INSTITUTO UNIVERSITÁRIO MILITAR

UNIVERSIDADE NOVA DE LISBOA

Curso de Promoção a Oficial Superior

CURSO DE MESTRADO EM DIREITO E SEGURANÇA

Trabalho Individual

Segurança Interna e Orçamento de Estado

2006-2015

Autor: Capitão de AM, Carlos Manuel Rodrigues Coelho

Professor responsável pelo Mestrado: Professor Doutor Jorge Bacelar Gouveia

Pedrouços, 28 de julho de 2016

Segurança Interna e Orçamento de Estado
2006-2015

“1-To prevent crime and disorder, as an alternative to their

repression by military force and severity of legal punishment.”
(Sir Robert Peel's Principles of Law enforcement 1829)

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 Segurança Interna e Orçamento de Estado
2006-2015

Índice

Introdução......................................................................................................................................... 1
1. Enquadramento concetual da Segurança Interna ................................................................. 3
1.1. O conceito de segurança .................................................................................................. 3
1.2. O conceito de Segurança Nacional .................................................................................. 4
1.3. O Sistema de Segurança Interna em Portugal ............................................................... 5
1.3.1. Órgãos políticos do Sistema de Segurança Interna ............................................... 5
1.3.2. Órgãos do Sistema de Segurança Interna .............................................................. 7
1.3.3. Forças e Serviços de Segurança .............................................................................. 9
2. Políticas Públicas e Orçamento do Estado ........................................................................... 11
2.1. Políticas Públicas ............................................................................................................ 11
2.2. Políticas Públicas de Segurança .................................................................................... 11
2.3. O Orçamento do Estado ................................................................................................ 12
2.4. A classificação das despesas no Orçamento de Estado ............................................... 14
3. A expressão orçamental da Segurança Interna ................................................................... 16
3.1. O orçamento da subfunção Segurança Interna ........................................................... 16
3.2. O orçamento da subfunção Defesa Nacional ............................................................... 17
Conclusões....................................................................................................................................... 19
Bibliografia ..................................................................................................................................... 21

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Lista de Abreviaturas
AMN Autoridade Marítima Nacional
AR Assembleia da República
CEMGFA Chefe de Estado-Maior-General das Forças Armadas
CPOS Curso de Promoção a Oficial Superior
CRP Constituição da República Portuguesa
CSSI Conselho Superior de Segurança Interna
DN Defesa Nacional
FFAA Forças Armadas
FSS Forças e Serviços de Segurança
GCS Gabinete Coordenador de Segurança
GNR Guarda Nacional Republicana
IDN Instituto de Defesa Nacional
IPRI Instituto Português de Relações Internacionais
MAI Ministro da Administração Interna
LDN Lei de Defesa Nacional
LOBOFA Lei Orgânica de Bases da Organização das Forças Armadas
LOIC Lei da Organização da Investigação Criminal
LSI Lei de Segurança Interna
OE Orçamento do Estado
PEC Plano de Estabilidade e Crescimento
PJ Polícia Judiciária
PM Primeiro-Ministro
PR Presidente da República
PSP Polícia de Segurança Pública
RASI Relatório Anual de Segurança Interna
SAA Sistema da Autoridade Aeronáutica
SEF Serviço de Estrangeiros e Fronteiras
SGSIRP Secretário-Geral do Sistema de Informações da República Portuguesa
SGSSI Secretário-Geral do Sistema de Segurança Interna

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SI Segurança Interna
SIOPS Sistema Integrado de Operações de Socorro
SIRP Sistema de Informações da República Portuguesa
SIS Serviço de Informações e Segurança
SN Segurança Nacional
TI Trabalho Individual
UCAT Unidade de Coordenação Antiterrorismo
UE União Europeia

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 Segurança Interna e Orçamento de Estado
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Introdução
O presente Trabalho Individual (TI) insere-se no âmbito do curso de Mestrado em
Direito e Segurança da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa, sendo
realizado na esfera da componente curricular ministrada durante o Curso de Promoção a
Oficial Superior (CPOS) da Guarda Nacional Republicana (GNR) e pretende, de uma forma
muito breve analisar a expressão do orçamento da Segurança Interna no Orçamento de
Estado.
Em todos os lugares do mundo existem pessoas que se sentem inseguras. É um
fenómeno universal, transversal e independente do estado de desenvolvimento dos países. A
globalização e a multiplicidade de riscos agudizam o problema. Hoje, muito dos riscos
existentes são provocados pelo homem e cabe aos Estados, através das suas políticas
sectoriais, nacionais e globais, mitigar ou anular os riscos que os seus cidadãos enfrentam e
receiam.
A segurança dos cidadãos e a sua liberdade individual e política constituem funções e
deveres permanentes do Estado de direito democrático. Cabe às políticas de segurança
pública garantir esses objetivos permanentes. Não são objetivos como quaisquer outros: são
parte integrante das funções vitais do Estado, sem as quais é duvidoso que qualquer modelo
de desenvolvimento económico e social possa ser construído (IDN, 2013, p. 23).
Neste sentido, a Segurança Interna (SI), constitui uma tarefa do mais alto nível político,
de carácter sectorial, mas com abrangência transversal a todas as áreas de governação,
centrada nas pessoas e na repartição de responsabilidades.
Cabe ao governo, na assunção das responsabilidades constitucionais no seio da SI,
estabelecer a ambição politica nesta relevante área da ação do Estado, através de objetivos
tangíveis e mensuráveis. Devendo pugnar por uma ligação estreita entre o nível político e o
estratégico, para que este, tendo em consideração os meios existentes, que são limitados,
apoie a política com o propósito de não serem fixados objetivos políticos inalcançáveis
(GRESI, 2015, p. 19).
Ao estudar a expressão do orçamento da SI no Orçamento de Estado (OE),
procuraremos perceber qual é a importância que a SI face às outras funções do Estado,
nomeadamente, face à Defesa Nacional (DN). O OE é o principal instrumento estratégico
que traduz as opções políticas, e requer a aprovação dos representantes das populações.
Para alcançar este desiderato, iniciaremos o trabalho abordando o conceito de
segurança nas suas diversas vertentes e a sua importância face à atividade desenvolvida pelo

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Estado, seguindo uma breve caracterização do Sistema de Segurança Interna (SSI) em

Portugal.
No capítulo seguinte, assente na pesquisa bibliográfica, passamos a explicar alguns
elementos fundamentais na área cientifica da Gestão e Administração Pública, essenciais
para compreender o objeto do nosso estudo.
No último capítulo, será efetuada uma análise da evolução e peso do orçamento da SI
no OE. Efetuaremos uma comparação com o orçamento dedicado à DN. O estudo é feito
com base na análise das Leis de Orçamento do Estado, de 2006 a 2015.
Por último, enunciaremos as conclusões obtidas, deixando algumas recomendações
para uma investigação futura na área.

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1. Enquadramento concetual da Segurança Interna

1.1. O conceito de segurança

A palavra “segurança” tem origem no latim, língua na qual significa “sem
preocupações” ou sem “temor”, e cuja etimologia sugere o sentido “ocupar-se de si mesmo”
(Matos, 2005).
A polémica sobre a definição consensual deste conceito não é nova. Conforme refere
Francisco Proença Garcia, “este é um conceito que não consegue consenso internacional,
sendo definido de diversas formas, de acordo com a escola interpretativa, com a região
geográfica, país, etc. No fundo, é um conceito contestado, ambíguo, complexo, com fortes
implicações políticas e ideológicas” (Garcia, 2006. p. 341).
Parece, no entanto, haver um consenso generalizado que a segurança envolve a
libertação de ameaças em relação a valores centrais, à ausência de risco e à previsibilidade
e certeza quanto ao futuro.
Poderá assim definir-se segurança como “a ausência de ameaças militares e não
militares que pudessem pôr em causa os valores centrais que uma pessoa ou uma
comunidade querem promover, e que implicassem um risco de utilização da força” (David,
2000, p. 27).
Segundo o estudo elaborado pelo Instituto Português de Relações Internacionais
(IPRI) “a segurança é um estado pessoal, mas simultaneamente um processo de interação
social que visa assegurar a previsibilidade, a confiança, a regularidade e a ordem, como
forma de combater ameaças e riscos gerados pela desordem e imprevisibilidade” (IPRI,
2006, p. 23).
Numa definição mais abrangente, Sousa Lara (2004) afirma que a segurança diz
respeito à defesa externa do Estado e à garantia da ordem, a nível interno”.
Segundo Severiano Teixeira (2013), o Estado soberano, como o conhecemos hoje.
funda-se sobre três eixos centrais: a territorialidade, o império da lei e a administração da
violência legítima. Estes três eixos desenvolvem-se sobre um conjunto de funções do Estado
que são o fundamento e a garantia da sua soberania: a justiça e a segurança, na ordem interna,
e a diplomacia e a defesa, na ordem externa. Para a ordem interna, o Estado dispõe do
instrumento judiciário e do instrumento policial, para a ordem externa, do instrumento
diplomático e do instrumento militar.

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 Segurança Interna e Orçamento de Estado
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Na verdade, o conceito de segurança é hoje um conceito cada vez mais complexo e

abrangente, que envolve todos os setores da sociedade, não se limitando à atuação policial e
ao combate à criminalidade.

1.2. O conceito de Segurança Nacional

Para se compreender o conceito de Segurança Nacional (SN) importa ter presente a
definição comummente aceite em Portugal, elaborada pelo Instituto da Defesa Nacional
(IDN) em 1989, que define SN como a “condição da Nação que se traduz pela permanente
garantia da sua sobrevivência em paz e em liberdade, assegurando a soberania,
independência e unidade, a integridade do território, a salvaguarda coletiva de pessoas e bens
e dos valores espirituais, o desenvolvimento normal das tarefas do Estado, a liberdade de
ação política dos órgãos de soberania e o pleno funcionamento das instituições
democráticas”.
Ainda segundo o IDN, a DN é “o conjunto de medidas, tanto de carácter militar como
político, económico, social e cultural, que, adequadamente coordenadas e integradas, e
desenvolvidas global e sectorialmente, permitem reforçar a potencialidade da Nação e
minimizar as suas vulnerabilidades, com vista a torná-la apta a enfrentar todos os tipos de
ameaça que, direta ou indiretamente, possam pôr em causa a segurança nacional”.
Quanto ao conceito de SI, o mesmo encontra-se positivado no texto legal aprovado
pela Lei n.º 53/2008, de 29 de agosto, que aprova a Lei de Segurança Interna (LSI). Nos
termos do art.º 1.º da LSI, “segurança interna é a atividade desenvolvida pelo Estado para
garantir a ordem, a segurança e a tranquilidade públicas, proteger pessoas e bens, prevenir e
reprimir a criminalidade e contribuir para assegurar o normal funcionamento das instituições
democráticas, o regular exercício dos direitos, liberdades e garantias fundamentais dos
cidadãos e o respeito pela legalidade democrática”. Ainda segundo o mesmo diploma, a SI
tem como objetivos e fins, “proteger a vida e a integridade das pessoas, a paz pública e a
ordem democrática, designadamente contra o terrorismo, a criminalidade violenta ou
altamente organizada, a sabotagem e a espionagem, a prevenir e reagir a acidentes graves ou
catástrofes, a defender o ambiente e a preservar a saúde pública”.
Analisando os conceitos suprarreferidos, concluímos que a SI contribui decisivamente
para assegurar a SN, em especial quando a ameaça é interna, apoiando no caso da ameaça
ser externa a DN na medida do necessário, recaindo no entanto, o esforço principal nas
Forças Armadas (FFAA) para assegurar a Defesa Nacional (GRESI, 2015, p. 18).

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 Segurança Interna e Orçamento de Estado
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De referir que a nova LSI define no seu art.º 35.º qual o papel das FFAA em matéria
de SI, dando um sinal claro de aproximação entre a SI e a DN, atribuindo ao Secretário-
Geral do Sistema de Segurança Interna (SGSSI) e ao Chefe de Estado-Maior-General das
Forças Armadas (CEMGFA), a articulação operacional das componentes de SI e DN.

1.3. O Sistema de Segurança Interna em Portugal

Segundo o n.º 1, do art.º 27.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), “todos
têm direito à liberdade e segurança”. Encontra-se assim constitucionalmente consagrado o
direito à segurança, que constitui conjuntamente com o direito à justiça e ao bem-estar os
fins principais do Estado.
Ainda nos termos do art.º 272.º da CRP, está primariamente cometida às polícias
“defender a legalidade democrática e garantir a segurança interna e os direitos dos cidadãos”,
através da “prevenção dos crimes, incluindo a dos crimes contra a segurança do Estado”
através da “observância das regras gerais sobre polícia e com respeito pelos direitos,
liberdades e garantias dos cidadãos”.
Embora a segurança interna seja uma responsabilidade de toda a sociedade, na qual
todas as pessoas individuais e coletivas, públicas e privadas devem estar comprometidas,
importa entender o alcance do conceito de polícias com responsabilidades na prossecução
da atividade SI plasmado na CRP e os órgãos e com responsabilidade na definição da política
de segurança interna.
Com a publicação da nova LSI, que revogou a anterior lei de 19871, foi efetuada uma
alteração radical ao SSI, nomeadamente, pela criação de diversas entidades, órgãos e
serviços com atribuições de direção, coordenação, fiscalização, consultivas e operacionais,
com responsabilidades na implementação das políticas públicas de segurança interna.

1.3.1. Órgãos políticos do Sistema de Segurança Interna

No Capítulo II da LSI, subordinado ao título Política de Segurança Interna, encontram-
se definidas as competências e intervenção dos diversos órgãos de soberania.
À Assembleia da República (AR) compete-lhe contribuir para enquadrar a política
de segurança interna, no âmbito das competências política, legislativa e financeira e é
responsável também fiscalização da sua execução através da apreciação anualmente do

1
Lei n.º 20/87, de 12 de julho, atualizada pela Lei n.º 8/91, de 01 de abril, pelo Decreto-Lei n.º 61/88, de 27
de fevereiro, pelo Decreto-Lei n.º 51/96, de 16 de maio e pelo Decreto-Lei n.º 149/2001, de 07 de maio.

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Relatório Anual de Segurança Interna (RASI), descritivo das atividades das Forças e dos
Serviços de Segurança (FSS) e da atividade SI.
Ao Governo, nos termos do art.º 8.º da LSI, cabe a condução da política de segurança
interna, nomeadamente, através da definição das linhas gerais e das orientações sobre a sua
execução, bem como programar e assegurar os meios destinados à execução da política de
segurança interna, aprovar o plano de coordenação, controlo e comando operacional das
forças e dos serviços de segurança e garantir o seu regular funcionamento. Compete ainda
ao Governo, fixar as regras de classificação e controlo de circulação dos documentos oficiais
e de credenciação das pessoas que devem ter acesso aos documentos classificados2.
Ao Primeiro-Ministro (PM), nos termos do art.º 9.º da LSI, é politicamente
responsável pela direção da política de segurança interna. Compete-lhe, designadamente,
informar o Presidente da República (PR) acerca dos assuntos respeitantes à condução da
política de segurança interna, convocar o Conselho Superior de Segurança Interna (CSSI) e
presidir às respetivas reuniões, propor ao Conselho de Ministros o plano de coordenação,
controlo e comando operacional das FSS, dirigir a atividade interministerial tendente à
adoção das providências adequadas à salvaguarda da segurança interna, coordenar e orientar
a ação dos membros do Governo em matéria de segurança interna e, nomear e exonerar o
Secretário-Geral do Sistema de Segurança Interna (SGSSI) e Secretário-Geral-Adjunto do
SSI.
O SSI encontra a sua sustentação legal em vários diplomas, desde logo pela Lei
Fundamental (CRP), a LSI, a Lei dos Estados de Exceção3, a Lei-quadro da Política
Criminal4, Lei da Organização da Investigação Criminal5 (LOIC), o Código Penal6 e o
Código Processual Penal7, as Leis Orgânicas das Forças e Serviços de Segurança, a Lei de
Defesa Nacional8 (LDN), a Lei Orgânica de Bases da Organização das Forças Armadas9
(LOBOFA), a Lei de Bases da Proteção Civil10, a Legislação do Sistema Integrado de
Operações de Socorro11 (SIOPS) e Planeamento Civil de Emergência. No âmbito do direito

2
Sobre este assunto ver GNS e ANS
3
Lei n.º 44/86, de 30 de setembro
4
Lei n.º 17/2006, de 23 de maio
5
Lei n.º 49/2008, de 27 de agosto
6
Decreto-lei n.º 48/95, de 15 de março
7
Decreto-lei n.º 78/87, de 17 de fevereiro
8
Lei n.º 31-A/2009, de 7 de julho
9
Lei Orgânica n.º 1-A/2009, 7 de julho
10
Lei n.º 27/2006, de 3 de julho
11
Decreto-Lei n.º 72/2013, de 31 de maio

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europeu devemos considerar os Tratados da União Europeia (UE), a Estratégia de Segurança

Interna da UE e a Estratégia Europeia de Segurança.

1.3.2. Órgãos do Sistema de Segurança Interna

A LSI estabelece no seu art.º 11.º, os órgãos que compõem o SSI, são eles Conselho
Superior de Segurança Interna (CSSI), o SGSSI e o Gabinete Coordenador de Segurança
(GCS).
O Conselho Superior de Segurança Interna é o órgão interministerial de audição e
consulta em matéria de segurança interna e é presidido pelo PM. Ao CSSI compete-lhe em
matéria de segurança interna, nos termos do art.º 13.º da LSI, a adoção das providências
necessárias em situações de grave ameaça à segurança interna e enquanto órgão de consulta.
Cabe-lhe emitir pareceres sobre as linhas gerais da política de segurança interna, as bases
gerais da organização, funcionamento e disciplina das forças e dos serviços de segurança e
sobre as linhas de orientação respeitantes à formação, à especialização, à atualização e ao
aperfeiçoamento do pessoal das forças e dos serviços de segurança.
O Secretário-Geral do Sistema de Segurança Interna, é a principal inovação do
novo diploma, constituindo-se como órgão central do novo SSI, com competências de
coordenação de áreas que até então se encontravam espartilhadas por diferentes serviços e
entidades.
Nos termos do art.º 14 da LSI, o SGSSI funciona na direta dependência do PM ou, por
sua delegação, do Ministro da Administração Interna (MAI). Para todos os efeitos, exceto a
sua nomeação e exoneração, o SGSSI é equiparado a Secretário de Estado, o que vai de
encontro à solução encontrada com a Lei Orgânica n.º 4/2004, de 6 de novembro, que alterou
profundamente o Sistema de Informações da República Portuguesa (SIRP). As nomeações
são efetuadas pelo PM, sob proposta conjunta do MAI e do Ministro da Justiça, após audição
parlamentar, garante-se assim, a estabilidade das políticas do SSI, não ficando o cargo de
SGSSI dependente dos ciclos políticos.
Ao SGSSI, o legislador atribui-lhe competências diferenciadas de coordenação,
direção, controlo e comando operacional12, nomeadamente, de coordenação das FSS, de
direção e gestão dos recursos comuns e de controlo de eventos de elevado risco ou incidentes
tático-policiais específicos, que impliquem uma atuação conjugada e/ou conjunta das
diversas forças e serviços de segurança. Relativamente às competências de coordenação, o

12
Art.º 15.º, da LSI

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SGSSI deve estabelecer mecanismos de articulação entre as FSS, com os organismos

congéneres internacionais e estrangeiros e com todos os sistemas periféricos, públicos e
privados, relevantes na área da segurança. No império das competências de direção, o SGSSI
tem poderes de organização e gestão administrativa, logística e operacional dos serviços,
sistemas, meios tecnológicos e outros recursos comuns das forças e dos serviços de
segurança. No exercício das competências de controlo tem poderes de articulação das forças
e dos serviços de segurança, através dos respetivos dirigentes máximos, em eventos de
elevado risco ou incidentes tático-policiais graves, que impliquem uma atuação conjunta e
combinada. Em situações excecionais, determinadas pelo PM. como ataques terroristas ou
catástrofes naturais que requeiram a intervenção articulada de diferentes forças e serviços,
estas são colocados sob o comando operacional do SGSSI, através dos seus dirigentes
máximos. Todas as competências do SGSSI são exercidas de acordo com o plano de
coordenação, controlo e comando operacional das forças e dos serviços de segurança, que é
aprovado em Conselho de Ministros, sob proposta do PM, delimitando assim o exercício das
competências do SGSSI.
De salientar que com a mais recente alteração à LSI, operada pela Lei n.º 59/2015, de
24 de junho, a Unidade de Coordenação Antiterrorismo (UCAT) funciona no âmbito do
Sistema de Segurança Interna, na dependência e sob coordenação do Secretário-Geral do
Sistema de Segurança Interna.
O Gabinete Coordenador de Segurança (GCS), nos termos do art.º 21.º da LSI, é o
órgão especializado de assessoria e consulta para a coordenação técnica e operacional da
atividade das forças e dos serviços de segurança, funcionando na direta dependência do
Primeiro-Ministro ou, por sua delegação, do MAI. As suas competências e composição
sofreram alterações relativamente à anterior LSI de 1987, pois apesar de continuar a possuir
competências de assessoria e consulta em matérias de segurança interna, prevê-se
adicionalmente, que dê parecer sobre as leis de programação de instalações e equipamentos
das forças de segurança. Passaram também a fazer parte do secretariado permanente os
representantes do Sistema de Defesa Nacional, do Sistema de Proteção e Socorro e da
Direcção-Geral dos Serviços Prisionais, o Secretário-Geral do Sistema de Informações da
República Portuguesa, que também integram o plenário.
Com a aprovação do Decreto-lei n.º 126-A/2011, de 29 de dezembro, alterado pelo
Decreto-Lei n.º 167-A/2013, de 31 de dezembro, que aprova a Lei Orgânica da Presidência
do Conselho de Ministros, é extinto o GCS, ainda que a extinção desta entidade apenas se
torne efetiva quando entrar em vigor o diploma que proceda à revisão da Lei de Segurança

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Interna, de modo a uma adequada reorganização do sistema de segurança interna. De referir

que, entretanto, já se procedeu a uma ligeira alteração da LSI, sem qualquer intervenção na
estrutura ou competências deste órgão.

1.3.3. Forças e Serviços de Segurança

As FSS são organismos públicos, estão exclusivamente ao serviço do povo português,
são rigorosamente apartidários e concorrem para garantir a segurança interna. Nos termos
do art. 25.º, exercem funções de segurança interna: a Guarda Nacional Republicana (GNR),
a Polícia de Segurança Pública (PSP), a Polícia Judiciária (PJ), o Serviço de Estrangeiros e
Fronteiras (SEF) e o Serviço de Informações e Segurança (SIS). Exercem ainda funções de
segurança, nos casos e nos termos previstos na respetiva legislação, os órgãos da Autoridade
Marítima Nacional (AMN) e os órgãos do Sistema da Autoridade Aeronáutica (SAA).
A distinção entre FSS realiza-se apenas através de critérios normativos – qualificação
nas leis orgânicas como FSS, que em alguns casos diferem das linhas doutrinais e critérios
materiais (GRESI, 2015, p. 57).
Como Forças de Segurança13 temos a GNR e a PSP, que exercem funções de polícia
de ordem e tranquilidade pública, de polícia administrativa e de polícia judiciária (Valente,
2014, p.31). Assim, temos a GNR como força de natureza militar, a PSP como força de
natureza civil, a PJ centrada na criminalidade complexa, organizada e transnacional e o SEF
como serviço especializado de imigração e fronteiras. Ao SIS ficou vedado o exercício de
atividades de polícia (GRESI, 2015, pg. 71).
Apesar de a Polícia Marítima ser considerada uma força de polícia nos termos da sua
lei orgânica, a verdade, é que apesar das competências legais, área territorial e quantidade
de efetivos (540 profissionais) não lhe permitir desenvolver atividade em todo os setores da
vida em sociedade, nem executar operações de grande envergadura, prolongadas no tempo
de manutenção da ordem pública (GRESI, 2015, p. 58)
Não sendo objeto deste trabalho efetuar uma descrição pormenorizada das FSS, cabe-
nos apenas salientar a sua dependência funcional e tutelar, para enquadrar as rubricas
referentes ao seu orçamento. Do Ministério da Administração Interna dependem a GNR, a
PSP, o SEF e o SIS. Do Ministério da Justiça depende a PJ. Do Ministério da Defesa depende

13
As forças de segurança são as que obedecem a uma certa estrutura hierarquizada, dispõem de meios para
fazer face às missões de segurança interna num espectro alargado e têm capacidade para manter e restabelecer
a ordem pública, porque dispõe de meios e treino para utilizar a força de modo organizado e em grandes
eventos, durante longos períodos (Oliveira, 2006, p. 235).

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a AMN e consequentemente a Polícia Marítima. Do Ministério das Obras Públicas,

Transportes e Comunicações depende o SAA.

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2. Políticas Públicas e Orçamento do Estado

Neste capítulo, iremos apresentar e deixar uma breve explicação sobre algumas noções
básicas de políticas públicas e de OE, com um duplo objetivo, por um lado enquadrar e
compreender o tema, por outro permite preparar a análise que será efetuada no próximo
capítulo.

2.1. Políticas Públicas

Proceder à definição do conceito de Políticas Públicas no contexto do presente
trabalho, aparentemente, poderia pensar-se que seria bastante simples, assim como todo o
seu modelo de formulação e implementação, já que habitualmente tem-se em mente que uma
política pública não é mais do que a consequência de uma decisão que foi tomada por um
ente público, com o objetivo de assegurar determinado direito de cidadania
constitucionalmente consagrado. No entanto, a verdade é que o conceito tem sofrido vários
tipos de abordagem ao longo dos tempos, variando o seu significado conforme a área do
conhecimento que trabalha a questão, a sociologia, a ciência política, a economia ou a
administração pública.
São muitas as definições de política pública, mas os efeitos do nosso trabalho
adotaremos a definição de James Anderson, na qual, a política pública diz respeito à ação do
governo e dos dirigentes e funcionários públicos destinada a lidar com um determinado
problema cujo objetivo é a eficiência, equidade, segurança/necessidade e liberdade em
especial a relação entre eficiência e igualdade.
Em fundo, poderemos dizer que há duas formas de caracterização do processo político.
A primeira, de carácter generalista, que integra tudo quanto possa ser a atividade do governo,
e a segunda, mais restrita, que se restringe às atividades de resolução de problemas. Todavia
existe um tronco comum, o papel central desempenhado pelo governo, que envolve uma
série de decisões que contribuem para um dado resultado.

2.2. Políticas Públicas de Segurança

Conforme referido anteriormente, o conceito de Políticas Públicas resulta dos
principais interesses e necessidades dos cidadãos. A segurança, por ser uma das necessidades
básicas de qualquer sociedade e um dever fundamental do Estado, é natural que em grande
parte dos casos, os principais interesses dos cidadãos, se descodifiquem em necessidades de
segurança.

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Como tal, as Políticas Públicas de Segurança, como tratam da Segurança, dizem

respeito aos bens e valores que a sociedade quer protegidos. Pelo que, conforme refere
Figueiredo Lopes (2006, pp. 4-5), que foi Ministro da Defesa Nacional e Ministro da
Administração Interna, pressupõe-se “que o Estado esteja em condições de garantir a
segurança. Tanto a segurança da sua vida e dos seus bens como a garantia dos seus direitos
políticos e sociais”, pelo que, contribuem “para o reforço da necessária confiança entre a
sociedade civil e as polícias, que eliminem os constrangimentos que a insegurança causa à
liberdade e à cidadania e que reforcem as relações de reconhecimento e mútua consideração
entre as populações e as forças de segurança e seus agentes”
Ainda segundo Figueiredo Lopes (2006), as Políticas Públicas de Segurança, devem
procurar garantir a segurança das suas populações tendo sempre como base “o respeito pelos
direitos, liberdades e garantias dos cidadãos e na medida do estritamente necessário, numa
clara subordinação à legalidade democrática, que, em sentido amplo, inclui a garantia e o
cumprimento das leis em geral, naquilo que diz respeito à vida da coletividade, sobretudo, o
direito primário das pessoas à segurança, tranquilidade e ordem pública, plano em que
decisivamente se jogam vetores de realização do direito tão nucleares como a liberdade de
circulação das pessoas, a sua integridade física e moral e a defesa dos seus bens”.
Ou seja, cabe às políticas públicas de segurança, garantir a segurança dos cidadãos e a
sua liberdade individual e política, enquanto funções e deveres permanentes do Estado de
direito democrático.
É claro que a formulação de Políticas Públicas de Segurança nestes termos implica
obrigatoriamente o acesso a recursos, nomeadamente, a recursos financeiros, para investir
na produção de segurança. Numa altura em que um pouco por toda a Europa, e em especial
em Portugal, se tem acentuado uma grave crise económica e financeira, que levou à grave
crise política com a consequente demissão do governo em marco de 2011, por resultado da
não aprovação do Plano de Estabilidade e Crescimento (PEC) para o triénio 2011-2014.
A verdade, é que o Estado precisa cada vez mais recursos financeiros para fazer face
às necessidades coletivas, mas fruto do impacto da crise financeira, a regra, é reduzir e conter
a despesa pública, e consequentemente, a parcela do OE destinada à SI.

2.3. O Orçamento do Estado

O OE é o principal instrumento de realização das políticas públicas. Nele se vertem
em números, as opções e decisões de política orçamental e financeira adotadas pelos
Governos, tendo em vista a satisfação das necessidades coletivas que representam.

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O OE pode ser entendido em diferentes sentidos. Substancialmente, é uma previsão de

receitas e despesas. Materialmente, é uma previsão que incorpora uma autorização para a
cobrança de receitas pelo Estado e das despesas a realizar para satisfazer as necessidades
coletivas, limitando os poderes financeiros da administração financeira. Em termos
económicos o orçamento define o quadro básico da atividade económica, dispondo sobre o
destino a dar aos recursos públicos no ano económico a que respeita. Em termos políticos,
pode ser definido como a autorização política do povo, através dos seus representantes, para
cobrar receitas e realizar gastos ou despesas públicas durante um determinado período,
normalmente anual.
É neste sentido que surge a noção avançada pelo Professor António Sousa Franco
(2002), que entende o orçamento “como uma previsão, normalmente anual, das despesas a
realizar pelo Estado e dos processos para as cobrir, incorporando a autorização concedida à
administração financeira para cobrar as receitas e realizar as despesas e limitando os poderes
financeiros da administração em cada período orçamental. Esta noção incorpora, a
elaboração de um documento de previsão, um processo de cobrir despesas, uma autorização
de cobrança dos recursos financeiros previstos e uma limitação com força de lei dos povos
à capacidade de realização dos gastos públicos pelos órgãos do poder político”.
Para efeitos do presente trabalho adotaremos a definição de OE positivada por João
Ricardo Catarino (2014), que define OE como o “instrumento financeiro aprovado pela
Assembleia da República sob proposta do Governo, pelo qual se procede a uma detalhada
descrição da receita e da despesa pública prevista para um determinado ano económico, que
comporta uma autorização com força de lei conferida aos órgãos próprios da administração
financeira, para a cobrança de receitas e realização das despesas previstas estimadas, ao
mesmo tempo que limita a ação financeira do Estado no seu período de vigência”.
Esta definição, de caracter abrangente, engloba os vários instrumentos orçamentais da
atividade financeira do Setor Público Administrativo (SPA):
 O OE, previsto no n.º 1, do artigo 105º, da CRP, que engloba as receitas e
despesas dos serviços integrados, nos quais se encontram as Forças e Serviços
de Segurança, dos serviços e fundos autónomos e as receitas e despesas da
Segurança Social;
 Os orçamentos das Autarquias Locais, previsto no n.º1, do artigo 238º, da CRP,
que engloba as receitas e as despesas dos municípios e das freguesias;

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 Os orçamentos das Regiões Autónomas, previsto na al. p), n.º1, do artigo 227º,
da CRP, que engloba as receitas e despesas dos serviços integrados e dos
serviços e fundos autónomos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.
Para analisar a expressão orçamental dos recursos financeiros alocados à função SI, é
necessário entender a forma como se encontram registadas e orçamentadas as despesas que
traduzem as Políticas Públicas de Segurança.

2.4. A classificação das despesas no Orçamento de Estado

A evolução dos paradigmas de gestão da administração pública, tem determinado, uma
modificação nos métodos de orçamentação das despesas públicas. Estas novas metodologias
permitem agrupar as despesas segundo as funções materiais do Estado e com isso,
estabelecer prioridades na afetação dos recursos públicos segundo as prioridades
estabelecidas tendo em conta que os recursos do Estado são não só finitos como insuficientes
para satisfazer todas as necessidades públicas (Catarino, 2014, p. 319).
Atualmente são quatro os tipos de classificação económica das receitas e despesas:
económica, funcional, orgânica e por programas.
A classificação orgânica estrutura-se por códigos que identificam os ministérios e
secretarias de Estado, bem como os capítulos, divisões e subdivisões orçamentais.
A classificação económica das receitas públicas procede à sua especificação por
capítulos, grupos e artigos e tipos de despesa (pessoal, correntes ou de capital). É um quadro
normativo que se destina ao acompanhamento numa perspetiva económica da execução
orçamental das receitas e despesas públicas (na ótica da contabilidade pública).
A classificação funcional das despesas encontra-se regulamentada no Decreto-Lei n.º
171/94, de 24 de junho. Tem como objetivo especificar os fins e atividades típicas do Estado
e orienta em termos da identificação das prioridades do Estado na satisfação das
necessidades coletivas. Encontra-se dividida entre funções de soberania (onde se inclui a
segurança interna), funções sociais e funções económicas.
Nos termos da nova Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º
151/2015, de 11 de setembro, a orçamentação e classificação por programas compreende a
criação de um ciclo plurianual de planeamento, programação, orçamentação, controlo e
avaliação do desempenho da atuação do Estado, com vista a garantir aos contribuintes uma
melhor aplicação dos seus impostos, contribuindo para uma despesa pública que maximize
os efeitos socioeconómicos capazes de melhorar o seu nível de bem-estar. É um método de

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orçamentação que ainda não se encontra consolidado, apesar de se encontrar

constitucionalmente previsto desde a revisão de 1989.

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3. A expressão orçamental da Segurança Interna

Neste capítulo do nosso estudo, iremos efetuar uma breve análise aos principais
aspetos da evolução da despesa pública orçamentada para a função de soberania SI e
compará-la com a função de soberania DN. O objetivo é traduzir em números a expressão
orçamental da SI enquanto subfunção da componente geral de soberania do Estado.
Para este efeito, é efetuada uma análise com base nos valores inscritos no OE, quanto
à previsão das despesas dos serviços integrados por classificação funcional. Os serviços
integrados compõem a administração direta do Estado, responsável pela atividade dos
serviços integrados na pessoa coletiva Estado.
No nosso entendimento, são estes os valores que melhor traduzem e medeiam as
medidas adotadas pelo poder político no momento de negociação e decisão de alocação dos
recursos.
Foram considerados por razão metodológica, os valores inscritos no Mapa III, da Lei
de Orçamento do Estado, para os vários anos, referente às despesas dos serviços integrados
por classificação funcional, entendendo-se como adequado a última década, entre 2006 e
2015.
As despesas dos serviços integrados englobam todas as despesas com as funções gerais
de soberania, funções sociais, funções económicas e outras funções residuais que não se
integram nas funções anteriores.

3.1. O orçamento da subfunção Segurança Interna

A função SI, nos termos do Decreto-Lei n.º 171/94, de 24 de junho, incorpora as
despesas referentes às FSS, ao Sistema Judiciário, ao Sistema Prisional, à Proteção Civil, à
investigação e à administração e regulamentação.
A tabela 1, espelha a despesa orçamentada nos últimos 10 anos para a subfunção
Segurança e Ordem Públicas. Para analisar a evolução e a expressão do orçamento dedicado
à SI, construímos dois indicadores: o primeiro, relaciona a variação anual (Δ) do orçamento
da subfunção Segurança e Ordem Públicas; o segundo, expressa a representação do
orçamento da subfunção Segurança e Ordem Públicas face ao orçamento total dos Serviços
Integrados.

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Ano Segurança e Total dos

Δ %
Económico Ordem Públicas Serviços Integrados
2006 2 245 409 625,00 n.a. 89 783 009 685,00 2,50

2007 2 679 145 933,00 19,32 97 239 211 462,00 2,76

2008 2 682 538 970,00 0,13 121 944 353 823,00 2,20

2009 2 883 457 492,00 7,49 161 328 617 786,00 1,79

2010 3 273 247 736,00 13,52 153 510 732 588,00 2,13

2011 3 091 041 469,00 -5,57 177 735 977 343,00 1,74

2012 3 012 312 676,00 -2,55 188 575 308 918,00 1,60

2013 3 140 008 165,00 4,24 183 748 889 524,00 1,71

2014 2 897 580 973,00 -7,72 172 054 989 466,00 1,68

2015 3 059 713 708,00 5,60 140 151 634 614,00 2,18
Tabela 1 – Orçamento da subfunção Segurança e Ordem Públicas (valores em Euros)

Com um orçamento médio correspondente a 2,06% do orçamento total de todos os

serviços integrados, o peso da subfunção Segurança e Ordem Públicas mantém-se
relativamente estável ao longo dos últimos anos. Quanto à variação anual, tem sofrido várias
oscilações, positivas e negativas, não apresentando uma tendência estável ao longo da última
década. A média do seu crescimento apresenta-se na ordem dos 3,83 % anual e no final da
década em análise, o valor orçamentado cresceu 36,27 % relativamente ao valor inicial.

3.2. O orçamento da subfunção Defesa Nacional

A função DN, nos termos do Decreto-Lei n.º 171/94, de 24 de junho, inclui as despesas
referentes às Forças Armadas, à Cooperação Militar Externa, à investigação e à
administração e regulamentação.
A tabela 2, espelha a despesa orçamentada nos últimos 10 anos para a subfunção DN.
Para dissecar a evolução e a expressão do orçamento dedicado à DN, construímos dois
indicadores: o primeiro, relaciona a variação anual (Δ) do orçamento da subfunção DN; o
segundo, expressa a representação do orçamento da subfunção DN face ao Orçamento total
dos Serviços Integrados.

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Ano Defesa Total dos

Δ %
Económico Nacional Serviços Integrados
2006 1 731 664 480,00 n.a. 89 783 009 685,00 1,93

2007 1 715 364 051,00 -0,94 97 239 211 462,00 1,76

2008 1 769 758 908,00 3,17 121 944 353 823,00 1,45

2009 1 816 219 072,00 2,63 161 328 617 786,00 1,13

2010 2 118 963 982,00 16,67 153 510 732 588,00 1,38

2011 2 898 977 766,00 36,81 177 735 977 343,00 1,63

2012 958 305 431,00 -66,94 188 575 308 918,00 0,51

2013 1 985 486 945,00 107,19 183 748 889 524,00 1,08

2014 1 852 142 583,00 -6,72 172 054 989 466,00 1,08

2015 1 920 071 934,00 3,67 140 151 634 614,00 1,37
Tabela 2 – Orçamento da subfunção Defesa Nacional

Com um orçamento médio correspondente a 1,34 % do orçamento total de todos os

serviços integrados, o peso da subfunção DN mantém-se relativamente estável ao longo dos
últimos anos. Quanto à variação anual, tem sofrido um crescimento relativamente constante.
No triénio 2010-2011 houve grandes oscilações no orçamento da subfunção DN, fruto de
fortes investimentos efetuados em equipamentos militares (submarinos). A média do seu
crescimento apresenta-se na ordem dos 10,61%, mas é um valor que não tem expressão
porque deriva das fortes oscilações que orçamento da subfunção DN sofreu ao longo da
década, tanto que, no final da década em análise, o valor orçamentado cresceu 10,88 %.

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Conclusões
O principal objetivo do nosso trabalho era analisar a expressão do orçamento da SI no
OE, através da análise às Leis do Orçamento do Estado entre os anos 2006 e 2015. Para
chegar a este desiderato, procurou-se abordar os conceitos estruturantes subjacentes à
segurança e ao orçamento.
O conceito de segurança é um conceito cada vez mais complexo, abrangente e
interdependente. Também ao nível dos conceitos de DN e SI se vive uma mutação dos
conceitos. As fontes de insegurança interna e externa são novas, ou pelo menos apresentam
características de uma crescente interconetividade, que aceleram a sua mobilidade e o seu
caracter transfronteiriço, levando ao crescimento de um componente externa da SI e de uma
componente interna da DN. Já não é possível manter a SI apenas através do policiamento
intrafronteiras, pelo que é necessária uma abordagem holística à questão securitária, o que
requer a intervenção de novos atores e instituições.
Neste seguimento, efetuamos uma caracterização do SSI português, aprofundando a
alteração ao paradigma realizada com a nova Lei de Segurança Interna publicada em 2008.
Esta alteração, reformulou profundamente a organização do sistema, através da criação do
cargo do SGSSI, com competências de coordenação, direção, controlo e comando
operacional sobre os intervenientes no exercício da segurança interna.
No terceiro capítulo, apresentamos os dados orçamentais recolhidos através da análise
das Leis do Orçamento do Estado, entre os anos de 2006 e 2015, relativamente às subfunções
SI e DN, as quais, compõem em conjunto com os Negócios Estrangeiros, as Funções Gerais
de Soberania do Estado, nos termos do Decreto-Lei n.º 171/94, de 24 de junho, que
estabelece o classificador funcional das despesas do Estado.
Desta análise, constatou-se que a despesa orçamentada para a subfunção SI revela um
crescimento estruturado na ordem dos 3,83 % ao ano, tendo no período em análise crescido
mais de 36,2 7%. Relativamente à subfunção DN, a evolução da despesa ornamentada tem
se mantido relativamente estável, apesar das variações que sofreu no triénio 2010-2012,
derivada do investimento efetuado na compra dos Navios da República Portuguesa (NRP)
Tridente e Arpão. O crescimento de 10,88 % entre o valor orçamentado em 2006 e o valor
orçamentado em 2015, não tem qualquer expressão, especialmente se tivermos em conta as
taxas de inflação.
Podemos ainda concluir, que no período em análise, os Serviços Integrados, onde se
incluem os FSS e os diferentes ramos das FFAA, são responsáveis pela maior parte da
despesa pública, cerca de 75 % da totalidade do Orçamento do Estado. Apesar do forte peso

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da parcela reservada a estes serviços no OE, o valor relativo à componente de SN (FSS +

DN) representa apenas 3,55 % da despesa total orçamentada. De salientar, que a despesa
total dos Serviços Integrados, entre 2006 e o valor orçamentado em 2015, subiu mais de
56,10 %, o que contrasta com o valor de 25,21 % da despesa orçamentada para a SN, ou
seja, é cerca de metade.
Acreditamos que o objetivo a que nos propusemos foi concretizado, conseguimos
perceber e analisar a expressão do orçamento da SI no OE, e compará-lo com o da DN e o
orçamento total do Serviços Integrados.
Como sugestões de trabalho futuro, após a conclusão deste trabalho, ficamos com a
ideia que seria importante complementar a análise com os valores efetivamente executados
pelas diferentes FSS, para assim, conseguir perceber de que forma o “bolo” orçamental
dedicado à subfunção Segurança Interna é distribuído. Poder-se-ia ainda cruzar esta
informação com as Grandes Opções do Plano e os Programas de Governo, para avaliar a
relação existentes entre Políticas Públicas de Segurança definidas e os valores gastos no OE.
O desafio do Estado contemporâneo para proteger os seus cidadãos contra as ameaças
externas e internas tem vindo a mudar ao longo do tempo, porque o ambiente de segurança
também tem vindo a mudar constantemente. Hoje as ameaças são difusas, mutáveis e
incertas, o que obriga a uma maior exigência por parte dos governos em satisfazer através
das políticas públicas de segurança as exigências dos cidadãos. Infelizmente, face aos
números que apresentámos, não é isso que se tem verificado em Portugal. É verdade que a
conjuntura financeira não ajudou, mas a Segurança Nacional tem que ser definida como uma
prioridade estratégica, essencial para o futuro de Portugal.

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