Módulo I - Aspectos Introdutórios

Introdução

Unidade 1 - Conceitos básicos

Analisando a imagem ao lado, podemos ver uma cidade com monumentos

gigantescos, ruas, transportes públicos, instalações elétricas etc. O mesmo
acontece pertinho de você, na sua comunidade, onde diariamente são ofertados
serviços que, de uma forma ou de outra, influenciam a sua vida.

Para Refletir
Então, você já parou para pensar de onde vêm os recursos para a execução
das obras e prestação dos serviços ofertados à sua comunidade?

A resposta é simples e é também o tema da nossa unidade, ou seja, os recursos

vêm do orçamento público que, guardadas as devidas proporções, na sua
essência assemelha-se ao orçamento familiar. Estou certa de que, após a
conversa que teremos, você estará apto a definir orçamento público e a
identificar suas principais características.

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Como as decisões tomadas pelos nossos dirigentes afetam a nossa vida em

comunidade?
Vejamos:

A vida em cidades – pequenas, médias, grandes - nos dá a oportunidade de

utilizar os serviços públicos voltados à educação, saúde, transporte, entre outros.
Encontramos obras construídas, ou em construção, pelo governo, como
drenagem de águas pluviais, canalização de um córrego situado na periferia,
ampliação da rodoviária da cidade ou a modernização do aeroporto.

A construção de obras, a prestação de serviços, a concessão de benefícios,

entre outras ações executadas pelo governo – federal, estadual, municipal –
dependem do orçamento público.

É através dele que os governantes estimam o que vão arrecadar e como devem
gastar os recursos obtidos com os impostos pagos pela sociedade. É por meio
dele, ainda, que são decididas as obras prioritárias, as promessas de campanha
a serem cumpridas, e quais as reivindicações sociais da população serão
atendidas, por exemplo.

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Por outro lado, você já deve estar habituado a ouvir comentários de políticos e
especialistas no assunto no sentido de que não há recursos para aumentar o
salário mínimo, pagar melhor os professores e médicos, aumentar o valor das
pensões e aposentadorias, por exemplo. E o que dizer da falta de policiamento
nas escolas e da violência nas cidades em geral?

A situação se agrava quando se constata o estado precário das rodovias e portos

do País, tão necessários ao escoamento da produção agrícola, em especial, a
voltada para o setor externo.
 Saiba Mais
A vida da comunidade e a economia em geral são afetadas diretamente pelas
tomadas de decisão por parte dos dirigentes, governador ou prefeito.

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Algumas famílias, conhecedoras da sua renda anual e das despesas que têm de
efetuar para custear a sua sobrevivência, programam-se para que, mês a mês,
consigam fechar as contas no azul, ou melhor, não encerrem as contas do mês
no vermelho. Se houver sobra, ótimo: pode ir direto para a poupança ou
financiar algum projeto futuro. Quem sabe a reforma da casa? Isso é orçamento.

No caso do setor público, o estudo do orçamento faz parte de uma disciplina

mais ampla denominada Finanças Públicas, cujo objeto de estudo é a atividade
financeira do Estado visando obter e utilizar bens e serviços para atender às
necessidades da sociedade a serem satisfeitas por meio da administração
pública.

Em outras palavras: é a intervenção do Estado para prover o atendimento das

necessidades da população. Para executar essa atividade, o Estado necessita
de recursos financeiros, obtidos de várias fontes, dentre as quais a tributação,
que representa uma transferência de recursos da sociedade, pessoas e
empresas, para o Estado.

O objeto das Finanças Públicas é, portanto, o estudo da atividade fiscal,

orientada em duas direções: política tributária, para captação de recursos, e
política orçamentária, para a aplicação dos recursos.
Em nosso curso, vamos nos deter, especialmente, no estudo do orçamento
público.

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Mas o que significa orçamento?

O conceito de orçamento tem evoluído ao longo do tempo. Cada autor costuma

apresentar mais de um conceito e escolhe o de sua preferência, de acordo com
o objetivo que pretende alcançar com a disciplina.

Veja, por exemplo, o conceito que Sanches (2004, p. 234) apresenta:

"Orçamento: termo que expressa, em sentido amplo, a ideia de computar, de

avaliar, de calcular, em relação à previsão (realização de estimativas) do
comportamento provável das receitas e dos gastos, de qualquer atividade
econômica de um ente público ou privado, num certo período de tempo".

O conceito que será adotado neste curso é o seguinte:

Orçamento é o documento que trata, em termos financeiros, do programa de

trabalho do governo para cada ano, estima os recursos que devem ser
arrecadados para financiar as despesas fixadas para a execução do programa
de trabalho.
"Orçamento público é uma conta que o governo faz para saber onde vai aplicar
o dinheiro que já gastou".

(Barão de Itararé)

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...Orçamento - agora vamos decifrar o conteúdo do conceito:

 É anual: o orçamento, no Brasil, inicia-se em 1º de janeiro e encerra-se

em 31 de dezembro, coincidindo com o ano civil. Há países que adotam
datas diferentes. Todos os anos, o chefe do Poder Executivo (prefeito,
governador e presidente da República) deve elaborar a proposta de
orçamento e enviá-la para discussão e votação na Câmara Municipal, no
caso do município; na Assembleia Legislativa, no caso do Estado; e no
Congresso Nacional, quando se tratar do País.
 É um plano de trabalho: mais do que um documento de receitas e
despesas, o orçamento é um programa de trabalho, com metas e
objetivos a serem alcançados.

Exemplo de um plano de trabalho simples no orçamento municipal:

Projeto de ampliação da escola municipal X no bairro de Fátima:

 Objetivo: ampliar a escola X para proporcionar aos alunos melhores

condições de estudo e convivência escolar;
 Metas: construir duas salas de unidade, ampliar o espaço da sala de
leitura e da merendeira;
 Valor: R$ 50.000,00.
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 Estima os recursos: observe que os recursos são programados para

serem arrecadados ao longo do ano; portanto, é uma expectativa e não
uma certeza de obtenção. É claro que a estimativa, ou previsão, da receita
exige um mínimo de técnica e de conhecimento do comportamento da
arrecadação nos anos anteriores. O acerto na estimativa é importante
para garantir a continuidade dos serviços e obras já iniciados e para que
não haja cortes inesperados em programas sociais ou atrasos no
pagamento do funcionalismo e dos aposentados e pensionistas, por
exemplo.
 Fixa a despesa: ao contrário da receita, a despesa é fixada, no sentido
de que é estabelecido um teto que não pode ser ultrapassado. Em outra
unidade do curso, estudaremos as formas de alteração desse valor fixado.
 É obrigatório: todo município tem o orçamento municipal; todo estado
tem o orçamento estadual; e na esfera federal, há o orçamento da União.

Saiba mais
O orçamento é uma lei - a lei orçamentária - que autoriza o Poder Executivo a
gastar os recursos arrecadados e demostra o programa de trabalho de todos
os órgãos e entidades da administração pública.

A programação e as respectivas despesas que não estiverem autorizadas na lei

orçamentária não poderão ser realizadas. Além disso, a elaboração do
orçamento deve seguir determinados princípios, que serão estudados na
unidade seguinte.
Unidade 2 - Princípios orçamentários

Objetivos
Nesta unidade, além de conhecer a importância dos princípios, veremos os
mais relevantes e como são citados na Constituição Federal. Ao final da leitura,
você poderá descrevê-los e identificá-los no texto constitucional.

Introdução

Como vimos na primeira unidade, o orçamento é uma lei, e a sua elaboração

deve seguir determinados princípios.

Vejamos, então, o que são esses princípios:

Você já percebeu que os orçamentos, da União, dos Estados e Distrito Federal

e dos municípios, sempre se referem ao período de um ano? E, mais, que
sempre são publicados?

Isso ocorre porque a matéria orçamentária é regida por princípios, ou seja, por
normas, que vamos conhecer agora.

O orçamento público – federal, estadual, municipal – obedece a um conjunto de

normas chamadas “princípios orçamentários”. Uns estão implícitos nos
dispositivos da Constituição Federal, outros derivam da doutrina que rege a
matéria.

Os princípios, úteis para o entendimento dos diversos aspectos do orçamento,

são produtos da evolução do processo de elaboração e execução orçamentária
ao longo do tempo.

Veja o que diz o autor Matias Pereira (2003, p. 146-147) a respeito do assunto:
“Deve-se recordar que, historicamente, o orçamento público apresenta-se como
forma de restringir e de disciplinar o grau de arbítrio do governante. Dessa forma,
procura impor algum tipo de controle legislativo sobre a ação desses
governantes, visto que estes possuem prerrogativas para cobrar tributos dos
cidadãos.

Pode-se afirmar, portanto, que o orçamento público surgiu para cumprir uma
função de controle da atividade financeira do Estado. Para a efetivação desse
controle torna-se necessário que, no processo de elaboração da proposta
orçamentária, sejam respeitados determinados princípios orçamentários. Assim,
os princípios orçamentários se apresentam como as premissas básicas de ação
a serem cumpridas na elaboração da proposta orçamentária. ”

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Agora que você conheceu a importância dos princípios, vamos estudar os

mais relevantes:

1. ANUALIDADE: o princípio estabelece que a previsão da receita e a fixação

da despesa devem referir-se a um exercício financeiro. No caso do Brasil, o
exercício financeiro coincide com o ano civil, ou seja, tem início em 1º de janeiro
e se encerra em 31 de dezembro.

A lei orçamentária tem um “prazo de validade”, quer dizer, o orçamento fica em

vigor por um período limitado. Significa que, para o próximo ano, terão de ser
tomadas todas as medidas necessárias para a elaboração e execução de um
novo orçamento. Na prática, podem e devem constar as ações e projetos em
fase de execução ao lado de novos projetos e novas ações. Portanto, atenção!
O “novo” significa novos cálculos para a receita e para a despesa. Assim, é
esperado que os valores sejam diferentes dos do ano anterior.

2. UNIDADE: o princípio determina que deve existir apenas um orçamento.

Nenhum governante pode elaborar e executar mais de um orçamento para o
mesmo período.

Talvez você esteja se perguntando sobre a necessidade desse princípio, uma

vez que parece ser tão clara a existência de um único orçamento. Mas a história
recente do orçamento no Brasil registra época em que conviviam vários
orçamentos, por exemplo: orçamento da previdência, orçamento monetário,
além de outros, que nada mais eram que tentativas de burlar a programação e o
controle da despesa. Em boa hora a Constituição de 1988 pôs um fim nessa
história.

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3. EXCLUSIVIDADE: de acordo com essa regra, a lei orçamentária deve conter

apenas matéria financeira e orçamentária, isto é, não pode cuidar de assunto
que não esteja relacionado com a previsão da receita e com a fixação da
despesa para o ano seguinte.

Em alguns países, e no Brasil também, existiu, por um tempo, um tipo de

orçamento que recebeu o apelido, ou a denominação, de orçamento rabilongo.
Quer dizer: o orçamento incluía no texto da lei matérias de interesse dos
governantes, mas que não diziam respeito propriamente ao orçamento. Muitas
vezes, era a oportunidade que o governante tinha para legalizar decisões
efetivadas por decretos ou atos administrativos, quando, na verdade, deveriam
ter sido objeto de leis.

Por que isso ocorria?

Ora, como a lei orçamentária tem quase cem por cento de certeza de aprovação
pelo Poder Legislativo, que melhor oportunidade para dar caráter legal a tais atos
e corrigir as situações irregulares?

Quer exemplos de rabilongos?

A inclusão na lei orçamentária de autorização para o prefeito alterar a estrutura

administrativa da prefeitura, implantar planos de cargos e salários.

4. UNIVERSALIDADE: todas as receitas e todas as despesas devem ser

incluídas na lei orçamentária. Nenhuma previsão de arrecadação ou de gasto
pode ser feita “por fora” do orçamento. Isso é válido para todos os órgãos e
entidades da administração pública direta e indireta.

Mas e aquela unidade administrativa da prefeitura situada na Vila São

João? E a representação que a prefeitura ou o governo do Estado tem em
Brasília? Entram no orçamento?

Sim, toda e qualquer instituição que receba recursos orçamentários ou gerencie

recursos públicos deve ser incluída no orçamento, com seus respectivos valores
e programação, para o período de um ano.
Até os fundos?

Claro, até os fundos que porventura existam, tanto na esfera da União quanto na
do Estado e do município.

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5. PUBLICIDADE: a lei orçamentária precisa ser amplamente divulgada, para

permitir que qualquer pessoa tome conhecimento do seu conteúdo e saiba como
são empregados os recursos arrecadados da sociedade e de outras fontes de
receita. Como o próprio nome diz, o orçamento público é público.

O orçamento do Governo Federal deve ser publicado no Diário Oficial da União

logo que for sancionado (aprovado) pelo Presidente da República. Os
orçamentos do Distrito Federal, dos Estados e das grandes cidades também
devem ser publicados nos respectivos diários oficiais.

E, no caso das prefeituras de cidades pequenas, que não possuem jornal

próprio ou internet para dar publicidade à lei?

Estas podem distribuir o texto da lei nos locais mais frequentados pela população
ou afixar a lei orçamentária em um quadro de avisos à entrada da prefeitura.

O importante é que a população conheça o conteúdo da lei e a entenda. Este

princípio é reforçado pelo que vamos estudar a seguir.
6. CLAREZA: de nada adianta dar divulgação ao conteúdo do orçamento se a
linguagem for incompreensível para a população. Cabe à equipe responsável
pelo documento expor números e palavras de forma clara e exata, de tal forma
que não deixe margem à dúvida.

7. EQUILÍBRIO: por este princípio, o orçamento deverá estar sempre

equilibrado, ou seja, o valor total da despesa fixada deve ser exatamente igual
ao valor da receita estimada para o ano a que se refere.

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E como podemos identificar alguns princípios na Constituição Federal?

Para auxiliá-lo a compreender bem a legislação que envolve o Orçamento

Público, assista ao vídeo produzido pelo ILB, em parceria com a TV Senado,
sobre o tema. Ligue o som do seu equipamento e ouça com atenção às
explicações do Professor Ilvo Debus (tempo: 7min46).

Então, veja a seguir:

Constituição Federal – 1988

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

III - os orçamentos anuais.

O artigo expressa o princípio da anualidade.

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e

entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou

indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos

a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e
fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Aparentemente, são três orçamentos. Mas, na verdade, se trata de uma lei que
engloba três documentos. O princípio da unidade está implícito no § 5º do art.
165.

§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da

receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para
abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda
que por antecipação de receita, nos termos da lei.

O dispositivo consagra o princípio da exclusividade.

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Saiba mais
Os princípios são de grande utilidade para o orçamento público no que diz
respeito aos aspectos financeiro, contábil e ético. Servem, fundamentalmente,
como instrumento de controle social, posto que fornecem as condições para
que os atos financeiros do Estado sejam conhecidos e avaliados pela
sociedade.
Unidade 3 - O caráter autorizativo do orçamento no Brasil

Objetivos

Nesta unidade, vamos estudar o caráter autorizativo do orçamento e suas

controvérsias. Ao final, você poderá identificar as razões da discussão sobre
o caráter autorizativo versus impositivo do orçamento no Brasil.

Introdução

Vimos, na unidade anterior, que não é permitida a execução de nenhuma obra,

pagamento de serviços e de outras despesas que não estejam autorizadas na
lei orçamentária, correto?

Você já percebeu que a lei orçamentária constitui um instrumento de

controle político do Poder Legislativo sobre o Poder Executivo?

Sim, é controle político, porque é do Congresso Nacional, da assembleia

legislativa e da câmara de vereadores a competência privativa para autorizar,
em nome da sociedade, o Poder Executivo a arrecadar as receitas e a realizar
as despesas necessárias ao funcionamento dos serviços públicos e outras
que objetivem o bem-estar coletivo.

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Vendo a imagem ao lado, vamos analisar uma situação hipotética. Suponha que,
ao examinar o orçamento do seu município ou Estado, você verifique que
constam ações de suma importância para a comunidade e que eram esperadas
com grande expectativa, como, por exemplo:

a - construção da quadra de esportes – projeto incluído no orçamento pelo

próprio prefeito;

b – ampliação da biblioteca da escola municipal – obra incluída pelos vereadores

no orçamento, atendendo a reivindicação de alunos e professores;

c – realização de concurso público para professores do ensino fundamental,

solicitação da comunidade acatada pelo prefeito.

Você observa, também, que os recursos estão previstos no orçamento, conforme

manda a lei.

Qual o grau de certeza que você tem de que tais ações serão executadas?

Resposta: nenhuma certeza.

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Ou, em outras palavras, já que estão autorizadas no orçamento, o prefeito

é obrigado a executá-las?

Não, o prefeito não é obrigado.

Por quê?

No Brasil, o orçamento é autorizativo, ou melhor, não é impositivo, obrigatório.

Na prática, o prefeito pode executar toda a programação, uma parte dela, ou
nada. O dirigente está "autorizado" a executar o que consta no orçamento,
mas não está "obrigado" a isso.

Esse fato gera acirradas discussões na imprensa e no cenário político federal.

Existem propostas em tramitação na Câmara dos Deputados e no Senado
Federal objetivando tornar o orçamento impositivo, pelo menos em termos
parciais.

Para refletir
É válido destacar alguns pontos da controvérsia: na União, por exemplo,
existem tipos de receitas que são obrigatoriamente vinculadas a determinados
gastos e, por outro lado, existem certas despesas que têm caráter obrigatório,
como o pagamento de aposentadorias e pensões, pagamento dos juros da
dívida pública, repasse que a União é obrigada a fazer para estados e
municípios de acordo com o mandamento constitucional.

Daí conclui-se que o orçamento não é totalmente autorizativo, dada a existência

de grande parte da despesa que possui caráter obrigatório. Aliás, como se verá
adiante, as despesas obrigatórias representam a maior fatia do orçamento da
União.

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Então, de que se “queixam” os parlamentares?

Queixam-se do comportamento do Poder Executivo em relação às ações
incluídas por eles no orçamento, as quais não possuem caráter obrigatório. Ou
seja, depende da vontade política do Poder Executivo a execução ou não de tais
ações, uma vez que não são obrigatórias em virtude de lei.

Vamos analisar, agora, as “queixas” do Poder Executivo, que reclama da “rigidez

orçamentária” e de que o orçamento é extremamente “engessado”.

O que significa isso?

Significa que ele não tem liberdade para executar o orçamento da forma que lhe
aprouver, uma vez que a Constituição Federal, além de outras leis, o obrigam a
destinar determinados percentuais da receita para despesas específicas, como
é o caso de educação e saúde.

E as despesas que, ao contrário das obrigatórias, o Poder Executivo pode

executar livremente?

São chamadas de “discricionárias”, porque dependem apenas do seu poder

de escolha, da sua decisão política. E, entre essas, estão as emendas de
parlamentares, conforme será estudado no Módulo IV.
Pág. 5

A tabela apresentada a seguir, elaborada pelas Consultorias de Orçamento da

Câmara e do Senado, refere-se às despesas da União, comparando os valores
executados nos anos de 2007 e 2008 e o valor proposto para 2009. Os valores
não incluem os recursos destinados ao pagamento dos compromissos da dívida
e outros de natureza financeira.

Observe que a maior parte das despesas tem caráter obrigatório e que os
percentuais praticamente não se alteram no tempo.

Composição das Despesas da União

2007 a 2009

Em R$ milhões

Em R$ milhões

2007 2008 2009

Despesas
Valor % Valor % Valor %
Obrigatórias 488.861,5 89,8 545.106,6 86,8 651.912,3 86,8

Discricionárias 55.400,9 10,2 82.581 13,2 99.014,1 13,2

Total 544.262,4 100,0 627.687,7 100,0 750.926,4 100,0
Observe o gráfico apresentado pelo Ministro do Planejamento, por ocasião da
audiência pública realizada no Congresso Nacional com o objetivo de explicar
os pontos mais importantes da proposta orçamentária para 2009. Observe que
o gráfico mostra o total do orçamento e o total das despesas, incluindo as
financeiras e as não financeiras, denominadas primárias. O gráfico pode ser
encontrado na página do Ministério do Planejamento.

Saiba mais
Diante dos números apresentados sobre o valor das despesas obrigatórias e
discricionárias, observa-se que as razões da controvérsia a respeito do caráter
do orçamento no Brasil fazem parte do mundo da política, onde a técnica tem
pouca contribuição a dar. Assim, torna-se subjetiva qualquer afirmação
conclusiva sobre o tema em discussão.
 Para aprofundar seu conhecimento a respeito da discussão sobre o caráter do
orçamento no Brasil, leia o artigo “A falácia do orçamento autorizativo”, de
autoria do Consultor de Orçamentos do Senado Federal João Henrique
Pederiva.

Parabéns! Você chegou ao final do Módulo I do curso Introdução ao Orçamento

Público.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma

releitura do mesmo e resolva os Exercícios de Fixação, cujo resultado não
influenciará na sua nota final, mas servirá como oportunidade de avaliar o seu
domínio do conteúdo. Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a
correção imediata das suas respostas!