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Roseniura Santos
bacharela em Direito pela Universidade Federal de Sergipe, especialista em Direito do Trabalho e Processo
Administrativo-Fiscal Trabalhista pela UnB, professora de Direito Constitucional e Administrativo
1.APRESENTAÇÃO: definindo o
problema objeto de estudo.
Nosso estudo tem como base os
fundamentos de precedentes judiciais que
determinaram a suspensão dos efeitos de
todas as multas lavradas pela guarda
municipal e declararam nulidade da norma
municipal que regulamentava a atuação
destes agentes públicos.
Alguns precedentes têm principalmente
como fundamento constitucional o fato de o
art. 144 § 8º da Magna Carta não se referir
ao exercício do poder de polícia para
apuração de infrações de trânsito como
competência da guarda municipal, inclusive
para aplicação de multas.
Da análise da polêmica emerge a questão fundamental: pode a guarda municipal investir-se de
competência para fiscalizar o trânsito e para aplicar multas?
Pretendemos com este modesto estudo responder à questão suscitada com objetividade e
ampla fundamentação de modo a colaborar efetivamente com as discussões acerca do tema.
(...)
VII - assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais:
(...)
c) autonomia municipal;
"Os Municípios titularizam competências próprias. Di-lo o art. 30. Tudo o que disser
com a administração própria no que respeite ao seu interesse local. Caracterizada a
matéria como sendo de interesse local só o legislador dela poderá cuidar.
(...)
A competência do Município para organizar e manter serviços públicos locais está reconhecida
constitucionalmente como um dos princípios asseguradores de sua autonomia administrativa (art.
30). A única restrição é a de que tais serviços sejam de seu interesse local. O interesse local, como
já definimos, não é o interesse exclusivo do Município, porque não há interesse municipal que o
não seja, reflexamente, do Estado-membro e da União. O que caracteriza o interesse local é a
predominância desse interesse para o Município.
Conclusivamente, podemos afirmar que matéria de interesse local ou peculiar não é aquela
que interessa exclusivamente ao Município, mas aquela que predominantemente afeta aos
munícipes. Logo não se pode excluir matérias do rol dos temas a serem legislados pelo Município.
Basta que haja interesse local para fixar-se a competência municipal.
2.2.– O Sistema Nacional de Transito.
2.2.1. Trânsito, direito à vida e à cidadania: fiscalização do trânsito, um serviço
público essencial.
Transitar livre e seguramente é em última análise garantir o direito à vida. É direito de todos e
dever do Poder Público assegurá-lo. Para tanto devem os entes públicos administrar este
interesse de modo eficiente.
Administrar é gerir interesses alheios. Em seu sentido objetivo, administração Pública é a
gestão de bens e de interesses públicos. Em outras palavras é:
Conforme definição do professor MEIRELLES, serviço público é todo aquele prestado pela
Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, com fim de satisfazer
necessidades da coletividade ou conveniências do Estado.
Essenciais são aqueles serviços que a Administração presta diretamente à comunidade, por
reconhecer ser necessário para a sobrevivência do grupo social e do próprio Estado.
O controle do trânsito pelo Poder público é serviço de relevante interesse social. É serviço
que, por sua natureza, é essencial. Neste sentido, as considerações da resolução do CONTRAN n.
166/2004 são categóricas:
(...) "Um trânsito ruim e no limite criminoso, por falta de consciência dos seus
perigos e por falta de punição, aproxima-nos da barbárie e do caos. Por outro lado, um
trânsito calmo e previsível estabelece um ambiente de civilidade e de respeito às leis,
mostrando a internalização da norma básica da convivência democrática: todos são
iguais perante a lei e, em contrapartida, obedecê-la é dever de todos.
Diferentemente de algumas outras normas sociais, que podem ser rompidas ou
ignoradas sem que ninguém perceba, as normas de trânsito produzem um efeito
imediato, levando, sua obediência ou não, à manutenção da qualidade de vida do cidadão
e da coletividade, ou a resultados desastrosos. Com isso, o trânsito configura-se em uma
notável escola de e para a democracia.
O Código de Trânsito Brasileiro e a legislação complementar em vigor vieram
introduzir profundas mudanças no panorama institucional do setor. Para sua real
implementação em todo o País, muito é preciso ainda investir, principalmente no que diz
respeito à capacitação, fortalecimento e integração dos diversos órgãos e entidades
executivos de trânsito, nas esferas federal, estadual e municipal, de forma a produzir
efeito nacional, regional e local e buscando contribuir para a formação de uma rede de
organizações que constituam, verdadeiramente, o Sistema Nacional de Trânsito. [06]
Uma política de trânsito deve ter o cidadão brasileiro como foco de todas as ações. Dentro
desta visão cidadã, sendo a segurança no trânsito uma questão mundial grave e urgente e tendo
em conta que as estatísticas alarmantes de mortes prematuras em ocorrências de trânsito são
assustadoras; faz-se necessário uma intervenção efetiva das esferas estatais e não há como
negar a essencialidade do serviço de policiamento do trânsito.
2.2.2.– Competências dos Municípios no Código de Trânsito Brasileiro (CTB).
O Código de Trânsito Brasileiro (lei nº 9503/1997) estrutura o Sistema Nacional de Trânsito,
estendendo aos Municípios as competências executivas de gestão do trânsito.
O Sistema Nacional de Trânsito - SNT, é o instrumento de efetivação da política nacional e é
formado pelo conjunto de órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, objetivando o planejamento, administração, normalização, pesquisa, registro e
licenciamento de veículos, formação, habilitação e educação continuada de condutores, educação,
engenharia, operação do sistema viário, policiamento, fiscalização, julgamento de infrações e
de recursos e aplicação de penalidades.
O CTB fixou a competência municipal expressamente nos artigos 21 e 24, não restando
dúvidas quanto à competência municipal nesta esfera.
Entretanto se não o fizesse, a matéria não estaria fora do alcance da competência
municipal para legislar e administrar o trânsito municipal em tudo quanto se referir ao
interesse local. É do professor MEIRELES a conclusão:
"Exemplos típicos dessa categoria são o trânsito e a saúde pública, sobre os quais
dispõem União (regras gerais: Código Nacional de Trânsito, Código Nacional de Saúde
Pública), os Estados (regulamentação: Regulamento Geral de Trânsito, Código Sanitário
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Estadual) e o Município (serviços locais: estacionamento, circulação, sinalização etc;
regulamentos sanitários municipais) [07]. Destacamos.
Art. 24. Compete aos órgãos e entidades executivos de trânsito dos Municípios, no
âmbito de sua circunscrição:
Os preceitos legais destacados fixam competência para o exercício do poder de polícia pelo
Município. Para exercê-lo a Administração Municipal necessita de estruturas e equipar de recursos
materiais, técnicos e humanos para desempenhar seu múnus.
Como já anotamos:
(...), "conclui-se correto afirmar que a competência para agir deve corresponder
igualmente à competência para legislar sobre a matéria"
(...) Somente pode a Administração agir quando previamente autorizada por lei, a
diferença entre competência legislativa e administrativa fica muito reduzida de conteúdo,
porquanto a ação administrativa sempre será necessariamente precedida de legislação
[09]. Grifamos.
É pertinente aqui registrar a lição de IVES GANDRA DA SILVA MARTINS, para quem:
"A dificuldade, todavia, que se coloca é que, regido o país pelo princípio da
legalidade, nenhuma entidade federativa pode agir, sem ter legislação anterior que a
autorize, de tal forma que tanto o art. 21 quanto o art. 22 cuidam, em verdade, de
competência para legislar sobre aquelas matérias. O mesmo se pode dizer no que
concerne à competência comum e/ou concorrente, visto que a ação é sempre precedida
de legislação (...)" [10].
Há de se observar as noções dos mestres aqui transcritas. Delas concluímos que, ao fixar a
competência administrativa municipal para fiscalizar o trânsito, implícita e indubitavelmente, também
se estabeleceu competência legislativa que deve ser exercida de modo autônomo, respeitando-se
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se estabeleceu competência legislativa que devedo trânsito
ser pelade
exercida Guarda
modoM…
autônomo, respeitando-se
os limites estabelecidos na Constituição Federal e na Constituição Estadual pertinente. Delas
também extraímos fundamento para a conclusão no sentido de que o múnus municipal
determinado pelo CTB implica a necessidade de o Município estruturar-se
administrativamente para bem desempenhá-lo.
A integração do Município ao SNT pressuposto para o exercício das competências legais
imputáveis ao ente municipal conforme dispõem o CTB arts. 24 § 2º e 333 e Resoluções do
CONTRAN (Conselho Nacional de Trânsito).
"Art. 24, § 2º - Para exercer as competências estabelecidas neste artigo, os Municípios
deverão integrar-se ao Sistema Nacional de Trânsito, conforme previsto no art. 333 deste
Código.
Art. 333. Art. 333. O CONTRAN estabelecerá, em até cento e vinte dias após a nomeação de
seus membros, as disposições previstas nos arts. 91 e 92, que terão de ser atendidas pelos
órgãos e entidades executivos de trânsito e executivos rodoviários para exercerem suas
competências.
1º Os órgãos e entidades de trânsito já existentes terão prazo de um ano, após a edição das
normas, para se adequarem às novas disposições estabelecidas pelo CONTRAN, conforme
disposto neste artigo.
2º Os órgãos e entidades de trânsito a serem criados exercerão as competências previstas
neste Código em cumprimento às exigências estabelecidas pelo CONTRAN, conforme disposto
neste artigo, acompanhados pelo respectivo CETRAN, se órgão ou entidade municipal, ou
CONTRAN, se órgão ou entidade estadual, do Distrito Federal ou da União, passando a integrar o
Sistema Nacional de Trânsito.
Compete, pois ao CONTRAN estabelecer as normas e padrões exigidos pelos entes estaduais
ou municipais que se integrarem ao Sistema Nacional de Trânsito e a serem praticados por todos
os órgãos e entidades do Sistema(CTB art 91).
Especificamente em relação à integração dos Municípios ao sistema nacional o CONTRAN,
através da Resolução nº 166 de 15 de setembro / 2004, no item 2.1.4.1, dispôs que:
"A interpretação de todas as normas vem regida basicamente pelo critério valorativo
de natureza mesma do sistema. Faz-se assim suspeita ou falha a análise interpretativa
de normas consideradas insularmente, à margem do amplo contexto que deriva do
sistema constitucional. De modo que nenhuma liberdade ou direito, nenhuma norma de
organização ou constituição do Estado será idônea, fora dos cânones da interpretação
sistemática, única apta a iluminar a regra constitucional em todas as suas possíveis
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dimensões para exprimir-lhe corretamente o alcance e grau de eficácia. [11]".
"Art. 97. Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos
membros do respectivo órgão especial poderão os tribunais declarar a
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público". Destacamos.
A CF, como se vê, apenas faculta a criação da Guarda Municipal por isso não a listou nos
incisos do mesmo art. 144 como órgão do sistema de segurança pública..
O dispositivo transcrito situa-se no capítulo III referente à segurança pública do TÍTULO V (Da
Defesa do Estado e Das Instituições Democráticas). A segurança pública consiste em serviços
destinados à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio. A
Guarda Municipal segundo a letra do dispositivo em exame é a segurança ou proteção dos bens,
serviços e patrimônio municipais.
Observe-se que as expressões constitucionais são genéricas. A nosso ver, a CF fê-lo assim
propositalmente para respeitar as realidades diversas.
O problema que aqui sobressai é perquirir qual o âmbito de competência da Guarda Municipal
e se a lei pode ampliá-lo.
No item seguinte, apresentamos argumentos para responder afirmativamente à questão.
2.4.– A possibilidade do exercício do poder de policia de trânsito pela Guarda Municipal.
2.4.1. – Inexistência de veto expresso pela Constituição e pelo CTB.
Como já destacamos, ao dispor sobre a Guarda Municipal, a CF em vigor limitou-se a facultar
à criação e, genericamente, a referir à missão de proteger bens, serviços e o patrimônio da
municipalidade.
Observamos primeiro que não há dispositivos constitucionais que vetem expressa e
taxativamente a possibilidade de além de atribuir à Guarda Municipal outra função que não seja a
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segurança dos interesses do Poder Público Municipal referidos pelo preceito constitucional do § 8º
do art. 144 da CF.
A primeira leitura do dispositivo pode levar à conclusão de que a competência ali enunciada é
restrita e insuscetível de ampliação. Concluir assim sem maior investigação é por de lado o sistema
constitucional, seus princípios e valores mais amplos e fundamentais à integridade constitucional.
Para ilustrar a pertinência de nossa crítica e preocupação expressa no item anterior quanto
aos cuidados com interpretação literal e isolada de normas constitucionais, lembramos a polêmica
quanto à sobrevivência do jus postulandi na Justiça do Trabalho e nos Juizados de Pequenas
Causas. Discutiu-se nos tribunais a não recepção constitucional da regra celetista que garantia o
acesso à Justiça Trabalhista sem a presença do advogado. O fundamento era a interpretação do
art. 133 da CF / 1988 que dispõe textualmente que o advogado é indispensável à administração da
justiça. No entanto a Jurisprudência dos Tribunais Trabalhistas e do Supremo Tribunal Federal
superaram a textualidade da expressão legal (indispensável à administração da justiça) por meio
de interpretação sistemática.
A citada jurisprudência habilita nossa ilação de que o tratamento constitucional dado à Guarda
Municipal não pode se resumir à letra do referido dispositivo.
Evidente é que a finalidade para que foi pensada a Guarda é proteção do patrimônio e
serviços municipais, mas não há empecilho constitucional para alargamento da competência por
força de lei. Deve-se atentar para o enunciado da cláusula de discricionariedade legislativa
(conforme dispuser a lei) e investigar o grau de liberdade para a atuação normativa municipal.
O âmbito da discricionariedade normativa delimita-se pela matéria e pelo princípio da
razoabilidade. Ora imputar às Guardas Municipais o exercício de policiamento de trânsito está
dentro do linde material, pois não se deve esquecer a localização normativa do dispositivo que é o
capítulo da segurança pública.
Aliás, isto não passou despercebido pelo STF. Em 12 de novembro de 2003, a Suprema
Corte, através de decisão monocrática do Ministro Maurício Correia, julgou liminar antecipatória de
tutela concedida pelo Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro.
"(...) 9. A liminar concedida não merece subsistir, tendo em vista os valores que o
artigo 4º da Lei 8437/92 visa proteger e o dano efetivo que o seu cumprimento imediato
causará à segurança pública e à disciplina de trânsito, além dos eventuais malefícios
aos munícipes." (Proc.: Classe / Origem - STA 9 / RJ - SUSPENSÃO DE TUTELA
ANTECIPADA - Min. MAURÍCIO CORRÊA DJ DATA- 26/11/2003 P - 00009) Grifamos.
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III - executar a fiscalização de trânsito, quando e conforme convênio firmado,
como agente do órgão ou entidade executivos de trânsito ou executivos rodoviários,
concomitantemente com os demais agentes credenciados; "
O curioso é que o exercício de polícia de trânsito pelas Polícias Militares não tem sofrido
oposição dos tribunais. No entanto se para estas estruturas o exercício é legítimo, também o será
para as Guardas Municipais.
Esta nossa observação causa certa perplexidade, autorizando concluir que a interpretação
constitucional restritiva adotada para as Guardas dos Municípios por alguns tribunais estaduais
não tem motivação consistente.
2.4.3.– A essencialidade do serviço de fiscalização do trânsito e os princípios da
razoabilidade e da eficiência.
No item 2.2.1, assentamos o caráter de essencialidade do serviço de controle do tráfego de
pessoas e veículos.
Com espeque neste traço de essencialidade do serviço, entendemos que a imputação de
competência de policiamento do trânsito é solução que se respalda nos princípios da eficiência e
da razoabilidade.
A CF/1988 fixa como principio de observância obrigatória por todas as esferas e níveis da
administração, dentre outros, o princípio da eficiência.
Como posto por CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO:
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assenta no principio da razoabilidade abrigado no artigo 1º da Constituição Federal, que deu ao
Brasil status de Estado Democrático de Direito.
O princípio referido possui três elementos conceituais: a adequação, a necessidade e a
proporcionalidade em sentido estrito.
A adequação é conseqüência da exigência de compatibilidade entre o fim pretendido pela
norma e os meios por ela enunciados para sua consecução. Os atos dos Poderes Públicos
somente devem ser afastados se absolutamente incapazes de alcançar o resultado pretendido.
A necessidade revela-se na indispensabilidade à preservação de direitos e interesse do bem
comum.
A proporcionalidade em sentido estrito diz respeito a um sistema de valoração de situação
juridicamente aceitável sob a ótica dos fins pretendidos pelo Estado. O exame da
proporcionalidade permite um equilíbrio entre o fim almejado e o meio utilizado.
A razoabilidade é, em suma, padrão valorativo dos atos dos Poderes Públicos.
Aplicando o conceito à hipótese em exame, é compreensível prontamente que o
aproveitamento de estrutura já existente é legítima, não constituindo violação ao principio
constitucional da razoabilidade.
Neste sentido, é eloqüente a passagem transcrita logo a seguir da decisão já referida do STF
em que o Ilustre Ministro Maurício Corrêa ponderou:
Irracional é exigir dos municípios a criação de nova estrutura administrativa cujo custo
financeiro nem sempre é suportável pela municipalidade e ainda que haja recursos para tanto
ainda assim entendemos ser razoável a medida. Ora a Guarda Municipal ao exercer a incumbência
de proteger o patrimônio e serviços municipais ao mesmo tempo pode colaborar com o sistema
nacional de trânsito, fiscalizando trânsito de veículos, pessoas e animais nas vias terrestres.
Irrazoável é o impasse criado pelos precedentes judiciais, ao impor aos municípios a inércia
diante de danos à vida e integridade física de inúmeros cidadãos.
3. CONCLUSÕES:
Ao fim deste estudo, ante os argumentos expendidos, concluímos:
a)A autonomia político - administrativa dá aos Municípios a capacidade de se organizarem
segundo as leis que adotarem e se estruturarem para gestão do interesse público no âmbito de
suas competências de modo eficiente.
b)Fixar interpretação restritiva da autonomia municipal é atentar contra a Constituição que
atribui aos Municípios competência para organizar e manter serviços públicos locais cujo interesse
não é exclusivo do Município, mas é predominantemente de seu interesse por afetar seus
munícipes.
c)Está na esfera da competência municipal legislar e administrar o trânsito municipal em tudo
quanto se referir ao interesse local.
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d)O direito à vida e à cidadania são fundamentais para o Estado Brasileiro. O controle do
trânsito pelo Poder Público é serviço de relevante interesse social porque sem um efetivo
policiamento do trânsito, a vida e a cidadania podem ser e são freqüentemente lesados. A
fiscalização é, pois serviço público essencial porque necessário para a sobrevivência do grupo
social.
e)É fundamental estudar a questão da legitimidade do exercício da fiscalização do trânsito
pelas Guardas Municipais sob o prisma constitucional a partir de uma interpretação cuidadosa e
sistemática.
f)A declaração de inconstitucionalidade pelo Judiciário de atos de seus órgãos ou dos demais
Poderes requer fundamentação reforçada que somente se pode obter pelo método lógico-
sistemático de interpretação..
g)Sustentar simplesmente que o texto do § 8º do art 144 da Lei Maior impede a imputação da
competência de exercício do poder de polícia do trânsito às Guardas Municipais é esquivar-se do
dever de fundamentar as decisões que afetem a ordem constitucional.
h)O âmbito de competência da Guarda Municipal é o da segurança pública e neste campo
pode a lei pode ampliá-lo com vistas à efetivação de outros princípios e valores constitucionais,
devendo esta discricionariedade normativa do Município ser exercida com razoabilidade.
i)Inexiste veto expresso pela Constituição e pelo CTB à possibilidade do exercício do poder de
policia de trânsito pela Guarda Municipal.
j)A essencialidade do serviço de fiscalização do trânsito e os princípios da razoabilidade e da
eficiência dão legitimidade ao exercício da mencionada competência pelas Guardas-municipais que
se revela juridicamente adequada, proporcional e necessária à preservação do interesse social.
k)É Irracional a exigência de criação de nova estrutura administrativa municipal, pois a Guarda
Municipal ao exercer a incumbência de proteger o patrimônio e serviços municipais ao mesmo
tempo pode colaborar com o Sistema Nacional de Trânsito, fiscalizando trânsito de veículos,
pessoas e animais nas vias terrestres. Logicamente, que disso decorre a necessidade de
estruturar a carreira de modo a dar-lhe condições dignas de trabalho e padrão remuneratório
compatível com a natureza e complexidade da função.
l)A atribuição da competência para fiscalizar o trânsito e aplicar multas não fere a Constituição
ao contrário pretende efetivar o direito fundamental à vida (CF art,. 5º, caput), atende ao principio
da eficiência imposta à Administração Pública (CF art 37, caput) e está dentro dos limites materiais
da competência constitucional da Guarda Municipal pois se trata de serviço publico essencial de
Segurança Pública.
m)A guarda municipal pode investir-se da competência para fiscalizar o trânsito, podendo
legitimamente aplicar multas de modo a preservar a vida e incolumidade das pessoas, pois tal
providência não fere o primado da razoabilidade que deve reger a atuação do Estado Democrático
de Direito.
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