GESTÃO

PÚBLICA
PLANEJAMENTO
GOVERNAMENTAL E
ORÇAMENTO PÚBLICO
Prof. MSc. Anderson Muniz
de Oliveira

GOVERNO DO ESTADO DO
 TEMA
O Estado na Economia.
AULA 1
OBJETIVO
Apresentar a escalada da participação
do papel do Estado na Economia e a
instrumentalização do orçamento.
 AULA DL

Uma das características mais marcantes da economia

do século XX e XXI é o crescente aumento das despesas
públicas.
Despesa Primária da União, em % do PIB
21

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19

19
19

20
 AULA DL

• E este movimento não é exclusivo do Brasil;

• Países como o Reino Unido, Alemanha e Estados Unidos
possuem um histórico de crescente participação de gastos
em relação ao PIB.
% do
PNB
50
Reino Unido
45
Alemanha
40
35
Estados Unidos
30
25
20
15
10
5

1890 1900 ‘10 ‘20 ‘30 ‘40 ‘50 ‘60 ‘70 ‘80 4
 AULA DL

De acordo com Bird, as razões do crescimento das despesas

públicas são:
• O crescimento das funções administrativas e de
segurança;
• As crescentes demandas por maior bem-estar social,
especialmente educação e saúde;
• A maior intervenção direta e indireta do governo no
processo produtivo.

5
 AULA DL

No caso brasileiro adiciona-se:

• Expansão do Estado na década de 60, por meio da criação
de inúmeras grandes empresas públicas (Eletrobras,
Embratel) e da expansão de outras, como a Companhia
Vale do Rio Doce e Petrobras;
• Recentemente, a previdência.

6
 AULA DL

Baer, Newfarmer e Trabat chamam a atenção para a

vitalidade do capitalismo estatal brasileiro, que divide com
a empresa multinacional e com o capital privado nacional as
responsabilidades pelo processo de alocação de recursos na
economia.

7
 AULA DL

Há três hipóteses alternativas que explicam esse

movimento:
• As empresas estatais surgem e se expandem em função de
uma demanda não atendida pelo setor privado;
• A segunda alternativa coloca a ação governamental a
serviço dos setores privados nacionais e estrangeiros;
• A terceira alternativa considera a existência de um novo e
importante agente dominando o processo de alocação: a
tecnocracia.

8
 AULA DL

O peso dos impostos

A proporção da carga tributária em relação ao PIB (em %)
deixaria o Brasil em 12° lugar.

9
 AULA DL

Que atribuições são essas do Estado, geradoras de

crescentes despesas e que exigem cada vez maiores
recursos para seu financiamento?

10
 AULA DL

Antes da análise dessas competências do setor público, vale

a pena uma rápida digressão sobre algumas concepções
doutrinárias:
• Liberalismo econômico do século XVIII e início do século
XIX.

11
 AULA DL

Para Adam Smith: o soberano

deveria tratar os seguintes assuntos:
justiça, segurança, estradas, pontes,
portos e canais de educação da
juventude, além de cuidar da imagem
e respeitabilidade de seu cargo.

12
 AULA DL

Outro expoente do pensamento

clássico, Jean Baptiste Say, disse:
“o melhor de todos os planos
financeiros é gastar pouco, e o
melhor de todos os impostos é o que
for o menos possível.”

13
 AULA DL

• No início do Século XX começaram a manifestar-se as

crises periódicas intrínsecas do sistema capitalismo;
• Soma-se a isso Primeira Guerra Mundial (imagem aparece)
e Grande Depressão dos Anos 30 (imagem aparece).

14
 AULA DL

Foi então que surgiram as ideias do

economista inglês John Maynard
Keynes.

15
 AULA DL

Keynes foi o principal doutrinador na busca de salvar o

capitalismo, ameaçado por um lado pela depressão, e de
outro, não só pela ideologia Marxista, como também pela
forte simpatia ainda dedicada à Revolução Russa.

16
 AULA DL

Para Keynes, antes da perda total da liberdade individual

num regime coletivista, era preferível a perda de parte da
liberdade econômica.
Para quem?

17
AULA DL

Para o ESTADO

18
 AULA DL

A partir daí a intervenção estatal passou a ser naturalmente

aceita, em especial na dinamização da demanda agregada e
na utilização dos instrumentos de política de estabilização
econômica.

19
 AULA DL

Musgrave propôs uma classificação das funções

econômicas do Estado. São três as funções:
a) Promover ajustamentos na alocação de recursos (função
alocativa).
b) Promover ajustamentos na distribuição de renda (função
distributiva).
c) Manter a estabilidade econômica (função estabilizadora).

20
 AULA DL

Função alocativa
A atividade estatal na alocação de recursos justifica-se
naqueles casos em que não houver a necessária eficiência
por parte do mecanismo de ação privada.

21
 AULA DL

Exemplos:
a) Investimento na infraestrutura econômica.

22
 AULA DL

b) A demanda de certos bens inviabilizados pelo sistema de

mercado. Como por exemplo “medidas do governo contra a
poluição” ou a oferta de Justiça.

23
 AULA DL

Função distributiva
• É a função pública de promover ajustamentos na
distribuição de renda;
• A questão é fundamentalmente de política e de filosofia
social, cabendo a sociedade definir o que considera justo.

Exemplos:
• Progressividade do Imposto de Renda;
• Bolsa-família;
• Subsídios ao transporte e moradia popular. 24
 AULA DL

Função estabilizadora
• É a função associada à manutenção da estabilidade
econômica, justificada como meio de atenuar o impacto
social e econômico na presença de inflação ou depressão.

Exemplos:
• Gastos estatais aquecem a economia;
• Aumento e redução de impostos;
• Oferta monetária e taxa de juros.
25
 AULA DL

Surgimento do orçamento
• O orçamento como ferramenta estatal é algo criado
apenas no Estado moderno e tem sofrido evoluções
contínuas no seu formato.
• As maiores contribuições vieram da Inglaterra, França e
Estados Unidos da América.

26
 AULA DL

Mas nem sempre o Rei aceitava esse controle do conselho

comum.

28
AULA DL

Encadeando uma guerra civil

29
AULA DL

Acabando apenas com a decapitação de Carlos I

30
 AULA DL

• Mesmo não envolvendo o lado da “despesa pública”, o

artigo 12 da carta Magna é geralmente considerado pelos
tratadistas como uma espécie de “embrião” do orçamento
público;
• Com o tempo percebeu-se que não bastava apenas o
controle das receitas. Era também necessário a verificação
da aplicação destas receitas;

31
 AULA DL

• Em 1787 cria-se a Lei do Fundo Consolidado;

• Em 1802 publica-se o relatório anual detalhado das
finanças públicas;
• Em 1822 o chanceler do Erário passou a apresentar
ao Parlamento uma exposição que fixava a receita e a
despesa de cada exercício.

32
 AULA DL

França
Após a Revolução Francesa e Restauração da Assembleia
Nacional, o parlamento começou a participar do processo
orçamentário.

33
 AULA DL

O sistema orçamentário francês

consolidou algumas regras:
a) A anualidade do orçamento;
b) A votação do orçamento antes
do início do exercício;
c) O orçamento deve conter todas
as previsões financeiras para o
exercício;
d) A não-vinculação de itens da
receita a despesas específicas.
34
 AULA DL

Estados Unidos
• Seguiam os moldes europeus com forte participação do
Legislativo;
• Experiência das Forças Armadas na Segunda Grande
Guerra trouxe uma inovação ao processo orçamentário
norte-americano;

35
 AULA DL

• A divisão do orçamento em funções, atividades e projetos

aproximou a técnica de orçamentação a atividade de
planejamento.

36
 Em entrevista realizada em 25/08/1965, o então
presidente Johnson se manifestou:
“... em reunião com os membros do Gabinete e com as
chefias das agências federais determinei a cada um que
passassem a introduzir o novo e revolucionário sistema de
planejamento e programação do orçamento em todo o vasto
Governo Federal, de tal forma que, através das ferramentas
da moderna administração, se possa cumprir integralmente
as promessas de uma vida melhor a cada americano, ao
menor custo possível.”
 AULA DL

Brasil
Com a vinda do rei D. João VI, o Brasil iniciou
um processo de organização de suas finanças.
A Constituição de 1824 assim distribuía as
competências:
a) Ao Executivo competia a elaboração da
proposta orçamentária.
b) À Assembleia Geral a aprovação da lei
orçamentária; e
c) À Câmara dos deputados a iniciativa das
leis sobre impostos.
38
 AULA DL

Com o Movimento de 1964 assume-

se características marcadamente
autoritárias, com reflexos no
equilíbrio de poder entre o Executivo
e o Legislativo.
O quadro de descontrole motivou a
criação da Lei 4.320/64, que impôs
sérias restrições à possibilidade
de emendar. Além disso, traçou
princípios orçamentários e diretrizes
para a elaboração do orçamento.
39
 AULA DL

Em 5 de outubro de 1988, recebemos nossa sétima

Constituição.
As duas principais novidades na questão orçamentária
diz respeito à devolução ao Legislativo da prerrogativa
de propor emendas ao projeto de lei do orçamento, sobre
despesa e à explicitação do sentido da universalidade
orçamentária.

40
 TEMA

AULA 2 Evolução Conceitual e Princípios

Orçamentários.

OBJETIVO
Apresentar e discutir as bases do
orçamento moderno e seus princípios
norteadores.
 AULA DL

Evolução Conceitual do Orçamento Público

Uma classificação bastante simples, mas útil para a nossa
análise, é a que divide a história da evolução do orçamento
público em duas fases:
a) Orçamento tradicional.
b) Orçamento moderno.

42
 AULA DL

Orçamento Tradicional
• Surge como instrumento formalmente na Inglaterra,
fortemente influenciado pelo liberalismo econômico;
• Função principal: controle político por parte dos órgãos de
representação;
• Obtinha destaque o aspecto jurídico do orçamento como
a “lei que fixa a despesa e estima a receita” (Código
de Contabilidade Francês, XIX) e “todas as receitas e
despesas do império devem ser estimadas e agrupadas
em um orçamento na forma da lei” (Constituição Imperial
Alemã, 1871). 43
 AULA DL

No plano técnico, o orçamento tradicional adotava

classificações suficientes apenas para instrumentalizar o
controle de despesas. Duas eram as classificações clássicas:
a) Por unidades administrativas.
b) Por objeto ou item de despesa.

44
 AULA DL

Orçamento Moderno
Surge junto ao século XX.
Função principal: instrumento de administração, pois auxilia
o Executivo nas várias etapas do processo administrativo:
• Programação;
• Execução;
• Controle.
Além do aspecto administrativo, assume também o papel
econômico por meio da política fiscal.
45
 AULA DL

Tipos de orçamentos modernos

Orçamento de Desempenho
• A evolução do orçamento clássico trouxe um novo enfoque
na elaboração da peça orçamentária. Evidenciar as “coisas
que o governo compra” passa a ser menos importante em
relação às “coisas que o governo faz”;
• Assim, saber o que a administração pública compra
tornou-se menos relevante do que saber para que se
destina a referida aquisição.

46
 AULA DL

Orçamento – Programa
• A concepção do orçamento-programa está ligada à ideia
de planejamento. De acordo com ela, o orçamento deve
considerar os objetivos que o governo pretende alcançar,
durante um período determinado de tempo;
• Com base nessa característica, o orçamento-programa
ultrapassa a fronteira do orçamento como simples
documento financeiro, aumentando sua dimensão.

47
 AULA DL

Orçamento que expressa, financeira e fisicamente, os

programas de trabalho de governo, possibilitando:
• a integração do planejamento com o orçamento;
• a quantificação de objetivos e a fixação de metas;
• as relações insumo-produto;
• as alternativas programáticas;
• o acompanhamento físico-financeiro;
• a avaliação de resultados;
• a gerência por objetivos.
48
 AULA DL

Em sua elaboração, o orçamento-programa tem uma lógica

que o distingue de outros modelos. Essa lógica pode ser
traduzida em fases que, ao serem cumpridas, dão a esse
modelo toda a sua peculiaridade. São elas:
• Determinação da situação: identificação dos problemas
existentes;
• Diagnóstico da situação: identificação das causas que
concorrem para o surgimento dos problemas;
• Apresentação das soluções: identificação das alternativas
viáveis para solucionar os problemas;
49
 AULA DL

• Estabelecimento das prioridades: ordenamento das

soluções encontradas;
• Definição dos objetivos: estabelecimento do que se
pretende fazer e o que se conseguirá com isso;
• Determinação das tarefas: identificação das ações
necessárias para atingir os objetivos;
• Determinação dos recursos: arrolamento dos meios, sejam
recursos humanos, materiais, técnicos, institucionais ou
serviços de terceiros necessários;
• Determinação dos meios financeiros: expressão
monetária dos recursos alocados. 50
 AULA DL

Orçamento Participativo
• Processo orçamentário que contempla a população no
processo decisório, por meio de lideranças ou audiências
públicas;
• Existência de uma coparticipação do Executivo e
Legislativo na elaboração dos orçamentos;
• Transparência dos critérios e informações que nortearão a
tomada de decisões.

51
 AULA DL

Orçamento Base-Zero
• Processo orçamentário que se apoia na necessidade de
justificativa de todos os programas cada vez que se inicia
um novo ciclo orçamentário;
• Analisa, revê e avalia todas as despesas propostas e não
apenas as das solicitações que ultrapassam o nível de
gasto já existente.

52
 AULA DL

Princípios Orçamentários
Os princípios orçamentários, ao longo do tempo, não têm
merecido aprovação unânime. Burkhead (1971) interpreta:
“Estes princípios podem ser úteis como meio de se estudar
alguns aspectos do processo orçamentário. Se considerados,
todavia, como mandamentos, são completamente irreais. Os
governos com excelentes sistemas orçamentários violam
essas regras com bastante frequência.”

53
 AULA DL

Princípio da unidade
Unidade orçamentária tende a reunir em um único total
todas as receitas do Estado, de um lado, e todas as despesas,
de outro.

54
 AULA DL

Principio da universalidade
O[s] orçamento[s] deve[m] conter todas as receitas e todas
as despesas do Estado.

55
 AULA DL

Principio do orçamento bruto

Todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer
no orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de
dedução.

56
 AULA DL

Princípio da anualidade ou periodicidade

O orçamento deve ser elaborado e autorizado para um
período determinado de tempo, geralmente um ano.

57
 AULA DL

Princípio da não-afetação das receitas

Nenhuma parcela da receita geral poderá ser reservada
ou comprometida para atender a certos ou determinados
gastos.

58
 AULA DL

Princípio da discriminação ou especialização

As receitas e as despesas devem aparecer no orçamento
de maneira discriminada, de tal forma que se possa saber,
pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicação.

59
 AULA DL

Princípio da exclusividade
A lei orçamentária deverá conter apenas matéria financeira,
excluindo-se dela qualquer dispositivo estranho à estimativa
da receita e à fixação da despesa para o próximo exercício.

60
 AULA DL

Princípio da uniformidade
Para a obediência do princípio da uniformidade, os dados
apresentados devem ser homogêneos nos exercícios, no
que se refere à classificação e demais aspectos envolvidos
na metodologia de elaboração do orçamento, permitindo
comparações ao longo do tempo.

61
 AULA DL

Princípio da publicidade
O princípio da publicidade diz respeito à garantia a qualquer
interessado da transparência e pleno acesso às informações
necessárias ao exercício da fiscalização sobre a utilização
dos recursos arrecadados dos contribuintes.

62
 AULA DL

Princípio da legalidade
O princípio da legalidade estabelece que a elaboração do
orçamento deve observar as limitações legais em relação
aos gastos e às receitas e, em especial, ao que se segue
quanto às vedações impostas pela Constituição Federal à
União, estados, Distrito Federal e municípios:
• Exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça;
• Cobrar tributos no mesmo exercício financeiro da Lei que o
instituiu ou elevou em relação a fatos ocorridos anteriores
à vigência da Lei, ressalvadas condições expressas na
Constituição Federal; 63
 AULA DL

• Instituir tratamento desigual entre contribuintes que se

encontrem em situação equivalente, proibida qualquer
distinção em razão de ocupação profissional ou função por
eles exercidas.

64
 AULA DL

Princípio da Programação
Às voltas com crescentes encargos e com recursos sempre
escassos, os governos passaram a utilizar o orçamento, até
então instrumento de autorização e controle parlamentar,
como auxiliar efetivo da administração, especialmente
como técnica de ligação entre as funções de planejamento e
gestão.

65
DINÂMICA
LOCAL