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Direito Administrativo p/ TRF-1

Analista Judicirio (rea Judiciria)


Teoria e exerccios comentados
Prof. Herbert Almeida Aula 9
CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA

Noes introdutrias

O controle foi descrito por Henri Fayol com uma das funes
administrativas bsicas, quais sejam: planejar, organizar, dirigir e
controlar. Nesse contexto, o vocbulo controle empregado no sentido de
funo bsica da administrao, consistindo na definio de padres para
medir desempenho, corrigir desvios ou discrepncias e garantir que o
planejamento seja realizado. Nesse meio, a finalidade do controle garantir
que a consecuo dos resultados daquilo que foi planejado, organizado e
dirigido se ajuste, tanto quanto possvel, aos objetivos estabelecidos.
Contudo, a definio apresentada acima mais utilizada para a Teoria
Geral da Administrao, no sendo o sentido ideal do controle que vamos
estudar.
Segundo Jos dos Santos Carvalho Filho, pode-se denominar de
controle da Administrao Pblica o conjunto de mecanismos jurdicos e
administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalizao e
reviso da atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder.
Por sua vez, a Prof. Maria Sylvia Zanella Di Pietro dispe que o controle
da Administrao Pblica pode ser definido como o poder de fiscalizao e
correo que sobre ela exercem os rgos dos Poderes Judicirio,
Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua
atuao com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico.
Enfim, o controle da Administrao Pblica um poder-dever de
fiscalizao e reviso da atuao administrativa para garantir a
conformao com o ordenamento jurdico e com a boa administrao. Isso
quer dizer que o controle vai alm da legalidade e legitimidade, alcanando,
inclusive, aspectos de eficincia, eficcia e efetividade.
No entanto, existem diversas formas de controle, cada uma com
finalidades e caractersticas especficas. Dessa forma, vamos apresentar um
quadro que resume as diversas formas de classificao do controle da
Administrao Pblica e, em seguida, vamos aprofundar o assunto.

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Alm das classificaes acima, o art. 70, caput, da Constituio da
Repblica apresenta um importante dispositivo no que se refere ao controle
da Administrao Pblica, apresentando o controle, quanto natureza, em
contbil, financeiro, oramentrio, operacional e patrimonial. O
mencionado dispositivo ainda aborda os aspectos da fiscalizao quanto
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das
subvenes e renncia de receitas.
Vamos, ento, detalhar as partes mais relevantes sobre estes tipos ou
formas de controle.

Natureza e aspectos da fiscalizao

O art. 70, caput, da Constituio da Repblica apresenta um


importante dispositivo no que se refere ao controle da Administrao
Pblica, vejamos:
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional
e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta,
quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das
subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de
cada Poder.

Por esse dispositivo, podemos analisar o controle da Administrao


Pblica quanto natureza em contbil, financeiro, oramentrio,
operacional e patrimonial. Essas so as atividades tipicamente
fiscalizadas pelos rgos de controle, informando aquilo que poder ser
fiscalizado. Vamos detalhar cada item:
A fiscalizao contbil destina-se anlise dos lanamentos e da
escriturao contbil. Por exemplo, um controle dessa natureza poder
analisar se os gastos com pessoal foram contabilizados adequadamente no
SIAFI; se os balancetes da entidade esto corretos; etc.
Por outro lado, a fiscalizao financeira tem como objeto verificar a
arrecadao das receitas e a execuo das despesas. Por exemplo,
ser que os pagamentos de material adquiridos pela entidade esto
ocorrendo da forma adequada? E as receitas previstas para o exerccio,
esto sendo arrecadas da forma correta?
A fiscalizao oramentria, por sua vez, refere-se elaborao e
execuo dos oramentos. Assim, pode-se verificar, por exemplo, se a
execuo de determinado programa possua previso no oramento para

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ser executado, se ocorreram os registros adequados nas rubricas
oramentrias, etc.
A fiscalizao operacional, que a novidade na Constituio Federal
de 1988, refere-se ao desempenho dos programas de governo e dos
processos administrativos. Aqui, o objetivo analisar se a gesto est
sendo bem desenvolvida. Ela pode analisar, por exemplo, os impactos das
aes do governo e verificar se realmente h algum benefcio para a
populao.
Por fim, a fiscalizao patrimonial se refere ao controle e guarda
do patrimnio pblico (bens mveis e imveis). Nesse caso, seria
observado se os bens adquiridos esto devidamente catalogados, qual o
estado de conservao, se h controle do material, etc.
O art. 70, caput, da CF ainda aborda os aspectos do controle quanto
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes
e renncia de receitas.
O controle de legalidade verifica obedincia das normas legais pelo
responsvel fiscalizado. Assim, o objetivo analisar se os responsveis pelo
rgo ou entidade esto observando aquilo que o ordenamento jurdico
determina.
A legitimidade, por sua vez, um complemento legalidade. Para
ser legtimo, um ato deve atender moralidade, conformao do ato com
os valores e princpios do direito e da Administrao Pblica, destinando-os
aos objetivos estatais. Assim, um ato legtimo deve observar o interesse
pblico, a moralidade, a impessoalidade, etc.
Portanto, a legalidade e a legitimidade, juntas, determinam que os
agentes pblicos devem observar o ordenamento jurdico, a moralidade, os
princpios administrativos e o objetivo ou finalidade pblica prevista no
Direito.
A economicidade, ou princpio da economicidade, est intimamente
relacionada ao princpio da eficincia. Tecnicamente, a economicidade
definida como a minimizao de custos no desenvolvimento de uma
atividade, sem comprometer os padres de qualidade. Nesse contexto, um
ato deve ser o mais econmico possvel, desde que o padro de qualidade
previsto seja mantido. No simplesmente o menor custo, mas o custo
adequado aos fins desejados. Trata-se, ademais, de uma anlise de
custo/benefcio da atuao administrativa.

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Devemos verificar que a economicidade no invade o mrito da deciso
administrativa. Isso porque os resultados da deciso devem ser analisados
sob o ponto objetivo. Por exemplo, se um agente adquiriu um nmero
excessivo de medicamentos, que no podero ser utilizados antes do
vencimento, o ato ser antieconmico, pois ter como consequncia o
desperdcio de recursos pblicos. Nesse caso, a deciso discricionria teve
um resultado objetivamente antieconmico. Da mesma forma, a aquisio
de veculo por um valor acima do preo de mercado um ato
antieconmico.
A Constituio ainda determina que o controle da Administrao
Pblica dever verificar a aplicao de subvenes e renncias de
receitas.
De acordo com a Lei 4.320/1964, consideram-se subvenes as
transferncias destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades
beneficiadas, distinguindo-se como: (a) subvenes sociais as que se
destinem a instituies pblicas ou privadas de carter assistencial ou
cultural, sem finalidade lucrativa; (b) subvenes econmicas as que
se destinem a empresas pblicas ou privadas de carter industrial,
comercial, agrcola ou pastoril.
Com efeito, a concesso de subvenes sociais tem por objetivo a
prestao de servios essenciais de assistncia social, mdica e
educacional, sempre que a suplementao de recursos de origem privada
aplicados a esses objetivos, revelar-se mais econmica. Por outro lado, as
subvenes econmicas tm como objetivo: (a) cobrir os dficits de
manuteno das empresas pblicas; (b) a cobrir a diferena entre os preos
de mercado e os preos de revenda, pelo Governo, de gneros alimentcios
ou outros materiais; ou (c) cobrir as dotaes destinadas ao pagamento de
bonificaes a produtores de determinados gneros ou materiais.
Enfim, as subvenes so dotaes com finalidades sociais ou
econmicas. Os destinatrios devem prestar contas da aplicao das
subvenes recebidas, sujeitando-se fiscalizao pelos rgos
competentes.
Por sua vez, as renncias de receitas implicam na reduo
discriminada de tributos ou contribuies, e outros benefcios que
correspondam a tratamento diferenciado, compreendendo anistia,
remisso, subsdio, crdito presumido, concesso de iseno em carter
no geral, alterao de alquota ou modificao de base de clculo que

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gerem tratamento diferenciado. De forma resumida, a renncia de receita
uma forma de tratamento diferenciado que implica na no arrecadao
de receitas para o Governo. Qualquer entidade que tenha por atribuio
conceder, gerenciar, fiscalizar ou utilizar recursos financeiros decorrentes
de renncia de receitas, sujeita-se ao controle quanto eficincia, eficcia
e efetividade de suas aes, assim como quanto ao real benefcio
socioeconmico dessas renncias2.
Vejamos como este assunto pode ser exigido em concursos.

1. (Cespe - Proc/TC DF/2013) Em relao ao controle externo exercido pelo


Congresso Nacional, a fiscalizao financeira diz respeito ao acompanhamento da
execuo do oramento e da verificao dos registros adequados nas rubricas
oramentrias.
Comentrio: a elaborao e execuo do oramento finalidade da
fiscalizao oramentria, que verifica, entre outras coisas, o adequado
registro nas rubricas oramentrias. A fiscalizao financeira, por outro lado,
verifica se a receita e a despesa esto sendo executadas da forma adequada.
Assim, a questo est errada.
Gabarito: errado.

2. (Cespe - AFT/MTE/2013) O controle da administrao realizado pelo Poder


Legislativo com o auxlio do TCU abrange o denominado controle de
economicidade, pelo qual se verifica se o rgo pblico procedeu da maneira mais
econmica na aplicao da despesa, atendendo adequada relao de custo-
benefcio.
Comentrio: a economicidade se refere minimizao de custos, sem
comprometimento dos padres de qualidade. Nessa esteira, busca-se a
adequada relao custo benefcio. Ademais, o art. 70 da CR fala em controle
externo, que ser exercido pelo Congresso Nacional. Essa atribuio
complementada pelo art. 71, caput, que o controle externo, a cargo do
Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da
Unio. Logo, podemos perceber que a questo est correta. Vamos
aprofundar esses assuntos nos prximos captulos.
Gabarito: correto.

2
Lima, 2009, p. 34.

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entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimnio histrico e cultural.
Um ltimo exemplo encontra-se previsto no art. 31, 3, da
Constituio da Repblica, que determina que as contas dos municpios
devem ficar, durante sessenta dias, anualmente, disposio de qualquer
contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder questionar-lhes a
legitimidade, nos termos da lei. Tal dispositivo foi ampliado em decorrncia
da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000), que as
contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficaro disponveis,
durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no rgo
tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos
cidados e instituies da sociedade (LRF, art. 49).
Assim, seja na Constituio ou nos atos normativos
infraconstitucionais, existem diversas dispositivos que facultam o controle
popular.

8. (Cespe - TJ/TRE RJ/2012) A administrao pblica est sujeita a controle


interno realizado por rgos da prpria administrao e a controle externo
a cargo de rgos alheios administrao.
Comentrio: quando a questo fala em prpria administrao ela quer dizer
no mesmo Poder. Assim, ser interno o controle realizado pelos rgos da
prpria Administrao e externo o controle realizado por rgos alheios.
Essa designao prpria administrao consta na obra de Hely Lopes
Meirelles. Assim, a questo est correta.
Gabarito: correto.

Controle quanto ao fundamento ou amplitude

Controle hierrquico

O controle hierrquico se observa quando h o escalonamento


vertical de rgos, situao em que os rgos inferiores encontram-se
subordinados aos superiores. Por conseguinte, os rgos de cpula
possuem controle pleno sobre os subalternos, sem precisar de uma lei ou
outra norma especfica para lhe outorgar a competncia de controle.

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Nesse contexto, o controle hierrquico possui quatro caractersticas
principais: (a) pleno, pois abrange o mrito e a legalidade; (b)
permanente, uma vez que pode ser exercido a qualquer tempo; (c)
absoluto, porque independe de previso legal; (d) ser sempre um
controle interno, uma vez que ocorre no mbito da mesma Administrao.
Este o controle tpico do Poder Executivo, em que um rgo superior
controla o inferior. Por exemplo, um Ministrio exerce o controle hierrquico
sobre suas secretarias, que controlam hierarquicamente suas
superintendncias, que, por sua vez, estabelecem controle hierrquico
sobre as delegacias e assim por diante. Claro que esse controle tambm se
manifesta sobre os rgos administrativos dos Poderes Legislativo e
Judicirio e tambm na administrao indireta. Assim, o Presidente de um
tribunal exerce o controle hierrquico sobre a estrutura administrativa
desse tribunal; da mesma forma, o presidente de uma autarquia controla
hierarquicamente a estrutura administrativa a ele subordinada.
Segundo Hely Lopes Meirelles, o controle hierrquico pressupe as
faculdades de superviso, coordenao, orientao, fiscalizao,
aprovao, reviso e avocao das atividades controladas, bem como os
meios corretivos dos agentes responsveis7.
Finalmente, quanto observao de que este controle independe de
previso legal, a doutrina dispe que a lei cria a estrutura hierrquica,
subordinando um rgo ao outro e, por conseguinte, outorgando o controle
pleno. Dessa forma, no h porque uma nova lei criar a competncia para
fiscalizao, uma vez que essa faculdade j decorre diretamente da
hierarquia.

Controle finalstico

o controle exercido pela Administrao Direta sobre a Indireta,


ou seja, aquele em que no existe hierarquia, mas vinculao. Segundo
Hely Lopes Meirelles, o controle finalstico o que a norma legal estabelece
para as entidades autnomas, indicando a autoridade controladora, as
faculdades a serem exercitadas e as finalidades objetivadas. Por esse
motivo, trata-se de um controle que ser sempre limitado e externo.
Como no h hierarquia na relao, esse controle bem menos amplo
que o controle hierrquico, ocorrendo dentro dos limites previstos em lei.

7
Meirelles, 2013, p. 742.

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Vale dizer, enquanto o controle hierrquico amplo e independe de previso
legal, o controle finalstico depende de previso legal, que estabelecer as
hipteses e os limites de atuao.
Ainda nos ensinamentos de Meirelles, o controle finalstico um
controle teleolgico, de verificao do enquadramento da instituio no
programa geral de Governo e do acompanhamento dos atos de seus
dirigentes no desempenho de suas funes estatutrias, com o objetivo de
garantir o atingimento das finalidades da entidade controlada.
Finalizando, cumpre observar que a doutrina tambm chama o controle
finalstico de tutela ou, nos termos do Decreto-Lei 200/1967, de
superviso ministerial. Por fim, ainda possvel design-lo como controle
por vinculao, em contraposio ao controle hierrquico que ocorre por
subordinao.
Vamos resolver algumas questes.

9. (Cespe - PT/PM-CE/2014) Considera-se controle por vinculao o poder de


fiscalizao e correo que os rgos da administrao centralizada exercem sobre
as pessoas jurdicas que integram a administrao indireta.
Comentrio: o controle da administrao centralizada, ou direta, realizado
sobre a administrao descentralizada, ou indireta, denomina-se controle
finalstico. Alm disso, pode ser chamado de controle por vinculao, uma vez
que no h subordinao entre o controlador e o controlado, mas apenas a
vinculao. Outras formas de designar essa forma de controle a tutela ou
superviso ministerial. Portanto, o item est correto.
Gabarito: correto.

Controle quanto ao momento

Controle prvio

O controle prvio (preventivo ou a priori) exercido antes da


concluso ou operatividade do ato, como requisito para a sua eficcia ou
validade.

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Por exemplo, considerado controle prvio a liquidao da despesa
pblica como requisito para se efetuar o pagamento. Outro exemplo seria
a determinao de aprovao de um projeto de engenharia por um rgo
tcnico antes do incio da obra.
Deve-se frisar que os Poderes Legislativo e Judicirio tambm podem
exercer controle prvio.
Nesse sentido, podemos mencionar a necessidade de prvia
aprovao, pelo Senado Federal, da escolha de ministros do STF, de
tribunais superiores e do Tribunal de Contas da Unio, de governador de
Territrio Federal, do presidente e diretores do Banco Central e do
Procurador-Geral da Repblica (CF, art. 52, III, a, b, c, d e e).
Com efeito, no que se refere ao controle judicial, a Constituio Federal
dispe, em seu art. 5, XXXV, que a lei no excluir da apreciao do Poder
Judicirio leso ou ameaa a direito, demonstrando a possibilidade de
controle prvio por esse Poder, como, por exemplo, na concesso de liminar
em mandado de segurana com a finalidade de impedir a prtica ou
concluso de ato administrativo que restrinja o direito lquido e certo de
determinado administrado.

Controle concomitante

O controle concomitante aquele que realiza durante o processo de


formao do ato ou durante o desenvolvimento da conduta administrativa.
Segundo Hely Lopes Meirelles, este controle tem a finalidade de verificar a
regularidade da formao do ato.
H tambm diversos exemplos, como a fiscalizao de uma obra
durante a sua realizao, a fiscalizao da prestao de servio pblico pelo
poder concedente, o acompanhamento de um concurso pblico pela
corregedoria do rgo, etc.

Controle posterior ou subsequente

O controle subsequente (corretivo ou a posteriori) realizado aps


a concluso do ato controlado, tendo como objetivo corrigir eventuais
defeitos, declarar sua nulidade ou dar-lhe eficcia.
A homologao de um procedimento licitatrio ou de um concurso
pblico; a anulao, pelo Poder Judicirio, de um ato administrativo j
concludo; a sustao de um ato administrativo pelo Tribunal de Contas da

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Unio; o julgamento das contas dos administradores pblicos pelo Tribunal
de Contas da Unio; e outros so exemplos de controle subsequente.

10. (Cespe - AJ/TRT 10/2013) O controle prvio dos atos administrativos do Poder
Executivo feito exclusivamente pelo Poder Executivo, cabendo aos Poderes
Legislativo e Judicirio exercer o controle desses atos somente aps sua entrada
em vigor.
Comentrio: todos os Poderes podem exercer o controle prvio dos atos do
Poder Executivo. Aos rgos do prprio Poder Executivo podem ser
atribudas competncias de fiscalizao prvia, como a necessidade de
aprovao de um projeto antes do incio de uma obra, por exemplo.
O Poder Legislativo, por sua vez, possui competncia para aprovar
previamente a nomeao de determinadas autoridades escolhidas pelo
Presidente da Repblica, como a indicao do Presidente e os diretores do
Banco Central (CF, art. 52, III, d).
Por fim, a Constituio Federal defende, no artigo 5, XXXV, o acesso ao Poder
Judicirio para afastar leso ou ameaa a direito. Assim, possvel que o
controle judicial ocorra antes mesmo da ocorrncia do ato.
Portanto, o item est errado, pois h possibilidade de controle prvio pelos
Poderes Legislativo e Judicirio.
Gabarito: errado.

11. (Cespe - DPF/2013) O controle prvio dos atos administrativos de


competncia exclusiva da prpria administrao pblica, ao passo que o controle
dos atos administrativos aps sua entrada em vigor exercido pelos Poderes
Legislativo e Judicirio.
Comentrio: o item somente para fixao, pois vai na mesma linha da
questo anterior. A afirmativa est errada, uma vez que os trs Poderes podem
exercer o controle prvio.
Gabarito: errado.

Controle quanto ao aspecto

Quanto ao aspecto, o controle pode ser de legalidade e legitimidade e


de mrito.

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O controle de legalidade e legitimidade, j estudado
preliminarmente acima, possui o objetivo de verificar a conformao do ato
ou procedimento administrativo com as normas legais e os preceitos
administrativos. Essa uma hiptese de controle que pode ser exercida
tanto pela prpria Administrao, quanto pelos Poderes Legislativo e
Judicirio. A diferena que a Administrao o exerce de ofcio ou por
provocao; enquanto o Legislativo s poder exerc-lo nos casos previstos
na Constituio; e, por fim, o Poder Judicirio s atuar mediante
provocao, atravs da devida ao judicial. Com efeito, os atos ilegais ou
ilegtimos so passveis apenas de anulao, j que no se pode falar em
revogao daquilo que no se encontra em conformao com a lei.
O controle de mrito, por outro lado, atua sobre a convenincia ou
oportunidade do ato controlado. Logo, um controle que ocorre sobre os
atos discricionrios.
Em geral, este tipo de controle exercido pela prpria Administrao
que executou o ato. Assim, em regra, somente o Poder que editou um ato
administrativo poder exercer o controle do mrito desse ato. Isso porque
o mrito se expressa em um ato vlido, sendo que o seu desfazimento se
faz pela revogao.
Nesse contexto, o Poder Judicirio no poder adentrar no mrito da
deciso, ou seja, em nenhuma hiptese o controle judicial adentrar no
juzo de convenincia e oportunidade da autoridade administrativa que
editou o ato, pois a esse Poder s cabe avaliar a legalidade e legitimidade,
mas no o mrito.
Todavia, no se deve confundir mrito com discricionariedade. O Poder
Judicirio pode sim analisar os atos discricionrios, verificando se eles
encontram-se dentro dos parmetros definidos na lei e no Direito. Se,
eventualmente, um ato discricionrio mostrar-se desarrazoado ou
desproporcional, o Poder Judicirio poder anul-lo em virtude de sua
ilegalidade ou ilegitimidade.
O Poder Legislativo, por sua vez, poder realizar o controle de mrito
da funo administrativa (seja do Poder Executivo, o que mais comum;
ou do Poder Judicirio quando estiver exercendo sua funo administrativa).
Todavia, esse controle s possvel em carter excepcional e nas
hipteses expressamente previstas na Constituio Federal.
Esse controle do Poder Legislativo sobre o mrito das decises do Poder
Executivo costuma ser chamado de controle poltico, uma vez que se

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reveste de ampla discricionariedade. Vale dizer, no se trata de um controle
tcnico, nem mesmo de legalidade, , isso sim, um controle altamente
subjetivo outorgado pela Constituio Federal ao Poder Legislativo. Como
exemplos, podemos mencionar a necessidade de prvia aprovao do
Senado Federal para a indicao de nomes de algumas autoridades (CF,
art. 52, III); o julgamento, pelo Congresso Nacional, das contas prestadas
anualmente pelo Presidente da Repblica (CF, art. 49, IX); a fiscalizao,
pelo Congresso Nacional - diretamente ou por qualquer de suas Casas dos
atos do Poder Executivo e da Administrao Indireta (CF, art. 49, X).

Controle exercido pela Administrao Pblica


c
O controle exercido pela Administrao Pblica, ou simplesmente
controle administrativo, ocorre quando a prpria Administrao controla
os seus atos. Com efeito, ser sempre um controle interno, vez que se
instaura dentro de um mesmo Poder.
Nesse sentido, a definio de Hely Lopes Meirelles mostra-se bastante
esclarecedora8: Controle administrativo todo aquele que o Executivo e
os rgos de administrao dos demais Poderes exercem sobre suas
prprias atividades, visando a mant-los dentro da lei, segundo as
necessidades do servio e as exigncias tcnicas e econmicas de sua
realizao, pelo qu um controle de legalidade e mrito.
De incio, na esteira dos ensinamentos de Meirelles, devemos lembrar
que o controle administrativo mais comum no Poder Executivo, uma vez
que o responsvel precpuo pela funo administrativa. Porm, todos os
Poderes podem exercer o controle administrativo quando estiverem no
exerccio da funo administrativa. Assim, quando o Poder Legislativo ou o
Poder Judicirio fiscalizam os seus prprios atos administrativos, esto
exercendo o controle administrativo. Porm, quando esses poderes atuam
sobre as competncias do Poder Executivo, por exemplo, estaro exercendo
outras formas de controle, como a legislativa e judicial.
A base do controle administrativo o exerccio da autotutela,
conforme se expressa na Smula 473 do Supremo Tribunal Federal, nos
seguintes termos:

8
Meirelles, 2013, p. 746.

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finalidade de possibilitar que a Administrao pratique um ato final ou
tome uma deciso administrativa final. Por exemplo, o processo
licitatrio uma sucesso de atos que tem como resultado a escolha
de um fornecedor para firmar um contrato administrativo.
Assim, em sentido amplo, o processo administrativo uma forma de
controle, pois permite a preparao e a fundamentao do ato ou deciso
administrativa, legitimando a conduta escolhida. Como segue um
procedimento previsto em lei, devidamente registrado, o processo
administrativo representa uma forma de controle administrativo.
Em sentido estrito, por outro lado, o processo administrativo um
procedimento prprio, destinado a verificar a legalidade, a validade, e a
eficcia de um determinado ato 7dministrativo. Nesse caso, esse processo
tem incio com o direito de petio, devendo obedecer a regras especficas
(na Administrao Pblica federal, deve seguir a Lei 9.784/1999) e s
garantias constitucionais quanto ao direito de petio, de ampla defesa e
de garantia de recurso9.
d) recursos administrativos: em sentido amplo, os recursos
administrativos so todos os instrumentos hbeis direcionados a
propiciar prpria Administrao o reexame de deciso interna. Por
decorrncia do art. 5, LV, da CF, toda e qualquer deciso
administrativa deve ser passvel de recurso a ser analisado pela
Administrao. Vamos aprofundar este item em seguida.
e) arbitragem: a arbitragem uma forma de soluo de conflitos em
que as duas partes elegem uma terceira, o rbitro, para julgar
determinado litgio, sem necessidade do formalismo dos processos
judiciais. uma hiptese que vem sendo reconhecida aos poucos pela
doutrina, jurisprudncia e legislao.

12. (Cespe - PT/PM CE/2014) O controle administrativo sobre os rgos da


administrao direta um controle interno, que permite administrao pblica
anular os prprios atos, quando ilegais, ou revog-los, quando inoportunos ou
inconvenientes.
Comentrio: vejamos o contedo da Smula 473 do STF:

9
Marinela, 2013, p. 1047.

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Smula 473 A Administrao pode anular seus prprios atos, quando
eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam
direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade,
re peitado o direito adquirido , e re alvada, em todo o ca o , a
apreciao judicial.
Com efeito, o controle administrativo sempre um controle interno, que
permite que a Administrao Pblica anule seus prprios atos, quando ilegais,
ou revogue-os por motivo de convenincia ou oportunidade.
Gabarito: correto.

13. (Cespe - Proc/TC DF/2013) O controle administrativo um controle de


legalidade e de mrito, exercido exclusivamente pelo Poder Executivo sobre suas
prprias condutas.
b
Comentrio: de fato o controle administrativo um controle de legalidade e
mrito. No entanto, todos os Poderes exercem esse tipo de controle quando
estiverem no exerccio da funo administrativa. Logo, no exclusividade do
Poder Executivo, o que torna a questo errada.
Gabarito: errado.

14. (Cespe - AJ/CNJ/2013) Os rgos administrativos do Poder Judicirio, no


exerccio do controle administrativo, podem confirmar ou rever condutas internas,
conforme aspectos de legalidade ou de convenincia e oportunidade.
Comentrio: nesse caso, a questo abordou especificamente os rgos
administrativos do Poder Judicirio, logo estamos falando do desempenho da
funo administrativa desse Poder. Nesse caso, possvel que o Judicirio
exera o controle administrativo sobre os seus prprios atos, podendo
confirmar ou rever condutas internas, conforme aspectos de legalidade ou de
convenincia e oportunidade (mrito). Portanto, a assertiva est correta.
Gabarito: correto.

15. (CESPE - Tec MPU/2013) O direito de petio constitui instrumento de controle


administrativo da administrao pblica.
Comentrio: os instrumentos utilizados no controle administrativo so a
fiscalizao hierrquica, o direito de petio, o processo administrativo bem
como seus recursos administrativos, e o instrumento da arbitragem. O direito
de petio encontra-se previsto no art. 5, XXXIV, a, da CF, como forma de
assegurar o direito do administrado de obter resposta da Administrao
Pblica para a defesa de direitos ou contra ilegalidades ou abuso de poder.
Gabarito: correto.

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16. (Cespe - Administrador/MIN/2013) O controle administrativo tem como
fundamento o dever-poder de autotutela que a administrao pblica tem sobre
suas atividades, atos e agentes, sendo um de seus instrumentos o direito de petio.
Comentrio: o fundamento do controle administrativo o poder-dever de
autotutela, j consagrado na famosa Smula 473 do STF. Com efeito, dentre
as vrias formas de controle administrativo, podemos mencionar o direito de
petio, ou seja, o direito do administrado de obter resposta.
Gabarito: correto.

17. (Cespe - ATA/MJ/2013) O controle administrativo instrumento jurdico de


fiscalizao sobre a atuao dos agentes e rgos pblicos, realizado de ofcio por
iniciativa prpria, no se aceitando provocao da parte interessada.
4
Comentrio: o item comea bem, mas termina com um erro. Isso porque o
controle administrativo pode ser realizado de ofcio ou mediante provocao
do interessado.
Gabarito: errado.

Recurso administrativo

Vamos empregar a expresso recurso administrativo, em sentido


amplo, para tratar das vrias modalidades direcionadas a propiciar o
reexame das decises internas da Administrao, a exemplo da reclamao
administrativa, da representao, do pedido de reconsiderao, do recurso
hierrquico prprio, do recurso hierrquico imprprio e a reviso, vejamos:
a) reclamao administrativa: possui uma definio ampla para
representar o ato pelo qual o administrado, seja ele servidor pblico
ou particular, manifesta o seu inconformismo com alguma deciso
administrativa que lhe afete direitos ou interesses. O ponto chave da
reclamao administrativa que ela ocorre quando o administrado
deseja que a Administrao reveja um ato que esteja afetando um
direito ou interesse prprio;
b) representao: a denncia feita por qualquer pessoa sobre
irregularidades. Nesse caso, o administrado no est reclamando um
direito seu afetado diretamente, mas apenas apresentando
Administrao alguma irregularidade que entende que deve ser
corrigida. Por exemplo, o art. 74, 2, da CF, estabelece que qualquer
cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para,

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na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o
Tribunal de Contas da Unio;
c) pedido de reconsiderao: o pedido feito mesma autoridade que
emitiu o ato, para que esta o aprecie novamente;
d) recurso hierrquico prprio: pode ser chamado simplesmente de
recurso hierrquico ou apenas recurso, em sentido estrito. Trata-se do
pedido de reexame do ato dirigido autoridade hierarquicamente
superior quela que editou o ato.
e) recurso hierrquico imprprio: so recursos dirigidos a rgos
especializados na apreciao de recursos especficos e que, portanto,
no esto relacionados hierarquicamente com a autoridade que
editou o ato. Portanto, nesse caso, no h hierarquia entre a
autoridade que editou a deciso e aquela que ir analisar o recurso.
Por no existir hierarquia, esse tipo de recurso s possvel quando
h previso legal, atribuindo competncia e estabelecendo os
limites de seu exerccio pelo rgo controlador. Um exemplo o
recurso direcionado ao Conselho Administrativo de Recursos Fiscais
CARF, que um rgo especializado no julgamento de recursos contra
as decises de delegacias da Secretaria da Receita Federal do Brasil.
f) reviso: finalmente, o pedido de reviso aquele destinado a rever a
aplicao de sanes, pelo surgimento de fatos novos, no
conhecidos no momento da deciso original. Nesse contexto, a Lei
9.784/1999, como exemplo, estabelece que os processos
administrativos de que resultem sanes podero ser revistos, a
qualquer tempo, a pedido ou de ofcio, quando surgirem fatos novos
ou circunstncias relevantes suscetveis de justificar a inadequao da
sano aplicada (art. 65).

18. (Cespe - AJ/TJDFT/2013) O cidado que denuncie ilegalidades e condutas


abusivas praticadas por determinado servidor do TJDFT no exerccio da funo
pblica, mesmo no sendo diretamente afetado pela irregularidade perpetrada,
deve faz-lo por meio do instituto da reclamao.

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Comentrio: na reclamao, o administrado est questionando um ato que
afete diretamente um direito seu, ou seja, a pessoa deve ser diretamente
afetada pela irregularidade. Quando no h essa relao direta, o instrumento
adequado a representao. Logo, o item est errado.
Gabarito: errado.

19. (Cespe - Proc/TC DF/2013) Caso deseje o reexame de deciso relativa a


determinado ato administrativo pela mesma autoridade que a emanou, o
interessado dever realizar um pedido de reconsiderao. Se a autoridade qual o
interessado se dirigir no ocupar cargo na hierarquia do rgo que emitiu o ato, o
recurso interposto ser um recurso hierrquico imprprio.
Comentrio: esse item parece um pouco confuso, por isso deve ser analisado
com calma. So duas oraes distintas que devem ser verificadas. No
primeiro momento, o item afirma que o recurso dirigido mesma autoridade
que tomou a deciso um pedido de reconsiderao, o que est correto, uma
vez que esse o instrumento utilizado com essa finalidade, isto , pedir que a
mesma autoridade reconsidere o ato.
No segundo momento, a questo aborda uma nova classificao, tratando
como recurso hierrquico imprprio aquele dirigido autoridade que no
ocupa cargo na mesma hierarquia daquela que emitiu o ato, o que tambm
verdadeiro. Vimos o exemplo do recurso dirigido ao CARF contra decises da
Receita Federal do Brasil.
Gabarito: correto.

20. (Cespe - Proc/AGU/2013) O recurso hierrquico imprprio, na medida em que


dirigido autoridade de rgo no integrado na mesma hierarquia daquela que
proferiu o ato, independe de previso legal.
Comentrio: o recurso hierrquico (prprio) ocorre quando h hierarquia e,
como nessa situao o controle absoluto, independe de previso legal. Por
outro lado, o controle hierrquico imprprio s ocorre se existir expressa
previso legal, estabelecendo o rgo competente, as hipteses de ocorrncia
e os limites de atuao. Assim, a questo est errada.
Gabarito: errado.

Prescrio

Em algumas situaes, necessrio relativizar o princpio da legalidade


em prol da segurana jurdica. Vale dizer, no se pode permitir que a
Administrao Pblica possa rever os seus atos por um tempo

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indeterminado, uma vez que a possibilidade eterna de mudana to ou
mais prejudicial quanto a manuteno de uma ilegalidade.
Nesse contexto, o ordenamento jurdico apresenta algumas limitaes
temporais ao exerccio de algumas faculdades pblicas. Nesse sentido,
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo afirmam que a doutrina costuma
utilizar o vocbulo prescrio em sentido amplo para descrever as
hipteses de precluso, prescrio propriamente dita e decadncia.
A prescrio representa a perda do prazo para reclamar um direito
pela via judicial, ou seja, a perda da possibilidade de defender um direito
por meio da pretenso judicial.
Por outro lado, a precluso representa a perda do prazo para
determinada manifestao dentro de um processo (administrativo ou
judicial). A diferena entre os dois institutos que na prescrio se perde a
possibilidade de mover uma ao judicial; enquanto a precluso apenas
a superao de um estgio do processo, ao qual no se poder retornar.
Por fim, a decadncia a perda do direito em si mesmo, ou seja, a
pessoa no se utiliza de seu direito dentro do prazo previsto em lei e, por
esse motivo, passa a no mais possuir essa prerrogativa.
Finalmente, a prescrio admite a suspenso (paralisao temporria
do prazo) e a interrupo (inutilizao do tempo j decorrido, iniciando o
prazo desde o incio quando voltar a correr); ao passo que o prazo
decadencial fatal, ou seja, no admite a interrupo nem a paralizao.
Aps a apresentao preliminar desse assunto, cabe observar que o
poder-dever de autotutela est limitado pelo princpio da segurana jurdica
e, especificamente no direito de anular os atos administrativos de que
decorram efeitos favorveis aos administrados, a Administrao dever
observar o prazo decadencial de cinco anos, salvo comprovada m-f (Lei
9.784/1999, art. 54.
Quanto aos demais atos, ou seja, aqueles que no gerem efeitos
favorveis aos administrados ou aqueles de comprovada m-f, no h uma
regra definida, uma vez que a Lei 9.784/1999 limitou-se ao caso observado.
Entretanto, a doutrina menciona que, nesses casos, deve-se observar a
regra geral prevista no art. 205 do Cdigo Civil, que estabelece prazo
prescricional de dez anos, quando a lei no lhe haja fixado prazo menor.

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Em concluso, podemos perceber que, de uma forma ou outra, os atos
administrativos sofrem limitao temporal para fins de anulao, buscando
preservar, ademais, a estabilidade das relaes jurdicas.
Vejamos como isso pode ser exigido em concursos.

21. (Cespe - AJ/CNJ/2013) Com base no princpio da autotutela, e em qualquer


tempo, a administrao pblica tem o poder-dever de rever seus atos quando estes
estiverem eivados de vcios
Comentrio: com base no princpio da autotutela, a Administrao Pblica tem
o poder-dever de rever seus atos quando estiverem eivados de vcios
(ilegalidades). No entanto, isso no ocorre a qualquer tempo. Nessa
perspectiva, vamos dar uma olhada no contedo do art. 54 da Lei 9.784/1999:
Art. 54. O direito da Administrao de anular os atos administrativos de
que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco
anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-
f.
Outras leis especficas podem estabelecer outros prazos. Caso no existe
nenhuma previso legal, a doutrina adota o prazo prescricional de dez anos
que consta no art. 205 do Cdigo Civil.
Gabarito: errado.

Controle legislativo

O controle exercido pelo Poder Legislativo sobre a Administrao


Pblica costuma ser chamado de controle legislativo. Esse controle ocorre
em qualquer esfera de governo, seja federal, estadual, distrital ou
municipal.
Inicialmente, devemos observar que o Poder Legislativo tambm
realiza o controle interno sobre os seus prprios atos. Nesse caso, o rgo
nada mais est fazendo do que o controle administrativo sobre o exerccio
de sua funo atpica de administrar.
Assim, chama-se de controle legislativo somente o exerccio da funo
tpica de fiscalizao que o Poder Legislativo exerce sobre os atos dos
demais poderes, sobremaneira do Poder Executivo e de sua Administrao
Indireta.

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Basicamente, o controle legislativo manifesta-se de duas maneiras: (a)
controle poltico, tambm chamado de controle parlamentar direto,
que aquele exercido diretamente pelo Congresso Nacional, por suas
Casas, pelas comisses parlamentares, ou diretamente pelos membros do
Poder Legislativo; (b) controle exercido pelo Tribunal de Contas
(tambm chamado de controle parlamentar indireto ou simplesmente
controle tcnico).

Controle parlamentar direto

So diversas as competncias previstas para que o Congresso Nacional


exera o controle externo da Administrao Pblica. A maioria dessas
competncias esto disciplinadas no art. 49 da Constituio Federal, mas
podemos observar algumas hipteses nos artigos 50, 70 e 71. Muitas
dessas atribuies, por serem eminentemente polticas, so objeto de
estudo do Direito Constitucional, a exemplo da autorizao para que o
Presidente da Repblica declare guerra. Essas situaes no se relacionam
com a atividade administrativa e, por conseguinte, no so objeto de estudo
do Direito Administrativo.
Outras competncias, ainda que exercidas sobre o controle poltico,
causam algum impacto no exerccio da funo administrativa, eis porque
podem ser objeto de estudo deste curso. Vejamos alguns exemplos:
a) sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder
regulamentar ou dos limites de delegao legislativa (CF, art. 49, V);
O art. 84, IV, da Constituio Federal, estabelece que cabe
privativamente ao Presidente da Repblica expedir decretos e regulamentos
para a fiel execuo das leis. Trata-se do exerccio do que chamamos de
poder regulamentar.
Alm disso, o art. 68 da CF dispe sobre a possibilidade de o Congresso
Nacional delegar a competncia ao Presidente da Repblica para editar as
leis delegadas. A delegao ao Presidente da Repblica ter a forma de
resoluo do Congresso Nacional, que especificar seu contedo e os
termos de seu exerccio (CF, art. 68, 2).
Se, eventualmente, o PR editar um ato normativo que ultrapasse o
poder regulamentar, inovando indevidamente na ordem jurdica 10; ou se a

10
Vale lembrar que a EC 32/2001 estabeleceu alguns casos de edio de decreto autnomo, que permite ao
chefe do Poder Executivo, excepcionalmente, inovar na ordem jurdica por meio do seu poder regulamentar.

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lei delegada ultrapassar os limites estabelecidos pelo Legislativo, caber ao
Congresso Nacional sustar o ato normativo do Poder Executivo. Conforme
ensinam Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, este um controle de
legalidade e legitimidade, pois a Constituio no permitiu que o Congresso
adentrasse no mrito do ato normativo. Assim, caber ao Congresso
verificar se o ato est dentro dos parmetros legais ou se no exorbitou os
limites da delegao legislativa, mas no poder adentrar no mrito do ato
editado pelo chefe do Poder Executivo.
Em que pese a Constituio mencionar poder regulamentar, na
verdade se trata de sustar os atos normativos que exorbitem do poder
normativo, uma vez que essa atribuio alcana a edio de todos os tipos
de atos normativos, como uma portaria normativa de algum ministro de
Estado.
b) julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da Repblica e
apreciar os relatrios sobre a execuo dos planos de governo (art. 49,
IX);
Especificamente no que se refere s contas do Presidente da Repblica
(e dos governadores e prefeitos nos demais nveis), caber ao Tribunal de
Contas emitir um parecer prvio (CF, art. 71, I), enquanto o julgamento
de competncia do Congresso Nacional. Vamos tratar disso novamente
nas competncias do Tribunal de Contas da Unio, mas o relevante que
as contas do chefe do Poder Executivo so julgadas pelo Poder Legislativo.
Todavia, nas demais situaes (contas dos responsveis pelos rgos
do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e do prprio Poder Legislativo), a
competncia para julgamento ser do Tribunal de Contas, sendo que nem
mesmo as constituies estaduais podem dispor de maneira diversa.
c) fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os
atos do Poder Executivo, includos os da administrao indireta (CF,
art. 49, X);
Esse dispositivo demonstra a funo tpica de fiscalizao do Poder
Legislativo sobre os atos do Poder Executivo e de sua administrao
indireta. No se trata de um controle ilimitado, uma vez que deve ser
preservada a independncia e harmonia dos Poderes.
d) competncia da Cmara dos Deputados e o Senado Federal, ou
qualquer de suas Comisses, para convocar Ministro de Estado ou
quaisquer titulares de rgos diretamente subordinados Presidncia

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da Repblica para prestarem, pessoalmente, informaes sobre
assunto previamente determinado (CF, art. 50, caput);
e) competncia das Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal
para encaminhar pedidos escritos de informaes a Ministros de Estado
ou a quaisquer titulares de rgos diretamente subordinados
Presidncia da Repblica (CF, art. 50, 2);
Nos casos acima, a ausncia sem justificao adequada (no primeiro
caso); assim como a recusa, ou o no atendimento, no prazo de trinta dias,
bem como a prestao de informaes falsas (no segundo caso), importar
em crime de responsabilidade da autoridade responsvel.
f) exercer, com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, a fiscalizao
contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da
Administrao Pblica federal, mediante controle externo (CF, art.
70, caput);
Apesar de conceituarmos controle externo como a fiscalizao
realizada por um Poder sobre o outro, a Constituio Federal reservou essa
expresso para a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional
e patrimonial exercida pelo Congresso Nacional com o auxlio do Tribunal
de Contas, conforme redao do art. 70, caput. Assim, nos prximos
tpicos, quando utilizarmos o termo controle externo, entenda que se
trata da fiscalizao exercida pelo Poder Legislativo sobre a Administrao
Pblica, com o auxlio do Tribunal de Contas.
Nesses casos, as competncias do controle externo dividem-se em trs
grupos: (a) aquelas de carter poltico, que so exercidas pelo Congresso
Nacional, a exemplo do julgamento das Contas do Presidente da Repblica
(CF, art. 49, IX); (b) aquelas de carter tcnico, exercidas exclusivamente
pelo Tribunal de Contas, disciplinas principalmente no art. 71 da
Constituio Federal; (c) competncias exercidas em conjunto pelo
Congresso Nacional e pelo Tribunal de Contas.
As atribuies de carter poltico j foram observadas acima. Quanto
s competncias do Tribunal de Contas, vamos analis-las no captulo
seguinte. Finalmente, como atribuies exercidas em conjunto, podemos
mencionar a sustao de despesas no autorizadas, na forma prevista
no art. 72 da Constituio Federal. Nesse caso, a Constituio estabelece
que a Comisso mista permanente de Senadores e Deputados, prevista no

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art. 166, 111, da CF, diante de indcios de despesas no autorizadas,
poder solicitar autoridade governamental responsvel que, no prazo de
cinco dias, preste os esclarecimentos necessrios. Caso no sejam
prestados os esclarecimentos, a Comisso solicitar ao Tribunal
pronunciamento conclusivo sobre a matria, no prazo de trinta dias.
Finalmente, se o Tribunal entender que irregular a despesa, a Comisso,
se julgar que o gasto possa causar dano irreparvel ou grave leso
economia pblica, propor ao Congresso Nacional sua sustao.
Por fim, outra atribuio exercida em conjunto pelo Congresso Nacional
e pelo Tribunal de Contas da Unio a sustao de contratos que
apresentarem alguma ilegalidade, nos termos do art. 71, X, 1 e 2,
da CF. Vamos detalhar essa situao em seguida.
Antes de analisarmos as competncias do Tribunal de Contas, devemos
informar que existem competncias exercidas somente pelo Senado Federal
e outras desempenhadas pelas comisses.
Sobre as atribuies do Senado Federal, podemos destacar as
seguintes:
a) processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica nos
crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os
Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica nos crimes da
mesma natureza conexos com aqueles (CF, art. 52, I);
b) aprovar previamente, por voto secreto, aps arguio pblica, a
escolha de ministros do STF, de tribunais superiores e do Tribunal de
Contas da Unio, de governador de Territrio Federal, do presidente e
diretores do Banco Central e do Procurador-Geral da Repblica (CF,
art. 52, III, a, b, c, d e e);
c) aprovar previamente, por voto secreto, aps arguio em sesso
secreta, a escolha dos chefes de misso diplomtica de carter
permanente (CF, art. 52, IV);

11
Art. 166. [...]
1 - Caber a uma Comisso mista permanente de Senadores e Deputados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente
pelo Presidente da Repblica;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta
Constituio e exercer o acompanhamento e a fiscalizao oramentria, sem prejuzo da atuao das demais
comisses do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.

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X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os
atos do Poder Executivo, includos os da administrao indireta;
Alm disso, ainda podemos mencionar o exerccio do poder de fiscalizao
do Tribunal de Contas da Unio, que considerado controle parlamentar e
alcana todas as entidades da administrao direta e indireta. Logo, o item
est incorreto.
Gabarito: errado.

23. (Cespe - AJ/TRT 10/2013) Portaria de carter normativo editada pelo Ministrio
da Educao que seja ilegal poder ser sustada pelo Congresso Nacional.
Comentrio: a Constituio Federal outorgou a competncia ao Congresso
Nacional para sustar os atos normativos do Poder Executivo. Portanto,
podemos incluir nesse caso as portarias normativas dos ministros de Estado,
conforme o caso mencionado na questo. Assim, o item est correto.
Gabarito: correto.

Controle exercido pelo Tribunal de Contas da Unio

Como visto acima, existem diversas formas de controle externo.


Contudo, a CF/88 destacou uma atividade especfica, qual seja, o controle
da gesto pblica, cujo titular o Congresso Nacional. Assim, importante
a transcrio do artigo 70 e o caput do artigo 71 da CF/88, vejamos:
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao
direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.
Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica
ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros,
bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome
desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido
com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio ao qual compete [...] (grifos
nossos)

Nesse contexto, a titularidade do controle externo cabe ao Congresso


Nacional. Contudo, a maior parte das competncias no que diz respeito ao
controle externo so dos tribunais de contas.
Como assim? O titular do controle externo o Legislativo e as
competncias so dos tribunais de contas? Pode explicar melhor? Vamos l!

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O controle externo da gesto pblica desenvolvido de forma conjunta
pelo Legislativo, cabendo-lhe a titularidade, e pelo Tribunal de Contas, o
qual detm competncias prprias e privativas. Nesse contexto,
importante comentar que o termo auxlio, destacado acima, no significa
subordinao. Assim, o Tribunal de Contas tem suas competncias
prprias, as quais no podem ser revistas pelo Legislativo. Em sntese,
algumas atividades de controle externo so exercidas unicamente pelo
Legislativo, outras somente pelos TCs e, por fim, algumas so exercidas
conjuntamente pelo TC e pelo CN. Exemplos:
julgar as contas dos administradores pblicos: competncia do Tribunal
de Contas;
julgar as contas do Presidente da Repblica: competncia do
Congresso Nacional;
sustao de contratos: cabe ao TC determinar ao rgo que tome as
medidas para o exato cumprimento da Lei; se o rgo no cumprir, o
TC informa o Congresso Nacional para que ela tome as medidas
necessrias para sustao; se o CN ou o Poder Executivo no tomarem
as medidas necessrias em at 90 (noventa) dias, o TC poder decidir
sobre a sustao.
As competncias do Tribunal de Contas esto previstas no artigo 71 da
CF, vamos trazer as mais importantes12:

a) apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da


Repblica, mediante parecer prvio que dever ser elaborado em
sessenta dias a contar de seu recebimento (CF, art. 71, I);

Destaca-se que a competncia para julgar do Congresso Nacional,


limitando-se o Tribunal a emitir parecer prvio em at sessenta dias a
contar do recebimento. Este parecer deve ser conclusivo, sobre a
regularidade, regularidade com ressalvas ou irregularidade das contas.

b) julgar as contas dos administradores e demais responsveis por


dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta,
includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder
Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda,
extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio
pblico (CF, art. 71, II);

12
A leitura de todos os dispositivos dos artigos 70 ao 75 da Constituio Federal muito recomendada.

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Para os administradores o TC de fato julga as contas. Quanto ao
julgamento s cabe recurso ao prprio Tribunal de Contas. Ou seja, no h
recurso ao Legislativo ou Judicirio. Ressalvado, claro, o direito da pessoa
de recorrer ao Judicirio para anular o julgamento por ilegalidade. Assim, o
Judicirio limita-se a anular a deciso, mas jamais rev-la.

c) apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de


pessoal, a qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, includas
as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas as
nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem como a das
concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as
melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato
concessrio (CF, art. 71, III);

No se efetua o registro da admisso de pessoal para cargo em


provimento em comisso, uma vez que esses so de livre nomeao e
exonerao. Quanto s aposentadorias, s no se faz o registro das
melhorias posteriores que no alterarem o fundamento legal do ato que
concedeu o benefcio.

d) fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela


Unio mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos
congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio (CF, art. 71,
VI);

A fiscalizao decorre da origem do recurso. Assim, sempre que for


repassado recursos por meio de convnio, acordo, ajuste ou outros
instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio,
caber ao Tribunal de Contas da Unio fiscalizao.

e) prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por


qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comisses,
sobre a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspees realizadas (CF,
art. 71, VII);

Deve-se observar que o Tribunal de Contas no tem o dever de prestar


informaes solicitadas individualmente por um parlamentar. A solicitao
deve ser do Congresso, de qualquer de suas Casas (Senado Federal ou
Cmara dos Deputados, ou por qualquer de suas comisses (pode ser
comisso permanente, temporria, mista, etc.).

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f) aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou


irregularidade de contas, as sanes previstas em lei, que
estabelecer, entre outras cominaes, multa proporcional ao dano
causado ao errio;

O TC tem competncia para aplicar multa, que tem natureza


sancionatria (penalizao), sujeita, portanto, prescrio. Alm disso, a
Corte de Contas pode determinar o ressarcimento. Porm, a devoluo de
recursos no constitui uma sano, pois o Estado est apenas reavendo os
seus valores. Dessa forma, a ao de ressarcimento imprescritvel,
conforme consta no 5, Art. 37, CF/88.

g) assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias


necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade (CF,
art. 71, IX);
h) sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando
a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal (CF, art. 71,
X);

Quando se tratar de ilegalidade de ato, o TC deve determinar que o


rgo tome as medidas para o exato cumprimento da lei. Porm, se no for
atendido, o Tribunal poder sustar13 a execuo do ato.
No caso dos contratos, porm, a sistemtica diferente, conforme se
percebe da leitura dos pargrafos 1 e 2 do art. 71:
1 - No caso de contrato, o ato de sustao ser adotado diretamente
pelo Congresso Nacional, que solicitar, de imediato, ao Poder Executivo as
medidas cabveis.
2 - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa
dias, no efetivar as medidas previstas no pargrafo anterior, o Tribunal
decidir a respeito.

O TC no pode sustar diretamente um contrato, pois essa competncia


cabe ao Congresso Nacional, que dever determinar que o Executivo tome
as medidas cabveis. Contudo, se, no prazo de 90 (noventa) dias, o CN ou
o Executivo no tomarem as medidas cabveis, o TC decidir sobre a
sustao.
Finalmente, o 3, art. 71, estabelece que as decises do Tribunal de
Contas de que resulte imputao de dbito ou multa tero eficcia de
ttulo executivo.

13
Sustar pode ser entendido como tirar a eficcia ou capacidade de produzir efeitos.

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Trata-se de um ttulo executivo extrajudicial, pois emitido por rgo
que no pertence ao Poder Judicirio. Nesse contexto, um ttulo executivo
uma espcie de reconhecimento de um direito, funciona como se fosse
um cheque em nome da Administrao Pblica. Com efeito, quando um
administrado deseja obter o ressarcimento de um direito, a ao se dividir
em duas etapas: uma fase de reconhecimento da dvida e uma fase de
execuo (cobrana propriamente dita). O ttulo executivo dispensa a
primeira fase, pois o direito j est reconhecido. Nesse caso, se a pessoa
condenada no recolher a importncia relativa ao dbito ou multa, caber
ao rgo competente realizar o registro e dvida ativa e, em seguida, mover
a ao de cobrana.
Vale dizer, porm, que no so todas as decises do Tribunal que tm
eficcia ttulo executivo, mas somente aquelas que impliquem em
imputao de dbito (determinao de ressarcimento) ou aplicao de
multa.
Vamos resolver algumas questes.

24. (Cespe - Ag Adm/SUFRAMA/2014) Considerando que a SUFRAMA, autarquia


vinculada ao Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior,
pretenda contratar servios de consultoria para auxiliar na elaborao do Plano
Diretor Plurienal da ZFM, julgue o item a seguir.
Realizada, a referida contratao estar submetida ao controle do Tribunal de
Contas da Unio, rgo que auxilia o Congresso Nacional na sua atividade de
controle externo.
Comentrio: o controle externo realizado pelo Tribunal de Contas da Unio
alcana todas as entidades da administrao direta e indireta. Dessa forma, a
contratao realizada pela Suframa estar submetida ao controle do TCU.
Com efeito, o titular do controle externo o Congresso Nacional, sendo que o
TCU o auxilia no exerccio dessa atividade. Logo, a questo est correta.
Lembrando, porm, que no se trata de um rgo auxiliar, mas sim de um
rgo que presta auxlio, pois existem atribuies prprios do Tribunal de
Contas que so exercidas sem nenhuma participao do Congresso e que,
inclusive, no podem ser modificadas por este ltimo rgo.
Gabarito: correto.

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25. (Cespe - ACE/TC DF/2012) Cabe ao controle parlamentar apreciar a legalidade
dos atos de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial
do Poder Executivo, e no avaliar a economicidade de tais gastos e contas.
Comentrio: o art. 70, CF, estabelece que a fiscalizao contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da
administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema
de controle interno de cada Poder. Assim, a questo est incorreta, pois
possvel analisar a atuao administrativa sobre os aspectos da legitimidade,
legalidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncias de
receitas.
Gabarito: errado.

26. (Cespe - Adm/MIN/2013) O controle legislativo, que se aplica estritamente


administrao pblica direta, restringe-se ao controle poltico e financeiro.
Comentrio: o controle legislativo no se resume administrao pblica
direta (de todos os Poderes), alcanando tambm as entidades da
administrao indireta. Por isso, j poderamos considerar a questo errada.
A parte final do item, no entanto, fica um pouco complicada de julgar. Isso
porque h inmeras formas de designar a competncia de fiscalizao
prevista no art. 70 da CF. Alguns doutrinadores chamam ela apenas de
fiscalizao financeira, o que tornaria a parte final da questo como correta.
De outra forma, porm, poderamos entender essa parte como errada, pois
no mencionou o controle contbil, oramentria, operacional e patrimonial.
De qualquer forma, a questo, como um todo, est errada.
Gabarito: errado.

27. (Cespe - Proc/AGU/2013) O TCU tem o dever de prestar ao Congresso


Nacional, a qualquer de suas Casas ou de suas comisses, informaes sobre a
fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial que
executar, bem como sobre os resultados das auditorias e inspees que realizar.
Comentrio: essa a regra estabelecida art. 71, VII, da CF, que determina que
o TCU deve prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por
qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comisses, sobre a
fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial e
sobre resultados de auditorias e inspees realizadas. Assim, o item est
perfeito.

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Gabarito: correto.

28. (Cespe - AJ/TRT 10/2013) Ao Tribunal de Contas da Unio no cabe julgar as


contas dos administradores de sociedades de economia mista e empresas pblicas,
visto que a participao majoritria do Estado na composio do capital no
transmuda em pblicos os bens dessas entidades.
Comentrio: a Constituio Federal estabelece que compete ao Tribunal de
Contas da Unio julgar as contas dos administradores e demais
responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta
e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo
Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio
ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico (CF, art. 71,
II).
Perceba que no h nenhuma exceo na administrao indireta, ou seja, o
controle do TCU alcana as empresas pblicas e sociedades de economia
mista.
Antigamente, existia o entendimento de que as empresas pblicas e as
sociedades de economia mista exploradoras de atividade econmica no se
submetiam ao controle do Tribunal de Contas da Unio. No entanto, em 2005,
o STF mudou esse entendimento, concluindo que os tribunais de contas
possuem competncia para fiscalizar as empresas estatais exploradoras de
atividade econmica. Nesse sentido, vejamos a ementa do MS 25.092/DF14:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS.
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA: FISCALIZAO PELO TRIBUNAL DE
CONTAS. ADVOGADO EMPREGADO DA EMPRESA QUE DEIXA DE
APRESENTAR APELAO EM QUESTO RUMOROSA. I. - Ao Tribunal de
Contas da Unio compete julgar as contas dos administradores e demais
responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao
direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e
mantidas pelo poder pblico federal, e as contas daqueles que derem
causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo
ao errio (CF, art. 71, II; Lei 8.443, de 1992, art. 1, I). II. - As
empresas pblicas e as sociedades de economia mista,
integrantes da administrao indireta, esto sujeitas
fiscalizao do Tribunal de Contas, no obstante os seus servidores
estarem sujeitos ao regime celetista. III. - Numa ao promovida contra
a CHESF, o responsvel pelo seu acompanhamento em juzo deixa de
apelar. O argumento de que a no-interposio do recurso ocorreu em
virtude de no ter havido adequada comunicao da publicao da
sentena constitui matria de fato dependente de dilao probatria, o
que no possvel no processo do mandado de segurana, que pressupe
fatos incontroversos. IV. - Mandado de segurana indeferido. (STF, MS
25.092/DF, Relator Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, julgamento
em 10/11/2005, publicao no DJ 17/3/2006, p. 6)

14
Disponvel em MS 25.092/DF.

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O bem jurdico tutelado pelo mandado de segurana o direito
lquido e certo, que aquele que pode ser comprovado de plano, ou
seja, a situao em que o autor da ao consegue demonstrar o seu direito
logo na petio inicial, sem necessidade de instruo processual para a
produo de provas.
Por isso, a ao do mandado de segurana, de natureza civil, possui
um rito sumrio especial, uma vez que no h uma fase especfica destinada
produo de provas no haver tomada de depoimentos, diligncias,
etc. Por outro lado, deve o seu autor demonstrar, desde logo, os elementos
que demonstrem a certeza e liquidez dos fatos que amparam o seu direito.
Demonstrar, portanto, que o seu direito foi violado de forma ilegal ou com
abuso de poder por autoridade pblica ou por quem lhe faa as vezes.
Ademais, o conceito de ilegalidade deve tomar um sentido amplo,
abrangendo qualquer ato em desacordo com o ordenamento jurdico. Com
efeito, ainda que a Constituio mencione ilegalidade ou abuso de poder,
o fato que o abuso de poder uma espcie de ilegalidade. Portanto,
todo abuso de poder17 ser tambm um ato ilegal. Logo, pode-se dizer que
o mandado de segurana destina-se a enfrentar a ilegalidade, que poder
ou no ser tambm um abuso de poder.
Caso o autor no tenha condies de comprovar o seu direito subjetivo
imediatamente, ou seja, se for necessria a fase de instruo para a
produo de provas, no caber mover o mandado de segurana, mas sim
a ao comum.
Porm, h uma exceo que permite que a petio inicial no possua
todos os documentos probatrios da certeza e liquidez do direito. Nessa
linha, o art. 6, 1, da Lei 12.016/2009 Lei do Mandado de Segurana
(LMS) prev que, quando o documento necessrio prova do alegado se
ache em repartio ou estabelecimento pblico ou em poder de autoridade
que se recuse a fornec-lo por certido ou de terceiro, o juiz,
preliminarmente e de ofcio, determinar a exibio do documento em
original ou em cpia autntica. Nesse caso, o documento dever ser

b) para a retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo; (CF,
art. 5, LXXII).
17
O abuso de poder ocorre quando um agente pblico pratica um ato alm dos limites de suas competncias ou
com finalidade diversa daquela definida em lei. Portanto, o abuso de poder gnero, que se divide em excesso
de poder (atuar alm de suas competncias) e desvio de poder (atuar com finalidade distinta daquela prevista
em lei).

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entregue no prazo de dez dias, sendo que o escrivo dever extrair cpias
do documento para junt-las segunda via da petio inicial.
Outro ponto de nota que o autor dever demonstrar de plano a
matria de fato, ou seja, dever comprovar que os fatos ocorreram por
exemplo: deve comprovar que teve sua licena negada; que teve o seu
material apreendido; que recebeu uma punio; etc.
Por outro lado, a certeza e a liquidez no envolvem a comprovao
imediata da matria de direito, ou seja, poder ser interposto o MS, ainda
que o seu deferimento dependa de interpretao de leis, ponderao de
princpios, anlise sobre a revogao, recepo, vigncia e eficcia de
normas, etc. Assim, de acordo com o Supremo Tribunal Federal, a
controvrsia sobre matria de direito no impede concesso de
mandado de segurana18. Por conseguinte, por mais complexa que
seja a discusso jurdica da matria, envolvendo at mesmo discusses
doutrinrias, anlise da (in)constitucionalidade (incidental) de leis,
ponderao de princpios, etc., poder ser interposto o mandado de
segurana, desde que os fatos tenham sido comprovados na inicial.
Diante do que vimos, podemos concluir que o direito lquido e certo,
protegido pelo mandado de segurana, aquele que independe de
dilao probatria, ou seja, o autor da ao dever ter condies de, por
ocasio da propositura da ao, apresentar todas as provas suficientes
comprovao dos fatos e ao seu enquadramento jurdico, ainda que a
questo jurdica a ser debatida seja controvertida.19
Para fechar essa parte conceitual, podemos dizer que so pressupostos
especficos para o mandado de segurana:
ato de autoridade (ou de particular no exerccio de atribuies
pblicas);
ilegalidade ou abuso de poder;
leso ou ameaa de leso a direito subjetivo;
direito lquido e certo no amparado por habeas corpus ou habeas
data.
Na sequncia, vamos analisar os pontos mais relevantes do mandado
de segurana.

18
Smula 625 do STF: C
19
Furtado, 2013, p. 951.

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Objeto e formas

Existem duas formas de tutela para o mandado de segurana:


mandado de segurana repressivo: tem por objetivo reparar
uma leso j ocorrida. Portanto, a ao contra um ato pblico
vigente e eficaz, buscando corrigir uma conduta administrativa
adotada;
mandado de segurana preventivo: tem a finalidade de evitar
uma leso ao direito lquido e certo. Nesse caso, o objetivo
impedir que uma leso venha a ocorrer, seja em decorrncia de um
ato j praticado, porm pendente de eficcia (ainda no produziu
os seus efeitos); ou de um ato na iminncia de ser praticado, ou
seja, h elementos que demonstrem que o ato ser praticado,
ferindo um direito subjetivo.
No caso do mandado de segurana repressivo, o objeto da ao de
mandado de segurana poder ser a anulao de um ato lesivo ou a
cessao de determinada conduta. Por exemplo, pode-se solicitar a
anulao de um ato que aplicou uma sano ao servidor pblico ou ainda
que se deixe de impedir a entrada de uma pessoa em seu estabelecimento.
Ademais, o mandado de segurana tambm poder ser interposto
contra uma omisso da autoridade pblica que infrinja um direito lquido e
certo do autor da ao. Assim, o objeto da ao, nesse caso, ser o de
determinar que seja praticado um ato ou adotada uma condutada.
Esse tambm ser um mandado de segurana repressivo.
Por exemplo, um cidado requer uma licena para praticar
determinada atividade e, aps decorrido o prazo legal, a autoridade omitiu-
se em analisar o seu pedido, ou seja, no houve deferimento ou
indeferimento, uma vez que a autoridade simplesmente no analisou o
pedido no termo popular, o processo foi engavetado. Nesse caso, poder
ser impetrado o mandado de segurana para se determinar que a
autoridade analise o pedido de licena, dentro de um prazo determinado.20

20
STF, MS 24167/RJ:
MANDADO DE SEGURANA. RECURSO ADMINISTRATIVO. INRCIA DA AUTORIDADE COATORA. AUSNCIA DE
JUSTIFICATIVA RAZOVEL. OMISSO. SEGURANA CONCEDIDA. A inrcia da autoridade coatora em apreciar
recurso administrativo regularmente apresentado, sem justificativa razovel, configura omisso impugnvel pela
via do mandado de segurana. Ordem parcialmente concedida, para que seja fixado o prazo de 30 dias para a
apreciao do recurso administrativo.

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Por outro lado, o mandado de segurana preventivo ter por objeto
a exigncia de absteno de praticar o ato, ou seja, de determinar que
a autoridade coatora no execute determinado ato ou conduta
administrativa. Nesse caso, est-se diante de uma ameaa a leso, ou seja,
o ato ainda no produz os efeitos ou sequer foi praticado, porm ao ser
exercido ou produzir os efeitos lesar o direito subjetivo de algum.
Os casos mais comuns do mandado de segurana preventivo ocorrem
em matria tributria, normalmente quando a legislao prev um ato
vinculado decorrente de determinada situao concreta. Por exemplo, foi
aprovada uma lei de matria tributria, determinando que, se o cidado
praticar X, dever ocorrer o lanamento tributrio em seu desfavor.
Porm, o cidado afetado considera que a lei inconstitucional e, aps
praticar X, sentiu-se ameaado de sofrer o lanamento tributrio. Nesse
caso, a ameaa de direito iminente, uma vez que a atuao administrativa
ser vinculada (se houve X, dever ocorrer o lanamento tributrio).
Logo, poder ser movido o mandado de segurana preventivo para se
determinar que a autoridade pblica se abstenha de realizar o ato.
Em qualquer caso, ento, o mandado de segurana possuir natureza
mandamental, ou seja, de determinar que a autoridade competente faa
ou deixe de fazer alguma coisa. Por conseguinte, a ao no possuir
natureza punitiva, uma vez que no ter por objetivo aplicar penalidade
autoridade coatora, mas somente de lhe determinar que anule, pratique ou
deixe de fazer um ato. Com efeito, constitui crime de desobedincia o no
cumprimento das decises proferidas em mandado de segurana (LMS, art.
26).
Em resumo, podemos dizer que o objeto do mandado de segurana
poder ser:21

21
Alexandrino e Paulo, 2015, p. 955.

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Legitimidade passiva (impetrado)

A legitimidade passiva do mandado de segurana, de acordo com a


Constituio Federal, conferida autoridade pblica ou ao agente de
pessoa jurdica no exerccio de atribuies do Poder Pblico. Nessa
linha, para figurar no polo passivo da ao, necessrio que a autoridade
esteja investida de uma parcela de poder pblico (potestade pblica).
Por conseguinte, o ato poder advir de um agente pblico ou at mesmo de
particulares, desde que estejam desempenhando a funo pblica.
O agente responsvel contra o qual se interpe o mandado de
segurana denominado de autoridade coatora, que a pessoa que
tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua
prtica (LMS, art. 6, 3). Nesse ponto, a autoridade deve ser vista como
a pessoa com poder decisrio, no abrangendo o mero executor por
exemplo, se a autoridade determinar que o porteiro impea a entrada de
um servidor em um rgo pblico; eventual mandado de segurana ser
contra o ato da autoridade, uma vez que o porteiro mero executor, sem
qualquer poder decisrio.
Dessa forma, poder figurar como impetrado no mandado de
segurana a autoridade pblica, assim entendida como o agente pblico
com poder de deciso, seja ele de qualquer dos entes da Federao e de
qualquer dos Poderes.
Da mesma forma, podero figurar no polo passivo da ao os dirigentes
de pessoas jurdicas de direito privado, integrantes ou no da
Administrao Pblica formal, e as pessoas naturais, desde que estejam
no exerccio da funo pblica, mas somente no que disser respeito a
essas atribuies. Nesse caso, temos os dirigentes de empresas pblicas e
sociedades de economia mista, bem como das concessionrias e
permissionrias de servios pblicos. No entanto, como j destacado, s
caber o mandado de segurana quando essas autoridades estiverem
desempenhando a funo pblica. No caso das empresas estatais, isso
ocorrer quando estiver no exerccio do poder de imprio, que ocorre, por
exemplo, quando se realiza uma licitao pblica. No caso das
concessionrias ou permissionrias de servio pblico, por outro lado, s
caber a ao quando o ato relacionar-se diretamente com o servio pblico
delegado. Se o ato no tiver relao com a funo delegada, no caber
mandado de segurana, mas somente as aes ordinrias.

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discusso da matria na via administrativa para se mover o mandado de
segurana. Na verdade, significa que o autor no poder interpor mandado
de segurana ao mesmo tempo que apresenta, na via administrativa, o
recurso com efeito suspensivo.25 Por outro lado, se o interessado no
recorreu ou deixou transcorrer o prazo recursal, ser possvel interpor o
mandado de segurana.
No segundo item, no caber o mandado de segurana contra deciso
judicial da qual caiba recurso com efeito suspensivo (LMS, art. 5, I). Nesse
caso, deve-se observar que a situao distinta da anterior. Aqui, j se
est litigando judicialmente. Por isso, no podemos aplicar o mesmo
entendimento do outro caso. Assim, o simples fato de existir a previso de
recurso com efeito suspensivo j afasta a impetrao do mandado de
segurana, independentemente de se ter interposto o recurso ou no. O
motivo da diferena, como dito, que aqui j se est em processo judicial,
o que no justificaria a existncia de duas formas para se obter a suspenso
dos efeitos prejudiciais. Ressalta-se ainda que se o eventual recurso no
possuir efeito suspensivo, caber a interposio do MS.
A terceira situao veda o cabimento do mandado de segurana contra
deciso judicial transitada em julgado (LMS, art. 5, III), que aquela
deciso judicial que se reveste do carter da imutabilidade. Admitir o MS
nesses casos causaria grave instabilidade jurdica, pois poderia ensejar a
mudana de uma deciso jurdica que no mais deveria ser alterada. H,
porm, uma exceo, admitindo-se o mandado de segurana quando o
impetrante no foi parte da relao processual que transitou em julgado
(terceiro prejudicado).26
Alm das hipteses constantes no art. 5, h outras situaes que no
admitem o mandado de segurana.
a) Contra lei em tese
De acordo com o STF (Smula 266): no cabe mandado de segurana
contra lei em tese. A lei em tese o ato com efeito geral, abstrato e

25
STF, MS 30.822/RJ: O art. 5, I, da Lei 12.016/2009 no configura uma condio de procedibilidade, mas to
somente uma causa impeditiva de que se utilize simultaneamente o recurso administrativo com efeito
suspensivo e o mandamus.
No mesmo sentido: Carvalho Filho, 2014, p. 1052.
26
STJ, RMS 13.065/MA: Como assinalou Athos Gusmo Carneiro, na qualidade de Ministro relator do RMS 1.114-
SP, da Quarta Turma, "o princpio de que o mandado de segurana no pode ser utilizado como sucedneo
recursal aplica-se entre partes, mas no incide em se cuidando de segurana impetrada por terceiro, prejudicado
em seu patrimnio pelo ato judicial".

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impessoal, sendo a sua forma mais comum a lei (ordinria ou
complementar), mas tambm admite outras formas, como os decretos, as
medidas provisrias, os decretos legislativos, etc. Tais atos, pelo seu
carter geral, no atingem diretamente os direitos individuais. Nesses
casos, devero ser utilizados os meios prprios de controle de
constitucionalidade.
Nesse contexto, o mandado de segurana no instrumento de
controle concentrado de constitucionalidade.27 Assim, at se pode apreciar
a constitucionalidade de uma lei, porm apenas na via incidental, ou seja,
o pedido principal no ser a declarao de inconstitucionalidade da lei, mas
sim a proteo do direito lquido e certo; realizando-se o controle de
constitucionalidade de forma indireta, na via incidental.
No caber mandado de segurana contra os atos administrativos
formais, mas que materialmente so normativos, a exemplo das resolues
e instrues normativas.28
Contudo, se o ato tiver forma de lei, porm materialmente for um ato
administrativo, caber contra ele mandado de segurana.29 Por exemplo:
um decreto utilizado para realizar uma desapropriao com desvio de
finalidade nesse caso, teremos um ato com formato de norma, porm
materialmente ato administrativo; ao mesmo tempo, ele infringiu um direito
subjetivo, tendo sido praticado com abuso de poder. Assim, caber o
mandado de segurana nessa situao.
b) Atos internos
Tambm chamado de ato interna corporis, so atos especficos
realizados no mbito da competncia reservada de rgos de Estado, como

27
STF, MS 33.464 AgR/DF: 1. Se do ato coator (Resoluo n 117/2014 do Conselho Nacional do Ministrio
Pblico (CNMP)) no decorrem efeitos concretos, imediatos, instantneos, invivel question-lo pela via
excepcional do mandado de segurana. 2. A ao mandamental, por no ser sucednea da ao direta de
inconstitucionalidade, no constitui via adequada para a impugnao de lei ou ato normativo em tese.
Jurisprudncia consolidada da Corte. 3. Agravo regimental no provido.
28
STF, MS 27.188 AgR/DF: AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANA. RESOLUO DO CONSELHO
NACIONAL DE JUSTIA QUE PROBE O NEPOTISMO. LEI EM TESE. INCABVEL. MANDADO DE SEGURANA A QUE
SE NEGOU PROVIMENTO. AGRAVO IMPROVIDO. I - A Resoluo 20/CNJ tem eficcia erga omnes, valendo para
todos que ocupam cargos no mbito do Poder Judicirio. II - No h qualquer ato concreto que tenha levado
ao afastamento dos impetrantes de suas atividades. [...] IV - Agravo improvido.
29
STF, MS 21.274/DF: I Se o decreto e, materialmente, ato administrativo, assim de efeitos concretos, cabe
contra ele mandado de segurana. Todavia, se o decreto tem efeito normativo, genrico, por isso mesmo sem
operatividade imediata, necessitando, para a sua individualizao, da expedio de ato administrativo, contra
ele no cabe mandado de segurana. (Smula 266). II. - Mandado de segurana no conhecido.

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as normas regimentais das Casas Legislativas (Senado, Cmara dos
Deputados, etc.).
c) Atos de gesto comercial
O art. 1, 2, da Lei 12.016/2009 dispe que no cabe mandado
de segurana contra os atos de gesto comercial praticados pelos
administradores de empresas pblicas, de sociedade de economia mista e
de concessionrias de servio pblico. Assim, no possvel, por exemplo,
propor mandado de segurana contra o indeferimento de um financiamento
pelo gerente da Caixa Econmica Federal.
d) Substituto da ao de cobrana
O Supremo Tribunal Federal entende que o mandado de segurana no
substitutivo de ao de cobrana (Smula 269). Por conseguinte, a
concesso de mandado de segurana no produzir efeitos patrimoniais em
relao ao perodo pretrito ao seu ajuizamento, os quais devem ser
reclamados administrativamente ou pela via judicial prpria (STF Smula
271).
Por exemplo, um servidor pblico tomou conhecimento, em junho de
2014, que teria direito a receber determinado benefcio, desde o incio do
mesmo exerccio. Em julho de 2014 interps um mandado de segurana
para receber o seu direito, sendo a matria deferida em janeiro de 2015.
Nesse caso, ser-lhe- deferido o pagamento desde a data da impugnao
judicial (julho de 2014). No entanto, para receber o perodo pretrito (de
janeiro a junho) ter que solicitar o direito na via administrativa ou judicial,
por meio de ao prpria.
e) Para proteger direito amparado por habeas corpus ou habeas
data
Data a natureza residual do mandado de segurana, ele no poder
ser interposto quando o direito for amparado por habeas corpus (liberdade
de locomoo) ou habeas data (conhecimento ou retificao de informaes
relativas pessoa do impetrante).
f) Como substituto da ao popular
De acordo com o STF, o mandado de segurana no substitui a ao
popular (Smula 101). Nessa linha, a ao popular ataca um ato ilegal de
autoridade, porm sem que afetado um direito individual. Ademais, a
sentena da ao popular possui natureza desconstitutiva (anulao do ato
ilegal) e, acessoriamente, condenatria (uma vez que o agente poder ser

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b) organizao sindical, entidade de classe ou associao
legalmente constituda e em funcionamento h pelo menos um ano,
em defesa dos interesses de seus membros ou associados;
O mandado de segurana coletivo tambm disciplinado pela Lei
12.016/2009. Assim, os requisitos para a sua interposio so, em regra,
os mesmos do mandado de segurana individual.
Ressalta-se, porm, o direito que se pretende defender. No mandado
individual, o prprio indivduo prope a ao para defender um direito seu.
Por outro lado, no mandado de segurana coletivo, as instituies
legitimadas atuaro como substituto processual, ou seja, a instituio
propor a ao, porm o direito subjetivo defendido de terceiros (por
exemplo: dos profissionais da rea de atuao da entidade de classe).
A respeito da entidade de classe, o STF possui duas smulas
relevantes. Primeiro que elas no precisam de autorizao de seus
associados para interpor a ao (Sumula 629). Assim, o simples fato de
representar e fiscalizar a categoria j concede o direito entidade de propor
o MS coletivo em prol de seus associados.
A segunda smula estabelece que a entidade de classe tem legitimao
para o mandado de segurana ainda quando a pretenso veiculada
interesse apenas a uma parte da respectiva categoria (Smula 630).
Assim, no preciso que todos os membros possuam interesse, mas apenas
parte deles.
Por fim, vale transcrever o contedo do art. 21, pargrafo nico, da Lei
12.016/2009, que estabelece os tipos de direitos protegidos em mandado
de segurana coletivo:
Pargrafo nico. Os direitos protegidos pelo mandado de segurana
coletivo podem ser:
I - coletivos, assim entendidos, para efeito desta Lei, os transindividuais,
de natureza indivisvel, de que seja titular grupo ou categoria de pessoas
ligadas entre si ou com a parte contrria por uma relao jurdica bsica;
II - individuais homogneos, assim entendidos, para efeito desta Lei, os
decorrentes de origem comum e da atividade ou situao especfica da
totalidade ou de parte dos associados ou membros do impetrante.

Outros instrumentos de controle judicial

a) ao popular est prevista no art. 5, LXXIII, da CF, que dispe


que: LXXIII - qualquer cidado parte legtima para propor ao
popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de

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entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao
meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor,
salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da
sucumbncia;
a) ao civil pblica art. 129, III, da CF; Lei 7.347/1985; e Lei
8.437/1992 o meio de responsabilizao pelas aes de
responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados: (a) ao
meio-ambiente; (b) ao consumidor; (c) a bens e direitos de valor
artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico; (d) a qualquer
outro interesse difuso ou coletivo; (e) por infrao da ordem
econmica; (f) ordem urbanstica. (g) honra e dignidade de
grupos raciais, tnicos ou religiosos; e (h) ao patrimnio pblico e
social. So legitimados para mover ao civil pblica: (a) o Ministrio
Pblico; (b) a Defensoria Pblica; (c) a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios; (d) a autarquia, empresa pblica, fundao ou
sociedade de economia mista; (e) a associao que,
concomitantemente: (e.1) esteja constituda h pelo menos 1 (um)
ano nos termos da lei civil; (e.2) inclua, entre suas finalidades
institucionais, a proteo ao patrimnio pblico e social, ao meio
ambiente, ao consumidor, ordem econmica, livre concorrncia,
aos direitos de grupos raciais, tnicos ou religiosos ou ao patrimnio
artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico.
b) mandado de injuno art. 5, LXXI, da CF o mandado de injuno
deve ser concedido sempre que a falta de norma regulamentadora
torne invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das
prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania;
c) habeas data art. 5, LXXII, da CF o habeas data tem como
objetivo: (a) assegurar o conhecimento de informaes relativas
pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de
entidades governamentais ou de carter pblico; (b) a retificao de
dados, quando no se prefira faz-lo por processo sigiloso, judicial ou
administrativo. Em resumo, o habeas data tem a finalidade de se obter
informaes e retificar dados, referentes pessoa do impetrante;
d) ao de improbidade administrativa: de acordo com a Constituio
Federal, os atos de improbidade administrativa importaro a
suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e
gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel (CF, art.

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37, 4). O tema foi disciplinado na Lei 8.429/1992, que estabeleceu
trs tipos de atos considerados como de improbidade administrativa:
(a) os que importam enriquecimento ilcito (art. 9); (b) os que causam
prejuzo ao errio (art. 10); (c) os que atentam contra os princpios da
Administrao Pblica (art. 11).

Sistemas administrativos

Os sistemas administrativos, ou sistemas de controle, so o


conjunto de instrumentos contemplados no ordenamento jurdico que tm
por fim fiscalizar a legalidade dos atos da administrao31.
Assim, os sistemas administrativos so a forma de controle de
legalidade e legitimidade prevista no ordenamento jurdico. Isso porque, se
no houvesse um sistema de controle, a Administrao poderia praticar atos
ilegais ou ilegtimos e nada poderia ser feito.
Nesse sentido, a doutrina menciona dois sistemas de controle:
a) sistema ingls ou de jurisdio nica; e
b) sistema francs tambm chamado de contencioso
administrativo ou sistema da dualidade de jurisdio.
O sistema francs ou de contencioso administrativo ou sistema
de dualidade de jurisdio caracteriza-se pela existncia do Poder
Judicirio e da Justia Administrativa. Dessa forma, os atos da
Administrao Pblica no so julgados pelo Poder Judicirio, mas sim pelos
tribunais administrativos. Vale mencionar que os tribunais administrativos
tambm decidem com fora de definitividade, fazendo com que suas
decises no possam ser revistas pelo Poder Judicirio. Portanto, o sistema
francs chamado de sistema de dualidade de jurisdio, pois existem dois
tipos de rgos com capacidade para decidir com definitividade: (a) a
jurisdio administrativa com competncia para decidir as matrias de
ndole administrativa; (b) a jurisdio comum (Poder Judicirio) com
competncia para decidir os demais litgios.
Por outro lado, no sistema ingls ou de jurisdio nica tambm
chamado de unidade de jurisdio, jurisdio una ou monoplio de
jurisdio todos os litgios, administrativos ou de carter privado, sero
solucionados com fora de definitividade na justia comum, ou seja, pelos

31
Carvalho Filho, 2014, p. 1031.

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juzes e tribunais do Poder Judicirio. Assim, somente o Poder Judicirio
possui jurisdio em sentido prprio.
Vale acrescentar que isso no significa que todos os litgios sero
resolvidos no Poder Judicirio, uma vez que possvel a soluo de litgios
no mbito administrativo. No entanto, essas matrias sempre podero ser
levadas aos rgos judiciais se uma das partes no concordar com a deciso
administrativa.
Alm disso, o sistema no impede que a Administrao Pblica realize
o controle de legalidade sobre os seus prprios atos, sendo possvel, mesmo
neste sistema, que os rgos administrativos anulem os atos considerados
ilegais ou ilegtimos por meio de seu poder-dever de autotutela.
No Brasil, adotado o sistema ingls de jurisdio nica , por fora
do art. 5, XXXV, da Constituio Federal, nos seguintes termos: a lei no
excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito.
Assim, vigora no Brasil o princpio da inafastabilidade da tutela
jurisdicional, que determina que toda matria poder ser levada ao Poder
Judicirio para resoluo dos conflitos, seja de contedo administrativo ou
de carter exclusivamente privado.

O Brasil adota o sistema ingls ou de


jurisdio nica.

Acrescenta-se, por oportuno, que a Constituio Federal apresenta


casos restritos em que a deciso definitiva ser dada pelo Poder Legislativo
e no pelo Poder Judicirio. Cita-se, como exemplo, a competncia do
Senado Federal para julgar o processo de impeachment contra o Presidente
da Repblica (CF, art. 52, I), cuja contedo da deciso (mrito) no poder
ser revisto pelos rgos judiciais.
Alm disso, tambm no podem ser revistas pelo Poder Judicirio os
chamados atos polticos do Poder Executivo, como o estabelecimento das
polticas pblicas ou a sano ou veto de leis32.
Essas situaes so excepcionais e, portanto, no descaracterizam os
a existncia do sistema de jurisdio nica adotado no Brasil.
Vejamos como o assunto de controle judicial cobrado em provas.

32
Alexandrino e Paulo, 2011, p. 10.

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30. (Cespe AnaTA/SUFRAMA/2014) Uma das formas de controle da


administrao pblica o controle judicial, que incide tanto sobre o mrito quanto
sobre a legalidade dos atos da administrao pblica.
Comentrio: o controle judicial um controle de legalidade e legitimidade e,
portanto, no pode adentrar no mrito administrativo. Assim, o item est
errado.
Gabarito: errado.

31. (Cespe - Adm/MJ/2013) O Poder Judicirio pode examinar atos da


administrao pblica de qualquer natureza, sejam gerais ou individuais, unilaterais
ou bilaterais, vinculados ou discricionrios, mas sempre sob os aspectos da
legalidade e, tambm, da moralidade.
Comentrio: quando se fala que o controle do Poder Judicirio envolve a
legalidade e legitimidade, diz-se que o ato ser analisado quando
conformao com as normas e com o Direito, buscando analisar se o ato est
de acordo com os princpios administrativos, dentre eles a moralidade.
Portanto, pode-se dizer que o controle judicial avalia a moralidade do ato
administrativo. Alm disso, esse controle alcana os atos da administrao
de qualquer natureza, inclusive os discricionrios. Dessa forma, o item est
correto.
Gabarito: correto.

32. (Cespe - Analista/BACEN/2013) O ato discricionrio, dada sua natureza, no


est sujeito a apreciao judicial.
Comentrio: essa para no errar. O que o controle judicial no verifica o
mrito, porm os atos discricionrios podem sim ser analisados. Isso ocorre,
por exemplo, quando se verifica o exerccio do poder de polcia, buscando
analisar a razoabilidade e a proporcionalidade dos atos restritivos.
Conclui-se, pois, que o item est errado.
Gabarito: errado.

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QUESTES EXTRAS

33. (Cespe Auditor de Controle Externo/TCE-SC/2016) O Tribunal de Contas de


determinado estado da Federao, ao analisar as contas prestadas anualmente pelo
governador do estado, verificou que empresa de publicidade foi contratada, mediante
inexigibilidade de licitao, para divulgar aes do governo. Na campanha publicitria
promovida pela empresa contratada, constavam nomes, smbolos e imagens que
promoviam a figura do governador, que, em razo destes fatos, foi intimado por
Whatsapp para apresentar defesa. Na data de visualizao da intimao, a referida
autoridade encaminhou resposta, via Whatsapp, declarando-se ciente. Ao final do
procedimento, o Tribunal de Contas no acolheu a defesa do governador e julgou
irregular a prestao de contas.
A partir da situao hipottica apresentada, julgue o item a seguir.
O julgamento proferido pelo Tribunal de Contas nulo, por incompetncia.
Comentrio: em relao aos governadores (e demais chefes do Poder
Executivo), no cabe aos Tribunais de Contas dos estados efetuar o julgamento
das contas anuais. Nessa situao, compete s Cortes de Contas emitir parecer
prvio, sendo que o julgamento ser de competncia do Poder Legislativo.
Nessa linha, vejamos o que dispe o art. 71, I:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o
auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante
parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu
recebimento;
Assim, houve vcio no julgamento, por incompetncia da Corte.
Gabarito: correto.

34. (Cespe Auditor de Controle Externo/TCE-SC/2016) Seria constitucional lei


estadual que previsse que todo contrato celebrado entre o estado e empresa particular
depende de prvio registro e anlise perante o tribunal de contas estadual.
Comentrio: as competncias dos tribunais de contas esto delineadas
basicamente nos arts. 71 e 72 da Constituio Federal. Nesses termos, o nico
caso de registro de atos do Executivo (e dos demais poderes) est previsto no
art. 71, III, que prev, em linhas gerais, o registro das nomeaes e
aposentadorias.
Assim, no h previso para o registro prvio de demais atos ou contratos da
Administrao Pblica.
Nesse contexto, vejamos o precedente do STF que fundamentou a questo:
O art. 71 da Constituio no insere na competncia do TCU a aptido para
examinar, previamente, a validade de contratos administrativos celebrados pelo Poder

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Pblico. Atividade que se insere no acervo de competncia da funo executiva.
inconstitucional norma local que estabelea a competncia do tribunal de contas para
realizar exame prvio de validade de contratos firmados com o Poder Pblico. (ADI
916, rel. min. Joaquim Barbosa, julgamento em 2-2-2009, Plenrio, DJE de 6-3-2009.)
Dessa forma, a lei seria inconstitucional.
Gabarito: errada.

35. (Cespe Auditor de Controle Externo/TCE-SC/2016) As contas de toda e


qualquer entidade da administrao indireta, independentemente de seu objeto e de
sua forma jurdica, esto sujeitas ao julgamento do tribunal de contas, inclusive ao
procedimento de tomada de contas especial, aplicvel a quem deu causa a perda,
extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico.
Comentrio: antigamente, existia o entendimento de que as sociedades de
economia mista e empresas pblicas no se submetiam ao julgamento das
contas realizado pelos tribunais de contas. Alm disso, entendia-se que o
regime celetista dos empregados pblicos era incompatvel com a realizao de
tomada de contas especial.
Contudo, esse entendimento foi superado. Vejamos um precedente:
Ao TCU compete julgar as contas dos administradores e demais responsveis por
dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as
fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas
daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte
prejuzo ao errio (CF, art. 71, II; Lei 8.443, de 1992, art. 1, I). As empresas pblicas
e as sociedades de economia mista, integrantes da administrao indireta, esto
sujeitas fiscalizao do Tribunal de Contas, no obstante os seus servidores
estarem sujeitos ao regime celetista. (MS 25.092, rel. min. Carlos Velloso, julgamento
em 10-11-2005, Plenrio, DJ de 17-3-2006.) No mesmo sentido: RE 356.209-AgR,
rel. min. Ellen Gracie, julgamento em 1-3-2011, Segunda Turma, DJE de 25-3-2011.
Assim, as contas de toda e qualquer entidade da administrao indireta esto
sujeitas ao julgamento dos tribunais de contas, inclusive com a determinao
de realizao de tomada de contas especial.
Gabarito: correta.

36. (Cespe Auditor de Controle Externo/TCE-SC/2016) Segundo a jurisprudncia


do STF, o Tribunal de Contas da Unio competente para declarar a inidoneidade de
empresa privada para fins de participao em licitaes promovidas pela
administrao pblica.
Comentrio: vejamos, inicialmente, o precedente do STF que aborda o tema:
Conflito de atribuio inexistente: Ministro de Estado dos Transportes e Tribunal de
Contas da Unio: reas de atuao diversas e inconfundveis. A atuao do Tribunal
de Contas da Unio no exerccio da fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial das entidades administrativas no se confunde com aquela
atividade fiscalizatria realizada pelo prprio rgo administrativo, uma vez que esta
atribuio decorre da de controle interno nsito a cada Poder e aquela, do controle
externo a cargo do Congresso Nacional (CF, art. 70). O poder outorgado pelo
legislador ao TCU, de declarar, verificada a ocorrncia de fraude comprovada

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licitao, a inidoneidade do licitante fraudador para participar, por at cinco anos, de
licitao na Administrao Pblica Federal (art. 46 da Lei 8.443/1992), no se
confunde com o dispositivo da Lei das Licitaes (art. 87), que dirigido apenas aos
altos cargos do Poder Executivo dos entes federativos ( 3) restrito ao controle
interno da Administrao Pblica e de aplicao mais abrangente. No se exime, sob
essa perspectiva, a autoridade administrativa sujeita ao controle externo de cumprir
as determinaes do Tribunal de Contas, sob pena de submeter-se s sanes
cabveis. (Pet 3.606-AgR, rel. min. Seplveda Pertence, julgamento em 21-9-2006,
Plenrio, DJ de 27-10-2006.)
Pelo entendimento acima, o TCU possui competncia para declarar a
inidoneidade de empresa privada para fins de participao em licitaes
promovidas pela administrao pblica. Portanto, a sano de declarao de
inidoneidade constante na Lei 8.666/1993, art. 87, IV (de competncia do
Ministro de Estado, do Secretrio Estadual ou Municipal) no se confunde com
a declarao de inidoneidade do licitante fraudador prevista na Lei 8.443/1992,
art. 46, de competncia do TCU.
Portanto, a questo est mesmo correta.
Gabarito: correta.

37. (Cespe Analista de Controle/TCE-PR/2016) A respeito do controle judicial dos


atos administrativos, assinale a opo correta.
a) Em razo da presuno de legitimidade e autoexecutoriedade do ato administrativo,
o controle judicial deste se d, em regra, posteriormente sua edio, podendo,
todavia, ocorrer de forma prvia, a fim de evitar ameaa de leso a direito.
b) No ordenamento jurdico ptrio, inexiste hiptese em que o acesso ao Poder
Judicirio somente seja admitido aps o esgotamento da instncia administrativa.
c) A ao de improbidade administrativa meio de controle judicial de condutas de
improbidade praticadas no mbito da administrao pblica, para as quais so
previstas penalidades de cassao dos direitos polticos, perda da funo pblica e
ressarcimento ao errio, entre outras.
d) Em razo do sistema do contencioso administrativo, adotado no Brasil,
determinadas causas, quando julgadas em ltima instncia na esfera administrativa,
no podem ser reapreciadas pelo Poder Judicirio.
e) Com base no princpio da inafastabilidade da jurisdio, o Poder Judicirio pode
reapreciar o mrito dos atos administrativos relativamente aos critrios de
oportunidade e convenincia utilizados pelo administrador pblico.
Comentrio:
a) os atos administrativos gozam dos atributos da presuno de veracidade e
legitimidade, da autoexecutoriedade, da imperatividade e da tipicidade. A
presuno de legitimidade significa que os atos administrativos presumem-se
lcitos; ao passo que a autoexecutoriedade permite que determinados atos
sejam executados de forma direta e imediata pela Administrao, sem precisar

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recorrer ao Judicirio. No entanto, isso no significa que o Judicirio no poder
exercer o controle sobre esses atos, inclusive por meio de medidas
preventivas, que venham a impedir a atuao administrativa. Dessa forma, o
Judicirio realiza, como regra, um controle a posteriori, mas existem situaes
em que o particular poder pleitear um controle prvio, a exemplo do mandado
de segurana preventivo CORRETA;
b) em regra, o particular poder ir ao Judicirio recorrer contra leso ou ameaa
de leso de direito a qualquer momento, independentemente do fim das
instncias administrativas. No entanto, existem excees, isto , existem casos
em que, primeiro, deve-se esgotar a anlise administrativa: (i) habeas data; (ii)
controvrsias desportivas (CF, art. 217, 1); (iii) reclamao contra o
descumprimento de smula vinculante ERRADA;
c) as aes de improbidade administrativa podero ensejar, entre outras, as
seguintes sanes (CF, art. 37, 4): suspenso dos direitos polticos, a perda
da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio
ERRADA;
d) existem dois sistemas de controle que costumam ser adotados em um pas.
O sistema francs (ou do contencioso administrativo, ou da dualidade de
jurisdio), e os sistema ingls (ou de jurisdio nica). No primeiro caso, as
causas administrativas encerram-se no prprio mbito administrativo; ao passo
que, no segundo sistema, somente o Judicirio ter capacidade de decidir com
fora de coisa julgada. O sistema adotado no Brasil o sistema ingls
(jurisdio nica) e no o contencioso administrativo. Logo, as causas julgadas
na ltima instncia administrativa, podem ser reapreciadas no Poder
Judicirio ERRADA;
e) o Poder Judicirio realiza um controle de legalidade dos atos administrativos,
podendo analisar at mesmo atos discricionrios. No entanto, a anlise do
Judicirio no adentra no mrito, isto , nos critrios de convenincia e
oportunidade, cuja anlise prerrogativa da Administrao ERRADA.
Gabarito: alternativa A.

38. (Cespe Analista de Controle/TCE-PR/2016) Acerca do controle da


administrao pblica, assinale a opo correta.
a) Os tribunais de contas estaduais e municipais no podem inserir, em sua
competncia, funes no mencionadas na Constituio Federal de 1988 para o TCU.
b) A regra geral a de que o controle judicial anterior (a priori) produo do ato
administrativo, de modo a evitar-se eventual prejuzo ao interesse pblico.
c) O direito de petio um dos instrumentos de realizao do controle judicial.

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d) Em se tratando de controle patrimonial, a fiscalizao incide sobre a execuo das
atividades administrativas em geral, em especial para a verificao dos procedimentos
legais para cada fim.
e) O controle operacional inclui a fiscalizao, por exemplo, de almoxarifados, bens
em estoque e bens consumveis.
Comentrio:
a) aos tribunais de contas aplica-se o princpio da simetria, nos termos do art.
75 da Constituio Federal: as normas estabelecidas nesta seo aplicam-se,
no que couber, organizao, composio e fiscalizao dos Tribunais de
Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos
de Contas dos Municpios. Com base em tal disposio constitucional, volta e
meia o STF julga inconstitucionais normas que implicam competncias
aos demais tribunais de contas que no so atribudas ao TCU. Por exemplo, na
ADI 916 o STF considerou inconstitucional norma local que estabeleceu
competncia do tribunal de contas para realizar exame prvio de validade de
contratos firmados com o Poder Pblico, por no existir competncia
semelhante ao TCU CORRETA;
b) em que pese exista controle judicial prvio (exemplo: mandado de segurana
preventivo), a regra o controle posterior ERRADA;
c) o direito de petio, um instrumento de controle administrativo (controle
interno). Nessa linha, a Constituio Federal assegura a todos,
independentemente do pagamento de taxas, o direito de petio aos Poderes
Pblicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder (art.
5, XXXIV, a) ERRADA;
d) a Constituio Federal, no art. 70, dispe sobre a fiscalizao (controle)
contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial. O controle
patrimonial trata do controle e guarda do patrimnio pblico (bens mveis e
imveis). Ademais, esses controles devem ser realizados quanto legalidade,
legitimidade e economicidade. Assim, o controle de legalidade que tem por
fim verificar os procedimentos legais para cada fim ERRADA;
e) o controle de almoxarifados, bens em estoque e bens consumveis um
controle patrimonial. O controle operacional refere-se ao desempenho dos
programas de governo e dos processos administrativos ERRADA.
Gabarito: alternativa A.

39. (Cespe Tcnico Administrativo/Anvisa/2016) Uma ao ou omisso que,


submetida a controle administrativo quanto legalidade, seja considerada correta no
poder ser submetida a nenhuma outra medida de controle administrativo.

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Comentrio: as instncias de controle administrativo so diversas. Assim,
mesmo que uma ao ou omisso seja submetida a controle administrativo,
sendo considerada lcita, nada impede que outro controle administrativo seja
realizado futuramente. Por exemplo, uma autoridade superior poder realizar o
controle administrativo sobre determinada medida. Porm, isso no impede que
o rgo de controle interno do Poder tambm faa o controle. Assim, existem
vrios meios para que a sociedade provoque o controle administrativo
(denncias, recursos administrativos, processos administrativos, etc.),
podendo alguns deles incidirem vrias vezes. Logo, no h impedimento de se
realizar um novo controle, dada a autotutela administrativa.
Gabarito: errado.

40. (Cespe Tcnico Administrativo/Anvisa/2016) O controle judicial pode incidir


sobre atividades administrativas realizadas em todos os poderes do Estado.
Comentrio: exato! O controle judicial poder incidir sobre todas atividades
administrativas, de todos os Poderes, em virtude do princpio da
inafastabilidade da tutela jurisdicional (CF, art. 5, XXXV). Assim, at mesmo os
atos administrativos do Poder Legislativo e do Poder Judicirio podero ser
objeto de controle judicial, quando o Judicirio for provocado.
Por exemplo: imagine que um rgo administrativo do Poder Judicirio
inabilitou uma empresa em um processo licitatrio e a empresa, insatisfeita com
a medida, interps um mandado de segurana contra o indeferimento. O
mandado de segurana ser apreciado pelo Poder Judicirio, mas no mbito da
funo jurisdicional. Logo, o item est correto.
Gabarito: correto.

41. (Cespe Auxiliar Tcnico de Controle Externo/TCE-PA/2016) A ao civil


pblica instrumento vlido de controle judicial da atividade administrativa.
Comentrio: a ao civil pblica instrumento previsto no art. 129, III, da
Constituio Federal, adotado para a proteo do patrimnio pblico e social,
do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. Assim, trata-se de
um instrumento de controle judicial, uma vez que o inqurito conduzido pelo
Ministrio Pblico, mas a ao principal movida no mbito judicial pelas
autoridades com legitimidade para isso (Lei 7.347/1985, art. 5).
Com efeito, o controle judicial aquele exercido pelos rgos do Poder
Judicirio sobre os atos da Administrao. Sendo assim, a ao civil pblica,
assim como o mandado de segurana, a ao popular, o mandado de injuno,
o habeas data e a ao de improbidade administrativa so meios legtimos de
controle judicial.

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Gabarito: correto.

42. (Cespe Auxiliar Tcnico de Controle Externo/TCE-PA/2016) No controle


judicial da atividade administrativa, notadamente no que se refere s polticas
pblicas, devem-se observar limites que impeam uma substituio do administrador
pelo julgador, especialmente no que envolva a discricionariedade.
Comentrio: devemos diferenciar bem a funo jurisdicional da funo
administrativa. Aquela compete aos rgos judiciais, ou seja, aos juzes em
geral. J a funo administrativa prerrogativa das autoridades investidas nesta
funo. Assim, se um prefeito resolve mudar o local das paradas de nibus (ou
ponto de nibus), no pode um juiz determinar que os locais sejam diferentes,
pois nessa situao o juiz (que julgador) estaria substituindo o prefeito (que
o administrador).
Isso deve ser observado, em especial, na definio de polticas pblicas. Em
geral, compete aos administradores (s vezes com a participao do Poder
Legislativo) a definio de onde os recursos devem ser alocados. Assim, dentro
das balizas da discricionariedade, naquilo que envolve o mrito dos atos
administrativos, o juiz no dever invadir a competncia do administrador.
Gabarito: correto.

isso! Em nossa prxima aula, vamos falar sobre a responsabilidade


civil.
Espero por vocs!
Bons estudos e at breve.
HERBERT ALMEIDA.
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QUESTES COMENTADAS NA AULA

1. (Cespe - Proc/TC DF/2013) Em relao ao controle externo exercido pelo


Congresso Nacional, a fiscalizao financeira diz respeito ao acompanhamento da

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execuo do oramento e da verificao dos registros adequados nas rubricas
oramentrias.

2. (Cespe - AFT/MTE/2013) O controle da administrao realizado pelo Poder


Legislativo com o auxlio do TCU abrange o denominado controle de economicidade,
pelo qual se verifica se o rgo pblico procedeu da maneira mais econmica na
aplicao da despesa, atendendo adequada relao de custo-benefcio.

3. (Cespe - Defensor Pblico/DPE-RR/2013 adaptada) O controle exercido pela


administrao direta sobre as autarquias finalstico, externo e administrativo e no
se baseia na subordinao hierrquica.

4. (Cespe Agente Administrativo/MDIC/2014) As formas de controle interno na


administrao pblica incluem o controle ministerial, exercido pelos ministrios sobre
os rgos de sua estrutura interna, e a superviso ministerial, exercida por
determinado ministrio sobre as entidades da administrao indireta a ele vinculadas.

5. (Cespe ANAP/TC-DF2014) O controle exercido pela administrao sobre as


entidades da administrao indireta, denominado tutela, caracteriza-se como controle
externo. Na realizao desse controle, deve-se preservar a autonomia da entidade,
nos termos de sua lei instituidora.

6. (Cespe Analista Judicirio/Administrao/STM/2011) O termo controle


interno exterior pode ser utilizada para designar o controle efetuado pela
administrao sobre as entidades da administrao indireta.

7. (Cespe - Assessor Tcnico Jurdico/TCE-RN/2009) Entre os vrios critrios


adotados para classificar as modalidades de controle, destaca-se o que o distingue
entre interno e externo, dependendo de o rgo que o exera integrar ou no a prpria
estrutura em que se insere o rgo controlado. Nesse sentido, o controle externo
exercido por um poder sobre o outro, ou pela administrao direta sobre a indireta.

8. (Cespe - TJ/TRE RJ/2012) A administrao pblica est sujeita a controle interno


realizado por rgos da prpria administrao e a controle externo a cargo
de rgos alheios administrao.

9. (Cespe - PT/PM-CE/2014) Considera-se controle por vinculao o poder de


fiscalizao e correo que os rgos da administrao centralizada exercem sobre
as pessoas jurdicas que integram a administrao indireta.

10. (Cespe - AJ/TRT 10/2013) O controle prvio dos atos administrativos do Poder
Executivo feito exclusivamente pelo Poder Executivo, cabendo aos Poderes

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Legislativo e Judicirio exercer o controle desses atos somente aps sua entrada em
vigor.

11. (Cespe - DPF/2013) O controle prvio dos atos administrativos de competncia


exclusiva da prpria administrao pblica, ao passo que o controle dos atos
administrativos aps sua entrada em vigor exercido pelos Poderes Legislativo e
Judicirio.

12. (Cespe - PT/PM CE/2014) O controle administrativo sobre os rgos da


administrao direta um controle interno, que permite administrao pblica anular
os prprios atos, quando ilegais, ou revog-los, quando inoportunos ou
inconvenientes.

13. (Cespe - Proc/TC DF/2013) O controle administrativo um controle de legalidade


e de mrito, exercido exclusivamente pelo Poder Executivo sobre suas prprias
condutas.

14. (Cespe - AJ/CNJ/2013) Os rgos administrativos do Poder Judicirio, no


exerccio do controle administrativo, podem confirmar ou rever condutas internas,
conforme aspectos de legalidade ou de convenincia e oportunidade.

15. (CESPE - Tec MPU/2013) O direito de petio constitui instrumento de controle


administrativo da administrao pblica.

16. (Cespe - Administrador/MIN/2013) O controle administrativo tem como


fundamento o dever-poder de autotutela que a administrao pblica tem sobre suas
atividades, atos e agentes, sendo um de seus instrumentos o direito de petio.

17. (Cespe - ATA/MJ/2013) O controle administrativo instrumento jurdico de


fiscalizao sobre a atuao dos agentes e rgos pblicos, realizado de ofcio por
iniciativa prpria, no se aceitando provocao da parte interessada.

18. (Cespe - AJ/TJDFT/2013) O cidado que denuncie ilegalidades e condutas


abusivas praticadas por determinado servidor do TJDFT no exerccio da funo
pblica, mesmo no sendo diretamente afetado pela irregularidade perpetrada, deve
faz-lo por meio do instituto da reclamao.

19. (Cespe - Proc/TC DF/2013) Caso deseje o reexame de deciso relativa a


determinado ato administrativo pela mesma autoridade que a emanou, o interessado
dever realizar um pedido de reconsiderao. Se a autoridade qual o interessado
se dirigir no ocupar cargo na hierarquia do rgo que emitiu o ato, o recurso
interposto ser um recurso hierrquico imprprio.

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20. (Cespe - Proc/AGU/2013) O recurso hierrquico imprprio, na medida em que
dirigido autoridade de rgo no integrado na mesma hierarquia daquela que
proferiu o ato, independe de previso legal.

21. (Cespe - AJ/CNJ/2013) Com base no princpio da autotutela, e em qualquer


tempo, a administrao pblica tem o poder-dever de rever seus atos quando estes
estiverem eivados de vcios.

22. (Cespe - AJ/CNJ/2013) O controle legislativo a prerrogativa atribuda ao Poder


Legislativo de fiscalizar e controlar os atos praticados pelas entidades integrantes da
administrao direta, no sendo cabvel este tipo de controle em face dos entes que
compem a administrao indireta.

23. (Cespe - AJ/TRT 10/2013) Portaria de carter normativo editada pelo Ministrio
da Educao que seja ilegal poder ser sustada pelo Congresso Nacional.

24. (Cespe - Ag Adm/SUFRAMA/2014) Considerando que a SUFRAMA, autarquia


vinculada ao Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, pretenda
contratar servios de consultoria para auxiliar na elaborao do Plano Diretor Plurienal
da ZFM, julgue o item a seguir.

Realizada, a referida contratao estar submetida ao controle do Tribunal de Contas


da Unio, rgo que auxilia o Congresso Nacional na sua atividade de controle
externo.

25. (Cespe - ACE/TC DF/2012) Cabe ao controle parlamentar apreciar a legalidade


dos atos de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial do
Poder Executivo, e no avaliar a economicidade de tais gastos e contas.

26. (Cespe - Adm/MIN/2013) O controle legislativo, que se aplica estritamente


administrao pblica direta, restringe-se ao controle poltico e financeiro.

27. (Cespe - Proc/AGU/2013) O TCU tem o dever de prestar ao Congresso Nacional,


a qualquer de suas Casas ou de suas comisses, informaes sobre a fiscalizao
contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial que executar, bem como
sobre os resultados das auditorias e inspees que realizar.

28. (Cespe - AJ/TRT 10/2013) Ao Tribunal de Contas da Unio no cabe julgar as


contas dos administradores de sociedades de economia mista e empresas pblicas,
visto que a participao majoritria do Estado na composio do capital no
transmuda em pblicos os bens dessas entidades.

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29. (Cespe - PRF/2013) Os atos praticados pelos agentes pblicos da PRF esto
sujeitos ao controle contbil e financeiro do Tribunal de Contas da Unio.

30. (Cespe AnaTA/SUFRAMA/2014) Uma das formas de controle da administrao


pblica o controle judicial, que incide tanto sobre o mrito quanto sobre a legalidade
dos atos da administrao pblica.

31. (Cespe - Adm/MJ/2013) O Poder Judicirio pode examinar atos da administrao


pblica de qualquer natureza, sejam gerais ou individuais, unilaterais ou bilaterais,
vinculados ou discricionrios, mas sempre sob os aspectos da legalidade e, tambm,
da moralidade.

32. (Cespe - Analista/BACEN/2013) O ato discricionrio, dada sua natureza, no


est sujeito a apreciao judicial.

33. (Cespe Auditor de Controle Externo/TCE-SC/2016) O Tribunal de Contas de


determinado estado da Federao, ao analisar as contas prestadas anualmente pelo
governador do estado, verificou que empresa de publicidade foi contratada, mediante
inexigibilidade de licitao, para divulgar aes do governo. Na campanha publicitria
promovida pela empresa contratada, constavam nomes, smbolos e imagens que
promoviam a figura do governador, que, em razo destes fatos, foi intimado por
Whatsapp para apresentar defesa. Na data de visualizao da intimao, a referida
autoridade encaminhou resposta, via Whatsapp, declarando-se ciente. Ao final do
procedimento, o Tribunal de Contas no acolheu a defesa do governador e julgou
irregular a prestao de contas.
A partir da situao hipottica apresentada, julgue o item a seguir.
O julgamento proferido pelo Tribunal de Contas nulo, por incompetncia.
34. (Cespe Auditor de Controle Externo/TCE-SC/2016) Seria constitucional lei
estadual que previsse que todo contrato celebrado entre o estado e empresa particular
depende de prvio registro e anlise perante o tribunal de contas estadual.
35. (Cespe Auditor de Controle Externo/TCE-SC/2016) As contas de toda e
qualquer entidade da administrao indireta, independentemente de seu objeto e de
sua forma jurdica, esto sujeitas ao julgamento do tribunal de contas, inclusive ao
procedimento de tomada de contas especial, aplicvel a quem deu causa a perda,
extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico.
36. (Cespe Auditor de Controle Externo/TCE-SC/2016) Segundo a jurisprudncia
do STF, o Tribunal de Contas da Unio competente para declarar a inidoneidade de
empresa privada para fins de participao em licitaes promovidas pela
administrao pblica.

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37. (Cespe Analista de Controle/TCE-PR/2016) A respeito do controle judicial dos
atos administrativos, assinale a opo correta.
a) Em razo da presuno de legitimidade e autoexecutoriedade do ato administrativo,
o controle judicial deste se d, em regra, posteriormente sua edio, podendo,
todavia, ocorrer de forma prvia, a fim de evitar ameaa de leso a direito.
b) No ordenamento jurdico ptrio, inexiste hiptese em que o acesso ao Poder
Judicirio somente seja admitido aps o esgotamento da instncia administrativa.
c) A ao de improbidade administrativa meio de controle judicial de condutas de
improbidade praticadas no mbito da administrao pblica, para as quais so
previstas penalidades de cassao dos direitos polticos, perda da funo pblica e
ressarcimento ao errio, entre outras.
d) Em razo do sistema do contencioso administrativo, adotado no Brasil,
determinadas causas, quando julgadas em ltima instncia na esfera administrativa,
no podem ser reapreciadas pelo Poder Judicirio.
e) Com base no princpio da inafastabilidade da jurisdio, o Poder Judicirio pode
reapreciar o mrito dos atos administrativos relativamente aos critrios de
oportunidade e convenincia utilizados pelo administrador pblico.
38. (Cespe Analista de Controle/TCE-PR/2016) Acerca do controle da
administrao pblica, assinale a opo correta.
a) Os tribunais de contas estaduais e municipais no podem inserir, em sua
competncia, funes no mencionadas na Constituio Federal de 1988 para o TCU.
b) A regra geral a de que o controle judicial anterior (a priori) produo do ato
administrativo, de modo a evitar-se eventual prejuzo ao interesse pblico.
c) O direito de petio um dos instrumentos de realizao do controle judicial.
d) Em se tratando de controle patrimonial, a fiscalizao incide sobre a execuo das
atividades administrativas em geral, em especial para a verificao dos procedimentos
legais para cada fim.
e) O controle operacional inclui a fiscalizao, por exemplo, de almoxarifados, bens
em estoque e bens consumveis.
39. (Cespe Tcnico Administrativo/Anvisa/2016) Uma ao ou omisso que,
submetida a controle administrativo quanto legalidade, seja considerada correta no
poder ser submetida a nenhuma outra medida de controle administrativo.
40. (Cespe Tcnico Administrativo/Anvisa/2016) O controle judicial pode incidir
sobre atividades administrativas realizadas em todos os poderes do Estado.
41. (Cespe Auxiliar Tcnico de Controle Externo/TCE-PA/2016) A ao civil
pblica instrumento vlido de controle judicial da atividade administrativa.
42. (Cespe Auxiliar Tcnico de Controle Externo/TCE-PA/2016) No controle
judicial da atividade administrativa, notadamente no que se refere s polticas

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