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Livro Dialogosdesenvol07 PDF
Livro Dialogosdesenvol07 PDF
Participativas no Brasil:
Estratégias de Avaliação
Volume 7
Diálogos para o
Desenvolvimento
Governo Federal
Presidente
Marcio Pochmann
URL: http://www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Brasília, 2011
© Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – Ipea 2011
Inclui bibliografia.
Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro.
ISBN 978-85-7811-109-0
CDD 338.981
APRESENTAÇÃO .............................................................................................................................. 9
AGRADECIMENTOS....................................................................................................................... 11
INTRODUÇÃO
A QUALIDADE DA DEMOCRACIA E A QUESTÃO DA EFETIVIDADE DA PARTICIPAÇÃO:
MAPEANDO O DEBATE .....................................................................................................................13
Leonardo Avritzer
CAPÍTULO 16 DOS CASOS AOS TIPOS: NOTAS PARA UMA APREENSÃO DAS VARIAÇÕES
QUALITATIVAS NA AVALIAÇÃO DAS INSTITUIÇÕES PARTICIPATIVAS ..........................233
Marcelo Kunrath Silva
CAPÍTULO 17 COMPARAÇÕES ENTRE MUNICÍPIOS: AVALIAÇÃO DOS EFEITOS DA PARTICIPAÇÃO
POR MEIO DE PARES CONTRAFACTUAIS ...................................................................247
Alexander Cambraia N. Vaz
Roberto Rocha C. Pires
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
Diretoria Colegiada
Geová Parente Farias
Marcos Antonio Macedo Cintra
Alexandre de Ávila Gomide
Vanessa Petrelli de Correa
Francisco de Assis Costa
Carlos Eduardo Fernandez da Silveira
Jorge Abrahão de Castro
AGRADECIMENTOS
Leonardo Avritzer
1. Para os objetivos deste artigo estamos deixando de lado um terceiro elemento deste debate, que consiste em uma
visão mais substantiva do bem comum (COHEN, 1997).
Introdução 15
dentro da teoria crítica a qual ela se filia o elemento institucional. Na sua longa
lista de condições procedimentais para a realização de um debate democrático
adequado, Cohen insere o elemento institucional pensando em termos da ino-
vação institucional. Para ele, os membros de uma associação democrática “(...)
preferem instituições nas quais a conexão entre a democracia e os seus resultados
são mais evidentes (...)” (COHEN, 1997, p. 73). Assim, a teoria da democracia
deliberativa propõe uma nova entrada no debate democrático pensado a partir
da associação entre qualidade da democracia e instituições políticas. Ao colocar a
questão da procura institucional do desenho adequado para a deliberação, ele já
estaria antecipando elementos do debate acerca da efetividade deliberativa.
O segundo grande momento da consolidação de uma teoria da democracia
deliberativa se dá como uma tentativa bastante contundente de associar o debate
sobre deliberação com a procura por práticas deliberativas específicas em instituições
específicas. Essa procura ficou bastante bem caracterizada em algumas obras como,
por exemplo, Democracy and the Public Space in Latin America, publicada por
mim, e no livro de Fung e Wright, Deepening Democracy: institutional innova-
tion in empowered participatory governance, acerca de experiências de democracia
deliberativa. Ambas as obras trouxeram para o debate democrático duas novas
preocupações fundamentais para uma teoria da democracia deliberativa: em pri-
meiro lugar, elas concretizaram a ideia de Cohen de diferentes instituições que
desempenham diferenciadamente seus papéis deliberativos. Foi neste processo
que o OP – que já vinha sendo discutido como forma de extensão da democra-
cia e da deliberação (ABERS, 2000) – foi inserido no debate sobre deliberação.
Ambas as obras trouxeram também, ainda que com concepções diferentes, o debate
sobre a participação da sociedade civil nas instituições deliberativas. Para Fung e
Wright que concentram fortemente o seu livro na questão do desenho institu-
cional deliberativo/participativo, a sociedade civil é entendida como resultado da
própria efetividade das IPs (FUNG; WRIGHT, 2003, p. 20-22). Já no caso do
meu próprio trabalho, a sociedade civil se torna precondição para um desenho
deliberativo exitoso (AVRITZER, 2003, 2009). Ambas as concepções trazem a
ideia de desenho institucional e de participação da sociedade civil para os desenhos
institucionais com o objetivo de avaliar em que medida algumas instituições são
mais fortemente deliberativas do que outras. Neste sentido, as duas obras co-
nectam preocupações genéricas da teoria democrática com questões práticas do
funcionamento de IPs específicas. Mais uma vez, a questão da efetividade adquire
centralidade neste debate.
É possível dizer que houve certa explosão dos estudos sobre participação e
deliberação no Brasil baseados nestas literaturas (FARIA, 2005; COELHO, 2006;
ABERS; KECK, 2006; MIGUEL, 2005; AVRITZER, 2007). Estes estudos podem
ser diferenciados em dois tipos: um primeiro tipo teve como objetivo examinar a
16 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
ampliação das formas de deliberação pública. Estudos sobre conselhos nas áreas
de saúde, assistência social e políticas urbanas, demonstrando os seus elementos
deliberativos ou colocando o problema da efetividade, podem ser encaixados nes-
te primeiro tipo (TATAGIBA, 2002; COELHO, 2004, 2006; ABERS; KECK,
2006; CUNHA, 2007a, 2009; ALMEIDA, 2006). Estes estudos tiveram o papel
de consolidar a literatura sobre participação e deliberação chamando a atenção para
o enorme crescimento das formas de participação no Brasil nos últimos 15 anos,
e sua segmentação em um conjunto bastante grande de instituições. Alguns deles
caminharam na direção da comparação entre tipos de IPs, ainda que este primeiro
momento tenha sido mais fortemente marcado pelos estudos de caso.
Um segundo tipo de trabalho tentou tratar dos problemas ou déficits delibe-
rativos destas instituições. Aqui podemos pensar trabalhos que ou colocaram em
questão o próprio argumento da forma deliberativa destas instituições (LAVALLE,
2004; SILVA, 2006) ou uma literatura que propôs marcos ligeiramente diferentes,
tal como foi o caso da concepção de espaços de interação entre estado e sociedade
(CORNWALL; COELHO, 2006). Todas estas literaturas colocaram uma questão
relevante para os debates sobre efetividade através da percepção de que a parti-
cipação deliberativa envolve ao menos dois momentos: um primeiro momento
de discussão e deliberação no interior de instituições como conselhos e OPs, em
geral fortemente deliberativo, que envolve tanto atores da sociedade civil quanto
atores estatais; e um segundo momento que envolve mais fortemente atores estatais,
que é o da implementação destas decisões pelo estado.
Essa literatura gerou tipos diferentes de reações: uma primeira reação se deu
mais do ponto de vista teórico-analítico e, ecoando o debate teórico internacional,
passou a envolver a ideia de momentos deliberativos (GOODIN, 2003, 2008;
FARIA, 2010). O suposto aqui é que quando pensamos nas formas democráticas
de participação não estamos pensando em um momento homogeneamente deli-
berativo, mas em uma sequência de momentos, alguns mais fortemente delibe-
rativos e outros nem tanto (GOODIN, 2008). Neste sentido, a discussão sobre
deliberação avançaria em uma direção mais clara que seria a de pensar no interior
das IPs qual seria o seu momento mais fortemente deliberativo.
Há também uma segunda consequência deste debate que é mais claramente
metodológica. Ela envolve pensar como medir o efeito deliberativo destas insti-
tuições ou de alguns dos seus momentos de tomada de decisões. Um conjunto de
trabalhos recentes se focou mais fortemente nesta direção que, em minha opinião,
é bastante compatível com a ideia de momentos deliberativos. O conceito de
democracia deliberativa centrou-se durante muito tempo na ideia da democracia
como unidade (COHEN, 1997). De acordo com essa perspectiva, a unidade da
democracia era dada ou pelo seu componente agregativo ou pelo seu componente
deliberativo. Mesmo no caso das críticas ao conceito de democracia deliberativa,
Introdução 17
pacto das políticas participativas comparadas com as cidades que não implementam
essas políticas. A partir daí, eles cruzam os resultados obtidos com índices de
acesso da população a bens públicos na área da educação e da saúde. Todos estes
trabalhos em conjunto apontam em uma mesma direção, qual seja, a de que é
necessário um esforço coordenado para avaliar o resultado das políticas públicas
participativas e de que esse esforço deve ser pautado por duas categorias: a pri-
meira delas é uma noção mais forte de causalidade; a segunda é uma capacidade
de comparar resultados no tempo de forma proporcional à população. É impor-
tante analisar a contribuição específica de cada um destes trabalhos. A noção de
causalidade é cada vez mais importante nas ciências sociais (COLLIER, 2001)
ainda que ela deva ser utilizada com cuidado. As colocações de Wampler apontam
na direção correta, qual seja, a de que as IPs devem ser avaliadas pelos resultados
que são capazes de gerar. E aqui vale a pena mencionar que diversos trabalhos de
avaliação do resultado da participação utilizam nesta avaliação o conjunto das po-
líticas de um determinado município, sendo que nem todas elas são participativas
(MARQUETTI, 2003). A questão, portanto, é a seguinte: é possível manter um
padrão de causalidade e avaliar os resultados da participação?
Vaz e Pires apontam uma possível solução para este problema, que é a am-
pliação da estratégia da explicação causal através do método dos pares de cidades.
Esse método aborda a causalidade das políticas participativas comparando os re-
sultados das políticas públicas nas cidades participativas com o mesmo resultado
nas cidades não participativas. Esse método tenta sair das possíveis armadilhas de
um conceito muito estreito de causalidade passando a avaliar os resultados por
uma comparação mais ampla que, no entanto, não rompe com o conceito de
causalidade. Temos, assim, uma possível solução ainda em construção para pensar
a causalidade ou a relação entre IPs e resultado das políticas sociais. Vaz e Pires o
fazem seguindo os elementos mais gerais da proposta de Cortes.
À guisa de conclusão, gostaríamos de apontar que este livro inova na área da
participação social, sistematizando os esforços de um conjunto bastante amplo de
pesquisadores que se tornaram referência nos últimos dez anos. Diferentes estra-
tégias exitosas de pesquisa, tal como o desenvolvimento da comparabilidade ou o
estabelecimento de tipologias para as formas de participação, estão presentes no
livro. Ao sistematizar esses esforços, este livro se converte na primeira publicação
conjunta dos principais pesquisadores da área, assumindo, assim, o potencial de se
tornar uma publicação de referência. Esta publicação também realiza o esforço de
avaliar, com o conjunto dos pesquisadores da área, as estratégias metodológicas que
podem ser utilizadas para avaliar a participação. Nesta introdução, procuramos sis-
tematizar o objetivo destas metodologias a partir de dois elementos: a identificação
de momentos deliberativos das IPs e a identificação de resultados distributivos gera-
dos por elas. Essa me parece ser a direção que os principais pesquisadores na área da
22 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
REFERÊNCIAS
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Research, v. 30, n. 3, p. 656-671, 2006.
Introdução 23
1 INTRODUÇÃO
“Participação” é, a um tempo só, categoria nativa da prática política de atores
sociais, categoria teórica da teoria democrática com pesos variáveis segundo as
vertentes teóricas e os autores, e procedimento institucionalizado com funções
delimitadas por leis e disposições regimentais. A multidimensionalidade ou po-
lissemia dos sentidos práticos, teóricos e institucionais torna a participação um
conceito fugidio, e as tentativas de definir seus efeitos, escorregadias. Não apenas
em decorrência de que a aferição de efeitos é operação sabidamente complexa,
mas devido ao fato de sequer existirem consensos quanto aos efeitos esperados
da participação, ou, pior, quanto à relevância de avaliá-la por seus efeitos. Afinal,
ponderar o valor da participação pela sua utilidade equivale a desvalorizá-la ou
torná-la secundária em relação ao efeito almejado.
Assim, definir se a participação é um valor em si ou uma causa de efeitos de-
sejáveis e, nesse caso, quais os efeitos e como aferi-los, não é uma questão trivial.
Este capítulo oferece uma sistematização dos desafios conceituais e metodológicos
suscitados pela questão geral deste livro – como produzir conhecimento sobre a
efetividade das instituições participativas (IPs) no Brasil – e propõe algumas esco-
lhas analíticas para lidar com esses desafios.
Com esse intuito, as páginas que se seguem realizam dois movimentos. O
primeiro, mais geral, foca a atenção sobre o estado da arte nos estudos de partici-
pação no Brasil, e aventa motivos plausíveis para entender a ausência de estudos
avaliativos com mais fôlego. O segundo movimento examina o desafio de se lidar
com a participação como variável – independente neste caso – e oferece uma es-
tratégia analítica para equacionar conceitual e metodologicamente a relação entre
participação e seus efeitos, isto é, entre certas práticas e um conjunto amplo de
efeitos prováveis de natureza muito diferente.
34 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
operação pareça simples, boa parte da literatura lida indistintamente com expec-
tativas da participação como valor e como efeito – por sinal, com consequências
deletérias para a produção de conhecimento. Quando a participação é definida
como valor, ela opera como um conceito conotativo que define um bem – por
ser boa a participação –, mas proposições conotativas não são passíveis de pes-
quisa empírica na medida em que seus componentes não são variáveis. Então,
o primeiro passo para avaliar os efeitos da participação reside em suspender seus
significados como valor em si, preservando seu papel como ideia-força, mas tor-
nando possível uma avaliação que, assumindo um conceito denotativo, afira efeitos
empíricos específicos.
A segunda operação analítica, ou passo seguinte, consiste em uma escolha de
redução. Atribuem-se consequências de natureza assaz variada à participação e isso
impõe limitações metodológicas sérias, a começar pelo fato de, no Brasil, inexisti-
rem e serem dificilmente produzíveis indicadores com razoável qualidade para as
três ordens de efeitos supramencionadas. Porém, mesmo que houvesse indicadores
satisfatórios disponíveis, persistiria um problema analítico. Não raro, como se se
tratasse de uma espécie de gestalt do pensamento normativo espontâneo, na lite-
ratura de participação parece se assumir que todas as coisas boas vão juntas. Tudo
se passa como se fosse pertinente esperar que, uma vez introduzida a participação,
os efeitos de alcance variável se correlacionem sempre em soma positiva, alinhan-
do, virtuosamente, formação do cidadão, autopercepção da sua capacidade de
agir, desenvolvimento de uma identidade política ampla, senso de pertencimento
à sociedade, legitimação das instituições políticas, efeitos distributivos, racionaliza-
ção das políticas, capital social, fortalecimento da sociedade civil e bom governo.
Sem dúvida, alguns efeitos plausíveis da participação podem emergir associados;
todavia, existe uma lógica de ganhos e perdas entre diferentes efeitos. Em outras
palavras, uma análise dos efeitos da participação precisa levar em consideração os
trade-offs entre diferentes efeitos desejáveis. A participação associada a disputas por
benefícios distributivos, para citar apenas um exemplo, pode ser eficaz à custa da
racionalidade da política, do bom governo e do bem público, e pode elevar o senso
de pertencimento e a autopercepção da capacidade de agir de alguns e enfraquecer
os de outrem – aqueles derrotados na disputa distributiva.
Carecemos de estudos sistemáticos dos ganhos e perdas dentro de cada conjunto
de efeitos e entre eles. Embora algumas correlações pareçam analiticamente plausí-
veis em um plano abstrato, formulações teóricas gerais precisariam introduzir, no seu
desenvolvimento, a considerável variação das características da própria participação.
Votar em um candidato para o Poder Legislativo, em uma resolução de assembleia
pública, em uma iniciativa de lei dentro do plenário do Congresso, em um delegado
do OP ou em uma resolução regimental de um conselho gestor de políticas constitui
manifestações de um tipo de ato “igual” – voto –, o qual poderia ser descrito como
40 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A estratégia brevemente esboçada nestas páginas não pretende definir um cânone
rígido, nem prescrever soluções obrigatórias, antes, trata-se de uma proposta que
sugere caminhos para avançar na produção de conhecimento sistemático e de
fôlego sobre os efeitos das IPs no Brasil. Por certo, trata-se de uma estratégia
provisória, isto é, responde ao estado da arte no campo de estudos dessas institui-
ções. Se o Ipea se comprometer com a produção de séries de indicadores sobre o
arcabouço institucional da participação, será possível travar o debate em planos
mais ambiciosos do que aquele privilegiado nestas páginas. O Brasil é referência
de ponta em termos de inovação democrática no mundo, e se formos capazes de
diminuir o descompasso entre a riqueza das experiências participativas e o nosso
conhecimento sobre seus efeitos, as pesquisas aqui realizadas também se tornarão
referência de ponta pelo mundo afora.
CAPÍTULO 2
Brian Wampler
1 INTRODUÇÃO
Os resultados produzidos por instituições participativas (IPs) variam muito: pes-
quisadores têm identificado mudanças no conteúdo e na forma de deliberação,
melhorias no bem-estar social, mudanças nos tipos de políticas públicas imple-
mentadas pelo governo, melhorias das capacidades políticas dos cidadãos, bem
como o aprofundamento da democracia local (BAIOCHHI; HELLER; SILVA,
2008; DAGNINO; OLVERA; PANFICHI, 2007; TATAGIBA, 2006; DAGNINO;
TATAGIBA, 2007; AVRITZER, 2009; WAMPLER, 2007). No entanto, também
é verdade que muitas IPs tendem a produzir mudanças relativamente modestas,
ou mesmo, em alguns casos, nenhum tipo de mudança.
Este artigo oferece uma discussão sobre quais tipos de mudanças e transfor-
mações devemos esperar quando tentamos compreender os impactos de IPs. Como
devemos aferir esses impactos? Quais tipos de impactos devem ser analisados? Qual
é o intervalo de tempo apropriado para uma análise desses impactos? Responder a
essas perguntas é tarefa de grande importância, dado que o apoio político de longo
prazo para esses novos arranjos institucionais por parte das lideranças das organi-
zações da sociedade civil (OSCs) e de atores políticos e funcionários do governo
(seja de alto, médio ou baixo escalão) depende de acreditarem que as IPs estão
efetivamente contribuindo para a melhoria da qualidade dos serviços públicos, para
a melhoria do bem-estar social e para a melhoria da qualidade da democracia. Se
as IPs não produzem mudanças significativas ou se elas não são percebidas como
propiciadoras de processos de mudança, então se torna menos provável que os par-
ticipantes continuem a investir nelas. Isto é verdade tanto para os representantes do
governo, quanto para os cidadãos e demais representantes da sociedade civil.
2 POLÍTICAS PÚBLICAS
Em geral, o objetivo principal que fundamenta a criação e o funcionamento da
maioria das IPs é o de melhorar a qualidade dos serviços públicos prestados di-
retamente pelo Estado ou indiretamente, por meio de terceirização. Os cidadãos
e as lideranças comunitárias geralmente se envolvem no processo, pois esperam,
muito razoavelmente, que os seus esforços transformem a maneira como e para
quem as agências do governo alocam seus escassos recursos. A função de fiscalização
é projetada para aumentar, por exemplo, a probabilidade de que os recursos e o
tempo de trabalho dos funcionários públicos sejam utilizados efetivamente no
Que tipos de resultados devemos esperar das instituições participativas? 45
3 BEM-ESTAR SOCIAL
Há um conjunto emergente de trabalhos que utiliza grandes amostras para identi-
ficar se a adoção das IPs tem efeitos positivos sobre uma vasta gama de resultados
de bem-estar social. Indo além de estudos de casos específicos, esta abordagem
metodológica permite-nos identificar o grau de associação entre as IPs e as variações
em dimensões e elementos específicos, como taxa de alfabetização, grau de pobreza
etc. Maureen Donaghy mostra que a presença do conselho de habitação está asso-
ciada com a adoção de programas de habitação que focalizam, com a construção
de unidades residenciais, as famílias de baixa renda (DONAGHY, [s.d.]). Isto
sugere que quando, no âmbito sociopolítico, existe uma coalizão e um consenso
locais fortes o suficiente para a estruturação de um conselho na área de habitação
(cuja presença não é obrigatória por lei como ocorre com outros conselhos, tal
como o da Saúde), há efeitos benéficos, os quais, neste caso, consistem na adoção de
programas financiados pelo governo federal direcionados a moradores de baixa renda.
Carew Boulding e eu utilizamos a técnica de análise de regressão logística
para avaliar o impacto do OP em uma ampla gama de resultados. Nós descobrimos
que a adoção do OP em nível municipal estava associada com uma redução no
percentual da população vivendo em extrema pobreza (BOULDING; WAMPLER,
2010). Não conseguimos encontrar, todavia, relação entre a adoção do OP e os
efeitos sobre a melhoria de outros indicadores sociais, como o Índice de Desen-
volvimento Humano (IDH) ou o coeficiente de Gini (medida de igualdade).
Uma clara limitação da nossa análise é que não tínhamos uma medida para anali-
sar a variação na qualidade dos diferentes programas de OP. No entanto, este tipo
de estudo poderia ser um modelo para futuras pesquisas: os investigadores devem
considerar como eles podem usar ferramentas de pesquisa quantitativa para ava-
liar o impacto das IPs (tal como proposto e discutido no capítulo 21, de Acir dos
Santos Almeida, neste volume).
Há uma oportunidade incrível de pesquisa disponível, que começa após a
conclusão do Censo de 2010. Desde o início da década de 1990, os municípios
e os estados brasileiros têm adotado diferentes tipos de IPs. Nós agora teremos os
resultados de três diferentes censos (1991, 2000 e 2010). O censo coletou uma rica
seleção variada de dados sobre os brasileiros, criando assim as condições para nos
permitir usar instrumentos metodológicos quantitativos para avaliar se a adoção
de uma IP está correlacionada com melhorias no bem-estar social. Esta linha de
pesquisa oferece algumas das maiores oportunidades aos pesquisadores para avançar
nossa compreensão do impacto das IPs. Alunos de pós-gradução interessados em
48 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
IPs seriam bem aconselhados a desenvolver habilidades metodológicas que lhes per-
mitam participar em estudos de grandes amostras para avaliar os impactos.
4 DELIBERAÇÃO E REPRESENTAÇÃO
Espera-se que as IPs alterem a qualidade da deliberação e que o discurso mude
quando os cidadãos, governantes eleitos e seus funcionários se envolvam em debates
sobre política. Para uma rica discussão sobre este tópico, veja o capítulo neste
volume de Eleonora Shetlini Martins Cunha e Debora C. Rezende de Almeida
(capítulo 7). Em vez de cobrir o mesmo terreno do referido capítulo, gostaria de
sugerir que uma parte crucial da deliberação e das mudanças no discurso ocorra
fora da estrutura formal das IPs. Trata-se de uma miríade de contatos e acordos
que são negociados e estabelecidos entre cidadãos e governo, que não apenas ante-
cede, mas se dá paralelamente aos fóruns formais das IPs, revelando-se, na verdade,
parte fundamental deste processo. A melhor analogia para conceituar esse processo
remete aos órgãos legislativos, como o Senado Federal e a Câmara dos Deputados.
As intervenções nos “espaços formais” do Senado e da Câmara são importantes,
porque, no âmago dos debates, os representantes eleitos se posicionam, fazem
apelos e tentam influenciar a sua qualidade. Todavia, são as conversas, as negocia-
ções e a construção de alianças fora destes espaços formais que fornecem os meios
para permitir que o trabalho do Congresso avance.
Paralelamente às reuniões formais das IPs, há uma série de atividades informais
que ajudam a construir confiança e “laços de solidariedade”. Estas atividades são
empreendidas com fins de conduzir o ardiloso trabalho no âmbito dos processos
decisórios formais, especialmente no que tange ao desenvolvimento de estratégias
políticas coerentes. A arquitetura institucional das IPs liga os movimentos sociais
e as lideranças comunitárias em um processo contínuo, que pode construir a
confiança por meio de interações repetidas. Os cidadãos têm, através deste canal,
meios para compartilhar seus problemas, bem como para estabelecer “laços de
solidariedade” com indivíduos e grupos que enfrentam problemas semelhantes. A
construção da confiança foi citada frequentemente nos anos 1990 e 2000 como
um componente fundamental na criação de instituições mais eficazes. Assim, a
arquitetura institucional fornece os meios para que os cidadãos possam desen-
volver fortes laços com os seus concidadãos, bem como com representantes do
governo. Dado o caráter social atomizado das sociedades brasileiras, nas quais
os moradores pobres têm laços limitados com outros cidadãos pobres, este é um
primeiro passo para criar as ligações necessárias para forjar alianças sociais mais
significativas e fortes. Além disso, um dos principais problemas a longo prazo no
Brasil tem sido a falta da presença e de ação estatal efetiva e constante em favelas
e áreas urbanas irregulares, sendo que, na maioria das vezes, essa presença se dá
apenas durante os períodos eleitorais, quando os candidatos e representantes do
Que tipos de resultados devemos esperar das instituições participativas? 49
governo aparecem para pedir e buscar votos da população. Sob o novo ambiente
institucional das IPs, há um esforço considerável para aproximar os representantes
do governo dos cidadãos, o que ajuda a diminuir a distância tradicional entre
estes dois grupos.
Dado que as IPs são novos locais de intermediação entre as massas e a elite,
a inferência lógica é que eles também estão criando novas formas de representa-
ção. Isto é especialmente verdadeiro se levarmos em consideração o argumento
da fragilidade do sistema partidário formal, no qual se observam poucos partidos
com agendas programáticas destinadas a encaminhar questões políticas ditas ur-
gentes no âmbito da oferta de bens e serviços para a população, como no caso
da qualidade da oferta e do funcionamento do sistema público de saúde no país.
As lideranças comunitárias e os técnicos representantes do governo são tomados
como os novos intermediários: ambos trabalham tanto nas IPs, quanto em várias
outras arenas, como forma de promover os seus interesses. Esta observação sugere
que a fraqueza do sistema partidário brasileiro pode não ter um efeito perverso
sobre a democracia, porque as IPs são o lócus de novos momentos e tipos de rela-
ções entre as massas e as elites.
A oportunidade potencial criada pelas IPs é a de forjar novos elos entre atores
diversos, como os cidadãos “comuns”, os funcionários públicos, as lideranças co-
munitárias, os dirigentes sindicais e os prestadores de serviços. Como as IPs se
concentram na formulação de políticas, as interações entre esses atores se concentram
em como os recursos e a autoridade do Estado podem ser aproveitados para pro-
duzir melhores resultados das políticas. As várias arenas das várias políticas pú-
blicas são, então, transformadas em fóruns permanentes entre os vários atores. No
entanto, devemos estar atentos para a possibilidade de que essas IPs possam ser
“capturadas” por interesses especiais, que exploram as suas posições privilegiadas
para defender as estreitas saídas políticas ou que politizam os processos de formu-
lação de políticas a um nível que permite a lógica da democracia representativa
substituir completamente a lógica de governança participativa.
5 CONCLUSÃO
Medir e avaliar o impacto das IPs é um empreendimento muito complicado em
função de uma variedade de fatores, amplamente discutidos nessa coletânea, in-
cluindo a variação nas regras e a autoridade exercida pelos participantes das IPs,
o apoio dado a elas por políticos, funcionários do governo e líderes das OSCs, os
recursos disponíveis e, por fim, as exigências colocadas na arena pública. Pesquisa-
dores e analistas políticos poderiam se beneficiar da avaliação do tipo de autoridade
exercida dentro das IPs para demonstrar como esta autoridade afeta o ambiente
político mais amplo e as mudanças nas políticas públicas específicas. É de funda-
mental importância que lideranças políticas, formuladores de políticas públicas e
50 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
REFERÊNCIAS
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Que tipos de resultados devemos esperar das instituições participativas? 51
1 INTRODUÇÃO
O presente texto pretende oferecer uma contribuição ao debate sobre a avaliação de
instituições participativas (IPs). A intenção não é negar os parâmetros de avaliação da
qualidade de experiências participativas, que têm se difundido com força nos últimos
anos (PARÉS, 2009; JORBA; ANDUIZA, 2009). Ao contrário, a crescente preo-
cupação com o desenvolvimento de instrumentos para avaliar a participação obriga
a questionar frontalmente o estatuto ontológico da prática avaliativa, visando
abrir espaço para outras interpretações e representações da participação popular.
O objetivo central é apontar o grande risco existente em distanciar as práticas
avaliativas de todo o conjunto de ações que compõem a produção de significados
presente em uma experiência de participação e que extrapolam as correlações de
causalidade atreladas às noções de “eficiência” e “eficácia”.
A reflexão apresentada é fruto de observações recolhidas de experiências
brasileiras e internacionais de participação popular. É oriunda também de um
diálogo constante com outros interlocutores em diversos países e de uma reflexão
baseada em experiências de trabalho e estudos sobre processos participativos na
última década. As ideias mostradas não tencionam apresentar resultados conclu-
sivos, rigorosamente verificados e mensurados, mas pretendem acrescentar novas
preocupações a uma agenda de estudos já desenvolvida.
Parés (2009) sugere que, apesar da grande quantidade de avaliações de po-
líticas públicas, pouco tem sido publicado sobre avaliação de participação cidadã
ou sobre a avaliação da qualidade democrática dos processos de elaboração de
políticas públicas.
54 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
1. Com a ciência de que as experiências participativas são de distintas naturezas, cabe enfatizar que serão tratadas
aqui as iniciativas que se organizam no âmbito do Estado e que estão voltadas para a gestão de bens e recursos
públicos.
2. Agradeço a Michelangelo Secchi pelo interessante diálogo sobre a dimensão institucional de processos participativos.
56 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
O deslocamento proposto pelo autor joga o foco nos problemas que a democra-
cia deve resolver e que são, na prática, específicos de cada contexto, de cada território.
No escopo desta reflexão, duas perspectivas parecem se confrontar quando
pensamos em avaliação de IPs.
A primeira perspectiva orienta um conjunto de visões, técnicas, métodos e
conceitos que se debruçam sobre a tarefa de realizar uma espécie de anamnese da
experiência participativa em questão. São estabelecidos indicadores e categorias que
devem cumprir a função de organizar um conhecimento amplo produzido a partir
de minuciosas análises e comparações. Tais procedimentos aparentam guiar-se pela
busca de uma unidade oculta por trás de uma diversa complexidade. A aplicação de
ferramentas e metodologias científicas padronizadas possui seu norte epistemológico
nesta busca, imprimindo simultaneamente uma identidade entre a racionalidade de
funcionamento da experiência e suas características essenciais.
Participação e representações não avaliativas: a produção de significados ... 57
3. Os cursos eram organizados pela Coordenadoria do Orçamento Participativo – Setor de Formação – em parceria
com a Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Em 2004, cerca de 1.000 delegados e 95 conselheiros partici-
param dos cursos e oficinas.
Participação e representações não avaliativas: a produção de significados ... 61
possam ser lidos e interpretados à luz do conteúdo produzido por estas outras
formas de representação.
Com a ciência de que a abordagem anamnética vem demonstrando larga van-
tagem em termos das preferências de governantes e avaliadores, cabe questionar se
tal constatação também não implica uma oportunidade para que outros atores de-
senvolvam suas próprias ferramentas de abordagem genealógica. Com isso, pode-se
evitar o risco de tentar enquadrar a realidade das IPs atuais em conceitos e categorias
analíticas formulados em um contexto consideravelmente distinto.
Neste texto, foram citados dois exemplos, a narrativa autobiográfica e os
instrumentos audiovisuais. Em ambos os casos, a questão central é vislumbrar
como participantes podem ser envolvidos na produção de significados referentes
à experiência e como seu cotidiano pode ser mobilizado para tanto.
Visando ao distanciamento da expectativa de que os espaços participativos
estejam ligados a uma grande redefinição político-programática, que irá gerar
todas as respostas para os atuais problemas da política contemporânea, urge que
sejam formuladas representações capazes também de evidenciar os entraves estru-
turais da democracia liberal no que concerne à participação direta da população
na gestão de bens e serviços públicos.
Considerando que a criatividade é mais do que uma virtude, em um con-
texto no qual a dimensão imaterial da economia adquire tamanha importância
(LESSIG, 2004) seria importante pensar instrumentos que pudessem ser usados
para mostrar as formas específicas pelas quais os diversos tipos de conhecimento
estão sendo produzidos no interior de espaços participativos. Com tais instru-
mentos, pode-se buscar compreender a singularidade de cada processo e a cons-
trução da criatividade social, complexa, coletiva. E como isso afeta a construção
do mundo comum.
A produção das condições de pertencimento a um mundo comum é, por-
tanto, uma das tarefas essenciais da vida democrática. É tarefa inerentemente re-
vestida de um conteúdo simbólico. É, portanto, um desafio grande para qualquer
representação de IPs a capacidade de abordar esta dimensão.
64 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
REFERÊNCIAS
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representar o social. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2009.
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CAPÍTULO 4
Julian Borba
1 INTRODUÇÃO
As recentes inovações institucionais produzidas na democracia brasileira têm sido
objeto de vários estudos no âmbito das ciências sociais. Como já destacado em re-
cente artigo de Pires e Vaz (2010, p. 8), tais trabalhos têm empregado “diferentes
estratégias metodológicas para a análise de conjuntos de resultados de natureza
distinta”. Os autores classificam as diferentes estratégias num continuum que vai
de “estudos de caso”, que utilizam técnicas predominantemente qualitativas, até
aqueles que utilizam um grande número de observações com técnicas quantita-
tivas. Num balanço dos resultados aí produzidos, a constatação dos autores é de
que “são raros os estudos que visam avaliar se e como tais instituições participativas
produzem impactos sobre a atuação de governos, isto é, sobre a gestão pública e
sobre a produção de políticas públicas” (PIRES; VAZ, 2010, p. 5).
Considerando esse diagnóstico, propomo-nos aqui a enfrentar parte do de-
safio colocado por Pires e Vaz (2010). Buscaremos avançar na problematização
de como instituições produzem resultados. Nossa variável dependente, porém, não
será a atuação dos governos, como proposto por eles, mas sim os impactos das
instituições no recrutamento político de ativistas para os processos participativos.
Isto é, a forma pela qual diferentes instituições participativas (IPs) acabam por
produzir distintos padrões de participação política.
Tomaremos como base empírica conselhos gestores de políticas públicas e
orçamentos participativos (OPs) de municípios de Santa Catarina, com dados de
pesquisas desenvolvidas desde 2004.
O presente capítulo está organizado em quatro seções, além desta intro-
dução. Na segunda seção, apresentamos brevemente a discussão em torno do
66 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
2 O CONCEITO DE IPS
Como se sabe, as inovações institucionais mais significativas experimentadas pela
democracia brasileira nos anos recentes tiveram trajetórias distintas. De um lado,
os OPs surgiram e se expandiram a partir da ascensão eleitoral do Partido dos Tra-
balhadores (PT), cujo marco mais significativo foi a experiência de Porto Alegre.
De outro lado, os Conselhos Gestores de Políticas Públicas (CGPPs), as Confe-
rências (CFs) e, mais recentemente, os Planos Diretores Participativos (PDPs)
surgiram como produto de dispositivos legais, garantidos pela Carta Constitucional
de 1988 e pela legislação ordinária dela derivada.
Num primeiro momento, a literatura dedicada a essas inovações estudou
essas experiências no âmbito de uma “singularidade institucional”. Os focos eram
os estudos de caso ou estudos comparados, no campo de ação de uma mesma ins-
tituição.1 Mais recentemente, assiste-se a um segundo movimento direcionado a
comparar instituições diferentes, seja sem a preocupação em definir um conceito
unificador para elas (LÜCHMANN; BORBA, 2007), seja fazendo uso do con-
ceito de IPs (AVRITZER, 2008; PIRES; VAZ, 2010).
Vejamos com mais detalhes este último conceito. O primeiro esforço em
torno dele parece ter sido desenvolvido por Avritzer (2008) ao comparar OPs,
CGPPs e PDPs. O conceito de IPs surge a partir de uma crítica do autor à forma
como a ciência política tradicionalmente tem tratado o conceito de instituição
política, tomando como parâmetro apenas aquelas “formais” da democracia re-
presentativa. Sua crítica é a de que tal abordagem não consegue captar instituições
que não estão formalmente definidas (como é o caso de algumas inovações parti-
cipativas no Brasil). Uma segunda crítica é quanto à abrangência do conceito, ao
não tratar das “práticas participativas, mas apenas com as instituições resultantes
do processo de autorização da representação” (AVRITZER, 2008, p. 45). O con-
ceito de IPs surge então como contraponto a tal reducionismo identificado pelo
autor no conceito tradicional de instituição. Nas palavras do Avritzer (2008, p. 45):
“Por IPs entendemos formas diferenciadas de incorporação de cidadãos e associa-
ções da sociedade civil na deliberação sobre políticas”.
1. Sobre os OPs, ver por exemplo, Avritzer e Navarro (2003) e Borba e Lüchmann (2007). Sobre CGPPs, ver Fuks, Peris-
sinotto e Souza (2004) e Santos Júnior, Azevedo e Ribeiro (2004).
Participação política como resultado das instituições participativas ... 67
2. O autor diferencia as três experiências com relação a três variáveis: “iniciativa na proposição do desenho, organiza-
ção da sociedade civil na área em questão e vontade política do governo em implementar a participação” (AVRITZER,
2008, p. 46).
68 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
3. A literatura, em geral, tende a diferenciar entre três versões do institucionalismo: o histórico, o sociológico e o da
escolha racional (HALL; TAYLOR, 2003).
4. A sistematização do conceito de oportunidades políticas tem sido realizada por um grupo de autores situados em
torno da teoria do processo político. Sidney Tarrow, um dos expoentes dessa perspectiva teórica, define oportunidades
políticas como “dimensões da luta política que incentivam as pessoas a se envolver em contentions politics (...)
(TARROW, 1999, p. 20, tradução livre).
Participação política como resultado das instituições participativas ... 69
Nesse caso, sendo os setores mais carentes de recursos (financeiros, culturais etc.)
aqueles que apresentam maior dependência dos serviços governamentais, serão estes,
portanto, os que ocuparão lugar preponderante nestes espaços de participação.
Já os conselhos gestores, por serem espaços garantidos na legislação, apre-
sentam maior grau de autonomia diante dos projetos e vontades das elites políti-
cas, além de desvinculação entre obtenção de benefícios e participação (LÜCH-
MANN; BORBA, 2007). Nesse caso, a modalidade de participação que é exercida
aí é mais próxima do que Huntington e Nelson (1977) denominam participação
autônoma, as quais mais fortemente se verificam os efeitos da centralidade social
no recrutamento dos participantes.
10. Exemplos de benefícios seletivos produzidos por um conselho são as emissões de certificados e credenciamentos
para atuação de entidades na prestação de serviços públicos. No campo da assistência social temos o reconhecimento
das entidades beneficentes. Na saúde, a regulamentação de provedores de serviços de saúde e na educação, o reco-
nhecimento e credenciamento de cursos e instituições de ensino.
72 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
nizacionais, os quais são aqueles ocupados por indivíduos mais centrais na estru-
tura social, conforme já amplamente documentado pelas teorias da participação
(VERBA; SCHLOZLMAN; BRADY, 1995).
11. A presente descrição da estrutura de participação e representação nos OPs deve ser entendida apenas como um
“tipo ideal”, cujas expressões concretas comportam as mais distintas variações. Um exemplo da complexidade e da
variação das estruturas institucionais dos OPs pode ser encontrado em Borba e Lüchmann (2007).
12. Que equivale a cada uma das esferas de atuação dos conselhos (municipais, estaduais e nacional).
Participação política como resultado das instituições participativas ... 73
5 COMENTÁRIOS FINAIS
A contribuição principal de nosso estudo esteve direcionada no apontamento
dos mecanismos pelos quais as configurações das IPs afetam suas capacidades
de atrair diferentes públicos. Partindo de dados empíricos sobre a composição
socioeconômica dos participantes de CGPPs e OPs, verificamos um caráter bem
mais “popular” na composição dessa segunda instituição. Com base em diferentes
perspectivas teóricas, argumentamos que a configuração das duas instituições ofe-
rece oportunidades distintas de participação política para os diferentes segmentos
sociais. Nesse sentido, elencamos algumas variáveis institucionais que configuram
tais oportunidades: a diferenciação entre participação mobilizada e autônoma, o
tipo de decisão predominante (se bem público ou benefício seletivo), bem como
as próprias regras organizacionais (organização descentralizada versus organização
centralizada do processo decisório). Nesse sentido, com base em tais elementos,
apresentamos no quadro 1 uma tipologia das IPs. Tal tipologia associa algumas
características de IPs, como OPs e CGPPs, ao tipo de público (ou perfil de parti-
cipante) para as quais é atraído.
QUADRO 1
Tipologia das IPs
OPs Conselhos
Tipo de participação Mobilizada Autônoma
Regulamentados pelo projeto
Campo institucional Regulamentados por lei
político do governo
Estrutura de oportunidades
Predominantemente benefícios Predominantemente bens
Tipo de decisão política
seletivos públicos
Configuração organizacional Descentralizada Centralizada
Renda e escolaridade abaixo
Renda e escolaridade superiores
Perfil (médio) da média (principalmente nas
à média da população local
rodadas iniciais)
Fonte: Elaboração própria.
13. A quantidade de assentos nos diferentes conselhos é regulamentada pelas legislações específicas que regulam
cada conselho.
74 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
Acreditamos que tal diferenciação interna entre as IPs seja útil para o avanço nas
pesquisas empíricas comparativas, em especial sobre a relação entre a configuração
organizacional, o perfil dos ativistas e o tipo de decisão política por elas produzido.
Por outro lado, tal discussão tem contribuições também para o campo das teorias
da participação, em especial no debate sobre determinantes individuais e sociais do
engajamento político. Como se sabe, a literatura sobre tal temática tendeu a concen-
trar suas explicações nos atributos dos indivíduos, de modo que aqueles mais centrais
ou de maiores recursos na estrutura social seriam também aqueles mais participativos
(MILBRATH, 1965; VERBA, SCHLOZMAN; BRADY, 1995). A contribuição
da literatura sobre oportunidades políticas foi apontar para o reducionismo de tal
perspectiva ao não considerar que o contexto institucional também pode influenciar
na decisão dos indivíduos em participar (NORRIS, 2007; TARROW, 1998). Nesse
sentido, o presente trabalho reafirma tal perspectiva, destacando que OPs e CGPPs,
ambos considerados IPs, possuem características institucionais distintas, as quais
também atraem públicos e produzem resultados igualmente distintos.
REFERÊNCIAS
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experiências desenvolvidas em Santa Catarina. In: ______. (Org.). Orçamento
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CHAVES, J. F. C. Orçamento e participação popular no modelo porto-alegrense.
Breves comentários. Jus Navigandi, n. 46, 2000. Disponível em: <http://jus2.
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Participação política como resultado das instituições participativas ... 75
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
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crática no Brasil: o orçamento participativo. 1. ed. São Paulo: Cortez, 2003. p.
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no Brasil. In: DAGNINO, E. (Org.). Sociedade civil e espaços públicos no
Brasil. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2002. p. 47-103.
CAPÍTULO 5
1 INTRODUÇÃO
O presente capítulo se propõe a examinar os possíveis efeitos das instituições par-
ticipativas (IPs) sobre o nível de acesso a bens e serviços públicos nos municípios
brasileiros. Para isso, sugere algumas dimensões analíticas que podem permitir a
percepção desses potenciais efeitos. Trata-se de uma abordagem de investigação
inovadora, pois o tema pouco tem ocupado a atenção de pesquisadores nos cam-
pos das políticas públicas e das IPs. Isso se deve, principalmente, ao fato de que
a disseminação das IPs é um fenômeno relativamente recente e às dificuldades
metodológicas com as quais os estudiosos se defrontam ao tentar isolar a variável
“IPs” de modo a poder associá-la a modificações no nível de acesso a bens e servi-
ços públicos. Entretanto, apesar de tais desafios, o nível de institucionalização das
IPs em diversas instâncias do Estado brasileiro justifica a tentativa de compreen-
são dos efeitos dessas instituições sobre as políticas públicas.
Muitas vezes em resposta ao “dilema da ação coletiva” proposto por Olson
(1999), boa parte da literatura concentra seus esforços em tentar elucidar as ra-
zões que levam os indivíduos a participarem politicamente, em vez de investigar
o impacto de determinados tipos de participação sobre o acesso a bens e serviços
(NIEMI; CRAIG; MATTEL, 1991; SCHOLZMAN; VERBA; BRADY, 1995;
SEYD; WHITELEY, 1992; VERBA; SCHOLZMAN; BRADY, 1995). Ao fo-
calizar a percepção dos indivíduos sobre as vantagens em participar, os estudos
constatam que a participação é vista como positiva porque propicia a amplia-
ção de interações sociais, o incremento de estoques pessoais de capital social, o
fomento de carreiras políticas, o aumento da capacidade para entender e par-
ticipar politicamente, o crescimento do sentimento de dever cívico cumprido
e da sensibilidade e capacidade de resposta dos governantes às demandas dos
cidadãos, entre outras razões. Porém, nesses estudos, participação política não se
78 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este capítulo indica possibilidades de pensarmos níveis de acesso a serviços públi-
cos como um possível resultado da operação de IPs. Propõe algumas dimensões
analíticas que podem permitir que se verifique qual o impacto das IPs sobre o
acesso a serviços e bens públicos nos municípios brasileiros. O ponto de partida
teórico é o entendimento de que a ação estatal que cria as IPs, abertos à partici-
pação da sociedade civil, produz lideranças sociais que são focos de informação
sobre bens e serviços públicos e de difusão de confiança nas instituições públicas.
São milhares de conselheiros que participam dos conselhos de políticas públicas
e OPs espalhados pelos municípios do país. Observe-se que somente nos conse-
lhos municipais de saúde há 36 mil conselheiros, segundo a Secretaria de Gestão
Estratégica e Participativa do MS. Esses participantes focos de informação sobre
serviços universais e de difusão de confiança em instituições estatais seriam um
importante mecanismo para ampliar o acesso a esses bens e serviços.
O modelo proposto sugere relações entre indicadores de funcionamento de
IPs com variáveis que expressem o nível de acesso das populações-alvo a bens e
serviços públicos. Presentemente, seria relativamente simples obter dados sobre
o funcionamento de algumas IPs municipais, quais sejam os conselhos munici-
pais de políticas públicas investigados pela MUNIC e as conferências municipais,
contando com informações a serem obtidas nos ministérios que as promovem.
Os dados sobre bens e serviços municipais teriam como principais fontes de in-
formação o IBGE e os ministérios que regulam sua oferta. No futuro, outras
informações poderiam ser agregadas visando compor um conjunto de indicadores
mais robusto sobre o funcionamento de IPs municipais e sobre o acesso a bens e
serviços públicos.
Instituiçôes participativas e acesso a serviços públicos nos municípios brasileiros 83
REFERÊNCIAS
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em: 14 jan. 2011.
84 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
1 INTRODUÇÃO
Instituições que propiciam a participação dos cidadãos nos processos de for-
mulação e implementação de políticas públicas em áreas diversas, como saúde,
educação e assistência social, os Conselhos Gestores de Políticas, já constituem
realidade inevitável para governantes e tomadores de decisão no Brasil1 (GOHN,
2001; DAGNINO, 2002; TATAGIBA, 2004). Um volume significativo de es-
tudos tem sido fomentado ao longo principalmente das duas últimas décadas,
tentando compreender a atuação dessas instituições e o papel do fenômeno da
participação política nos processos decisórios governamentais de alocação de re-
cursos públicos. Este artigo objetiva traçar um panorama desses estudos sob a
égide de seus principais focos de análise e de transmudações em seus respectivos
objetos e objetivos de investigação.
É possível observar claramente mudanças específicas no foco das investigações
sobre instituições participativas (IPs), em especial dos conselhos, ao longo dos
anos, passando, grosso modo, de estudos com proposições de fundo categórico a
estudos com proposições de caráter qualificador. Essas mudanças, sugere-se,
apresentam-se paulatinamente à guisa das problemáticas enfrentadas para
1. Os conselhos gestores são instituições constitucionalmente previstas no Brasil democrático cujos desenho e ob-
jetivos possibilitam a participação dos cidadãos nos processos decisórios estatais referentes ao planejamento e im-
plementação de políticas públicas específicas (GOHN, 2004; AVRITZER, 2002; FARIA, 2006, 2007; TATAGIBA, 2002;
DAGNINO, 2002). A Constituição de 1988 prevê a estruturação destas instituições com formato híbrido, compostas de
forma paritária por membros do governo e membros da sociedade civil para a discussão de várias questões no tocante
a estas políticas – que variam desde a temática da saúde, passando pelas de assistência social, criança e adolescente,
até a de patrimônio público e cultural, por exemplo (WAMPLER; AVRITZER, 2004; TATAGIBA, 2004; GOHN, 2001). Da-
dos da Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE),
apontam que os conselhos de saúde, por exemplo, já estão presentes em 100% dos municípios do Brasil e que outros,
como educação e assistência social, estão presentes em mais de 90% das cidades.
92 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
2. Este aprendizado, segundo Warren (2001), se conformaria na formação, no aumento e suporte/manutenção das
capacidades de “cidadãos democráticos”. Estes seriam os chamados “efeitos desenvolvimentais” que as associações
teriam sobre os indivíduos, no sentido de sustentar suas capacidades de participar em julgamentos coletivos e tomadas
de decisão e de desenvolver julgamentos autônomos que refletissem suas próprias crenças e desejos. Neste mesmo
sentido, Armony (2004) adota uma perspectiva de análise do nível individual, tentando compreender os efeitos do en-
gajamento cívico, isto é, da participação em grupos da sociedade civil, no comportamento do indivíduo. O autor afirma
que a sociedade civil pode ser entendida como um local de aprendizado cívico, no qual os indivíduos “aprendem” a
ter cultura cívica e a contribuir para a democracia.
94 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
3. A presença de todas essas variáveis, em menor ou maior grau, em menor ou maior período de tempo e intensidade,
incidiria sobre os aspectos que balizariam o próprio caráter deliberativo dos conselhos. Caráter que estaria ligado: i) à
existência de deliberação pública (o procedimentalismo deliberativo ressaltado por Santos e Avritzer); ii) à possibilida-
de de proposição de novas temáticas e agendas de discussão, já que mesmo em contextos sociopolíticos complexos
as possibilidades de aumento e ampliação da participação não deixam de estar presentes; e iii) à produção de acordos
públicos, decisões coletivas, baseadas nas interações estabelecidas entre os atores nas instâncias participativas, atra-
vés de argumentações plenamente justificadas e argumentativamente lançadas.
Da participação à qualidade da deliberação em fóruns públicos: o itinerário... 95
Este panorama, acerca dos estudos sobre IPs e participação política no Brasil,
com ênfase nos conselhos gestores, revela pontos de convergência e divergência entre
as duas fases consideradas. Estes pontos estão relacionados, principalmente, ao marco
teórico levado em consideração pelos analistas de cada período. O quadro 1 resume
as diferenças e aproximações em cinco variáveis específicas, a saber: perspectiva teórica
adotada; racionalidade considerada ou modo de formação das preferências; modo de
formação de consenso; tipo de participação ensejada ou relação entre os elementos
participação e representação; e, por fim, modo de abordagem aos conselhos gestores.
QUADRO 1
Perspectiva teórica Participacionista Deliberativa
4. Cada vez mais, buscou-se relacionar o aprofundamento da democracia à efetividade deliberativa, na ótica do au-
mento do escopo da soberania popular.
5. Grosso modo, são pelo menos dez princípios: igualdade de participação, inclusão deliberativa, igualdade deliberati-
va, publicidade, reciprocidade, liberdade, provisoriedade, conclusividade, não tirania, autonomia e accountability. Cada
qual é tratado com maiores detalhes no capítulo das autoras.
6. As autoras fazem interessante comparação entre duas IPs no Brasil, sendo uma delas os conselhos gestores e a
outra, o OP.
98 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
7. Neste sentido, recuperam uma noção de “representação virtual” cuja origem reside em Edmund Burke, pensador
francês do século XVIII. Burke trabalha tendo por base a perspectiva de que os mandatos dos representantes não
devem ser imperativos. Para maiores detalhes, ver o texto.
102 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
8. Uma segunda hipótese defendida pelas autoras é a de que a peculiaridade dos conselhos se daria também pela
participação de representantes do Estado que, na verdade, em sua perspectiva de autonomia ele deveria estar falando
em nome do povo e não em nome de seus próprios interesses.
9. Neste sentido, dizem Abers e Keck (2007, p. 16) que, na verdade, “grupos da sociedade civil representam as visões
diversas e plurais dos grupos sociais organizados”, uma perspectiva bem próxima daquela de Young (2000), na qual a
autora ressalta, dentre um conjunto de proposições para a representação, a chamada representação de perspectivas,
já discutida ao longo do texto.
Da participação à qualidade da deliberação em fóruns públicos: o itinerário... 103
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Como compreender a participação política? Esse artigo procurou mostrar que
os estudos sobre a temática têm variado de objetos e objetivos ao longo dos anos
no Brasil. De uma perspectiva de viés categórico, as IPs têm sido tratadas, mais
recentemente, sob lentes e crivos decerto mais críticos, que pretendem a investi-
gação não apenas de sua existência, mas, principalmente, de fatores que condicio-
nam sua eficiência e consolidação enquanto interlocutores efetivos entre Estado e
sociedade civil na seara das políticas públicas.
Na linha de análise que se estabelece em torno da questão da qualidade dos
processos participativos, é importante ressaltar que, atualmente, pelo menos três
campos de estudo estão recebendo maior atenção, a saber: a questão da efetividade
deliberativa, a questão do desenho institucional e, por fim, a questão da representa-
tividade política. Todos estes elementos são relevantes do ponto de vista da efetiva-
ção da participação política e condicionam seu “sucesso” de maneiras diferenciadas.
104 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
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CAPÍTULO 7
1 INTRODUÇÃO
O processo de democratização do Estado brasileiro tem propiciado a criação de
diferentes arranjos institucionais que visam ampliar as oportunidades de partici-
pação, especialmente nos processos de decisão acerca das políticas públicas e no
controle público sobre o Estado. Dentre essas inovações, destacam-se os orça-
mentos participativos (OPs) e os conselhos de políticas, estes últimos presentes
nos três níveis de governo, em diversas áreas de políticas, ambos envolvendo mi-
lhares de cidadãos. Alguns conselhos integram sistemas nacionais de participação
e deliberação complexos, em que a deliberação ocorre em instâncias nas quais
prevalece a participação (fóruns de organizações da sociedade civil), a negociação
(comissões intergestores), o debate e a decisão (conselhos e as conferências), a
representação eleitoral (casas legislativas) e a articulação (rede de instituições go-
vernamentais e da sociedade civil), como nas áreas da saúde e da assistência social
(CUNHA, 2009; HENDRIKS, 2006).
A natureza deliberativa desses arranjos institucionais indica que eles tenham
a função normativa de debater, decidir e controlar a política pública à qual estão
vinculados, ou seja, que apresentem o potencial de propor e/ou alterar o formato
e o conteúdo de políticas e, com isto, suas deliberações incidem diretamente sobre
a (re)distribuição de recursos públicos. Também anuncia que os processos deli-
berativos devem ser seu principal meio articulador e procedimental. A qualidade
do processo deliberativo, portanto, revela-se como uma dimensão de análise que
pode e deve ser associada a outras dimensões, como o desenho institucional e o
contexto em que essas instituições operam, de modo a melhor compreender as
variáveis que incidem sobre os resultados institucionais.
110 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
REFERÊNCIAS
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120 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
1 INTRODUÇÃO
O processo de redemocratização no Brasil foi marcado, dentre outras coisas, pela
organização da sociedade civil na proposição de incrementos que visavam “demo-
cratizar a democracia”. Exemplo paradigmático destas proposições encontra-se na
reivindicação de participação dos atores sociais na gestão e no controle de polí-
ticas sociais. A Constituição Federal de 1988 (CF/1988) revelou a concretização
normativa destas demandas na medida em que, a partir dela, uma nova legislação
participativa foi implementada, o que viabilizou a abertura e a posterior institu-
cionalização de um conjunto de novos canais de participação, dentre os quais se
destacam os conselhos de políticas.
A criação desses espaços baseou-se na crença de que eles impulsionariam
a democratização das relações sociais e dos processos políticos e, simultaneamente,
proporcionariam maior eficácia à gestão das políticas públicas. O potencial de-
mocratizante dessas instituições estava diretamente relacionado à capacidade in-
clusiva desses espaços uma vez que deveriam promover e abrigar a participação
de novos atores e novas temáticas. Uma composição diversificada possibilitaria,
assim, múltiplas perspectivas e a presença de negociação entre elas, em especial,
as dos grupos historicamente excluídos e em situação de vulnerabilidade. Ou seja,
esses espaços foram pensados com vistas a gerar práticas horizontais de participação
e de negociação, a “empoderar” grupos sociais em situação de exclusão e vulne-
rabilidade e a reforçar vínculos associativos (SANTOS JÚNIOR; AZEVEDO;
RIBEIRO, 2004, p. 18).
Passadas mais de duas décadas, estas “inovações” vêm se revelando um grande
desafio prático e teórico na medida em que as expectativas geradas em torno destas
inovações nem sempre se tornaram realidade (TATAGIBA, 2002; COELHO et
126 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
al., 2010). Diante dos fatos, a literatura especializada tem realizado estudos e
discussões críticas acerca das práticas participativa e deliberativa no interior dessas
instituições, do impacto destas práticas na gestão e no controle das políticas pú-
blicas, bem como das possíveis variáveis que explicam a diferença de desempenho
entre as instituições em tela.
Estratégias metodológicas diferentes, envolvendo métodos quantitativos e
qualitativos, passaram a ser mobilizadas com o objetivo de aferir a capacidade dessas
instituições participativas (IPs) em realizar (ou não) alguns princípios básicos que
nortearam sua criação como a equidade e a pluralidade na participação, a publici-
dade e o controle da política e a promoção de maior justiça na distribuição de bens
públicos.
Neste sentido, parte dos trabalhos que estudam as dinâmicas internas dessas
instituições analisa tais práticas a partir da identificação dos atores sociais e po-
líticos que delas participam, valendo-se de métodos quantitativos como surveys
(FARIA, 2010; FUKS; PERISSINOTTO; RIBEIRO, 2003) e da análise dos
processos de discussão e decisão que nelas ocorrem, usando métodos como a ob-
servação participante e/ou a análise das atas que contêm os registros das reuniões
(CUNHA, 2007, 2009, 2010; ALMEIDA, 2006, 2010).
Outro conjunto de pesquisas tem realizado análises sobre as regras de fun-
cionamento desses espaços, acreditando que elas podem tanto identificar a pre-
sença ou não dos princípios que nortearam a criação dessas instituições quanto
potencializar sua realização, dado que as normas e os procedimentos funcionam,
simultaneamente, como catalisadores e limitadores da ação de diferentes atores e
grupos que ali se apresentam (TATAGIBA, 2004; FARIA, 2007; FARIA; RIBEI-
RO, 2010). Por meio da análise documental, tais estudos buscam mostrar que
as variáveis referentes às normas e, consequentemente, ao desenho institucional
interferem no desempenho dessas novas instituições.
Este artigo se insere neste segundo campo de estudos e seu objetivo é mos-
trar, por meio de um conjunto de regras empiricamente analisadas por trabalhos
diversos, como as variáveis institucionais podem impactar as dinâmicas partici-
pativas, deliberativas e representativas dessas instituições. Para tal, na seção 2,
mostraremos a centralidade assumida pelas regras e instituições na literatura sobre
participação e deliberação, bem como as variáveis institucionais selecionadas e o
impacto que apresentam nas dinâmicas supracitadas. Na seção 3, conclusiva, os
limites e os potenciais desta aposta serão retratados.
Desenho institucional: variáveis relevantes e seus efeitos sobre o processo participativo 127
1. Índice formulado pelos autores com base nos princípios da ética do discurso de J. Habermas. Ver Steneir et al. (2004,
cap. 3, p. 43-73).
128 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
bem como de representação desses espaços. A subseção seguinte traz uma discussão
a partir de resultados observados pela literatura corrente.
3 NOTAS CONCLUSIVAS
Se, por um lado, tanto a perspectiva analítica quanto a empírica ora apresentadas
apontam a centralidade da variável institucional na determinação do desempenho
democrático e distributivo das IPs em geral e dos conselhos em particular, por
outro, é igualmente importante ressaltar as múltiplas determinações das possibi-
lidades inclusivas dessas mesmas instituições.
Inúmeras análises sobre o tema chamam a atenção para a importância das variá-
veis contextuais e políticas na determinação de ambas, a efetividade inclusiva e a redis-
tributiva dessas instituições. Se as primeiras dizem respeito àquelas variáveis relativas
Desenho institucional: variáveis relevantes e seus efeitos sobre o processo participativo 131
aos contextos em que tais instituições vigoram, ganhando destaque dados relativos ao
associativismo civil, às condições financeiras e administrativas do local onde tais ins-
tituições são criadas, assim como a própria natureza das políticas públicas vincu-
ladas a tais instituições (BAIERLE, 1998; WARREN, 2001; AVRITZER, 2002,
2009; SILVA, 2003; MARQUETTI, 2003; CORTES, 2002; LÜCHMANN,
2005; TEIXEIRA; TATAGIBA, 2008), as segundas vinculam-se à “constelação de
forças sociais” envolvidas nessas instituições (FUNG; WRIGTH, 2003; AVRITZER,
2009; DAGNINO; OLVERA; PANFICHI, 2006).
A variável política, especificamente, ganha destaque não só na determinação
do sucesso dessas instituições, mas também na determinação do próprio desenho
institucional que elas assumem. Segundo Avritzer (2009), em que pese a relevân-
cia do desenho para a efetividade democrática e distributiva das IPs, as variáveis
culturais e políticas importam dados que “influenciam a escolha do próprio de-
senho institucional”. Como não são neutros, os desenhos assumidos por essas
instituições expressam claramente “a constelação de forças sociais” em interação
em torno das mesmas. É neste sentido que Dagnino, Olvera e Panfichi (2006)
chamam a atenção para a convergência de posições entre atores sociais e políticos
na determinação de seu sucesso ou fracasso. Tal convergência ganhará igualmente
expressão no desenho institucional assumido por elas.
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132 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
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134 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
1 INTRODUÇÃO
O capítulo visa caracterizar os tipos de instituições participativas (IPs) existentes
nos municípios brasileiros. O conceito se refere a mecanismos de participação
criados por lei, emendas constitucionais, resoluções ou normas administrativas
governamentais que permitem o envolvimento regular e continuado de cidadãos
com a administração pública, tanto diretamente quanto através de representan-
tes, como ocorre com maior frequência. São instituições porque não se consti-
tuem em experiências episódicas ou eventuais de participação em projetos ou
programas governamentais ou de organizações da sociedade civil ou do mercado.
Ao contrário, estão instituídas como elementos característicos da gestão pública
brasileira. Diferem dos modos de participação eleitoral típicos das democracias
liberais, ao permitir a representação de interesses e a expressão de preferências
ao longo de legislaturas, entre os períodos eleitorais. Nesse sentido, fortalecem
a democracia representativa, que não é idêntica à democracia eleitoral, uma vez
que a ênfase na representação acentua o caráter processual e circular (suscetível ao
atrito) das relações entre as instituições estatais e as práticas sociais (URBINATI,
2006, p. 191). Como afirma Urbinati (2006, p. 195-196), a democracia repre-
sentativa “real” foi construída ao longo da história, nos mais diferentes países,
não apenas através de processos eleitorais altamente regrados e formalizados, mas
também através de formas de participação direta ou de participação através de re-
presentantes designados por grupos de cidadãos ou entidades societais em fóruns
ou órgãos com níveis diferenciados de institucionalização na esfera estatal.
Os critérios básicos utilizados no capítulo para a classificação dos diversos tipos
de IPs levam em conta os seguintes aspectos: se a participação é direta ou através
de representantes; individual ou em coletividades; e nível de institucionalização.
Assim são examinados quatro grandes grupos de IPs: mecanismos de participação
138 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
3 PROCESSOS CONFERENCISTAS
O segundo tipo de IP examinado são os processos conferencistas. Neles a partici-
pação se dá principalmente através de representantes, atuando em reuniões delibe-
rativas. Apenas no nível municipal há participação direta dos cidadãos. Mesmo
assim, nas cidades maiores, isso ocorre apenas nos distritos. Nas reuniões que
congregam cidadãos que participam diretamente são escolhidos representantes para
os níveis superiores do processo – municipal e estadual.
As conferências nacionais participativas se institucionalizam na década de
1990, em diversas áreas de políticas públicas. Elas diferem de outras conferências
setoriais tradicionais, porque, em vez de serem reuniões de experts para apresen-
tação de recomendações aos governos, reúnem atores estatais e societais com in-
teresses e propostas para a área. Os processos conferencistas podem se constituir
como a grande conferência setorial nacional – de assistência social, de saúde, das
cidades, da cultura, de educação, por exemplo – ou como conferências temáticas,
subsetoriais – tais como, conferências de saúde mental, de saúde da mulher, de
saúde bucal ou de vigilância em saúde.
As conferências têm caráter eventual, em contraste com a regularidade e a
frequência com que se realizam reuniões de conselhos de políticas públicas ou de
OPs. Mesmo a área de saúde – que foi pioneira na implementação de conferências
nacionais participativas e que cedo institucionalizou os processos conferencistas
– as vem realizando a intervalos irregulares. A 8ª Conferência Nacional de Saúde
ocorreu em 1986 e seis anos depois se realizou a 9ª, em 1992. Entre a 9a e a 10a
(1996) e a 10a e a 11a (2000), os intervalos foram de quatro anos. Já entre a 11a
e a 12a (2003) passaram-se três anos, enquanto entre a 12a e a 13a (2008), cinco
anos. Assim, as conferências são fóruns eventuais, complexos, constituídos ao
longo dos meses que antecedem a conferência nacional, iniciando-se nos municí-
pios, progredindo ao nível estadual e culminando em uma conferência nacional.
Em 2007, no processo que antecedeu a grande conferência nacional de saúde de
2008, foram realizadas conferências municipais em cerca de 80% dos municípios
do país (4.430 em 5.564) (BRASIL, 2007).
Seu funcionamento é regulado por leis federais e por resoluções administra-
tivas, em geral, ministeriais, mas regras complementares relativas à composição e
à dinâmica de trabalho das conferências são refeitas por ocasião de cada evento.
Variações nas regras de funcionamento das conferências e as diferenças encon-
tradas na comparação entre seus relatórios finais, tanto em relação às resoluções
140 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
4 ORÇAMENTOS PARTICIPATIVOS
O terceiro tipo de IP que o artigo analisa são os OPs. Seus antecedentes podem
ser encontrados nos governos municipais nos estados de São Paulo, Santa
Catarina, Minas Gerais e Rio Grande do Sul, na década de 1980, que desenvol-
veram formas de consulta popular em processos de decisão sobre o orçamento.
Essas experiências foram bem documentadas pelo Instituto Polis, que produziu
um conjunto significativo de pesquisas que analisam diversas experiências de par-
ticipação. Desde 1990, experiências de OP se disseminaram pelo país. Entre 1989
e 2004, pelo menos 261 cidades de 23 estados brasileiros criaram processos que
envolveram participação da população nas decisões sobre a alocação de recursos
orçamentários (PÓLIS, 2006). Em 2005, na RMPA, em 16 de suas 31 cidades
havia mecanismos de participação na decisão sobre os orçamentos municipais
(CORTES, 2005). Em 2007, foi criada a Rede Brasileira de Orçamento Partici-
pativo, que congrega 57 municipalidades (RBOP, 2010).
Cada uma dessas experiências tem suas próprias características. São grandes
as diferenças em escala, em termos da população a ser envolvida e do território
abrangido, como também existem enormes variações em termos de cultura política
e de tradições político-institucionais de cada localidade atingida. No entanto, é
possível identificar alguns elementos recorrentes em seus desenhos institucionais
que permitem a classificação como OPs.
O primeiro deles se refere à origem da iniciativa de criação dos fóruns. A
Constituição Brasileira estabelece que a elaboração de propostas orçamentárias
é de competência exclusiva do Poder Executivo (BRASIL, 1988, Artigo 165).
As diferentes instituições participativas existentes nos municípios brasileiros 141
TABELA 1
Número e percentual de conselhos municipais por tipo de conselho existentes nos
municípios brasileiros em 2009
Tipo de conselho Número %
Conselho Tutelar 5.472 98,3
Conselho Municipal de Saúde 5.417 97,3
Conselho Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente 5.084 91,4
Conselho Municipal de Educação 4.403 79,1
Conselho Municipal de Meio Ambiente 3.124 56,1
Conselho Municipal de Habitação 2.373 42,6
Conselho Municipal de Direitos do Idoso 1.974 35,5
Conselho Municipal de Cultura 1.372 24,7
Conselho Municipal de Política Urbana 981 17,6
Conselho Municipal de Esporte 623 11,2
Conselho Municipal dos Direitos da Mulher 594 10,7
Conselho Municipal de Segurança 579 10,4
Conselho Municipal de Direitos da Pessoa com Deficiência 490 8,8
Conselho Municipal de Transporte 328 5,9
Conselho Municipal de Direitos da Juventude ou similar 303 5,4
Conselho Municipal de Igualdade Racial ou similar 148 2,7
Conselho Municipal de Direitos Humanos 79 1,4
Conselho Municipal de Direitos de Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais 4 0,1
Total 5.565 100,0
Fonte: MUNIC/IBGE de 2009.
como arenas setoriais municipais, nas quais, dependendo das circunstâncias lo-
cais, diferentes interesses são representados. Atores que antes não tinham oportu-
nidade de se manifestar são colocados frente a gestores públicos que necessitam
– de algum modo – encontrar respostas para novos tipos de demandas sociais.
A maioria dos conselhos tem encontros regulares, embora alguns deles se-
quer realizem reuniões públicas (CORTES, 2005). Isso ocorre quando as autori-
dades municipais criam conselhos formalmente, com o único objetivo de obter
recursos financeiros federais.
Eles usualmente têm um núcleo diretivo, eleito pelos participantes, de acordo
com o estabelecido pelo regimento interno de cada fórum. Mesmo quando as au-
toridades governamentais não coordenam o fórum, elas têm forte influência sobre
a formação de suas agendas. Não obstante, os gestores podem oferecer ou retirar a
infraestrutura que viabiliza o bom funcionamento dos conselhos. Alguns têm apoio
técnico e administrativo oferecido pelos gestores municipais. Embora sejam frequen-
tes as decisões tomadas de modo consensual, em vários casos as discussões levam a
processos de votação. Isso ocorre principalmente nas cidades maiores e nas capitais.
Assim, eles são fóruns altamente institucionalizados, organizados e regulados
por regras legais e administrativas estabelecidas em cada área de política pública e seus
participantes representam grupos de interesses específicos dessas áreas. Por isso seu
papel institucional depende, em grande parte, da área a que estão afetos (CORTES,
2007). O conselho de assistência social, por exemplo, fiscaliza a gestão municipal
de assistência social, participa na regulação dos serviços prestados por entidades não
governamentais e exerce funções cartoriais ao decidir quais entidades prestadoras de
serviços estão habilitadas a receber recursos públicos. O conselho de direitos da crian-
ça e do adolescente fiscaliza o cuidado oferecido à criança e ao adolescente no municí-
pio, participa na regulação dos serviços prestados por entidades não governamentais,
discute a prestação de serviços e as garantias de direitos da criança e do adolescente na
cidade, e também exerce funções cartoriais ao decidir quais entidades prestadoras de
serviços estão habilitadas a receber recursos públicos. Os conselhos de saúde e de edu-
cação cumprem principalmente o papel de discutir a provisão de serviços na cidade e
de fiscalizar a gestão pública municipal. O papel mais limitado do que o dos conselhos
de assistência social e de direitos da criança e do adolescente pode estar associado à
forte estrutura governamental municipal de provisão e de regulação de serviços nessas
áreas, que se encarrega tanto da regulação quanto do licenciamento de serviços.
146
Comparação das características das IPs
Características
Tipo de IP
Relação com os governos Participantes Questões em pauta Regras de funcionamento Papel institucional
Pesquisas de satis- Criados pelo gestor Potencialmente todos os Proposições e percepções Estabelecidas por lei ou normas administrativas munici- Permitem que o indivíduo
fação; serviços que municipal. A criação pode cidadãos do município, dos indivíduos partici- pais, mas cada pesquisa ou serviço define suas normas. manifeste suas preferên-
Participação recebem demandas, ser incentivada pelo gestor e todos os usuários pantes sobre os bens Participação indireta, individual. Pesquisas são eventuais, cias sobre os serviços e
direta: sugestões ou federal. Dependem do gestor ou beneficiários de e serviços oferecidos mas os serviços que recebem denúncias ou proposições bens oferecidos direta-
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CAPÍTULO 10
Brian Wampler
1 INTRODUÇÃO
Instituições participativas (IPs) são como “enxertos” na estrutura do Estado e da
democracia representativa. No âmbito dessas instituições, lideranças da sociedade
civil e representantes do governo estabelecem os laços que ligam os cidadãos com o
Estado, o governo com a sociedade. É de vital importância entender, não obstante,
como as IPs estão inseridas nos ambientes institucionais, sociais e políticos mais
amplos, bem como compreender os incentivos para as autoridades eleitas, cidadãos
e burocratas, utilizarem ativamente as IPs na concepção e construção das suas políti-
cas públicas e interesses políticos. Analiticamente, é claro, podemos reduzir o nosso
campo de análise a instituições específicas – Orçamento Participativo (OP); Con-
selho de Saúde –, o que nos permite estudar a dinâmica interna de uma instituição
em particular, mas defendo neste ensaio a ideia de que é fundamental localizar as
IPs no seu contexto mais amplo para entender melhor como elas transformam os
processos de formulação de políticas, bem como os seus resultados.
Centenas de milhares de cidadãos e governos em todo o Brasil estão gas-
tando incontáveis horas envolvidos nesses processos relativamente novos de go-
vernança participativa, na esperança de que irão melhorar o bem-estar social, os
processos e resultados políticos, a deliberação, assim como também a qualidade
da democracia. Portanto, é crucial examinar os interesses e as ações de uma ampla
gama de atores – representantes eleitos, burocratas, líderes da sociedade civil,
cidadãos comuns, prestadores de serviços – para que se possa analisar de forma
abrangente o impacto dessas instituições. Com muita frequência, os conselhos
têm sido analisados apenas sob a perspectiva da sociedade civil, ignorando que,
rias claras torna difícil para os líderes comunitários, ativistas da sociedade civil e
cidadãos traçarem estratégias que lhes permitam promover objetivos políticos co-
erentes com aqueles dos agentes políticos. A falta de forte identificação partidária
indica que os líderes da comunidade tendem a procurar outros pontos de acesso
para o estado em vez de confiar nos partidos.
Na ausência de um sistema partidário forte e na presença de um Legislativo
fraco e fragmentado, a governança participativa pode ocupar um papel crucial na
canalização das demandas emergentes nas comunidades organizadas. Como parte
deste processo de canalização, o cidadão participante nas IPs utiliza estes espaços
para “sinalizar” as suas demandas e preferências políticas a funcionários do gover-
no, os quais, a seu turno, podem usar essas informações para desenvolver políticas
públicas direcionadas às preocupações dos cidadãos.
Voltando à metáfora do “enxerto”: as IPs são instituições que enlaçam uma
ampla gama de atores envolvida na formulação de políticas, mediando os seus
respectivos interesses. Os funcionários de nível médio do governo e os cidadãos
são os pontos de ligação que unem as IPs a um ambiente mais amplo. Os fun-
cionários de nível médio do governo levam as demandas, as preocupações e as
reclamações dos cidadãos para a burocracia e até aos políticos de alto escalão
nomeados para resolver os problemas. Os ativistas comunitários, por um lado,
apresentam as demandas das suas respectivas comunidades e, por outro, levam
consigo informações sobre o que pode ser feito para atendê-las.
As lideranças da sociedade civil desempenham um papel crucial ligando ci-
dadãos comuns às autoridades governamentais, bem como a programas, serviços
e recursos controlados pelo Estado. As organizações da sociedade civil (OSCs)
buscam o governo local, porque os prefeitos e legisladores municipais têm con-
trole sobre os recursos, flexibilidade para desenhar novas políticas e programas e
estão envolvidos nas instituições de governança participativa. As lideranças das
OSCs estão inseridas em várias esferas institucionais, as quais estão em contato
constante com funcionários do governo. Esses contatos se dão, em geral, em es-
paços institucionais formais, mas também envolvem contatos informais ocorridos
paralelamente às assembleias oficiais das IPs. As autoridades do governo procu-
ram as lideranças da sociedade civil porque esses atores são intermediários entre o
Estado local e as comunidades, devido ao seu envolvimento articular dentro das
instituições de governança participativa, e, finalmente, porque os líderes da socie-
dade civil desempenham um papel vital durante os processos eleitorais bienais.
Esta seção fornece várias ideias-chave a respeito do por que as IPs são im-
portantes em nível local: Legislativos estaduais e municipais fracos, bem como
sistemas partidários fragmentados, com um elevado número de partidos alçam
154 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
saúde: municipal, regional e local), o que cria uma ligação vertical entre conse-
lhos. Este sistema de conselhos vertical serve como um dispositivo de filtragem,
em que ideias, interesses e lideranças começam frequentemente em nível local,
antes de trabalhar no interior do “sistema”.
Em terceiro lugar, os interesses políticos dos atores governamentais também
devem ser examinados de perto à medida que procuramos compreender as IPs.
A minha leitura do debate sobre os conselhos indica que pouca atenção tem sido
dada ao papel fundamental de tais atores, especialmente das autoridades eleitas.
Parte dessa atenção deriva da crença de que os conselhos deveriam permitir que os
cidadãos governassem, desconhecendo que muitos dos conselhos são controlados
conjuntamente pelos cidadãos e autoridades governamentais; são as interações
Estado-sociedade que produzem a mudança de política. Além disso, a delegação
de autoridade legal formal às IPs é apenas o primeiro passo para a criação de
instituições viáveis. Os governos precisam estar significativamente envolvidos a
fim de fazer com que IPs funcionem bem (ABERS; KECK, 2009). As autori-
dades governamentais devem prestar o apoio administrativo para assegurar que
os membros do conselho tenham informações de boa qualidade. Talvez ainda
mais importante, atores governamentais devem modificar o conteúdo e o proces-
so através dos quais as políticas são implementadas para responder às demandas
políticas dos membros do conselho. Quando tais atores procuram trabalhar com
os membros do conselho, há uma probabilidade maior de que, em conjunto,
contribuam para o programa político. Na minha experiência, atores governamen-
tais iniciam a maioria das novas políticas, de modo que este trabalho “conjunto”
é baseado no fornecimento das informações dos funcionários do governo aos
membros do conselho sobre as opções políticas. O potencial, para os membros do
conselho, de influenciar os resultados políticos é maior durante este processo de
troca, pois planos do governo podem ser modificados para atender às demandas
dos membros do conselho.
Para explicar os interesses dos atores governamentais, precisamos olhar para
o ambiente político mais amplo. O governo eleito partilha um “projeto político”
(DAGNINO; OLVERA; PANFICHI, 2007) de governança participativa com
a maioria dos membros ativos da sociedade civil? Quando governantes querem
ampliar a voz dos cidadãos no processo de decisão política, há então maior pro-
babilidade de os funcionários do governo buscarem privilegiar as IPs como um
canal para tanto. Por que e onde existe uma probabilidade maior de que haverá
um projeto político baseado na “governança participativa”? Acredita-se que essa
probabilidade seja maior quando os atores governamentais tiverem raízes profun-
das nas OSCs associadas ao “direito a ter direitos”, ou aos emergentes “públicos
participativos” (DAGNINO, 1994; WAMPLER; AVRITZER, 2004) ou se os
funcionários do governo forem jovens o suficiente para terem se habituado na
156 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
dos participantes, mas, ao mesmo tempo, para recolher informações sobre as ha-
bilidades de mobilização dos participantes. Não devemos separar a nossa análise
das IPs da lógica da democracia representativa, porque os atores governamentais
envolvidos na produção de políticas têm horizontes de tempo de dois e quatro
anos, portanto, plenamente conscientes do calendário eleitoral.
4 CONCLUSÃO
As IPs devem ser analisadas em seus ambientes sociais, políticos e econômicos
mais amplos. Seus participantes são oriundos e estão inseridos em locais e insti-
tuições diferentes, bem como nas diferentes redes de governanças e da sociedade
civil. Os cidadãos e as autoridades de governo são os pontos de ligação que unem
o Estado e a sociedade. É vital que entendamos as IPs como sendo controladas
conjuntamente por uma série de diferentes atores, o que significa que a compreen-
são dos incentivos e dos interesses desses atores governamentais ao lado de outros
atores é fundamental. Compreender as estratégias e incentivos das autoridades do
governo e das OSCs para trabalhar dentro das IPs é um bom ponto de partida
para os pesquisadores e analistas políticos que queiram entender o impacto po-
tencial e efetivo das IPs.
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CAPÍTULO 11
1 INTRODUÇÃO
A participação social é amplamente difundida enquanto elemento necessário a
uma melhor formatação e implementação de políticas públicas. Em âmbito in-
ternacional, a partir da década de 1980, a ideia de participação se difundiu e se
tornou quase consensual, tendo em vista uma confluência do pensamento da
esquerda e da direita neoliberal que, por motivos distintos, assumiram o conceito
de participação como essencial para a eficiência na implementação de políticas
(MOHAN; STOKKE, 2000; SANYAL, 2005).
O discurso internacional sobre participação teve forte reflexo em âmbito
nacional. Além disso, a ideia de participação, no Brasil, ganha grande impulso
devido a características endógenas, tais como o ativismo dos movimentos sociais
na redemocratização (AVRITZER, 2002) e os arranjos institucionais criados a
partir da Constituição de 1988.
Após 30 anos do surto das experiências participativas em nível mundial, a
euforia inicial sobre o sucesso de tais experiências é abalada e várias críticas são
feitas à forma como a ideia de participação foi promovida nos diversos contextos
nacionais e locais. Alguns autores afirmam que a participação foi promovida de for-
ma esvaziada e descolada das realidades específicas em que tais experiências foram
implementadas. Para estes autores, a ideia de participação se tornou uma buzzword,1
com efeito mais retórico que efetivo (CLEAVER, 2001; CORNWALL; BROCK,
2005; FONSECA, 2010).
1. Buzzword é uma expressão em língua inglesa que representa uma palavra ou expressão que estaria na moda, mas
cujo significado original foi perdido e cujo uso corrente foi banalizado. A utilização de uma buzzword tem mais efeito
no nível da retórica do que na aplicação prática.
160 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
2. O termo intermediário remete ao ator social que o antropólogo Eric Wolf conceitua como broker. Para o autor (WOLF,
2001, p. 138, tradução livre) “intermediários controlam as articulações ou sinapses cruciais das relações que ligam o
sistema local ao todo mais amplo”.
Relações de poder e especificidades do contexto em fóruns participativos 167
6 CONCLUSÃO
A compreensão do papel das relações de poder na implementação de experiências e
colegiados participativos é de fundamental importância para os estudiosos da ques-
tão. O foco nas relações de poder implica analisar além das dimensões formais das
instâncias de participação – tais como o desenho institucional – e levar em conside-
ração mecanismos informais de decisão, bem como enfatizar os efeitos da assimetria
de poder no processo decisório. Esta empreitada necessita de um olhar crítico, par-
tindo do reconhecimento das particularidades dos contextos, cada qual com uma
dinâmica própria de interação entre os atores sociais e de exercício de poder, envol-
vendo os múltiplos atores locais, entre si e com atores externos ao contexto local.
Os exemplos aqui abordados – desigualdades envolvendo atores governa-
mentais e sociedade civil; desigualdades internas ao âmbito local; e desigualdades
relacionadas à interação entre atores locais e externos – são ilustrativos e não
exaustivos de possibilidades de manifestação das relações de poder em fóruns
participativos. Atendendo ao escopo deste livro, o objetivo máximo dessas refle-
xões é assinalar a importância do exercício do poder em fóruns participativos e
recomendar, ao analista da participação social, um estudo cuidadoso do contexto
em que a experiência participativa está inserida, com foco na inter-relação da ins-
titucionalidade participativa com a dinâmica própria de seu contexto.
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168 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
1 INTRODUÇÃO
Os avanços na agenda de pesquisa sobre a temática da participação institucional
no Brasil são evidentes. Temos hoje uma produção diversificada e qualificada que
alia o conhecimento profundo dos casos em foco a um investimento no sen-
tido da generalização teórica, a partir da identificação das variáveis relevantes.
Os métodos e estratégias de pesquisas também avançaram com uma interessante
combinação dos métodos quanti e quali. Esse amadurecimento da área é um traço
importante que, por certo, marcará as pesquisas desenvolvidas nessa nova década.
Instigada pelos desafios e as oportunidades que os avanços nessa área de co-
nhecimento têm propiciado, busco neste artigo compartilhar investimentos recentes
de pesquisa que agregam aos estudos sobre a participação os problemas relativos aos
movimentos sociais e seus repertórios de ação. Como outros autores já têm apon-
tando, a partir do final dos anos 1980, os estudos sobre participação, sociedade ci-
vil, espaço público, cidadania avançaram na mesma proporção em que declinaram
os estudos sobre os movimentos sociais (DOIMO, 1995; SILVA, 2005). Esse deslo-
camento temático (LAVALLE, 2003) inibiu o desenvolvimento de uma agenda de
pesquisa focada no papel dos movimentos na ampliação dos direitos de cidadania,
assim como nas implicações da participação institucional sobre a configuração dos
movimentos e suas relações com o sistema político.
No caso brasileiro, os movimentos sociais foram atores fundamentais na
criação e consolidação da arquitetura participativa em várias áreas de políticas
públicas. Em estreita conexão com atores da arena político-institucional, os mo-
vimentos sociais apostaram na luta “por dentro do Estado” como estratégia de
transformação social. O próprio surgimento do Partido dos Trabalhadores (PT)
se insere no âmbito dessa aposta. Uma aposta que gerou lutas longas, e no geral
árduas, que resultaram na criação e reconhecimento de novos direitos de cidadania
172 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
jetivos comuns e das estratégias para alcançar esses objetivos. Como afirma Melucci,
o que no geral tomamos como um dado “a existência do movimento” é justamente
o que precisa ser explicado, “a questão de como um ator coletivo é formado passa
a ter importância teórica decisiva (...). Pesquisadores do tema devem abordá-la em
relação à pluralidade de aspectos presentes na ação coletiva e explicar como eles se
combinam e se sustentam ao longo do tempo” (MELUCCI, 1996, p. 70, tradução da
autora). Em segundo lugar, esse conceito é importante porque nos permite articular
dois planos de análise. Por um lado, nos permite investigar as ações estratégicas e
pragmáticas desse coletivo voltadas à obtenção de bens materiais e/ou imateriais e
os resultados concretos dessas ações tendo em vista os fins pretendidos pelos atores
(a dimensão da urgência). Por outro, pela dimensão normativa que comporta, abre
a possibilidade de inquirirmos acerca dos sentidos e consequências dessas ações para
além do plano dos atores e grupos individualmente considerados e seus objetivos
racionalmente definidos (a dimensão emancipatória). Trabalhar com o conceito de
movimento social – tal como aqui definido – é, portanto, dar conta da dimensão
pragmática da ação e, ao mesmo tempo, da paixão e do risco que essa ação evoca.
Ou seja, o conceito de movimento social nos permite compreender as manifesta-
ções concretas dos nossos referentes empíricos e, ao mesmo tempo, nos faculta in-
quirirmos sobre o sentido da ação, transcendendo o plano dos atores (organizações,
grupos ou indivíduos) individualmente considerados.
1. Nessa mesma direção, Kriesi (1999) retoma argumento de McCarthy e Zald (1977), sobre o processo de profissio-
nalização, burocratização, institucionalização dos movimentos como uma tendência presente na sua evolução organi-
zacional, “O signo da mudança de objetivos será sempre conservador (...). As ações que se realizam devem ser mais
moderadas, mais convencionais, mais institucionalizadas” (KRIESI, 1999).
A questão dos atores, seus repertórios de ação e implicações para o processo participativo 177
3.. O movimento de moradia da cidade de São Paulo está sendo objeto de pesquisa realizado no âmbito do grupo de
pesquisa sobre participação, movimentos sociais e ação coletiva, sob minha coordenação, na Universidade Estadual de
Campinas (UNICAMP). Desse esforço coletivo de pesquisa resultam as seguintes publicações: Tatagiba (2009, 2010a,
2010b); Tatagiba e Blikstad (2010); e Tatagiba e Paterniani (2011), além das dissertações e teses em andamento.
A questão dos atores, seus repertórios de ação e implicações para o processo participativo 179
pesquisa é que na prática, o uso de uma ou outra forma de ação – assim como
a combinação entre elas – aparece fortemente condicionado pelo contexto no
qual as organizações do movimento atuam. A existência de uma política pública
que incorpora a participação popular no seu processo de planejamento e imple-
mentação tende a empurrar as organizações – até mesmo as mais “radicais” – a
diferentes formas de negociação com o Estado; enquanto, pelo contrário, uma
política pública menos permeável à influência dos atores societais tende a empur-
rar as organizações – até mesmo aquelas que se inclinaram a uma atuação mais
“propositiva” – a diferentes formas de ação direta.
A construção da arquitetura participativa na cidade de São Paulo mostra que
a emergência de governos de esquerda resultou na ampliação dos canais de diálogo
com a sociedade, e que em governos mais conservadores esses canais foram fechados
e a interlocução dos movimentos com o governo passou a depender muito da
pressão das ruas. Os diferentes projetos políticos dos governos resultaram con-
cretamente em maior ou menor possibilidade de acesso ao Estado, impactando
as estratégias de ação dos movimentos. Os impactos dessa sanfona participativa
(AVRITZER; RECAMAN; VENTURI, 2004) sobre os movimentos fica evidente
na trajetória do movimento de moradia.
No governo da petista Luiza Erundina (1989-1992), o movimento de mo-
radia passou a atuar num cenário altamente favorável, o que não significa que a
relação entre governo e movimento fosse isenta de conflitos. A área de habitação
era uma prioridade do governo, assim como o diálogo com os movimentos po-
pulares como forma de operacionalização da política. Nesse contexto, as formas
de interação com o Estado se alteraram: “Sempre enxergávamos o Estado como
inimigo a serviço da burguesia (...). No governo de Luiza Erundina, passamos
a enxergar o Estado de uma forma diferenciada, não mais como inimigo, e sim
como o parceiro do movimento”. Entrevista com militante do movimento de
moradia de São Paulo, em Cavalcanti (2006, p. 72). Já nas gestões Maluf e Pitta
(1993-2000), a resistência dos governos em negociar com os movimentos levou
à intensificação das ocupações, agora não só na periferia, mas principalmente na
região central da cidade, sob a bandeira do direito à moradia no centro.
Com a volta do PT, na gestão de Marta Suplicy (2001-2004), novos espaços
para a discussão e deliberação sobre a política de habitação foram criados, e novos
programas e projetos habitacionais para população de baixa renda foram implemen-
tados. Com isso, abriram-se novas oportunidades de atuação para as organizações
do movimento, principalmente aquelas ligadas de forma mais ou menos direta ao
PT, resultando numa diminuição no número de ações de protesto, como as ocupa-
ções, que diminuíram consideravelmente. Os movimentos melhor posicionados no
interior da rede conseguiram relativa influência sobre as instâncias governamentais,
dirigindo parte significativa dos seus recursos para a intervenção nas políticas públicas.
180 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
5. O CMH é composto por 48 membros titulares e igual número de suplentes. O poder público possui um terço
dos assentos. Os outros dois terços são reservados aos conselheiros da sociedade civil, sendo 16 representantes de
entidades comunitárias e de organizações populares ligadas à habitação; e 16 representantes de outras entidades
da sociedade civil ligadas à questão habitacional, como organizações não governamentais (ONGs), universidades,
sindicatos etc. Os representantes do poder público são indicados pelos poderes executivos. Os representantes das
entidades da sociedade civil são eleitos por seus respectivos segmentos em fóruns próprios. Já os representantes das
entidades populares ligadas à habitação são escolhidos por meio de eleições diretas nas subprefeituras. Qualquer
cidadão que possua um título de eleitor cuja zona eleitoral seja na cidade de São Paulo pode votar nos candidatos
das organizações populares. Em 2009, 47.624 eleitores participaram do pleito. O artigo versa sobre esse processo de
eleição dos representantes das organizações populares para as 16 vagas de titulares e 16 vagas de suplentes no CMH,
ocorrido em outubro de 2009.
6. A discussão que se segue aparece originalmente em Tatagiba e Blikstad (2010).
182 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
5 NOTAS FINAIS
Este artigo buscou argumentar acerca da importância de articular as agendas de
pesquisa sobre participação, movimentos sociais e ação coletiva, de forma a su-
perar o imobilismo teórico sobre o qual já nos alertara Ana Doimo nos idos dos
1990. Os estudos sobre participação no Brasil avançaram e nos têm permitido
colocar de pé questões empírica e teoricamente estimulantes que, por certo, têm
muito a acrescentar ao debate internacional. Sob o prisma dos movimentos sociais e
da ação coletiva, abrimos novas janelas para olharmos para esses mesmos processos.
Ao adotarmos uma perspectiva de análise dinâmica e relacional, levamos mais
longe a tese da heterogeneidade interna ao Estado e à sociedade e dos múltiplos
e complexos processos pelos quais essas relações se engendram. Trata-se, como se
viu, de um esforço de pesquisa ainda inicial do qual resultam argumentos ainda
imprecisos e muitas pistas a serem exploradas em estudos futuros.
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186 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
Fabio de Sá e Silva
1 INTRODUÇÃO
Este livro representa os esforços do que alguns têm dito ser a construção de um
novo mirante nas pesquisas sobre instituições participativas (IPs) (SÁ E SILVA;
DEBONI, 2011). Como trabalhos recentes já vinham destacando (AVRITZER;
CUNHA; REZENDE, 2010; AVRITZER, 2010; PIRES; VAZ, 2010a, 2010b;
VAZ, 2009) e muitos dos textos aqui reunidos confirmam,1 a literatura sobre par-
ticipação pode ser dividida em três etapas. Uma primeira, adotando perspectiva
bastante laudatória, identificava a participação como um valor em si mesmo. Nes-
se tipo de análise, o foco recaía sobre processos participativos de institucionaliza-
ção incipiente, às vezes ainda espontâneos, mas que, aos olhos dos analistas, desa-
fiavam uma cultura de gestão pública burocrática e insensível aos reclamos de um
sociedade civil tida como intrinsecamente virtuosa (LAVALLE, neste volume).
Uma segunda etapa, baseada na análise empírica do funcionamento de IPs
já mais bem consolidadas, revelou desilusões quanto a inúmeros aspectos embu-
tidos nos pressupostos da primeira fase, tais como: excessivo poder de agenda do
governo em relação à sociedade civil; presença de linguagem excessivamente téc-
nica nas reuniões, com a exclusão de alguns setores sociais do pleno engajamento
nos processos deliberativos; ou colonização dos ambientes e processos deliberati-
vos por “participantes de ofício”. Em todos esses casos, a análise se dava ao nível
das macrorrelações sociais, tendo como questão central o exercício do poder no
âmbito de grandes clivagens, como Estado/sociedade ou cidadãos/especialistas.
Sem ignorar essas lições, a fase mais recente adota um objetivo mais realista.
Trata-se de buscar entender “se e em que condições as instituições participativas
produzem resultados positivos” (PIRES; VAZ, 2010a), bem como “quais seriam os
resultados positivos legitimamente esperáveis das instituições participativas” – em
relação às políticas públicas, ao cotidiano das comunidades, à cultura política etc.
Os contornos conceituais e mesmo metodológicos desta terceira fase, por sua
vez, ainda são tão diversificados quanto obscuros. Duas abordagens, no entanto,
têm sido bastante influentes nesses debates. De um lado, a que considera que a
efetividade das IPs deve ser medida também “para fora” destas – ou seja, “ainda
que a dinâmica interna às IPs obedeça a princípios como os da igualdade, inclusão
e autonomia” (AVRITZER; CUNHA; REZENDE, 2010), “é fundamental que
os seus produtos alcancem e transformem positivamente as políticas públicas em
torno das quais as IPs foram constituídas” (VAZ, 2009; PIRES; VAZ, 2010b).
De outro lado, a que, baseada em teorias institucionalistas, entende que “ins-
tituições participativas estão inseridas em um ambiente específico – construído
histórica, política e juridicamente –, que abre oportunidades, mas também impõe
constrangimentos para os seus processos deliberativos” (LEVITSKY; HELMICK,
2006; AVRITZER, 2009; LÜCHMANN, 2002; FARIA, 2005). Neste caso, a
tarefa do analista é identificar as nuances do referido ambiente e contrastá-las com as
expectativas depositadas sobre as instituições e os processos de participação, em alguns
casos perscrutando sentidos possíveis para a ação ainda não plenamente identificados
pelos próprios agentes.
Os trabalhos produzidos a partir da confluência desses argumentos têm enfati-
zado a importância de elementos, como “a natureza da política pública, a identida-
de política [da IP], [...] os atores, dinâmicas e processos que fazem parte dele” (TEI-
XEIRA; TATAGIBA, 2009; SÁ E SILVA, 2010), bem como a “autoridade formal
concedida [às IPs], o apoio conferido ao funcionamento [destas] por autoridades
governamentais e [a] capacidade dos participantes para se engajarem positivamente
num processo incremental de policymaking” (WAMPLER, cap. 10, neste volume).
Este texto resulta de uma iniciativa de pesquisa aplicada inspirada por esse
legado teórico que, espera-se, pode contribuir com os debates mais gerais sobre a
mensuração da efetividade das IPs. Os principais argumentos a serem oferecidos
nesse sentido são de que: i) IPs possuem uma dada capacidade de incidência nas
políticas públicas, a qual pode ser estimada a partir das teorias e dos métodos das
ciências sociais; e ii) essa capacidade não apenas deve ser levada em conta na men-
suração de efetividade das IPs, como também pode servir de base para estratégias
singulares para este tipo de avaliação.
A seção 2 traz considerações sobre o contexto e métodos empregados em um
projeto de pesquisa sobre o Conselho Nacional de Segurança Pública (CONASP)
– o qual envolveu múltiplas técnicas de pesquisa e se voltou, antes de tudo, a res-
ponder uma questão prática –, salientando as valências da pesquisa aplicada para
“De cada um conforme suas capacidades”: participação, ambientes institucionais ... 189
4. Esta conclusão deve ser lida tendo em vista dois dados do passado recente da PNSP. Primeiro, a divisão rígida de
competências federativas, em função da qual a ação do governo federal se resumia basicamente à mobilização da
polícia federal e da polícia rodoviária federal, não raro de maneira desarticulada da ação das forças estaduais (OLI-
VEIRA JÚNIOR, 2010b). Depois, a centralidade da ação ostensiva de organizações policiais na agenda dos governos
estaduais, embora: i) a memória do período autoritário inspirasse profunda desconfiança dos cidadãos em relação a
esse tipo de atuação; e ii) estudos e experimentos ao nível local – a esta altura já amparados por extensa literatura ao
nível internacional – mostrassem que, na produção de mais segurança, políticas de prevenção da violência, melhorias
na gestão das organizações policiais e a adoção de outros modelos de policiamento eram eventualmente mais impor-
tantes que o policiamento ostensivo (OLIVEIRA JÚNIOR, 2010a).
192 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
5. O CONASP, pelo Decreto no 98.936/1990, era composto apenas por autoridades de cúpula da segurança pública. A
reforma mencionada veio pelo Decreto no 6.950/2009. Este novo CONASP apresenta características genéticas que o
tornam uma IP bastante singular. A principal diz respeito ao fato de o conselho ter sido reformado na esteira do processo
da I CONSEG. A convocação da conferência, em 2008, foi acompanhada da formação de uma Comissão Organizadora
Nacional (CON). A CON era formada por atores pertencentes aos três segmentos de representação reconhecidos pela I
CONSEG e pelo próprio CONASP, quais sejam: trabalhadores da segurança pública, sociedade civil e gestores dos três
entes federados e dos três poderes. Além de servir como espaço de diálogo e integração entre esses três segmentos, a
CON tinha por incumbência criar as condições necessárias ao pleno funcionamento da I CONSEG – regimento interno,
procedimentos, pactos políticos etc. A CON funcionou até o final da etapa nacional da CONSEG, em agosto de 2009,
quando, servindo de fiadora de uma decisão política relacionada à reforma do CONASP, e traduzida no já mencionado
Decreto no 6.950/2009, foi transformada numa versão transitória deste conselho. Esta versão transitória recebeu mandato
de um ano voltado à definição dos critérios, regras e procedimentos eleitorais do CONASP “definitivo”.
“De cada um conforme suas capacidades”: participação, ambientes institucionais ... 193
são apenas pontos de partida para um trabalho mais elaborado que, esse sim, deve
ser levado a efeito pelo CONASP.
No que diz respeito à possibilidade de conhecimento e apuração de de-
núncias no âmbito do conselho, conselheiros ligados a movimentos de direitos
humanos e minorias, que no processo eleitoral ganharam bastante espaço no seg-
mento da “sociedade civil”, entendem que essa é uma tarefa e uma obrigação
do conselho. Já conselheiros ligados a outros setores, às vezes dentro da própria
representação da “sociedade civil”, acreditam que isso pode comprometer o tra-
balho do conselho.
Por fim, foi possível observar que, ao mesmo tempo em que pretendem ver
o conselho discutindo os citados aspectos estruturais da área, os conselheiros par-
tilham da percepção de que o CONASP tem pouca influência na agenda do Le-
gislativo, na qual, em geral, esse tipo de discussão desaguará. Num quadro como
esse, portanto, deve haver muita moderação nas expectativas sobre a efetividade
das deliberações do conselho.6
Em segundo lugar, nota-se que o diagnóstico de capacidades de incidência
de IPs pode ser inspirador de estratégias metodológicas inovadoras, voltadas à
mensuração da efetividade dessas instituições. Por exemplo:
1) Avaliações estáticas da efetividade das IPs – ou seja, que as considerem
em um único ponto do tempo – devem incorporar diagnósticos de ca-
pacidade ao menos para serem utilizados como fatores moderadores ou
corretivos das conclusões. Em outras palavras, a mensuração da efetivi-
dade das IPs deve buscar extrair “de cada um conforme a sua capacidade”:
para que se saiba se uma IP tem sido efetiva, é importante saber o quão
efetiva ela pode vir a ser. Esse diagnóstico pode ser feito por vários ins-
trumentos metodológicos, como surveys, entrevistas etc.
2) Avaliações ao longo do tempo podem utilizar diagnósticos de capaci-
dade como linhas de base. Contrastando-se a produção da IP ao longo
6. Neste aspecto, o caráter aplicado da pesquisa permitiu formular três linhas de recomendações:
1. A secretaria executiva e os atores integrantes do conselho precisam desenvolver uma visão estratégica compar-
tilhada sobre a incidência do órgão na PNSP.
2. Visando ampliar sua legitimidade e capilaridade, o conselho poderia investir na construção de um sistema de parti-
cipação, envolvendo: i) uma radical publicização das suas atividades e deliberações; ii) uma reflexão sobre a interação
do CONASP com conselhos subnacionais e a PNSP; e iii) a preparação da II CONSEG, com foco na redação de seu
texto-base. A utilização, nesse propósito, do capital político de muitos conselheiros que participam daquelas instâncias
pode cumprir objetivos democratizantes, a despeito das advertências da literatura contra “participantes de ofício”
(COHN, 2010).
3. Tudo isso deve ser acompanhado de ações de fortalecimento institucional e inovação metodológica. Do ponto de
vista institucional, é preciso: i) definir posição estratégica para o CONASP e debater a adequação do marco legal
desta IP; ii) ampliar a influência do CONASP em áreas/poderes relevantes à PNSP; e iii) garantir recursos, meios
e quadros para a atuação do órgão e da secretaria executiva. Do ponto de vista metodológico, é preciso ter em
mente, antes de tudo, que esta não é uma questão instrumental, mas pode ter impactos estruturais na capacidade
deliberativa do conselho, mormente em função de suas demais características já indicadas.
194 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este texto deriva de iniciativa de pesquisa aplicada voltada a identificar os ele-
mentos constitutivos do ambiente institucional no qual o CONASP opera – a
trajetória da PNSP; as características e a posição institucional do órgão; e as ca-
racterísticas dos atores com ele envolvidos –, bem como à oferta de cenários para
a atuação do conselho e de seus conselheiros. A pesquisa de fundo adotou uma
perspectiva ainda embrionária na literatura, a qual se propõe a entender as con-
dições nas quais as IPs podem contribuir para a melhoria das políticas públicas,
com base em argumentos de inspiração institucionalista. A metodologia utilizada
foi mista, envolvendo survey, entrevistas, observação e análise de documentos.
No ambiente institucional assim investigado, destacam-se características ge-
néticas do CONASP que limitam a possibilidade de incidência desta IP na PNSP.
Isso, que se pode chamar de um diagnóstico de capacidades de incidência das IPs,
7. O CONASP constitui uma IP particularmente atrativa para este tipo de estratégia, porque, tendo sofrido recente
reestruturação em suas principais dimensões institucionais, ele oferece possibilidade muito maior de controlar o efeito
de determinadas inovações institucionais, despontando quase como um experimento natural aos olhos do analista.
“De cada um conforme suas capacidades”: participação, ambientes institucionais ... 195
REFERÊNCIAS
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196 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
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VAN HORN, C. E.; BAUMER, D. C.; GORMLEY JR., W. T. Politics and
public policy. Washington, D.C.: CQ Press, 2001.
CAPÍTULO 14
1 INTRODUÇÃO
As tensões criativas que as ciências sociais enfrentam, do ponto de vista episte-
mológico, estão cada dia mais explícitas nos dilemas metodológicos, ou seja, no
modo de fazer a ciência. Independentemente da discussão a respeito da cientifi-
cidade dos estudos de fenômenos sociais, o que se apresenta, para o sujeito que
investiga com atenção, são obstáculos para se conhecer com sistemática algo que
acontece na sociedade. Este é o intuito do presente artigo: refletir sobre desafios
metodológicos no estudo de conferências como processos participativos.
Observar. Analisar. Avaliar. Três ações que constituem uma pesquisa e que
são úteis quando se enfrenta a questão: quais são os desafios metodológicos do
estudo sobre conferências? Os verbos mencionados indicam o fazer do sujeito que
estuda o objeto. Observar é direcionar o olhar; analisar é decompor os elementos
constituintes; e avaliar é determinar o valor. Essas ações são etapas do processo
investigativo e servirão como pontos de parada no caminho desta reflexão.
1. Essa criação ocorreu no contexto das reformas levadas a cabo por Gustavo Capanema, em 1937, no Ministério da
Educação e Saúde Pública, cuja intenção era formular e implantar políticas nacionais. Para tal, “instituiu as Conferên-
cias Nacionais de Saúde (CNS), que deveriam reunir periodicamente delegações de todos os estados em um fórum
nacional e de caráter oficial para discutir os temas de saúde pública” (HOCHMAN, 2005, p. 133).
2. Saúde e assistência social.
3. Das 74 conferências nacionais realizadas entre 2003 e 2010, 70% foram realizadas pela primeira vez. Estima-se que
o ciclo de conferências envolveu mais de 5 milhões de pessoas (BRASIL, 2010).
4. Entre 2003 e 2010 identificam-se estudos publicados por outros autores em periódicos nacionais (DOURADO, 2009;
GUIZARDI, 2004), apresentações em congressos científicos (PINTO, 2006), dissertações de mestrado (GUERESI, 2004)
e relatórios técnicos (POGREBINSCHI, 2010).
5. A dificuldade de caracterizar o fenômeno parece explícita quando listas geradas pela Secretaria-Geral da Presidência
da República entre 2003 e 2010 apresentam divergências ao incluírem ou excluírem processos intitulados conferências.
Conferências e os desafios metodológicos de seu estudo 199
QUADRO 1
Critérios para avaliação de processos participativos
Âmbito Critério de avaliação Elementos de observação
- Cumprimento do planejamento.
- Recursos técnicos.
- Recursos humanos.
(continua)
Conferências e os desafios metodológicos de seu estudo 205
(continuação)
Âmbito Critério de avaliação Elementos de observação
(continuação)
Âmbito Critério de avaliação Elementos de observação
(continuação)
Âmbito Critério de avaliação Elementos de observação
- Formato da devolução.
Devolução dos resultados
- Existência de validação dos resultados por
parte dos participantes.
- Percepção dos participantes sobre a melhora
das relações entre si, entre organizações e
participantes e entre organizações.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O pressuposto causal que espera a geração de políticas públicas a partir das deli-
berações de conferências, além de ser de difícil verificação, tendo em vista a com-
plexidade dos processos de formulação de políticas públicas, indica um modelo
mental que pode trazer viés à pesquisa. É evidente que a efetividade deliberativa
deve estar em foco, mas não apenas ela. Afinal, verificando a totalidade do fenô-
meno conferência, é perceptível que outros elementos devem ser incluídos no
olhar apreciativo, tal como discutido em outros capítulos deste livro.
208 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
REFERÊNCIAS
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ensino: possibilidades e perplexidades no processo de democratização. Educar,
Curitiba, UFPR, n. 37, p. 293-308, maio/ago. 2010.
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2010. Disponível em: <http://www.secom.gov.br/sobre-a-secom/publicacoes/
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Conferências e os desafios metodológicos de seu estudo 209
1 INTRODUÇÃO
A presente coletânea, ao abordar os diversos desafios, perspectivas e estratégias
analíticas e metodológicas para a avaliação da efetividade da participação, reúne
as reflexões da autora sobre temas pertinentes à realização e operacionalização de
pesquisas e avaliações de instituições participativas (IPs) nas suas várias dimen-
sões. A Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC) realizada pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) coloca-se nesse campo de
debates enquanto pesquisa institucional e de registros administrativos inscrita no
conjunto das pesquisas sociais e demais estudos empíricos voltados para a escala
do município. Dessa maneira, oferece uma interessante oportunidade de avalia-
ção das gestões públicas municipais, bem como das práticas efetuadas nas IPs
locais, como conselhos, conferências, orçamentos participativos e demais formas
de participação institucionalizada.
O texto que segue introduz a MUNIC do IBGE, inicialmente oferecendo
um resumido panorama das transformações políticas experimentadas pelo país e
que ensejaram sua elaboração. A seguir, são tratados alguns aspectos referentes a
realização e operacionalização da pesquisa, a fim de dar uma imagem mais viva
das etapas e normas obedecidas, específicas de uma instituição de Estado, com
representação nacional, como o IBGE. Por último, é avaliada a abordagem dada
pela MUNIC às IPs locais seguindo a cronologia das atuais oito edições da pes-
quisa, concluindo-se com algumas considerações sobre o que foi realizado e as
perspectivas futuras.
212 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
legal – culminando com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) –, seja pela mo-
bilização da opinião pública pela ética na política.
Mais recentemente, o aprofundamento dos processos de internacionalização
da economia e formação de mercados específicos ampliou ainda mais o papel
desempenhado pelos municípios, articulando cidades em redes e inserindo-as di-
retamente no contexto internacional, ao mesmo tempo em que surgem pactos
no plano regional. Por sua vez, o desenvolvimento da tecnologia da informação
permitiu uma transparência maior das rotinas, da estrutura e do fluxo de recursos
sob a responsabilidade dos municípios. Tem-se como decorrência o atendimento
mais ágil e racional dos serviços prestados e maior interatividade e controle por
parte da sociedade, assim como maior agilidade na produção e disseminação das
informações e dos indicadores municipais.
trabalhos do técnico de pesquisas do IBGE. Antes de dar início à coleta dos dados
e à apuração, é realizado um treinamento centralizado em que estão presentes os
supervisores regionais e técnicos de todas as unidades estaduais do IBGE, num total
aproximado de cerca de 70 pessoas. Estes, posteriormente, serão responsáveis pelo
repasse do treinamento para os técnicos das mais de 500 agências do IBGE no país.
Após o processo de treinamento, inicia-se a fase de coleta das informações,
na qual o pesquisador do IBGE faz um primeiro contato com a prefeitura de cada
município a seu encargo, com objetivo de obter a indicação de uma pessoa, na
administração municipal, que coordene a coleta das informações nos vários setores.
Esta pessoa é entrevistada, sempre que possível, e deve manter contato com o
pesquisador do IBGE quando houver a necessidade de esclarecer algum item,
procedimento ou conceito relativo à pesquisa.
Para possibilitar o preenchimento dos questionários pelos diversos setores
das prefeituras, cada instrumento de coleta apresenta as explicações dos termos
e conceitos utilizados mais importantes junto aos quesitos correspondentes. O
técnico do IBGE, ao receber o questionário básico preenchido, procede a uma
crítica visual de comparação entre as informações coletadas nas edições de anos
anteriores. A entrada de dados é feita de forma descentralizada pela supervisão da
pesquisa, na sede de cada unidade regional, ou pelo técnico responsável pela coleta,
nas próprias agências. A crítica de consistência dos dados coletados é realizada
em cada unidade e, por sua vez, a apuração das informações é feita pela equipe
da Coordenação de População e Indicadores Sociais responsável pela MUNIC.
Diferentemente das demais pesquisas efetuadas pelo IBGE, as informações
prestadas pelas prefeituras são de natureza pública, configurando, assim, um con-
junto de informações a serem divulgadas individualmente. Este contexto, embora
não exima o IBGE da responsabilidade final pelos dados divulgados, confere um
caráter de maior corresponsabilidade entre a instituição e os próprios informan-
tes. Um levantamento desta natureza, de informações de caráter público, após os
procedimentos de crítica e análise das mesmas, exige ter respeitada sua integri-
dade.
A etapa seguinte compreende a disseminação dos resultados. Na Coordena-
ção de População e Indicadores Sociais, a consolidação da base de dados e a gera-
ção de tabelas de resultados vão dar origem aos produtos de divulgação. Os dados
da MUNIC são disponibilizados no portal do IBGE na internet, no sítio Perfil
dos Municípios Brasileiros, apresentando as informações de cada município, um a
um. Sob o mesmo título, Perfil dos Municípios Brasileiros, é publicado um volume
que reúne as notas técnicas, um conjunto de análises sobre os temas abordados,
em que são destacados pelos autores os aspectos mais relevantes, e seus resultados
são apresentados por meio de um conjunto de tabelas gerais selecionadas. Todas
Pesquisa de informações básicas municipais (Munic): instrumento para avaliação... 217
contabilizados 26,9 mil conselhos espalhados pelo país em 1999, uma média de
4,9 conselhos por município, o que proporciona um indicador preliminar da
magnitude desta instituição.
Desse modo, em 2001 a MUNIC examinou questões como a descentralização
do Estado e a fragmentação municipal; mecanismos de planejamento e gestão
urbana existentes nas municipalidades; políticas públicas e ações locais para en-
frentamento dos problemas habitacionais; iniciativas do poder público para ge-
ração de trabalho e renda, e equipamentos de cultura, esporte e lazer disponíveis
nessas localidades, entre outras características. E reafirmando o interesse pelas IPs
investigou em todos os municípios brasileiros a existência de conselhos em 13
áreas ou setores de governo, a saber: saúde, educação, assistência social, direitos
da criança e do adolescente, emprego/trabalho, turismo, cultura, habitação, meio
ambiente, transportes, política urbana, promoção do desenvolvimento econômico
e orçamento. Esta edição, tal qual a anterior, apresentou um quesito no qual
deveria ser informada a existência de outros conselhos que não os anteriormente
citados. Desta forma, deve-se destacar a principal qualidade desta pesquisa, que
é a de proporcionar um amplo quadro da institucionalização dos conselhos nas
gestões locais em todo o país. Devido ao próprio escopo da pesquisa, de caráter
censitário e tendo como informantes as prefeituras e não os conselheiros, foram
investigados poucos quesitos relativos a cada tipo de conselho.
Exceto para os conselhos de orçamento, foram feitas quatro perguntas, para
cada área de atuação dos conselhos, com o objetivo de verificar: se eles estavam
realmente em atividade, se tinham composição paritária e se os municípios dis-
punham de fundo municipal especial nestas áreas. Foram levantadas informações
sobre a efetiva realização de reuniões por parte dos conselhos naquele ano, a fre-
quência destas reuniões e a composição dos conselhos. Com referência à frequên-
cia, para fins de análise foram consideradas as seguintes: muito frequentes (desde
semanais até mensais), frequentes (bimestrais ou trimestrais), pouco frequentes
(semestrais) e irregulares. A importância dos quesitos relativos à existência e à
frequência das reuniões dos conselhos deve-se à possibilidade de se distinguir os
conselhos que realmente estavam em plena atividade daqueles que foram apenas
formalmente constituídos.
Em 2002, a MUNIC conservou o interesse nas IPs, mas deu grande ênfase
ao aparato administrativo e aos aspectos de modernização na gestão pública local,
com foco na política municipal de habitação. Foram contemplados temas tais
como quadro de servidores públicos municipais, aspectos da modernização da
administração tributária, articulações interinstitucionais nos municípios, estrutu-
ra administrativa e programas ou ações na área da habitação, existência de guarda
municipal e atividades desempenhadas por este equipamento de segurança pública.
Ainda examinou informações relacionadas à existência do Conselho de Direitos
220 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
TABELA A.1
Brasil: ano de realização da MUNIC e total de municípios segundo as instituições participativas investigadas
Municípios
Instituições participativas Ano de realização da pesquisa
1999 2001 2002 2004 2005 2006 2008 2009
Total de municípios 5.506 5.560 5.560 5.560 5.564 5.564 5564 5.565
Conselho Municipal de Educação 5.010 4.072 - - 5.037 3.760 - 4.403
Conselho de Controle e Acompanhamento Social do FUNDEF - - - - - 5.372 - -
Conselho de Controle e Acompanhamento Social do FUNDEB - - - - - - - 5.267
Conselho Escolar - - - - - 3.867 - 4.290
Conselho de Alimentação Escolar - - - - - 5.375 - 5.466
Conselho de Transporte Escolar - - - - - 2.165 - 2.201
Conselho Municipal de Saúde 5.425 5.426 - - 5.541 - - 5.417
Conselho Municipal de Assistência Social 5.036 5.178 - - 5.497 - - 5.527
Conselho Municipal de Direitos Humanos - - - - - - - 79
Conselho Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente 3.948 4.306 4.592 - 5.201 4.622 - 5.084
Conselho Tutelar 3.011 3.798 4.058 - 4.857 5.167 - 5.472
Conselho Municipal de Igualdade Racial ou similar - - - - - - - 148
Conselho Municipal de Direitos da Pessoa com Deficiência - - - - 528 - - 490
Conselho Municipal de Direitos da Mulher - - - - 438 - - 594
Conselho Municipal de Direitos do Idoso - - - - 1.611 - - 1.974
Conselho Municipal de Direitos da Juventude ou similar - - - - - - - 303
Conselho Municipal de Direitos de Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais - - - - - - - 4
Conselho Municipal de Segurança Alimentar - - - - 2.372 - - 1.318
Comitê Fome Zero - - - - 2.038 - - 786
(continua)
Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
(continuação)
Municípios
Instituições participativas Ano de realização da pesquisa
1999 2001 2002 2004 2005 2006 2008 2009
Comitê Gestor do Bolsa Família - - - - - - - 3.761
Conselho Municipal de Emprego/Trabalho 1.669 1.886 - - - - - -
Conselho Municipal de Espote - - - 658 - - - 623
Conselho Municipal de Turismo 858 1.226 - - - - - -
Conselho Municipal de Cultura - 734 - - 1.169 948 - 1.372
Conselho Municipal de Preservação do Patrimônio ou similar - - - - - 741 - -
Conselho Municipal de Habitação 439 628 - 779 979 - 1.709 2.373
Conselho Municipal de Meio Ambiente 1.176 1.615 1.895 2.039 - - 2.650 3.124
Comitê de Bacia Hidrográfica - - - 2.829 - - - 1.428
Fórum da Agenda 21 - - 835 - - - - 614
Conselho Municipal de Transporte 228 270 - - - - 326 328
Conselho Municipal de Política Urbana, Desenvolvimento Urbano, da Cidade ou similar 188 334 - 731 - - 1.066 981
Gestão Orçamentária Participativa - - - - 4.010 - - -
Conselho de Orçamento - 271 - - - - - -
Conselho Municipal de Promoção do Desenvolvimento Econômico - 924 - - - - - -
Conselho Municipal de Segurança - - - - - 445 - 579
Conselho Comunitário de Segurança - - - - - - - 931
Conselho Municipal de Defesa Civil - - - - - 1.405 - -
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, MUNIC 1999, 2001, 2002, 2004, 2005, 2006, 2008 e 2009.
Pesquisa de informações básicas municipais (Munic): instrumento para avaliação...
225
PARTE III
ESTRATÉGIAS ANALÍTICAS, EXPLICAÇÕES
CAUSAIS E A CONSTRUÇÃO DE ELOS
ENTRE OS PROCESSOS E OS RESULTADOS
DA PARTICIPAÇÃO
CONTEXTUALIZAÇÃO, OBJETIVOS E ORGANIZAÇÃO
Por sua vez, o capítulo 20, de autoria conjunta de Eleonora Schettini Martins
Cunha, Debora C. Rezende de Almeida, Claudia Feres Faria e Uriella Coelho
Ribeiro, apresenta, ainda no registro das análises comparativas, uma estratégia
multidimensional para a avaliação dos conselhos gestores de políticas públicas.
Trata-se de abordagem que busca consolidar a análise de elementos tanto con-
cernentes às dinâmicas internas das IPs, quanto às dinâmicas que se dão em am-
bientes externos. No caso das internas, as autoras chamam a atenção para fatores
como o desenho institucional, isto é, regras e normativas de funcionamento, bem
como elementos atinentes ao processo de deliberação, como a abertura à partici-
pação, a publicidade das decisões, a capacidade de vocalização, as desigualdades
em termos de conhecimento, dentre outras. Já no caso das variáveis externas, as
autoras chamam a atenção para elementos como projeto político de elites gover-
nantes, capacidade administrativa e financeira do governo local, contexto socio-
econômico, entre outros. A abordagem proposta aponta também as formas pelas
quais esses elementos internos e externos interagem entre si e se conectam com
os resultados produzidos pelas instituições participativas. Ao longo do texto, são
oferecidos exemplos de aplicação dessa proposta em projetos já concluídos.
Por fim, conclui a terceira parte do livro o capítulo 21, de Acir Almeida, o
qual fornece informações e recomendações úteis aos pesquisadores que se dedicam
a estimar os efeitos causais de IPs no Brasil. O autor apresenta variados métodos
para estimação dos efeitos causais a partir de dados observacionais e discute as po-
tencialidades e limitações da regressão linear e do matching, defendendo o seu
uso como ferramentas de análise complementares. São levantadas questões como a
utilização de modelos contrafactuais, o problema da heterogeneidade para com-
paração numa perspectiva temporal e os problemas de amostragem e significância
estatística. Finalmente, cumpre registrar a relevância do conhecimento qualitati-
vo para a correta identificação de hipóteses e o aperfeiçoamento dos desenhos de
pesquisa para avaliação da efetividade das IPs.
CAPÍTULO 16
1 INTRODUÇÃO
O campo de estudos sobre instituições participativas (IPs), após praticamente três
décadas que separam as experiências pioneiras de governos municipais no final dos
anos 1970 e início dos anos 1980 (com destaque para casos como o de Lages,
Pelotas e Boa Esperança) e a difusão generalizada das IPs nos anos 2000, parece en-
caminhar-se para uma terceira geração de análises que se expressa nesta publicação.
A primeira geração de estudos deste campo foi caracterizada, em grande me-
dida, pela preocupação em defender as IPs enquanto instrumentos para o alcance de
determinados objetivos político-normativos subjacentes ao processo de democrati-
zação brasileiro. Ao mesmo tempo, observa-se nessa geração uma disputa pela cons-
trução deste tema enquanto “objeto” científico legítimo, demarcando um espaço
próprio perante outros campos mais consolidados e reconhecidos academicamente.
O significativo acúmulo de pesquisas da primeira geração, ao longo dos anos
1990 e início dos anos 2000, forneceu o suporte empírico para a emergência, em
meados dos anos 2000, de uma segunda geração de estudos críticos sobre as ex-
periências participativas. Nesta nova geração, observa-se um número crescente de
análises que enfocam os significativos descompassos existentes entre os objetivos
político-normativos democratizantes que alimentavam o ideário participacionista
e as suas expressões empíricas. Em certos casos, passa-se da “apologia”, que marca
parte da primeira geração, para uma “condenação” das IPs. Tal postura, no limite,
se desdobra na própria crítica ao objeto de estudo – a “participação” – considerado
marcado por uma inerente carga normativa.
Apesar disso, no entanto, as IPs consolidam-se na última década e tornam-se
uma parte importante da arquitetura institucional do Estado brasileiro e dos
234 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
1. Para que esta nova geração de estudos se consolide é imprescindível a aproximação e interlocução com o campo de
pesquisas voltado a análise e avaliação de políticas públicas. Apesar de relativamente incipiente no Brasil, a análise e
a avaliação de políticas públicas apresentam um expressivo desenvolvimento de abrangência internacional, podendo
oferecer recursos teóricos, analíticos e metodológicos fundamentais para o avanço do estudo das IPs. Não sendo um
especialista em políticas públicas, desde já gostaria de salientar que os argumentos desenvolvidos nas páginas seguin-
tes, baseados em diversas pesquisas próprias e na literatura sobre IPs, devem ser lidos como uma modesta tentativa de
apontar alguns caminhos aparentemente promissores para o avanço desta nova geração de estudos.
Dos casos aos tipos: notas para uma apreensão das variações... 235
setor de política e/ou nível de governo, é provável que sejam observadas significa-
tivas variações na posição ocupada pelas IPs em diferentes redes e para os distintos
atores que integram estas redes (sem falar para aqueles que delas estão excluídos).
Tais variações são fundamentais para analisar e avaliar como as IPs funcionam e
quais resultados produzem.
De outro lado, é necessário também analisar qual a posição que as IPs ocupam
na relação com outras esferas (institucionalizadas ou não) nas quais se desenvolve o
processo de produção e implementação das políticas públicas. Esta análise é funda-
mental para a identificação, entre outros aspectos, de quais os resultados as IPs são
capazes de produzir, passo fundamental para uma avaliação mais realista das mesmas.
QUADRO 1
Centralidade dos atores na rede
Alta Baixa
decisões importantes para este setor de política pública. Tais características tendem a
estimular o interesse e as disputas entre os atores para terem acesso a este fórum.
Uma segunda possibilidade é quando as IPs possuem importância apenas
para os atores centrais de uma rede de política pública. Neste caso, elas tendem a
se constituir em espaços de legitimação das relações de poder e dos interesses do-
minantes. Diante de tal situação, os atores subordinados, por obstáculos à entrada
ou por opções estratégicas, tendem a buscar outras formas de atuação e/ou outros
canais de acesso institucional.
No caso de IPs que possuem alta centralidade para atores em posições su-
balternas nas redes de políticas públicas, estas tendem a se constituir em espaços
de tensionamento e conflito em relação aos atores dominantes e seus espaços de
intervenção institucional, que constituem canais alternativos às IPs.
Por fim, IPs pouco valorizadas e integradas por atores subalternos das redes
de políticas públicas tendem a assumir o caráter de um fórum periférico nos
processos de produção de decisões. Neste caso, se constituem em espaços pouco
significativos em termos da produção de políticas públicas e, com o tempo, tendem
a esvaziar-se.
2) Em segundo lugar, é importante situar as IPs nos ciclos de produção e
implementação de políticas públicas, ou seja, identificar qual a posição e
o papel destas instituições no processo de formulação, decisão, implan-
tação, controle e/ou avaliação das políticas públicas. A posição ocupada
pelas IPs neste ciclo e a posição que elas ocupam para os atores das redes
de políticas públicas, abordadas antes, são duas dimensões que tendem
a se retroalimentar; ou seja, as IPs têm centralidade nos ciclos na medida
em que elas têm centralidade para os atores relevantes das redes e, ao
mesmo tempo, adquirem centralidade para os atores na medida em que
são espaços centrais nos ciclos de produção e implementação de políti-
cas públicas.
É importante, no entanto, destacar que as IPs podem assumir centralidade
em determinadas etapas do ciclo e ser pouco ou nada relevantes em outras etapas.
Tal variação tende a fazer com que distintos atores, à medida que avaliam diferen-
temente a importância de cada etapa e/ou variam seus recursos e capacidades de
intervenção em cada uma delas, tenham uma avaliação diferenciada em relação à
participação nas IPs.
Observa-se, assim, a relevância de analisar não apenas a variação geral da im-
portância das IPs nos ciclos de políticas públicas, mas também as diferenças desta
importância em cada etapa daquele ciclo. Desta forma, obtêm-se elementos para
a constituição de tipologia de IPs que têm nos seus polos as situações extremas (e,
Dos casos aos tipos: notas para uma apreensão das variações... 239
análises sistemáticas sobre mudanças geradas pelas IPs em cada etapa do ciclo de
políticas públicas, as quais podem ser bastante distintas. Na medida em que as IPs
não incidem necessariamente em todas as etapas do ciclo, conforme argumento
exposto anteriormente, elas podem alterar substancialmente uma determinada
etapa, sem afetar outra(s) de forma significativa.
Por fim, também se observa na literatura uma fragilidade no estabelecimento
dos parâmetros de avaliação para as mudanças de processo geradas pelas IPs. Ou
seja, em geral os estudos concentram-se no próprio funcionamento das IPs, que
são contrapostas a um passado abordado de forma pouco aprofundada – e, por
vezes, caricatural – para salientar os efeitos que o pesquisador pretende enfatizar.
Tendo presente a necessidade de confrontar estas limitações, destacam-se duas
dimensões importantes para elaboração de uma tipologia que auxilie na avaliação da
forma de funcionamento das IPs e, especialmente, das relações de poder que se esta-
belecem no seu interior: i) o acesso a estes espaços; e ii) a participação nestes espaços.
De um lado, é preciso identificar os efeitos das IPs sobre quais os atores que
têm acesso aos espaços de formulação e implementação de políticas públicas.2
Em outras palavras, é preciso analisar se a introdução e o funcionamento de IPs
geram alguma alteração nos critérios e nos mecanismos de acesso ao processo de
formulação e implementação de políticas públicas.
De outro lado, é necessário analisar os efeitos das IPs sobre as possibilidades de
os diferentes atores com acesso a estes espaços intervirem efetivamente no processo
político que aí tem lugar. Ou seja, analisar quais são os critérios e mecanismos que
hierarquizam este espaço social e definem as possibilidades de participação dos atores.
Articulando estas duas dimensões, tem-se o quadro 2.
QUADRO 2
Critérios/mecanismos de participação
Simétricos Assimétricos
2. Para simplificação da argumentação, pressupõe-se aqui que as IPs se constituem em espaços relevantes no processo
de formulação e implementação de políticas públicas. No entanto, como já foi salientado anteriormente, as IPs podem
apresentar uma posição periférica e, no limite, irrelevante naquele processo. Neste sentido, o acesso à IP não significa,
necessariamente, acesso ao processo de formulação e implementação de políticas públicas.
242 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
QUADRO 3
Tipo de IP Etapa do ciclo Tipos de resultados
Lista de demandas
IP de consulta e diagnóstico Identificação de problemas e demandas
Diagnósticos de situação/problemas
Elaboração de análises
IP de planejamento Planejamento
Formulação de planos de ação
Definição de prioridades
IP de alocação de recursos Decisão sobre alocação de recursos
Seleção de projetos/ações
IP de formulação de políticas Formulação de políticas Deliberação sobre propostas de políticas
Acompanhamento da implementação
IP de fiscalização Monitoramento
Fiscalização do uso de recursos
3. A literatura sobre redes de políticas públicas parte do pressuposto de que sempre há uma seletividade na definição
dos atores e interesses que contam na produção de políticas. A questão, neste caso, não seria a presença ou ausência
de seletividade, mas das formas e da intensidade desta.
Dos casos aos tipos: notas para uma apreensão das variações... 243
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A proposta de construção de tipologias, obviamente, apresenta claros limites pe-
rante a complexidade dos processos em foco. No entanto, como em todo esforço
de formalização,4 a redução da complexidade se constitui em um passo necessá-
rio para um tratamento sistemático e cumulativo dos objetos de pesquisa. Uma
maior precisão na identificação das variações qualitativas das IPs, a apreensão de
padrões distintos de funcionamento e de resultados e, especialmente, a análise
das relações entre estas variações são ganhos que, mesmo limitados, possibilitam
o avanço deste campo de estudos em termos de comparação e generalização dos
resultados de pesquisa.
Outro limite da construção de tipologias é que elas tendem a produzir clas-
sificações estáticas que, sendo adequadas para caracterizar um momento particular,
são inadequadas para análises longitudinais de processos marcados por signifi-
cativa dinamicidade. A posição ocupada por IPs na atuação de diferentes atores
ou nos ciclos de políticas públicas, por exemplo, tende a apresentar expressiva
variação a depender de mudanças das forças políticas à frente dos governos. No
entanto, o acúmulo sistemático das “fotografias” fornecidas por estudos fundados
nos mesmos parâmetros de classificação e ordenamento da realidade ofertado pelas
tipologias possibilita a visualização das mudanças e, mesmo, de padrões de mu-
dança que, de outra forma, ficam obscurecidos.
Como salientado na introdução, os argumentos desenvolvidos ao longo deste
artigo constituem uma tentativa, claramente limitada e incompleta, de contribuir
com o desenvolvimento de um campo de estudos que conseguiu superar diversos
entraves para seu reconhecimento, gerou uma base de pesquisas empíricas alta-
mente qualificadas e, neste momento, encaminha-se para uma nova etapa cujos
primeiros passos expressos nesta iniciativa do Ipea parecem altamente promis-
sores. Contribuir, ainda que modestamente, nesta caminhada foi o objetivo das
ideias apresentadas.
4. Tilly (2004, p. 4), em sua defesa dos formalismos na pesquisa social, salienta que “A maior parte dos pesquisadores
sociais aprendem mais por estar errado do que por estar certo – desde que então eles reconheçam que estavam
errados, vejam por que eles estavam errados e sigam em frente para melhorar seus argumentos. Interpretações post
hoc dos dados minimizam a oportunidade de reconhecer as contradições entre argumentos e evidências, enquanto a
adoção de formalismos aumenta esta oportunidade. Formalismos cegamente seguidos levam à cegueira. Inteligente-
mente adotados, no entanto, eles melhoram a visão. Ser obrigado a explicitar os argumentos, checar suas implicações
lógicas e examinar se as evidências se conformam aos argumentos promove tanto a acuidade visual quanto a respon-
sabilidade intelectual”.
Dos casos aos tipos: notas para uma apreensão das variações... 245
REFERÊNCIAS
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mento participativo. São Paulo: Cortez, 2003.
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DAGNINO, E. (Org.). Sociedade civil e espaços públicos no Brasil. Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 2002.
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democrática na América Latina. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2006.
GURZA LAVALLE, A.; HOUTZAGER, P.; CASTELLO, G. Representação
política e organizações civis: novas instâncias de mediação e os desafios da legitimi-
dade. Revista Brasileira de Ciências Sociais, v. 21, n. 60, p. 43-66, 2006.
5. Foram referidas apenas as publicações nacionais. Destaca-se, no entanto, a existência de uma vasta e
uali ada literatura interna ional so re as Ps rasileiras.
246 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
1 INTRODUÇÃO
Nosso objetivo aqui é apresentar e discutir uma técnica de desenho de pesquisa
e análise comparativa para a avaliação dos efeitos e resultados das instituições
participativas (IPs), denominada matched-pair analysis ou análise de pares con-
trafactuais. A literatura sobre IPs no Brasil, apesar de vasta, pouco se dedicou à
investigação de se e como tais instituições produzem impactos sobre a atuação dos
governos, especificamente sobre sua gestão em políticas públicas (PIRES; VAZ,
2010). Em outras palavras, ainda sabemos pouco sobre a seguinte questão: existe
alguma diferença, em termos de gestão pública e resultados de políticas públicas,
entre municípios que possuem IPs consolidadas e municípios que não possuem
as mesmas características?
Enfrentar tal questão requer um redirecionamento do foco analítico, do
estudo do funcionamento de IPs específicas e os seus papéis em uma estrutura de
governo, para a compreensão do município como unidade de análise. A comparação
entre municípios possibilita compreendermos, por exemplo, como variações ou
diferenças (sejam quantitativas ou qualitativas) no desempenho de seus governos
locais podem estar associadas ou não com níveis de abertura a participação e con-
solidação de IPs. Comparar municípios não constitui tarefa trivial. Nesse sentido,
o presente capítulo tem como objetivo apresentar, discutir a aplicação, os avanços
e possíveis limites da estratégia de análise de pares contrafactuais.
O capítulo está organizado da seguinte forma: na segunda seção, empreende-se
breve discussão acerca do crescimento e diversificação da participação política no
Brasil, enfatizando-se tanto a relevância do fenômeno quanto os desafios associados
à avaliação dos resultados e efeitos das IPs sobre os processos de formulação e
implementação de políticas públicas. Na terceira seção, descreve-se a técnica de
248 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
análise de pares contrafactuais, trazendo-se à baila literatura recente que dela tem
se apropriado para investigação dos resultados e efeitos das IPs. A quarta seção é
dedicada às considerações finais.
1. Há três conselhos gestores específicos cuja presença é obrigatória para o repasse de verbas do governo federal refe-
rente à política pública à qual eles se ligam. São eles: o da Saúde, o da Assistência Social e o de Direitos da Criança e
Adolescente (GOHN, 2001). A área de educação envolve uma série de outros conselhos não contemplados na pesquisa
do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e que envolvem repasses de fundos federais, como o Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) etc.
Por esse motivo, também, explica-se a redução observada no número de conselhos de educação (diversificação interna
dos mecanismos de participação na área).
Comparações entre municípios: avaliação dos efeitos da participação... 249
TABELA 1
Disseminação de conselhos nos municípios brasileiros, por área de atuação1
(Em %)
2001 2002 2004 2005 2006 2008 2009
Saúde 98 - - - - - 98
Assistência social 93 - - - - - -
Criança e adolescente 77 82 - 93 83 - 91
Educação 73 - - - 68 - 71
Emprego/trabalho 34 - - - - - -
Turismo 22 - - - - - -
Cultura 13 - - 21 17 - 25
Habitação 11 - 14 18 - 31 43
Meio ambiente 29 34 37 - - 48 56
Transporte 5 - - - - 6 6
Política urbana 6 - - 13 - 18 -
Orçamento 5 - - - - - -
Segurança pública - - - - 8 - 10
Defesa civil - - - - 26 - -
Esporte - - - - - - 11
Direitos da mulher - - - - - - 11
Idoso - - - - - - 36
Juventude - - - - - - 5
Direito das pessoas com deficiência - - - - - - 9
Fonte: MUNIC/IBGE.
Notas: 1 A tabela foi construída a partir de dados da Pesquisa MUNIC/IBGE a qual não coleta sistematicamente os mesmos
dados nos diversos anos em que foi realizada. Por isso, temos a dificuldade de construir séries históricas minimamente
completas sobre a implantação de conselhos nos municípios.
2. Essas hipóteses, seu lastreamento teórico e implicações práticas já foram desenvolvidos em maiores detalhes em
trabalhos anteriores – ver Pires e Tomas (2007) e Marquetti, Campos e Pires (2008).
250 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
3. Além desses tipos de empecilhos, vale citar também outros de relevância, como por exemplo o fato de que, diferente-
mente de outros tipos de política pública, em especial no caso daquelas de cunho tributário, orçamentário, macroeco-
nômico e mesmo as de cunho social, que em geral são desenhadas com base em fins e resultados bem estabelecidos,
não há consenso na literatura nem nos debates políticos acerca de definições concretas e específicas dos objetivos que
as IPs pretendem alcançar. Teoricamente, existem múltiplas definições desses objetivos, o que leva à constatação de que,
na verdade, elas são potencialmente relevantes para um conjunto de diferentes tipos de resultados (PIRES; VAZ, 2010).
Comparações entre municípios: avaliação dos efeitos da participação... 251
comparação intramunicipal, isto é, entre regiões de uma mesma cidade (no caso,
São Paulo). A cidade, a qual foi submetida como um todo a uma única política
municipal de descentralização da gestão dos serviços de saúde, foi então analitica-
mente dividida em regiões, classificadas segundo seus respectivos IDH-Municipal
(IDH-M). A partir daí, é observado em cada região da cidade o desempenho
dos conselhos distritais de saúde e os resultados da política de saúde. Foram dois
os principais resultados encontrados. Em primeiro lugar, regiões que, compa-
rativamente, destacavam-se por maiores dificuldades de acesso a educação, as-
sistência social e saúde; isto é, aquelas com piores IDH-M foram aquelas que,
no período analisado, mais receberam recursos (físicos, humanos e financeiros).
Sugere-se, neste sentido, a geração e existência de um padrão distributivo con-
sistente na cidade, advindo, principalmente, da própria atuação do poder público
local com a adoção de critérios objetivos para a gestão dos recursos. Por outro
lado, ao empreenderem uma análise mais detida através da comparação entre as
próprias regiões de menor renda, os autores percebem que há diferenças no acesso
a tais bens: algumas regiões receberam montantes significativamente maiores de
recursos do que outras, como, por exemplo, a construção de Unidades Básicas de
Saúde (UBSs), hospitais e mesmo recursos financeiros. Percebem, também, que
estas regiões mais beneficiadas são aquelas que, historicamente, contam com um
substrato de participação política mais ativa do que aquelas que receberam menos
recursos. Sugerem, então, a relação entre esta variável e a capacidade de captação
e barganha pelos recursos disponibilizados pelo poder público.
Enquanto os exemplos anteriores apontaram estudos que focaram uma única
IP (seja o OP ou conselhos, como os de saúde), Pires e Tomas (2007) introduzem
uma perspectiva mais ampliada para a adoção da metodologia de pares para aná-
lise de efetividade de instâncias participativas em municípios brasileiros. Os au-
tores tomam por unidade de análise não apenas a presença de uma IP, mas, antes,
de um conjunto dessas instâncias no município, composto por OP, conselhos ges-
tores e outras IPs. A esse conjunto é dado o caráter de variável independente e, ao
tomá-lo por base, os autores são capazes de empreender uma comparação de pares
de municípios – que são selecionados de acordo com variáveis de controle espe-
cíficas, como tamanho populacional, renda per capita, níveis de associativismo,
entre outras – para resultados específicos de indicadores das áreas de arrecadação
tributária e dispêndios em serviços públicos, como saúde, educação e assistência
social. Os resultados encontrados para os casos estudados sugeriram possíveis cor-
relações positivas entre presença de IPs e melhoramento destes indicadores.
Avançando nessa mesma linha, de compreender as diferenças entre muni-
cípios no que diz respeito ao seu grau de abertura à participação social, Pires e
Vaz (2010) elaboram uma proposta de índice que tenta medir variações na pre-
sença e no nível de consolidação de IPs em determinado município, chamado
254 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
TABELA 2
Pares de municípios e suas características básicas
Renda Índice
Taxa de Taxa de Sobrevivência
UF Município População per de IDH-M IMIP
urbanização alfabetização até 60 anos
capita Gini
BA Vitória da Conquista 262.494 85,9 204,9 0,63 0,708 80,22 71,23 0,84
MG Juiz de Fora 456.796 99,2 419,4 0,58 0,828 95,3 83,17 0,77
RS São Leopoldo 193.547 99,7 370,06 0,55 0,805 95,22 77,68 0,75
Novo Hamburgo 236.193 98,2 390,95 0,55 0,809 94,99 79,74 0,39
4. Grosso modo, a composição do índice reside basicamente em quatro dimensões analíticas específicas: a densidade,
que mensura a quantidade de IPs existentes em um município; a dimensão diversidade, que mede a abrangência (en-
tendida como a variedade e o número de áreas de política pública e de métodos de participação acumulados nos últi-
mos 12 anos) do conjunto das IPs existentes no município sobre o leque de atuação do governo municipal; a dimensão
durabilidade, que mensura a vigência continuada dessas instituições para além do intervalo entre gestões municipais;
e, por fim, a dimensão deliberação, que mensura o potencial para efetiva deliberação entre os participantes de IPs com
base nas normas que regem o funcionamento desses espaços, as dinâmicas de interação entre os participantes e os
processos de tomada de decisão.
Comparações entre municípios: avaliação dos efeitos da participação... 255
TABELA 3
Pares de municípios e infraestrutura
% de domicílios conectados à rede de esgoto % de domicílios com abastecimento de água
Ilhéus 40 42 42,7 60
Sorocaba 40 42 42,7 60
Vemos que, para as duas variáveis aqui consideradas (o estudo envolveu uma
ampla série de indicadores), “domicílios com rede de esgoto” e “domicílios com
abastecimento de água”, a cidade de Vitória da Conquista apresenta valores con-
sistentemente melhores do que Ilhéus, indicando que políticas de planejamento
urbano e de investimento na área foram levadas a cabo na cidade com maior rigor
do que nesta última. Vale lembrar que, como já colocado anteriormente, a efetiva
implementação de tais políticas, para que seja eficaz e eficiente, apresentando va-
lores mais altos, como neste caso, depende, em grande medida, da responsividade
do governo a demandas da sociedade civil e da sua capacidade, administrativa e
financeira, de responder a tais demandas.
Para além da comparação entre pares e utilizando da mesma lógica de indução
de contrafactuais, os autores do estudo também fizeram testes com análise de
5. Além desse tipo de controle, também os contextos político, econômico e social de cada par foram analisados com-
parativamente. Apenas a título de exemplo, em relação ao primeiro par, as duas cidades têm trajetórias relativamente
diferentes em ambas as dimensões, o que pode ajudar a explicar eventuais distorções nas variáveis de resultado.
Economicamente, Vitória da Conquista tem o comércio e a prestação de serviços como dois fatores determinantes
da economia na área urbana, contando, por exemplo, com uma expansão relevante do setor industrial no início dos
anos 1990. Em Ilhéus, por seu turno, a principal atividade econômica ainda é a agricultura, baseada principalmente
na plantação do cacau. A maioria das atividades que fogem a esta área, como a industrial, está, ainda assim, a ela
relacionada, como no caso das indústrias de bombons, cuja matéria-prima básica é o cacau.
256 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
trios de municípios, com vistas à introdução de novos testes para a relação entre
participação e desempenho da gestão e de políticas locais. Um primeiro trio de
casos selecionados conformou municípios que possuíam características variadas
em termos econômicos, demográficos, políticos e sociais, mas que compartilhavam
de altos níveis de institucionalização da participação. O segundo trio, por seu turno,
conformou municípios também com características variadas, mas que comparti-
lhavam de baixos níveis de institucionalização da participação. As cidades escolhidas
e suas respectivas características estão expressas na tabela 4.
TABELA 4
Trios de municípios e suas características básicas
Taxa de Renda Índice Taxa de Sobrevivência
Municípios População IDH-M IMIP
urbanização (%) per capita de Gini alfabetização até 60 anos
Chapecó-SC 146.967 92 341,64 0,57 0,848 92,89 90,83 0,81
O trio dos municípios Chapecó, Poços de Caldas e Sobral possui uma coisa
em comum: altos níveis de institucionalização da participação (respectivamente,
0,81, 0,70 e 0,67), além de terem aproximadamente o mesmo porte popula-
cional. Todavia, experimentam diferenças relevantes em termos das dinâmicas
econômicas, socais e políticas. Como exemplo, o fato de se localizarem em três
regiões muito distintas do Brasil (Sul, Sudeste e Nordeste) tende a afetar signi-
ficativamente a dinâmica e o potencial de desenvolvimento local. O outro trio
dos municípios, Luziânia, Garanhuns e Lages, também experimenta os tipos de
diferenciações apontadas, mas comunga, por sua vez, da característica comum de
baixos valores no tocante à institucionalização da participação.
De forma geral, as comparações com base neste método confirmaram as
associações encontradas entre níveis de institucionalização da participação para os
pares vistos anteriormente. O grupo de municípios com baixo IMIP compartilha
de indicadores de resultados sistematicamente inferiores em relação ao grupo de
municípios com IMIP alto, independentemente das diferenças no interior de
cada trio em termos da economia, políticas e situação social local. A tabela 5
confere um panorama disso.
Apenas como ilustração, conforme se observa nesta tabela, é possível dizer
que, mesmo possuindo níveis de renda, IDH e índice de Gini igualmente variados
Comparações entre municípios: avaliação dos efeitos da participação... 257
(ou seja, municípios nos dois trios com níveis semelhantemente altos e baixos para
esses indicadores), ainda assim o grupo de municípios com IMIP baixo nunca supera
(na maioria dos casos ficando bem abaixo) os montantes alocados para a educação e
saúde nos municípios com IMIP alto. Os resultados, afinal, obtidos a partir da me-
todologia de pares contrafactuais, tomando por variável de controle o índice criado,
revelaram-se consistentes com uma perspectiva de melhoramento de indicadores de
resultado para diversas áreas, como tributária e de oferta de serviços públicos, no
tocante a um maior grau de institucionalização de participação observado.
TABELA 5
Trios de municípios e despesas orçamentárias
Orçamento total Orçamento total da Despesa de
da área de saúde área de educação investimento
Municípios IMIP (per capita) (per capita) (per capita)
2000 2004 2006 2000 2004 2006 2004
Chapecó-SC 0,81 154,4 291,6 341,70 187,9 225,9 299,8 81,95
Poços de Caldas-MG 0,70 150,2 284,5 366,1 175,4 260,7 351,1 603,77
Sobral-CE 0,67 245,97 446,8 - 89,39 224,3 - 307,2
Média (amostra) 0,55 143,20 221,12 296,02 134,19 181,59 251,14 83,29
Mediana (amostra) 0,59 127,90 221,10 297,77 97,25 166,85 236,27 69,85
Luziânia-GO 0,39 39,3 73,9 165,10 64,6 51,1 88,3 39,1
Lages-SC 0,35 102,7 186 219,60 86,8 155,9 196,8 85
Garanhuns-PE 0,28 - 80,7 - - 92,2 - 65,4
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Metodologicamente, a tarefa de avaliação na área de ciências sociais é tarefa árdua
do ponto de vista do controle de variáveis, efeitos e obtenção de resultados consis-
tentes. Este trabalho buscou demonstrar uma metodologia cuja pretensão reside
em lidar exatamente com essa problemática, sob a égide específica, neste caso,
do objetivo de estudar os possíveis efeitos da institucionalização da participação
no desempenho de governos locais brasileiros, por meio de instâncias como, por
exemplo, conselhos gestores de políticas públicas e OP.
A metodologia de análise de pares contrafactuais tem sido consistentemente
adotada por pesquisadores que trabalham na seara de investigações de impactos
de IPs. Sua principal vantagem, como se viu, reside na possibilidade de controle
de variáveis diversas para atribuição de caráter de comparação aos objetos de aná-
lise e, assim, potencializar a atribuição de variação em dimensões diversas a causas
específicas. No estudo de Pires e Vaz (2010), por exemplo, isso ficou claro no
caso da variação de indicadores diversos ligados à área de resultados de políticas
258 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
REFERÊNCIAS
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Comparações entre municípios: avaliação dos efeitos da participação... 259
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Comparações entre municípios: avaliação dos efeitos da participação... 261
1 INTRODUÇÃO
A emergência de formas de participação social na formulação, execução e controle
de políticas públicas no Brasil tem despertado expectativas em relação aos seus
potenciais efeitos distributivos. Tendo como base avanços e debates na teoria de-
mocrática contemporânea – em especial as teorizações a respeito da esfera pública
e da deliberação e suas críticas ao “elitismo democrático”1 – tornou-se corrente a
hipótese de que a abertura dos processos de produção de políticas públicas à par-
ticipação de cidadãos e a introdução de mecanismos participativos promoveriam
maior distributividade dos resultados e acessibilidade aos benefícios dos progra-
mas, projetos e serviços oferecidos pelo governo. Essa hipótese foi expressa de
diversas formas no debate político e no debate acadêmico. No primeiro, partidos
políticos de esquerda, em especial o Partido dos Trabalhadores (PT), no início da
década de 1990, defendiam a ideia de que a incorporação da participação popular
nas decisões públicas produziria a tão desejada “inversão de prioridades” – isto é,
por meio da participação dos mais diversos segmentos da população, governos
locais estariam pressionados a atender um conjunto mais amplo de demandas
e a inverter uma suposta alocação concentrada dos investimentos, bens e servi-
ços públicos, beneficiando parcelas mais amplas da população local. No debate
acadêmico, Santos (1998), ao observar a experiência do orçamento participativo
(OP) em Porto Alegre, vislumbrou o caminho para uma “democracia redistributi-
va”, na qual a participação de cidadãos em fóruns deliberativos, em nível público
e local, desafiaria a tradição autoritário-tecnocrática que predominou no país nas
1. Apesar da controvérsia no debate acadêmico acerca do termo “elitismo democrático”, este é utilizado aqui apenas
como forma de designar uma dada tradição teórica que pensa a democracia primordialmente como um regime de
competição entre elites.
264 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
2. De 1960 a 2000, a proporção da população brasileira vivendo em áreas urbanas cresceu de 45% para 82%. O rá-
pido crescimento urbano não foi acompanhado pelo adequado desenvolvimento e pela implantação da infraestrutura
urbana básica nas novas áreas de ocupação periférica. Além das carências de serviços públicos elementares para a
qualidade de vida na cidade, como transporte, pavimentação, saneamento (em 2002, quase 60% da população não
vivia em habitações com ligação à rede de esgoto), habitação (déficit habitacional de mais de 6 milhões de moradias),
entre outros, os novos moradores dessas áreas enfrentaram, e ainda enfrentam, sérios problemas relativos à regulari-
zação da posse de terrenos e ao direito de ocupação (FJP, 2005).
Participação, exclusão e território: estratégias para a análise... 265
tes. Se marcada pela transparência, pela participação e pelo controle público, ela
pode introduzir novas formas de distribuição de bens públicos potencialmente
redutoras de desigualdades e da exclusão territorial.
A noção de exclusão territorial e sua capacidade de descrever as condições
de urbanização das cidades brasileiras oferecem, assim, referências importantes
para a avaliação dos possíveis efeitos distributivos produzidos por IPs e pela fo-
calização de investimentos e recursos operada por elas. Tomemos o caso do OP
como exemplo. Como o OP trata da distribuição de ativos infraestruturais (obras
e serviços), seus efeitos distributivos devem, assim, ser avaliados primariamente
com base em indicadores de carência infraestrutural. Haverá efeito distributivo
caso regiões e territórios menos infraestruturados recebam mais recursos a partir
do OP. Obviamente, como não é o território que apresenta demandas e possui
necessidades e sim a população que nele vive e trabalha, a introdução de indica-
dores de condição de vida da população na análise dos efeitos distributivos faz-se
necessária. Nesse sentido, pode-se dizer que o OP produz efeitos distributivos
quando atua enquanto instrumento ou procedimento que canaliza os investimen-
tos públicos para regiões e territórios da cidade em que a carência ou inexistência
de infraestrutura condiciona baixos níveis de qualidade de vida para a população
que habita estes espaços.
3 EXEMPLOS DE APLICAÇÃO
A lógica de confrontar padrões de alocação de recursos com as condições e ca-
racterísticas econômicas, sociais e de urbanização das regiões de uma cidade tem
orientado boa parte dos estudos preocupados com a avaliação dos efeitos distri-
butivos de IPs. É possível dizer que, de forma geral, estes estudos têm adotado
o seguinte esquema analítico: comparações entre, de um lado, dados e variáveis
que caracterizem a alocação de recursos resultante do fórum participativo (por
exemplo, valor de investimento per capita do OP por região; tipos e natureza
de projetos aprovados nos conselhos e distribuição por região etc.) e, por outro,
dados e indicadores que caracterizem as condições sociais, econômicas e infraes-
truturais das regiões da cidade (por exemplo, índices de vulnerabilidade social, de
desenvolvimento humano, de acesso a serviços e bens públicos etc.).
A aplicação concreta desse esquema analítico tem variado muito entre cidades
em função, principalmente, da disponibilidade de dados que viabilizem a avaliação.
Por exemplo, enquanto em alguns casos dispõem-se de dados desagregados relativos a
bairros ou distritos, em outros casos os mesmos somente estão disponíveis para macror-
regiões da cidade. Enquanto em alguns municípios encontram-se índice e indicadores
sofisticados e precisos, em outros a avaliação precisa ser conduzida com indicadores
mais indiretos das condições de vida e urbanidade, assim como da alocação de recursos.
Participação, exclusão e território: estratégias para a análise... 267
Nesta seção, busca-se recuperar de forma muito sumária o itinerário destes estu-
dos no Brasil e apresentar exemplos de avaliação de efeitos distributivos de IPs. A seguir,
são apresentados inicialmente exemplos de avaliação de experiências de OP, seguidos
de exemplos que abrem possibilidades de avaliação dessa natureza sobre os conselhos.
3. O IQVU é um índice essencialmente urbanístico. Sua composição, estrutura e forma de cálculo enfatizam aspectos
fundamentalmente vinculados ao ambiente construído; é calculado a partir de indicadores que quase sempre se repor-
tam ao lugar; estes privilegiam informações sobre a oferta de equipamentos ou dados vinculados aos mesmos e, no
cálculo, foram considerados como mais importantes os setores de habitação e infraestrutura, variáveis de maior peso
no índice. Além desses aspectos, os valores obtidos para cada unidade intramunicipal são corrigidos pelo tempo de
deslocamento necessário para se acessar os serviços considerados, fora do local de moradia (utilizando-se transporte
coletivo), partindo-se de diversos lugares da cidade. Este tempo de deslocamento resulta numa “medida de acessibili-
dade” incluída no modelo formal de cálculo do IQVU e faz com que os valores obtidos para o índice reflitam também
dois aspectos essenciais na qualidade de vida nas cidades: a qualidade do transporte coletivo e da malha viária
urbana. Formulado especialmente como um instrumento de gestão urbana, o IQVU permite identificar as regiões da
cidade onde há menor oferta e acesso aos serviços (e que, portanto, devem ser priorizadas na distribuição das verbas
disponíveis), bem como os serviços que devem ser priorizados nestas regiões para elevar seu IQVU (PREFEITURA DE
BELO HORIZONTE, 2001).
Participação, exclusão e território: estratégias para a análise... 269
TABELA 1
Média da população, investimentos e número de empreendimentos por classes de
UP de acordo com o IQVU
Classes de
Número Média Média de investimentos Média do número de
UP de acordo Intervalo do IQVU
de UPs População (R$) empreendimentos
com o IQVU
Classe I 6 0.570 - 0.645 18.677 93.374,20 0,50
TABELA 2
Somatório da população, dos investimentos e do número de empreendimentos por
UP agrupadas em classe I e II, e classe V e VI
População Total Número de Empreendi-
Classes de UP de Número Investimento Total (UPs nas
Intervalo do IQVU (UPs nas duas mentos Total (UPs nas
acordo com o IQVU de UPs duas classes)
classes) duas classes)
4 MECANISMOS DISTRIBUTIVOS
A demonstração de relações e associações entre as decisões (sobre projetos e aloca-
ção de recursos e investimentos) de IPs e o quadro de desigualdade e exclusão que
caracteriza a vida urbana no Brasil é um passo importante e necessário nesse tipo
de análise. Porém, o desafio maior da avaliação dos efeitos distributivos potencial-
mente provocados por tais instituições é discriminar e descrever os mecanismos
que efetivamente induzem e operam a distributividade a partir das IPs.
Esses mecanismos explicativos podem ser muitos e de natureza bem diversa.
Há dois tipos que têm sido abordados com maior frequência nos estudos sobre
o tema. O primeiro deles diz respeito ao próprio perfil dos participantes mo-
bilizados pelas IPs, isto é, ao tipo de ator cuja participação é espontaneamente
incentivada no processo. No caso do OP, estudos têm demonstrado que, dentre
os participantes, prevalecem cidadãos com renda e escolaridade inferiores à média
da população e residentes em áreas precárias em termos de infraestrutura urbana.4
O estudo de Marquetti (2003) sobre o OP de Porto Alegre identificou que a par-
ticipação percentual dos indivíduos com renda familiar inferior a quatro salários
mínimos (SM) no OP é muito superior ao percentual da população de Porto
Alegre que possui essa renda familiar. Em particular, chama a atenção a diferença
entre o percentual de participantes no OP com renda familiar até dois SMs e
o percentual dos responsáveis por domicílios em Porto Alegre com essa renda.
4. Em comparação com outras IPs, como os conselhos, por exemplo, o OP possui capacidade de mobilização ainda
mais intensa sobre os grupos que ocupam as áreas da cidade caracterizadas por carências de infraestrutura urbana em
função do seu objeto – distribuição de investimentos no território da cidade (saneamento, habitação, equipamentos
de saúde, educação etc.).
272 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
Participantes no OP 25 40 48,6
A avaliação realizada por Pires (2008) sobre o OP de Belo Horizonte traz al-
guns exemplos de análise nessa linha. Principalmente a partir de 1997, os gestores
locais passaram a introduzir no OP um número crescente de critérios técnicos em
sua metodologia, tais como índices, coeficientes e pontuações – como, por exem-
plo, regras de distribuição de recursos entre as regiões (UP) e regras de pontuação
de demandas (critérios de abrangência social, relevância social, áreas prioritárias
para inclusão urbano-social). A introdução desses critérios não apenas dotou o
OP de maior capacidade de diagnosticar os territórios carentes, mas, sobretudo,
de influenciar e até predeterminar a alocação de recursos para projetos nessas
áreas. O foco do estudo consistiu justamente na demonstração da importância re-
lativa de cada uma dessas regras na determinação das decisões do OP e do padrão
alocativo resultante. Se, por um lado, as conclusões apontam para o incremento
gradual do efeito distributivo no OP no município, por outro, põe também em
questão o potencial conflito entre a instituição dessas regras e critérios e a própria
autonomia dos participantes no processo decisório.
Participação, exclusão e território: estratégias para a análise... 273
5. Essa advertência também é abordada e desenvolvida no capítulo 1 deste volume, de autoria de Adrián Gurza Lavalle,
sobre a necessidade de evitarmos a postulação de “causalidades remotas”. O mesmo tema também é tratado no
capítulo 5, de Soraya Vargas Cortes
274 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
aqui descritas, o foco central está na descrição do padrão alocativo estabelecido por
IPs e na descrição dos mecanismos que potencialmente operam uma distributivida-
de maior da ação do poder público. Tal estratégia já foi alvo de críticas em função de
não explicitar comparações entre um cenário em que vige uma IP e outro marcado
pela sua ausência, as quais permitiriam vislumbrar com maior acuidade a contribui-
ção destas instituições na promoção da alocação distributiva de recursos.
Essa limitação pode ser abordada de duas formas. Primeiro, a introdução do
contrafactual poderia ser obtida por meio de uma comparação da mesma cidade
ao longo do tempo, nos momentos anterior e posterior à implementação da IP em
questão. Assim, seria possível o contraste entre padrões de alocação de recursos,
bens e serviços públicos em contextos com e sem IP. Uma segunda possibilidade
diz respeito à comparação entre pares de cidades, tal como discutido no capítulo
17 deste volume, de autoria de Alexander Vaz e Roberto Pires. A comparação
entre pares permite a introdução do contrafactual, pois simula um teste que per-
mite avaliar se municípios com características muito semelhantes, no que tange
às variáveis de controle selecionadas, mas com diferenças em relação à presença de
IPs apresentam resultados de políticas públicas semelhantes ou diferentes.
Finalmente, o aprimoramento das avaliações de efeito distributivo e a am-
pliação do escopo de análise para além de pequenas amostras de cidades depen-
dem muito da melhoria da qualidade e da disponibilidade de dados, tanto sobre
as IPs quanto sobre as condições sociais, econômicas e urbanas dos municípios e,
sobretudo, de suas subdivisões territoriais.
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este capítulo buscou apresentar e discutir de forma sucinta uma estratégia de
avaliação específica dos efeitos distributivos de IPs. No contexto de ampla dis-
seminação e crescente integração de IPs nos processos de produção de políticas
públicas nos níveis local, estadual e federal, faz-se imprescindível a investigação
sobre se e como tais instituições têm instaurado novos padrões de alocação de
recursos, bens e serviços públicos. O presente relato buscou oferecer conceitos,
técnicas e exemplos de como esse tipo de avaliação pode ser realizado. Além disso,
apresentou algumas de suas principais limitações e cuidados necessários na sua
aplicação. Assim, espera-se que o mesmo contribua para o amadurecimento dos
esforços avaliativos sobre o tema e instigue novos pesquisadores a explorarem
novas possibilidades metodológico-analíticas neste sentido.
Participação, exclusão e território: estratégias para a análise... 275
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276 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
1 INTRODUÇÃO
O capítulo descreve a construção e aplicação de uma metodologia elaborada para
permitir a comparação e avaliação de processos participativos. Argumenta-se que
a gestão participativa contribui para o aprimoramento da cidadania, dos governos
e das decisões. Segundo essa noção, a inclusão de um espectro mais amplo de
cidadãos na vida pública intensifica a circulação de informações, amplia a super-
visão do processo político e promove um debate público mais consistente, o que
presumivelmente resultaria em políticas públicas mais eficazes e mais equitativas.
Isso tudo pode ser verdadeiro em teoria, mas ainda é difícil de demonstrar
na prática. Assim, de que modo seria possível promover mecanismos participa-
tivos democráticos e eficazes? E de que modo essas experiências democratizantes
poderiam ser avaliadas? Em diálogo com o debate internacional que aponta a
carência de evidências sobre a efetividade desses processos, buscou-se recuperar
aqui discussão conceitual sobre o tema e identificar as variáveis que permitam
comparar e testar a efetividade desses processos.
O capítulo aborda tais questões a partir do relato da experiência e dos resul-
tados de um projeto de pesquisa sobre os diversos mecanismos de participação social
relacionados às políticas públicas no Brasil, conduzido pelo Centro Brasileiro de
Análise e Planejamento (CEBRAP)1 como parte de um programa internacional
no âmbito do Citizenship Development Research Centre, voltado a investigar sob
que condições o engajamento dos cidadãos e a inovação institucional contribuem
1. A pesquisa foi realizada com apoio do Development Research Centre Citizenship, Participation and Accountability,
do Institute of Development Studies da University of Sussex, Inglaterra, e do Centro de Estudos da Metrópole (CEM).
280 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
níveis de governo, desde o local até o federal, propiciando fóruns em que cidadãos
se juntam a prestadores de serviços e ao poder público na definição de políticas e
na supervisão de sua implementação. O projeto Participação e Distribuição: Po-
líticas de Saúde na Cidade de São Paulo envolveu produção de dados e análises,
em uma fase inicial, sobre a totalidade dos 31 conselhos gestores “distritais” da
cidade e, em fase subsequente, com aprofundamento, sobre seis desses conselhos.
Os resultados permitem comparar aspectos referentes ao perfil dos conselheiros,
às dinâmicas participativas, às conexões institucionais e às propostas formuladas
por esses conselhos.
Na seção seguinte discuto como as variáveis sociais, institucionais e políticas
determinaram os diferentes padrões de inclusão encontrados pela pesquisa em
conselhos setoriais. Em seguida, abordo a importância e as dificuldades de definir
critérios para distinguir e delinear quatro aspectos do funcionamento desses fó-
runs. O primeiro aspecto, que é o mais frequentemente investigado, diz respeito
aos atores sociais que estão sendo incluídos nos conselhos. Contudo, também é
fundamental levantar mais informações sobre outros três aspectos: as dinâmicas
de participação e deliberação que operam nesses fóruns, as conexões que se esta-
belecem entre eles e outros atores sociais, políticos e institucionais e o conteúdo
dos debates travados. A pesquisa ensejou a elaboração de um modelo voltado a
reunir e comparar todas essas informações, o qual é descrito em suas linhas gerais.
A seção final apresenta uma breve reflexão sobre os esforços que ainda se requer
para que compreendamos melhor como a participação social e a gestão partici-
pativa se relacionam com a democratização da política e das políticas públicas.
2. Uma descrição detalhada do processo da pesquisa pode ser encontrada em Coelho (2006), e em Coelho et al.
(2010).
Uma metodologia para a análise comparativa de processos participativos ... 283
3. A pesquisa também constatou que em 29 dos 31 CLSs havia concentração de representantes de unidades de saúde.
Seis CLSs incluíam apenas essa categoria de representação. Nas regiões Leste e Sul, essa característica é estreitamente
associada à atuação do Movimento Popular de Saúde (MPS), que é extremamente ativo nessas regiões desde os anos
1970 e tem fortes vínculos com o PT (BÓGUS, 1998). Outras categorias historicamente relacionadas com os partidos
de esquerda, como as associações religiosas, os fóruns participativos e os movimentos de sem-teto, também eram
representadas com maior frequência (em 15, 7 e 10 CLSs, respectivamente).
4. Correlação de Pearson = 0,531. Para presença simultânea de gestores comprometidos e procedimentos eleitorais
inclusivos encontrou-se uma correlação de 0,431.
5. Cabe frisar que não foi encontrada associação entre a presença simultânea dessas variáveis e o Índice de Desenvol-
vimento Humano (IDH) que computamos para cada uma das 31 subprefeituras.
284 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
3 DESDOBRANDO A PARTICIPAÇÃO
Argumentei aqui que seria preciso contemplar diversos fatores para garantir a
inclusão de uma gama de atores diversificada nos conselhos de políticas setoriais.
Contudo, qual seria o perfil dos conselheiros que representam essas associações?
O que vem de fato ocorrendo nesses conselhos? Como os conselheiros se conec-
tam com redes de relacionamento mais amplas? Quais seriam as dinâmicas inter-
nas dos conselhos? Eles vêm mesmo gerando insumos para as políticas públicas?
Os autores que analisaram esses conselhos chegaram a conclusões ambiva-
lentes sobre suas características e sua capacidade de influenciar as políticas: ao
passo que vários casos apresentaram aspectos precários e conquistas relativamente
pequenas, outros tantos foram considerados bem-sucedidos. No entanto, essas
conclusões se pautaram por uma série de estudos de caso, até porque não havia
instrumentos metodológicos que permitissem um exame sistemático dessas expe-
riências. Com o intuito de preencher essa lacuna, começamos a desenvolver um
modelo que propiciasse avaliações e comparações sistemáticas.
Esse esforço se coadunou com os trabalhos de uma série de pesquisadores
que enfatizaram a necessidade de construir modelos que possibilitassem a análise,
a avaliação e a comparação tanto dos procedimentos como dos resultados de me-
canismos participativos (HOUSE; HOWE, 2000; ABELSON; GAUVIN, 2005;
ANSELL; GASH, 2007; ROWE; FREWER, 2004; WYMAN; DALE, 2008).
Para avançar nesse sentido, elaboramos um modelo que distingue quatro dimen-
sões das experiências institucionalizadas de participação social:
1) Inclusão – para descrever quem está sendo incluído e o grau de hetero-
geneidade dos participantes conforme características sociodemográficas,
políticas e associativas.
2) Participação – para descrever como a agenda de trabalho é estabelecida
e como a organização das discussões e as práticas de deliberação, persua-
são, acordos e confrontos se dão nas reuniões.
3) Debates – para identificar os temas presentes na agenda e descrever o
conteúdo das discussões, bem como para mapear as proposições que sur-
gem por meio desse processo.
4) Conexões – para descrever os elos com os poderes Executivo e Legislativo nas
esferas municipal, estadual e nacional, com outros fóruns participativos, com
outras instituições do setor e com outras organizações públicas e privadas.
Indagar sobre essas características não só ajuda a descrever os fóruns, mas
também a gerar informações que podem ser utilizados para testar hipóteses
sobre o papel da estrutura organizacional e dos atores sociais e estatais na defini-
ção do desempenho dos fóruns. A seguir, desdobro essas dimensões e exponho
Uma metodologia para a análise comparativa de processos participativos ... 285
a forma pela qual esse modelo fornece uma base para desenvolver verificações
empíricas e explorações teóricas.
4 O QUE É DESEJÁVEL?
Nesta seção, apresento à luz de uma breve revisão da literatura os debates nor-
mativos sobre o que é desejável no escopo das três dimensões que constituem
nossos pressupostos acerca dos fóruns participativos. Descrevo então as variáveis
que compõem cada uma dessas dimensões e em seguida abordo os indicadores e
critérios para a atribuição de valores a cada uma dessas variáveis.
1) Inclusão
Há uma forte controvérsia em torno do tipo de inclusão que deve ser propor-
cionado por um processo participativo. As normas que regulam os conselhos de
saúde no Brasil falam em garantir uma representação adequada da sociedade civil
organizada (CORNWALL; SHANKLAND, 2008). Alguns autores, porém, en-
fatizam a necessidade de promover a inclusão de grupos sociais tradicionalmente
marginalizados dos processos políticos, apontando, portanto, para a importância
de se dar atenção a segmentos carentes, pouco mobilizados e não organizados
(CORNWALL, 2008; GAVENTA, 2006). Outros autores propõem a adoção
de um método seletivo aleatório como meio de garantir que o perfil sociodemo-
gráfico dos representantes espelhe aquele da população representada (FISHKIN;
LUSKIN, 1999). Esse método, argumenta-se, evitaria o favorecimento daqueles
com mais recursos, assim como a monopolização dos debates por atores coletivos
politizados e com posições fortemente polarizadas.
O quadro 1 apresenta as variáveis e os instrumentos correspondentes a essa
dimensão.
QUADRO 1
Indicadores de inclusão
Variáveis Instrumentos
Questionário
1. Variação no perfil socioeconômico Informações sobre o perfil socioeconômico
e demográfico dos participantes e sociodemográfico da população
Questionário
2. Variação político-partidária dos participantes Informações sobre o espectro ideológico-partidário
saúde, ocorreria maior inclusão quanto mais associações da sociedade civil fossem
representadas. Aqueles que postulam a seleção aleatória sugerem que o perfil so-
ciodemográfico dos conselheiros deveria idealmente refletir aquele da população.
Para aqueles que defendem a necessidade de incluir os grupos marginalizados, por
fim, ocorreria maior inclusão no caso de um perfil socioeducacional que tivesse
presença significativa de participantes com baixa renda e baixo grau de escolaridade.
2) Participação
Vários estudos que analisaram experiências participativas ressaltaram que as rela-
ções entre os atores são marcadas por grandes assimetrias, que os agentes estatais
têm poder excessivo e que os fóruns são frequentemente capturados por certos
grupos político-partidários. Muitos autores também ressaltaram que os partici-
pantes têm uma relação fortemente caracterizada por antagonismos e cooptações
entre si, e que mecanismos não transparentes são empregados para estruturar e
conduzir o processo de tomada de decisões (AVRITZER; NAVARRO, 2003;
BARNES, 2007; COELHO; NOBRE, 2004; DAGNINO; TATAGIBA, 2007;
MAHMUD, 2004; MOHANTY, 2007; ZICCARDI, 2004).
Entretanto, todos esses pesquisadores estão de um jeito ou de outro lidando
com os desafios de se organizar o debate público de um modo que assegure o
rigor analítico em face dos problemas e das potenciais soluções, a consideração
cuidadosa e respeitosa de diversos pontos de vista, a garantia de oportunidades su-
ficientes para que os participantes se pronunciem e o reconhecimento – ainda que
sem necessariamente implicar assentimento – dos diferentes modos de discurso e
compreensão dos participantes (DRYZEK, 2001).
Diversos autores afirmam que procedimentos organizacionais podem con-
tribuir para tornar ambientes altamente assimétricos e conflituosos mais próxi-
mos das condições ideais de debate público (ANSELL; GASH, 2007; COELHO;
FAVARETO, 2008; LIERES; KAHANE, 2006; ROWE; FREWER, 2004).
Aponta-se o fato de que lideranças facilitadoras são importantes para ampliar a
participação daqueles que contam com menos recursos. Argumenta-se ainda que
as informações devem emanar tanto dos saberes especializados quanto dos pró-
prios valores e conhecimentos dos participantes, garantindo-se um fluxo de infor-
mações de mão dupla. Outros aspectos ressaltados relacionam-se à transparência
e à estrutura das reuniões. Nesse sentido, é importante verificar quem coordena
a agenda, como o processo se desdobra e quem fala e é ouvido. Deve-se ainda
observar, com referência à qualidade do debate, se as discussões são deliberativas,
se ocorrem negociações com frequência, se o ambiente é de diálogo ou de con-
frontação, se as decisões são tomadas mediante votações ou acordos consensuais.
Uma metodologia para a análise comparativa de processos participativos ... 287
QUADRO 2
Indicadores de participação
Variáveis Instrumentos
1. Procedimentos de seleção Minutas, observação de campo
3. Agenda (quem a coordena, questões sob discussão) Minutas, análise das discussões, observação de campo
6. Ambiente (deliberações, persuasão, confrontação) Minutas, análise das discussões, observação de campo
3) Debates
É preciso examinar o teor das novas informações geradas e das decisões toma-
das. Vários autores avaliam processos participativos com base em seu potencial
de trazer à tona informações sobre as demandas da população e sobre a qualida-
de dos serviços que ela recebe, bem como de informar a população sobre o que
está sendo debatido em termos de políticas de saúde (COELHO et al., 2010).
Para avaliar a natureza da contribuição dada pelos conselhos distinguimos três
temas de discussão:
s questões de saúde, relativas a políticas e programas de saúde e problemas
no acesso a atendimentos e serviços;
s questões de participação, referentes a procedimentos para a realização de
eleições e reuniões; e
s problemas locais, tais como aqueles relativos a abastecimento de água,
infraestrutura urbana e segurança. Com base nesse ponto de partida,
definimos as quatro variáveis apresentadas no quadro 3.
288 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
QUADRO 3
Indicadores de debates
Variáveis Instrumentos
4) Conexões
O que nos habilita a descrever, comparar e avaliar processos participativos no
tocante às suas ligações com os processos de formulação e implementação de
políticas públicas? Também sob esse aspecto não há resposta simples, já que existe
uma considerável divergência quanto ao tipo de conexão e ao nível de coordena-
ção considerados desejáveis.
Examinamos as conexões estabelecidas entre os conselhos e os processos
de formulação e implementação de políticas públicas que ocorrem nos poderes
Executivo e Legislativo das esferas municipal, estadual e federal, bem como suas
conexões com outros fóruns participativos, com outras instituições do sistema de
saúde e com outras organizações públicas e privadas. Com base nesse ponto de
partida, definimos as cinco variáveis apresentadas no quadro 4.
Os argumentos e quadros apresentados sintetizam e sistematizam parte im-
portante dos debates normativos e dos esforços de pesquisa empreendidos na área
de participação social. No próximo item apresento o modo pelo qual operaciona-
lizamos a comparação dessas várias dimensões.
Uma metodologia para a análise comparativa de processos participativos ... 289
QUADRO 4
Indicadores de conexões
Variáveis Instrumentos
6. Uma descrição mais detalhada do modo pelo qual cada variável foi calculada no estudo empírico que conduzimos pode
ser encontrada em <http://www.centrodametropole.org.br/v1/dados/saude/Anexos_Artigo_Saude_CDRCCEM.pdf.>
290 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
7. Para características demográficas atribuímos valor 1 a conselhos que refletiam o perfil populacional. Para variáveis
socioeconômicas adotamos um critério diferente: atribuímos valor 1 a conselhos com presença significativa de repre-
sentantes com baixa renda e baixo grau de escolaridade
Uma metodologia para a análise comparativa de processos participativos ... 291
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Comecei aqui por indagar como é possível promover mecanismos participativos
democráticos e eficazes. Para explorar essa questão apresentei o processo e os re-
sultados de um programa de pesquisa sobre gestão participativa no Brasil, que
propiciou a elaboração de um modelo voltado à avaliação e à comparação de
experiências participativas.
Esses resultados mostraram que mesmo numa única cidade pode-se encon-
trar grandes diferenças nas características e dinâmicas de CLS. Identificamos de-
terminados padrões que nos permitiram considerar alguns deles mais inclusivos,
participativos ou conectados do que outros. Para fazer essa avaliação, baseamo-
nos na literatura que discute os riscos e as potencialidades associadas à participa-
ção social e numa pesquisa empírica que nos permitiu descrever e analisar diversas
dimensões procedimentais nos conselhos.
Apesar das complexidades de lidar com diferentes concepções sobre o que ve-
nha a ser uma gestão participativa efetiva, bem como com os riscos de recorrer em
demasia a pressupostos normativos acerca da governança democrática, creio que os
achados aqui apresentados abrem um claro caminho para aqueles interessados em
identificar empiricamente os atores e as diretrizes organizacionais que contribuem
para incorporar uma pluralidade de grupos num debate produtivo sobre questões
públicas. Esse caminho se pauta por dois princípios. Um deles é a necessidade de
desdobrar meticulosamente os processos e procedimentos mediante os quais os
mecanismos participativos estão sendo construídos no tocante às dimensões aqui
abordadas: inclusão, dinâmicas de participação e deliberação, conexões e debates.
O outro é a permanente necessidade de examinar a pertinência desses processos e
procedimentos em face de asserções normativas claramente apresentadas.
292 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
Cabe fazer um comentário final de ordem prática. Uma das maiores dificulda-
des que encontramos ao longo desses anos para aprimorar a dimensão comparativa
do nosso programa de pesquisa foi a falta de documentação sobre as experiências
participativas. De um modo geral elas são documentadas de maneira muito precá-
ria. No caso dos CLSs aqui enfocados, coube a nós descrever todas as características
dos conselheiros – inclusive idade, sexo e grau de escolaridade –, além das caracterís-
ticas básicas dos próprios conselhos. A qualidade das minutas das reuniões também
se mostrou irregular: algumas eram bastante detalhadas, enquanto outras traziam
muito poucas informações sobre o conteúdo das discussões.
Assim, da perspectiva do conhecimento, um esforço sistemático por parte
daqueles envolvidos na organização de fóruns participativos no sentido de docu-
mentar melhor o perfil dos participantes e registrar o que foi discutido e decidi-
do nas reuniões, bem como quais métodos foram empregados, pode contribuir
imensamente para um avanço da investigação sobre como a participação social e
a gestão participativa se relacionam com a democratização da política e das polí-
ticas públicas. Da perspectiva das políticas públicas, um maior investimento na
síntese e no relato das discussões e das propostas feitas pelos participantes ajudaria
muito a resgatar a riqueza do envolvimento de cidadãos, gestores, pesquisadores e
provedores de serviços nos debates sobre as políticas, bem como a preparar esses
materiais de modo a serem usados com maior eficácia em outras etapas do pro-
cesso de elaboração das políticas
REFERÊNCIAS
ABELSON, J.; GAUVIN, F. Assessing the impact of public participation:
concepts, evidence, and policy implications. Hamilton, Canadá: Centre for
Health Economics and Policy Analysis, McMaster University, 2005.
ABERS, R. Inventing local democracy: grassroots politics in Brazil. Boulder:
Westview, 2001.
ANSELL, C.; GASH, A. Collaborative governance in theory and practice. Journal
of Public Administration Research and Theory Advance Access, v. 18, n. 4,
p. 543-571, 2007.
AVRITZER, L.; NAVARRO, Z. (Org.). A inovação democrática no Brasil. São
Paulo: Cortez, 2003.
BAIOCCHI, G. Participation, activism e politics: The Porto Alegre experiment
and deliberative democratic theory. Politics and Society, v. 29, n. 1, p. 43-72,
2001.
Uma metodologia para a análise comparativa de processos participativos ... 293
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
FUNG, A.; WRIGHT, O. E. Deepening democracy: institutional innovation
in empowered participatory governance. Londres: Verso, 2003.
COELHO, V. S.; SILVA, N. Has the distribution of public health services become
more equitable? Reflecting on the case of São Paulo. In: SHANTAYANAN, S.;
WIDLUND, I. (Org.). The politics of service delivery in democracies: better
services for the poor. Estocolmo: Ministry for Foreign Affairs, 2007. p. 136-149.
CAPÍTULO 20
1 INTRODUÇÃO
A celebração da participação social na teoria democrática, especialmente nas úl-
timas três décadas, foi acompanhada de fortes conotações normativas no que diz
respeito aos seus efeitos na autodeterminação, inclusão, redistribuição, educação
cívica, dentre outros (Alexander Cambraia N. Vaz, – capítulo 6, neste volume).
Inspirados em clássicos da política, como Rousseau, Tocqueville e Stuart Mill,
analistas atribuíram à participação os efeitos democráticos que foram, por muito
tempo, dados como garantidos ou difíceis de serem mensurados. Os desafios me-
todológicos implicados nesta prática referem-se tanto à transformação de prin-
cípios normativos e subjetivos em variáveis e indicadores empíricos, quanto à
apreensão desses significados na interação entre sujeitos e instituições.
Atualmente, é possível perceber um esforço dos estudiosos do assunto em
tornar tais assertivas mensuráveis através da análise do impacto da participação
nos processos de tomada de decisão, do ponto de vista tanto de seus resulta-
dos deliberativos quanto do impacto destes na formulação de políticas e na prá-
tica democrática (GASTIL; LEVINE, 2005; GOODIN, 2008; MUTZ, 2008;
THOMPSON, 2008). No Brasil, onde a participação teve um papel importante
no processo de redemocratização e se consolidou como característica dos proces-
sos de formulação e fiscalização de políticas públicas, as análises mostram gran-
de fôlego, inovando nas metodologias capazes de dar conta desse fenômeno de
forma comparativa, considerando diferentes contextos sociopolíticos e desenhos
298 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
1. As duas concepções contidas na ideia de deliberação são aqui desenvolvidas: como argumentação e como decisão
(AVRITZER, 2000).
Uma estratégia multidimensional de avaliação dos conselhos de políticas ... 301
2. Essas pesquisas contaram com o financiamento da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de Minas Gerais
(FAPEMIG), Fundação Ford, Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) e Conselho Nacional de Desenvolvimento
Científico e Tecnológico (CNPq).
306 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
presidência – quem pode presidir o conselho; viii) quem elabora a pauta e sobre
quais critérios; ix) critérios para a alteração da pauta; x) definição prévia de cate-
gorias de entidades que podem demandar representação; xi) regras sobre como
representantes da sociedade civil se tornam conselheiros; e xii) regras sobre como
os representantes do governo se tornam conselheiros.
No que concerne ao grau de institucionalização de um conselho, foram uti-
lizadas as seguintes variáveis: i) o tempo de existência da lei de criação e do RI
em vigor; ii) a estrutura organizacional; e iii) a frequência de reuniões ordinárias.
Considerando que as variáveis possuem pesos iguais, o grau de institucionalização
revela o quanto esses conselhos estão formalizados em relação ao seu funciona-
mento. Quanto maior o número de variáveis elencadas presentes, maior é o seu
grau de institucionalização.
Para aferir o grau de democratização foi selecionado um conjunto de va-
riáveis que retratam os potenciais democratizantes e inclusivos dos conselhos.
Para tanto, no que diz respeito a: i) composição, foram analisadas sua plurali-
dade e proporcionalidade aceitando que um espaço plural é indutor da presença
de diferentes segmentos e perspectivas da sociedade (DAHL, 2000; YOUNG,
2000). No que tange a ii) processo decisório, foram analisadas as regras referentes
a distribuição, concentração e alternância de poderes em relação a formulação
das normas de funcionamento, definição da pauta e tomada de decisão. Além
disso, partindo da constatação de que o processo decisório é dependente de um
conjunto de informações que o subsidia, a presença de estruturas que capacitam
os atores a tomarem suas decisões torna-se igualmente relevante para a democra-
tização dos conselhos. Daí a avaliação da iii) presença de comissões, cuja função
é qualificar cognitivamente o debate, bem como a iv) previsão de conferências,
que possibilitam a troca de informação entre diferentes atores com perspectivas
diversas, qualificando a atuação dos conselheiros.
Assim como o grau de institucionalização, o grau de democratização é tam-
bém composto de variáveis com pesos iguais. Dessasaa forma, o grau de democratiza-
ção é revelado pela presença de regras que garantam uma pluralidade de atores na
formulação das normas, na definição da pauta e na tomada de decisão; alternância
de poder por segmento e a presença de comissões e conferências.
O grau de representação diz respeito à presença ou não de critérios relativos
ao processo representativo nos conselhos, tais como i) a definição de entidades que
têm assento nessas instituições; ii) o número de cadeiras destinadas a cada seg-
mento; e iii) as formas como estas definições ocorrem. Reconhecendo a literatura
que vem discutindo a legitimidade dessa representação, não só a partir da presença
de eleições ou autorização formal, mas tomando como base outros mecanismos,
tais como por exemplo, o compartilhamento de perspectivas sociais (YOUNG,
Uma estratégia multidimensional de avaliação dos conselhos de políticas ... 309
3. Esses projetos são construções simbólicas intimamente relacionadas com culturas políticas específicas, “conjunto de
crenças, interesses, concepções de mundo, representações do que deve ser a vida em sociedade, que orientam a ação
política dos diferentes sujeitos” (DAGNINO, 2002, p. 282), com alguma diversidade interna em suas dimensões e dinâ-
micas, o que gera diferentes combinações e possibilidades de mudanças. Os projetos políticos são projetos coletivos,
mais do que estratégias de ação, pois expressam e produzem matrizes culturais mais amplas, representam escolhas
políticas e intencionalidade quanto à sua concretização.
310 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
ainda não são vistos de maneira autônoma e como sujeitos capazes de apresentar
suas demandas. Em segundo lugar, dessas três áreas de políticas, a saúde é a única
que tem “vida prévia” como política pública, sendo que as outras duas são áreas
recém-incluídas como direitos dos cidadãos aos quais corresponde o dever pú-
blico de suprir, ainda que a norma constitucional e a lei complementar tenham
vindo a alterar significativamente a organização da saúde. Finalmente, a organi-
zação em termos de funcionamento e de modelos de financiamento tem grande
influência nos assuntos que são deliberados nos conselhos. No caso da criança e
do adolescente, por exemplo, o caráter transversal e intersetorial dessa política,
no que diz respeito à atuação de vários setores afetos não exclusivamente a esse
segmento da população, ao fato de seu enfrentamento perpassar vários setores de
atuação governamental4 e à coordenação de política ser assumida pelo órgão gestor
da política de assistência social, pode gerar alguns problemas de coordenação e de
atribuição de atividades, muitas vezes sobrepostas (MENICUCCI, 2010).
Assim, entendendo que fatores considerados exógenos às IPs também são
relevantes para determinar seu funcionamento e seus resultados, é crucial identi-
ficar quais desses fatores incidem com maior prevalência nos conselhos e o grau
do impacto que neles produzem.
4. A política de atendimento à criança e ao adolescente envolve desde a participação de políticas sociais setoriais
consideradas básicas (saúde, educação e assistência social), até serviços especiais de prevenção e atendimento médico
e psicossocial às vítimas de negligência, maus-tratos, exploração, abuso, crueldade e opressão, além de proteção
jurídico-social (Estatuto da Criança e Adolescente, Artigos 86 e 87).
314 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
REFERÊNCIAS
ABERS, R. N. Reflections on what makes empowered participatory governance
happen. In: FUNG, A.; WRIGHT, E. O. (Ed.). Deepening democracy:
institutional innovations in empowered participatory governance. London, New
York: Verso, 2003. p. 200-207.
______.; KECK, M. Mobilizing the state: the erratic partner in Brazil’s participatory
water policy. Politics and Society, v. 37, n. 2, p. 289-314, 2009.
Uma estratégia multidimensional de avaliação dos conselhos de políticas ... 315
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
BRAVO, M. I. S. Gestão democrática na saúde: o potencial dos conselhos. In:
______.; PEREIRA, P. A. P. (Org.). Política social e democracia. 1. ed. São
Paulo, Rio de Janeiro: Cortez/UERJ, 2001.
Uma estratégia multidimensional de avaliação dos conselhos de políticas ... 321
Acir Almeida
1 INTRODUÇÃO
As pesquisas sobre as instituições participativas (IPs) brasileiras estão passando
por uma mudança significativa no seu foco e na sua natureza. Durante vários
anos, tais pesquisas consistiram quase que exclusivamente de estudos intensivos
de um ou poucos casos, raramente com o objetivo declarado de se avaliar os
efeitos daquelas instituições e incapazes de produzir resultados generalizáveis. A
rápida difusão de IPs ao longo da década de 2000 e entre os diferentes níveis de
governo, no entanto, tem estimulado o surgimento de estudos com o objetivo ex-
plícito de produzir resultados generalizáveis a respeito dos seus efeitos. Dentre tais
estudos, existe um pequeno número que aplica métodos quantitativos de análise
(BAIOCCHI et al., 2006; BIDERMAN; SILVA, 2007; BOULDING; WAMPLER,
2010; ZAMBONI, 2007). Em virtude de esses métodos serem novidade na área,
pareceu oportuno aos editores deste livro discutir as suas possibilidades e limitações.
Tal foi o convite que recebi originalmente: escrever um capítulo mostrando
como métodos quantitativos de análise podem contribuir para fazer avançar a agen-
da de pesquisa sobre os efeitos causais das IPs no Brasil. Para tornar a discussão mais
útil aos pesquisadores nesse campo, além de discutir as possibilidades e limitações
do método quantitativo em geral, identificarei eventuais limitações das aplicações
existentes na área e, onde couber, proporei medidas para aprimorar tais aplicações.
No entanto, consultando a literatura para identificar as principais hipóteses, os
dados disponíveis e as estratégias de estimação utilizadas, constatei que questões
fundamentais relativas à avaliação dos efeitos causais das IPs ainda não estão su-
ficientemente resolvidas. Duas questões me pareceram particularmente relevantes.
Primeiro, a definição da variável de tratamento. Parece ser consenso entre os
pesquisadores da área que IPs do mesmo tipo apresentam configurações diversas.
324 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
δi ≡ YiT − Yi ~T (1)
T ~T
onde Yi é o valor de Y no indivíduo que recebeu o tratamento e Y j é o valor
~T
de Y no indivíduo que não recebeu. Na comparação estática, Y j é usado como
estimativa de Yi ~T . A validade da estratégia de se usar d i′′ para se inferir δi de-
pende do pressuposto de que os indivíduos são homogêneos, no sentido de eles
não diferirem com relação a fatores outros (que não o tratamento) que afetam Y.
~T
Quando esse pressuposto é verdadeiro, pode-se afirmar que Y j é igual a Yi ~T e,
portanto, que é válido inferir δi a partir de d i′′ .
Diante do exposto, estimar o efeito de uma IP com base em (3) requer a
mensuração da mesma variável resposta em dois municípios, um no qual a IP
exista e outro no qual ela não exista, e no mesmo período de tempo. O pressupos-
to de homogeneidade é violado quando os municípios são diferentes em relação
a algum outro fator que afeta a variável resposta.
3 O PROBLEMA DA HETEROGENEIDADE
Os pressupostos de estabilidade temporal e de homogeneidade expressam a mesma
ideia: os sujeitos que são comparados (pontos no tempo, indivíduos etc.) precisam
ser homogêneos exceto quanto à exposição ao tratamento. Se algum outro fator
que afeta a variável resposta variar entre os sujeitos da análise, então o efeito ob-
servado do tratamento será diferente do verdadeiro. Suponha que certa variável
X afeta a variável resposta Y. Se os sujeitos da análise não forem homogêneos em
relação a X, então parte do efeito observado do tratamento sobre Y se confundirá
com o efeito de X sobre Y. Os fatores cujos efeitos se confundem com o do trata-
mento são chamados de confounds.
A literatura sobre o impacto do OP, por exemplo, destaca dois confounds: o
controle da prefeitura pelo Partido dos Trabalhadores (PT) e o nível de riqueza do
município. Essas duas variáveis tendem a afetar positivamente o nível de bem-estar
do município, no primeiro caso porque o PT prioriza a ampliação de políticas
sociais e, no segundo, pela relação óbvia entre riqueza e bem-estar. Por outro lado,
existe forte evidência de que elas também afetam positivamente a adoção do OP
pelo município. Então, a eventual observação de uma correlação bivariada entre a
existência de OP e maior nível de bem-estar seria insuficiente para se inferir uma
relação causal pelo fato de existirem pelo menos duas explicações alternativas:
a prefeitura é controlada pelo PT ou o município tem nível relativamente mais
elevado de riqueza. Assim, qualquer análise do efeito do OP sobre o nível de bem-
estar precisa controlar por aqueles dois fatores.
O problema é que, na prática, nunca se pode afirmar com certeza que todos os
confounds são observados pelo pesquisador. Se, por um lado, os principais fatores
que afetam a variável resposta podem eventualmente ser identificados, por outro,
não é razoável supor que se possam observar todos os fatores que condicionam o
328 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
3. Pode-se dizer que a importância dessas questões é bastante reduzida quando o efeito analisado ocorre imedia-
tamente à aplicação do tratamento e é suficientemente forte para ser notado. Mas, em geral, os efeitos causais que
motivam os pesquisadores raramente apresentam alguma dessas características.
4. Para uma discussão mais detalhada (e clássica) a respeito das possibilidades e limitações de desenhos de pesquisa
que utilizam a aleatorização, ver Campbell e Stanley (1963).
Sobre a estimação de efeitos causais: uma nota metodológica com aplicações... 329
T ~T
onde Y I ,t 1 − Y I ,t 0 é a diferença observada na média de Y no grupo de tratamento,
antes e depois da aplicação do tratamento, e Y JT,t 1 − Y J~,Tt 0 é a diferença observada
na média de Y no grupo de controle, antes e depois de o grupo I receber o tratamento.
A aleatorização da aplicação do tratamento implica mudança do foco de
análise, do efeito do tratamento no indivíduo (δi) para o seu efeito médio na po-
pulação ( δ ). Em termos substantivos, essa mudança de foco pode ser facilmente
justificada – pesquisadores geralmente estão interessados no efeito sistemático do
tratamento e não nas suas manifestações particulares. Em termos analíticos, isso
equivale a pressupor que o efeito individual do tratamento é composto por uma
parte sistemática um desvio, e que é nulo no conjunto da população. Formalmente:
δi ≡ δ + εi (6a)
∑ε
i
i =0 (6b)
5. Na verdade, na teoria da inferência estatística a população dos valores possíveis de uma variável é um conjunto
teórico. Todo conjunto de valores observado é considerado uma amostra, por maior que seja.
330 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
em observações de acidentes que produziram pelo menos uma vítima fatal. Nesse
caso, a inclusão ou não de uma observação na amostra claramente depende da variável
resposta da análise, da ocorrência ou não de morte. Supondo ser verdade que o uso do
cinto reduz a probabilidade de morte, então o efeito estimado com base na amostra
de acidentes fatais será menor que o verdadeiro. Note-se que o viés de seleção pode ser
decorrência da regra de seleção adotada pelo pesquisador (se as observações de aciden-
tes não fatais forem ignoradas mesmo estando disponíveis) ou dos próprios dados (se
as observações de acidentes não fatais não estiverem disponíveis).6
Nos estudos sobre os efeitos das IPs, o viés de seleção foi um problema fre-
quente em vários estudos da primeira geração, que concentraram as suas análises
em casos considerados de sucesso, o que nada mais é do que selecionar com base
na variável resposta. Os estudos quantitativos mais recentes, baseados em grandes
amostras de municípios, não selecionam pela variável dependente e, portanto,
não apresentam o mesmo problema. Mesmo os estudos recentes baseados em
amostras pequenas, como a análise do efeito do OP sobre o empoderamento
(BAIOCCHI et al., 2006) e sobre o nível de corrupção (ZAMBONI, 2007),
eliminaram aquele risco ao adotarem estratégias de análise que não selecionam
pela variável resposta.7
A não ser quando o viés é gerado pelos próprios dados, para se eliminar o risco
de viés de seleção basta selecionar aleatoriamente uma amostra suficientemente
grande da população. Mas, mesmo nesse caso, a estimativa do efeito não estará
totalmente livre de erro de amostragem. Como, por pressuposto, o efeito causal
tem componente aleatório – equação (6a) –, o fato de não se usar as informações
de toda a população para se calculá-lo é suficiente para se pressupor que qualquer
estimativa particular apresentará erro de amostragem, porém, no caso, de natureza
aleatória. Embora esse erro não possa ser calculado para nenhuma estimativa em
particular, pois não se conhece o efeito na população, ele pode ser estimado com
base em alguns resultados da teoria da inferência estatística.
O erro de amostragem aleatório pode ser estimado lançando-se mão de três
resultados da teoria da inferência estatística que fazem parte do chamado Teorema
do Limite Central.8 O primeiro é que em amostras aleatórias suficientemente
grandes a estimativa do efeito equivale em expectativa ao valor verdadeiro do
efeito, ou seja, a estimativa não apresenta erro sistemático. Por “em expectativa”
entenda-se a média (teórica) de todas as estimativas apuradas com base em cada
uma das amostras aleatórias possíveis de mesmo tamanho. Isso significa que, não
obstante a estimativa de uma amostra particular apresentar erro, quando a amostra
é selecionada aleatoriamente aquele erro é igual a zero em amostras repetidas e,
por isso, ele pode ser considerado aleatório. Nesse sentido, o erro de amostragem
aleatório apenas tem consequência para a precisão com que se pode estimar o
efeito, sendo a precisão tão maior quanto menor for aquele erro.
O segundo resultado é que a variância do erro de amostragem aleatório pode ser
calculada com base no tamanho da amostra e na variância populacional (que, por sua
vez, pode ser estimada a partir da amostra), sendo função crescente desta e decrescente
daquele. Assim, uma forma de se reduzir o erro de amostragem, isto é, de se aumentar
a precisão da estimativa do efeito, é aumentar o tamanho da amostra.
O terceiro resultado é que a distribuição das estimativas apuradas com base
em cada uma das amostras aleatórias possíveis do mesmo tamanho aproxima-se
da distribuição Normal conforme o tamanho da amostra aumenta. Este resultado,
com os dois anteriormente citados, nos permite calcular uma medida da confiança
com que se pode afirmar que o erro de amostragem tem certo valor máximo, dado
o tamanho da amostra. O nível de confiança C expressa a frequência relativa com
que se espera que o efeito verdadeiro esteja no intervalo definido pelo valor do efeito
estimado d mais ou menos o erro de estimação e. Formalmente:
( )
Pr d − e ≤ δ ≤ d + e = C , tal que 0 < C < 1 (7)
εi ~ N (0, σ2 ) (8b)
9. Uma discussão mais abrangente sobre os métodos quantitativos de estimação de efeitos causais com base em
dados observacionais pode ser encontrada em Winship e Morgan (1999).
Sobre a estimação de efeitos causais: uma nota metodológica com aplicações... 333
10. O leitor atento terá notado a omissão do pressuposto de que nenhuma das variáveis do lado direito da equação
apresenta erro de mensuração. Tal omissão é deliberada e justifica-se pelo fato de a violação daquele pressuposto
equivaler a problema de especificação incorreta do componente sistemático do modelo.
334 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
5.2 Matching
O matching consiste basicamente na seleção de uma subamostra dos grupos de
tratamento e de controle de maneira a minimizar as diferenças entre esses grupos
quanto à distribuição de confounds observados. Para cada indivíduo do grupo de
tratamento, o pesquisador seleciona um ou mais indivíduos do grupo de controle
que apresentam a maior semelhança possível com aquele em termos dos valores
dos confounds observados. A nova amostra resultante é, portanto, o mais próximo
que se pode chegar do ideal de aleatorização da aplicação do tratamento.12
Existem vários métodos para se identificar matches, cada um com uma métrica
diferente, embora todas necessariamente baseadas nos confounds (Xs) identificados
na equação (8a). Se a quantidade de confounds é pequena e eles têm pequeno
número de categorias (por exemplo, região e partido do prefeito), então é rela-
tivamente fácil identificar matches que sejam iguais em termos de cada confound.
Todavia, esse procedimento se torna muito complicado quando os confounds são
em número razoável e pelo menos alguns deles são medidas contínuas. A solução
11. Mas o inverso não é necessariamente verdade – da constatação de que o resíduo tem relação sistemática com T,
não se pode concluir que existe algum confound não observado. A razão é que outros problemas podem gerar aquele
padrão.
12. Para uma discussão detalhada sobre o matching, ver Stuart e Rubin (2007).
Sobre a estimação de efeitos causais: uma nota metodológica com aplicações... 335
mais usual nesses casos é a redução dos confounds a uma única medida contínua,
chamada de escore de propensão (EP). O EP de cada indivíduo da amostra é
a probabilidade de ele receber o tratamento, definida em função dos confounds
observados. Essa probabilidade pode ser estimada a partir dos dados por meio
de uma regressão logística na qual a variável dependente é o recebimento do tra-
tamento. Note-se que a variável resposta não é incluída em nenhum momento
desse processo.
Uma vez estimado o EP de cada indivíduo da amostra, para cada indivíduo
do grupo de tratamento são identificados os indivíduos do grupo de controle
cujos EPs são os mais próximos do daquele. O número de matches de controle
não afeta o valor da estimativa, mas a precisão desta aumenta com aquele número.
Portanto, embora o pesquisador possa selecionar apenas um match de controle
(matched pairs), é aconselhável que ele faça uso de todos os possíveis, especialmente
quando a amostra de matches não for grande. Existem várias técnicas para se de-
finir “mais próximo”. Em todo caso, o objetivo último do matching é produzir
uma subamostra que minimize as diferenças entre os grupos de controle e de tra-
tamento, de maneira que para cada valor do EP a distribuição dos confounds (X)
que definem o escore seja a mesma entre aqueles grupos. Fazer uma avaliação do
grau de similaridade da distribuição de cada X entre os grupos após o matching e
reportar os resultados é altamente recomendável.
Como dificilmente os matches são exatos, e tendo em vista que algumas
variáveis independentes podem ter efeitos muito maiores que as demais, Ho et al.
(2007, p. 223) aconselham estimar a regressão (8a) com base na subamostra de
matches. O efeito estimado terá então menor risco de erro e tenderá a ser mais pre-
ciso que o estimado com base na amostra original. O menor risco de erro decorre
de a regressão com base na amostra de matches depender menos da especificação
do modelo. Na regressão, a validade do pressuposto de homogeneidade entre os
grupos de controle e de tratamento depende não apenas de se incluir os confounds
no modelo, mas também das premissas de como cada um deles se relaciona com a
variável resposta. Como a amostra de matches é a mais homogênea possível, dados
os confounds observados, as estimativas da regressão com base naquela amostra são
menos sensíveis a especificações alternativas.13 Já a maior precisão do efeito esti-
mado do tratamento na amostra de matches decorre de o matching praticamente
eliminar a covariância entre o tratamento e os confounds observados, covariância
esta que a regressão incorpora no cômputo da variância da estimativa do efeito.
13. É verdade que o matching também requer um conjunto de premissas a respeito da especificação do modelo do EP.
Mas, nesse caso, a importância substantiva das premissas é menor, pois o objetivo principal não é chegar ao modelo
correto do EP, e sim minimizar a heterogeneidade entre os grupos de controle e de tratamento.
336 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
6 RECOMENDAÇÕES
Antes mesmo de se fazer recomendações a respeito dos métodos de análise e das
suas aplicações, existem duas questões metodológicas importantes e que ainda
não foram resolvidas pela literatura. A primeira é a falta de uma caracterização
precisa da IP cujo efeito se deseja estimar. A segunda é a confusão teórica a res-
peito de alguns fatores externos relevantes, identificados genericamente como
condicionantes contextuais dos efeitos da IP. Ambas as questões foram o objeto
das discussões dos capítulos das partes I e II deste livro. Trata-se de aspectos fun-
damentais que influenciam o desenho da pesquisa e, como tais, afetam a interpre-
tação dos resultados, para não dizer a sua validade.
1) Identificar as diferentes configurações da IP cujo efeito se deseja estimar.
Parece haver consenso entre os pesquisadores da área de que existem di-
ferenças potencialmente relevantes entre IPs, mesmo quando elas são do
mesmo tipo.14 Isso levanta a suspeita de que a variável tratamento tem
sido mensurada com erro. Como, nesse caso, o erro de mensuração im-
plica viés de atenuação da estimativa do efeito, existe razão para crer que
as pesquisas existentes subestimam o efeito das IPs. Para se ter ideia do
porquê da atenuação, suponha que existam duas configurações distintas
de OP e que elas não podem ser adotadas simultaneamente. Suponha
ainda que, para uma mesma variável resposta, cada configuração produz
um efeito diferente. Então, um desenho de pesquisa cuja única falha seja
ignorar a distinção entre aquelas configurações produzirá uma estimativa
do efeito do OP igual à média dos efeitos verdadeiros, ponderada pela
frequência de cada uma das configurações na amostra. Quanto maior a
incidência relativa da configuração de menor efeito, menor o efeito total
estimado. Portanto, ao ignorar as diferentes formas de manifestação de
uma mesma IP, o pesquisador pode acabar aceitando a hipótese de efeito
nulo da IP mesmo quando uma das suas configurações produz efeito
significativo. Note-se que a falta de uma caracterização precisa do trata-
mento não é problema apenas metodológico, mas também substantivo.
Tal caracterização é necessária para informar os gestores municipais a
respeito das configurações institucionais existentes, além do efeito espe-
rado de cada uma delas.
desta última. Suponha, por exemplo, que Z seja uma variável binária que indique
a presença (Z = 1) ou ausência (Z = 0) de certo fator contextual e que a hipótese
a respeito da relação de moderação seja que T tem efeito sobre Y se e somente se
Z está presente. Assim, o desenho de pesquisa deve testar o efeito de T sob duas
condições distintas, quando Z = 0 e quando Z = 1. Na equação de regressão (8a),
isso deve ser feito por meio da inclusão do produto entre T e Z, além de cada uma
dessas variáveis isoladamente, como no modelo (9):
16. Para uma excelente discussão a respeito da modelagem, teste e interpretação de efeitos causais condicionados por
outras variáveis, ver Brambor, Clark e Golder (2006).
340 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
REFERÊNCIAS
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Brazilian municipalities. In: ALSOP, R.; BERTELSEN, M. F.; HOLLAND, J.
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DC: The World Bank, 2006.
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BRAMBOR, T.; CLARK, W. R.; GOLDER, M. Understanding interaction
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HO, D. E. et al. Matching as nonparametric preprocessing for reducing model de-
pendence in parametric causal inference. Political Analysis, v. 15, p. 199-236, 2007.
Sobre a estimação de efeitos causais: uma nota metodológica com aplicações... 343
1 INTRODUÇÃO
Este livro buscou responder a uma grande inquietação no debate político e acadê-
mico no Brasil: a participação faz diferença? Passados mais de 20 anos da consa-
gração da participação cidadã na formulação, na gestão e no controle de políticas
públicas como princípio constitucional1 no Brasil, as instituições participativas
(IPs) – incluindo-se, aqui, experiências de orçamento participativo (OP), conselhos
gestores de políticas públicas, conferências e outras formas institucionais de par-
ticipação – se tornaram realidade inevitável para os governantes de municípios
brasileiros e parte fundamental do processo de concepção, execução e controle de
1. Segundo a Carta Constitucional de 1988, em seu Artigo 194, parágrafo único, inciso VII, sobre a seguridade so-
cial, é assegurado “o caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com
participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados”. O Artigo
198, sobre a gestão da saúde, afirma que “As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e
hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: (...)”, sendo que uma
destas diretrizes é o inciso III, que assegura “[a] participação da comunidade”. Já no Artigo 204, inciso II, referente à
assistência social, é assegurada a “participação da população, por meio de organizações representativas, na formu-
lação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.” No Artigo 206, sobre a educação, o inciso VI discorre
sobre “[a] gestão democrática do ensino público, na forma de lei”. O Artigo 227, parágrafo 1º, do capítulo da Família,
da Criança, do Adolescente e do Idoso, afirma que “o Estado promoverá programas de assistência integral à saúde da
criança e do adolescente, admitida a participação de entidades não-governamentais”.
348 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
2. O número de IPs no Brasil aumentou consideravelmente nas últimas décadas. Em 2001, mais de 90% dos muni-
cípios do país já possuíam conselhos nas áreas de saúde e assistência social, além de expressiva cobertura em áreas
como a da criança e do adolescente e a da educação. Em anos mais recentes, se identifica também a expansão ex-
pressiva de conselhos em outras áreas de políticas públicas que não necessariamente envolvem repasses de recursos
aos municípios, como política urbana, habitação, meio ambiente e cultura. Outra observação importante, a partir dos
dados para 2009, é o surgimento de conselhos municipais em novas áreas de política pública, especialmente aquelas
associadas aos temas dos direitos humanos, como direitos da mulher, do idoso, das pessoas com deficiência e da
juventude. De forma semelhante, a disseminação de experiências de OP, desde o início dos anos 1990, alcançou todas
as regiões do país, de capitais a municípios de médio e pequeno porte, diversificando-se em administrações municipais
não necessariamente governadas pelo Partido dos Trabalhadores (PT) (PIRES; LOPEZ, 2010).
3. Pires, Lopez e Sá e Silva (2010) remontam à trajetória do campo de avaliação de políticas públicas, descrevendo a
formação da comunidade de profissionais e a institucionalização de suas práticas e atuação.
Em busca de uma síntese: ambições comuns e abordagens diversificadas na avaliação ... 349
4. A oficina contou com a participação de pesquisadores, representando instituições, com experiências de pesquisa em
todas as regiões do país, com exceção de região Norte. Com relação à diversidade institucional, a oficina contou com
participantes oriundos de universidades – UFMG, Universidade de São Paulo (USP), Universidade de Brasília (UnB),
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), Universidade
Estadual de Campinas (UNICAMP), Fundação Getulio Vargas (FGV), Boise State Univeristy, Escola Superior de Propa-
ganda e Marketing (ESPM-SP) – além de organizações não governamentais (ONGs), centros de pesquisa – como o
Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (CEBRAP), o Instituto Polis – e órgãos governamentais como o próprio
Ipea e a Secretaria-Geral da Presidência da República.
5. Todos os debates e discussões ao longo da oficina foram gravados, com o consentimento dos participantes, e servi-
ram de base para a elaboração dos capítulos para o presente livro.
6. Os resumos de cada capítulo já foram apresentados nas aberturas das partes I, II e III.
350 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
7. É lapidar, nesse sentido, a consideração de Kingdon, para quem “há uma diferença entre uma condição e um
problema. Nós lidamos com condições todos os dias: tempo ruim, doenças inevitáveis e incuráveis, pestes, pobreza,
fanatismos. Como disse um lobista: se você tem apenas quatro dedos em uma mão, isso não é um problema, isso é
uma situação. Condições começam a ser definidas como problemas quando nós passamos a acreditar que devemos
fazer alguma coisa a respeito delas. Problemas não são simplesmente as condições ou eventos externos em si, há
sempre um elemento de percepção e de interpretação” (KINGDON, 1995, p. 109-110).
8. Stone (2002) sugere um “experimento” que indicaria claramente como os objetivos de uma política pública podem
ser variados: a discussão, em sala de aula, sobre como dividir equitativamente um bolo entre os estudantes. A simples
divisão em fatias pelo número de pessoas presentes seria questionada pelos que faltaram à aula aquele dia. Alguns
poderiam sugerir que os estudantes mais avançados no curso deveriam merecer pedaços maiores ou mais bem reche-
ados. Já os estudantes de economia mais ortodoxos, diz Stone, poderiam sugerir que a cada um deveria ser dado um
garfo e que quem conseguisse pegar o maior pedaço a ele faria jus.
9. A definição dos conceitos de eficácia, eficiência e efetividade é alvo de intenso debate, uma vez que diferentes
autores acabam atribuindo diferentes funções a esses elementos de avaliação. Porém, são estes os conceitos que
comumente balizam as avaliações de desempenho e dos efeitos ou impactos de políticas públicas (CAVALCANTI,
2006). O conceito eficácia está ligado ao alcance dos objetivos e metas de um projeto ou política pública em um
determinado período de tempo com referência a um determinado público-alvo. Refere-se ao resultado de um processo
e sua correspondência com os objetivos originalmente traçados. Assim, uma política é tão eficaz quanto os resultados
por ela alcançados se aproximem dos objetivos a ela elencados. A eficiência, por sua vez, corresponde à utilização
competente de recursos para se atingir determinados resultados. Uma política é tão mais eficiente, portanto, à medida
que os recursos disponíveis sejam utilizados da maneira mais racional possível (isto é, sejam otimizados). Por fim, o
conceito de efetividade diz respeito ao comportamento observado de determinada política considerando os resultados
produzidos em contexto mais amplo. Envolve, muitas vezes, a avaliação de impactos, pois procura diagnosticar reflexos
mais abrangentes de uma intervenção em contextos não imediatamente ligados à sua produção. Neste caso, não
existe uma preocupação específica com os custos envolvidos ou com um conjunto de objetivos específicos previamente
estipulados (UNICAMP, 1999; ROSSI; LIPSEY; FREEMAN, 2004).
352 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
consenso nos debates políticos nem na literatura sobre participação social acerca
dos objetivos esperáveis do funcionamento dessas IPs. Em outras palavras, as IPs
são potencialmente relevantes para um conjunto de diferentes tipos de efeitos e
resultados. Em breve investida nos estudos sobre o tema, especialmente na pri-
meira parte do livro, podemos constatar, tal como indicado no quadro 1, a per-
tinência de se avaliar os efeitos e resultados da existência e operação de IPs sobre
múltiplas dimensões.
QUADRO 1
Múltiplas dimensões dos efeitos das IPs
Dimensões de efeito Possíveis indicadores, dados, evidências etc.
Dinâmica eleitoral e construção de apoio político Formação de coligações, programas de governo etc.
10. É possível, por exemplo, fazer uma comparação entre o movimento sanitarista dos anos 1970 e 1980 e suas impli-
cações para a formação de um tipo específico de política na área de saúde no Brasil e, por outro lado, a conformação
recente da área de planejamento urbano e habitação. É sintomático o fato de os Conselhos de Saúde serem obriga-
tórios para o repasse de verbas da área, serem dotados de um desenho institucional diferenciado dos demais tipos
(FARIA, 2007; CUNHA, 2004) e, por fim, gozarem de uma ampla literatura que os tem tomado por objeto de estudo.
A seu turno, os chamados Conselhos de Habitação são recentes, são adotados conforme a vontade política do gestor
e, por fim, não têm a mesma carga de literatura. Essas diferenças nos tipos de instituição, assim, perpassam sua con-
formação institucional, mas têm relação direta, também, com sua história, seu surgimento e sua inserção contextual.
11. A qualidade do processo participativo deve ser entendida aqui como envolvendo tanto a qualidade e a intensidade
do processo deliberativo interno às IPs como também as relações estabelecidas entre a IP e seu ambiente, como por
exemplo, seu desenho institucional, relação com o governo e com a sociedade civil. Assim, a qualidade do processo
participativo reuniria um conjunto de elementos capaz de explicar a incidência da IP nas políticas públicas e na ação
do governo.
Em busca de uma síntese: ambições comuns e abordagens diversificadas na avaliação ... 355
É comum nos estudos dessa linha que haja especialização em tipos específicos
de IPs, ou, ainda, em tipos específicos de temáticas, de maneira a diminuir a
complexidade dos conceitos advindos das diversas áreas e, com isso, possibilitar
a operacionalização dos conceitos escolhidos como importantes para aquele uni-
verso mais restrito. Além disso, também como maneira de definir os conceitos
e desenvolver a análise, geralmente os estudos tomam por unidade o conjunto
de instituições como variáveis dummies, levando em consideração sua existência
ou não e cotejando seus potenciais resultados, sem considerar as complexidades
ligadas à definição do próprio funcionamento destas instituições, bem como seus
graus de eficiência e/ou presença, tal como aventado nos estudos e trabalhos vistos
na parte II.
O segundo tipo de abordagem que pode ser usada para caracterizar os es-
tudos de IPs concerne a técnicas e modelos de análise que, por um lado, conca-
tenam potencial relativamente alto de validação interna e, por outro, potencial
relativamente baixo de validação externa. Estes atributos lhe conferem posição
quase oposta à abordagem anterior e em sua base estão trabalhos que adotam,
basicamente, a metodologia de estudos de caso. Em geral, estas análises realizam
pesquisa aprofundada sobre tipos específicos de IPs ou de políticas e, por isso,
obtêm ganhos significativos na compreensão do funcionamento e papel do ob-
jeto de estudo. Esse ganho pode ser atribuído, em grande medida, ao fato de
que a principal estratégia de estudo adotada consiste na utilização de técnicas
de pesquisa qualitativa, como entrevistas e grupos focais. Muito mais do que
lidar com números e valores objetivos, portanto, os analistas dessa linha tomam
por fonte exatamente os indivíduos que não apenas fazem parte, mas principal-
mente constroem e estruturam, ao longo do tempo, o próprio processo. Todavia,
também neste caso, existe dado trade-off: porque lidam com casos específicos,
pode-se dizer que a capacidade de generalização dos resultados obtidos tende a
ser relativamente baixa. Variáveis diversas como aquelas de ordem contextual, por
exemplo, não são passíveis de focalização e, por isso, não é possível afirmar que o
funcionamento de dada instituição sob determinado contexto será o mesmo sob
outros tipos de constrangimentos.
O terceiro e último tipo de abordagem concerne às análises que congregam
potencialidades de validação que poderíamos tachar de medianas, tanto na di-
mensão interna quanto na externa. O atributo mediano se deve ao fato de que são
técnicas que contêm características de ambas as abordagens anteriores. Trata-se dos
chamados estudos comparativos. Analisa-se uma quantidade de casos maior do que
a técnica de estudos de caso e geralmente menor do que as técnicas econométricas
stricto sensu, bem como, por outro lado, realiza-se uma análise de maior profundi-
dade do que estas últimas, mas de menor profundidade em relação às primeiras.
360 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A ampla disseminação das IPs no Brasil nas últimas duas décadas tem sido acom-
panhada por importantes heterogeneidades em termos de sua distribuição geo-
gráfica, formatos e tipos de processo, e, sobretudo, de seu desempenho. Nesse
cenário, a avaliação da efetividade das IPs emerge tanto como oportunidade his-
tórica quanto como campo de pesquisa e prática gerencial inadiáveis.
Avaliar os efeitos e impactos de políticas públicas, projetos e intervenções,
sejam conduzidos pelo governo sejam por outras organizações, é sempre um de-
safio. As reflexões contidas neste livro sugerem que no caso das IPs, que estão
associadas a múltiplos sentidos políticos, práticos e teóricos, o desafio é ainda
maior. Por esses motivos, ainda são raros os estudos que visam avaliar se e como
tais IPs produzem impactos sobre a atuação de governos e não está claro até hoje,
por exemplo, se e o quanto as decisões de políticas públicas são ou podem ser
influenciadas por processos e canais de participação.
O presente livro buscou contribuir para enfrentar esses desafios, ao enfatizar dois
pontos fundamentais: i) a qualidade dos processos participativos é elemento funda-
mental para entendermos os efeitos e impactos produzidos por IPs; e ii) é necessário
utilizar múltiplas perspectivas, enfoques, estratégias e técnicas de análise (desde estu-
dos em profundidade sobre um único caso a estudos comparativos e de grandes amos-
tras) para avaliar as dimensões de atuação e os variados resultados produzidos por IPs.
362 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
REFERÊNCIAS
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bate à pobreza. Teoria & Sociedade, Edição Especial Políticas Sociais e Combate
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BAIOCCHI, G. et al. Evaluating empowerment: participatory budgeting in
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BRADY, H.; COLLIER, D. (Org.). Rethinking social inquiry: diverse tools,
shared standards. Lanham, MD: Rowman and Littlefield, 2004.
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COELHO, V. Conselhos de saúde enquanto instituições políticas: o que está
faltando? In: COELHO, V.; NOBRE, M. (Org.). Participação e deliberação.
São Paulo: 34 Letras, 2004. p. 255-269.
Em busca de uma síntese: ambições comuns e abordagens diversificadas na avaliação ... 363
ANEXO
NOTAS BIOGRÁFICAS
Acir Almeida
Mestre em Ciência Política pela Universidade de Rochester. Atualmente é pesqui-
sador do Ipea, na Diretoria de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da
Democracia (Diest). Suas áreas de interesse são estudos legislativos e instituições
políticas comparadas.
Brian Wampler
Professor de Ciência Política na Boise State University. Em 2009 e 2010, foi
Fulbright Scholar na UFMG. Foi bolsista de pós-doutorado na USP e estudan-
te-visitante na Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) durante seu
doutorado. É autor do livro Participatory Budgeting in Brazil: Contestation,
366 Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação
Fabio de Sá e Silva
Bacharel em Direito pela USP e mestre pela UnB. Doutorando em Direito,
Política e Sociedade (Law, Policy and Society) pela Northeastern University. Foi
dirigente no Departamento Penitenciário Nacional (Depen), do Ministério da
Justiça (MJ), e consultor em projetos voltados à melhoria do sistema de justiça
criminal, do sistema penitenciário e da política pública de segurança no Brasil. É
técnico de Planejamento e Pesquisa e chefe de gabinete da presidência do Ipea,
onde já atuou como coordenador de Estudos de Estado e Democracia, na Diest.
Suas áreas prioritárias de atuação são: democracia, direitos humanos, acesso a
justiça, segurança pública, e metodologias e desenhos de pesquisa social.
Julian Borba
Professor do Departamento de Sociologia e Ciência Política da Universidade Fe-
deral de Santa Catarina (UFSC). Pesquisador do CNPq. Pesquisa temas relacio-
nados a participação política, atitudes e comportamento político. Membro do
Núcleo Interdisciplinar de Políticas Públicas (NIPP) e do Núcleo de Pesquisa em
Movimentos Sociais (NPMS), ambos da UFSC.
Notas Biográficas 369
Leonardo Avritzer
Professor associado pela UFMG. Doutor em Sociologia Política pela New School
for Social Research. É autor dos livros Democracy and the Public Space in Latin
America (Princeton University Press) e A Moralidade da Democracia, prêmio da
Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Ciências Sociais (ANPOCS)
de melhor livro do ano, em 1997. É coordenador do PRODEP na UFMG.
Editorial
Coordenação
Claudio Passos de Oliveira
Supervisão
Andrea Bossle de Abreu
Revisão
Eliezer Moreira
Elisabete de Carvalho Soares
Fabiana da Silva Matos
Gilson Baptista Soares
Lucia Duarte Moreira
Luciana Nogueira Duarte
Míriam Nunes da Fonseca
Editoração
Roberto das Chagas Campos
Aeromilson Mesquita
Aline Cristine Torres da Silva Martins
Camila Guimarães Simas
Carlos Henrique Santos Vianna
Maria Hosana Carneiro da Cunha
Paula Mascarenhas Rodrigues de Almeida (estagiária)
Brasília
SBS – Quadra 1 – Bloco J – Ed. BNDES,
Térreo – 70076-900 – Brasília – DF
Fone: (61) 3315-5336
Correio eletrônico: livraria@ipea.gov.br
Missão do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeiçoar as políticas públicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.