Prova - 2 - Caderno Administrativo

DIREITO ADMINISTRATIVO I – PROFª ODETE MEDAUAR 1
1º SEMESTRE 2003 – 2ª prova
PRINCÍPIOS DA ADMINSTRAÇÃO. Os princípios são proposições

básicas relacionadas ao direito como um todo – princípios gerais do
direito - ou a um ramo específico do ordenamento jurídico. Os princípios
possuem como funções principais:
a) guiar a elaboração normativa
b) servir de base para integração do direito
c) nortear a administração pública no desempenho de suas atividades
No Brasil esse tema ganhou cabal importância depois do advento da
Constituição de 1988. O art. 37, “caput”, estabelece que são princípios
basilares da administração: legalidade, impessoalidade, moralidade e
publicidade. A emenda constitucional 19/98 elegeu o princípio da eficiência
como mais um dos princípios a serem seguidos fielmente pela administração.
Aula 28/04/03 – Tema: Princípios Constitucionais da Administração

Os princípios para o Direito Administrativo são de relevante importância,
porque esse ramo do direito é de formulação recente. A doutrina e a
jurisprudência prestam às contribuições de embasar o sistema e trazer
concretude ao Direito Administrativo. A legislação é esparsa. Desse modo,
grande parte do direito normativo vem tutelada com fundamento nos princípios
gerais do direito.
A Constiuição conferiu destacado papel aos princípios, vide o art. 37 da
C.F. que consagrou 05 princípios em especial, a saber:
a) legalidade
b) publicidade
c) moralidade
d) impessoalidade
e) eficiência
O princípio da legalidade já foi estudado como sendo um dos pilares
que sustenta o Estado de direito. Assim, proclama-se como formulação clássica
do princípio da legalidade a expressão: “ninguém é obrigado a fazer ou deixar
de fazer algo, senão em virtude de lei”. A lei é tida como garantia do cidadão
em relação à arbitrariedade do Estado. Rousseau, no Contrato Social, afirma
que a lei é produto da vontade geral, de forma que quem segue a lei, está em
consonância com a vontade da comunidade. Observa-se que a vontade geral
advinda da lei, faz referência ao conceito formal de lei, ou seja, a lei para ser
válida deve ser elaborada pelo Parlamento.
Tem-se de acordo com o princípio da legalidade, no que diz respeito aos
indivíduos que o que não é proibido por força de lei é permitido. Situação
contrária opera-se em relação à administração pública, a legalidade adquire
uma concepção estrita, de modo que é imprescindível a expressa autorização
legal para que o Estado possa agir Na administração, só se faz o que a lei
autoriza. Tal construção não significa que a administração faz somente o que
está detalhado na lei, vez que tal comando tornaria a administração
impraticável.
A lei não pode tecer as minúcias de todas as circunstâncias. Para sanar
esse problema exige-se que se faça uso das idéias de conformidade (conduta
conforme, de acordo, com a norma) e de compatibilidade (conduta compatível
com a norma), nesta as formulações são mais genéricas e abertas, tal qual se
opera nas normas que estabelecem competências. A legalidade por
compatibilidade ocorre, de sobremaneira, nas normas que atribuem
possibilidade de exercício do poder discricionário do Estado. De qualquer

modo, as condutas da administração sempre devem ser fundamentadas em lei.
O princípio da impessoalidade que implicitamente abarca o princípio
da igualdade retrata 03 pontos principais:
a) igualdade nos destinatários dos atos administrativos
b) a administração não pode discriminar para favorecer ou prejudicar o
destinatário de seus atos (as discriminações não podem ser de ordem
subjetiva)
c) os atos da administração visam a um fim de interesse público e não a
vontade, o gosto, o desejo ou o interesse do agente.
O princípio da moralidade é uma novidade trazida pela Constituição de
1988. Não que seja um princípio recente, mas é que a administração passou a
se pautar por ele somente após a promulgação da C.F. Aqui não se reporta à
moral subjetiva de cada um, busca-se uma precisão objetiva para o conceito de
moralidade. A moralidade está ligada a padrões éticos de conduta. O
constituinte notadamente desejou que o administrador público seguisse um
padrão médio de moralidade (semelhante ao que ocorre como homem médio
no Direito Civil). Dessa forma, atos legais, mas imorais são passíveis de
sanção. A imoralidade não precisa ser pensada somente como desvio de
finalidade, não existe um padrão para se aferir o que é moral, requer-se a
razoabilidade do julgador para tanto.
A publicidade busca ser um instrumento de controle sobre os atos
empreendidos pela administração. O princípio da publicidade não é exigível
somente aos atos materiais, é requisito também aos atos formais, como por
exemplo, a publicação de uma lei. A publicidade em excesso pode ser gravosa.
O § 1º do art. 37 disciplina a medida da publicidade da administração, vedando
a promoção social de funcionários e de dirigentes públicos. A publicidade visa
promover a informação da população sobre os atos realizados pela
administração.
Por fim, o princípio da eficiência, previsto pela Emenda 19/98
(Reforma Administrativa), liga-se à idéia de otimização dos meios para que se
atinja um bom resultado. A eficiência não pode significar a busca do resultado
em detrimento do princípio da legalidade. A eficiência é mais bem explicada
pela ciência da Administração que pelo Direito Administrativo.
Aula 05/05/03 – Tema: Atos Administrativos

O tema dos atos administrativos é estrutural no campo dessa matéria.
Significa a aplicação específica da teoria geral dos atos jurídicos. A doutrina
distingue atos de fatos administrativos. Fato reporta a um acontecimento que
tem conseqüências jurídicas, opera-se sema a intervenção humana. Os atos,
por sua vez, exigem a manifestação da vontade dos homens.
Há atos jurídicos que se revestem de um caráter normativo e outros que
estão relacionados a uma execução (ex. construção de uma obra). Em um
sentido muito amplo, a palavra normativo (norma jurídica) vem desde um plano
superior (lei geral e abstrata) até ao plano inferior (norma específica e concreta
– sentença). Acontece que, às vezes, utiliza-se o termo normativo somente
para fazer referencia a normas gerais e abstratas. Tal prática, caso venha a ser
seguida ostensivamente retira a normatividade de alguns atos da administração
(ex. uma ordem do chefe do Executivo).
Os atos administrativos, de acordo com a doutrina, são compostos de 05

elementos:
a) agente
b) forma
c) objeto
d) motivo
e) finalidade (ou fim)
O agente (autoridade que pratica o ato) não é propriamente um
elemento do ato, mas aquele que pratica o ato. Nesse sentido, é de extrema
valia a verificação da competência da autoridade que dá razão ao ato. O
agente é uma pessoa física que age em nome da administração e pratica o ato.
Não basta que exista uma pessoa física qualquer e que esta pratique o ato, é
necessário que esse sujeito tenha competência para tanto. Competência é algo
a mais que capacidade, relaciona-se a noção de atribuição específica de uma
função concedida pelo ordenamento jurídico ou um ato infra-legal (ex.
regimento interno). É o fato de ser competente que faz com que a vontade
subjetiva do agente, transforme-se na vontade objetiva do Estado. A
competência pode ser analisada sob vários enfoques, como a matéria, o tempo
(ex. delegação de competência para prática de um determinado ato), hierarquia
etc.
A forma é o que reveste o ato, o continente, o que está por fora do ato.
Diferentemente dos atos privados, a forma dos atos administrativos tem como
regra a exigência de forma específica para prática dos atos por parte da
administração. Assim, a exigência de forma escrita é de essencial necessidade
para viabilizar o controle e a fiscalização da administração estatal. Do mesmo
modo, existem demais regras que regulamentam os aspectos externos do ato
(ex. publicação 03 vezes de um edital de licitação; publicação de um decreto no
Diário Oficial). Não se pode defender um formalismo exagerado, porque a
forma é instrumento e não fim dos atos administrativos.
O objeto está relacionado a matéria de que trata o ato administrativo
(ex. uma multa tem por objeto a punição de alguém). O objeto é aquilo sobre o
que recai o ato administrativo, devendo ser lícito e possível. Requer a
constatação de um aspecto de fato e outro de direito. Para que algo seja objeto
de um ato administrativo é preciso a ocorrência de um fato previsto ou
sancionado pelo direito.
O motivo corresponde ao por que do ato administrativo. São os
elementos que acarretam a prática do ato. O motivo é o substrato do ato,
encerra questões de fato e de direito. Exemplo: processo disciplinar – motivo:
prática de infração -; o direito deve fazer previsão da falta cometida. O motivo
antecede o ato.
A finalidade é o para que do ato administrativo. A finalidade sucede o
ato, podendo ser enxergada de um modo mediato e outro imediato. O modo
mediato visa sempre atingir o interesse público. A finalidade imediata do ato,
por seu turno, tem a pretensão de operar resultados concretos, seja a
aplicação de uma sanção, a prática de um serviço etc.
Motivação não é sinônimo de motivo. A motivação é a explicitação
dos motivos. Os motivos sempre existem, mas nem sempre o agente explicita
os motivos que a levaram a prática do ato. A motivação está inserida na forma
do ato, assim liga-se a um aspecto externo do ato, na sua carência ocorre um
vício de forma. Nem todos atos necessitam de motivação, a propósito, existe
uma tendência em acentuar a regra que vela pela imprescindibilidade de

motivação dos atos administrativos, haja vista ser cada vez mais sólido o
interesse em fiscalizar a administração não só por parte do Ministério Público e
dos Tribunais de Contas, mas, também, pelos cidadãos.
Aula 06/05/03 – Tema: Princípios (CONTINUAÇÃO)

Continuando a citar os princípios expressamente enumerados no art. 37
da CF/881 temos:
eficiência – princípio um pouco “estranho”, porque é o mínimo que se espera
do administrador público, e não deve se sobrepor a legalidade. Não quer dizer
eficiência a qualquer custo.
Há ainda outros princípios que foram sedimentados pela doutrina, que
não estão previstos expressamente no art. 37 da CF/88, e foram confirmados
posteriormente pela jurisprudência:
A Lei nº 9.784/99 e a Lei Estadual nº 10.199/98 têm um extenso rol de
princípios aplicáveis aos processos administrativos, visando à positivação
desses princípios. A lista não é exaustiva, mas são os principais:
1) preponderância do interesse público sobre o particular – entender esse
princípio num contexto de democracia, de Estado de Direito. O interesse
público apenas prepondera na medida em que o interesse público é um
interesse geral, voltado ao benefício de todos, não é a soma da vontade da
maioria. O melhor exemplo seria a desapropriação. O Estado desapropria uma
propriedade particular em benefício do interesse geral. Esse princípio também
justifica as prerrogativas da administração pública. Não quer dizer que o
Estado, tendo um interesse conflitante com o do particular, a este se sobrepõe,
pois isso seria totalitarismo.
2) indisponibilidade do interesse público – a autoridade administrativa não
pode sobrepor o seu interesse subjetivo ao interesse público. Ex: deixar de
cobrar determinado imposto porque entendeu que aquela empresa não teria
condições de pagar. O administrador está adstrito ao estrito cumprimento de
seu dever legal.
3) princípio da proporcionalidade ou razoabilidade – é a idéia de que a
atuação da administração deve guardar uma proporção considerando-se a
gravidade da situação, ou proporção entre meios e fins, proporção do
necessário para atingir o interesse público, ou seja, não precisa utilizar toda
força que dispõe para atingir determinado fim. Ponderação de valores:
interesse público x liberdade individual. A idéia da razoabilidade não ressalta
esse aspecto matemático, mas no fim tem a mesma conseqüência, ou seja,
utilizar os meios razoáveis para atingir determinado fim.
4) princípio da continuidade das ações da administração – a administração
recebe tarefas e deve agir continuamente. A continuidade das atividades
administrativas tem reflexo no direito de greve dos servidores. 2 Outro reflexo é
1
art. 37, caput: “a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:”
2
. observação quanto ao direito de greve: O art. 37, inc. VII da CF/88 prevê que uma lei
disciplinará o direito de greve dos servidores. Essa lei ainda não existe, por isso entende-se
que ou se aplica a mesma lei dos outros trabalhadores ou que como não há lei, não há direito
de greve.
na continuidade dos serviços de água, luz, telefone etc. O problema surge com
a inadimplência do usuário: o serviço deve ser posto à disposição, mas não
que o Estado precise fornecer o serviço sem que o usuário pague por este
serviço, em outras palavras, caso um usuário deixe de pagar a conta, a
administração pode “cortar” o seu fornecimento, sem que isso implique em
“descontinuidade” na prestação do serviço, pois o serviço está, em tese,
disponível. A continuidade diz respeito a todas as atividades da administração.
5) presunção de legalidade e veracidade dos atos da administração – o
Estado age, cria e executa dentro do próprio direito. Daí presume-se verdadeiro
e legal os seus atos. Essa presunção é relativa, mas o interessado em
demonstrar que aquele ato é ilegal e quem deve se manifestar. A fé dos
documentos públicos é uma conseqüência desse princípio.
6) princípio da autoexecutoriedade das decisões administrativas. Tem dois
sentidos:
6.1) o administrador ao agir já imprime a força necessária ao seu ato, já dá
validade e eficácia aos seus atos, não precisa ser homologado por outra esfera
da administração;
6.2) deve tomar as medidas para realizar esse ato. Está implícito também
que a administração age de ofício, não precisa da provocação de ninguém.
7) princípio da autotutela administrativa – quer dizer que cabe à própria
administração o controle de seus atos. Cabe também ao judiciário, mas a
administração deve exercer o controle de seus atos, tanto em relação a
conveniência e oportunidade ou mérito, quanto pelo aspecto de legalidade. E
se verificar que o ato não está adequado ou que é ilegal, a administração deve
desfazer o ato, seja revogando-o ou anulando-o.
Acostumem-se com essas duas palavras: revogar e anular.
Revogar – desfazer o ato por motivo de mérito
Anular – desfazer o ato por motivo de ilegalidade.
A administração pode agir por provocação, mas deve agir de ofício. Essa idéia
de autotutela está na Súmula 473 do STF.
Aula 08/05/03 – Temas: Atos Administrativos e Vícios dos Atos

Administrativos
A motivação é um aspecto que integra a forma, entretanto, na verdade,
busca a explicitação dos motivos determinantes dos atos administrativos.
Como regra, esses atos precisam de motivação, mas alguns deles dispensam
esse requisito. Existem atos singelos e que não representam grandes reflexos
quando da suas respectivas execuções (ex. exoneração em um cargo em
comissão – tal ato dispensa motivação). Assiste-se uma tendência em se
aumentar a exigência de motivação para os atos praticados pela administração.
A explicitação do motivo é um meio hábil que permite a aferição de possíveis
desvios de finalidades, uma vez que permite analisar os objetivos do agente
quando lançam uso dos atos.
O art. 50 da Lei 9748/99 (Lei do Processo Administrativo Federal)
enumera os casos em que os motivos dos atos precisam de motivação.
A teoria dos motivos determinantes constitui uma construção doutrinária
que se assenta na seguinte afirmação; “os motivos evocados pelo agente,
vinculam o próprio agente e integram, condicionam o próprio ato”. Assim, se
escolhido um motivo e, não sendo este verdadeiro, como há vinculação do ato
em relação ao motivo, o ato não será válido. Opera-se a nulidade do ato que
estava vinculado a motivos inverídicos. Nada impede que tais atos sejam
novamente editados, desde que ligados aos seus motivos reais.
Quanto ao inicio da vigência do ato administrativo, discutiu-se o
momento em que o ato passaria a ser vigente, se no momento de sua
assinatura pela autoridade competente ou quando de sua devida publicação.
Hoje, tem-se por pacífico o entendimento de que o ato somente passa a ser
vigente depois de publicado.
A eficácia dos atos administrativos pode ser analisada sob 03 aspectos:
o da eficácia imediata, o da eficácia futura (ultratividade) e o da eficácia
passada (retroatividade). Como regra, os atos administrativos possuem efeitos
imediatos, contudo, em alguns atos, particularmente, pode haver ultratividade e
retroatividade de seus efeitos.
VÍCIOS DO ATO ADMINISTRATIVO

A doutrina costuma estudar os vícios do ato administrativo, fazendo um
paralelo com os elementos desses atos. Não existe lei específica sobre vícios
dos atos administrativos. A Lei da Ação Popular (art. 2º) – Lei nº 4717/65 - é
pródiga em prever esses vícios e acabou por servir de base para teoria geral
dos vícios que maculam os atos advindos da atividade administrativa do
Estado.
De acordo com o mencionado artigo 2º do presente texto legal, são
previsões capacitadas a macular os atos administrativos:
a) incompetência
b) vício de forma
c) ilegalidade do objeto
d) inexistência dos motivos
e) desvio de finalidade
A incompetência é caracterizada quando o ato praticado não se inclui
nas atribuições legais desse agente. Essa competência pode se caracterizar,
ainda, como abuso de autoridade – quando o agente é competente, mas vai
além dela. Quando alguém que nem é agente pratica um ato, o professor
Fernando entende que não há que se cogitar de ato administrativo, porque o
agente que deu criação a este ato não é autoridade pública (a doutrina é
divergente).
O vício de forma consiste na omissão ou na inobservância total ou
parcial dos requisitos que a lei exigir.
A ilegalidade do objeto é definida pela lei quando o resultado do ato
importa em violação de lei ou ato normativo.
A inexistência de motivos reporta a matérias de fato ou de direito em
que se sustenta o fato, podendo este ser materialmente inexistente ou
juridicamente inadequado. Se o fato não existiu, ocorre vício (pode ser má-fé
ou equívoco do agente). Também é viciado o ato que não possui adequação
jurídica.
O vício relativo à finalidade – desvio de finalidade – não conta com uma
definição muito clara no texto da lei. A idéia é a de que o agente ao ter sua
competência definida, deve exercer determinada função buscando o interesse
público. A finalidade não é a subjetiva do agente, sim a objetiva que é regrada
pelo direito. Ocorre o desvio de finalidade quando o agente tenta chegar a um
fim diverso do interesse público.
Desvio de finalidade e inexistência de motivo compreende razões

diversas de vícios dos atos administrativos. Neste não há motivo, naquele o
motivo existe, mas o fim do ato é desviado.
Aula 15/05/03 – Tema: Processo Administrativo

O processo administrativo entra no rol de matérias novas do Direito
Administrativo. Durante muito tempo houve a preocupação com o ato
administrativo, com a decisão em si e suas conseqüências.
Entretanto, a partir da década de 70 ocorre um recuo nos estudos dos
atos administrativos, devido a uma mudança de metodologia. Toma-se
consciência de que seria melhor observar o que ocorria antes de ser tomada a
decisão.
Alguns atos administrativos não são tomados diretamente pelo agente
administrativo, ocorre a necessidade de se impor alguns atos que antecedem a
decisão, é o que se chama de processo administrativo.
O processo, ao contrário do que muitos pensam, não é exclusivo da
função jurisdicional. Segundo Carnelutti, o processo não existe apenas na
função jurisdicional, mas em funções estatais.
Dinamarco, Grinover e Cintra também aceitam a idéia de que o processo
não existe apenas no âmbito jurisdicional, mas no executivo e legislativo
também. O Poder Estatal liga-se a essa idéia de processo, uma vez que é este
ente que desencadeia uma série de atos para que se chegue a sua decisão.
Qual a denominação que se deve dar para essa série de atos:
procedimento ou processo? Este engloba direitos, deveres, poderes,
faculdades. Aquele corresponde a sucessão dos atos no processo.
Na literatura estrangeira é muito utilizado o termo procedimento. Na
França há uma peculiaridade, pois existe o Poder Judiciário e uma jurisdição
administrativa, diferentemente do Brasil, onde a jurisdição é una.
Essa divisão francesa baseia-se na separação dos poderes e
denominando de processo administrativo não contencioso tal sucessão de
atos. Já na Espanha e Itália dá-se o nome de procedimento.
Por muito tempo acreditou-se que o termo procedimento era utilizado
quando a decisão era de interesse daquele que toma a decisão, isso
acarretaria que os atos da administração interessam a Administração, a
Autoridade e não o interesse da população.
Processo seria aquele em que a decisão seria de interesse dos destinatários.
Ambas as concepções estão erradas.
O termo procedimento é utilizado por muitos administrativistas e
tributaristas, que atribuem tal denominação à necessidade de se diferenciar do
processo jurisdicional. Entretanto, tal confusão não ocorre, uma vez que a
locução processo administrativo demonstra que se trata de processo na esfera
da Administração.
Odete Medauar define procedimento como o vínculo entre atos. A lei
estabelece um encadeamento de atos para se chegar a decisão final. Já
processo é um vínculo entre atos, e mais, um vínculo entre sujeitos, ou seja,
existe uma atuação das pessoas, que se expressa por meio de direito, deveres
e ônus (há um vínculo jurídico entre elas).
Odete Medauar prefere a palavra processo. Como se pode verificar foi
consagrado o termo processo na Constituição Federal de 1988, por exemplo, o
artigo 5.º, inc. LV, CF88 utilizada o termo processo administrativo. Nota-se que
após a Constituição de 88, várias leis foram editadas estabelecendo a palavra

processo.
Aula 15/05/03 – Tema: Ato Administrativo

A motivação toma cada vez mais importância e a Lei nº 9.784/99 diz qual
tipo de ato deve ser motivado (art. 50)
A distinção entre a legalidade e mérito são aspectos do ato
administrativo, não são elementos estruturais destes. São modos de análise
que se referem a todos os elementos estruturais.
A legalidade se refere à correspondência do ato ao direito, ao
ordenamento do ato. Os vícios do ato dizem respeito à legalidade.
Quase todo ato também pode ser visto sob o aspecto do mérito: a lei
deixa uma margem de escolha para o administrador. Esta margem de escolha,
respeitada a legalidade, é o mérito do ato.
Mérito e legalidade não se excluem: é a legalidade que limita o mérito.
O mérito compõe-se de 2 elementos:
1) conveniência – adequação ao interesse público.
2) oportunidade – diz respeito ao tempo, ao momento.
Está também ligada à distinção entre poder discricionário (aplica-se ao
mérito do ato, o administrador exerce sua discricionariedade no mérito) e
vinculado (a lei não deixa margem de escolha, a decisão de mérito já está na
própria lei).
Num ato vinculado, o administrador não toma decisão de mérito, porque
o mérito já foi decidido pelo legislador, confundindo-se com a legalidade.
Costuma-se dizer que o poder vinculado é 100% legalidade.
Já no ato discricionário se vê a legalidade e o mérito bem distintos. Há
uma área livre, mas essa área livre também está relacionada à legalidade.
Sempre há um mínimo de legalidade, mesmo no ato discricionário; há um
pouco de mérito no ato vinculado, por exemplo, na sua interpretação.
No ato discricionário se vê a legalidade e o mérito bem distintos. Há uma
área livre, mas essa área livre também está relacionada à legalidade.
Há pontos de difícil distinção, por exemplo, a moralidade está no mérito
ou na legalidade? Dá para se aprofundar a discussão.
A maior conseqüência diz respeito ao controle dos atos administrativos.
Controle diz respeito à adequação do ato. Do controle pode resultar o
desfazimento do ato administrativo.
Há duas modalidade de desfazimento do ato administrativo:
1) anulação
2) revogação
A anulação se dá por motivos de legalidade, enquanto a revogação se
dá por motivos de mérito. A conseqüência é que só a administração pode
revogar os atos administrativos (obviamente a administração responsável pelo
ato, por exemplo, uma autarquia pelos atos da própria autarquia etc), porque
ela é que tem o poder de decidir sobre o mérito. O judiciário não faz julgamento
de mérito de ato administrativo. Ex. O agente tem poder de decidir fazer uma
obra aqui ou ali e o judiciário não pode interferir.
Por outro lado, a anulação por motivos de legalidade pode ser feita pela
administração ou pelo judiciário, porque é a aplicação do direto no caso
concreto. O judiciário só atua por provocação, enquanto que a administração
pode e deve agir de ofício. Mediante direito de petição, qualquer pessoa pode
dar ciência ao administrador de uma ilegalidade, mas administração tem o

dever de agir sem provocação.
Quanto à retroação dos efeitos, a anulação, via de regra, tem efeitos ex
tunc, enquanto que a revogação tem efeitos ex nunc.
Aula 19/05/03 – Tema: Processo Administrativo

O processo administrativo está previsto no corpo da Constituição federal:
art. 5º, LV.
O processo administrativo começa e termina na administração, não é
objeto de apreciação por parte do Poder judiciário. Aos litigantes é assegurado
o contraditório e a ampla defesa. Os litigantes são as pessoas físicas ou
jurídicas que possui alguma controvérsia com a administração. Os acusados
perante a administração são todos aqueles, cuja administração atribui uma
conduta que, se comprovada, terão sobre si o recaimento de uma sanção.
LITIGANTES CONTROVÉRSIA
ACUSADOS CONDUTA SANÇÃO
As garantias do contraditório e da ampla defesa nos processos

administrativos constituem uma inovação recente (aproximadamente 20 anos
desde então).
O contraditório é um preceito que há muito tempo existe no processo
jurisdicional. É um direito dado a alguém de apresentar documentos, versões,
provas em contraposição aos maiôs probatórios e aos fatos apresentados por
outrem. O contraditório objetiva garantir um equilíbrio entre as partes do
processo. São conseqüências do contraditório:
1 – Informação: a administração deve sempre disponibilizar as informações
referentes ao que é mencionado ao seu respeito.
2 – Ser ouvido: direito de apresentar alegações concretamente.
3 – Motivação: a administração deve explicar os motivos que a leva a agir.
A ampla defesa é a garantia de apresentação da defesa. Consubstancia
as alegações que são apresentadas em favor da resistência contra pretensão
de outrem. A ampla defesa não pode ser restringida. São desmembramentos
dessa garantia:
1 – Defesa Prévia: a defesa, em tese, deve ocorrer antes que a decisão seja
tomada (defesa prévia). Essa modalidade de defesa assume importância muito
grande nos chamados processos sancionadores. Nos casos de multa de
trânsito e de iminência de perigo é de difícil tarefa cumprir o preceito de prega a
defesa anterior. Hoje, não mais se pode aplicar as punições nos casos outrora
denominados de “verdade sabida” , ou seja, quando um superior presenciava o
cometimento de uma falta pelo servidor, aquele podia de imediato aplicar a
sanção; atualmente exige-se prévia notificação para que os subordinados
possam exercer sua defesa.
2 – Defesa Técnica: nos casos de processo disciplinar em que pode culminar
em demissão, é obrigatória a presença do advogado, a administração deve
proporcionar a assistência de um advogado ao funcionário. Fora o caso
aludido, a administração não pode se opor quando, nos processos
administrativos, as partes venham acompanhadas de advogados (como não é
obrigatório presença de advogado na maior parcela dos processos

administrativos, pode o interessado exercer sua própria defesa).
3 – Instrução: diz respeito às provas. A administração é obrigada a enviar uma
notificação às partes nos processos administrativos. O STF tem adotado o
entendimento de que a notificação não representa ato formal, mas sim
substancial (se a administração não encontrar o interessado deve publicar essa
notificação no Diário Oficial).
4 – Recurso: cabe recurso administrativo em relação a qualquer decisão
lançada pela administração. Existe controvérsia acerca da constitucionalidade
da exigência, em determinados casos, de prestação de caução para ser
possível a interposição de recurso. A administração faz essa exigência como
medida de acautelatória, vez que os recursos podem ser demorados. A
professora Odete Medauar defende a inconstitucionalidade dessa exigência.
Hoje, vê-se que a possibilidade de apresentação de recursos nos processos
administrativos adquiriu tamanha importância que integra o texto de
convenções internacionais.
AULA 20/05/03 – TEMA: PROCESSO ADMINISTRATIVO –

CONTINUAÇÃO
Os litigantes do processo administrativo são pessoas físicas ou jurídicas
que se envolvem num conflito de interesses. Há duas possibilidades: 1)
quando dois ou mais administrados entram em conflito, cabendo à
Administração tomar uma decisão; 2) em caso de controvérsia entre
administrados e Administração.
Em casos de aplicação de sanções é utilizado o termo acusado para as
pessoas físicas ou jurídicas, que devem ser punidas por não realizar
determinadas atuações atribuídas pela administração. É o caso, por exemplo,
das multas de trânsito.
Assim como no processo jurisdicional, no processo administrativo há
garantias que visam assegurar aos litigantes um processo justo. São elas: a
ampla defesa e o contraditório (art. 5.º , inc. LV, CF88). Ambos estão vinculados
ao devido processo legal, que está previsto no art. 5.º, inc. LIV, CF88
( “Ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo
legal”).
Dessa forma, se, por exemplo, uma licença ambiental está sendo
contestada deve-se garantir o contraditório e a ampla defesa ao administrado
e também à Administração para que se chegue a uma decisão justa.
CONTRADITÓRIO
É um direito que existe há muito tempo no processo jurisdicional e agora
existe no processo administrativo.
O contraditório representa direitos iguais aos litigantes. Seus elementos
são:
- Informação: aos indivíduos e também à administração é assegurado o
direito de ter acesso a todas as informações para poder reagir (vistas,
possibilidade de tirar cópias, por exemplo), ou seja, acesso aos documentos
juntados pela parte contrária.
- Direito de ser ouvido: tal direito diz respeito à possibilidade de se manifestar
sobre documentos e argumentos expostos pela outra parte.
- Motivação: é uma exigência recente. A Administração deve motivar seus

atos, e partir daí se verifica como um fato, documento ou argumento influiu
na tomada da decisão.
AMPLA DEFESA
É o direito de defesa. A Constituição reforça a idéia de tal direito pelo
qualificativo “ampla”. É a apresentação de defesa, de provas antes que se dê a
sentença final, ou seja antes da sanção. Esta é a defesa prévia.
Entretanto, em alguns casos não é possível que haja essa defesa prévia,
como por exemplo, as sanções de trânsito, que são duas: multa e pontos. Não
há possibilidade que haja a defesa antes da aplicação da multa.
Há também a defesa técnica, realizada pelo representante legal do
interessado, ou seja, o advogado. Este tipo de defesa garante equilíbrio às
partes. Entretanto, tal desdobramento da ampla defesa pode se tornar inviável
já que se tornaria inviável se a Administração tivesse que indicar defensor
dativo em todos os processos em que está envolvida.
Em casos de processos administrativos, nos quais o servidor estiver
desassistido a Administração é obrigada a indicar defensor dativo.
Outro desdobramento da ampla defesa diz respeito ao direito à
notificação, que deve ser realizada logo no início do processo e deve conter
todos os fatos alegados. Se a notificação não puder ser realizada
pessoalmente, pode ser feita por meio do Diário Oficial. Há também o
direito à instrução, ou seja, às provas. O interessado tem o direito de pleitear a
realização de provas.
O recurso administrativo é outro desdobramento da ampla defesa e é
cabível contra qualquer decisão da administração.
 Controvérsia: a Administração coloca um entrave exigindo depósito ou
caução. É constitucional ou não? Segundo Odete Medauar é inconstitucional.
Aula 22/05/03 – Tema: Anulação e Revogação dos Atos

Administrativos
A anulação decorre de motivos de legalidade e a revogação por motivos
de mérito. Aqui cumpre ressaltar que o judiciário pode revogar os atos
administrativos do próprio judiciário.
Anulação: nulidade ou anulabilidade?
Para Kelsen, não há nulidade, somente anulabilidade, porque sempre há
um ato decisório de alguém declarando a invalidade. Entretanto, quando os
administrativistas discutem esse assunto é sobre um outro enfoque: a nulidade
é absoluta, enquanto a anulabilidade é relativa.
Alguns administrativistas entendem que só deveria haver nulidade, tendo
em vista que, em havendo defeito no ato, esse deve ser nulo, em face do
interesse público. Essa é a regra, mas a Lei nº 9.784/99 trouxe uma exceção
muito importante e, ainda que se aplique no plano federal, serve de parâmetro
para os demais. É uma lei geral nova que aos poucos vai tendo sua
importância percebida. Diz o seu art. 55 que: “em decisão na qual se evidencie
não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos
que apresentem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria
Administração.” Para prof. Fernando, é uma questão de bom senso.
Quanto ao prazo prescricional, a maioria dos autores entendem que o
ato tem que ser anulado a qualquer tempo. Sobre o assunto, a Lei nº 9.784/99
também trouxe uma regra em seu art. 54: “o direito da Administração de anular
os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os

destinatários decai em 5 anos, contados da data em que foram praticados,
salvo comprovada má-fé.”
Quanto à revogação, a questão que se põe é se há atos irrevogáveis. A
doutrina costuma identificar alguns casos em que os atos não podem ser
revogados, são eles:
1) ato vinculado – ato já foi apreciado pelo legislador, e o administrador não
tem escolha entre revogá-lo ou não, por isso não pode desfazer o ato. Difícil é
identificar, na prática, o que é ou não ato vinculado.
2) direito adquirido - se do ato forem criados direitos adquiridos, o ato não
pode ser revogado. Na prática, também é difícil saber o que é direito adquirido.
O mesmo em relação a saber se são direitos adquiridos os resultantes de atos
que se prolongam no tempo. Ex: regime estatutário é direito adquirido? A
jurisprudência entende que não.
3) atos que já tem exauridos seus efeitos – se a revogação não é retroativa,
que adianta revogar um ato que já tem exaurido seus efeitos? Ex: autorizar a
utilização de uma praça para determinado evento e o evento já ocorreu. De
nada adiantaria a administração revogar essa autorização.
A Súmula 473 do STF diz que a administração pode anular ato
administrativo quando o ato está eivado de ilegalidade. Essa súmula foi
consagrada pelo art. 53 da Lei nº 9.784/99, verbis: “a Administração deve
anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode
revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos.”
Essa matéria é muito importante, porque está na base do direito
administrativo. Para alguns autores, a tendência é de se aumentar a legalidade
e se reduzir o mérito, para haver maior controle do judiciário, e que a
moralidade reduziu bastante o mérito administrativo.
Cassação – também tem como conseqüência eliminar o ato, tirar a
validade. Se distingue porque decorre de problemas com o destinatário do ato,
quando o interessado deixou de preencher requisitos. Ex: cassação da licença
para dirigir, cassação para estabelecimento funcionar porque não preenche
requisitos de condição sanitária.
ATOS DE GOVERNO OU ATOS PURAMENTO POLÍTICOS
Existem atos que tem um regime especial e dizem respeito à função
política do Estado, submetendo-se a controles especiais. Decorrem do próprio
sistema constitucional. Existe controle, mas não pelo judiciário. Nesses casos,
não há direito para que se fale em lesão a direito, porque a própria Constituição
estabeleceu assim, tendo em vista o grau de soberania do Estado. Ex:
Presidente da República vetando um projeto de lei por entender ser
inconstitucional; não cabe controle do judiciário. O veto pode ser derrubado
pelo próprio parlamento, mas não pelo judiciário. Exemplo de ato de governo é
a declaração de guerra.
Mas não é uma coisa arbitrária; a tendência do Estado democrático de
Direito é reduzir a quantidade desses atos.
Livro indicado pelo prof. sobre o assunto: “Controle de atos
administrativos pelo judiciário.” - Miguel Seabra Fagundes.
NÃO ATO ADMINISTRATIVO, SILÊNCIO DA ADMINISTRAÇÃO

Não é omissão de conduta genericamente. O caso seria alguém
peticiona para administração e administração não responde. Alguns juristas
dão efeitos de ato ao silêncio, como “se em 30 dias não responder, entenda-se
como deferido ou indeferido”. Em geral é negativa, até porque permite que a
pessoa recorra ao judiciário.
A Lei nº 9.784/99 trouxe uma regra que não é exatamente qualificar o
efeito jurídico do silêncio, mas sim impor o dever de decidir, ou seja, impôs o
prazo de 30 dias para decidir o processo administrativo. É um avanço em
termos de legislação, mas não é a qualificação do silêncio. Se não decidir, a
pessoa está legitimada para ir ao judiciário para que o administrador decida. É
diferente de “entenda-se como negativa”, e ir ao judiciário para derrubar o
“não”, mas de qualquer forma é um avanço.
AULA 27/05/03 – TEMA: CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Para a formulação da teoria do contrato administrativo, foi utilizada a
teoria do contrato privado como ponto de partida. Ao longo do tempo se foi
percebendo que nem todas os preceitos do contrato privado se aplicava ao
contrato administrativo. A supremacia da administração vai se expressar nas
cláusulas exorbitantes e derrogatórias do direito comum, que são cláusulas
derrogatórias do Direito Civil. São as prerrogativas existentes no artigo 58 da
Lei 8666/93. Essas cláusulas extrapolam o Direito Comum e criam prerrogativa
para a administração, tais como:
A) Alteração unilateral do contrato pela administração, mesmo contra a
vontade do contratado. Isso desconfigura o contrato? Pode dar prejuízos
ao particular? Para resolver tal problema a legislação estabeleceu os
direitos dos contratado. São duas vertentes:
 Estabelecer equilíbrio econômico ou financeiro ( art. 58, § §1º e 2º da
referida lei, além do art. 65) entre administração e particular. Na celebração
do contrato deve estar disposto o regime de remuneração, por meio de uma
proporção entre o custo dos encargos e o lucro, proposta pelo contatado e
aceita pela administração. Isso só poderá ser modificado se o contratado
aceitar. Se a administração aumentar os encargos, vai ter que aumentar a
remuneração.
 Além disso, estabelece limite de aumento ou redução no valor atualizado do
contrato. Exceções: necessidade de reforma de prédio ou de equipamento –
acréscimo de 50%. O acordo entre adm. E particular pode reduzir além dos
25%.
B) Fiscalização. A administração, como parte, tem o direito e o dever de
fiscalizar a execução do contrato ( art. 58, III). Essa fiscalização será realizada
por um representante, que vai determinar o que for necessário para a
regularização (art. 67). Entretanto, esse é um dos problemas fundamentais dos
contratos, feitos pela administração: a deficiência da fiscalização e a
fiscalização de má-fé.
C) O contratado não pode alegar a exceção de contrato não cumprido. A
exceção de contrato não cumprido não pode ser invocada nos contratos
realizados com a Administração, ou seja, o contratado não pode invocar tal
descumprimento pela administração para se eximir de suas obrigações, uma
vez que este visa ao interesse público e dessa forma não pode ocorrer um
“paralisação” dos contratos.
Entretanto, a não aplicação poderia levar a uma situação de injustiça.

Para se evitar tal situação a Lei 8666/93 contempla casos em que o particular
pode invocar a exceção do contrato não cumprido:
1) A administração por escrito determinar a paralisação do contrato. Se essa
paralisação durar vinte dias ou mais o contrato pode ser interrompido e o
contratado pode ir à justiça.
2) A administração por escrito determinar interrupções contínuas. Cabendo
indenização ao particular.
3) A administração deixa de pagar por mais de três meses.
4) A administração não liberar área, local ou objeto necessário à execução.
D) Rescisão unilateral do contrato. A rescisão unilateral, somente por parte

da administração, ocorre nas seguintes hipóteses:
- se houver má-execução do particular, caso em que só cabe o valor do
que foi executado, sem indenização.
- devido à causas exteriores, por exemplo, a falência da empresa
- por interesse público, não é o particular que dá motivo, por exemplo,
mudança de governo.
- mudança de circunstâncias.
Há também a rescisão amigável e a rescisão judicial. Nesta o particular
vai a juízo e na maioria das vezes pede indenização.
D) Imposição de sanções administrativas. A Lei 8666/93 no artigo 58, inc.
IV, determina a imposição de sanções ao contratado, por atraso ou inexecução
total ou parcial do contrato, sem necessidade de ir a juízo ou de pedir
autorização a quem quer que seja. São elas:
- Advertência. Não tem efeito prático. A administração pode dar a oportunidade
do particular apresentar justificativa (defesa).
- A multa. Há dois tipos de multa: a multa por mora e a multa por má-execução.
Aquela por atraso injustificado na execução do contrato e esta pela inexecução
total ou parcial do contrato. A multa pode ser descontada da garantia. Se esta
não existir, será descontada dos pagamentos devidos. Se não houver, recorre-
se ao judiciário para pedir a execução.
- suspensão do direito de licitar e contratar com a administração, por prazo
máximo de 2 anos.
- declaração de inidoneidade, que proíbe de licitar e contratar com a
administração. A princípio é de forma permanente, mas a contratada pode se
reabilitar pagando os prejuízos.
Controvérsia: há aqueles que circunscrevem a declaração de idoneidade
à localidade e aqueles que a estendem a todo o território nacional, dado que há
previsão de crime e o crime é nacional. A prof.ª Odete Medauar acompanha
esta Segunda corrente. Quem é considerado inidôneo, às vezes, muda a razão
social para fugir às conseqüências.
E) Ocupação provisória de bens e pessoas. O contrato administrativo tem
regras relativas a sal realização, ninguém pode contratar com a Administração
com prazo com prazo indeterminado.
O contrato deve durar no exercício do período financeiro (coincide com o
ano civil 1.º de janeiro a 31 de dezembro). Entretanto, a lei admite três
exceções:
- os projetos cujos produtos estejam nas metas dos planos plurianuais

podem ser prorrogados, caso haja interesse da administração e desde que
tenha sido previsto no ato convocatório.
-os contratos de serviço contínuo, por exemplo, limpeza, segurança. A lei
admite que pode haver prorrogação por 60 meses. Depois por mais 12 meses,
em caráter excepcional, mediante justificação e autorização.
- por fim, a locação de equipamentos de informática podem ser prorrogados e
ter duração até 48 meses.
Os contratos de concessão e permissão de serviço público também são
passíveis de prorrogação.
GARANTIA. A administração pode pedir que o contratado forneça uma
garantia (artigo 56) referente à execução do contrato. Tal exigência deve estar
contida no edital. O contratado pode escolher a garantia:
- caução em dinheiro ou títulos da dívida pública;
- fiança bancária;
- seguro-garantia.
FORMALIZAÇÃO DO CONTRATO. A regra é de contratos escritos. Entretanto,
há exceção, uma vez que pode haver um contrato verbal em pequenas
compras, por exemplo, a compra de carimbos. Nesse caso, basta a
apresentação de um recibo, nota fiscal.
Fora essa exceção os contratos devem ser formalizados por escrito.
Quando o contrato dispensa tomada de preço, mas tem valor para tal, precisa-
se de termo completo. Nos casos de contratos que decorram de convite outros
documentos devem ser exigidos.
Aula 26/05/03 – Tema: Concessão

- CONCESSÃO: (Lei 8987/95)
a) de serviço público: precedida de obra.
b) uso de bem público: no caso em que esse uso é inerente ao bem.
Exemplo: mercado municipal, guichês de empresas aéreas nos aeroportos.
c) de direito real de uso: criação brasileira – Dec.-lei nº 271/1967 – fins
habitacionais, de exploração agrícola, de urbanização.
- PERMISSÃO: era um ato administrativo, mas a Lei nº 8987 passou
considerar permissão como sendo um contrato administrativo. A diferença entre
concessão e permissão reside no fato de que o concessionário deve
necessariamente ser uma empresa ou um grupo de empresas e, o
permissionário, pode ser pessoa física ou jurídica.
O principal objetivo dos contratos é sempre o interesse público, o qual
prevalece sobre o interesse privado. A posição da administração é sem dúvida
uma posição de superioridade quando da celebração do contrato
administrativo.
A notável supremacia da administração frente aos demais com quem
contrata é expressa nas cláusulas exorbitantes (o art. 58 da Lei 8666/93 trata
essas clausulas com o nome de prerrogativas). Tais vantagens são também
denominadas de clausulas derrogatórias e exorbitantes do direito comum
(entenda-se o termo direito comum como direito civil). Essas clausulas
extrapolam o direito comum e acabam por criar prerrogativas em favor da
administração, a saber:
1 – Alteração unilateral do contrato pela administração, mesmo contra a
vontade do contratado. Isso pode decisivamente contribuir para a desfiguração
do contrato, trazendo prejuízos a parte contratada, por isso a legislação

estabeleceu os direitos do contratado:
a) equilíbrio econômico ou equação financeira (art. 58, § 1º e 2º, e art. 65
da Lei 8666/93). Na celebração do contrato deve estar disposto o regime de
remuneração, por meio de uma proporção entre o custo dos encargos e o
lucro, proposta pelo contratado e aceita pela administração. Tal disposição
somente poderá sofrer alteração caso o contrato aceite. Se a administração
aumentar os encargos, terá que aumentar a remuneração.
b) limite de aumento ou redução no valor atualizado do contrato.
Exceções: diante da necessidade de reforma de prédio ou necessidade de
comprar equipamentos o contrato poderá sofrer um acréscimo de até 50%,
embora um acordo entre as partes contratantes é capaz de reduzir tal valor
para 25%.
2 – Fiscalização: A administração, quando figura como parte, tem o direito e o
dever de fiscalizar a execução do contrato. Esse é um dos problemas
fundamentais dos contratos feitos pela administração, ou seja, a deficiência da
fiscalização e a fiscalização descompromissada com o interesse público
(fiscalização de má-fé) são fatores que eivam de efeitos indesejosos os
contratos públicos.
Aula 02/06/03 – Temas: Classificação dos Atos Administrativos e

Licitação
CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. O Prof. Fernando não
gosta de dar muita ênfase porque há vários critérios que nem são
muito úteis. Somente citará os mais importantes, que são:
1) atos quanto ao alcance:
1.1) gerais ex: decreto que é uma norma geral e abstrata
1.2) individuais ex: ato de nomeação de um servidor
2) quanto ao âmbito de aplicação:
2.1) interno – voltado para administração
2.2) externo – voltado para a população
3) quanto à vontade do agente:
3.1) vinculados
3.2) discricionários
4) quanto ao número de manifestações de vontade envolvidas:
4.1) monocrático/individual
4.2) colegiados – 1 vontade só, mas soma de manifestação de vontades
4.3) complexos – soma de mais de uma vontade, manifestação de mais de um
órgão
5) quanto ao objeto, temos um sem número de classificações, como
exemplos: normativo, decisório, atributivo de função, sancionatório,
fiscalizatório etc, conforme o objeto do ato.
6) quanto à forma. Aqui o prof. Fernando explicou que há uma confusão que
reina na prática administrativa, mas citou as principais classificações:
6.1) decreto – é ato do chefe do poder executivo. Pode ter conteúdos variados,
mas é ato privativo do chefe do executivo. Um principal conteúdo é o decreto
regulamentar, no sentido de dar exequibilidade a uma norma superior,
preencher requisitos para que esta seja aplicada na prática. Entretanto, nem
toda lei precisa ser regulamentada. O decreto não pode inovar nem suprimir o
que está mencionado na lei, somente pode dar concretude à lei. Somente a lei
cria direitos e obrigações. Já existiu Decreto podendo ter força de lei, criando
direitos e obrigações. Alguns deles ainda vigoram, mas são residuais, poucos
remanesceram. É diferente de Decreto-Lei, que já nem existe mais e equivalia
à medida provisória atual.
Se o Executivo exorbita desse poder regulamentar, cabe ao Congresso
Nacional sustar os atos que exorbitem os limites, conf. art. 49, inc. V, da CF/88:
“é da competência exclusiva do Congresso Nacional: V - sustar os atos
normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos
limites de delegação legislativa.” Esse controle também pode ser exercido pelo
judiciário.
A competência do Presidente da República para expedir decreto está no
art. 84, inc. IV, da CF/88: “Compete privativamente ao Presidente da República:
IV – sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos
e regulamentos para sua fiel execução.” (Decreto é a forma e regulamento o
conteúdo, entretanto a redação desse inciso dá a impressão de que são coisas
distintas.)
Na França, há o regulamento autônomo, muito importante para efeito de
direito comparado. Há matérias específicas que devem ser reguladas por lei e,
o que não está lá, é regulado pelo regulamento autônomo.
Existem ainda decretos que não são regulamentares e não são vinculados à
lei. Ex: art. 84, inc. VI, alínea “a”: o Presidente pode alterar a organização da
administração independentemente de lei.
O Prof. Fernando citou o livro “Conflito de poderes” de Ana Cândida
sobre a matéria.
6.2) Resolução – ato de Secretários de Estado, Ministros, Autarquias etc. Ato
inferior ao decreto, mas também de alcance normativo geral e abstrato.
6.3) Portaria – ato normativo das autoridades subordinadas a esses anteriores.
Muito comum na administração indireta.
6.4) Regimento – ato normativo que disciplina funcionamento e competência
de órgãos colegiados. Ex. Regimento Interno dos Tribunais.
6.5) Circular, instrução – ato normativo voltado para a própria administração.
Em São Paulo há uma determinação de que circular é ato administrativo
superior voltado para uma generalidade de agentes inferiores e instrução é
destinada a um agente inferior.
O prof. Fernando explica que há, entretanto, circulares e instruções
voltadas para uma generalidade de pessoas fora da administração. Nesses
casos, o agente público está condicionando o agente externo sem lastro em lei,
contrariando o princípio da legalidade. Ex: Circulares do Bacen. Mas fica por
isso mesmo, ninguém faz nada. Estão discutindo essa questão em relação às
agências reguladoras.
Um aspecto importante a ser ressaltado aqui é o da deslegalização que
consiste em uma lei dizendo que tal matéria virá a ser regulada por decreto. E,
a partir desse momento, esse decreto pode modificar leis relacionadas a essa
mesma matéria, inclusive a própria lei que o criou. É meio chocante, segundo o
prof., mas existe na Itália. Para prof. isso seria normal se fosse definido pela
Constituição e não por norma infraconstitucional.
6.6) despacho – manifestação qualquer que não se enquadre nas formas
anteriores
6.7) decisão
6.8) alvará – ato que vincula uma licença ou uma autorização. Ex: alvará de
autorização para funcionamento de um estabelecimento.
LICITAÇÃO. A licitação antecede logicamente aos contratos. É um

procedimento administrativo que visa à celebração de contratos, é um
processo administrativo, pelo qual a administração escolhe aquele
com quem contratará. É disciplinada pela Lei nº 8.666/93 e se aplica à
União, Estados, e Municípios e o art. 22, inc. XXVII da CF/88
estabelece a competência privativa da União para legislar sobre
normas gerais sobre licitação e contratos. 3 O prof. explicou que na
verdade a competência seria concorrente e não privativa, tendo em
vista que a União legisla sobre norma geral e Estados e Municípios
sobre normas específicas.
Por fim, o prof. explicou que apesar de a Lei nº 8.666/93 ter extrapolado
um pouco as matérias referentes às normas gerais, a jurisprudência já
pacificou que se refere a “normas gerais”, principalmente porque o próprio art.
1º dessa lei diz que “esta Lei estabelece normas gerais sobre licitação...”
Aula 02/06/03 – Tema: Licitação

A formalidade é o modo como se expressa o acordo de vontade das
duas partes (administração e particular) no contrato administrativo. A lei proíbe
os contratos de “pronto pagamento”, que são aqueles que não são escritos.
Cada gasto feito por uma autoridade é comprovado e é enviada uma prestação
mês a mês ao Tribunal de Contas daquela área. Assim deve haver sempre um
documento contratual completo. Mas, existem também outros documentos em
alguns casos: compras: vale a “nota de empenho prévio” – reserva de recursos
de verba (multa por atraso da entrega, data desta, etc.).
A nota de empenho prévio (NEP) deve sempre anteceder o documento
contratual. É a NEP um documento contábil que representa a garantia do
recurso que possibilite o contrato. Há, também, a “nota de execução do
serviço”, constituída pelas partes do contrato e pela NEP, correspondendo a
uma “Carta Contrato” (carta contratual).
Todos esses documentos (correspondentes a dados básicos – não há
descrição completa do objeto) devem ser publicados nos meios de publicações
oficiais, sejam as NEPs ou os contratos completos (formas é diferente de
formalização). A publicação é uma forma de publicidade dos atos da
administração e encerra ainda um meio de controle de legalidade do contrato.
Qualquer licitante ou interessado tem direito a ter acesso a qualquer
contrato e processo licitatório que o antecede. Tal fato é denominado de
“Controle Social sobre os Atos da Administração” (expressão da publicidade e
transparência) e decorre de dispositivo legal – Lei 8666/91.
Há um prazo para que o vencedor da licitação compareça para celebrar
o contrato. Caso o interessado não se apresente, a lei prevê a imposição de
uma sanção. Problema faz-se que se for cogitado a aplicação de multa não há
de onde cobra-la automaticamente, será necessário uma ação de cobrança
que certamente significa dispêndio da administração (débitos de pequeno
montante) e, por isso, a administração acaba por não cobrar. Vez ou outra a
3
art. 22: “Compete privativamente à União legislar sobre: XXVII – normas gerais de licitação e
contratação, em todas as modalidades para as administrações públicas diretas, autárquicas e
fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios...”
administração faz uma anistia para débitos pequenos (entra para o rol de
débitos impossíveis de serem cobrados – na verdade a cobrança é muito
onerosa e não impossível).
Certo é que em quase todas as licitações a administração se volta para
o critério do menor preço.
Uma outra alternativa caso o interessado não compareça reside na
possibilidade da administração escolher os licitantes remanescentes ou revogar
a licitação feita, promovendo outra, por conseqüência.
O pagamento por parte da administração, em acordo com a Lei 8666/91,
dá-se por um prazo de 30 dias, exaurido este começa a correr a correção
monetária (isso significa mais dinheiro da comunidade para o pagamento).
O responsável do setor que contratou deve mandar ao setor que realize
o pagamento. A ordem de apresentação, feita conforme o tipo da despesa, é o
instrumento por meio do qual o pagamento é realizado (cronologia conforme a
natureza do gasto) – ordem por número de fatura, normalmente a
administração atrasa para pagar os contratos, o que não afasta os
interessados.
A tomada de preço ocorre somente entre os cadastrados e assim a
administração escolhe.
Aula 03/06/03 – Tema: Licitação

A licitação não tem aprofundamento doutrinário, entretanto é muito
importante na prática. Licitação é um procedimento integrado por atos e fatos
da administração e atos e fatos do licitante, todos contribuindo para formar a
vontade contratual.
Há dois princípios que regem a licitação:
1) A escolha da melhor proposta para a administração
2) Garantia da igualdade daqueles que tem interesse em contratar com a
administração. E em nome da impessoalidade, ganha aquele que
oferecer a melhor proposta.
A administração não deveria ficar restrita aqueles que se ofereceram para
contratar, mas tal procedimento serve para impedir que o administrador escolha
conforme interesses particulares. Há formas de licitação inteligentes como o
pregão.
A Lei 8666/93 aplica-se aos contratos em geral, como se pode verificar no
artigo 6.º. Tal artigo se refere
1) obras: construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação;
2) serviços: atividade destinada a obter determinada utilidade de interesses
para a administração, por exemplo, vigilância.
3) compras: aquisição remunerada de bens.
4) alienações: transferência de domínio de bens a terceiros.
Os serviços não são os serviços públicos. Estes são os serviços que
podem ser prestados pelos particulares e se chama concessão (lei 8697/95).
Aqueles são os serviços nos quais a administração é o tomador.
Há 5 modalidades de licitação:
1) concorrência
2) tomada de prelos
3) convite
4) concurso
5) leilão
Tais modalidades se diferenciam entre si pela faixa de valor envolvido,

- concurso (artigo 22,§ 4.º): modalidade de licitação para escolha de trabalho
técnico, artístico, científicos, mediante um prêmio. A finalidade desta
modalidade é fomentar a criatividade de determinado setor. Não confundir com
concurso para contratar funcionários, porque o resultado deste não é o
contrato, mas a integração de pessoas ao quadro de funcionários.
- leilão (art. 22, § 5.º): tem por objeto as alienações que a administração vai
fazer: bens móveis inservíveis (não são mais úteis para a administração), bens
apreendidos (fruto do ilícito) ou bens imóveis arrecadados judicialmente como
forma de pagamento. Funciona como leilão usual. Exite outra forma de leilão
que é específico para privatização, mas é regulada por lei própria.
As outras três modalidades definem-se pela faixa de valor envolvido. A
lei estabelece que é possível aplicar a forma mais complexa, mesmo que o
valor seja mais baixo. Entretanto o contrário não é possível. Quando o valor é
limítrofe, a administração prefere escolher a modalidade mais complexa por
prudência. A administração faz uma estimativa anterior, e a partir dessa
estimativa , escolhe-se a modalidade.
A faixa de preços está definida no artigo 23. A lei diferencia casos de
obras e serviços de engenharia e outros serviços e compras, porque obras e
serviços geralmente são mais caros.
Engenharia:
- convite até 150.000
- tomada de preço 150.000 – 1.500.000
Outros serviços:
- concorrência mais de 1.500.000
- convite até 80.000
- tomada de preço 80.000 até 650.000
Toda tomada pressupõe divulgação e instrumento convocatório. Tal
instrumento é chamado de edital, exceto o convite que se chama carta convite.
O edital dá publicidade e dá as regras (objeto, condições, critérios de
julgamento, como se fosse o regulamento internos de cada procedimento). A lei
contém regras minunciosas do que deve estar no edital da licitação ( art. 40).
De acordo, com o artigo 21 da lei 8666/03 o instrumento convocatório
deve ser publicado com antecedência. Para os concursos, concorrência de:
obras, empreitada integral, técnica, técnica e preço, a publicação do edital deve
ser feita cm 45 dias de antecedência. Já para outros tipos dá-se o prazo de 30
dias corridos.
Procedimento de uma concorrência

Tal procedimento pressupõe duas fases: habilitação e julgamento/
classificação. A habilitação tem a finalidade de eliminar aqueles que nem tem
requisitos mínimos para competir.aqueles que tem os requisitos necessários
serão classificados.
Os interessados devem aparecer no dia e hora marcados com 2
envelopes fechados contendo proposta e documentação de habilitação. Os
dois envelopes sevem justamente para se verificar a habilitação, ou seja, abre-
se o primeiro envelope, se este não apresentar condições, se na tiver, o
segundo nem é aberto.
A habilitação está disposta no artigo 27 da lei. Para a habilitação dos
interessados nas licitações, estes devem conter documentação relativa à
- habilitação jurídica;
- qualificação técnica;
- qualificação econômico-financeira;
- regularidade fiscal.
O inciso V, segundo o professor, deveria estar inserido nos incisos
anteriores.
A administração não pode exigir documentos que não estejam na lei. Por
exemplo, habilitação jurídica: atos constitutivos da empresa. Por exemplo:
qualificação técnica: documentos que comprovem o se o licitante tem
experiência no objeto do contrato.
Aula 5/06/03 – Tema: Licitação (CONTINUAÇÃO)

Na habilitação são exigidos dos interessados documentações relativas à:
a) habilitação jurídica;
b) qualificação técnica;
c) qualificação econômico-financeira;
d) regularidade fiscal.
Isso porque, a habilitação é uma espécie de “corte” daqueles que não
preenchem tais condições mínimas. Essas condições mínimas se verificam
mediante os documentos previstos nos arts. 27 e ss. da Lei nº 8.666/93.
Para comprovação da qualificação técnica são exigidos: registro ou
inscrição na entidade profissional competente e comprovação de aptidão para
desempenho de atividade pertinente e compatível em características,
quantidades e prazos com o objeto da licitação etc, conforme art. 30 da lei. 4 (O
prof. Fernando explicou que embora a lei faça referência à capacitação técnica
da pessoa física, a jurisprudência tem entendido como da empresa, apesar de
o Presidente ter vetado a alínea ref. à empresa.)
Normalmente aí é que acontecem os desvios, favorecendo certas
empresas, porque o requisito “qualificação técnica” guarda uma margem de
subjetividade, e o grau de exigência de experiências anteriores pode variar
muito, acarretando uma licitação muito ampla, onde qualquer tipo de empresa
pode concorrer, como uma licitação muito específica, onde somente uma
determinada empresa preencheria as condições do edital.
Já a exigência de demonstração da idoneidade financeira dos licitantes
se justifica, pois a interrupção de uma obra por motivo de falência de uma
contratada, por exemplo, pode acarretar uma situação desconfortável para a
administração. Essa qualificação econômico-financeira é verificada mediante
análise de dados contábeis, como o patrimônio líquido da empresa. O prof.
Fernando observa que há um equívoco na redação do art. 31, § 2º, da Lei nº
8.666/93, pois capital é diferente de patrimônio líquido, e empresa que
4
art. 30 § 1º “A comprovação de aptidão referida no inciso II deste artigo, no caso de licitações
pertinentes a obras e serviços, será feita por atestados fornecidos por pessoas jurídicas de
direito público ou privado, devidamente certificados pela entidade profissional competente,
limitadas as exigências a:
a) quanto à capacitação técnico-profissional: comprovação do licitante de possuir em seu
quadro permanente, na data da licitação, profissional de nível superior detentor de atestado
de responsabilidade técnica por execução de obra ou serviço de características
semelhantes, limitadas estas exclusivamente às parcelas de maior relevância e valor
significativo do objeto da licitação, vedadas as exigências de quantidades mínimas ou prazos
máximos;
b) (Vetado).”
apresente tão-somente o valor do capital social elevado não quer dizer nada. 5
O prof. observa ainda que o mero pedido de falência não justifica a
desqualificação do licitante, tendo em vista que um concorrente poderia
“eliminar” a concorrência por esse expediente.
Eventualmente, pode-se exigir uma garantia dos licitantes, conforme art.
56, da mesma lei.6
Quanto à regularidade fiscal, o art. 29 da lei estabelece um rol de
certidão que devem ser exigidas.7
Encerrada a fase de habilitação, uma comissão julga a habilitação, sem
prejuízo de eventual medida judicial. A ação judicial típica para impugnar a
habilitação é o mandado de segurança e as provas que se discutem nessa
ação são as relacionadas aos documentos apresentados na licitação.
Superada essa fase, convoca-se uma reunião para abertura das
propostas comerciais (ou segundo envelope).
Se na habilitação, os concorrentes abrirem mão de recorrer (nos termos
do art. 109 da lei), é possível que se abram os envelopes relativos à proposta
logo em seguida, mas isso é muito raro. Normalmente, o que ocorre é o
transcurso do prazo para a segunda reunião.
Na Lei nº 8.666/93 há 3 critérios de julgamento da licitação, conforme
seu art. 45:
1) melhor preço;
2) melhor técnica; e
3) melhor técnica e preço.
Via de regra, ocorre o critério de melhor preço. E mesmo quando
predomina o aspecto intelectual, ou seja, quando o trabalho é de alta
especialização (melhor técnica), a licitação deve fixar um limite de preço, não
pode haver licitação sem limite algum.
Quanto o critério é de técnica e preço, faz-se uma média ponderada.
Um mínimo de técnica já é exigido na habilitação, por isso a
administração entende que os que passam da primeira fase vão concorrer
unicamente pelo preço, na segunda.
A licitação é plenamente questionável judicialmente e o art. 41 da Lei
estabelece que qualquer cidadão pode impugnar o edital 8. E, se afetar a
licitação, a administração pode abrir novo prazo. O prof. observa que fica muito
5
§ 2º “a Administração, nas compras para entrega futura e na execução de obras e serviços,
poderá estabelecer, no instrumento convocatório da licitação, a exigência de capital mínimo ou
de patrimônio líquido mínimo, ou ainda as garantias previstas no § 1º do art. 56 desta lei, como
dado objetivo de comprovação da qualificação econômico-financeira dos licitantes e para efeito
de garantia ao adimplemento do contrato a ser ulteriormente celebrado.”
6
art. 56. “A critério da autoridade competente, em cada caso, e desde que prevista no
instrumento convocatório, poderá ser exigida prestação de garantia nas contratações de obras,
serviços e compras.”
7
art. 29. “A documentação relativa à regularidade fiscal, conforme o caso, consistirá em:
I - prova de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) ou no Cadastro Geral de
Contribuintes (CGC);
II - prova de inscrição no cadastro de contribuintes estadual ou municipal, se houver, relativo ao
domicílio ou sede do licitante, pertinente ao seu ramo de atividade e compatível com o objeto
contratual;
III - prova de regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual e Municipal do domicílio ou
sede do licitante, ou outra equivalente, na forma da lei;
IV - prova de regularidade relativa à Seguridade Social, demonstrando situação regular no
cumprimento dos encargos sociais instituídos por lei.”
fraca a argumentação daquele concorrente que não impugna o edital e reclama

depois, pois aparentemente ele foi conivente com a situação e só reclamou
quando teve prejuízo.
A administração verifica quem apresentou a melhor proposta e dessa
decisão também cabe recurso (art. 109 da Lei), no plano administrativo e
judicial. Superada a fase dos recursos, a licitação é homologada pela
autoridade superior, que homologa (confirma a legalidade da decisão) e
adjudica (reconhece o direito do vencedor). Segundo o prof. esse direito do
vencedor é o de não ser preterido na contratação, mas a administração pode
muito bem revogar a licitação, conforme art. 49 da Lei. 9 Essa revogação deve
ocorrer por motivo de ordem pública e decorrente de fato superveniente. É
julgamento de conveniência e oportunidade, mas deve ser por ciência do fato
superveniente que justifique a revogação e não propriamente o fato
superveniente em si.
O prof. entende que toda licitação envolve um custo, e quem entra na
licitação está arcando com esse custo de, ao final, não ser contratado. Se já
houver contrato e depois ocorre a rescisão, há direito a indenização. Se o
contrato é anulado, salvo por motivo de má-fé, também cabe indenização.
TOMADA DE PREÇOS – a tomada de preços se dá entre concorrentes
previamente cadastrados, nos termos do art. 22, § 2º, da Lei. 10 Se não for
previamente cadastrado, tem até o terceiro dia para se cadastrar. A idéia é que
já cheguem os cadastrados, ou seja, a fase de habilitação é prévia. Pode haver
casos em que certos documentos não são previamente cadastrados, porque há
certas certidões que precisam ser reapresentadas por causa da validade. Se o
pedido de cadastro for indeferido, cabe ação judicial.
Nem todo órgão faz cadastro, e dessa forma torna-se meio inútil a
tomada de preços, pois os concorrentes precisam trazer toda a documentação
a cada tomada de preços. A única vantagem é que os prazos são menores em
relação aos da concorrência.
CONVITE11 – mais simplificado ainda, não apenas por ter prazos menores. Por
envolver valores menores, a administração pode enviar uma carta-convite para
aqueles com quem quer contratar. A administração escolhe previamente os
concorrentes, mas não quer dizer que outros não possam participar. O que
também não quer dizer que os convidados possam ser posteriormente
8
art. 41. § 1° “Qualquer cidadão é parte legítima para impugnar edital de licitação por
irregularidade na aplicação desta lei, devendo protocolar o pedido até 5 (cinco) dias úteis antes
da data fixada para a abertura dos envelopes de habilitação, devendo a administração julgar e
responder à impugnação em até 3 (três) dias úteis...”
9
art. 49. “A autoridade competente para a aprovação do procedimento somente poderá revogar
a licitação por razões de interesse público decorrente de fato superveniente devidamente
comprovado, pertinente e suficiente para justificar tal conduta, devendo anulá-la por ilegalidade,
de ofício ou por provocação de terceiros, mediante parecer escrito e devidamente
fundamentado.”
10
§ 2° “Tomada de preços é a modalidade de licitação entre interessados devidamente
cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o
terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária
qualificação.”
11
§ 3° “Convite é a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu
objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo e 3 (três), pela
unidade administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e
o estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu
interesse com antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das propostas.”
eliminados por não preencherem determinado requisito. Não quer dizer que a
administração chama e contrata. Se houver três convidados, por exemplo, e
nenhum comparecer, tudo bem. Se comparecer apenas um e esse ganhar,
tudo bem também.
Quando nenhum concorrente comparece, a licitação se chama deserta e
a administração deve efetuar outra licitação, salvo se comprovar urgência.
Se todos forem inabilitados ou desclassificados, a licitação é fracassada.
A administração pode reabrir o prazo para que todos reapresentem
documentos ou propostas, conforme art. 48. Todos têm chance de corrigir os
seus problemas, ainda que “todos” seja um só. Mas as fases são estanques, ou
seja, se todos forem desclassificados (segunda fase), aqueles que foram
inabilitados (primeira fase) não podem mais ser incluídos.
Se o preço apresentado é baixo demais (inexeqüível) ou alto demais,
ocorre a desclassificação. Para os casos de obra de engenharia (art. 48), existe
um cálculo, uma fórmula matemática, para verificar a adequação dos preços.
Proposta condicionada ou objetos alternativos também desclassificam o
concorrente.
Os editais devem fixar prazos máximos para a duração do contrato, para
que o contratado não fique eternamente vinculado.
PREGÃO – será estudado no semestre que vem.
Há ainda dois elementos fundamentais quanto à licitação:
1) dispensa de licitação – art. 24
2) inexigibilidade de licitação – art. 25
A dispensa se dá somente por critério justificado da administração. O rol
é taxativo, e o caso mais evidente é o da dispensa por valor. Por exemplo, os
contratos de até 10% do teto do convite podem ser feitos sem licitação, ou seja,
até R$ 8.000. Fora o critério valor, há hipóteses de interesse público.
A inexigibilidade se refere aos casos em que não há possibilidade de
haver licitação (sempre motivada, é claro) ou porque o fornecedor é exclusivo
ou porque a técnica é muito especializada. Ex. contratar o Oscar Niemeyer
para fazer uma obra, ou um jurista para fazer um parecer sobre um assunto
intrincado. A administração deve demonstrar a compatibilidade do preço com o
preço de mercado, e o Tribunal de Contas fica de olho.
A Lei veda expressamente a inexigibilidade de licitação para os contratos
de publicidade, pois são os casos típicos de desvio.
OBS: o prof. disse que, quanto à licitação, é para estudar somente o que foi
dado em aula, porque o assunto é muito extenso.

Prova - 2 - Caderno Administrativo

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Prova - 2 - Caderno Administrativo

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

DIREITO ADMINISTRATIVO I – PROFª ODETE MEDAUAR 1

1º SEMESTRE 2003 – 2ª prova

PRINCÍPIOS DA ADMINSTRAÇÃO. Os princípios são proposições

Aula 28/04/03 – Tema: Princípios Constitucionais da Administração

possibilidade de exercício do poder discricionário do Estado. De qualquer

Aula 05/05/03 – Tema: Atos Administrativos

Os atos administrativos, de acordo com a doutrina, são compostos de 05

uma tendência em acentuar a regra que vela pela imprescindibilidade de

Aula 06/05/03 – Tema: Princípios (CONTINUAÇÃO)

Aula 08/05/03 – Temas: Atos Administrativos e Vícios dos Atos

VÍCIOS DO ATO ADMINISTRATIVO

Desvio de finalidade e inexistência de motivo compreende razões

Aula 15/05/03 – Tema: Processo Administrativo

após a Constituição de 88, várias leis foram editadas estabelecendo a palavra

Aula 15/05/03 – Tema: Ato Administrativo

dar ciência ao administrador de uma ilegalidade, mas administração tem o

Aula 19/05/03 – Tema: Processo Administrativo

ACUSADOS CONDUTA SANÇÃO

As garantias do contraditório e da ampla defesa nos processos

obrigatório presença de advogado na maior parcela dos processos

AULA 20/05/03 – TEMA: PROCESSO ADMINISTRATIVO –

- Motivação: é uma exigência recente. A Administração deve motivar seus

Aula 22/05/03 – Tema: Anulação e Revogação dos Atos

os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os

NÃO ATO ADMINISTRATIVO, SILÊNCIO DA ADMINISTRAÇÃO

AULA 27/05/03 – TEMA: CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Entretanto, a não aplicação poderia levar a uma situação de injustiça.

D) Rescisão unilateral do contrato. A rescisão unilateral, somente por parte

- os projetos cujos produtos estejam nas metas dos planos plurianuais

Aula 26/05/03 – Tema: Concessão

do contrato, trazendo prejuízos a parte contratada, por isso a legislação

Aula 02/06/03 – Temas: Classificação dos Atos Administrativos e

LICITAÇÃO. A licitação antecede logicamente aos contratos. É um

Aula 02/06/03 – Tema: Licitação

Aula 03/06/03 – Tema: Licitação

Tais modalidades se diferenciam entre si pela faixa de valor envolvido,

Procedimento de uma concorrência

Aula 5/06/03 – Tema: Licitação (CONTINUAÇÃO)

fraca a argumentação daquele concorrente que não impugna o edital e reclama

Você também pode gostar