Bloco de Estudos de Direito Da Atividade Administrativa

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Bloco de Estudos de Direito da Atividade Administrativa
Direito da actividade administrativa (Universidade Lusíada de Lisboa)
A StuDocu não é patrocinada ou endossada por nenhuma faculdade ou universidade

Baixado por Nicol Santos (nicolariana@msn.com)
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BLOCO DE ESTUDOS DE DIREITO

DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
pelo estudante, Diogo Chiquelho (21545917)
Núcleo de Estudantes de Direito

Da Universidade Lusíada Norte (Porto)
Universidade Lusíada Norte (Porto)

Direito 2º ano

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Direito da Atividade Administrativa
Ao Núcleo de Estudantes de Direito e Solicitadoria

Da Universidade Lusíada Norte (Porto)
Nota:
Estimado colega, redigi de boa vontade mais um Bloco de Estudos, desta vez da unidade
curricular de Direito da Atividade Administrativa, e venho apenas notar algo que já vem sido (e
tem que ser) hábito. Este trabalho é fruto da minha leitura, análise e interpretação das várias
aulas assim como da vária bibliografia que é indicada a seguir. Neste sentido, confesso (e foi
nesse âmbito que se fez tal trabalho) que apesar de poder ser uma preciosa ajuda ao estudo,
não obsta a que possam constar imprecisões e erros no texto, sejam elas técnicas, jurídicas,
ortográficas e/ou científicas. Neste sentido, quero salvaguardar que se poder ser feito um
estudo aprofundado o próprio leitor/estudante isso será o ideal, salvaguardando-se destas
questões. Nenhuma responsabilidade será do autor ou do NEDSULP de qualquer caso que possa
surgir no âmbito do aqui notado e salvaguardado.
Bibliografia:
-Noções Fundamentais de Direito Administrativo de Fernanda Paula Oliveira e de José Eduardo

Figueiredo Dias; 4ª Edição, 2016
-Curso de Direito Administrativo Volume I de Diogo Freitas do Amaral com a colaboração de Luís
Fábrica, de Carla Amado Gomes e de J. Pereira da Silva; 3ª Edição
- Curso de Direito Administrativo Volume II de Diogo Freitas do Amaral com a colaboração de

Lino Torgal
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Diogo Chiquelho (21545917)

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O Conceito de Administração Pública

As várias acessões:
1.AP em sentido formal;
2.AP em sentido material;
3.AP em sentido orgânico ou subjetivo;
4.AP em sentido funcional.
1.AP em sentido formal

Aqui pretende-se fazer menção às formas típicas de atuação da AP, ou seja através de que
formas é que a AP aparece a manifestar a sua vontade face aos particulares.
São estas formas que distanciam a atividade administrativa das restantes atividades públicas
devido ao regime a que estão adstritas estas formas. São ,estas formas típicas, na sua essência
o regulamento administrativo, o ato administrativo e o contrato administrativo.
Importará, para já, distinguir aqueles dois primeiros. Assim, o regulamento administrativo, que
o Código de Procedimento Administrativo prevê no artigo 135º, é um conjunto de normas
jurídicas emanadas por um órgão da Administração Pública no exercício de poderes de Direito
Administrativo. Já o ato administrativo é uma estatuição autoritária proferida por um órgão da
AP no uso de poderes de Direito Administrativo relativa a uma situação individual e/ou concreta
que visa produzir efeitos jurídicos positivos ou negativos e previsto no art. 148º CPA. Podemos
também dizer que o ato administrativo é um ato jurídico unilateral e concreto e que está
subordinado ao Direito Público. A noção de ato admin. foi produto de vastas alterações
consecutivas ao longo da História, contudo este espaço terá o seu momento de estudo mais
oportuno, aquando do capítulo do Ato Administrativo.
Aquelas duas figuras têm, como semelhanças, o simples facto de serem ambas emanadas por
órgãos da AP e ao abrigo do Direito Público.
Importante serão as diferenças de caráter entre elas, sendo que o regulamento é um conjunto
de normas jurídicas pelo terá esse mesmo caráter, ou seja o caráter de todos já conhecidos de
generalidade e abstração, dado que não ter destinatários determinados ou determináveis e
aplica-se tantas quantas as vezes que for necessário dado ocorrer o evento de vida nele previsto.
Contrariamente, o ato admin. é individual e concreto, pois esgota todos os seus efeitos numa
única aplicação. Em caso de preceitos que confundam as tais características, ou seja se uma
decisão da AP for unilateral mas abstrata ou, então, geral mas concreta então tal preceito será
tomado como um ato administrativo.
2.AP em sentido material

Aqui procura-se saber, de entre todas as possíveis atuações da AP, quais aquelas
verdadeiramente administrativas e, assim, reguladas pelo Direito Administrativo. Corresponde,
assim, à atividade de administrar, aparecendo-nos, portanto, como a tarefa ou função do
Estado. Posto isto, retiramos deste conceito material da AP, as atuações desta levadas a cabo
no exercício de funções legislativas e políticas1 devendo ainda distanciar-se deste conceito as
atuações ao abrigo de Direito Privado. É enaltecido, assim, neste conceito, a designada atividade
administrativa típica.
___________________________________
1. Note-se que a Administração Pública não tem, de todo, funções legislativas ou políticas. Contudo, quem atua
neste sentido pode partilhar destas funções. Ponha-se o exemplo do Governo, que sendo o órgão máximo da
Administração Pública e tendo, portanto, funções administrativas tem, também, funções políticas e legislativas.
Quer-se, então, aqui distanciar-se a atividade administrativa (que interessa agora) da legislativa e política.
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3.AP em sentido orgânico/organizatório ou subjetivo

Aqui mencionamos o sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das demais
Pessoas Coletivas Públicas, que asseguram, em nome da coletividade, a satisfação regular e
contínua dos interesses públicos secundários. Nada impede que possam aparecer PCs de Direito
Privado a exercer funções administrativas como é o caso das concessionárias. Dentro daqueles
órgãos, serviços e agentes estaduais é relevante notar que também se inserem, aqui, as
autarquias locais, as universidades públicas, as regiões autónomas, etc.
Estas PCs são dotadas de uma panóplia de poderes que lhes são acometidos por lei e que se
traduzem em feixes individuais de interesses públicos que funcionam como fins que a AP deve
prosseguir e que se designam por atribuições. Para tal, para atuar, precisam estas PCs de órgãos
e, como tal, detêm, estes órgãos, de competências que se traduzem em poderes funcionais ou
poderes/deveres que são fixados por lei sem prejuízo da faculdade de delegação de poderes.
Ora, estes órgãos e, anteriormente, as PCs não passam de ficções jurídicas que precisam de
pessoas singulares para a atuação, sendo estes os titulares que exercem as competências. A este
elo de ligação entre o órgão e o respetivo titular designamos de legitimação.
4.AP em sentido funcional

Mais geral do que a AP em sentido material e antecedendo, mesmo, a ela este conceito refere
o conjunto de atividades que aquele esquema orgânico prossegue, sem querer distinguir-se o
seu conteúdo, tendo um caráter global, deixando essas distinções para a AP em sentido material.
Os vários níveis da Administração Pública Portuguesa

1.AP Estadual
2.AP Autónoma
3.AP Independente
4.AP levada a cabo por particulares
1.AP Estadual
Diz.se estadual quando estão em causa a prossecução de interesses públicos do Estado, de
caráter nacional. A admin. estadual divide-se em dois momentos: a direita e a indireta.
No caso da AP Estadual Direta, podemos defini-la como sendo toda a atividade administrativa
que é prosseguida pelos órgãos constituintes da PC do Estado, sob direção do Governo (órgão
superior da AP conforme o art.82º da CRP). Pode ter âmbito central ou âmbito local ou
periférico. No primeiro caso a competência estende-se sobre todo o território, como um
ministério ou uma direção-geral. No segundo caso, os órgãos da PC do Estado que dependem
hierarquicamente do Governo exercem uma competência circunscrita a uma determinada
parcela territorial, como é o caso dos diretores-regionais ou uma repartição das Finanças, etc.
Para definição da área destes locais procede-se à divisão do território em circunscrições
administrativas sendo que podem ser gerais (distritos e concelhos) ou especiais, que assumem
grande variedade e que dependem de vários fatores para a sua definição tomando-se já, no
nosso país, um sistema confuso, complexo e excessivo.
No caso da AP Estadual Indireta, tratamos o conjunto das entidades públicas com personalidade
jurídica própria e com autonomia administrativa e financeira mas que são pelo Estado criadas e
destinadas à realização dos seus fins e interesses, com a convicção que havendo um certo
à à àface à PC do Estado então esses fins serão mais eficaz e eficientemente
atingidos. São seguidos os fins do Estado pelo que será mesmo este a definir a orientação pelo
que poderá criar, modificar, extinguir assim como orientar as várias tarefas a prosseguir. Não
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obsta isto do facto dos órgãos das PC de Administração Estadual Indireta atuarem em nome
próprio dado terem personalidade jurídica própria, património próprio e pessoal próprio. São
exemplos os institutos públicos, as fundações públicas assim como algumas associações
públicas.
2.AP Autónoma
Prossegue-se, aqui, os interesses públicos através de órgãos das PCs que compõe este nível de
AP, ou seja através de autarquias locais, ou as regiões autónomas, etc. Estes interesses que se
referem são apenas interesses da sociedade que domicilia e com ligações à área de competência
deste tipo de AP. Cuidam-se os interesses específicos da respetiva comunidade, prosseguindo
assim, de certa maneira, interesses próprios, através de uma autoadministração composta por
órgãos representativos e não estão sujeitos a nenhum poder de direção ou de superintendência
do Estado.
2.
Os poderes desenvolvidos em cada um daqueles níveis

1.1.Na Admin. Estadual Direta verifica-se a característica da desconcentração, o que significa
que o poder decisório é distribuído pelo vários órgãos que compõe a estrutura do Estado.
Contudo, é respeitado um modelo hierárquico que, contendo vários patamares, distintos
implica que, tendencialmente, os órgãos inferiores tenham menos competência que os seus
superiores terão. Esta desconcentração é meramente funcional e pode ser de natureza
originária ou derivada. Originária quando, legalmente, é fixada a competência de um certo
órgão, de forma direta e imediata. Derivada será nas situações em que um órgão, através de um
ato administrativo delega poderes conferindo a outro órgão a possibilidade de exercer as tais
competências delegadas.
1.2.Na Admin. Estadual Indireta referimos desconcentração personalizada, dado que para além
de ser feita uma divisão de poderes pelos vários órgãos dentro da PC faz-se também uma
distinção de poderes por outras PCs. Verificam-se, nestas PCs, autonomia patrimonial, financeira
e administrativa. Autonomia patrimonial provém do Estado aquando da criação da PC, que a
dota com património e oferecendo-lhe, assim, personalidade jurídica o que leva a que tal
património torne-se autónomo e pertencente a ela. No que toca à autonomia financeira,
podemos identificar isto através do poder de redação e planeamento dos próprios orçamentos,
executando-os posteriormente. A autonomia provém do simples facto de poderem ser
praticados, por si, atos administrativos.
2.Na Admin. Autónoma trata-se já matéria de descentralização, dado que a divisão de poder é
feita através de PC verdadeiramente autónoma face ao Estado, umas vez que os interesses
prosseguidos são próprios. Para além das características que figuram na Admin. Estadual
Indireta, a Admin. Autónoma tem um grau superior, desde logo porque resulta de um imperativo
constitucional e, também, por motivos democráticos sendo que os principais órgãos são eleitos
por sufrágio direto e universal.
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2. Desengane-se se considera que foi por esquecimento que não se insere aqui a explicitação dos pontos 3 e 4 do
sumário deste capítulo, ou seja da AP Independente e da AP levada a cabo por particulares respetivamente. Não se
deu relevância ao estudo dessas matérias, pois estas não são de total forma relevantes ao, digamos, algoritmo da
Atividade Administrativa que estudaremos, tendo regimes muito especiais, pelo que se absolve o estudo. Mais: o
próprio professor não prosseguiu ao estudo destes dois tópicos, por tais motivos. Contudo, se se quiser aprofundar,
aconselha-se a bibliografia recomendada.
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Os poderes de controlo do Estado sobre cada um dos níveis

1.1.No que toca à Admin. Estadual Direta fala-se aqui em poder de direção o que significa que o
órgão que dirige tem o poder de fixar os fins a atingir pelo órgão dirigido, assim como definir os
meios através dos quais se atingirão esses fins. Este é o poder de controlo mais denso no nosso
sistema que inclui a possibilidade de se emanarem ordens ao órgãos inferior que as acata
necessariamente, salvo exceções legalmente previstas.
1.2.Na Admin. Estadual Indireta falamos de superintendência. Posto isto, o órgão que
superintende pode fixar os fins ao órgão superintendido, mas os meios são exclusivos dos órgãos
das PCs que compõe aquele nível. Pode sim, o superintendente, fiscalizar a atuação desses
corpos atuantes, podendo mesmo dirigir instruções vinculativas.
2.A Admin. Autónoma vê-se perante a tutela, que engloba a fiscalização de mérito e a
fiscalização de legalidade. No primeiro caso é avaliada a conveniência e a oportunidade da
atuação, sendo que, no segundo caso é avaliada a conformidade da atuação. No sistema
português apenas se admite a tutela de legalidade no que toca à Admin. Autónoma. O aceitar a
tutela de mérito poderia significar que o Estado se poderia imiscuir dos interesses das, por
exemplo, autarquias locais o que findaria o ideal de autonomia. Os tipos de tutela de legalidade
são tutela inspetiva, a tutela sancionatória, a tutela integrativa (o que inclui a anulatória mas
não a revogatória) e, ainda, em certos casos a tutela substitutiva.
Regulamento Administrativo
Artigo 135º CPA
O regulamento é um conjunto de normas jurídicas, pelo que gerais e abstratas,

emanadas pela AP no exercício de poderes jurídico-administrativos.
Esta definição apresenta três elementos essenciais: 1. Elemento de natureza material; 2.
Elemento de natureza orgânica; 3. Elemento de natureza funcional.
1. Sendo regulamentos normas jurídicas então verificamos aqui as características de
abstração e generalidade, assim como possibilidade de aplicação coativa, ou seja
através de imposição e cuja violação leva à aplicação de sanções.
2. No que toca à orgânica, estes regulamentos são emanados por autoridades
administrativas, não obstando esta função para os sujeitos privados incumbidos de tal
função administrativa.
3. Importa definir que estes regulamentos têm um caráter executivo da atividade
legislativa do Governo, ou seja tem um fim que passa por seguir um propósito
administrativo.
Regulamento vs. Lei

Importa distingui o regulamento administrativo de lei. Apesar das semelhanças da generalidade,
da abstração e da imposição coativa proveniente da forma de norma jurídica, que ambas
tomam, existem diferenças. Desde logo, a lei é emanada segundo o poder legislativo sendo
hierarquicamente superior ao regulamento, seguindo o princípio da legalidade administrativa e
do princípio da juridicidade.
Tipos de Regulamentos Administrativos

No que toca aos regulamentos em si, temos dois tipos de âmbito de aplicação: o regulamento
interno e o regulamento externo. Aqueles primeiros projetam os seus efeitos para o interior da
PC e aqui esgota toda a sua força vinculativa, pelo que os destinatários são os agentes
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administrativos. Visam, assim, organizar o funcionamento dos serviços, distribuir tarefas pelos
agentes destes serviços e fixar normas de expediente/serviço. Já aqueles segundos, projetam-
se para o exterior da AP, tendo, portanto, uma eficácia jurídica bilateral, visto aplicarem-se à AP,
assim como aos particulares, pelo que são reguladas relações intersubjetivas.
Aqueles regulamentos internos têm um regime que importa notar: em primeiro lugar, são
insuscetíveis de serem impugnados contenciosamente, dado não afetarem a esfera jurídica dos
particulares e, em segundo lugar, devido não valer a regra da inderrogabilidade singular dos
regulamentos então os órgãos admin. podem não cumprir os regulamentos internos em
concreto, admitindo-se divergentes regulações, desde que devidamente justificados. Este
regime poderá dar a entender que, então, não existe um relevo jurídico. Pelo contrário, dado
que, em primeiro lugar, são suscetíveis de impugnação pelos meios administrativos no âmbito
da autotutela admin. o que permite o controlo de vícios de mérito e, em segundo lugar, estes
textos podem indiciar ilegalidade nos atos admin. que apliquem regulamentos, dado que estes
atos serão ilegais caso os regulamentos que lhes dão origem assim também o sejam.
Os regulamentos externos dividem-se em regulamentos gerais ou especiais. Aqueles primeiros
aplicam-se a todas as pessoas, podendo revestir a forma de regulamentos executivos ou de
execução, regulamentos independentes ou regulamentos complementares, que se explicará
mais adiante. Já os segundos, são aqueles que se destinam a regular as relações especiais de
poder, ou seja, uma relação especial de subordinação dos particulares com uma determinada
entidade admin.
Expliquemos, agora, então, os regulamentos executivos ou de execução: estes destinam-se a
pormenorizar a lei, de modos a que a torne prática, ou seja a lei é interpretada, esclarecida e
precisada de modo a assegurar uma aplicação uniforme. Realizam, apenas e só, uma execução
estrita da lei, não criando nada de novo em relação a ela nem a ela lhe acrescentando nada.
Exemplos deste tipo de regulamentos são as portarias. Quanto aos regulamentos independentes
estes são inovadores e tratam mesmo certas matérias pela primeira vez e, como tal, não
carecem de referência a qualquer lei que visem regulamentar. Contudo, a lei habilitante geral
fixa as condições de legalidade para que este género de regulamento possa ser validamente
emanado sendo fixada a competência subjetiva, a competência objetiva e a forma destes
regulamentos. São também designados por regulamentos autorizados ou delegados. Por último,
os regulamentos complementares, permitem à AP completar as leis, nomeadamente aquelas
que se limitam a estabelecer um quadro geral amplo, Estes regulamentos podem ser de dois
tipos: os de desenvolvimento (onde são completadas as leis que limitam estabelecer bases
gerais, inovando a AP ao estabelecer regras que disciplinam o objeto em causa, obviamente de
uma forma controlada) e os integrativos (utilizam o quadro legal para regular situações especiais
que não estejam expressamente previstas).
Importa, agora, distinguir entre regulamentos independentes propriamente ditos ou
regulamentos independentes do Governo do regulamentos autónomas ou da AP. No primeiro
caso, a competência objetiva passa por se saber que matérias podem ser objeto de destes
regulamentos, estando tal resposta no art.199º/g) CRP, e a competência subjetiva passa por
perceber quem pode emanar, sendo aqui o Governo e a for a será a de decreto-regulamentar
conforme prevê o art.112º/6 CRP. Tais decretos-regulamentares carecem de publicação no
jornal oficial. Já no segundo caso, a competência subjetiva é dos integrantes da Admin.
Autónoma, ou seja das autarquias locais e associações públicas, etc. A competência objetiva é
fixada casuisticamente em relação a cada uma das entidades acima mencionadas e a forma será
variada, sendo a mais comum a ser assistida a de postura.
Os regulamentos são emanados mediante procedimento próprio previsto nos arts. 136º ss CPA.
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Factos Jurídicos no Direito Administrativo

Classificação dos Factos Jurídicos
Os factos dividem-se em factos naturais e factos humanos. São naturais aqueles em que o
Homem não intervém originariamente de forma direta, sendo factos humanos aqueles cuja
intervenção humana é essencial para verificação.
Os factos humanos podem ser voluntários ou involuntários, sendo os voluntários aqueles cuja
vontade humana de produção de efeitos é verificada, por oposição aos involuntários, onde essa
vontade é irrelevante e independente para os factos. Os factos jurídicos voluntários são
designados de atos jurídico, podendo ser simples ou complexos sendo, estes últimos, os
negócios jurídicos. Os atos jurídicos simples produzem efeitos independentemente da vontade
funcional para tal, sendo que nos NJs só se verificam na medida em que as partes assim o
pretendam. Os NJs têm um caráter unilateral ou bilateral, no que toca à declaração de vontades,
sendo unilaterais quando apenas se expressa a vontade de uma das partes para a eficácia do NJ,
por oposição aos bilaterais que, para eficácia do NJ, carecem de expressão de duas ou mais
vontades sendo, estes últimos, assim, os designados contratos. Contratos estes que, por sua vez,
podem ser contratos unilaterais ou bilaterais, contudo aqui não estamos já perante declaração
de vontade, pois esta já foi anteriormente prestada como vimos, mas estamos sim perante a
produção de obrigações para as partes ou como também se diz da perca patrimonial para as
partes3., sendo que nos contratos unilaterais só haverá obrigações para uma das partes pelo que
nos contratos bilaterais haverá obrigações para ambas as partes.
Influência dos Factos Naturais no Direito Administrativo

O tempo
O decurso do tempo assume relevância nos seguintes institutos jurídicos: 1.usucapião;
2.imemorial; 3.funcionário putativo; 4.invalidade; 5.caudicade e prescrição.
1. A usucapião trata-se de um direito real de aquisição sobre uma res, móvel ou imóvel,
invocando a manutenção da possa de tal coisa durante um certo lapso de tempo e por
inércia do proprietário. Após invocada, através de processo judicial ou por
procedimento admin. notarial de justificação, a usucapião permite oposição. Os
períodos de tempo variam consoante a coisa seja móvel ou seja imóvel, sendo que
sendo móvel o período é de três a seis anos e, sendo imóvel, é de 10 a 20 anos. O tempo
varia conforme se fale em melhor posse (boa-fé e posse titulada pública e pacífica) ou
em pior posse (má-fé e posse titulada oculta e violenta). A AP pode usucapir os bens dos
particulares estando, para esse efeito , em pé de igualdade com os particulares.
Contudo, os particulares nunca podem usucapir bens do domínio público, contudo
podem usucapir domínios privados da AP, o que é difícil uma vez que basta, em sede de
oposição, à AP invocar interesse público para acabar com a pretensão do particular.
2. Semelhante a esta figura é o imemorial, pois depende, também, da posse ou da
utilização de certo bem pelos particulares, durante um lapso de tempo, distinguindo-se
pois não serve para titular a aquisição do direito de propriedade sobre a res e o período
de tempo é superior (cerca de 30 anos, por critério jurisprudencial). Pode ser invocado
para obrigar a AP a tolerar a utilização de um bem público que, de outra forma, não
toleraria e pode, também, servir como meio de prova em determinados atos de registo
predial.
___________________________________
3.á à à à à à à à à à à à à à à à à à à à
apenas e só a prestação de algo que constitua o património, pelo que me parece uma definição muito restritiva.
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3. As ilegalidades dos atos admin. (ou vícios) podem dar lugar a três consequências
jurídicas distintas: 1. Inexistência jurídica; 2. Invalidade; 3. Mera irregularidade (vícios
não invalidantes). Importa invalidade, que pode revestir duas formas: a forma de
nulidade e a de anulabilidade. Em regra, no DA, é que os vícios levam à invalidade sob a
forma de anulabilidade conforme prevê o art.163º CPA. Importará distinguir a nulidade
da anulabilidade. Desde logo, no que respeita à nulidade esta prende-se essencialmente
com motivos de ordem pública. Já a anulabilidade esta culmina, essencialmente,
violações a princípios de Direito Privado. Contudo, em DA, a aplicação de uma ou de
outra é ditada pela gravidade do vício que afeta o ato admin. (cfr. art. 163º e 161º CPA).
Quanto à tempestividade, e pelo Código Civil, a arguição da nulidade não depende de
prazo (art.286º). Já a anulabilidade depende de prazos estabelecidos no art.287º, onde
será no prazo de um ano a contar do fim do vício que serve de fundamento. Semelhante,
em DA, é com a nulidade, mas no caso da anulabilidade esta depende de uma prazo
máximo de três meses, conforme o art.58º do Código de Processo nos Tribunais
Administrativos. A legitimidade para arguir, na nulidade, é de qualquer interessado (art.
286º CC), sendo que a anulabilidade só pode ser invocada por pessoas cujo interesse a
lei estabeleça (art. 287º CC). Em DA, a legitimidade é idêntica em ambos os casos. A
nulidade será, também, de conhecimento oficioso (ex officio) pelo que a anulabilidade
será sempre invocável pelas partes. Já no que concerne à produção de efeitos, o ato
nulo não produz qualquer tipo de efeitos jurídicos típicos, contudo produz efeitos
à à à à à
4. Estará neste tipo de funcionário todo o particular que tenha sido nomeado pela AP, em
virtude de uma ato admin. nulo. Contudo, encontra-se, efetivamente, no exercício das
suas funções para a AP. Assim, este é um funcionário aparente4.. O efeito do tempo leva
a sanar a nulidade, visto que se passarem cinco ou mais anos5. sobre a data de
nomeação de um funcionário nestas circunstâncias, e desde que esteja de boa-fé,
entende-se que este adquire o lugar. Não passando aquele prazo ou haja má-fé então o
funcionário é imediatamente exonerado e, até, tem de devolver à AP todas as quantias
que haja recebido a título de vencimento, justificável pela não criação de um vínculo
jurídico suficiente para ter direito à retribuição, devido ao ato nulo. Contudo, a título
indemnizatório, através de actio in rem versu tal particular poderá reaver estas quantias.
O valor jurídico dos atos admin. praticados por este funcionário, caso não padeçam de
um vício, então não se gera fundamento para a invalidade do mesmo, isto porque sendo
a vontade da AP uma vontade normativa e não subjetiva, então tal ato originou de tais
normas e não do respetivo funcionário, pelo que seria igual caso fosse outro funcionário
a exercê-lo e, para além disto, há uma razão de ordem prática, pelo que seria muito
difícil destruir todos os efeitos materiais de todos os atos admin. praticados ao longo do
tempo pelo tal funcionário. Também por uma questão e segurança e certeza jurídica,
onde os administrados confiam no bom e célere funcionamento da atividade da AP,
neste caso no que toca à contratação de funcionários e não pode a esfera jurídica de
particulares estranhos àquele ato ser atacada por eventuais vícios no procedimento que
levou a tal contratação.
___________________________________
4.Note-se que em caso de ato anulável já se fala mesmo em funcionário público, e não aparente, visto que os atos
anuláveis produzem efeitos jurídicos

5.Segundo critério jurisprudencial
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5. Ainda a caducidade e a prescrição de certos direitos ou determinadas situações são

quase exclusivamente afetados pelo tempo. Na caducidade extingue-se quer a
possibilidade do exercício de um direito que o próprio direito, sendo que a prescrição
extingue a possibilidade do exercício do direito, mas não o próprio direito. Em DA, a
relevância passa pela distribuição de competências dos órgãos admin., nomeadamente
no que toca a competências territoriais.
O Espaço
O espaço assume especial relevância no Direito Administrativo no âmbito da distribuição das
competências dos órgãos administrativos, designadamente na distribuição da competência
territorial. Assumem ainda relevância quando a lei remete para usos, costumes e praxes
administrativas locais.
Ato Administrativo
Importa fazer uma introdução histórica, baseada na evolução do conceito de ato administrativo.
Inicialmente, ato administrativo era qualquer atuação concreta de órgãos administrativos
excetuando aqueles feitos no âmbito de Direito Privado. Afastando-se, assim, o Direito
Administrativo do Direito Privado, dado que era à à à àá à à à
da vida privada, passou a ser o Parlamento a ter esta competência dado que, à época, era apenas
este órgão de soberania que poderia regular através de lei, sendo que uma atividade
eminentemente administrativa passou a ser uma atividade eminentemente executiva e, assim,
desenvolveu-se o conceito de ato administrativo para um ato de um órgão da Administração
Pública ao abrigo do Direito Público. O forte intervencionismo da Administração na sociedade e
na economia à à àXX à à à à à à à à à à à à à
para que fossem assegurados e tutelados os direitos e interesses dos cidadãos. Esta base levou
a que o ato administrativo passasse a ser tido, também, como fim da sua prática, para a
prossecução de interesses públicos. Esta definição veio salientar a dotação de ius imperium que
a definição de ato administrativo já trazia consigo, desde o séc XIX.
Nos termos do artigo 148º do CPA o Ato Administrativo pode ser definido como sendo
uma estatuição autoritária emanada pela ad pública no uso de poderes de direito
administrativo relativa a uma situação individual e ou concreta e que visa produzir
efeitos jurídicos positivos ou negativos.
Importa, agora, esclarecer este conceito:
a) à o ato administrativo é, antes de mais, uma manifestação

tendencialmente unilateral (unilateralidade esta que é consequência necessária do
poder de império) da Administração e que é expressa fundamentada no uso do seu
poder de império. Além disso cria Direito novo, ou seja, é uma decisão juridicamente
inovadora e, sendo dotada de jus imperium então claro será que tal decisão impõe-se
aos particulares. Todas estas características contribuem para que se diga que é
efetivamente uma decisão de autoridade e consequentemente imperativa. Note-se,
ainda, que devem ser excluídos, assim, todos os atos de Direito Privado que a
á à à à à à à à àáPà à à à à à à
estará, assim, a par dos particulares e numa posição jurídica equiparada. Contudo, que
se realce que isto não obsta o exercício de sujeitos de Direito Privado no exercício de
funções públicas, como as concessionárias. Que se não confunda!
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b) à à à se calhar será melhor associar a este termos a

à à à à à àD àá à à à à
e, portanto, inserir-se aqui aqueles atos já mencionados acima, ou seja os atos
praticados por órgãos privados no âmbito da prossecução dos interesses públicos da
Administração Pública. Assim: em regra o atos administrativos provêm de um órgão
integrado numa pessoa coletiva que faz parte da administração pública ,no entanto
nada impede que em determinadas situações entidades de direito privado possam
aparecer a praticar atos administrativos quando essas entidades estejam incumbidas de
prosseguir funções publicas, além disto podem ainda surgir órgãos públicos que não
estão integrados na administração mas ainda assim suscetíveis de praticar atos em
matéria administrativa desde que se verifiquem todos os pressupostos dos atos
administrativos.
Importa, e para finalizar este tópico, que se note que os atos praticados por órgãos
estranhos à organização administrativa, ou seja órgãos públicos não administrativos,
não são tidos como atos administrativos propriamente ditos, tais como o Presidente da
República ou o Parlamento que emanam decisões administrativas materiais para o
à à à à à à à à à à à à
administrativos apenas com o fim de poderem ser impugnados.
c) à à à à à à só serão atos administrativos aqueles

que forem emanados no âmbito do exercício da função executiva ou administrativa,
focando por via disto de fora do conceito todos os atos políticos legislativos e os
praticados ao abrigo do Direito Privado. Assim, e por exemplo, o Governo que sendo o
órgão superior da Administração Pública (art.182º CRP, parte final) é dotado de poderes
e competências administrativas, contudo, como bem sabemos, é dotado de poderes e
competências legislativas e políticas sendo que a prática destes últimos não deve ser
tida como de âmbito administrativo. Deve ser feita uma seleção sendo que apenas
aqueles com um caráter administrativo e praticados no uso de poderes de Direito
Administrativo é que devem ser tidos em conta.
d) Oà à à à e concreto é aqui que a distinção de ato e

regulamento ganha força, sendo que este último têm um caráter normativo pelo que
será geral e abstrato, por oposição ao ato administrativo, uma vez que tem um ou um
conjunto de destinatários determinados ou, pelo menos, determináveis e é concreto
porque esgota todos os efeitos numa única aplicação.
e) à à à à à só estaremos perante o conceito de ato

administrativo se os efeitos do mesmo se produzirem para fora do órgão que os pratica.
Significa isto que tais atos são suscetíveis de contender com as esferas jurídicas dos
particulares criando-se, por via disso, uma verdadeira relação jurídica administrativa.
Assim ficam fora do conceito todos os atos internos da Administração Pública,
à à à à à à à à à àáP à à à àà
à à à à àá à à à à à à à à à à
como verdadeiros atos administrativos, dado que têm a força de criar, modificar ou
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extinguir, ou não, (tópico a esclarecer no ponto a seguir) relações jurídicas no âmbito

do ordenamento jurídico geral.
f) v à à à à à estaremos perante efeitos positivos em

todas as situações em que através do ato administrativo se crie, modifique ou extinga
uma relação jurídica, e estaremos perante efeitos negativos nas situações em que nada
disto aconteça, ou seja, quando o ato não cria, não modifica nem extingue uma relação
jurídica, no entanto apesar disso, certo é que o ato fixa uma posição jurídica subjetiva
do particular e que é tendencialmente definitiva. Que não se confunda ato
administrativo positivo como sendo favorável e o oposto com ato administrativo
negativo, sendo que um ato administrativo positivo pode criar uma situação
desfavorável como, por exemplo, uma expropriação que invocando utilidade pública
extingue um direito sendo que é um ato desfavorável, contudo, e pelo já dito, é um ato
administrativo com efeitos positivos. No caso do ato administrativo com efeitos
negativos o exemplo é de fácil perceção sendo que o indeferimento de uma licença é
uma ato administrativo negativo, pelo que a recusa da produção de efeitos jurídicos
requeridos pelo particular não criam, modificam ou extinguem um direito ou uma
relação jurídica mas marcam, assim, uma posição jurídica que é fixa devido à
imperatividade e, quiçá, definitiva.
Os tipos/espécies dos Atos Administrativos:6.

Distingamos, primeiro, em termos gerais. Assim temos os atos primários e os atos
secundários. Estes são os grandes grupos quando procedemos à definição dos atos
administrativos e a sua classificação. Temos, como atos primários, aqueles que versam
pela primeira vez sobre uma determinada situação da vida. Por sua vez, temos como
atos secundários aqueles que versam sobre um ato primário anteriormente praticado e,
assim, têm como objeto um ato primário preexistente ou, então, versam sobre uma
situação que já tinha sido regulada através de um ato primário.
Comecemos, dentro dos atos primários, por distinguir as várias tipologias aqui
constantes. Em primeiro lugar temos os atos impositivos: são eles os atos de comando,
os atos punitivos, os atos ablativos e os juízos. Atos de comando são aqueles que
impõem a um particular a adoção de uma conduta positiva ou uma conduta negativa
à à à à à à à à à à à à à
à à à àdomínio da polícia). Os atos punitivos impõem
uma sanção a alguém (p.exe.: uma pena disciplinar por violação de deveres de um
funcionário público). Os atos ablativos impõem a extinção ou a modificação do conteúdo
de um direito (p.exe.: uma expropriação) e, assim, importam muitas vezes a criação de
um direito do administrado a uma indemnização pecuniária. Por fim, neste grupo, temos
os juízos que são os atos pelos quais um órgão da Administração qualifica pessoas,
coisas, ou atos submetidos à sua apreciação, segundo critérios de justiça. Em segundo
lugar temos os atos permissivos que são aqueles que possibilitam a alguém a adoção de
uma conduta ou a omissão de um comportamento que de outra forma lhe estariam
vedados. Estes podem conferir e ampliar vantagens (exemplo: autorização, licença,
___________________________________
6. segundo a doutrina do Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral in Curso de Direito Administrativo Vol.II
11

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concessão ou delegação) ou então visam eliminar ou reduzir encaros (exemplo: dispensa

ou renúncia). Já ao nível dos atos secundários, que são os atos dos atos ou então atos
de segundo grau, temo três tipos: atos integrativos (visam completar atos
administrativos anteriores como a homologação, a aprovação, o visto, etc) , atos
saneadores e atos desintegrativos. Por fim temos os atos instrumentais, que estão a um
nível diferente daqueles atos primários ou secundários, daí não terem sido abordados
aquando daqueles. Estes são, em termos básicos, auxiliares àqueles, ou seja não
envolvem uma decisão de autoridade, ou seja a sua contribuição passa por estes atos
condicionarem o ato final e principal. Dentro destes destacamos as declarações de
conhecimento (expressão, pela AP, do conhecimento que tem sobre certos factos ou
situações, como, por exemplo participações, certificados e certidões, atestados, ou seja
atos onde a AP comunica aos administrados um facto ocorrido no seu âmbito) e
destacamos, ainda, os atos opinativos (onde a AP já emite o seu ponto de vista face à
questão técnica ou jurídica, ou seja, e lá está, opina, como, por exemplo, as informações
burocráticas, as recomendações e os pareceres)
Procedimento administrativo
O procedimento administrativo é um conjunto encadeado de atos materiais e jurídicos com vista
à obtenção de um fim único que pode consistir num regulamento administrativo, num ato
administrativo ou num contrato administrativo ou seja são formalidades relativas à formação,
manifestação e execução da vontade da Administração Pública. Logo ao artigo 1º, n.1 do Código
de Procedimento Administrativo é definido Procedimento Administrativo.
O procedimento tendente a emanação de um ato administrativo tem ou pode ter as seguintes

fases:
1ª fase preparatória
2ª fase constitutiva ou decisória
3ª fase integrativa de eficácia
4ª fase executiva
A Fase Preparatória
É na fase preparatória que se incluem todos os trâmites destinados a preparar o ato principal
do procedimento. Visa, assim, garantir que o ato a que se ambiciona chegar ao final esteja
conforme à ordem jurídica, sendo que só assim tal ato poderá ser válido. Daqui surge a
importância dos momentos preparatórios que não produzindo efeitos externos visam criar
condições essenciais de validade do ato principal. Importa notar que estes atos podem sofrer de
impugnação, pois, em certos casos, atos anteriores ao principal podem ser impugnados
contenciosamente por afetarem imediatamente o indivíduo e a sua situação jurídica enquanto
particular, como por exemplo um candidato que é excluído de concurso por não cumprir os
requisitos pelo que este particular não precisa de aguardar pelo ato final para impugnar aquele
que o excluiu, poderá mesmo fazê-lo no momento. Assim, o CPTA integra já estes atos como
impugnáveis.
A fase preparatória divide-se, em si, também em três momentos e são eles:
1ª iniciativa
2ª instrução
3ª audiência prévia ou dos interessados
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1. Iniciativa
A iniciativa procedimental pode revestir duas espécies:
− Iniciativa particular: O desencadear do procedimento faz-se através de um ato jurídico do

particular que é em regra um requerimento. Assim, é o próprio particular que dá lugar à
abertura do procedimento administrativo destinado à obtenção de uma decisão nos termos
da pretensão que o mesmo apresenta à administração. Os demais atos jurídicos do
particular como denúncias, queixas e petições poderão dar lugar a procedimentos de
iniciativa pública.
− Iniciativa pública: O procedimento administrativo é desencadeado pela própria
administração podendo aqui distinguir se ainda duas espécies:
 Iniciativa pública heterónoma: O órgão administrativo que toma a iniciativa
é diferente daquele que é o competente para a tomada da decisão gerando-
se aqui uma relação interorgânica ou até intersubjetiva da administração.
Este tipo de procedimento é normalmente iniciado com a apresentação de
uma requisição.
 Iniciativa oficiosa: É o próprio órgão que tem a competência para decidir
que abre o procedimento fazendo-o através de um ato discricionário.
Como dito a iniciativa particular pressupõe a apresentação de um requerimento à

administração, requerimento este que tem que preencher as condições e menções previstas no
artg 102º do CPA. Essas condições e menções aparecem nas diversas alíneas desse artigo e caso
não sejam cumpridas pelo particular dão origem à aplicação das consequências previstas no artg
108º do CPA e que são as seguintes verificando-se qualquer deficiência no requerimento:
1. A administração deve oficiosamente proceder ao suprimento da deficiência (nº2);

2. Não podendo fazer o suprimento de forma oficiosa deve convidar o particular a
proceder ao suprimento (nº1);
3. Em situações mais graves o requerimento será indeferido liminarmente (a
administração nem sequer o vai apreciar) (nº 3).
Nos termos do artg 102º do CPA, o requerimento deve conter:
a) A indicação do órgão da Administração ao qual o particular dirige o requerimento.

Nestas circunstâncias presume-se e, para que o requerimento possa vir a ser apreciado
pela Administração, exige-se até que seja dirigido ao órgão competente. No entanto por
erro ou desconhecimento pode acontecer que o particular dirija o requerimento a órgão
incompetente. Nestas circunstâncias não se fará aplicação do artg 108º mas sim do artg
41º, ou seja, o órgão incompetente ao qual o particular dirigiu o requerimento deve
oficiosamente remeter o requerimento ao órgão competente dispondo de um prazo de
10 dias úteis para o fazer uma vez que é este o prazo geral para a prática de atos no
procedimento administrativo (nº1 do artg 86º conjugado com o c) do artg 87º);
b) Aqui, exige-se que o particular se identifique através do nome, do domicílio e dos
números de identificação fiscal e civil. A omissão de uma, ou eventualmente mais,
destas menções dará lugar ou ao suprimento oficioso ou ao convite ao suprimento. No
entanto, se o requerimento for absolutamente inidentificável haverá lugar ao
indeferimento liminar nos termos do nº3 do artg 108º.
c) Exige-se aqui que o particular indique quais os factos que sustentam a sua pretensão e
que podendo indique ainda os respetivos fundamentos de Direito. Quanto à exposição
dos factos, o particular tem necessariamente que os indicar sob a pena de não o fazendo
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o requerimento ser liminarmente indeferido, faltando a causa de pedir baseada nesses

factos aplica-se o nº3 do artg 108º. No entanto, no que respeita à fundamentação de
Direito, esta norma parece conceder ao requerente uma mera faculdade não existindo
assim, em regra, consequências para a sua omissão.
Nota: e assim sendo será até eventualmente melhor para que o particular não apresente a
fundamentação de Direito porque se essa fundamentação for contraditória com os factos
alegados na causa de pedir, tornará o requerimento ininteligível. A ininteligibilidade do
requerimento conduzirá ao indeferimento liminar.
d) Exige-se que o particular apresente o pedido em termos claros e precisos. A primeira
conclusão é a de que o requerimento tem necessariamente que conter pelo menos um
pedido correspondente à pretensão do particular. Se não contiver um pedido então
verifica-se o indeferimento liminar. Para além disto exige-se que tal pedido seja
ininteligível (termos claros e precisos) à semelhança do que se disse em relação à alínea
anterior, a ininteligibilidade do pedido conduz à aplicação do nº 3 do artg 108º.
e) O particular deve datar e assinar o requerimento. Em bom rigor, a datação do
requerimento não assume na prática especial importância uma vez que a data que conta
para efeitos do procedimento respetivo é a data da entrada do requerimento na
administração, ata essa que é sempre registada pelos serviços. Quanto à falta de
assinatura parece só haver lugar ao indeferimento liminar de procedimentos que
dependam de especiais qualidades pessoais do requerente.
f) Prevê-se aqui que o particular indique o domicílio escolhido para efeitos de notificações,
também aqui se trata de uma mera faculdade àqueles requerentes que pretendam ser
notificados num domicílio diferente daquele que indicado ao abrigo da b).
g) Pede-se que o particular indique contactos alternativos de forma a tornar as
comunicações entre o requerente e a administração mais facilmente expedíveis. Isto
resulta da necessidade de dar cumprimento aos princípios de celeridade e eficácia
procedimental no âmbito da modernização da atividade administrativa. A omissão das
menções previstas nesta alínea g) dará lugar ao convite ao suprimento dirigido pela
Administração. Em regra, os requerimentos dos particulares devem ser apresentados
por escrito embora haja situações em que se admite a sua formulação verbal casos em
que ainda assim devem ser levados a termo por parte de quem os recebe.
A apresentação de um requerimento que preencha todas as condições do artg 102º dará lugar,
em princípio, ao surgimento de um dever de decisão por parte da Administração Pública (nº1,
artg 13º), só assim não acontecerá nas seguintes situações:
1. Quando há menos de dois anos o mesmo requerente tenha apresentado o mesmo

pedido com a mesma causa de pedido, ao mesmo órgão. Nestas situações, não surge
então a obrigação de decidir como previsto no artg 13º nº 2.
2. Se não se encontrarem verificados os pressupostos procedimentais que se retiram a
contrario sensu do artg 109º do CPA e que são a competência do órgão da
Administração, a atualidade do Direito que se pretende exercer, a legitimidade do
requerente e a tempestividade do pedido.
Aquela obrigação de decidir implica que a Administração Pública notifique o particular de uma
decisão dentro do prazo legal estabelecido por lei. Esse prazo é, em regra, de 90 dias nos termos
do artg 128º nº 1 do CPA e começa a contar-se nos termos da b) do artg 87º do CPA, pendendo-
se aos sábados, domingos e feriados nos termos do e) artg 87º.
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Se a Administração não notificar a decisão ao requerente dentro desse prazo então, haverá lugar
à aplicação dos regimes previstos nos artgs 130º e 129º do CPA.
No artg 130º, considera-se sempre que estiverem reunidos os respetivos pressupostos que se
verifica um deferimento tácito. Significa isto, que o silencio da Administração Pública nestas
circunstâncias dá lugar ao surgimento na esfera jurídica do requerente do Direito
correspondente à sua pretensão. Não se verificando, o deferimento tácito, então o
particular/requerente pode fazer-se valer dos meios de tutela administrativa e jurisdicional
adequados. No que respeita à tutela jurisdicional há inclusivamente um meio processual
destinado a obrigar a Administração Pública a decidir. Esse meio processual consta dos artgs 66º
e seguintes do CPTA. E trata-se da ação de condenação à pratica de ato legalmente devido.
O dever da decisão, verifica-se igualmente nos procedimentos de iniciativa pública heterónoma,

exatamente nos mesmos termos, mas, já não nos procedimentos de iniciativa pública oficiosa.
2.Instrução
É o momento procedimental no qual se procede à recolha dos meios de prova considerados
necessários e convenientes à boa tomada de decisão. Estes meios de prova servirão para fazer
uma ponderação entre o interesse público e os interesses privados em causa no sentido de
possibilitar a tomada de decisão e podem ser de várias espécies: ex: exames, vistorias,
inspeções, atestados, declarações, etc.
Toda a instrução é norteada pelo princípio do inquisitório previsto no artg 58º. Aqui verifica-se
uma distribuição do ónus da prova entre a Administração e o requerente. Nos termos do artg
58º a Administração Pública pode e deve, em determinados procedimentos, procurar todos os
meios de prova para instruir o procedimento, por seu lado o particular não fica ariado de carrear
para o procedimento meios de prova que entenda necessários para sustentar a sua pretensão.
Desde logo, pode fazê-lo voluntariamente. Depois pode estar obrigado a isso por lei ou ao abrigo
do princípio da colaboração previsto no artigo 60º do CPA. Há até situações em que se fala de
um monopólio de produção de prova por parte do particular. São situações em que a
Administração se escusa completamente da produção de prova.
Assumem especial importância no âmbito das diligências probatórias os pareceres. Assim sendo,
parece-nos importante proceder a um estudo mais aprofundado destes documentos. Um
parecer é uma modalidade de atos instrumentais e pertence à categoria das avaliações pelo que
é definido como sendo uma apreciação de caráter jurídico ou relativo à conveniência
administrativa ou técnica, emitido por um órgão consultivo, a propósito de um ato em
preparação e de realização eventual. Os pareceres têm duas grandes distinções: de um lado os
pareceres facultativos e, do outro, os pareceres obrigatórios, pelo que se distinguem pela
obrigatoriedade, ou não, de um órgão competente para proceder para a decisão ter que
requerer aquele parecer. Aquele facultativos, tendo este caráter opcional, também não têm de
ser vinculativos, contudo aqueles obrigatórios poderão ser vinculativos ou não vinculativos pelo
que no primeiro caso, tendo de ser pedidos também têm de ser seguidos pelo que as conclusões
daquele parecer têm de ser aceites e, no segundo caso, tendo de ser pedidos não têm,
necessariamente, de serem tidos como aceites e, portanto, de serem seguidos podendo mesmo
haver uma decisão contrária àquele parecer. Em casos em que uma lei prevê um parecer mas
nada estabelece em relação à sua obrigatoriedade e à sua vinculatividade então presume-se, tal
parecer, que seja um parecer obrigatório não vinculativo. Num campo já mais restrito temos
ainda os pareceres conformes pelo que uma decisão tem de estar apoiada num sentido
semelhante à da conclusão do parecer, ou seja os pareceres conformes podem ser favoráveis,
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caso uma decisão positiva só seja possível aquando o parecer que a fundamenta seja, também,
favorável da mesma forma que um parecer conforme é desfavorável caso esse parecer que
fundamenta a decisão seja, assim, desfavorável.
3.Audiência Prévia ou Audiência dos Interessados

Trata-se de um momento procedimental que ocorre logo que seja encerrada a instrução e tem
como objetivo facultar ao particular interessado no procedimento, face à intenção da
administração em indeferir a sua pretensão, poder ainda vir a ver alterada a decisão final. Para
tanto a Administração Pública deve notificar o particular de um projeto de decisão que contenha
todos os elementos essenciais que a sustentam para que este possa manifestar-se sobre a
mesma. Nesta fase o particular, para além de argumentar em seu favor contra o projeto da
decisão, poderá ainda apresentar novos meios de prova que sejam legalmente admissíveis.
O exercício deste direito de audiência por parte do particular será, em regra, exercido por escrito
e no prazo de 10 dias úteis contados a partir da notificação daquele projeto de decisão.
A audiência prévia é também em regra obrigatória. Todo este regime resulta do previsto no artg
121º do CPA sendo que as exceções à obrigatoriedade da realização da audiência se encontram
no artg 124º. Assim, fora das situações excecionais do artg 124º se a Administração Pública
preterir a realização da audiência, ou seja, decidir no procedimento sem facultar ao particular,
o exercício desse direito então o ato administrativo correspondente padecerá de uma
ilegalidade. Esta ilegalidade materializa-se num vício na estatuição do ato e que é relativo ao
procedimento, uma vez que se trata aqui da omissão ilegal de um trâmite procedimental exigido
por lei.
Quanto às consequências jurídicas deste vicio as soluções divergem conforme o entendimento
que seja dado a este direito de audiência. Assim,
1. Para quem entende que o direito de audiência prévia é um direito fundamental (por
analogia) então a preterição da realização da audiência, conduzirá sempre à invalidade
do ato administrativo na vertente da nulidade, por aplicação da d) do nº 2 do artg 161º
do CPA, porque se tratará da violação do conteúdo essencial de um direito fundamental.
2. Para quem assim não entenda, ou seja entenda que o direito de audiência prévia não é
um direito fundamental, mas sim uma decorrência do princípio da participação do
particular na tomada da decisão administrativa na qual seja interessado então, a sua
preterição ilegal dará lugar à invalidade do ato administrativo final mas agora à
anulabilidade do mesmo nos termos gerais do artg 163º do CPA. No entanto, ainda aqui
existem situações nas quais a violação do exercício do direito de audiência deve
excecionalmente conduzir à nulidade e, trata-se aqui, dos procedimentos mais gravosos
para o particular: procedimentos disciplinares e procedimentos sancionatórios. Na
verdade, nestes casos não está apenas a violar-se o direito de audiência como
decorrência do princípio da participação, mas sim também um direito fundamental: o
direito ao contraditório previsto no nº 10 do artg 32º da CRP. Nestas situações poderá
assim fazer-se a aplicação daquela d) no nº 2 do artg 161º uma vez que a administração
pública aparece a violar o conteúdo essencial de um direito fundamental procedimental.
A Fase Constitutiva ou Decisória

Após todos aqueles trâmites destinados à preparação da decisão, está o órgão competente em
condições de praticar o ato para o qual todo o procedimento tendia. Assim irá o agente fazer
uma avaliação final de todos os elementos recolhidos, produzindo o ato principal ou típico do
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procedimento. É nesta fase que o ato administrativo se conforma, preenchendo todos os seus
elementos essenciais, tornando-se assim um ato perfeito independentemente de quaisquer
ilegalidades que possam afetá-lo. Com perfeição do ato pretende-se tão só significar que o
mesmo se forma enquanto decisão. Esta decisão é, em regra, comunicada ao particular
normalmente por escrito e contendo todos os elementos necessários a uma eventual reação ao
seu conteúdo. Isto traduz-se num momento declarativo que encerra, à partida, o procedimento
administrativo. Importará, para já, fazer a conotação entre aquela fase preparatória e esta fase
constitutiva, dado que estando em estudo o procedimento onde, como já se sabe, referimos
uma sucessão ordenada de atos e formalidades que têm em vista a produção de um resultado
jurídico unitário, então não se esperam cortes radicais entre as fases, o que, aliás, tiraria
qualquer sentido à designação de procedimento. Assim sendo, nesta fase irá avaliar-se o quadro
fornecido pela instrução e pela audiência dos interessados, o que levará à formação da
à àáP àIsto levará a que nesta decisão final o órgão competente à sua emissão deva
resolver todas as questões pertinentes e que se foram suscitando durante o procedimento e
que não hajam tido momento de decisão anteriormente. Deve notar-se, para a tomada de
decisões por órgãos colegiais, os arts.21º e ss CPA à à à à àorgânicas destes
órgãos.
O trâmite legal da fase decisória

O trâmite legal do procedimento administrativo nesta fase irá iniciar-se como a emanação da
própria decisão segundo o art.127º CPA, de forma final e expressa, ou seja deve ser feita de
forma escrita, conforme prevê o art. 150º CPA, e com as menções previstas no art. 151º, sempre
com a devida fundamentação nos termos do art.152º e ss CPA. Quando a decisão seja tomada
por meios eletrónicos a identificação do órgão deve ser autenticada com assinatura eletrónica
ou por outro meio idóneo, nos termos do art.94º/2 CPA. Os casos de publicação só se sucedem
quando a lei assim o exija para o ato que esteja a ser praticado pelo que, regra geral, o ato
administrativo não carece de publicação no jornal oficial (art.158º e 159º CPA). Deve, por último,
ser sempre levado a conhecimento do particular, em forma de notificação, a decisão dos atos
administrativos, segundo o art.114º CPA e, reforçando ainda, do direito à informação que
resulta do art.82º/1/Parte Final do CPA (para este caso). Acima de todos estes dispostos temos
ainda um disposto constitucional, que tira qualquer dúvida quanto à obrigatoriedade da
notificação, pelo que refere o art.268º/3 CRP que os atos administrativos estão sujeitos a
notificação, na forma prevista pela lei. Mas, por regra geral no Direito Administrativo, é a de que
os atos não são recetícios, ou seja, não necessitam do conhecimento do particular para a
produção de efeitos.7. Será de aproveitar o embalo e referir a matéria da impugnação dos atos
administrativos.
Impugnação do Ato Administrativo

Após a notificação, o particular tem a possibilidade de reagir contra o ato administrativo com o
objetivo de conseguir evitar a sua eventual execução. Pode fazê-lo através do uso das chamadas
garantias impugnatórias que podem ser de duas espécies:
1. Impugnações administrativas:
O particular vai recorrer da decisão através de um procedimento ainda administrativo, ou seja,
recorre ainda para a administração. Estas atuações podem revestir duas espécies:
___________________________________
7.Para melhor estudo deste tópico da comunicação então poderá consultar-se a parte referente, nas páginas 18 e 19,
no que toca à introdução à fase complementar ou integrativa de eficácia
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1.1. Reclamação
O particular recorre da decisão junto do próprio órgão que praticou o ato.
1.2. Recurso hierárquico
Aqui, o particular recorre da decisão para o mais alto órgão da cadeia hierárquica à qual
pertence o órgão que praticou o ato.
2. Impugnações contenciosas:
O particular recorre do ato para um tribunal administrativo lançando mão de um meio
processual próprio e que será em regra a ação de impugnação de ato administrativo prevista
nos arts. 50º e ss do CPTA.
Todas estas impugnações têm por objetivo fazer cessar os efeitos do ato impugnado e por via
disso evitar, então, a sua execução, uma vez que esta lhe traria uma situação jurídica e
materialmente ilidível. Temos assim em regra dois momentos:
1. Momento declarativo, em que a administração decide e comunica a decisão ao

particular.
2. Momento posterior, em que a administração executa através de ações materiais a
mesma decisão.
Entre esses dois momentos o particular poderá então tentar evitar a ocorrência do segundo,
através dos meios acima descritos.
Os tipos de atos praticados na fase constitutiva

Pode o ato ser tomado, nesta fase, como um atos simples, onde a declaração emitida é apenas
uma só (provenha ela de um órgão singular ou de um órgão colegial) ou, então, um ato
compósito ou composto em sentido amplo, onde existem várias pronúncias sendo que todas
elas dirigidas ao mesmo objeto e com o mesmo fim imediato. Dentro deste último nível
distinguem-se os atos complexos ou compostos em sentido amplo (onde há várias
manifestações de vários órgãos e todas no mesmo sentido, como um despacho conjunto de dois
ministros), os atos continuados (onde um só sujeito emite várias pronúncias sucedidas no
tempo, mas que se fossem unidas então seriam tidas como uma só) e os atos compostos em
sentido estrito (onde há uma colaboração direta entre duas autoridades mas uma terá um papel
superior à outra pelo que o papel principal será o de decidir e, o secundário, será o de servir
esse papel principal, como por exemplo a exigência de uma autoridade dotada de fé pública,
como os notários ou os conservadores, pelo que uma declaração será principal e a outra será
meramente servente daquela). Temos ainda atos contextuais, onde sendo atos distintos, as
razões de ordem prática determinam que sejam emitidos sob a mesma forma e,
nomeadamente, reunidos num mesmo documento. Poderão ser simultâneos (quando vários
atos e de órgãos diferentes aparecem reunidos sobre a mesma forma de manifestação externa,
como ministros que emanam várias ordens semelhantes e publicadas simultaneamente) ou
múltiplas ou plurais (onde vários atos, mas do mesmo órgão, até com conteúdo diverso,
reúnem-se na mesma forma, como o caso da nomeação àI à à à à à à à à
atos mas que se note que esse facto, como dito foi, é apenas por questões de ordem prática,
pelo que não levam a que cada ato não seja por si tomado como individual pelo que serão
sempre autónomos o que releva para que possam, porventura, ser impugnados
individualmente.
Divergentes destes temos ainda, mas como casos excecionais, os atos implícitos, os atos tácitos
e os atos silentes. Aqueles atos implícitos, existem em situações em que a Administração Pública
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procede imediatamente a uma execução material sem que previamente haja praticado qualquer
ato administrativo. Desta forma temos - ao contrário do que vimos antes - apenas um momento:
o momento executivo onde tudo o que aparece ao particular é a execução material. Nestas
situações, no entanto, considera-se que implícita na execução está a decisão correspondente,
ou seja, o próprio ato administrativo está implícito nas operações materiais de execução. Estas
situações apenas são legalmente admissíveis quando se tratem de circunstâncias de urgência
devidamente justificadas pela administração com base em razões de interesse publico. A
limitação legal destas situações justifica-se pelo facto de se verem aqui diminuídas as garantias
dos particulares onde, desde logo, desaparecem as garantias impugnatórias prévias à execução
o que é lesivo da sua esfera jurídica. Nestas situações, o particular apenas poderá recorrer a
posteriori das ações materiais de execução. O ato tácito retira-se a partir da prática de um outro
que é declarado expressamente pela AP, daqui resulta que o ato tácito é uma mera presunção.
Sendo ainda uma presunção iuris tantum (são aquelas que são ilidíveis).8. Ora, o ato tácito assim
configurado resulta ainda de uma atuação positiva da Administração Pública que consiste na
prática do ato a partir do qual se retira a ilação. Temos também o caso do ato silente onde, neste
caso, o ato administrativo resulta de uma verdadeira omissão juridicamente relevante por parte
da Administração Pública e desde que se verifiquem os seguintes pressupostos: 1.Apresentação
de um requerimento por parte do particular; 2.Competência do órgão requerido; 3.Existência
do dever de decisão; 4 Decurso de um prazo; 5.Ausência de notificação de qualquer decisão ao
particular no termo do mesmo prazo. Ou seja, estamos perante uma situação em que a AP deixa
expirar o prazo legal para o seu dever de decisão sendo que daqui surge que este silêncio seria
tomado como uma forma anómala da AP decidir o pedido que lhe foi dirigido. Mas esta figura
revelava maioritariamente no antigo Código de Procedimento Administrativo, pelo que
atualmente o silêncio valerá como um incumprimento ao dever de decisão da AP pelo que dará
lugar ao interessado ao uso dos meios de tutela administrativa e jurisdicional adequados
(art.129º CPA) e por inércia no prazo de 90 dias (129º), pelo que apenas haverá o dito
deferimento tácito quando a lei assim o preveja expressamente. (130º/1 CPA) ou quando esteja
em causa a prática de atos autorizativos na relação entre órgãos administrativos.
A Fase Complementar ou Integrativa de Eficácia
Estamos perante uma fase eventual do procedimento, uma vez que dispõe o art. 155º/1/1ªParte
CPA que o ato administrativo começa a produzir efeitos logo que é praticado,
independentemente de quaisquer formalidades. Assim, e nestes termos, importará mencionar
que mal seja concluída a fase constitutiva então, e por regra, teremos ali o início da eficácia do
ato administrativo. Esta situação chega mesmo a opor-se às questões da necessidade ou não de
comunicação. Como já vimos9. a comunicação passará por duas formas: a publicação e a
notificação. Contudo, só nos atos administrativos impositivos (constitutivos) de deveres ou
encargos é que tal exceção dos atos recetícios será de se aplicar, ou seja quando a execução
supõe a colaboração do destinatário ou até aqueles que implicam sanções é que carecem do
conhecimento para que o ato se torne eficaz. Ora, tal pode perceber-se com a leitura do art.160º
CPA. Contudo, isto não obsta a que como regra geral haja, também, o caráter de para
oponibilidade aos particulares então estes devem ter conhecimento de tal ato quando se tratem
de efeitos desfavoráveis a estes. Ou seja, a comunicação é condição de oponibilidade pelo que
___________________________________
8. Exemplo: o Senhor A e o Senhor B, que são proprietários de duas lojas contíguas, apresentam perante as entidades
competentes pedidos de licenciamento e emissão do respetivo alvará para instalação de uma farmácia. Determina a
lei que num raio de 300m apenas pode existir uma farmácia. Assim, se o pedido de A for deferido B poderá
imediatamente presumir que o seu pedido será indeferido.
9.na página 17, na parte final do texto que refere o trâmite legal da fase decisória
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só a partir do momento em que que o particular conheça do ato é que poderá a AP exigir
determinado comportamento. Mais: só a partir deste momento é que começa a contar o prazo
para o particular exercer os seus meios de defesa. No caso da publicação, o que se poderá dizer
é que caso falhe este requisito legal então só aqui é que se impede a eficácia do ato
administrativo.
As modalidades de atos integrativos

Os atos integrativos de eficácia tanto podem ser da responsabilidade da AP como da
responsabilidade dos particulares. Quando for da responsabilidade da AP estamos perante os
chamados atos de controlo preventivo, dos quais se destacam os vistos e as aprovações quando
necessários e, nomeadamente, aqueles praticados por órgãos com funções de controlo. Por
exemplo, quando há algum ato que careça do visto do Tribunal de Contas (por exemplo, um
orçamento) então só poderá ser posto em execução com tal ato do Tribunal de Contas. No que
toca aos atos dos particulares destacamos os chamados atos de adesão dos particulares que
desencadeiam a eficácia dos atos administrativos respetivos nos casos em que é necessária essa
declaração de aceitação por parte do destinatário do ato, ou seja quer-se dizer que para além
à à à à à à à à à à à à à à à à à à
então, os efeitos do ato.
A Eficácia e Validade do Ato Administrativo

Nunca pode confundir-se a eficácia do ato administrativo com a sua validade. Esta última,
respeitando a elementos intrínsecos ao próprio ato, significa a conformidade do mesmo face à
lei. Já a eficácia respeitante a elementos que lhe são extrínsecos significa a suscetibilidade de o
ato produzir os seus efeitos. Neste sentido, os vícios que afetem a validade do ato então
afetarão a própria vitalidade do ato seno que os vícios sobre a eficácia podem afetar,
meramente, a operatividade. Por exemplo, quando precisamos de um ato proveniente da fase
integrativa de eficácia então à à à à à à à à à à à à à
à à à à à à à à à à à à espetivos efeitos. Assim
o refere o art.155º CPA.
Tanto não se confundem que podem surgir as seguintes situações de cruzamento entre estas
duas características:
1. Atos válidos e eficazes: ou seja, atos que se encontram conformes à lei, não padecendo
por isso de qualquer ilegalidade e que se encontram a produzir os seus efeitos.
2. Atos válidos mas ineficazes: os atos estão conformes à lei (daí serem válidos), contudo
falta algo que lhe dê eficácia, falta o ato integrativo da eficácia, que obriga à sua prática,
sob pena da não produção dos efeitos essenciais do ato administrativo válido mas,
àquele momento, ineficaz. Por exemplo: Todos os atos que, apesar de praticados num
determinado momento ano, não começam nesse momento a produzir efeitos, mas
apenas num momento posterior, porque ficam dependentes da ocorrência ou
superveniência de um facto ou outro ato que faça desencadear a produção dos seus
efeitos. É nestes casos que se verifica a necessidade da fase integrativa de eficácia.
3. Atos inválidos, mas eficazes: é o caso dos atos anuláveis, que por estarem desconformes
à lei (apesar de menos grave e, daí, a anulabilidade) então produziram efeitos, contudo
não são válidos pelo que podem ser anuláveis, sendo que quando se deixa prescrever
o prazo para arguir a anulabilidade do ato (que pode ir até 1 ano segundo o art.168º
CPA) o ato não se toma como válido e eficaz, ele continua a ser inválido mas eficaz
contudo o vício estabiliza-se na ordem jurídica, pelo que produziu e continuará a
produzir os seus efeitos na ordem jurídica.
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4. Atos inválidos e ineficazes: é o caso, aqui, dos atos nulos. Como bem sabemos os atos
nulos não produzem efeitos jurídicos (pelo menos essenciais) desde a data em que
foram praticados os atos (tal é a gravidade do vício) pelo que não sendo, portanto,
válidos pela grave desconformidade legal (vício esse que pode ser formal, material, etc)
e não sendo eficazes, pois não produzem efeitos, havendo mesmo a situação de
destruição retroativa dos efeitos produzidos. Por isto se diz que são inválidos e
ineficazes.
Por se tornar tão clara a distinção é que se deve atentar ao uso incorreto de sinonímia destes
dois conceitos. Querem versar sobre coisas distintas. Que se atente!
Iremos agora versar apenas sobre a eficácia, distinguindo várias figuras deste instituto.
Os tipos de eficácia dos atos administrativos
-Eficácia Imediata e Eficácia Diferida

Estamos perante eficácia imediata quando de acordo com a regra geral já vista, o ato
administrativo começa a produzir efeitos logo que é emanado. Já estaremos perante eficácia
diferida quando os efeitos do ato se produzem num momento posterior ao da sua prática. É a
isto que se refere o art. 155º/1/2ª parte CPA quando fala em eficácia diferida.
-Eficácia Instantânea e Eficácia Duradoura

No caso da eficácia instantânea não referimos uma eficácia que imediatamente surja, por
exemplo, com à à à à à à à à à à à à à
Aliás, para tal, temos já a distinção anterior. Será, sim, quando um ato produz os seus efeitos e
que estes esgotam a sua eficácia nessa mesma aplicação, contudo poderão criar situações
duradouras e que, assim, se estenderão por menores ou maiores períodos de tempo, mas a
operatividade do ato já se esgotou, como, e a título de exemplo, um ato de nomeação que
nomeia um funcionário público e que poderá mesmo este estar em funções durante vários anos,
contudo o ato de nomeação em si já se esgotou, depois de nomeado está produzido esse mesmo
efeito, o da nomeação pelo que, assim, estará esgotado. Quanto aos atos de eficácia duradoura,
referimos atos que prolongam a sua operatividade no tempo, não sendo apenas já a situação
que eles criam que se prolonga. Caso exemplificativo será uma concessão que precisa que se
mantenha eficaz durante o tempo em que o concessionário tenha o direito de, por exemplo,
explorar o serviço de transportes públicos, etc.
-Eficácia Prospetiva e Eficácia Retroativa

Estamos perante um ato com eficácia prospetiva quando os seus efeitos apenas se verificarão
para o futuro, ou seja apenas se produzirão os efeitos para a frente do ato. Designa-se, também,
por eficácia ex nunc. Já perante um ato de eficácia retroativa estaremos quando os efeitos do
ato se produzem para trás do momento em que se começa a produzir os efeitos, sendo que aqui
já poderemos designar esta eficácia como ex tunc. É a isto que faz referência o art.155º/1 CPA
quando refere efeitos retroativos. Mas aqui o conceito de retroatividade surge num
entendimento amplo, pelo que inserirá todas as formas de retroatividade, sendo elas:
1. Retrodatação: ocorre quando a Administração Pública devia ter praticado um ato
administrativo numa determinada data, mas por motivos que lhe é, em regra, imputável
veio a praticar esse ato num momento posterior. Os efeitos do ato começaram então a
produzir-se no momento em que a AP praticou o ato, mas vão contar-se a partir do
momento em que a AP devia tê-lo praticado. Daqui resulta que há que considerar no
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âmbito da distinção destes três fenómenos jurídicos, três momentos distintos: o

momento da prática do ato (MP); o momento da produção dos efeitos do ato (MPE); o
momento da contagem dos efeitos do ato (MCE). Em regra, na retroatividade, estes
momentos são coincidentes no tempo, ou seja, o ato começa a produzir efeitos no
momento em que é praticado e esses efeitos contam-se apenas para a frente desse
mesmo momento. Na figura da retrodatação já se vê que esses momentos não são
coincidentes.
2. Retrotração: ocorre quando a Administração Pública pratica um ato administrativo que,
ao contrário da regra, apenas vai produzir os seus efeitos num momento posterior a
esse porque fica dependente da superveniência de um facto ou de outro ato que suscite
a produção desses efeitos. Logo que surja tal facto ou ato os efeitos produzem-se e vão
ser contados a partir da data em que o ato foi praticado.
3. Retroatividade propriamente dita: ocorre quando os efeitos de um ato administrativo
se projetam para trás do próprio momento constitutivo do ato, podendo assim
contender com situações jurídicas previamente constituídas. Por exemplo, a revogação
com efeitos retroativos.
Se nas duas primeiras situações (1 e 2), não se levantam quaisquer problemas quanto à
produção ex tunc dos efeitos, já na verdadeira retroatividade há que ter em atenção o seguinte:
se os atos administrativos forem favoráveis aos particulares então não se colocará ainda
qualquer problema, uma vez que os atos desfavoráveis ao particular são livremente revogáveis
e a todo o tempo; mas caso se trate de atos que visem retirar direitos aos particulares então
aqui sim, a retroatividade dos efeitos será em regra proibida, uma vez que irá acabar com
situações jurídicas favoráveis aos particulares e que eram pré-existentes ao ato administrativo
retroativo. Como princípio geral do Direito Administrativo vigora o princípio da não-
retroatividade, conforme indica o art.156º CPA sendo que o n.2 prevê as situações excecionais
as esta não-retroatividade. Note-se que o princípio refere a não-retroatividade, pelo que se
serão de admitir (obviamente só nos casos válidos para tal) a retrodatação e a retrotração,
devido a questões de justiça e de proteção dos administrados.
Formas de Suspensão e de Cessação da Vigência do Ato Administrativo

Dever-se-á já conhecer a distinção entre suspensão e cessação da vigência, de Introdução ao
Estudo do Direito ou, nem que seja, pelo significado das palavras na linguagem corrente do
português. Contudo será feita desde já uma breve referência a essa mesma distinção. Assim
sendo, falaremos de suspensão da vigência quando um ato administrativo de eficácia duradoura
está a produzir normalmente os seus efeitos e um determinado acontecimento vem ditar que
tal produção se interrompa temporariamente, ou seja apenas num lapso de tempo. Já a
cessação da vigência refere quando tal ato duradouro seja afetado por um evento que seja de
tamanha maneira que leve a que a produção dos efeitos cesse, por completo, ou seja ad
eternum. Podem ser estes motivos o desaparecimento do sujeito ou do objeto do ato ou
simplesmente um ato administrativo B que apenas ambicione afirmar que a vigência do ato A
cessou. Semelhante ao já conhecido Direito Civil, mais especificamente na teoria geral do
negócio jurídico, também podem ser apostos aos atos administrativos cláusulas acessórias e que
determinam a cessação da eficácia do ato, como é o caso da condição resolutiva e do termo,
mas que já voltemos a estas figuras mais à frente. Enunciaremos agora as causas de cessação da
vigência:
1. Aposição de uma condição resolutiva;
2. Aposição de um termo final;
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3. A anulação (ou declaração de nulidade);

4. Revogação;
5. Sempre que a lei o preveja.
1. Uma condição resolutiva é uma cláusula acessória pela qual a eficácia de um ato fica
dependente da verificação de um acontecimento futuro e incerto. Sendo resolutiva a verificação
do evento factual sob o qual incide a condição (e note-se que hipotética daí ser um facto incerto,
o que o distinguirá do termo) então os efeitos do ato administrativo cessam.
2. Um termo final será já a cláusula acessória que determina que os efeitos do ato, ao qual foi
aposto o termo final, cessem a partir de certo momento, que normalmente é um acontecimento
e, lá está, de verificação certa.
3. A anulação dos atos administrativos prende-se com critérios de ilegalidade, ou seja, de
desconformidade dos elementos constitutivos do ato face á lei. Quem pode anular atos
administrativos é o próprio órgão que praticou o ato, o superior hierárquico do órgão que
praticou o ato e os tribunais administrativos.
4. A revogação prende-se com critérios de mérito, ou seja, com critérios de inconveniência ou
inoportunidade, sendo assim, quem pode revogar é o próprio órgão que praticou o ato, o seu
superior hierárquico e os tribunais nunca poderão revogar atos administrativos, uma vez que,
tal possibilidade constituiria uma violação ao princípio da separação dos poderes. Seria admitido
que o poder judicial tomasse conta do poder administrativo.
5. Obviamente que a este tópico nem seria necessário fazer-se referência. Claro está que quando
a lei afirma que tal ato, naqueles termos previstos, é passível a ser cessada a sua vigência então
deve ser cumprido esse preceito legal.
A Fase Executiva
É, à semelhança da fase integrativa de eficácia, também uma fase eventual no procedimento
administrativo e que só ocorrerá se for necessária a prática de ações materiais de execução para
que o ato administrativo produza todos os seus efeitos úteis.
Nos termos do art.155º/1/1ªparte CPA, o ato administrativo começa a produzir efeitos logo que
é praticado, como anteriormente visto aquando do estudo da fase integrativa de eficácia. A nova
questão que se coloca na fase executiva é a de saber se os efeitos úteis do ato se produzem sem
necessidade de uma execução ou, ao contrário, carecem de serem executados pela
Administração Pública. Assim, e desde logo, temos uma característica dos atos administrativos
que traduz precisamente esta ideia: a exequibilidade. Esta significa, antes de mais, a
suscetibilidade de o ato administrativo sofrer uma execução e, depois, a necessidade de uma
execução para que ele, o ato, produza todos os seus efeitos úteis.
Há, assim, atos não exequíveis e atos exequíveis:
-Atos não exequíveis são aqueles que não precisam de uma execução para produzirem todos os
seus efeitos, este tipo de atos nem sequer admite uma execução.
-Atos exequíveis são aqueles em que é necessária uma execução material para que estes
consigam produzir os efeitos.
A questão que se coloca agora é a de saber de que forma a execução destes atos vai ser feita.
Isto remete-nos para outras duas características possíveis dos atos administrativos:
Executividade
Neste âmbito, o ato administrativo aparece como tendo o valor de sentença condenatória
constituindo um título executivo que possibilita à Administração Pública fundar imediatamente
uma ação executiva através dos tribunais. Significa isto que será ao contrário do que acontece
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no âmbito das relações jurídicas creditícias estabelecidas entre particulares dado serem casos
em que, normalmente, é necessário um momento judicial declarativo. No caso das relações
jurídicas administrativas fundadas em ato administrativo, esse momento não é necessário
passando imediatamente à fase executiva.10. O ato administrativo permite à Administração
à à à à e partir imediatamente para a execução.11. No entanto, há
requisitos para que um ato administrativo se encontre nestas condições, ou seja, para que um
ato administrativo possa ser considerado executivo e que são as seguintes:
1. Tem de se tratar, naturalmente, de um ato exequível, ou seja, que precise de ser executado
para produzir todos os seus efeitos uteis;
2. É preciso que se verifique o incumprimento voluntário por parte do particular;
3. É preciso que o ato em causa seja eficaz, isto é, que esteja a produzir os seus efeitos jurídicos.
Assim, podemos dizer que todos os atos não exequíveis são não executivos, mas nem todos os
atos exequíveis são executivos pois para o serem têm que se verificar no caso concreto os
requisitos acabados de referir.
Aliás a doutrina tentou fundamentar a força jurídica do ato administrativo precisamente nesta
característica da executividade. No entanto, parece ter falhado neste objetivo uma vez que a
executividade, como visto, não é característica genérica dos atos administrativos. Quando se
fala em força jurídica do ato procura-se estabelecer a característica que é comum aos atos
administrativos pelo que assim sendo nunca poderá ser a executividade.
Executoriedade
Traduz-se na faculdade que a Administração Pública tem em executar os seus próprios atos e
pelos seus próprios meios, inclusivamente recorrendo à coercibilidade e sem uma pronúncia
prévia do tribunal. Para que um ato administrativo seja executivo é necessário que:
1. Imponha obrigações ou deveres aos particulares
2. É necessário que se trate de um ato exequível
3. É necessário que se verifique a resistência do particular quanto ao cumprimento daquelas
obrigações ou deveres
4. É necessário que seja eficaz
5. É necessário que a lei preveja expressamente a executividade do ato em causa.
Assim, também podemos dizer que nem todos os atos exequíveis são atos executórios. Também
aqui a doutrina tentou fundamentar a força jurídica do ato administrativo nesta característica
da Executoriedade. Mais uma vez, parece ter falhado dado que esta característica não é comum
aos atos administrativos e, mais do que isso, parece até ser excecional, uma vez que se exige
que a lei a consagre expressamente em cada caso concreto. Resta saber então qual será a
característica comum aos atos administrativos e que como tal traduz a sua força jurídica.
___________________________________
10.Exemplo: A empresta 100 a B e este não restitui a quantia emprestada. A terá, em primeiro lugar, que intentar
uma ação judicial condenatória para obter, através da respetiva sentença, um título executivo. Se ainda assim B
continuar sem restituir A terá que intentar a correspondente ação executiva.
11.Exemplo: Se A, particular, é notificado de uma nota de liquidação e cobrança de imposto e não paga
voluntariamente, então a AP pode imediatamente, com base no ato administrativo, intentar a ação executiva.
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Imperatividade
Esta característica comum ainda agora referida é a da imperatividade uma vez que se trata de
uma decisão de autoridade e que cria direito novo. Mais: impõe-se aos particulares,
independentemente da vontade destes.12.
Elementos da Estrutura do Ato Administrativo e Vícios dos mesmos

Para efeitos práticos, aquando do estudo dos elementos aproveitaremos e estudaremos nesse
momento também os respetivos vícios. Isto até por questões de ser mais oportuno, em opinião
própria.
Sujeito(s)
Quando pensamos no sujeito como momento estrutural do ato administrativo referimo-nos às
pessoas coletivas de Direito Público, entes ou entidades, que são dotadas de atribuições para
levar a cabo a prossecução dos interesses públicos a que a lei colocou a seu cargo. Aqui também
podemos inserir as pessoas coletivas privadas.
À relação entre o interesse público e entre o sujeito que o serve, ou seja, o sujeito que exerce
atividades em função deste interesse público, designasse por função. Neste sentido, o Direito
atribui a cada sujeito público uma função ou um conjunto de funções. Para tal, estas pessoas
coletivas públicas são, também, dotadas de um conjunto de atribuições que devem seguir em
função de satisfazer o, lá está, interesse público. Caso a pessoa coletiva pratique um ato
administrativo fora das suas atribuições teremos um vicio no sujeito que consiste precisamente
na falta de atribuições e que é sancionado com a nulidade do ato respetivo, do art.161º/2/b)
CPA. Aliás, neste sentido parte da nossa doutrina e da jurisprudência vem designar esta atuação
errada das PCs como uma atuação no âmbito de uma incompetência absoluta, pelo que será
normal sancionar tal atuação com a invalidade mais grave. Ainda poderá suceder-se o caso da
usurpação de poder sendo que tal acontece quando um órgão de uma PC pratica um ato
administrativo não tendo tal pessoa coletiva atribuições para tal, mas nem outra PC terá, ou seja
nem aquela PC nem qualquer outra pessoa coletiva administrativa tem atribuições para aquele
efeito. Assim aquela atribuição não é de caráter administrativo mas é, sim, de caráter político
ou de outro caráter sendo que violando o princípio da separação de poderes então entende-se
a designação de usurpação de poderes. Também a lei prevê a nulidade, por questões óbvias e
já mencionadas, segundo o art.161º/2/a) CPA. Mas a atuação provém de órgãos, pois estes é
que têm as competências e os poderes para se verem verificadas as atribuições das PCs. São os
órgãos que exprimem a vontade imputável à PC e são estes quem aparece como autores do ato
administrativo. São, verdadeiramente, os órgãos os sujeitos do ato administrativo. Assim, será
logo um requisito de validade do ato administrativo que deva ser um órgão da Pessoa Coletiva,
com atribuições para tanto, a emanar o ato administrativo. Mais: o órgão tem que ser o
competente, no seio da PC, para emanar aquele ato. Ainda mais: para além de ter que estar
dotado de competência para tal, o órgão deve ter ainda legitimidade em concreto para o
exercício desta competência, ou seja, quer-se dizer que o órgão deve ver, para decidir ou
deliberar, uma panóplia de critérios orgânicos e formais que lhe permitirão, então, emanar o
ato administrativo. Serão tais requisitos de legitimação em concreto os seguintes: a investidura
do titular do órgão ou o quórum nos órgãos colegiais, a autorização para a prática de tal ato, a
ausência de impedimentos do agente ou do titular do órgão e, ainda, o decurso de um período
___________________________________
12.Exemplo: se a Administração Pública emana uma ordem de demolição e o particular não cumpre voluntariamente
essa ordem, a AP tem a possibilidade de proceder ela própria à demolição sem recorrer previamente ao tribunal. Esta
possibilidade é-lhe conferida expressamente pelo regime jurídico das edificações.
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de tempo dentro do qual o ato deva ser praticado ou decorrido o qual poderá, então, ser
praticado o ato. A não verificação da legitimação por falta de quórum ou pela deliberação sem
obtenção de maioria legalmente exigida levam à nulidade, segundo o art.161º/2/h) CPA. Nos
demais casos de legitimação, e assim como regra geral, s sua não verificação e, mesmo assim, a
verificação do ato leva à anulabilidade nos termos do art.163º CPA.
Em suma, serão requisitos de validade do ato administrativo em relação ao sujeito as
atribuições, as competências e a legitimação em concreto.
Se no caso concreto um órgão pratica um ato administrativo para o qual não tem competências,
então será de se avaliar sobre o que incide o vício e a gravidade de tal vício pelo que se o vício
incidir em razão da matéria ou da hierarquia, então a consequência será a da anulabilidade, nos
termos gerais do art.163º mas se se tratar de uma incompetência em razão do território, então
a consequência será a da nulidade. Note-se que em nenhuma das alíneas do art.161º/2 se
consegue inserir a incompetência em função do território, contudo aquele artigo tem um caráter
exemplificativo e não taxativo pelo que nos permite que façamos interpretações extensivas
inserindo aqui vícios que, pela sua natural gravidade, devem sofrer de nulidade.
Paradigmaticamente, em casos avulsos legais ao CPA e que possam prever mesmo esta
consequência para certo ato e, em segundo nível, estes casos que embora não expressamente
previstos ainda assim por se tratarem de vícios graves devem ter a mesma consequência.
Também importará mencionar que os vícios da vontade (como o erro, o dolo ou a coação)
relevam no sentido de averiguar a vontade dos sujeitos quando se lhes importe vícios.
Objeto
Quando se estuda o objeto enquanto momento estrutural do ato administrativo está em causa
o objeto mediato ou propriamente dito. Quererá isto dizer que fazemos referência ao ente que
sofre as transformações jurídicas que qualquer ato administrativo visa produzir. Esse ente, tal
como já foi referido, tanto pode ser uma pessoa (como um ato de nomeação de um funcionário,
ou uma coisa (como uma declaração de utilidade pública de expropriação de um terreno), ou
um ato administrativo anterior (como uma revogação), ou outros seres dotados de
sensibilidade.
Serão requisitos de validade os seguintes:
-Existência/Possibilidade:
Quer-se aqui referir a existência e, para além disto, a possibilidade do objeto de a nível físico, de
facto e jurídico de ser suscetível de, em abstrato,13. sofrer os efeitos de um ato administrativo.
Tem de ser passível de realização jurídica de uma determinada disposição em função do objeto.
-Determinação ou Determinabilidade:
O objeto deve estar determinado, em função de ser possível a sua identificação e delimitação.
In extremis deve o objeto ser determinável.
-Idoneidade:
Referimos a relação entre o conteúdo do ato administrativo e entre o objeto, pois deve ser
adequada tal relação. Pode, de facto, o objeto ser passível de sofrer os efeitos daquele ato mas,
por exemplo, a lei não aceita que aquele mesmo objeto seja daquela forma transformado
juridicamente. Assim, referimos que o objeto, em concreto,13. deve ser passível de sofrer as
transformações jurídicas que o ato ambiciona fazer valer sobre ele.
___________________________________
13.Apenas em função de distinguir o que se diz no requisito da existência e possibilidade do que se diz no requisito
da idoneidade quanto à passibilidade de sofrer os efeitos jurídicos do ato. Naquele primeiro deve passar a verificação
em termos abstratos, contudo, na idoneidade essa avaliação será mais profunda e cuidada e, assim, no próprio caso
concreto.
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-Licitude:
O objeto deve ser lícito, mas tal requisito não é aplicável a todos os possíveis objetos de atos
administrativos, mas quando aplicável é, igualmente, condição de legalidade.
Posto isto, faltará fazer referência aos vícios relativos ao objeto. Tendo por base o critério da
gravidade da ofensa à ordem jurídica, há também alguns vícios do ato administrativo em relação
ao objeto que determinam a nulidade. Por exemplo, se o objeto for inexistente ou fisicamente
impossível, como a nomeação de um falecido, ou então juridicamente impossível, como a
revogação de um ato já extinto, então tais vícios são de tal forma, diria até mesmo, absurdos e
caricatos que conseguem ter o mesmo tratamento dos vícios graves, ou seja a nulidade do ato.
Assim também se sucederá se o objeto foi indeterminado ou indeterminável como, e a título de
exemplo, emanar um ato de expropr à à à à à à àX à à àato é muito
subjetivo e indeterminável, pois podendo ser o senhor X proprietário de uma vasta panóplia de
terrenos então indicar-se que se exproprie à à à à à à
seria a balbúrdia no mundo jurídico. O art.161/2/c) CPA refere mesmo a nulidade nestes casos.
Àquele que não foi referido, ou seja a falta de idoneidade terá, então, como consequência a
anulabilidade, nos termos do art. 163º CPA.
Estatuição
Será a declaração que se afirma no ato administrativo, ou seja a decisão propriamente dita, o
dito ato em sentido estrito. É arrumado este elemento em outros quatro subelementos, a saber:
o fim, o procedimento, o conteúdo e a forma.
Fim
O fim do ato administrativo será sempre o fim público que se visa pacificar, e que será tipificado
na lei. O ato administrativo só fará sentido se praticado em função do interesse público que
necessita de ser satisfeito. Para tal a lei indica, de forma abstrata, os pressupostos que quando
verificados em concreto, indicarão ao agente administrativo a existência de interesse público e
que, consequentemente, justifica e impõe a atuação da AP. Assim serão requisitos de validade
a relação de coincidência entre os pressupostos em abstrato e os pressupostos em concreto.
Serão, então, pressupostos abstratos ou hipotéticos aqueles que o legislador definiu na hipótese
da norma e que - sendo já estes a seguir os pressupostos concretos ou reais quando verificados
em concreto dão ao agente a ocorrência de um interesse público, que ele deve,
consequentemente, servir. Se e enquanto os pressupostos não forem coincidentes, ou seja,
enquanto não se verificar em concreto então a AP está legalmente impedida de atuar. O agente
administrativo tem o dever de fazer ingressar no ato uma declaração na qual se demonstre a
verificação em concreto dos ditos pressupostos abstratamente definidos por lei, designando-se
tal declaração de justificação, elemento este constitutivo da fundamentação e desse dever.
No que concerne ao vícios, podemos já adiantar que a regra é a da anulabilidade, salvo exceções,
mas que a elas faremos referência em tempo oportuno, dado serem, lá está, exceções. Os vícios
poderão traduzir-se na falta de um pressuposto abstrato, quer-se dizer na falta de base legal,
dado que a AP atua sem qualquer lei que a habilite a tal, ou então na falta de um pressuposto
concreto, ou seja estaremos perante um erro de facto, pois sucede-se que a situação concreta
não exista ou, se existir, não seja subsumível na hipótese legal, sendo que haverá já um erro de
qualificação dos factos ou um erro de direito quanto aos factos. Estes vícios no fim devem ser
tomados com atenção, dado que o vício no fim que não seja logo identificável e invalidado e que
passe para o conteúdo irá afetar aquele, pois a AP vai dar ao ato um conteúdo que
provavelmente não daria se não tivesse errado o fim. Ocorrerá, aqui, um vício em relação ao
27

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fim-conteúdo. Quando falamos naqueles casos excecionais que em situações mais graves
poderemos aplicar a nulidade, em vez da regra geral a mera anulabilidade. Queremos dizer casos
em que a falta de base legal seja equivalente à falta de atribuições ou então quando o fim que
é prosseguido seja simultaneamente um fim particular e/ou ilícito. Haverá, assim, uma carência
absoluta de base legal.
Procedimento
O procedimento é um subelemento adjetivo, não substancial, contudo a sua relevância importa
para a validade da estatuição. É necessário para a validade um procedimento sem vícios. Neste
sentido, requer-se à AP que cumpra todos os trâmites necessários e exigidos para a prática de
determinado ato administrativo. A AP não se pode dar ao luxo de omitir esses trâmites, pois
mesmo em fases preparatórias (como vimos já a seu tempo) apesar de não se produzirem
efeitos externos os efeitos que se produzem projetam-se no ato principal podendo levar à sua
invalidade. Nem sempre há um trâmite legal para o procedimento e que a AP deve respeitar
cuidadosamente, pelo que, por vezes, faculta-se à AP a liberdade de ela própria fixar livremente
o procedimento, dando assim lugar a um procedimento voluntário que não obstam a que
possam ser invalidados por vícios dado o CPA prever que esse procedimento criado pela AP deva
ser racional, no art.56º.
No que toca aos vícios e à sua invalidade tais serão identificados pelo facto de a lei prever tais
requisitos procedimentais e não serem respeitados pela AP no procedimento de certo ato. Mas
mesmo quando seja o procedimento facultativo também, e como já vimos acima, podemos
encontrar vícios de procedimento, quando, por exemplo, a lógica tomada para a tramitação
procedimental seja irracional ou sem qualquer tipo de lógica para o efeito que se ambiciona
obter. Posto isto, por regra estaremos perante a mera anulabilidade, mas quando se puserem
em causa direitos fundamentais procedimentais então a consequência será a nulidade, segundo
o art.161º/2/d) CPA. Como vimos, isto sucede-se quando não ocorre a audiência prévia dos
interessados em procedimentos disciplinares ou em procedimentos sancionatórios, dado que
se até os atos serão inconstitucionais, pois prevê a nossa lei fundamental tal sucedido nos
arts.269º/3 e 32º/10, respetivamente.
Conteúdo
Estamos perante o momento que visa a transformação jurídica que o ato visa produzir. Tem que
ser possível, inteligível e lícito. Assim, a impossibilidade, a ininteligibilidade e a ilicitude do
conteúdo traduzem-se em vícios que devem conduzir à nulidade do ato administrativo por
aplicação analógica do art.161º/2/c) CPA. São tratados também como vícios no conteúdo os
vícios nos atos procedimentais.
Forma
Quando se fala em forma, não se quer apenas referir as formas do atos, como a forma escrita,
etc. Claro, isso será também incluído, mas queremos também inserir aqui as formalidades do
procedimento, como a fundamentação do ato administrativo (152º ss CPA). Neste dever de
fundamentação a doutrina costuma distinguir a diferença entre justificação e de motivação,
sendo que a justificação enuncia uma indicação sobre o fim do ato administrativo, ou seja faz-
se uma referência aos pressupostos , pelo que a motivação tem lugar apenas em atos
discricionários onde se enunciam os interesses que o agente considerou como significativos para
atribuir um determinado conteúdo ao ato na parte em que esta envolva discricionariedade.
Os vícios contarão, aqui, com a anulabilidade do ato. Contudo, podemos estar perante casos de
meras irregularidades pelo que o que se atentar é o facto de o vício formal não se tratar de algo
28

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com caráter essencial. Isto provém de um princípio de aproveitamento do ato administrativo,

onde se requer a prova de que, por exemplo, o ato seria o mesmo caso não padecesse do vício.
Assim sendo, poderemos estar simplesmente perante uma situação de retificação do ato, pois
tratam-se de vícios não invalidantes. Aliás, o vício, nestes termos, poderá até ter-se como
irrelevante. Aquele princípio está, até, patente no CPA mais propriamente no 163º/5. Mas
convém notar-se que caso de carência total de forma legal estaremos face a um ato nulo, como
dispõe o art.161º/2/g) CPA assim como preterição total do procedimento legalmente exigido,
como prevê o art.161º/2/l) CPA.
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Índice
O Conceito de Administração Pública ....................................................................................... 2
As várias acessões ................................................................................................................. 2
Os vários níveis da Administração Pública Portuguesa ......................................................... 3
Regulamento Administrativo .................................................................................................... 5
Regulamento vs. Lei .............................................................................................................. 5
Tipos de Regulamentos Administrativos ............................................................................... 5
Factos Jurídicos no Direito Administrativo ............................................................................... 7
Classificação dos Factos Jurídicos ......................................................................................... 7
Influência dos Factos Naturais no Direito Administrativo .................................................... 7
Ato Administrativo .................................................................................................................... 9
Os tipos/espécies dos Atos Administrativos ....................................................................... 11
Procedimento administrativo ................................................................................................. 12
A Fase Preparatória ............................................................................................................. 12
A Fase Constitutiva ou Decisória ......................................................................................... 16
A Fase Complementar ou Integrativa de Eficácia ............................................................... 19
A Fase Executiva .................................................................................................................. 23
Elementos da Estrutura do Ato Administrativo e Vícios dos mesmos .................................... 25
Sujeito(s).............................................................................................................................. 25
Objeto.................................................................................................................................. 26
Estatuição ............................................................................................................................ 27
___________________________________
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- Curso de Direito Administrativo Volume II de Diogo Freitas do Amaral com a colaboração de

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O Conceito de Administração Pública

1.AP em sentido formal

2.AP em sentido material

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Direito da Atividade Administrativa

3.AP em sentido orgânico/organizatório ou subjetivo

4.AP em sentido funcional

Os vários níveis da Administração Pública Portuguesa

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Direito da Atividade Administrativa

Os poderes desenvolvidos em cada um daqueles níveis

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Os poderes de controlo do Estado sobre cada um dos níveis

O regulamento é um conjunto de normas jurídicas, pelo que gerais e abstratas,

Regulamento vs. Lei

Tipos de Regulamentos Administrativos

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Direito da Atividade Administrativa

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Direito da Atividade Administrativa

Factos Jurídicos no Direito Administrativo

Influência dos Factos Naturais no Direito Administrativo

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Direito da Atividade Administrativa

anuláveis produzem efeitos jurídicos

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5. Ainda a caducidade e a prescrição de certos direitos ou determinadas situações são

a) à o ato administrativo é, antes de mais, uma manifestação

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Direito da Atividade Administrativa

b) à à à se calhar será melhor associar a este termos a

c) à à à à à à só serão atos administrativos aqueles

d) Oà à à à e concreto é aqui que a distinção de ato e

e) à à à à à só estaremos perante o conceito de ato

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Direito da Atividade Administrativa

extinguir, ou não, (tópico a esclarecer no ponto a seguir) relações jurídicas no âmbito

f) v à à à à à estaremos perante efeitos positivos em

Os tipos/espécies dos Atos Administrativos:6.

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Direito da Atividade Administrativa

concessão ou delegação) ou então visam eliminar ou reduzir encaros (exemplo: dispensa

O procedimento tendente a emanação de um ato administrativo tem ou pode ter as seguintes

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Direito da Atividade Administrativa

− Iniciativa particular: O desencadear do procedimento faz-se através de um ato jurídico do

Como dito a iniciativa particular pressupõe a apresentação de um requerimento à

1. A administração deve oficiosamente proceder ao suprimento da deficiência (nº2);