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Conversas e controvrsias, Porto Alegre, v.2, n.2, p. 32-42. 2011/2

Programas de transferncia de renda: algumas reflexes sobre seus impactos na


educao brasileira

Janana Ruviaro da Silva*

Resumo: O objetivo deste artigo traar um breve histrico dos programas de transferncia
de renda no Brasil e apresentar alguns indicadores desses programas para a educao
brasileira. Para tal, este trabalho se desenvolve em trs partes. Primeiramente, expe as
principais concepes tericas acerca dos programas de transferncia de renda, traa um breve
histrico dos programas implantados no Brasil e, por fim, foca a anlise no Programa Bolsa
Famlia e seu impacto na educao da populao mais pobre.

Palavras-chave: Programas de transferncia de renda. Programa Bolsa Famlia. Educao.

Introduo
Os programas de transferncia de uma renda bsica aparecem com diversos nomes em
diferentes pases, pois em geral o nome do programa relaciona-se diretamente com a vertente
terica na qual se inspira. Alguns pases chamam de Renda Mnima de Insero (RMI),
Imposto de Renda Negativo (IRN), Renda Cidad (RC), Renda Bsica de Cidadania,
Programa Bolsa Famlia (PBF), Vale Cidadania, entre outros, e surgem como uma possvel
soluo para a crise do Welfare State1, juntamente com os processos de reestruturao
produtiva e globalizao como mecanismos que possam dar conta das transformaes
provocadas no mundo do trabalho, uma vez que estes afetaram negativamente a populao
mais frgil e vulnervel de cada pas, evitando o aumento desenfreado das desigualdades
sociais.
Esse contexto, a partir dos anos 1960, propiciou mais intensamente o debate
internacional acerca dos programas de transferncia de renda como possibilidade de soluo
para a crise do emprego e o enfrentamento da pobreza, sendo defendidos por polticos,
organizaes sociais e estudiosos de diferentes reas e matizes ideolgicos. De acordo com
Rocha (2010, p. 893) no h novos papis para o Estado, mas a necessidade de

*
Acadmica do curso de Cincias Sociais na PUCRS.
1
Estado de bem-estar social, tambm chamado de estado-providncia. amplamente implantado nos pases ao
longo da dcada de 30, como enfrentamento a crise. Baseava-se na necessidade de interveno estatal, atravs de
planejamento, para que as condies do capitalismo fossem restabelecias e acompanhadas de democracia poltica
representativa, menor desigualdade social e ampliao dos direitos sociais, em especial a proteo ao
trabalhador.
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modernizao contnua da sua ao em todas as frentes [...] assim como transparncia e


eficcia do desenho e da gesto dos mecanismos de poltica pblica utilizados.
Conforme supracitado, no somente a nomenclatura dada aos programas variada,
mas tambm a natureza de cada programa. Esta configurao provoca um debate intenso
quando se fala em mnimos sociais e est longe de ser consensual, pois conforme Scherer
(1997, p. 86):

o que subjaz s diversidades de posies polticas so as concepes que cada


corrente ideolgica tem a propsito dos pobres e das necessidades sociais. Resulta
tambm da compreenso que se tem sobre as formas de insero social, dos
mecanismos multiplicadores das desigualdades, e por suposto, da concepo de
sociedade que se pretende construir.

Contudo, trs correntes se destacam em importncia para os programas dessa natureza


que foram paulatinamente sendo implantados primeiramente na Europa e no mundo.
Nos tpicos a seguir, apresento brevemente tais correntes tericas, pois considero de
fundamental importncia para se entender a natureza dos programas brasileiros de
transferncia de renda implantados no Brasil e seus possveis impactos para a realidade
educacional do pas.

Principais correntes tericas acerca dos programas de transferncia de renda


Uma primeira vertente terica, que est dentro das chamadas Teorias econmicas de
poltica social, baseia-se na concepo de imposto de renda negativo. Escritos de liberais
como Friedman apresentam argumentos favorveis reduo gradual da poltica social. Para
Friedman, de acordo com Coimbra (1994, p. 99),

a constatao do crescimento e expanso da poltica social nas


ltimas dcadas motivo de tristeza, pois tais fenmenos estariam
conduzindo perda de dinamismo econmico, inchao desmesurada do
aparelho estatal e diluio da operosidade e das motivaes para o trabalho.

Dessa forma, defendem a substituio dos demais servios e benefcios oferecidos


pelo Estado pela transferncia de renda destinada aos mais pobres, pois consideram os
Programas de Garantia de Renda Mnima (PGRM) mecanismos compensatrios e residuais e
estes tem a funo de simplificar o sistema de proteo social.

A concepo subjacente ao imposto de renda negativo est na crena do


mercado como instrumento autoregulador da economia, e, conseqentemente, os
mecanismos a serem utilizados para a interveno estatal no devem provocar
desequilbrios nas relaes de oferta e demanda. Dessa forma, a transferncia de renda
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deve ser limitada a um valor mnimo, que no possa substituir os salrios ofertados no
mercado de trabalho como tambm no deve desestimular a procura de emprego por
parte dos beneficirios. [...] Para essa corrente, o benefcio deve ser concedido de
forma complementar e no devendo exceder a um determinado montante a fim de
no desestimular o indivduo a buscar colocao no mercado de trabalho
(CHIECHELSKI, 2007, p. 62).

Uma segunda vertente que tambm foi muito discutida como possvel soluo para o
quadro de crise que se agravava, baseava-se na forma racionalizada de distribuio da riqueza
e visava combater a pobreza relativa. A idia aqui que o trabalho e no a renda strictu senso
seja distribuda. Para tais aes, propunham que deveria haver uma reorganizao no mbito
do trabalho, por exemplo, com a reduo da jornada para que todos possam ter postos de
trabalho. Dessa forma, tal proposta est centrada no trabalho como elemento central para a
cidadania, visto como um elemento organizador da vida social, uma vez que vincula
transferncia de renda com trabalho. De certa forma, essa linha terica dialoga com a Renda
Mnima de Insero2 (RMI) adotada em pases como a Frana, por exemplo, e nega uma
Renda Mnima apenas pela situao de pobreza do cidado, pois para essa vertente um
subsdio garantido pela vida afora, suprimindo a participao na sociedade pelo trabalho um
atentado [...] ao direito cvico mais elementar: o direito de trabalhar (GORZ; AZNAR apud
FONSECA, 2001, p. 133).
At aqui fica claro que a preocupao de fato est com a manuteno do sistema
vigente que est sendo ameaado com a crise do Welfare State. Notamos que as solues
encontradas esto estritamente assentadas na idia do trabalho para dar conta da proteo
social que est sendo colocada em xeque. No entanto, tal proposta apresentava srias
limitaes, uma vez que o trabalho j no poderia mais ser o organizador da vida social, tendo
em vista o quadro que se desenhava com a reestruturao produtiva: trabalhos precrios,
incertos e flexveis, alm de um contingente enorme de trabalhadores sem postos de trabalho.
Por fim, outra vertente terica a chamada Teoria da Cidadania que defende uma
renda bsica universal e incondicional que deve ser estendida a todos cidados por fazerem
parte da comunidade, em funo de sua participao no patrimnio comum. O diferencial
dessa abordagem o foco no conceito de cidadania. Para essa perspectiva, a poltica social
no pode ser separada da compreenso do processo de expanso e de transformao da
cidadania no mundo moderno. Dessa forma, programas de transferncia de renda no devem
ter nenhum condicionante, inclusive devem estar desvinculados da questo do trabalho, pois a

2
O RMI, implantado na Frana em 1988, garantia a seus beneficirios o direito a uma renda mnima mensal,
assistncia mdica, a auxlio moradia e o direito medidas de insero social e profissional.
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renda conferida devido condio de cidadania3. No necessrio ser declarado incapaz,


ter sido contribuinte, demonstrar que pobre, que est desempregado ou declarar disposio
para o trabalho (VAN PARIJS apud FONSECA, 2001, p.133).
Contudo, apesar de seu carter universalizante, se analisarmos seus impactos em
termos de recursos, ser invivel para pases emergentes e com altos nveis de desigualdade
social como o caso do Brasil a implantao de uma renda bsica assentada apenas na
condio de cidadania principalmente pelo nmero excessivo de beneficirios e poucos
recursos a serem distribudos (DINIZ, 2007, p. 108).

Origens das polticas sociais de transferncia de renda no Brasil


No Brasil, de acordo com a literatura existente a respeito do Sistema de Proteo
Social Brasileiro, uma primeira fonte histrica da preocupao do Estado com a seguridade
social data de 1930, coincidindo com a implantao dos estados-providncia em quase todos
os pases desenvolvidos. De acordo com Cardoso Jr. e Jaccoud (2005) essa poltica social era
de cunho corporativo e embasava-se nos Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs) e na
CLT. No entanto, somente em 1988 que as polticas sociais assentadas na afirmao de
direitos sociais da cidadania sero consolidadas. J o estabelecimento de uma primeira renda
mnima foi afixada para os trabalhadores urbanos4 em 1940 com a introduo do salrio
mnimo. O salrio mnimo significou, segundo Sposati (1997, p.111) o padro bsico de
ganho mensal onde todo o cidado deveria se situar. Ou seja, ele deveria garantir as
condies de habitao, alimentao, sade do trabalhador e da famlia, vesturio, etc.
Contudo, em se tratando de polticas sociais especificamente de transferncia de renda para a
populao em situao vulnervel5, somente em 1991 que estas tem seu embrio. No incio
dos anos 90, O senador Eduardo Matarazzo Suplicy (PT/SP), atravs do Projeto de Lei n
80/91, institui o:

Programa de Garantia de Renda Mnima - PGRM, que beneficiar, sob a


forma do imposto de renda negativo, todas as pessoas residentes no Pas, maiores de
vinte e cinco anos e que aufiram rendimentos brutos mensais inferiores a
Cr$45.000,00 (quarenta e cinco mil cruzeiros).

3
Entende-se aqui cidadania como o conjunto dos direitos civis, polticos e sociais.
4
A imensa maioria, que era composta pelos trabalhadores rurais, estava excluda.
5
Refiro-me aqui populao que est margem dos direitos sociais mais elementares, como acesso sade,
moradia, educao e assistncia social.
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Embora seu projeto passasse por vrias transformaes at a sua implantao no ano
de 1995, podemos perceber, como mostra Fonseca (2001), entre o projeto de 1991 e as
principais experincias nacionais Campinas em 1996, Distrito Federal em 1995 e tambm
no ano de 1995 em Ribeiro Preto - no se teve notcias de nenhuma outra iniciativa. Diante
disso, pode se inferir que o projeto do senador Suplicy pode ser considerado o embrio do
atual Programa Bolsa Famlia (PBF).

O programa Bolsa Famlia e seus antecedentes


O Programa Bolsa Famlia (PBF) um programa federal de transferncia direta de
renda destinado s famlias em situao de pobreza e extrema pobreza. O programa criado em
outubro de 2003 e sancionado pelo presidente Lula em 2004 pela lei 10.836/04 unificou
programas da mesma natureza j existentes como Bolsa Escola, Programa Nacional de Acesso
Alimentao, o Bolsa Alimentao, o Auxlio Gs e o Cadastramento nico do Governo
Federal. De acordo com o Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS),
possui trs eixos principais: transferncia de renda, condicionalidades e programas
complementares. Segundo o MDS (2010),

a transferncia de renda promove o alvio imediato da pobreza. As


condicionalidades reforam o acesso a direitos sociais bsicos nas reas de educao,
sade e assistncia social. J os programas complementares objetivam o
desenvolvimento das famlias, de modo que os beneficirios consigam superar a
situao de vulnerabilidade.

Como condicionalidades, o MDS entende que so os compromissos assumidos pelas


famlias beneficirias do Bolsa Famlia e pelo poder pblico para ampliar o exerccio dessas
famlias a seus direitos sociais bsicos. Por um lado, as famlias devem assumir e cumprir
esses compromissos para continuar recebendo o benefcio. Por outro, as condicionalidades
responsabilizam o poder pblico pela oferta dos servios pblicos de sade, educao e
assistncia social. As condicionalidades esto vinculadas a trs reas principais: sade,
educao e assistncia social. E correspondem respectiva e basicamente em frequentar os
postos de sade, no caso das mulheres, fazendo os devidos acompanhamentos e exames
mdicos; os pais devem manter os filhos devidamente matriculados e com frequncia escolar
de no mnimo 85% para beneficirios entre 6 e 15 anos e 75% para beneficirios entre 16 e 17
anos; e no caso da assistncia social, crianas e jovens em situao de risco devem participar
dos Servios de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos (SCFV) do PETI e obter
frequncia mnima de 85% da carga horria mensal.
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Quanto aos valores transferidos6 para as famlias, variam de R$ 32 a R$ 242 de acordo


com a renda mensal da famlia por pessoa e com o nmero de crianas e adolescentes de at
17 anos. As famlias consideradas extremamente pobres so as que possuem uma renda
familiar por membro de at R$ 70 e famlias pobres com renda de at R$ 140 por pessoa.

A situao educacional brasileira: O quadro da desigualdade


Embora ocorressem nos ltimos anos melhorias significativas na educao brasileira,
estamos longe de ter ndices de educao de pases como os Estados Unidos, Alemanha e
Inglaterra, por exemplo. O quadro de desigualdade que se apresenta na educao perpassa
diversas esferas da sociedade e apresenta ndices muito dspares quando comparamos
categorias como, regies, localizao entre populao urbana e rural, populao negra e
branca e ainda, relaes de gnero.
Analisando-se os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios no perodo
de 1997 a 2007, por exemplo, verificamos que, apesar de alguns avanos, as desigualdades
so gritantes conforme apresentados na tabela 1.

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Para informaes sobre os valores transferidos s famlias pelo PBF acessar:
http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/valores-dos-beneficios
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Tabela 17
Mdia de anos de estudo da populao de 15 anos ou mais de idade,
por categorias selecionadas 1997 a 2007

Categorias 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Brasil 5,7 5,9 6,1 6,4 6,5 6,7 6,8 6,9 7,1 7,3

Nordeste 4,3 4,5 4,6 4,9 5,1 5,3 5,5 5,6 5,8 6,0

Sudeste 6,4 6,6 6,7 7,1 7,2 7,4 7,5 7,6 7,8 8,0

Urbana8 7,1 7,3 7,4 76 7,8 8,0 8,1 8,2 8,5 8,5

Rural 3,1 3,3 3,4 3,4 3,6 3,8 4,0 4,1 4,3 4,5

Homens 5,6 5,8 5,9 6,2 6,4 6,6 6,7 6,8 7,0 7,1

Mulheres 5,8 6,0 6,2 6,5 6,7 6,8 7,0 7,1 7,3 7,4

Brancos 6,7 6,8 7,0 7,3 7,4 7,6 7,7 7,8 8,0 8,1

Negros 4,5 4,7 4,9 5,2 5,5 5,7 5,8 6,0 6,2 6,3

Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD) de 1997 a 2007.

Percebemos, atravs da tabela, que o ndice mais alarmante a diferena da mdia de


estudos entre a populao urbana e a rural. Ao analisar as PNADs o dado que se mostrou
bastante significativo para a importncia do debate acerca dos programas de transferncia de
renda com condicionalidades na rea da educao a mdia de anos de estudo por quintos de
rendimento mensal familiar.

7
Tabela elaborada pela autora, a partir das Pnads dos respectivos anos. A Pnad no foi realizada em 2000 em
funo do Censo.
8
Os dados referem-se populao urbano-metropolitana.
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Entre tantas formas possveis de se analisar a desigualdade na educao brasileira,


uma delas comparar o acmulo de escolarizao entre ricos e pobres. De acordo com Castro
(2009)

um dos procedimentos mais simples e usuais perfilar a populao na faixa


etria em foco, do mais pobre para o mais rico, ou seja, de forma crescente, de acordo
com a renda. Em seguida, divide-se a populao em partes iguais usualmente se
utiliza a diviso em cinco partes que podem ser comparadas. O primeiro quinto o
mais pobre e o ltimo o mais rico, assim so utilizados para comparao.

A escolha da idade para a composio das tabelas justifica-se por ser a idade
considerada internacionalmente como indicador para verificar a situao educacional de
determinado pas ou regio (CASTRO, 2009, p.675).

Tabela 2
Mdia de anos de estudo da populao de 15 anos ou mais, por regies, localizao
geogrfica, cor e sexo, por quintos de renda da populao- 2007

Quintos de rendimento familiar per capita


CATEGORIAS 1 quinto 2 quinto 3 quinto 4 quinto 5 quinto
Brasil 5,0 5,8 6,3 7,5 10,3
Norte 5,1 5,5 6,1 6,7 9,4
Nordeste 4,4 4,7 5,4 5,7 8,7
Sudeste 6,0 6,6 6,9 8,2 10,8
Sul 5,5 6,3 6,6 7,9 10,5
Centro-Oeste 5,6 5,9 6,2 7,7 10,8
Pop. Urbana 5,6 6,2 6,7 7,8 10,4
Pop. Rural 3,9 4,3 4,2 5,1 6,7
Brancos 5,6 6,2 6,7 7,7 10,5
Negros 4,8 5,6 6,0 72 9,5
Homens 4,6 5,5 6,1 7,4 10,2
Mulheres 5,4 6,0 6,5 7,6 10,3

Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (2007).

A tabela 2 ilustra e torna mais visvel a estreita vinculao entre renda e escolaridade.
Enquanto, os 20% mais pobres da populao de 15 anos ou mais possuem em mdia 5 anos de
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estudo, os 20% mais ricos no Brasil possuem mais que o dobro dos anos de estudo da
populao. Esse dado nos leva a repensar a formulao de polticas sociais pblicas no mbito
da educao.

Consideraes finais
Discorri sobre as principais concepes tericas a respeito dos programas de renda
mnima, pois considero necessrio, assim como Chiechelski (2007, p.65) procurar saber qual
das concepes tericas inspirou a formulao de um determinado programa e em que medida
ele se aproxima ou se distancia do modelo original [...] para que se possa definir o alcance
desse programa. Assim, diante das propostas apresentadas, acredito que no Brasil seja
invivel, conforme supracitado - pelas condies que se apresentam no atual momento
histrico - a implantao de programas universais a todos os cidados.
Outra questo complicada a falta de condicionalidades. Ainda que programas como
o Bolsa Famlia tenham uma srie de limitaes para o cumprimento de suas
condicionalidades, tendo em vista que os servios que o Estado exige a participao dos
beneficirios no so eficientes para atender a demanda, estas no so desnecessrias. Na
educao, por exemplo, ainda que no se possa relacionar diretamente ao programa, foi
possvel verificar no perodo de 2002 a 2007, de acordo com os dados da Pnad 2007 que a
frequncia escolar9 de crianas e adolescentes cresceu bastante no perodo, passando de
36,5% em 2002, para 44,5% em 2007. Por fim, a taxa de frequncia lquida dos adolescentes
de 15 a 17 anos de idade vista pela renda familiar, apesar de ser muito desfavorvel para os
que se situam no 1 quinto da distribuio de renda, teve um avano nos ltimos anos. Em
1997, a taxa para o 1 quinto era de 6,1 passava para 16,8 em 2002 e alcanou 28,2 em 2007,
assim percebe-se uma melhora significativa no que diz respeito ao acesso ao ensino mdio
pelas camadas da populao mais desfavorecidas economicamente (Sntese de Indicadores
Sociais - IBGE 2008).
Feitas as devidas ressalvas, ainda que no se possa realizar nesse trabalho uma
correlao direta, mais profunda e detalhada entre o PBF e a melhoria dos ndices
educacionais no Brasil, possvel verificar que os avanos supracitados relacionam-se
intimamente com as mudanas ocorridas no mbito dos programas de transferncia de renda

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Para ver as taxas de crescimento da frequncia escolar no perodo mencionado, ver Sntese de Indicadores
Sociais do IBGE de 2008.
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com condicionalidades, tais como, o aumento dos valores transferidos e ampliao da idade
de abrangncia, que vai at os 17 anos de idade.

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