CURSO – DELEGADO DE POLÍCIA CIVIL DE PERNAMBUCO Nº

DATA – 10/05/2016

DISCIPLINA – DIREITO ADMINISTRATIVO

PROFESSORA – FLÁVIA CAMPOS

MONITOR – LAYLA G. DE ALMEIDA CARVALHO

AULA 01

Ementa:
BLOCO 1 ........................................................................................................................................ 2
1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................................................................................. 2
a) Com sentido subjetivo: ............................................................................................... 2
b) Com sentido objetivo: ................................................................................................. 2
a) Sentido Amplo ............................................................................................................. 3
b) Sentido estrito ............................................................................................................. 3
2. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA ...................................................................................... 3
a) Poder Executivo .......................................................................................................... 3
b) Poder Legislativo ........................................................................................................ 3
c) Poder judiciário ........................................................................................................... 3
2.1. Desconcentração e descentralização............................................................................ 4
BLOCO 2 ........................................................................................................................................ 4
2.2. ÓRGÃOS PUBLICOS ...................................................................................................... 4
BLOCO 3 ........................................................................................................................................ 4
O órgão público, não tendo personalidade jurídica, pode ser parte em uma ação judicial? .. 5
3. ADMINISTRAÇÃO INDIRETA ................................................................................................ 5
3.1. Consórcios ...................................................................................................................... 5
3.2. Três características em comum das entidades da administração indireta ................ 6
3.4. Autarquia ......................................................................................................................... 6
a.1) Alienabilidade condicionada .......................................................................................... 7
 a.2) Impenhorabilidade ......................................................................................................... 7
a.3) Imprescritibilidade ......................................................................................................... 7
a.4) Não onerabilidade ......................................................................................................... 7
BLOCO 5 ........................................................................................................................................ 7
3.5. Responsabilidade civil das autarquias ......................................................................... 7
3.6. Imunidade tributária ....................................................................................................... 7
3.7. Espécies de autarquia .................................................................................................... 8
a) Agências reguladoras ................................................................................................. 8
b) Agência executiva ....................................................................................................... 8
c) Conselhos profissionais/autarquias profissionais ................................................... 8
d) Associação publica ..................................................................................................... 8
BLOCO 06 ...................................................................................................................................... 9
4. Artigos de agências reguladoras ......................................................................................... 9
5. ENTIDADES INDIRETAS, EMPRESAS ESTATAIS (empresa pública e sociedade de
economia mista)............................................................................................................................ 9
5.1. Diferenças entre empresa pública e sociedade de economia mista. ............................. 9
a) Em face de empresa pública federal – Art. 109, I CR/88 ........................................... 9
b) Em face de empresa pública estadual, distrital ou municipal .................................. 9
a) Em face de sociedade de economia mista ................................................................ 9
5.2. Características ................................................................................................................. 10
5.3. Licitação ........................................................................................................................... 10

BLOCO 1

1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A função primordial da Administração Pública é cuidar e administrar a coisa pública; é

exercer a função administrativa. Serviço público, licitação, agente público, bens públicos, dinheiro
público, tudo isso é administrar a coisa pública.

Podemos classificar a Administração Pública de duas maneiras, de acordo com os

sentidos:

a) Com sentido subjetivo:

São os sujeitos que integram a administração. PJs, órgãos públicos, agentes públicos.

b) Com sentido objetivo:

Mostra o objeto da administração pública, que é a função administrativa. É a

administração pública que tomar conta do bem público, do dinheiro público e das compras feitas
com o dinheiro público, dos agentes públicos, dos serviços públicos, enfim, do interesse da
coletividade.

Um sentido completa o outro. As PJs, os órgãos públicos e os agentes públicos exercem

a função administrativa. Subjetivo é sujeito (não é pessoa), objetivo é objeto.
 a) Sentido Amplo

É o exercício função administrativo mais o exercício da função de governo (politica).

b) Sentido estrito

É o exercício da função administrativa. Estritamente a função primordial da

administração pública é administrar a coisa pública, a administração é feita pelos sujeitos que
integram a administração, como falado anteriormente, os órgãos públicos, etc.

Exemplos de aplicação:

Administração pública, no sentido subjetivo estrito, corresponde às pessoas jurídicas,

órgãos públicos e agentes públicos que exercem a função administrativa.

Administração pública, no sentido subjetivo amplo, corresponde às pessoas jurídicas,

órgãos públicos e agentes públicos que exercem a função administrativa e de governo.

2. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

Pessoas jurídicas que integram a administração pública de forma direta ou indireta, e

também dos órgãos públicos.

O poder é uno, mas se divide as funções.

a) Poder Executivo

Recebe de forma típica a função administrativa.

b) Poder Legislativo

Recebe de forma típica a função de legislar.

c) Poder judiciário

Recebe de forma típica a função jurisdicional.

São poderes independentes e harmônicos entre si. Cada poder recebe uma função
especifica.

Eles recebem funções típicas, mas também recebem funções atípicas. Pode se praticar
função administrativa dentro do legislativo, por exemplo.

Administração pública de forma:

 Direta: É formada pelos entes federados (união, estado, distrito federal e municípios).
Em princípio a administração pública de forma direta é que vai exercer todas as atividades da
administração pública.

 Indireta: Está dentro da administração pública, quando ela cria novas pessoas
jurídicas (ex: INSS)
 2.1. Desconcentração e descentralização
 A desconcentração acontece quando a pessoa jurídica cria um órgão público e passa
uma determinada atividade para ele. Esses órgãos públicos se subdividem.
 Descentralização a pessoa jurídica vai criar uma nova entidade e passa para ela uma
determinada atividade (ex: administração indireta)
 Descentralização por outorga por serviço ou legal. – Administração publica direta cria
uma nova pessoa jurídica e passa para ela uma determinada atividade.

Obs.: Em regra, a maioria dos autores entende que, na descentralização por outorga,
transfere-se a titularidade e a execução de uma atividade. Outros entendem que se transfere
apenas a execução.

BLOCO 2

A descentralização também pode passar uma função para uma pessoa jurídica que já
existe, sem cria-la. Quando já existe essa função é chamada de concessão ou permissão de serviço
público.

Nesse caso, a descentralização vai ser chamada de descentralização por delegação,

colaboração ou negocial.

Obs.: Na descentralização por delegação, passa-se apenas a execução da atividade, a

titularidade continua com a pessoa da descentralização pública direta.

2.2. ÓRGÃOS PUBLICOS

Divisões internas de competências dentro de uma mesma pessoa jurídica. Isso significa
dizer que os órgãos públicos não têm personalidade jurídica. O estado é quem tem.

A relação existente entre o agente público, o órgão público e a pessoa jurídica se dá

pela análise de três teorias.

A primeira é a chamada Teoria do mandato, essa teoria dizia que o agente público
estabelecia uma espécie de mandato com a pessoa jurídica. Passando para ela por meio da
procuração a permissão de atuar em seu nome. Essa primeira teoria não deu certo, pois os estados
dependentes não têm essa autonomia pois, também dependem de outro órgão público.

Surgiu então a segunda, que é a teoria da representação, que dizia que a pessoa jurídica
era como se fosse um incapaz que precisa de alguém para representa-lo. Por ser incapaz, o agente
público passaria a representa-la. Esta também não deu certo, por comparar a pessoa jurídica como
um incapaz.

A terceira é a teoria adotada hoje no brasil, denominada como teoria do órgão (da
imputação/imputação volitiva/ottogierke), e determina que o agente público integrante de um órgão
público, que é uma divisão interna de uma pessoa jurídica, atue em nome da pessoa jurídica. É a
pessoa jurídica quem responde pelos atos do agente público.

BLOCO 3

Se um órgão público não é pessoa com personalidade jurídica, ele pode firmar um
contrato?
 Ao afirmar que o órgão público não tem personalidade, está explícito que ele não pode
firmar contrato. Isto o é em regra.

Mas, considerando que no art.37 § 8° da Constituição/88 fala que órgãos públicos e

entidades da administração direta poderão firmar “contrato”... Que é o contrato de gestão, que tem
o objetivo de garantir a eficiência do órgão público, esse contrato vai ser firmado quando aquele
órgão público não está sendo eficiente, ele é importante para garantir essa eficiência pois por meio
desse contrato ele pode estabelecer uma meta de desempenho para o órgão público e garantir a
ele maior autonomia dentro dessa pessoa jurídica, se a meta for alcançada.

Portanto, em regra, o órgão público não pode firmar contrato, salvo o estabelecido pela
CR/88, no §8° do art. 37.

O órgão público, não tendo personalidade jurídica, pode ser parte em uma ação
judicial?

Em regra, não. Da mesma maneira que ele não pode firmar contrato, ele não pode ser
parte de uma ação judicial porque ele não é pessoa.

Há duas exceções:

Quando a lei expressamente determina.

Ex: Art.8°, lll do código de defesa do consumidor que diz que se o órgão é criado para
defender o direito do consumidor ainda que ele não tenha personalidade jurídica ele vai ter
personalidade judiciaria, ou seja, pode ser parte de uma ação judicial.

E, quando há um órgão de cúpula administrativa (que estão no topo da hierarquia adm),

pois esse órgão não pode estar buscando qualquer interesse nessa ação judicial, tem que ser um
interesse institucional.

Ex: Súm.525, STJ. Que diz que a câmara dos vereadores não possui personalidade
jurídica, apenas personalidade judiciaria somente podendo demandar em juízo para defender seus
interesses institucionais.

3. ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

Artigos que trazem conceito e tratamento de administração indireta:

Art. 37, XIX, CR/88. Art. 4° e 5°, decreto lei 200/67, fala de administração pública federal,
e que é aplicado pela doutrina em todos os entes federados.

Esses artigos dizem que há quatro espécies de entidades, pessoas jurídicas, que vão
integrar a administração indireta. São elas as autarquias, fundações públicas, empresas públicas e
sociedades de economia mista.

Há outras espécies que integram a administração indireta, mas não estão listadas, como
os consórcios públicos, o consorcio público é a junção de entes federativos para a busca de um
interesse em comum.

3.1. Consórcios
 A lei que trata deles é a Lei. 11.107/05, art. 6° que diz que quando se tem um consorcio
público se tem uma nova pessoa jurídica. E essa pessoa jurídica pode ser uma pessoa jurídica de
direito público ou direito privado. O consorcio de direito público é chamado de associação pública.

Nesse mesmo art. 6° diz que essa pessoa jurídica de direito público vai integrar a
Administração Indireta de todos os entes consorciados. A lei não fala da pessoa jurídica de direito
privado, mas a doutrina diz que ela também integra a adm. Indireta de todos os entes consorciados.

Portanto, a administração indireta também integra a associação pública, com as

pessoas jurídicas de direito público e privado.

A associação pública vai ser uma espécie de autarquia, de acordo com o art. 41 da CR.

A doutrina diz que o consorcio público de direito privado é uma espécie de empresa
pública que presta serviço público.

BLOCO 4

3.2. Três características em comum das entidades da administração indireta

Reserva legal: É a necessidade de lei especifica para criação ou para autorizar criação.

Há uma lei especifica que cria a autarquia, fundação publica de direito público. E outra
que autoriza fundação publica de direito privado, empresa pública e sociedade de economia mista.

Enquanto a autarquia já existe com a lei, se há a edição da lei que autoriza a criação
ela não passa a existir com a lei, a criação efetiva vai se dar com o registro do ato constitutivo dessa
pessoa jurídica no cartório de pessoa jurídica.

A criação de fundação, empresa pública e sociedade de economia mista se dá de

acordo com Art.37, XIX CR/88, com autorização de lei especifica e posteriormente com o registro
do ato constitutivo.

De acordo com o STF e com a doutrina, pode-se ter uma fundação publica de direito
público que vai receber tratamento semelhante a uma autarquia, e é criada por lei, ou uma fundação
publica de direito privado que vai ter um tratamento semelhante a uma empresa pública que presta
serviço público, e vai ser autorizada por lei.

O art.37, XX diz que é necessário uma lei especifica para criação de subsidiarias.

O informativo 341 do STF diz que basta uma lei autorizativa.

Não há necessidade de lei especifica para cada tipo de subsidiaria, só é preciso que uma lei autorize
a sociedade de economia mista criá-las.

Especialidade: Cada entidade da administração indireta deve ser criada para um fim
específico. Ex: A lei que cria a pessoa jurídica já vai dizer qual é a sua especialidade.

Controle/vinculação (controle finalístico, supervisão ministerial): Entre pessoas

jurídicas diferentes não existe hierarquia, não existe subordinação. O que existe entre pessoas
jurídicas da administração direta e indireta é o controle, chamada vinculação, para saber se essa
pessoa jurídica está cumprindo com suas funções/especialidades. Elas estão no mesmo nível.

3.4. Autarquia
 Pessoa jurídica de direito público criada por lei para exercer atividades típicas de estado.
Ela não pode explorar atividade econômica.

Exemplos de autarquia: INSS, banco central, IBAMA.

Características especiais da autarquia:

Regime de pessoal: O regime de pessoal da autarquia será o mesmo da administração

direta.

Há um regime jurídico único que diz que todos que trabalham na administração direta,
autarquia e nas fundações devem ter o mesmo regime.

A regra é que o regime vai ser estatutário, é que os entes federativos tenham esse
regime, porque a maioria das entidades da administração direta tem regime estatutário.

Regime de bens: De acordo com o art.98 do código civil, fala que vai ser bem público
os bens das pessoas jurídicas de direito público, o resto é privado. A autarquia possui bens públicos.

Todas as características aplicáveis para os bens da administração indireta se aplicam

para os bens da autarquia.

a.1) Alienabilidade condicionada

O bem público em princípio não pode ser alienado. Mas ele poderá ser se preencher as
condições. As condições para alienação de bens públicos estão no art.100 e 101 do código civil, e
no art.17 da lei 8666/93.

a.2) Impenhorabilidade

O bem público não pode ser penhorado.

a.3) Imprescritibilidade

Nenhum bem público pode ser objeto de usucapião/prescrição aquisitiva

a.4) Não onerabilidade

O bem público não pode ser dado em penhor, hipoteca ou anticrese.

BLOCO 5

3.5. Responsabilidade civil das autarquias

Art.37 § 6 CR/88. A reponsabilidade da pessoa jurídica de direito público é objetiva. A

responsabilidade sobre o servidor público vai ser da autarquia.

Obs.: Caso a autarquia não tenha condições de indenizar, surge a responsabilidade

subsidiaria da administração direta.

3.6. Imunidade tributária

 A autarquia possui uma imunidade tributária condicionada.

Art.150 VI, a CR/88 traz a chamada imunidade reciproca, ela está ligada aos entes
federados que não podem cobrar imposto entre si.

Art.150 VI, a, §2º, traz a vedação é extensiva as autarquias instituídas e mantidas pelo
poder público, no que se refere ao patrimônio, a renda e aos serviços vinculados às suas finalidades
essenciais ou as delas decorrentes.

3.7. Espécies de autarquia

a) Agências reguladoras

Regulam e fiscalizam determinado setor da economia ou de serviços públicos. Elas vão

receber o nome de autarquia em regime especial, porque em virtude da importância delas na
economia elas vão possuir um tratamento diferenciado, que autarquia nenhuma possui, elas
precisam disso para que consigam atuar de forma independente e eficiente.

Lei 9986/00. Dirigentes: As pessoas que estão lá no topo da hierarquia dentro da

agencia reguladora. Os dirigentes da agencia reguladora são nomeados pelo chefe do executivo,
mas, essa nomeação precisa de aprovação no Senado Federal, diferente de uma autarquia comum
onde os dirigentes são nomeados pelo chefe do executivo, e essa nomeação é livre.

Quando ele ocupa o cargo de dirigente na agencia reguladora ele vai exercer um
mandato fixo/investidura a termo. Quando um dirigente deixa seu cargo ele tem que ficar de
quarentena. (Não pode trabalhar em uma empresa privada da mesma área).

A agência reguladora recebe um poder normativo técnico: Pode realizar atos

administrativos normativos, para cuidar das normas técnicas daquele setor de forma geral e
abstrata.

Deslegalização: É uma situação em que se trata por ato administrativo o que antes era
tratado por lei.

b) Agência executiva

É uma autarquia comum, ou uma fundação publica que firmou com a administração
direta um contrato de gestão.
Art.37, §8º da CR/88, os órgãos públicos e entidades de organização indireta podem gerar contrato
de gestão com a administração direta.
Há metas de desempenho, e se cumpri-las ganha maior autonomia.

c) Conselhos profissionais/autarquias profissionais

São os conselhos/entidades que regulam o exercício de uma determinada profissão.

STF na ADI 1717 declarou que como esses conselhos profissionais exercem o poder de polícia elas
vão ser espécies de autarquias.

Obs.: STF declarou na ADI 3026 que a OAB é uma entidade sui generis.

d) Associação publica
 É um consorcio público de direito público. É formado por vários entes federativos.
Pode ser chamada de autarquia multifederativa, plurifederativa ou interfederativa.

BLOCO 06

4. Artigos de agências reguladoras

Ler artigos 5º a 10º da Lei 9.986 de 2000.

5. ENTIDADES INDIRETAS, EMPRESAS ESTATAIS (empresa pública e sociedade

de economia mista)

Só existem três diferenças básicas entre empresas públicas e sociedades de economia

mista. Dessa forma, trataremos das empresas estatais, que englobam as duas.

Conceito: Pessoas jurídicas de direito privado cuja criação foi autorizada por lei e que
vão exercer serviços públicos ou atividades econômicas.

As empresas estatais são autorizadas por lei, mas a existência efetiva se dá com o
registro no cartório de pessoas jurídicas. Faltou falar do objeto possível de empresas estatais,
serviço público ou exploração de atividade econômica.

5.1. Diferenças entre empresa pública e sociedade de economia mista.

A primeira diferença é a formação de capital. A sociedade de economia mista é formada

por dinheiro da administração pública quando do dinheiro de particulares. A condição para que
tenha dinheiro público com dinheiro de particulares é que a administração pública mantenha o
controle societário.

A administração pública precisa de ter o poder de voto e o controle societário tem que
estar também em suas mãos.

Já a empresa pública, terá dinheiro apenas da administração pública.

A segunda diferença tem a ver com a forma societária. A sociedade de economia mista
sempre tem que ser sociedade anônima. Exemplo: Banco do Brasil e Petrobrás.

A empresa pública, em princípio, pode ter qualquer forma societária que não fira as
características da empresa pública. Por exemplo, não podemos ter empresa individual, pois
depende de uma pessoa física.

Por último, há a diferença com relação ao foro competente. Cuidado, pios aqui
precisamos de analisar três situações diferentes:

a) Em face de empresa pública federal – Art. 109, I CR/88

A competência é da justiça federal, conforme a Constituição.

b) Em face de empresa pública estadual, distrital ou municipal

Se não há empresa pública federal aqui, a competência é da Justiça Estadual.

a) Em face de sociedade de economia mista

 Não importa se a Sociedade de Economia Mista é federal ou municipal ou... A
competência será sempre da Justiça Estadual.

O Juiz Sérgio Moro é Juiz Federal e existe no caso da Petrobrás em virtude do processo
Penal.

Está sumulado: na Súmula 42 do STJ, Súmula 517 e 556 do STF.

Com relação à Súmula 517 do STF, haverá alteração de competência da Justiça

Estadual para a Justiça Federal quando a União intervier na ação.

5.2. Características

Atenção ao artigo 150 da CR/88.

O objeto das empresas públicas e sociedades de economia mista só podem ser para
serviço público ou exploração de atividade econômica.

Com relação a serviços públicos, deve-se ver o art. 175, CR/88. Aqui, é de a forma
direta, da administração indireta.

O art. 173 da CR/88 é importante, pois esse artigo diz que é possível que a
administração pública explore a atividade econômica desde que seja um caso de imperativo de
segurança nacional ou relevante interesse coletivo.

O STF tem um entendimento alterado com relação ao controle pelo Tribunal de Contas.
Durante muito tempo, entendia-se que a Empresa Pública e de Sociedade Mista não precisava de
prestar contas ao TCU. Hoje, a prestação de contas ao TCU é obrigatória, conforme entendimento
do STF, sendo ambas empresas estatais obrigadas ao controle do TCU.

Isto é, apesar de serem sujeitos de direito privado, fazem parte da administração

pública, ainda que indireta, devendo, por isso, se submeter ao controle do Tribunal de Contas.

Dois informativos, o 408 e o 411, tratam dessa questão.

5.3. Licitação

Serviço público: Licitação – Lei 8.666 de 1993.

Atividade econômica: Art. 173, p. primeiro da CR/88 traz a possibilidade de haver lei
com estatuto especial para regular tais atividades.

O problema é que na prática esse estatuto ainda não existe, pois, essa Lei não foi
editada. O que retorna ao problema de ter que licitar com a Lei 8.666 de 93, que é o fato de não ser
justo com a empresa estatal, pois ela não tem sequer condições de concorrer com igualdade, frente
às empresas privadas.

A solução vem no entendimento do TCU, que dirá ser necessário diferenciar o objeto da
contratação, se é para atividade meio ou para atividade fim.

Isto é, se a sociedade de economia mista firmar um contrato para uma atividade meio,
que não tenha a ver com a finalidade especifica para qual ela foi criada (exemplo: Banco do Brasil
querendo comprar caneta), deverá licitar de acordo com a Lei 8.666 de 93.
 Se a atividade for de fim, a empresa de economia mista contratando para exercer a
finalidade para a qual foi criada, de acordo com o TCU, não precisa licitar.

Caso a empresa pública e sociedade de economia mista que explore atividade

econômica venha a contratar para sua atividade fim, não é necessário o procedimento licitatório. Já
para as atividades meio, será obrigatória a licitação de acordo com a lei 8.666/93, salvo os casos
de dispensa ou inexigibilidade.