por
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administrar e executar o processo eleitoral (rule application), e o outro

tenha a prerrogativa de decidir sobre o contencioso eleitoral (rule adju-
dication). Dessa forma, os diferentes nveis da governana eleitoral se-
riam realizados por diferentes organismos independentes. Esse caso
dos OEs de Peru, Jamaica, Romnia e Moambique.
Por fim, ser misto quando o modelo de governana eleitoral incluir

dois organismos com funes distintas, sendo um deles governamen-
tal (com a prerrogativa de monitorar, supervisionar e tomar decises
sobre o processo eleitoral) e o outro independente (basicamente, atua
na implementao do processo eleitoral, sendo o responsvel por sua
logstica). Adotam esse modelo Espanha, Frana, Holanda, Japo,
Portugal e Argentina.
O Quadro 2 a seguir resume as caractersticas dos diferentes modelos

de governana eleitoral de acordo com a posio institucional dos
organismos eleitorais.
Quadro 2
Caractersticas dos OEs segundo sua Posio Institucional
Governamental Vinculado ao Poder Executivo, geralmente ao Minist-

rio do Interior ou da Justia.
Independente No vinculado ao Executivo.
Duplamente Independente Dois organismos eleitorais com prerrogativas prprias
e especficas, mas ambos so independentes. A regra co-
mum que um OE seja o responsvel por administrar e
executar o processo eleitoral (rule application), e o outro
tenha a prerrogativa de decidir sobre o contencioso elei-
toral (rule adjudication).
Mista Dois organismos com funes distintas, sendo um deles
governamental (com a prerrogativa de monitorar, su-
pervisionar e tomar decises sobre o processo eleitoral)
e o outro independente (basicamente atua na imple-
mentao do processo eleitoral, sendo o responsvel
por sua logstica).
Elaborao do autor com base em informaes do Idea (2007).
O vnculo institucional diz respeito, basicamente, s origens e aos requi-

sitos bsicos adotados para ser membro de um OE. Ser de carreira
quando todos os seus membros forem, necessariamente, recrutados
dentre os servidores vinculados ao Executivo, ou quando seus mem-
bros forem selecionados dentre aqueles que ocupam uma posio de
chefia, ou cargo comissionado, no gabinete do Executivo; por exemplo,
um ministro da Justia. Quando o vnculo exigido para o recrutamento
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1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
Vitor Marchetti
dos membros de um OE no estiver na esfera de um rgo do Executi-

vo, seu perfil poder ser partidrio, especializado ou combinado.
Quando os membros do OE mantiverem vnculos com os partidos e so-

mente forem indicados pela existncia desse vnculo, ser partidrio.
Os OEs com esse perfil funcionam sob a lgica de que a competio po-
ltico-partidria mais bem gerida pelo consenso produzido entre os
principais atores envolvidos no jogo. Esse caso dos modelos adota-
dos na Colmbia, na Eslovquia e em Israel.
Ser especializado quando seus membros forem escolhidos por crit-

rios no-partidrios, ou melhor, por critrios que vedam ao membro
do OE qualquer vinculao partidria. Por esse perfil, a escolha deve
ser feita pelos conhecimentos tcnicos em matrias eleitorais, ou pelas
qualificaes profissionais do indicado. Com esse perfil, pretende-se
afastar os principais atores envolvidos no jogo competitivo exatamen-
te por estarem interessados em resultados favorveis a si e desfavor-
veis a seus opositores. Argumenta-se que a especializao dos mem-
bros do OE refora o princpio da neutralidade do processo eleitoral.
Pode-se exigir que esses membros especializados possuam vnculos

em organizaes da sociedade civil ou em instituies especificadas
pela lei, como na administrao pblica, no Judicirio ou nas universi-
dades. O princpio condutor no possuir vnculos partidrios. Esse
o modelo majoritrio em pases que adotam OEs independentes, como
Austrlia, Canad, ndia e Coria do Sul.
Outra regra possvel de vnculo institucional dos membros o mtodo

combinado, quando o OE composto tanto de membros indicados pe-
los partidos quanto de membros no-partidrios. Seguem esse perfil
os OEs de Bulgria, Equador, Rssia e Uruguai.
No Quadro 3 a seguir, os modelos de governana eleitoral de acordo

com o vnculo institucional dos membros dos organismos eleitorais:
Quadro 3
Caractersticas dos OEs segundo o Vnculo Institucional de seus Membros
Carreira Todos os seus membros mantm vnculos com o Poder Executivo.

Partidrio Todos os seus membros mantm vnculos com partidos polticos.
Especializado Nenhum de seus membros mantm vnculos com partidos polticos.
Combinado Parcela dos membros mantm vnculos com partidos polticos, outra
parcela no mantm.
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1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
Considerando os 93 pases selecionados, temos exatos 112 OEs, isso

porque temos de considerar a existncia de mais de um OE em alguns
desses pases. No modelo misto e no duplamente independente, por
exemplo, temos no mnimo dois OEs em atividade. Assim, combinan-
do os dados de acordo com a posio institucional e a origem dos mem-
bros dos OEs segundo os dados do Idea, temos o seguinte:
Tabela 1
112 OEs em Pases Democrticos segundo sua Posio Institucional e a
Origem de seus Membros
Posio Institucional
Governamental Independente Duplamente Mista
Vnculo Institucional
Independente
Carreira 18 (16%) 13 (11,5%)
Especializado 27 (24,1%) 8 (7,1%) 11 (10%)
Partidrio 6 (5,3%) 1 (0,9%) 2 (1,8%)
Combinado 21 (18,7%) 3 (2,7%)
S/I 1 (0,9%) 1 (0,9%)
Entre os modelos de governana eleitoral selecionados do estudo do

Idea, os OEs que adotam o modelo independente-especializado so
maioria, 24,1%. Em segundo lugar, com 18,7%, vm os de modelo inde-
pendente-combinado. J os modelos que so governamental-carreira
representam 16% dos OEs selecionados.
Como os modelos mistos so a combinao de um OE independente

com outro, governamental, era de se esperar que metade deles fosse
misto-carreira. J em relao parte independente do modelo, preva-
leceu o perfil misto-especializado.
Outra constatao dos dados comparados que poucos OEs adotam a

vinculao partidria para a composio de seus membros. Apenas
7,1% dos OEs identificados pelo estudo (5,3% independente-partid-
rio e 1,8% misto-partidrio) seguem esse modelo.
Recentemente, vrios pases promoveram reformas para garantir uma

governana eleitoral baseada em OEs de modelo independente-espe-
cializado; muitos foram estimulados por organizaes intergoverna-
mentais, como o PNUD e o Idea. Segundo Lehoucq (2002), essa uma
tendncia que rompe com os modelos de governana tradicionais, nos
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1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
Vitor Marchetti
quais a gerncia das eleies era prerrogativa do Executivo, permitin-

do uma forte influncia dos partidos polticos. Para o autor, somente
quando os partidos delegaram a governana eleitoral para um or-
ganismo autnomo que os conflitos eleitorais deixaram de promo-
ver instabilidades polticas fato claramente constatado na Amrica
Latina.
Na Amrica Latina, o nico pas que adota o modelo misto a Argenti-

na. Todos os outros pases possuem OEs independentes e nenhum ado-
ta o modelo governamental. Alm disso, a maioria desses OEs pos-
suem membros com perfil especializado. As excees so Colmbia e
Honduras, que adotam o perfil partidrio, e Uruguai, Equador e El
Salvador, que adotam o perfil combinado.
Podemos dizer, assim, que na Amrica Latina predominam OEs de

modelo independente-especializado. Afinal, como afirmou Sadek
(1995:14), a experincia latino-americana tem demonstrado que esses
organismos s conseguem garantir um mnimo de confiabilidade aos
resultados eleitorais quando possuem autonomia frente aos conflitos
partidrios.
A classificao dos OEs pelos critrios da posio institucional e do

vnculo institucional de seus membros nos revelam um perfil impor-
tante, mas insuficiente, para a compreenso que pretendemos dos mo-
delos de governana eleitoral. Por exemplo, o perfil majoritrio encon-
trado foi o independente-especializado, o que nos indica que o OE no
possui vnculo com o Executivo e que seus membros no podem man-
ter vnculos partidrios. No entanto, pouco revela sobre quem so
esses membros e por quais vias eles chegaram ao organismo eleitoral.
Para tanto, acreditamos que podemos ir adiante quanto ao perfil dos

modelos de governana e de seus OEs conhecendo alguns mtodos uti-
lizados para a indicao e a seleo de seus membros. Seguindo o modelo
governamental-carreira, bastante provvel que os mtodos de indi-
cao e seleo sejam prerrogativa exclusiva do ministro ao qual o OE
est vinculado.
Quando o modelo adotado for independente-partidrio, sabemos que

seus membros representam seus partidos no OE, mas isso no significa
que conhecemos o mtodo de indicao e seleo desses membros. A
indicao e a seleo podem ser feitas pela direo do partido ou ape-
nas entre aqueles que receberam um mandato parlamentar.
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1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
Sabemos menos ainda quando o modelo adotado for independente-es-

pecializado. Quem define o que ser um especialista capaz de exercer
a governana eleitoral? Quem o seleciona? H uma pluralidade de re-
gras em vigncia nos diferentes pases? Sabemos apenas que o selecio-
nado no pode manter vnculos partidrios.
Para desenvolver uma classificao mais detalhada, tornou-se impera-

tivo um aprofundamento nas regras especficas de cada pas. Dessa
maneira, decidimos comparar os diferentes mtodos de indicao e se-
leo dos membros de um OE apenas entre os pases latino-americanos
presentes no estudo. Para esse fim, consideramos os seguintes pases:
Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Repblica Do-
minicana, El Salvador, Equador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nica-
rgua, Panam, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela4 (Quadro 4).
Quadro 4
Modelos de OEs entre os Pases Latino-Americanos
Independente-Especializado Independen- Independen- Misto-Especia-

te-Partidrio te-Combinado lizado
Bolvia, Brasil, Chile, Costa Colmbia, El Salvador, Argentina
Rica, Repblica Dominicana, Honduras Equador e
Guatemala, Mxico, Nicar- Uruguai
gua, Panam, Paraguai, Peru e
Venezuela
Em primeiro lugar, devemos separar esses pases pelos critrios da po-

sio institucional dos OEs e do vnculo institucional de seus mem-
bros; afinal, por esse critrio, j possvel revelar algumas pistas sobre
os distintos mtodos de indicao e seleo.
Adotando o modelo independente-partidrio, os membros dos OEs na

Colmbia e em Honduras so indicados e eleitos sob a influncia dos
partidos polticos. Geralmente, considera-se o tamanho das bancadas
de cada partido no Parlamento para atribuir pesos distintos na votao
que elege o membro do OE.
No modelo independente-combinado, a indicao e a seleo dos mem-

bros do OE seguem duas lgicas distintas. A primeira considera inte-
resses e vnculos partidrios, a segunda objetiva selecionar especialis-
tas capazes de garantir a neutralidade para a atuao do OE.
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1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
Vitor Marchetti
Na Argentina, nico pas na Amrica Latina que adota o modelo mis-

to-especializado, uma parte da governana eleitoral realizada por
um OE vinculado ao Ministrio do Interior e outra parte prerrogativa
de um rgo independente. Pela parte governamental funciona a Dire-
o Nacional Eleitoral DNE; suas funes restringem-se, basicamen-
te, administrao e execuo do processo eleitoral (rule application).
Seu diretor geral selecionado pelo ministro do Interior.
Pelo lado independente, funciona a Cmara Nacional Eleitoral CNE,

tratando do contencioso eleitoral (rule adjudication). Como suas prerro-
gativas envolvem questes jurdicas, seus membros so eleitos com
base em seus conhecimentos jurdicos especializados. As regras para
indicao e seleo de seus membros so bastante semelhantes s que
regem a composio da Corte Suprema de Justia. Para cada vaga o
Conselho de Magistratura oferece ao presidente da Repblica uma lis-
ta com seis indicados; este seleciona um nome e o submete ao Senado.
Sendo aprovado, assume uma das trs vagas de titular da CNE por
cinco anos.
Dos dezoito pases latino-americanos analisados aqui, doze seguem

uma mesma natureza e perfil, independente-especializado. H, po-
rm, diferentes mtodos para indicao e seleo desses especialistas.
Avanando sobre esses diferentes mtodos, pretendemos demonstrar
como o modelo de governana eleitoral pode ser fortemente impacta-
do pelas diferentes regras de composio de seu OE.
Trs pases seguem um modelo de dupla independncia: Chile, Peru e

Mxico. Nesses, a governana eleitoral realizada por dois OEs inde-
pendentes, um geralmente com funes administrativas e executivas
(rule application) e outro, tambm independente, com a prerrogativa de
julgar o contencioso eleitoral (rule adjudication).
No Mxico, o Tribunal Eleitoral do Poder Judicirio julga os contencio-

sos eleitorais de todo o pas. Seus sete membros so indicados pela Su-
prema Corte e selecionados pelo Senado Federal. A administrao e a
execuo dos procedimentos eleitorais so de responsabilidade do
Instituto Federal Eleitoral IFE. Esse OE composto de nove mem-
bros, sendo todos eleitos pela Cmara dos Deputados, no podendo
manter vnculos partidrios; membros com essa ligao possuem as-
sentos no OE, mas no tm direito a voto; suas funes so consultivas.
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1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
J no Peru, o Juizado Nacional de Eleies JNE trata do contencioso

eleitoral e serve de consultor para possveis reformas na legislao elei-
toral, tendo, inclusive, iniciativa legislativa sobre o tema. Outro rgo,
o Escritrio Nacional de Processo Eleitoral ENPE, organiza e executa
todo o processo eleitoral.
O JNE composto de cinco membros eleitos por cinco instituies dis-

tintas. So elas a Corte Suprema, o Ministrio Pblico, a entidade de re-
presentao dos advogados do pas e as faculdades de direito privadas
e pblicas. Cada uma dessas instituies deve eleger um membro para
ocupar uma vaga no JNE para um mandato de quatro anos.
Regra que merece destaque no Peru a que determina que esses mem-
bros devem ser eleitos apenas dentre os prprios membros da institui-
o em questo, ou seja, se estivermos falando da vaga a que tem direi-
to a Corte Suprema, ela s poder ser ocupada se o selecionado for um
membro ou ex-membro dessa Corte. O mesmo vale para as outras insti-
tuies. A essa exigncia, que denominamos regra da interseo, um
membro s poder ser selecionado para o OE se j for membro de outra
instituio especfica.
O ENPE, o outro OE independente no Peru, administrado por um

nico diretor, eleito para um perodo de quatro anos, que conta com
um corpo fixo e estvel de funcionrios. A incumbncia de selecionar
esse diretor fica a cargo do Conselho Nacional de Magistratura.
Por fim, no Chile, o Tribunal Qualificador Eleitoral trata quase que ex-
clusivamente do contencioso eleitoral. O Tribunal composto de cinco
membros, todos eleitos pela Corte Suprema, seguindo a regra da in-
terseo. Trs membros devem ser selecionados dentre os prprios
membros da Corte Suprema, e, dos outros dois, um deve ser eleito den-
tre os ex-presidentes da Cmara ou do Senado, e o outro dentre os ad-
vogados do pas. A execuo e a administrao do processo eleitoral fi-
cam a cargo do Servio Eleitoral, rgo independente cujo diretor geral
selecionado pelo presidente da Repblica.
Os nove outros pases que adotam o modelo independente-especiali-

zado contam com uma governana eleitoral que concentra em seus
OEs as atividades administrativa/executiva e de soluo do conten-
cioso eleitoral.
Entre eles, h pases que permitem a participao de rgos externos

na indicao e na seleo dos membros do OE, como Conselhos de Ma-
877

1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
Vitor Marchetti
gistratura e universidades de Direito, e h pases nos quais a indicao

e a seleo so prerrogativas exclusivas de uma instituio apenas.
O nico pas que concentra as atividades da governana eleitoral em

um nico OE e que adota a regra da interseo o Brasil, caso que
analisamos adiante com mais detalhes.
Na Figura 1, podemos identificar as instituies que participam da in-

dicao e da seleo dos membros de um OE nos pases latino-america-
nos selecionados. Argentina, Chile, Peru e Mxico possuem mais de
um OE para a governana eleitoral. Dessa maneira, indicamos com 1
o OE responsvel pelo contencioso eleitoral e com 2 o responsvel
pela administrao e pela execuo do processo eleitoral.
Os pases que adotam o perfil partidrio foram colocados no espao ex-

clusivo do Legislativo porque em todos eles a indicao e a seleo so
realizadas dentro do Parlamento e considerando o tamanho da banca-
da de cada partido. Alm disso, quando o perfil partidrio, no signi-
fica que apenas os partidos selecionam os membros do OE, mas to-so-
mente que esses membros possuem vnculos partidrios.
Podemos notar, na Figura 1, que o Legislativo a instituio que mais

participa da indicao e da seleo dos membros dos OEs entre os pa-
ses latino-americanos analisados. O Legislativo no participa desse
processo apenas em Costa Rica, Brasil, Chile e Peru. Na Argentina, o
Legislativo no participa da indicao e da seleo apenas dos mem-
bros do OE vinculado ao Executivo. No OE responsvel pelo conten-
cioso eleitoral, participam o Legislativo, o Executivo e um rgo exter-
no, nesse caso, o Conselho de Magistratura.
No Chile e no Peru, pases duplamente independentes, o Legislativo

no participa da indicao e seleo dos membros de nenhum OE. No
Peru, rgos externos aparecem com maior relevncia na formao de
seus OEs. Nesse pas, h a participao de universidades e do Conse-
lho de Magistratura em ambos os OEs. No Chile, a responsabilidade
pela formao dos OEs dividida: a que trata da administrao e
execuo de responsabilidade exclusiva do Executivo; a que deci-
de sobre o contencioso eleitoral de responsabilidade exclusiva do
Judicirio.
Os nicos pases que concentram as atividades da governana eleitoral

em um nico OE e que excluem o Legislativo da formao desses OEs
so o Brasil e a Costa Rica.
878

1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
Figura 1
Instituies que Participam da Indicao e/ou da Seleo
dos Membros do OE de seu Pas
Judicirio
Chile 1
Costa Rica
rgo Externo
Executivo
Brasil Mxico 1
Peru 1
Panam Peru 2
Chile 2
Bolvia Venezuela
Argentina 2 Argentina 1
Nicargua Guatemala
Paraguai
Rep. Dominicana Honduras
Equador Uruguai Mxico 2
El Salvador Colmbia
Legislativo
Na Costa Rica, a responsabilidade pela indicao e seleo dos mem-

bros do OE exclusiva da Corte Suprema de Justia. O Tribunal Supre-
mo de Eleies composto de trs membros, com um mandato de oito
anos. O requisito mnimo para a seleo desses membros que sejam
bacharis em Direito e possuam experincia profissional.
Dois fatores devem ser destacados no caso da Costa Rica. O primeiro

que no pas no h a regra da interseo, ou seja, os membros do OE
no so membros da Corte Suprema de Justia. Outro destaque sobre
o perfil da Corte Suprema: todos os seus ministros so eleitos pelo Par-
879

1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
Vitor Marchetti
lamento para um mandato de oito anos, contrariando o princpio repu-

blicano clssico, que no atribui mandato para os membros de Cortes
constitucionais.
Sendo assim, no Brasil, a governana eleitoral possui uma combinao

de elementos mpar entre os pases latino-americanos analisados: con-
centra as atividades da governana em um nico OE (rule application e
rule adjudication), possui a regra da interseo e exclui o Legislativo
da indicao e da seleo dos membros do OE.
Segundo o que defendemos, essa combinao atpica contribui forte-

mente para que a judicializao da competio poltico-partidria seja
possvel. Para melhor tratarmos disso, a seguir traamos o perfil mais
detalhado sobre a governana eleitoral no Brasil e avanamos sobre a
questo da judicializao.
O MODELO BRASILEIRO DE GOVERNANA ELEITORAL
A Justia Eleitoral brasileira produto da Revoluo de 1930, e, como

tal, sua fundao foi inspirada pelas bandeiras levantadas na poca:
crticas oligarquia competitiva, que se havia instalado ao longo da
Primeira Repblica, e o evidente descrdito do processo eleitoral, mar-
cado pelo poder dos coronis e pelo voto de cabresto.
A combinao desses elementos denunciados pelos revolucionrios de

30 atentava contra a legitimidade da competio pelo poder poltico e a
confiabilidade nos resultados das urnas:
O movimento de 30 tinha entre suas bandeiras a moralizao das elei-

es, sumarizada no binmio cunhado por Assis Brasil, representao
e justia. Para isso parecia imprescindvel afastar os poderes Executi-
vo e Legislativo da administrao e do controle do processo eleitoral, e
retirar das Cmaras Legislativas a prerrogativa da verificao dos
mandatos. Atravs dessas prticas a mquina majoritria assegura-
va sua perpetuao, manipulando todas as etapas do processo eleito-
ral, e chegando mesmo a decapitar mandatos oposicionistas (Sadek,
1995:30).
A governana eleitoral no Brasil nasceu com a misso de restringir a

participao dos interesses polticos na administrao e na execuo
do processo eleitoral. Lehoucq (2002) argumenta que esse modelo de
governana ganhou flego mundo afora apenas a partir da terceira
onda democrtica. At ento, o modelo clssico de governana eleito-
880

1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
ral seguia o modelo governamental, vinculando o OE ao Executivo e

permitindo maior participao dos interesses poltico-partidrios na
organizao do processo eleitoral. No Brasil, esse modelo clssico foi
banido muito antes.
O fato de o modelo brasileiro contar, h muito tempo, com um modelo

que exclui os partidos e os interesses polticos da governana eleitoral
revela a desconfiana em relao poltica. Uma caracterstica que me-
rece destaque que, desde a criao da Justia Eleitoral, contamos com
a regra da interseo para indicao e seleo dos membros do OE.
O Decreto no 23.017, de 1933, e, posteriormente, a Constituio de 1934

determinaram que o Tribunal Superior da Justia Eleitoral fosse com-
posto de sete ministros, sendo que trs seriam selecionados dentre os
ministros do Supremo Tribunal Federal STF, dois dentre os desem-
bargadores do Distrito Federal e dois indicados pelo Supremo e sele-
cionados pelo presidente da Repblica dentre cidados com notrio
saber jurdico e reputao ilibada. A presidncia do OE estava condi-
cionada vice-presidncia do STF.
Dessa maneira, nossa instncia mxima da governana eleitoral foi cri-

ada em interseo com o Judicirio, sobretudo com o Supremo Tribu-
nal Federal. Alm do maior nmero de membros, o STF detinha a ga-
rantia de sua presidncia e a prerrogativa de indicar outros dois mem-
bros. A nosso ver, esse mais um indicativo da marca da desconfiana
em nosso modelo de governana. Afinal, em democracias como a nos-
sa, o Judicirio concebido para estar imune aos interesses polti-
co-partidrios, moderando, assim, as foras majoritrias.
Outra caracterstica que merece destaque que, desde seu surgimento,

esse modelo concentrou as atividades da governana eleitoral nesse
OE judicializado. Alm das atividades administrativas e executivas do
processo eleitoral, conferiu-lhe a prerrogativa de decidir sobre os
contenciosos eleitorais.
A Justia Eleitoral teve seu funcionamento interrompido em 1937, com

o Estado Novo. A extino do sistema partidrio eliminou a competi-
o poltica e tornou desnecessrias suas atividades; seu retorno acon-
teceu somente em 1945.
A Constituio de 1946 adotou o mesmo modelo de governana eleito-

ral: regra da interseo com o Judicirio, concentrao das ativida-
des da governana e blindagem da interferncia poltica. Desde ento
881

1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
Vitor Marchetti
esse modelo persiste. Passamos pelo perodo democrtico de 1946 a

1964, pelo regime militar e pela redemocratizao, culminando na
Constituio de 1988, e pouco desse modelo foi alterado. Sadek (1995)
argumenta que foi a manuteno desse modelo que permitiu que a
longa transio do regime militar para a democracia seguisse um
caminho menos tortuoso:
A justia eleitoral desempenhou um papel fundamental no processo de

transio. Foi um ator mudo, porm decisivo, como fiador da lisura dos
resultados eleitorais. Sem uma instituio dessa natureza, dificilmente
haveria confiana na competio, ainda mais levando-se em conta as
restries polticas e legais da poca. O caminho para a normalidade
democrtica teria sido muito mais tortuoso, para dizer o mnimo, sem o
respeito aos resultados sados das urnas (ibidem:41).
De fato, a neutralidade adquirida pelo nosso modelo de governana

eleitoral em relao aos interesses polticos foi decisiva para os cami-
nhos tomados pela transio. Estando ausente esse modelo, dificil-
mente haveria impactos polticos significativos em decorrncia daqui-
lo que Lamounier (1988) chamou de bipartidarismo plebiscitrio,
quando o bipartidarismo forado revelava o apoio ao regime, ou a falta
dele, em funo do desempenho eleitoral da Aliana Renovadora
Nacional Arena (situao) e do Movimento Democrtico Brasileiro
MDB (oposio).
Entretanto, o que argumentamos aqui que a persistncia desse mode-

lo ao longo da consolidao democrtica vem produzindo a judiciali-
zao da competio poltico-partidria e, alm disso, tem possibilita-
do o avano do Judicirio em atividades da governana eleitoral tpi-
cas do Legislativo, como a produo das regras do jogo competitivo
(rule making)5.
Como dito, o OE brasileiro muito pouco mudou desde que foi criado,
em 1932. A Constituio de 1988 definiu, em seu art. 118, que os r-
gos da Justia Eleitoral so: 1) Tribunal Superior Eleitoral TSE; 2)
Tribunais Regionais Eleitorais TREs; 3) Juzes Eleitorais; 4) Juntas
Eleitorais.
O TSE o rgo superior para decises sobre a administrao e a exe-

cuo do processo eleitoral e a instncia mxima para as atividades do
rule application na governana eleitoral brasileira. Alm disso, a lti-
ma instncia de recurso do contencioso eleitoral (rule adjudication).
882

1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
Figura 2
Organograma da Justia Eleitoral Brasileira
TSE
TREs
Juzes
Eleitorais Juntas
(cartrios Eleitorais
eleitorais)
Elaborao do autor com base em informaes da Constituio Federal do Brasil.
composto de sete membros: trs entre os ministros do STF, dois entre os

ministros do Superior Tribunal de Justia STJ e dois entre cidados
com notrio saber jurdico e idoneidade moral indicados pelo STF e se-
lecionados pelo presidente da Repblica. Esses membros externos so,
majoritariamente, advogados que militam na rea.
Os TREs tm sede na capital de todos os estados. Alm de participar da

administrao e da execuo do processo eleitoral, a segunda instn-
cia para o contencioso eleitoral. Cada TRE composto de sete mem-
bros: dois selecionados dentre os desembargadores dos Tribunais de
Justia estaduais, dois juzes de direito selecionados pelos Tribunais
de Justia estaduais, um dentre os juzes do Tribunal Regional Federal
e dois cidados de notrio saber jurdico e idoneidade moral indicados
pelos Tribunais de Justia e selecionados pelo presidente da Repblica.
O juiz eleitoral selecionado pelos TREs dentre os juzes de direito dos

estados e sua jurisdio a Zona Eleitoral. Participa tambm da admi-
nistrao e da execuo do processo eleitoral e funciona como primeira
instncia para o contencioso eleitoral.
As Juntas Eleitorais so rgos temporrios e servem apenas para a

execuo do processo eleitoral. Sessenta dias antes das eleies, os
TREs selecionam um juiz de direito e de dois a quatro cidados com no-
883

1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
Vitor Marchetti
trio saber jurdico e idoneidade moral. Assim, a Junta auxilia o juiz

eleitoral a executar os procedimentos necessrios para o processo elei-
toral em determinada Zona.
No h, na governana eleitoral brasileira, um OE com um corpo de di-

reo prprio e exclusivo. Apesar do TSE, dos TREs e dos Cartrios
Eleitorais, em que atuam os juzes eleitorais, serem permanentes e,
portanto, contarem com um corpo funcional prprio e estvel, os juzes
e ministros que se tornam membros da Justia Eleitoral no so obriga-
dos a se desligar das outras atividades que desempenham nos outros
ramos da Justia, nem mesmo os advogados selecionados so obriga-
dos a interromper suas atividades profissionais6.
Tal perfil pode at criar dificuldades para que a Justia Eleitoral atenda
a todas as demandas das atividades que assume por lei. Exemplo disso
so as auditorias que o corpo funcional da Justia Eleitoral deve reali-
zar sobre os gastos de campanha, uma possvel deficincia estrutural
que pode comprometer a qualidade do controle (Taylor, 2008).
Alm do mais, todas as instncias da governana eleitoral brasileira

contam com a regra da interseo para a composio de seus mem-
bros, acompanhando a estrutura do Judicirio. A instncia eleitoral
mxima possui interseo com as ltimas instncias judiciais; as ins-
tncias eleitorais inferiores possuem interseo com as instncias judi-
ciais inferiores. Alis, podemos dizer que a instncia eleitoral mxima
possui mais do que uma interseo com as ltimas instncias judiciais,
pois tem uma forte interseo com a Corte Constitucional (STF), e essa
caracterstica ser fundamental para a sustentao de nossos argu-
mentos. Antes de avanarmos nessa questo, vale uma rpida anlise
sobre o funcionamento institucional do TSE.
possvel afirmar que o TSE um rgo do STF para matrias eleito-

rais no de direito, mas de fato. Como vimos, so sete os membros do
TSE: trs deles tm origem no Supremo, outros dois so advogados in-
dicados por ele, produzindo uma forte influncia sobre esses mem-
bros. No mnimo, podemos dizer que esses advogados sero indicados
de acordo com um perfil projetado e esperado pelos ministros da Corte
Constitucional. Os dois outros ministros tm origem no STJ. Entretan-
to, preciso observar que esses ministros exercem menor influncia so-
bre o perfil do TSE do que os ministros do STF. O que nos leva a essa
afirmao? A questo do tempo do mandato. Todos os membros da
Justia Eleitoral possuem um mandato de dois anos, podendo ser pror-
884

1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
rogado por mais dois. Uma regra interna no STJ, porm, eliminou a
possibilidade de que seus membros pudessem ocupar o cargo de mi-
nistros do TSE por mais de um binio. J entre os ministros oriundos do
STF e entre os advogados, o mandato de quatro anos transformou-se
em prtica comum.
A razo para que os ministros do STJ passem menos tempo no TSE de-
corre da quantidade de ministros que o compem e pela inteno de
que ocorra um rodzio entre eles. O STJ composto de 33 ministros;
para que todos os ministros tenham a oportunidade de serem mem-
bros do TSE, h uma regra informal de que nenhum deles exera as
funes por um segundo binio. J os membros do STF so onze, e no
h regra interna que imponha ao ministro a necessidade de se tornar
membro do TSE. Os procedimentos de escolha so bastante informais e
dependem fundamentalmente da disposio manifesta do ministro
para exercer essas funes.
Temos ento que, do primeiro semestre de 1989 at o final do segundo

semestre de 2007, passaram pelas vagas de membro titular do TSE 21
ministros do STJ, enquanto do STF foram 16 ministros diferentes. Ou-
tra observao importante que nenhum ministro do STJ que tenha
ocupado a vaga no TSE por um binio voltou a ocupar essa vaga anos
depois. J entre os ministros do STF, no incomum que um ministro
ocupe uma vaga por dois binios e retorne alguns anos depois para
mais dois binios. De 1989 at o final de 2007, esses foram os casos dos
ministros Nri da Silveira, Carlos Velloso, Seplveda Pertence e Marco
Aurlio Mello.
inegvel que o tempo que um ministro passe no TSE lhe garanta ex-
perincia em relao matria, ainda mais quando falamos de um or-
ganismo que no possui um corpo exclusivo de ministros. Dessa ma-
neira, podemos dizer que a capacidade de influenciar o perfil a ser ado-
tado pelo TSE nos julgamentos dos litgios e nas decises administrati-
vas do processo eleitoral maior quanto aos ministros do STF do que
quanto aos do STJ.
preciso considerar que treze dos 21 ministros do STJ que ocuparam

vagas no TSE j tinham passagens pela Justia Eleitoral como ministros
dos TREs ou como juzes eleitorais. Mesmo considerando essa expe-
rincia, o menor perodo que passam no TSE em relao aos ministros
do STF reduz o poder de influncia desses ministros no perfil da
instituio.
885

1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
Vitor Marchetti
Alm desse predomnio do STF entre os membros que compem o TSE,

a presidncia e a vice-presidncia do organismo so cargos exclusivos
dos ministros da Corte Constitucional; assim sendo, a pauta e a orien-
tao para o funcionamento administrativo do prprio organismo so
determinadas pelo perfil do ministro do STF que ocupe o cargo. por
isso que podemos afirmar que o TSE um organismo do STF para ma-
trias eleitorais. Afinal, o poder de influncia dos ministros do STF so-
bre o OE inegavelmente superior em relao a seus outros membros.
Uma das possveis implicaes desse perfil que as regras do jogo
competitivo passem pela interpretao de um conjunto mais abran-
gente de normas, inclusive as normas constitucionais.
Essa caracterstica adiciona mais um fator j atpica combinao de

elementos da governana eleitoral no Brasil. Alm das mencionadas
combinaes concentrao das atividades da governana em um ni-
co OE (rule application e rule adjudication), excluso do Legislativo da in-
dicao e da seleo dos membros do OE e regra da interseo ,
elevamos a governana eleitoral ao nvel constitucional. Comprovao
disso que, por vezes, o TSE, na publicao das regras do jogo eleito-
ral, as altera interpretando o texto constitucional. Por outras vezes, o
STF, na interpretao do texto constitucional, decide alterando as re-
gras do jogo eleitoral; e no h qualquer sinal de conflito interpretativo
entre essas instituies. Ao contrrio, no h registro de nenhuma deciso
do TSE que, ao ser levada ao STF, tenha sido reformada. Na maior parte das
vezes, o Supremo nem mesmo conhece do recurso por entender que
a interpretao do TSE a ltima palavra em matria eleitoral. Quando
o STF decide sobre um tema acerca do qual j recebeu interpretao
do TSE, no h divergncia entre suas decises; elas acabam se refor-
ando7.
O pargrafo nico do art. 22 do Cdigo Eleitoral diz que as decises do

TSE so irrecorrveis, salvo aquelas que declararem a invalidade de lei
ou ato contrrio Constituio Federal e as denegatrias de habeas cor-
pus ou mandado de segurana, quando est autorizado recurso ordi-
nrio para o STF. verdade que essas trs hipteses abrem uma larga
avenida entre o TSE e o STF, sobretudo quanto ao mandado de segu-
rana.
Isso no representa, porm, um enfraquecimento do TSE como ltima

palavra em matria eleitoral. Se as regras eleitorais so elevadas ao n-
vel constitucional (Taylor, 2008), isso tem mais a ver com o perfil de
886

1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
Grfico 1
Evoluo Processual no TSE: 1989-2006
10000
9000
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
1989
1990
1991
1992
1994
1995
1997
1998
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
1993
1996
1999
Processos distribudos Processos julgados
Fonte: SADP Sistema de Acompanhamento de Documentos e Processos.
nosso OE do que com a possibilidade de recursos ao STF. Afinal, esse

perfil que abre a possibilidade para que o TSE decida sobre as regras do
jogo eleitoral interpretando o texto constitucional.
Na medida em que a competio poltico-partidria se consolida e al-

guns temas desse jogo ganham maior destaque, o modelo de gover-
nana eleitoral adotado pelo pas tem se tornado cada vez mais rele-
vante. Uma comprovao da crescente importncia desse modelo so-
bre o jogo competitivo est na evoluo dos processos que chegaram ao
TSE entre 1989 e 2006.
Ao longo da primeira metade dos anos 1990, os processos distribudos

e julgados no ultrapassavam as centenas. A partir da segunda metade
dos anos 1990, esses processos passaram a ser milhares e, pelo que a
tendncia aponta, continuaro a crescer. Somente em 2006, ano de elei-
es para presidente, governadores, senadores, deputados federais e
estaduais, foram cerca de sete mil processos distribudos.
Interessante notar que a busca pelo TSE aumentou logo aps a conclu-
so de um ciclo que reformou a base legal da competio poltico-parti-
dria no Brasil. As principais modificaes vieram com as leis da inele-
gibilidade (LC no 94/90); dos partidos polticos (9.096/95) e das elei-
es (9.504/97), levando ao TSE, a partir da segunda metade da dcada
de 1990, um maior nmero de litgios.
887

1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
Vitor Marchetti
A despeito do aumento das aes que provocaram o TSE, o Tribunal

demorou em conseguir atend-las com a mesma velocidade com que
cresciam. Somente a partir de 2000, ano de eleies municipais, o TSE
entrou em sintonia com o aumento da demanda e tem sustentado seu
flego para julgar o mximo de processos distribudos a cada ano, evi-
tando que muitos deles completem mais de um ano nas mos do Tribu-
nal. Boa parte dessa celeridade veio aps uma reforma no processo
eleitoral, em 2004, que permitiu um maior nmero de decises mono-
crticas.
A maioria dos processos que chegam ao TSE diz respeito ao contencio-

so eleitoral, sejam os referentes a pedidos de cancelamento do registro
de candidatos, sejam os que envolvam crimes eleitorais, como abuso
de poder econmico e poltico durante a campanha. Entre esses proces-
sos distribudos e julgados, porm, devemos chamar a ateno para
um instrumento que no est relacionado ao contencioso eleitoral e
que nem sequer representa a maioria dos julgamentos do TSE, mas cer-
tamente foram os que causaram maior impacto no jogo competitivo.
Referimo-nos ao instrumento da consulta.
A consulta prevista no art. 23 do Cdigo Eleitoral, que detalha as

competncias privativas do TSE. Esse artigo dedicado a detalhar al-
gumas funes administrativas que cabem apenas ao Tribunal, como
elaborar seu regimento interno; fixar as datas das eleies quando a le-
gislao no o fizer; enviar lista trplice ao presidente da Repblica
para seleo dos membros externos; aprovar a criao de Zonas Eleito-
rais; e expedir as instrues que julgar convenientes para o cumpri-
mento do Cdigo Eleitoral nas eleies.
O item XII desse artigo dita o seguinte: responder, sobre matria elei-
toral, s consultas que lhe forem feitas em tese por autoridade com ju-
risdio federal ou rgo nacional de partido poltico. O objetivo des-
te item foi, claramente, a introduo de um instrumento que pudesse
sanar qualquer dvida entre os competidores polticos e seus adminis-
tradores como as instncias inferiores da Justia Eleitoral sobre as
regras do jogo antes mesmo que tivesse seu incio. Alis, o entendi-
mento pacificado no TSE que, com o incio do processo eleitoral, no
h mais a possibilidade de que as consultas sejam respondidas, reve-
lando seu carter essencialmente instrutivo e preventivo. Instrutivo
por aclarar aos participantes do processo eleitoral as possibilidades e
vedaes das regras eleitorais; preventivo por evitar que os competi-
888

1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
dores cometam irregularidades por desconhecimento ou por m inter-

pretao das normas.
A consulta , portanto, um instrumento administrativo que visa sanar

dvidas sobre matria eleitoral. Dessa forma, para que uma consulta
seja proposta e aceita pelo TSE, no necessria a existncia de um lit-
gio, nem mesmo partes distintas envolvidas. preciso que exista ape-
nas uma dvida sobre a legislao e que ela seja formulada ao TSE por
autoridade com jurisdio nacional ou por rgo nacional de partido
poltico. Por essas caractersticas, a resposta dada pelo TSE feita sem-
pre em tese, afinal no existe nem sequer o caso concreto, mas apenas
uma dvida sobre como a legislao deve ser interpretada, caso ela ve-
nha a existir. A consulta pode servir de orientao ao juiz na deciso de
um caso concreto que venha a ocorrer no futuro, mas no h obrigato-
riedade de vinculao da resposta dada em consulta com a deciso ju-
dicial. Em outras palavras, quando diante do caso concreto, a deciso
pode ser diferente daquela indicada pela resposta consulta (Respe
no 23.404/04).
Este instrumento, to precrio do ponto de vista jurdico, acabou ocu-

pando uma posio central no cenrio poltico-partidrio brasileiro.
Atravs dele o TSE promoveu (re)interpretaes at mesmo do texto
constitucional. Sublinhe-se que, por meio de um instrumento que pos-
sui funes administrativas e que juridicamente carece de fora, o TSE
alterou as regras do jogo poltico avanando at mesmo sobre o texto
constitucional.
Na preparao do processo eleitoral, o TSE edita resolues que, geral-

mente, reproduzem as leis em vigncia e possveis interpretaes judi-
ciais j consolidadas na jurisprudncia. Atravs dessa prerrogativa de
produzir instrues para o processo eleitoral, o TSE acabou incorpo-
rando suas respostas proferidas em tese quando respondeu a consul-
tas. O resultado foi que questes centrais do jogo competitivo foram al-
teradas pelo TSE sem que o caso concreto nem ao menos existisse. A
resposta em tese pde ser transformada em regra a partir de sua incor-
porao nas instrues eleitorais que edita. Mais do que isso, a respos-
ta que foi transformada em regra eleitoral pde fundar-se em interpre-
taes do texto constitucional. A nosso ver, tal fato conseqncia do
modelo de governana eleitoral adotado, que tornou possvel a nosso
OE decidir sobre as regras do jogo competitivo interpretando o texto
constitucional.
889

1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
Vitor Marchetti
CONSIDERAES FINAIS
Podemos concluir que a judicializao da competio poltico-partid-

ria no Brasil possvel em virtude de um ambiente institucional favo-
rvel e resultante do modelo de governana eleitoral adotado. Alm da
combinao atpica de alguns elementos concentrao das atividades
da governana em um nico OE (rule application e rule adjudication), ex-
cluso do Legislativo da indicao e da seleo dos membros do OE e
adoo da regra da interseo , a fora do STF sobre o TSE o coloca
como um organismo da Corte Constitucional em matria eleitoral.
Esse desenho institucional torna possvel que as decises sobre as re-

gras do jogo competitivo sejam alteradas por meio de interpretaes
judiciais. Afinal, tendo o apoio da Corte Constitucional, essas interpre-
taes ganham uma fora normativa que talvez estivessem ausentes se
fossem definidas por um organismo com outro perfil.
Adio importante a essa fora o fato de o modelo de governana

adotado oferecer condies institucionais para que as regras do jogo
competitivo sejam interpretadas a partir do texto constitucional. Re-
sultado disso que a competio poltico-partidria pode ser alterada
por interpretaes judiciais respaldadas por uma interpretao da
Constituio. Isso possvel ainda que o instrumento jurdico utiliza-
do para a provocao do OE seja um instrumento bastante precrio,
como o instrumento da consulta.
(Recebido para publicao em setembro de 2008)

(Verso definitiva em novembro de 2008)
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1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
NOTAS
1. A polmica nas eleies presidenciais de 2000 foi a seguinte: o sistema eleitoral nor-
te-americano segue a regra do colgio eleitoral, ou seja, o vencedor aquele que ob-
tm o maior nmero de delegados no colgio eleitoral. A controvrsia se deu quan-
do, na Flrida, a diferena entre os dois principais candidatos, Al Gore (democrata) e
George W. Bush (republicano), foi de pouco mais de trezentos votos, com vantagem
para Bush. A Flrida tinha direito a 25 delegados e naquele momento a vitria no es-
tado decidiria a corrida presidencial. A lei da Flrida define que, se a diferena entre
os candidatos inferior a 0,5%, os votos devem ser recontados. Entretanto, dada a pe-
quena margem de diferena, o candidato Al Gore ingressa com um pedido na Justia
estadual para que os votos sejam contados manualmente, j que todo o processo
mecanizado. A partir de ento, por quase um ms a disputa presidencial foi transferi-
da para as diferentes instncias judiciais, chegando at a Suprema Corte. O resultado
final confirmou a apertada vitria de Bush na Flrida, dando-lhe o maior nmero de
delegados no colgio eleitoral. Dois fatores ganharam destaque com o caso: 1) em
funo das regras eleitorais nos Estados Unidos, Bush obteve maioria no colgio elei-
toral, mas no recebeu o maior nmero de votos populares; 2) a dificuldade adminis-
trativa das eleies devido grande descentralizao e autonomia dos organismos
eleitorais.
2. A sede do Idea na Sua, mas ela tambm mantm escritrios na Amrica Latina, na
frica e na sia. Em 2005, a instituio contava com 23 pases-membros: Austrlia,
Barbados, Blgica, Chile, Costa Rica, Dinamarca, Finlndia, ndia, Holanda, Norue-
ga, Portugal, frica do Sul, Espanha, Sua, Botsuana, Canad, Cabo Verde, Alema-
nha, Ilhas Maurcio, Mxico, Nambia, Peru e Uruguai.
3. A lista completa produzida pelo Idea pode ser acessada em http://www.idea.int/
elections/emd/index.cfm.
4. A Venezuela foi classificada como anocrtica (nota 5,0) pelo Polity IV em 2006, o que a
desclassificou de nossa amostra inicial. Entretanto, dados sua relevncia para a re-
gio e seu histrico democrtico, foi includa em nossa anlise nesta etapa.
5. Sabemos que na atividade de rulemaking esto includas as resolues administrati-
vas como, por exemplo, resolues e instrues emitidas pelo TSE. O que argumen-
tamos, entretanto, que algumas decises podem produzir efeitos para alm da fun-
o administrativa, gerando regras novas e ingressando na atividade legiferante, t-
pica do Legislativo.
6. Essa permisso decorre da deciso do STF na Adin no 1.127/94, interpretando o esta-
tuto da advocacia e da Ordem dos Advogados do Brasil OAB (Lei no 8.906/94).
Nessa lei, h o impedimento para o exerccio da advocacia a membros de rgos do
Poder Judicirio, do Ministrio Pblico, dos tribunais e conselhos de contas, dos jui-
zados especiais, da justia de paz, juzes classistas, bem como de todos os que exer-
am funo de julgamento em rgos de deliberao coletiva da administrao p-
blica direta e indireta. A interpretao do STF abriu uma exceo para o caso da Jus-
tia Eleitoral.
7. Em poucas ocasies o STF ao menos conhece recursos que envolvam matria eleito-
ral. Um importante precedente aberto foi a deciso tomada na Adin no 4.018, de feve-
reiro de 2008, quando o Supremo decidiu pela inconstitucionalidade de uma resolu-
o do TRE-GO.
891

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Vitor Marchetti
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892

1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
ABSTRACT
Electoral Governance: The Brazilian Electoral Justice Model
This article introduces the debate on electoral governance and examines the
main criteria for distinguishing between the different models in comparative
terms. The models adopted by various Latin American democracies,
highlighting the Brazilian model and its peculiarities will also be discussed in
the work. The conclusion is that the prevailing system of electoral governance
in Brazil is an atypical combination of elements, such as: concentration of
governance activities in a single electoral commission; exclusion of the
Legislative Branch from naming and selecting members of the electoral
commission and adoption of the rule of intersection with the Constitutional
Court. This combination creates a favorable institutional climate for the
judicialization of partisan political competition, since it allows legal readings
of the rules of the competitive game to include interpreting the Constitutional
wording.
Key words: electoral governance; electoral justice; judicialization of elections
RSUM
Gouvernance lectorale: Le Modle Brsilien de Justice lectorale
On cherche ici discuter la question de la gouvernance lectorale, en

prsentant les critres principaux pour distinguer les diffrents modles.
Ensuite, on examine les modles adopts par quelques-unes des dmocraties
latino-amricaines, prsentant surtout le modle adopt par le Brsil, et ses
particularits. On conclut que, au Brsil, il existe dans la gouvernance
lectorale une composition atypique dlments tels que: concentration des
activits de cette gouvernance dans un seul Organisme lectoral (OE);
exclusion du pouvoir lgislatif quant lindication et la slection des
membres de lOE, ainsi que ladoption de la rgle dintersection avec la Cour
Constitutionnelle. Cette composition cre un cadre institutionnel favorable
la judicialisation lors des lections, car elle permet que les interprtations
juridiques sur les rgles du jeu comptitif passent par linterprtation du texte
constitutionnel.
Mots-cl: gouvernance lectorale; Justice lectorale; judicialisation lors des

lections
893

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Governana Eleitoral: O Modelo Brasileiro de

este trabalho, parte-se do pressuposto de que as regras da com-

Revista Dados 2008 Vol. 51 no 4

O objetivo aqui no detalhar a atuao do Judicirio nesses casos nem

GOVERNANA ELEITORAL: DEFININDO O CONCEITO

Os estudos sobre governana eleitoral so recentes na literatura polti-

Na literatura norte-americana, aps a deciso da Corte Suprema que

Essa recente literatura argumenta que a governana eleitoral enten-

Alguns dos poucos pesquisadores que estudaram o tema tiveram suas

Revista Dados 2008 Vol. 51 no 4

Review dedicado exclusivamente ao assunto. Em sua introduo,

Governana eleitoral um abrangente nmero de atividades que cria e

O rule making seria a escolha e a definio das regras bsicas do jogo

No rule application, temos a implementao e o gerenciamento do jogo

Esses trs diferentes nveis da governana eleitoral geralmente no so

Revista Dados 2008 Vol. 51 no 4

Rule Making Rule Application Rule Adjudication

corporando-o como uma varivel nas anlises sobre a consolidao

Evidentemente que a governana eleitoral no garante boas eleies,

O argumento dos autores que, em democracias recentes, a depender

Boa parte desses estudos teve a Amrica Latina, o Leste Europeu e a

Revista Dados 2008 Vol. 51 no 4

pases. Outros ganharam especial destaque exatamente por provarem

Observadores e instituies internacionais tambm tm demonstrado

O estudo de Lpez-Pintor (2000) e os estudos do Idea visam definir cri-

MODELOS COMPARADOS DE GOVERNANA ELEITORAL

Revista Dados 2008 Vol. 51 no 4

O primeiro passo foi selecionar, da base de dados do Idea, apenas os

Feita essa primeira filtragem, selecionamos apenas os pases que fo-

O Idea e, antes dele, Lpez-Pintor (2000) definiram alguns critrios co-

Nesse esforo de produzir critrios para o estudo comparado, pode-

A posio institucional de um OE diz respeito a seu estatuto jurdico, seu

H tambm aqueles duplamente independentes, ou seja, h dois orga-

Revista Dados 2008 Vol. 51 no 4

administrar e executar o processo eleitoral (rule application), e o outro

Por fim, ser misto quando o modelo de governana eleitoral incluir

O Quadro 2 a seguir resume as caractersticas dos diferentes modelos

Governamental Vinculado ao Poder Executivo, geralmente ao Minist-

O vnculo institucional diz respeito, basicamente, s origens e aos requi-

Revista Dados 2008 Vol. 51 no 4

dos membros de um OE no estiver na esfera de um rgo do Executi-

Quando os membros do OE mantiverem vnculos com os partidos e so-

Ser especializado quando seus membros forem escolhidos por crit-

Pode-se exigir que esses membros especializados possuam vnculos

Outra regra possvel de vnculo institucional dos membros o mtodo

No Quadro 3 a seguir, os modelos de governana eleitoral de acordo

Carreira Todos os seus membros mantm vnculos com o Poder Executivo.

Revista Dados 2008 Vol. 51 no 4

Considerando os 93 pases selecionados, temos exatos 112 OEs, isso

Elaborao do autor com base em informaes do Idea (2007).

Entre os modelos de governana eleitoral selecionados do estudo do

Como os modelos mistos so a combinao de um OE independente

Outra constatao dos dados comparados que poucos OEs adotam a

Recentemente, vrios pases promoveram reformas para garantir uma

Revista Dados 2008 Vol. 51 no 4

quais a gerncia das eleies era prerrogativa do Executivo, permitin-

Na Amrica Latina, o nico pas que adota o modelo misto a Argenti-

Podemos dizer, assim, que na Amrica Latina predominam OEs de

A classificao dos OEs pelos critrios da posio institucional e do

Para tanto, acreditamos que podemos ir adiante quanto ao perfil dos

Quando o modelo adotado for independente-partidrio, sabemos que

Revista Dados 2008 Vol. 51 no 4

Sabemos menos ainda quando o modelo adotado for independente-es-