ESTUDO

DESAFIOS DO LICENCIAMENTO
AMBIENTAL

Rose Mirian Hofmann

Suely Mara Vaz Guimares de Araujo
Consultoras Legislativas da rea XI
Meio Ambiente e Direito Ambiental, Organizao Territorial,
Desenvolvimento Urbano e Regional

ESTUDO
SETEMBRO/2015

Cmara dos Deputados

Praa dos Trs Poderes
Consultoria Legislativa
Anexo III - Trreo
Braslia - DF
 SUMRIO

Contedo do licenciamento ambiental ......................................................................................................6

Tipo de estudo necessrio instruo do processo .................................................................................7

Etapas necessrias ao efetivo licenciamento ambiental ...........................................................................7

Papel dos intervenientes ...........................................................................................................................8

Participao e controle social no processo de licenciamento .................................................................8

2015 Cmara dos Deputados.

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 DESAFIOS DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL

Rose Mirian Hofmann

Suely Mara Vaz Guimares de Araujo

O licenciamento ambiental tem sido frequentemente apontado como um

dos entraves ao pleno desenvolvimento econmico do pas. Por este motivo, bem como pela
relevncia do instrumento para a consecuo dos objetivos da Poltica Nacional do Meio
Ambiente (PNMA), ele objeto de constante ateno da Cmara dos Deputados.
Em 1988, antes mesmo de a Constituio ter sido aprovada, o tema foi
abordado de maneira abrangente pelo Projeto de Lei n 710/1988, de autoria do Deputado Fbio
Feldmann, que teve Substitutivos aprovados nas trs comisses da Casa e se encontra pronto para
a Ordem do Dia no Plenrio desde 1/02/1999. Hoje, essa proposio se encontra desatualizada,
o que no significa que o Parlamento deixou de debater a questo.
At pouco tempo atrs, uma das causas da morosidade do licenciamento
ambiental era atribuda discusso sobre a distribuio de competncias entre os entes federados
para a conduo do processo. No havia delimitao clara sobre as competncias municipais,
estaduais e federais, gerando interminveis embates no judicirio.
Para enfrentar essa questo dos conflitos federativos no licenciamento e
em outras aes sob responsabilidade dos rgos ambientais, foi editada a Lei Complementar n
140, de 8 de dezembro de 2011, que fixou normas para a cooperao entre a Unio, os estados, o
Distrito Federal e os municpios nas aes administrativas decorrentes do exerccio da
competncia comum relativas proteo das paisagens naturais notveis, proteo do meio
ambiente, ao combate poluio em qualquer de suas formas e preservao das florestas, da
fauna e da flora.
Alm dessa Lei Complementar, j sancionada, tramita na Cmara dos
Deputados, em regime de prioridade, o Projeto de Lei n 3.729/2004, que dispe sobre o
licenciamento ambiental e regulamenta o inciso IV do 1 do art. 225 da Constituio Federal.
Apensados a ele seguem treze projetos de lei, quais sejam:
PL n 3.957/2004, da Deputada Ann Pontes, disciplina de forma
ampla o licenciamento ambiental e sua aplicao pelos rgos ou entidades competentes,

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integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA, institudo pela Lei n 6.938, de
31 de agosto de 1981;

PL n 5.435/2005, do Deputado Ivo Jos, que altera a Lei n 6.938,

de 1981 (Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente), para ampliar a proteo ao meio ambiente
e dar celeridade ao processo de recuperao ambiental;

PL n 5.576/2005, do Deputado Jorge Pinheiro, que dispe sobre

prazos de licenciamento ambiental, de acordo com o porte e o potencial poluidor do
empreendimento ou atividade produtiva;

PL n 1.147/2007, do Deputado Chico Alencar e outros, que

determina a obrigatoriedade, para o licenciamento de obra ou atividade utilizadora de recursos
ambientais efetiva ou potencialmente poluidoras e empreendimentos capazes de causar
degradao ambiental, da realizao do balano de emisses de gases do efeito estufa;

PL n 2.029/2007, do Deputado Betinho Rosado, que altera a Lei n

6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus fins
e mecanismos de formulao e aplicao, dispondo sobre atribuies dos municpios;

PL n 358/2011, do Deputado Jlio Lopes, que determina prioridade

para a tramitao do licenciamento ambiental de atividades que tenham como objetivo a
conservao e melhoria do meio ambiente;

PL n 1.700/2011, do Deputado Silas Cmara, que altera a Lei n

6.938, de 31 de agosto de 1981, que "dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus
fins e mecanismos de formulao e aplicao, e d outras providncias", para estabelecer que os
riscos ssmicos sejam considerados no mbito do licenciamento ambiental;

PL n 2.941/2011, do Deputado Ronaldo Benedet, que altera

dispositivo na Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, fixando o prazo mximo de 90 (noventa
dias) para os rgos ambientais decidirem sobre os pedidos de licenciamento ambiental;

PL n 5.716/2013, do Deputado Alessandro Molon, que dispe sobre

os objetivos e competncias dos rgos licenciadores responsveis pela avaliao e aprovao de
estudos de impactos ambientais de planos, programas e projetos potencialmente causadores de
significativa degradao ambiental, e d outras providncias;

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 PL n 5.918/2013, do Deputado Jorge Silva, que dispe sobre a
exigncia de Plano de Controle da Contaminao Ambiental, para fins de licenciamento
ambiental, e d outras providncias;

PL n 6.908/2013, do Deputado Wolney Queiroz, que dispe sobre

as exigncias ambientais para a concesso de financiamentos oficiais;

PL n 8.062/2014, do Deputado Alceu Moreira, que dispe sobre o

licenciamento ambiental, regulamenta o inciso IV do 1 do art. 225 da Constituio Federal, e
d outras providncias; e

PL n 1.546/2015, do Deputado Ronaldo Benedet, que dispe sobre

normas gerais para o licenciamento de empreendimentos utilizadores de recursos ambientais,
efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradao
ambiental.

Esse processo aguarda deciso na Comisso de Meio Ambiente e

Desenvolvimento Sustentvel (CMADS).

O momento poltico e econmico tem-se mostrado favorvel discusso

dessa matria. Muitos atores governamentais e no governamentais tm passado a defender a
edio de uma Lei Geral do Licenciamento Ambiental. Outros demandam apenas a simplificao
dos processos, estabelecimento de prazos mximos etc., em leitura equivocada que coloca o
licenciamento como mero entrave a ser superado, no lugar de uma ferramenta para o correto
planejamento dos empreendimentos pblicos e privados.

As regras nacionais sobre o licenciamento constam hoje,

preponderantemente, de atos normativos infralegais, entre os quais se destacam as Resolues
Conama n 01/1986 e 237/1997. Enquanto a primeira trata basicamente do Estudo de Impacto
Ambiental e do Relatrio de Impacto Ambiental (EIA/Rima), a segunda regulamenta o
licenciamento ambiental em si, entendido como o procedimento administrativo pelo qual o rgo
ambiental competente licencia a localizao, instalao, ampliao e a operao de
empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou
potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradao
ambiental.

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 Nas leis federais, as referncias ao licenciamento esto, essencialmente,
na j citada Lei Complementar n 140/2001, que se limita a repartir atribuies entre os entes
federados, e no art. 10 da Lei n 6.938/1981 (Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente
PNMA), dispositivo que prev a licena para empreendimentos potencialmente causadores de
degradao do meio ambiente. Assim, em lei em senso estrito, h lacuna normativa sobre o tema,
e no excesso de regras.

Nos debates atuais sobre a matria, algumas questes centrais merecem

reflexo, pois a deciso sobre elas que traar os novos rumos desse instrumento, que tem
concentrado em grande parte a misso dada PNMA de compatibilizar o desenvolvimento
econmico e social com a preservao da qualidade do meio ambiente e do equilbrio ecolgico.

Os seguintes pontos podem ser destacados:

Contedo do licenciamento ambiental

notrio que o licenciamento ambiental tem-se dedicado a resolver

questes que no deveriam estar sendo tratadas no mbito desse instrumento, mas o so pela falta
de efetividade de instrumentos de planejamento e gesto territorial, a exemplo do zoneamento
ecolgico-econmico (ZEE).

Para dar mais nfase viso holstica na questo ambiental, a Cmara

discute a viabilidade de instituir, por lei, a avaliao ambiental estratgica (AAE), entendida como
o conjunto de atividades com o objetivo de prever, interpretar, mensurar, qualificar e estimar a
magnitude e a amplitude espacial e temporal do impacto ambiental potencialmente associado a
uma poltica, plano ou programa governamental.

Seria uma forma de trazer ao debate prvio as questes mais amplas e

interdisciplinares das polticas pblicas, que hoje tem ficado, equivocadamente, concentradas nos
rgos ambientais.

O processo de debate da futura Lei Geral do Licenciamento Ambiental

(PL n 3.729/2004 e apensos) pode ser um caminho para se introduzir a AAE em nosso sistema
jurdico.

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 Tipo de estudo necessrio instruo do processo

Discute-se tambm qual seria o melhor critrio para definio dos

estudos necessrios instruo do licenciamento ambiental. A regra que vigora atualmente,
baseada na interpretao conjunta da Constituio Federal (art. 225, 1, IV) e da Lei da PNMA
(art.10), exige estudo prvio de impacto ambiental para instalao de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, permitindo-se estudos
mais simples para empreendimentos de menor potencial degradador.

O mtodo adotado pela Resoluo Conama 01/1986 para exigncia de

EIA, nessa linha, baseia-se no potencial do impacto intrnseco ao empreendimento,
desconsiderando a rea no qual ser instalado.

Os debates nesta Casa tm includo a possibilidade de inserir nessa

deciso a varivel relativa resilincia do local no qual se pretende implantar o projeto, a fim de
concentrar a ateno naqueles cuja combinao entre o potencial de impacto e a fragilidade do
meio seja mais gravosa ao meio ambiente. Com essa ponderao de risco, seria possvel
simplificar o licenciamento de empreendimentos com menor potencial de impacto a serem
instaladas em reas mais resilientes.

Etapas necessrias ao efetivo licenciamento ambiental

O Decreto 99.274/1990, que regulamenta a Lei da PNMA, prev as

seguintes licenas:

I Licena Prvia (LP), na fase preliminar do planejamento de atividade,

contendo requisitos bsicos a serem atendidos nas fases de localizao, instalao e operao,
observados os planos municipais, estaduais ou federais de uso do solo;

II Licena de Instalao (LI), autorizando o incio da implantao, de

acordo com as especificaes constantes do Projeto Executivo aprovado; e

III Licena de Operao (LO), autorizando, aps as verificaes

necessrias, o incio da atividade licenciada e o funcionamento de seus equipamentos de controle
de poluio, de acordo com o previsto na LP e na LI.

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 Questiona-se muito a necessidade de manuteno dessas etapas,
principalmente pelo fato de a legislao de outros pases se comportar de forma diversa.

Ocorre que o arranjo institucional brasileiro, em associao com as

regras licitatrias aplicveis ao setor pblico, leva necessidade de concatenar os nveis de
detalhamento dos projetos com o avano das etapas das licenas.

H, todavia, casos em que se pode vislumbrar um licenciamento mais

clere, mesclando-se as etapas. Isso tambm est sendo discutido no Parlamento.

Papel dos intervenientes

Os rgos e entidades da administrao pblica federal que se

manifestam em processos de licenciamento ambiental so chamados, comumente, de
intervenientes. Na esfera federal, sua atuao regida pela Portaria Interministerial MMA-MS-
MJ-MC n 60/2015, na qual se estabelece que o Ibama deve avaliar se as exigncias tcnicas feitas
pelos rgos intervenientes guardam relao com os impactos da atividade em processo de
licenciamento, determinando que o rgo retire dos documentos e licenas as exigncias que a
autarquia julgar que no guardem relao com os impactos.

A relao ideal entre rgos ambientais e intervenientes tem sido

amplamente estudado pela Cmara dos Deputados. O que se debate, nesse caso, a melhor
forma de garantir a anlise multi, inter e transdisciplinar de temas como patrimnio cultural,
sade, direitos indgenas e quilombolas, no escopo do licenciamento ambiental.

Independentemente da forma como o Poder Executivo pretenda

futuramente organizar sua estrutura, compete ao Poder Legislativo traar linhas claras de como o
licenciamento ambiental deve incorporar temticas to relevantes.

Participao e controle social no processo de licenciamento

Outro ponto a ser ressaltado a efetividade da participao e controle

social no processo de licenciamento, o que hoje se busca garantir por meio da realizao de
audincias pblicas. O processo legislativo tem-se mostrado aberto a novas sugestes de
participao social no licenciamento, a fim de garantir o envolvimento da sociedade no somente
na etapa prvia, mas tambm no decorrer da vida til do empreendimento, quando implantado.
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 Apresentados os principais aspectos do debate sobre a futura Lei Geral
do Licenciamento Ambiental, importante mencionar que qualquer projeto de lei de iniciativa do
Poder Legislativo possui limitaes para criao de regras no licenciamento ambiental.

Em primeiro lugar, a autonomia dos entes federados princpio

constitucional a ser plenamente assegurado e, portanto, no se pode subtrair de qualquer uma das
esferas de governo a competncia para legislar concorrentemente sobre proteo do meio
ambiente. Por isso, nos termos do 1 do art. 24, no mbito da legislao concorrente, a
competncia da Unio necessita se limitar a estabelecer normas gerais.

Outro limite a ser respeitado, no contexto da independncia entre os

poderes, o da iniciativa legislativa para dispor sobre criao de cargos, organizao
administrativa, criao e extino de rgos da administrao pblica, que compete
privativamente ao Presidente da Repblica, nos termos do 1 do art. 61, combinado com o art.
84 da Constituio Federal.

Assim, qualquer projeto de lei geral sobre o licenciamento ambiental

iniciado pela Cmara dos Deputados ter abordagem substantiva, contemplando o instrumento
em si, sem interferir diretamente na estruturao administrativa do responsvel por sua futura
execuo. Podem ser feitas referncias expressas s atribuies dos entes componentes do
Sisnama previstas no art. 6 da Lei da PNMA (rgo superior, rgo consultivo e deliberativo,
rgo seccional etc.), sem identificao do rgo em si.

Estas so, pois, as informaes consideradas mais relevantes para

embasar as discusses sobre o licenciamento ambiental no processo legislativo, sendo
indispensvel a participao da sociedade nesse momento em que se busca aprimorar o
instrumento de forma a alcanar maior eficincia e efetividade.

Mais informaes sobre o tema podem ser obtidas nos seguintes

estudos:

Gargalos do Licenciamento Ambiental Federal no Brasil (2015)

Rose Mirian Hofmann
http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/24039
Avaliao Ambiental Estratgica (2014)
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Roseli Senna Ganem (coord.) et al.
http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/19079
Legislao Federal Brasileira e Norteamericana sobre a Avaliao de Impacto
Ambiental (2013)
Ilidia da Asceno Garrido Martins Juras
http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/14877
Alternativas para resolver os impasses relativos ao licenciamento ambiental de
obras de infraestrutura (2007)
Ilidia da A. G. Martins Juras e Suely M. V. Guimares de Arajo
http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/1164
Legislao sobre licenciamento ambiental: histrico, controvrsias e perspectivas
(2005)
Maurcio Boratto Viana
http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/1234
Licenciamento Ambiental e Legislao (2002)
Suely Mara Vaz Guimares de Arajo
http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/1029

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