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POLÍTICAS PÚBLICAS
UNIDADE II
U
ma questão central à análise das políticas públicas é a relação entre as de-
cisões tomadas, a estrutura institucional que as origina, molda e sustenta e
a distribuição de poder no Estado e na sociedade. De fato, a elaboração das
políticas públicas não ocorre em um vácuo institucional – como mostra o debate
entre a abordagem estatocêntrica e a policêntrica –, mas tem o Estado e a sociedade
como seus pilares. Muitas vezes, o discurso sobre as políticas públicas e sobre as
relações entre Estado e sociedade que as sustentam dá a impressão de que não há
conflito, como se as decisões fossem puramente técnicas e os processos totalmente
racionais. Mas diversos estudos mostram que não é assim: toda política pública en-
volve, além de diversos outros elementos, interesses e poder.
Entre as muitas polêmicas teóricas presentes no campo das políticas públicas,
duas se destacam no que concerne às relações de interesses e de poder entre o Esta-
do e a sociedade. O primeiro ponto de divergência teórica, como mostram Merilee
GRINDLE e John THOMAS (1991), diz respeito à esfera em que se situa o elemento
dinâmico das políticas públicas: na sociedade ou no Estado. Daí se originam os mo-
delos de análise de políticas públicas centrados nos interesses da sociedade versus
os modelos centrados nos interesses constituídos na órbita do Estado. A outra con-
trovérsia – que tem lugar entre os que defendem os modelos centrados nos interesses
da sociedade – gira em torno da questão da determinação econômica dos resultados
políticos.
Os modelos centrados na sociedade compartilham o pressuposto de que a ação
do Estado é sempre variável dependente, resposta a estímulos vindos da sociedade, à
qual caberia o status de elemento dinâmico na relação Estado-sociedade. A despeito
de sua estrutura teórica ser diferenciada e de sua posição ideológica ser oposta, o
pluralismo e o marxismo – cujos argumentos serão apresentados mais adiante – têm
em comum a concepção de que o Estado não seria um ator, mas apenas um lócus,
no máximo um ente passivo, que apenas responde à atividade dinâmica originada na
sociedade. Existem diversas ressalvas a essa perspectiva, especialmente quanto ao
Unidade II – O Processo de Elaboração de Políticas Públicas no Estado Capitalista Moderno 3
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fato de que elas não dão conta do papel desempenhado por políticos e burocratas nas
políticas públicas.
Como aponta Rebecca SUTTON (1999), a percepção dessa lacuna quanto
aos atores estatais resultou em um esforço no sentido de trazer o Estado “de volta” à
análise de políticas públicas. Com isso, se desenvolveram os modelos centrados no
Estado, cujo axioma é o de que as instituições públicas são capazes de exibir uma
sólida autonomia frente aos interesses e poderes da sociedade.
seja para submeter os grupos de interesse da sociedade, seja para criá-los de acordo com sua conveniência. Seu
modo de funcionamento assentava-se na busca da identificação do Estado com a sociedade, levando o privado a
expressar-se através do público. O corporatismo societal tinha origem em processo diverso, no qual a autonomia
dos grupos de interesse da sociedade se afirmava no relacionamento com o Estado. Ainda que este mantivesse
forte sua presença – pois sem o Estado não há mecanismo corporatista – as relações entre os membros do arranjo
realçam o caráter de intercâmbio e de troca recíproca”.
O Pluralismo e o Neo-Pluralismo
O Marxismo e o Neo-Marxismo
Estado nas políticas públicas podem não ser regidas pelos interesses imediatos da
classe dominante, mas, certamente, são os interesses objetivos de longo prazo do
capitalismo. Ou seja, o Estado é, em última instância, um Estado Capitalista.
Num ambiente de fragmentação da classe dominante, esse Estado é concebido
como dotado de uma “autonomia relativa”, sendo capaz de contrariar os interesses
imediatos da burguesia. Todavia, os limites dessa autonomia são dados, em “última
instância”, pelos interesses do capital e do capitalismo. A fim de se manter enquanto
Estado e de assegurar a permanência do modo de produção que o sustenta, o Estado
capitalista opera em busca de um equilíbrio, mediante políticas públicas diversas
que, a um só tempo favoreçam a acumulação do capital e assegurem a sua própria
legitimação, bem como a legitimação do sistema da propriedade privada.
Na busca desse equilíbrio, o Estado pode favorecer a classe trabalhadora e
contrariar algumas frações da classe dominante – exibindo certa autonomia. Suas
contradições se expressam como uma crise fiscal resultante dos imperativos de com-
patibilizar a acumulação com a legitimação. Em qualquer situação, no entanto, ainda
que expressando a “autonomia relativa”, as políticas públicas serão, em última ins-
tância, a forma concretamente assumida pelos interesses do capital e do capitalismo.
Bem a propósito, a literatura recente traz diversas teorias que debatem as Va-
riedades de Capitalismo (“Varieties of Capitalism” – VoC). Resumidas por DINIZ
(2010) como resultados de uma vertente que analisa os fundamentos institucionais
das diferenças nacionais no interior do sistema capitalista, tais teorias permitem de-
safiar as abordagens dominantes nos anos 1980 e 1990 – que defendiam a conver-
gência das sociedades no sistema capitalista mundial –, além de levantar dúvidas
consistentes sobre as interpretações de que o processo de globalização capitalista
exerceria um papel integrador e uniformizador entre os Estados capitalistas.
Segundo a autora, essas teorias tomam como ponto de partida o conceito de
regimes produtivos, que se referem aos processos pelos quais “os microagentes es-
truturam suas relações a partir de estruturas de incentivos e restrições estabelecidas
por instituições de mercado, tais como os sistemas financeiros, de política industrial,
educacional e de treinamento de mão-de-obra ou ainda de pesquisa e desenvolvi-
mento de relações entre empresas” (SOSKICE, 1999, p. 102 apud DINIZ, 2010).
Conforme HALL e SOSKICE (2001), o ponto de partida das teorias das Va-
riedades de Capitalismo reside no reconhecimento das especificidades institucionais
de cada nação ou grupo de nações em cada um dos domínios que compõem a es-
trutura da economia. Os autores entendem as instituições como agências de socia-
lização que definem padrões de normas e atitudes associados a sistemas de sanções
e incentivos, aos quais os atores respondem racionalmente. Assim, por um lado, as
instituições operariam como fontes de poder para agentes específicos, por meio das
sanções formais; e, por outro lado, facilitariam as interações por conferirem previsi-
bilidade aos comportamentos.
HALL e SOSKICE sustentam que o modo de operação de cada variedade de
capitalismo será resultante da forma de articulação entre cinco esferas de coorde-
nação institucional: (a) a da barganha salarial, da produtividade e das condições de
trabalho (via sindicatos); (b) a dos sistemas de educação e qualificação profissional
dos trabalhadores e o investimento de cada firma; (c) a dos sistemas de governança
corporativa, especialmente referidos às formas de acesso aos financiamentos e às
garantias de retorno para os investimentos; (d) a dos mercados internos de traba-
lho, visando assegurar a aquisição de competências adequadas e a cooperação dos
empregados nas suas atividades; e (e) a das formas de relacionamento interfirmas
(clientes, fornecedores e parceiros), visando assegurar alguma estabilidade da de-
manda, oferta apropriada de insumos e acesso à tecnologia, para reduzir os riscos
associados à repartição da informação e exploração em joint ventures.
A partir daí, os autores identificam dois principais tipos de capitalismo nas
economias avançadas: (a) as economias liberais de mercado (LMEs); e (b) as econo-
mias de mercado coordenadas (CMEs).
Nas primeiras – que são exemplificadas pelos EUA e a Inglaterra no presente
–, a regulamentação é mínima e a coordenação das atividades econômicas se realiza,
prioritariamente, mediante a hierarquia interna das empresas e os arranjos competi-
tivos de mercado, nos quais as variações de preços relativos assumiriam um papel
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central no equilíbrio entre oferta e demanda. Já nas EMC – que têm na Alemanha
o principal exemplo –, a coordenação das relações entre os agentes, bem como a
construção das competências essenciais ao sucesso em suas respectivas atividades
econômicas estão muito mais associadas a outros mecanismos que não o mercado,
sendo o equilíbrio alcançado decorrente da interação estratégica.
DINIZ (2010) sintetiza os principais avanços obtidos a partir da distinção ori-
ginal HALL e SOSKICE: AMABLE (2003), que identifica o capitalismo de merca-
do, o social-democrata, o continental europeu, o mediterrâneo e o asiático; BOYER
(2005), que inclui o papel do Estado e a inserção na ordem global como variáveis-
chave, e diferencia economias orientadas para o mercado (equivalente às LMEs),
economias mesocorporativistas (Japão e Coréia), capitalismo dirigido pelo Estado
(Europa Continental) e o modelo social-democrata (Escandinávia). Nessa mesma
linha, SCHNEIDER (2007, 2009) acrescenta uma nova modalidade: as “economias
de mercado hierárquicas” (HMEs), categoria correspondente ao capitalismo latino
-americano.
Por fim, DINIZ (2010) destaca a contribuição de Vivien SCHMIDT (2005,
2006), que retoma a tipologia inicial de HALL e SOSKICE, e inclui no seu argumen-
to teórico as dimensões do Estado e da política, mostrando situações especificamente
distintas das LMEs e das CMEs, por conta do papel mais ativo e diferenciado do
Estado: as “economias de mercado influenciadas pelo Estado” (SIMEs), exemplifi-
cadas por países como França, Itália, Espanha, Portugal e Grécia.
Essa discussão revela, assim, que nas modernas sociedades, o tipo de capita-
lismo varia em função dos arranjos institucionais que estruturam seus regimes pro-
dutivos, fazendo igualmente variar as políticas públicas, tanto no seu processo de
elaboração quanto de implementação.
se como “ideal” na medida em que, representando de forma pura as características definidoras de um objeto, só
existe como ideia na mente do estudioso. “Ideal”, aqui não tem conotação normativa (do que deve ser), nem teleo-
lógica (do que deverá vir a ser). Portanto, quando se menciona o “tipo ideal weberiano” ou o “modelo weberiano”
essas expressões não significam a proposição ou recomendação, pelo autor, de algo supostamente desejável.
“insulamento” da burocracia. Porém, cada Estado tem sua capacidade dada por uma
série de requisitos próprios. Esses requisitos são historicamente condicionados: os
instrumentos de políticas estatais não são criações deliberadas de curto prazo, mas
sim dependem da história de cada nação. (...) E só o exame de cada caso específico
pode definir o grau de ‘insulamento’ que cada Estado possui”.
Esse mesmo tipo de relação foi explorado por Peter EVANS (1995) em seu
estudo sobre o papel do Estado no desenvolvimento econômico, quando elaborou
o conceito de “autonomia imersa” ou “autonomia inserida”. O autor assume a con-
cepção weberiana de que o funcionamento da burocracia deve ser autônomo. Mas
também levou em consideração diversos estudos que mostraram a importância de
“projetos conjuntos” entre o Estado e os atores sociais, na busca de objetivos de de-
senvolvimento. Na sua concepção, para conduzirem políticas de desenvolvimento,
as burocracias públicas têm de ser autônomas, entretanto, não podem ser alheias à
sociedade. Elas devem estar “imersas” ou “inseridas” na sociedade, contudo, não
podem ser capturadas por interesses privatistas. A questão torna-se, então, que tipo
de inserção que não signifique a captura da burocracia por interesses privados poderá
ocorrer. Ou seja: como combinar o “insulamento burocrático weberiano com uma
intensa ligação com a estrutura social circundante...” (p. 47-50).
Outra dimensão relevante na discussão sobre burocracia e Estado diz respeito
à autonomia da própria burocracia pública, não diante dos interesses da sociedade,
mas frente aos políticos, ao reivindicar um espaço de poder próprio, em vez de ficar
restrita ao campo da administração. Nesse sentido, como indicam RUA e AGUIAR
(2006, p. 129),
“os membros da burocracia pública não são agentes neutros, mas sim dota-
dos de interesses próprios, que tentam maximizar; além disso, são atores capazes
de mobilizar recursos políticos, como informação e apoio de grupos de interesse
da sociedade; são dotados, também, de capacidade para desenvolver concepções
próprias sobre as políticas governamentais e sobre o seu próprio papel no jogo
político, independentemente de considerações de natureza estritamente técnica; por
fim, trata-se de atores capazes de competir com os políticos, não apenas visando a
decisões favoráveis às suas propostas quanto a ‘policies’ específicas, mas até mesmo
pelo controle do processo político”.
O comportamento político da burocracia é examinado por Guy PETERS
(1981), que introduz a hipótese do “governo burocrático”, isto é, a possibilidade de
os agentes burocráticos assumirem de facto o controle do processo governamental,
esvaziando o poder dos políticos, não a fim de realizar o interesse de uma classe
social, de um grupo de interesse ou de uma elite da sociedade, mas em seu interesse
próprio. Nesse estudo, o autor enumera as condições para o desenvolvimento de um
governo burocrático, avaliando o grau de autonomia política da burocracia. Segun-
do RUA e AGUIAR (2006, p. 130), além de desmistificar a suposta neutralidade e
16 Unidade II – O Processo de Elaboração de Políticas Públicas no Estado Capitalista Moderno
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nível médio para a produção de políticas públicas em saúde e educação. 2011, p. 2. Disponível em: <http://www.
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estabelecendo como será a sua implementação na prática. Esses atores atuam, si-
multaneamente, junto de seus superiores, produzindo minutas de documentos, etc.,
e conduzem os níveis inferiores, exercendo a gestão das políticas e orientando os
demais envolvidos no processo político.
Sem diferenciar os níveis intermediários, C. HAM & M. HILL (1993) explo-
ram três questões tratadas na literatura sobre os escalões inferiores da burocracia
pública: (a) a dimensão negativa e, possivelmente conservadora, que as “personali-
dades burocráticas” – marcadas pela rigidez das rotinas organizacionais – dão ao se-
tor público; (b) as características e o papel da “burocracia de nível de rua” na imple-
mentação das políticas públicas e a sua importância na interação com o público; (c)
o envolvimento de funcionários profissionalizados na implementação das políticas e
a diferença que podem fazer para compensar o tratamento insatisfatório dado pelos
burocratas aos cidadãos7.
Tendo em vista o objetivo desse texto, importa especialmente a questão (b), que será tratada no Texto de Apoio
7
suma, eles compreendem que: (a) a discricionariedade pode emergir das ambiguida-
des presentes na própria política pública; (b) ela surge como uma consequência das
limitações do controle (os incentivos para um agente obedecer serão tão menos efi-
cazes quanto mais difícil ou custoso for saber como ele se comporta – e esse agente
souber disso); (c) a discricionariedade deve ser abordada por intermédio da quebra
de regulamentos nas organizações e deve ser relacionada com questões sobre a com-
plexidade organizacional, sistemas de gratificação, motivação e moral; (d) deve-se
investigar os interesses afetados pelos variados graus de discricionariedade; e (e) é
preciso conhecer mais as estratégias de controle organizacional desenvolvidas para
se lidar com os problemas provenientes da autonomia das burocracias.
Como foi mencionado no início desse texto, a elaboração das políticas públi-
cas não ocorre em um vácuo institucional, mas tem seus fundamentos no Estado
na sociedade, onde as organizações desempenham um papel central. Nesse sentido,
HAM; HILL(1993) citam Richard ELMORE (1978) “Uma vez que, virtualmente,
todas as políticas públicas são executadas por grandes organizações públicas, so-
mente através do entendimento de como funcionam tais organizações é que se pode
compreender como as políticas são lapidadas em seu processo de implementação”.
culdades à pronta adaptação quando ocorrem mudanças na situação que não são cla-
ramente percebidas por aqueles que formulam as normas; (d) assim a conformidade
às regras (disciplina), inicialmente fundamental para eficiência, em geral, torna-se a
causa da ineficácia em situações específicas. Os membros da organização que não
se distanciaram do significado que para eles têm as normas, raras vezes percebem a
sua inadequação.
Essa interpretação é bastante consistente com os problemas de expertise nas
organizações, acima descritos. As proposições de MERTON levaram à análise das
relações entre estruturas e tarefas organizacionais, trazendo a indagação sobre a ca-
pacidade de adaptação das estruturas racionais às diferentes tarefas organizacionais.
Nesse tema se destacam as contribuições de Tom BURNS e G. M. STALKER
(1961), que enunciaram as distinções entre sistemas de gerenciamento mecânicos
e orgânicos13. Os primeiros, similares ao modelo burocrático weberiano, são mais
apropriadas a condições ambientais estáveis e estáticas. Já os sistemas orgânicos são
adaptáveis a condições ambientais instáveis, quando problemas e necessidades de
ação não podem ser segmentados e distribuídos entre funções específicas em uma
estrutura hierárquica claramente definida.
Os trabalhos de BURNS & STALKER, segundo HAM & HILL (1993), sus-
citaram o desenvolvimento de diversos estudos de caso que tinham em comum o
questionamento sobre a adaptação de determinadas tarefas às estruturas organiza-
cionais, numa perspectiva sistêmica. Esses estudos convergiram para o que se inti-
tulou inicialmente “Teoria da Contingência”, na qual se examinam as relações entre
variáveis contingenciais (ou acidentais) e estruturais14. Há uma relação funcional
entre as condições do ambiente e as estruturas apropriadas para o alcance eficaz
dos objetivos da organização. Nessa relação, as condições ambientais são variá-
13
As organizações mecânicas apresentam as seguintes características: Estrutura organizacional burocrática, per-
manente, rígida e definida. Autoridade baseada na hierarquia e no comando único. Os cargos e tarefas são está-
veis ocupados por especialistas e bem definidos. As decisões estão centralizadas na cúpula da organização. As
comunicações são quase sempre verticais. A confiabilidade se baseia em regras e regulamentos formalizados
por escrito e impostos pela empresa. Pressupõem que o ambiente é estável e permanente. As organizações or-
gânicas apresentam características bem diferentes: Estrutura organizacional flexível, adaptativa. A autoridade é
baseada no conhecimento e na consulta. Os cargos e tarefas são provisórios, mutáveis e definidos constantemente.
As decisões são descentralizadas ad hoc (aqui e agora), delegadas aos níveis inferiores. As comunicações são
quase sempre horizontais. Há uma maior confiabilidade nas comunicações informais. E o ambiente é instável e
dinâmico. BURNS & STALKER concluíram que a forma mecânica de organização é apropriada para condições
ambientais estáveis, enquanto a forma orgânica é apropriada para condições ambientais de mudança e inovação.
É o ambiente que determina a estrutura e o funcionamento das organizações.
14
Contingência significa algo incerto, que pode suceder ou não, dependendo das circunstâncias. A abordagem con-
tingencial sustenta que, como o ambiente é variado, incerto, não existe uma forma única e melhor para perseguir
os objetivos das organizações. Diferentes ambientes requerem diferentes desenhos organizacionais para obter
eficácia, tornando-se necessário um modelo apropriado para cada situação. Por outro lado, diferentes tecnologias
conduzem a diferentes desenhos organizacionais, bem como as variações no ambiente ou na própria tecnologia
conduzem a variações na estrutura organizacional.
grande empresa? Por que uma transação se dá no âmbito de uma empresa e não no
mercado? Por que é que relações entre pequenas organizações, regidas pelo merca-
do, acabam se tornando relações hierarquizadas, o que é surpreendente, pois “mer-
cados são economicamente superiores a hierarquias”.
WILLIAMSON entendeu que o crescimento de uma empresa implica neces-
sariamente na criação de novos níveis hierárquicos e a transmissão de informação
de um nível para o outro faz com que as perdas oriundas do repasse da informação
excedam os ganhos que se obtém com o crescimento da empresa17. O autor procura
esponder a essas perguntas tomando como base a análise de falhas de mercado18, nas
quais a limitada racionalidade humana conduz a decisões irracionais.
Em outra frente de estudo, os sociólogos tentam explicar o comportamento
informal dos atores nas organizações. C. HAM & M. HILL detalham algumas ideias
defendidas por outros pensadores referentes a esse aspecto: os atores envolvidos em
uma organização podem desobedecer às regras com o intuito de executar suas tarefas
mais eficientemente; os modelos de clientelismo que surgem nas organizações po-
dem gerar uma estrutura informal paralela à estrutura formal e com funcionamento
distinto dela; as disputas internas pelo poder comuns às organizações fazem com
que as regras sejam facilmente manipuladas em todos os níveis hierárquicos; a es-
trutura informal, percebida à medida que os indivíduos consideram seus problemas
e interesses, complementa a estrutura formal (SELZNICK, 1957); os conceitos de
estrutura formal e informal não devem ser tratados como dicotomias, pois interagem
continuamente; é preciso notar que as práticas formais das organizações possuem
relevância e significados distintos para os atores, a depender de sua proximidade e
de seu envolvimento na operação delas; e a Teoria da Organização mais tradicional
trata os funcionários como os únicos componentes de destaque nas organizações do
setor público.
2.3.2 Contribuições da Administração: relações humanas, motivação e
liderança
Denominado por BRESSER PEREIRA (2011) de “os 30 anos dourados do neoliberalismo”, que se iniciaram em
19
1979, com o governo Tatcher, na Inglaterra, e se encerraram com a crise da economia norte-americana em 2008.
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