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XVI RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandnm & Vicente Paulo I

C A P ~ T U L OXVI
INTERVENÇÃO N A PROPRIEDADE PRIVADA ......................... 395
1. Introdução ...................................................................................
2. Servidão administrativa ............................................................
3. Requisição ...............................................................................
4. OciipaçGo tempor6ria .................................................................
5.
. . . .
Limitaçiies administrativas ........................................................
6. Tombamento ...............................................................................
7. Desapropriação ...........................................................................
7.1 . Pressupostos ......................................................................
7.2. Autorizaç50 constitucional ...............................................
7.3. Bens desapropriiveiç ................................... ... ...............
.-
7.4. Competencia .....................................................................
7.5. Indenizaç,?~.......................................................................
7.6. Desapropriação indireta ................................................
O Estado brasileiro é uma Federação (CF,art. 1.', çapur. e art. 18).
7.7. Desapropriaç.50 por zona ................................................ Significa dizer, no território nacional, coexistem diversos entes, isoncimicos
7.8. Direito de extensão .......................................................... entre si, dotados de autonomia pelitica (denominados entes federados ou fe-
7.9. Tredestiiiação .................................................................... derativos, ou pessoas políticas): União, estados, Distrito Federal e municípios.
7.10. Retroçessão ....................................................................... A autonomia política é traduzida. essencialmenle, pela capacidade de
auto-organização (elaboração das próprias Constituições ou Leis Orginicas)
BIBLFOGRAFIA ..................................................................................... 41 3 e pela prerrogativa de legislar, mais precissiinente, de editar leis com fun-
damento em competèncias prbprias, diretarnente atribuidas pela Constituição
da Repbbllca.
Não existe subordinação, isto é, não há hierarquia entre os diversas
entes federativos no Brasil. A relação entre eles é caracterizada pela coorde-
nação, tendo, cada um, autonomia politica, financeira e administrativa, para
o exercicio das competências que lhes são conferidas pela Carta Política.
Em decorrência dessa forma de organização, verificamos a existsncia de
administrações pliiblicas autônomas em cada uma das esferas da Fede-
ração brasileira.
A Constituição de 1988, em seu art. 2.", estabelece que são Poderes da
República, independentes e hamônicos entre si, o Legislativo, o Executivo
e o Judiciário.
Enuncia esse dispositivo o principio da separação dos Poderes. N5o
obstante a expressão seja consagrada, o que existe é uma divisão não rígida,
entre Orgãos não subordinados rim ao outro (ditos "Poderes"], das funções
2 .
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO QESCOMPLICADO Marcelo Alexandrino & Vicente Pauk Cap. 1 NQÇOES INTRODUT~RIAS 3

estatais de legislar, de exercer a adtninistração piiblica e de julgar. Cada O direito piibIico tem por objeto principal a regulaçâo dos interesses da
uma dessas é atribuida como função principal (ou função típica) a cada sociedade como um todo, a disciplina das relações entre esta e o Estado e o
um dos Poderes. regramento das relações das entidades e Orgãos estatais entre si. Tutela ele
A função típica do Poder Executivo é o exercício da administração o interesse público, só alcançando as condutas individuais de forma indireta
piiblica ein sentido amplo, é dar cumprimento As leis. aplicando o direito ou reflexa. l? caracteristica marcante do direito pllblico a desigualdade nas
aos casos concretos não litjgiosos. A função principal do Poder Judiciário é relaqões Jurídicas por ele regidas. tendo em conta a prevalência d e interesse
dizer o direito aplichvel aos casos concretos litigiosos (exercer a jurisdição). pUbIico sobre os interesses privados. Assim. quando o Estado atua na defe-
O Poder Legislativo, a rigor. possui duas frinções típicas: editar atos norma- sa do interesse piiblico, situa-se em posição juridica de superioridade ante
tivos primarios aptos a inovar o ordenamento jurjdico e fiscalizar a atuação o particular, evidentemente, em conformidade com a lei, e respeitadas as
de toda a administração piihlica. garantias individuais consagradas pelo ordenaniento jurídico. Lntegram esse
ramo o direito constitucional, o direito administrativo, o direito tributário. o
Iinportante é observar, entretanto, que, ao lado de sua fiinção principal,
direito penal etc.
cada um dos Poderes exerce, em carater seçiindário, ou de fonna atipica, as
demais funções estatais. O direito privado tem como escopo principal a regulaç5o dos interesses
particulares, como forma de possibilitar o convívio das pessoas em socieda-
Assim, o Executivo. tipicamente. exerce a administração piiblica, mas de
de e uma harmoniosa fruição de seus bens. A nota característica do direito
forma secundária ozi atipica descrnpenha fi~nçõeslegislativas (por exeinplo.
privada é a existência de igualdade jurídica cntre os polos das relações
quando edita niedidaç provisórias) c de soluçâo de litígios (por exemplo, nos
por elc regidas. Coino são privados os interesses em jogo, nenhum motivo
processos administrativos), cem a ressalva de que. no Brasil, someiite o Poder 11.i para se cogitar a prevalència juridiça de ilm sobre outro. Note-se quc
Judiciirio tein jurisdição em sentido prbprio, com carátçr de definitividade mesmo o Estado, quando nzci está atirando diretamente na tutela do intcresse
(coisa julgada em sentido formal e material). público. pode ser parte çn-i relações jurídicas regidas (predoininantemenle}
Da mesma forma, conquanto a função administrativa seja a função tipica pelo direito privado, crn posição de igualdade jurídica, portanto, perante os
do Poder Executivo. os Poderes Legislativo e Judiciário também a exercem, demais integrantes da relação. O direito comercial e o direito civil são os
cm çaráter secundArio. Por exeniplo, Ira função administrativa quando o Se- integrantes típicos do direito privado.
nado ou o Supreino Tribunal Federal realizniz-i licitação para adquirir bens O direito administrativo é um dos ramos do direito pi~blico, uma vez
em geral, destinados ao desempenho de suas atribuições, quando celebram que rege a organização e o cxercicio de atividades do Estado voltadas para
os contratos administrativos ci!io objeto seja a aqiiisiçno dcsses bens, quando a satisfação de interesses piiblicos.
concedem licenças ou Ierias a seus servidores, quando instaiirarn processos
discipIinares e aplicam sanções admiiristrativas a seus servidores etç. Dizer que o direito adminislrativo é uin ramo do direito público não
significa que seu objeto estgja restrito a relações jurídicas regidas pelo
Em çuina, tio Brasil temos administração pública e exercício de alividade direi to publico. Em iim Estado democritico-social. corno o brasileiro, a
administrativa em todos os Poderes e em todos os entes federativos. Portan- administraçgo pública atiia nos mais diversos setores - atk mesmo corno
to, a iiicidência das normas pertinentes ao direito administrativo não esti agente econômico -, sendo frequentes as situações em que ela deve figurar
restrita ao Prnliito do Poder Executiva - elas alcanqain também os órgãos nas relações jurídicas despida de prerrogativas publicas.
adn-iinistriativose as atividades administrativas dos Poderes Legislativo e Jiidi-
ciário. Ademais, no estudo desse ran-io juiaidico, a expressão "adrninistraçiIo Nesses casas. quando a administração comparece sem revestir a qualidade
pública", empregada de forma genérica, abrange as diferentes administrações de poder pirblico - por exemplo, celebrando um contrato de locação, na
piiblicas de todas as pessoas polizicas da Federação. condição de locatária -, as reIações jurídicas de que participe são regidas,
predominantemente, pelo direito privada, estando ausentes as prerrogativas
especiais tipicas do direito piliblico. Não obstante. tais relaçoes jurídicas são
2. CONCEITO E OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO objeto do direito administrativo, estando sempre sujeitas, em variável medida,
a regras c princípios pdprios desse ramo do direito, tais quais o principio da
O direito é tradiçionali~lentedividido em dois grandes ramos: direito indisponibilidade do interesse pUblico, o principio da publicidade, o principio
público e direito privado. da probidade.
4 RESUMO DE DEREITO AAMINISTRATlVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandrrno & Vicente Paulo Cap. 1 . NOÇBES INTRODUT~RIAS 5

Merece menção, também, a situação dos agentes piiblicos que mantêm infinidade de leis esparsas, o que dificulta a conliecimento e a formação de
vinculo funcional permanente de natureza contralual com a administração uma visão sisteinática, orgânica. desse importante ramo do direito.
publica, sujeitos h Consolidação das Leis do Trabalho - CLT (ressalvadas São exemplos de leis administrativas relevantes: Lei 8.1 I211 990 - regime
algumas derrogações de direito público, iinpostas pela própria Constituiqão). juridico dos servidores públicos federais estatutirias; Lei 8.66611993 - normas
As relaçoes entre eles - os empregados públicos em sentido pi-óprio - e a gerais sobre licitações e contratos administrativos; Lei 8.98711995 - lei geral
administração pfibiica, de nalureza trabalhista (celet ista), são regidas pre- das concessões e permissões de serviços públicos; Lei 9.784/1999 - normas
dominantemente pelo direito privado, mas, não obstante, constitiiem objeto gerais aplic&veis aos processos administrativos federais; Lei ll.079/2004 -
do direito administrativo, pela mesma razão acima apontada - sujeição a lei geral das parcerias publico-privadas; Lei 1 1 .I0712005 - normas gerais de
principios como a indisponibilidade do interesse público. contratação de consiircios piibllcos.
Ainda, são objeto do direito administrativo atividades de adrninistraç.30 S ã q usualmenie apontados como fontes do direito administrativo: a lei,
pública em sentido inaterial que, embora exercidas por partiç~ilares,o são sob a jurisprud8ncia, a doutrina e os costumes.
regime de direito piiblico. 6 o que ocorre com as delegatjrias de serviços A lei é a fonte principal do direito administrativo brasileiro, haja vista
publicas, pessoas privadas. não integrantes da administração piiblica, mas a importincia do principio da legalidade nesse campo. Quando se fala em
que, na prestação dos serviços piiblicos delegados. estão sujeitas a regras dc "lei" como fonte de direito adrninistrativo, estão incluídos nesse vocibiilo a
direi to piiblico. pertinentes ao direito administrativo. Constituição - sobretudo as regras e os princípios administrativos nela vazados
Eni sintcse, o objeto do direito administrativo abrange todas as relaçães -. os atos de natureza legislativa que diretamente derivam da Constitliição
internas A administração pública - entre os Órgiios e entidades administrati- (leis, medidas provisórias, decretos legislativos etc.) e os atos normativos
vas, uns com os outros. c entre a administração e seus agcntes, esiatuthrios infrnlegais. expedidos pela administração pi~bliçanos tennos e limites das
e celctistas -, todas as relações entre a administração e oç administrados, leis, os qtiais são de ebsei-vincia obrigati~riapela prbpria administração.
regidas predoininanternente pelo direito pUblFco ou pelo direito privado. bem A jurispriidEncia, representada pelas reiteradas decisões judiciais em
como atividades de administração pública em senticlo material exercidas por uin mcsino sentido, é usualmente iiidicada como fonte secundária do di-
particulares sob regime de direito público, a exemplo da prestação de serviços reito administrativo, por influenciar de modo significativo a construção e a
piiblicos mediante contratos de concessão ou de permissão. I
consolidaç5o desse ramo do direito.
Por iiltirno, cumpre regislrar que não existe uniformidade nos conceitos I Embora as decisões judiciais, como regra. não tenham aplicação geral
apresentados pela doutrina para o direito administrativo, especialmente porque (efichçia e r p ornnes), nem efeito vinculante - portaiito, somente se impo-
são distintos os criterios adotados peIos diversos niitores para a demarcação nham As partes qiie integraram o respectivo processo -, há que se ressalvar
do alcance desse ramo do direito. que nosso ordenamento constitucional estabelece que as decisões proferidas
A partir das definições propostas por alguns de nossos mais importantes
pelo Sttptemo Tribunal Federal nas ações integrantes do controle abstrato
de normas produzem efichcia contra todos e efeito vinca tante relativamente
administrativistas, conceituamos o direito administrativo como o conjunto
aos demais Órgãos do Poder Judiciário e A administração pública direta e
de regras e princípios aplichveis h estrutiiração e ao funcionamento das
pessoas c órg8os integrantes da administração píihlica, As relações entre indireta, nas esferas federal, estadual e municipal (CF, art. 102, $4 I." e 2.").
esta e seiis agentes, ao exercício da funçiio administrativa, especialmente Ademais, foi introditzida no direito brasileiro. pela EC 4512004, a figura
a s relaçbes com os administrados, e i gestão dos bens públicos, tendo da súmula vincutante, qlie o Supremo Tribunal Federal pode aprovar a fiin
em conta a finalidade geral de bem atender ao interesse piiblico. de tornar obrigatória para os demais iirgàos do Poder Judiciário e para a
administração phbliça direta e indireta, nas esferas federal, estadual e rniini-
cipal, a obçervincia de suas decisões sobre materia constituciona! que não
3. CODIFICAÇÃO E FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO possuam, por si sós, tal efichcia (CF, art. 103-A).
Essas decisões judiciais com efeitos vinçulantes ou com efichcia et-ga
O direito adn-iinistrativo no Brasil não se encontra codificado. isto 6 , ono7es não podem ser consideradas meras fontes secundarias de dircmto ad-
os textos administrativos não estão reunidos em um só corpo de lei, como ministrativo, e sim fontes principais, uina vez que alteram diretamente o
ocorre com outros rainos do nasço direito (Código Penal, Cbdigo Civil). As nrdenamento juriclico positivo. estabelecendo condutas de obseniância obri-
rcgras administrativas estão cni-isubstanciadaçno texto da Constituição e numa gatiiria para toda a administraç5o piiblica (e para o próprio Poder Judiciário).
6 .
RESUMO DE D1REITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADQ Mameto Alexaodrino & Wcente Pauh Cap. I NOÇÕES INTRODUT~RIAS 7

A doutrina, entendida como conjunto de teses, canstnições ieóricas e comum (formada pelos Órgãos do Poder Judicihrio, com a competência de
formulações descritivas acerca do direi to positivo, produzidas pelos estudio- resolver os demais I i tigios).
sos do direito, influencia não s6 a elabornçãa de novas leis como também o O Brasil adotou o sistema de jurisdição i~nica,consagrado no denomi-
julgamento das lides de cunho administrativo. Em razão dessa repercussão nado principio da inafastabilidade de jurisdição, que se encontra expresso
da doutrina na produção de normas e nas decisões de litígios, costuma-se como garantia individual, ostentando statrcs de cláusuIa pktrea constitucio-
apontá-la como uma fonte secundária ou, mais propriamente. indireta de nal, no inciso XXXV do art. 5." da Carta Politica de 1988. Por força desse
direito administralivo. Alguns juristas, entretanto, recusam ii doutrina a con- dispositivo, "a lei não exclitirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou
dição de fonte de direito, uma vez que, a rigor. nenhuma norma jurídica 6 ameaça a direito".
Inserida no ordenamento positivo por atuaçãa direta de doutrinadores.
Assitn, embora no Brasil seja corriqiieira a existência de litígios instaura-
Os costumes sociais - conjunto dc regras não escritas. porem observadas dos e solucionados ein âmbito administrativo, sempre poderh o administrado
de modo uniforme pelo gnipo social, que as considera obrigatdrias - só têm recorrer ao Poder Judicifiria, até mesmo depois de ter percorrido todas
importância como fonte de direito administrativo quando de alguma forma as instâncias existentes na via administrativa, O Poder Jlidiciario. uma vez
influenciam a prodiiç5o legislativa ou a jurisprudência, ou seja, eles podem, provocado, poderh confirmar a decisão proferida no processo administrativo,
no máximo, ser considerados uma fonte indireta. Um pouco dii'ererite é ã ou modificá-la, caso entenda que a decisão administrativa foi contthria i lei
situação dos costumes administrativos (praxe administrativa), isto e. as ou a princípios jurídicos.
prriticas rei teradaniente observadas pelos agentes administrativos diante de
Em qualquer hipótese, havendo o ingresso do particular na via judicial,
determinada situação. A praxe administrativa, nos casos de lacuna nonna-
somente quando ela restar exaurida é que a qiiestão controvertida estará
tiva, funciona efetivamente corno fonte secundária de direito administrativo,
definitivamente solucionada, significa dizer, somente a decisão judicial que
podendo mesmo gerar direitos para os administrados, em razão dos princípios
não niais comporte recurso é definitiva, iri.rodific8ve1, fazcnt-lo coisa julgada
da Iealdade, da boa-%, da moralidade administrativa, entre outros.
material e formal.

4. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS: SISTEMA INGLES E SISTEMA


5. O REGIME JUR~DICO-ADMINISTRATIVO
FRANC~S
O denominado "regime jurídico-administrativo" é uin regiii~ede direito
Sistema administrativo vem a ser o regime adotado pela Estado para o
piiblico. aplicivel aos órgãos e entidades que compõem a administração pii-
controle dos atos administrativos ilegais ou ilegítimos praticados pelo poder
blica e h atilação dos agentes administrativas e m geral. Baseia-se na ideia
piiblico nas diversas esferas e em todos os Poderes. São dois os sistemas
de existência de podercs especiais passíveis de scr exercidos pela admiriis-
existentes: sistema inglês e sistema francês.
iração piiblica, conirabalsinçados pela imposição de restrições especiais A
O sistema inglês. oii de unicidade de ,ii~risdição. é aqiiele em que atiiação dessa iiiesma administração, não existentes - nem os poderes nem
todas os litigios - administrativos ou que envolvain interesses exclusiva- as restrições - nas relações tipicas do direito privado. Essas prerrogativas i
mente privados - podem ser levados ao Poder Judicihrio, Unico que dispõe limitações tradcizen.i-se, respectivamente, nos princípios da srrpremacia do
de coinpetência para dizer o direito aplicável aos casos litigiosos, de forma interesse público e da indisponibilidade do interesse público.
definitiva, com força da chamada coisa julgada. Diz-se que somente o Poder
Judiciário tein jurisdição, em sentido próprio,
6 importante registrac que o princípio da supremacia do iiitesesse púbti-
co só esta presente, como fundamento direto, nos atos de império do poder
O sistema francês, ou de dualidade de jurisdiç5e. é aquele em que publico, na ah~açãoque decorra do denominado poder exaroverso. quando a
se veda o conheciinento pelo Poder Judiciário de atos da administração administração pi~blica unilateralmente cria obrigações para o administrado.
pública, ficando estes sujeitos h chamada jurisdição especial do contencioso ott impõe restriqõeç c cotidicionarnentos iprática de atividades privadas ou
administrativo, formada por tribunais de índole administrativa, Nesse sistema ao exercicio de direitos pelos particulares.
há, portanto, a jurisdição administrativa (formada pelos tribunais de natureza
administrativa, com plena jurisdição em matéria administrativa) e a jurisdição
fi .
RFS1IMn nF DIRFITO ADMINISTRATIVO DESCOMPL1CADO M e m i o Alexandrino & Vjcente Paulo

De modo diverso, o principio da indisponibilidade de interesse público


manifesta-se integralmente em toda e qualquer atuação da administtaç7io
publica, tanto no desempenlio de suas atividades-fim quanto no de suas
atividades-meio, tanto quando atua visando ao interesse públjco primário
(diretainente voltado para o povo) como quando visa ao interesse público
secundário (voltado as atividades-meio da administração, na qualidade de
titular de dircitos próprios, apenas mediata ou indiretamenre voltados para o
povo), tanto quando atua sob regime de direito piiblico como quando atua
sob regime predominante de direito privado (a exemplo da ah~açãodo Estado
como agente econômico).
Estudaremos esses e outros princípios norteadores da atiiação e ar-
ganização da administração pública no próximo capitulo. Nada obstante,
convém desde logo ter em conta que os demais postulados administrativos
usualmente enumerados e analisados pela doutrina - tanto os expressos no
texto constitucional quanto os implícitos - representam, em variável medi-
da, desdobramentos dos princípios da supremacia do interesse público e da
indisponi bilidade do interesse píiblico, por isso mesmo consagrados como as
pilares fi~ndamentaisdo "regime jurídico-administrativo".
1. PRINCIPIO
DA SUPREMACIA DO INTERESSE P ! ~ L I C O

O principio da supremacia do interesse piiblico é um principio implícito.


Embora não se encontre enunciado no texto consti t~icional,ele e decorrência
das instittiições adotadas no Brasil. Com efeito, por força do regime demo-
crático e do sistema representativo, presume-se que toda atuação do Estado
seja pautada pelo interesse piiblico, cuja determinação deve ser extraída da
Constituição e das leis, manifestações da "vontade geral". Assim sendo, lbgico
é que a atuação do Estado subordine os interesses privados.
Por outras palavras, o Estado, atualmente, tem obrigação de atingir uma
série de finalidades, que a Conçtitriição e as leis lhe indicam. Para atingir
esses objetivos, muitas vezes é necessário que o Estado disponha de poderes
não cogitados para os particulares em geral, não existentes no direito privado.
As preirogativas que o ordenamento jurídico confere ao Estado, então, que
são típicas do direito publico, justificam-se tão somente na estrita medida
em que são necessárias para que o Estado logre atingir os fins que Ilie s7io
impostos por esse mesmo ordenarnento jurídico. Frise-se que não é a admi-
I nistração piiblica que detemina a finalidade de sua própria ahração, mas sim
a Constituição e as leis. A administração atua estritamente subordinada ilei,
como simples gestora da coisa púb Iica, e possui poderes especiais unicamente
como meios, como instrumentos para atingir os objetivos que juridicamente
é obrigada a perseguir.
O princípio da supremacia do interesse piiblico é caracteristico do regime
de direito público e, como visto anteriormente. é um dos dois pilares do de-