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redes de governança no setor público

Livro · janeiro de 2016

CITAÇÕES LEITURAS

136 8.317

2 autores:

Erik Hans Klijn Joop Koppenjan

Universidade Erasmus de Roterdã Universidade Erasmus de Roterdã

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Capítulo 1. Redes de governança no setor público

1.1 Introdução: redes de governança como resposta à complexidade

Governo, empresas e sociedade civil em nossa sociedade em rede contemporânea estão cada vez mais

confrontados com problemas sociais complexos. Tentativas de lidar com esses problemas podem resultar em

processos duradouros de elaboração de políticas, implementação de políticas e prestação de serviços públicos que

são difíceis de gerenciar. Muitos exemplos podem ser dados de tais processos complexos de governança:

• Processos complexos de tomada de decisão em relação à realização, operação e manutenção

obras públicas de infraestrutura (como ferrovias, estradas, aeroportos, projetos de água, resíduos

incineradores, usinas de energia e parques de turbinas eólicas) nos quais os governos são confrontados

com uma grande variedade de partes interessadas (empresas privadas, grupos de cidadãos, outros atores públicos,

grupos de interesse ambiental e assim por diante).

• Processos de reestruturação dos centros urbanos nos quais os municípios precisam trabalhar juntos

com organizações sem fins lucrativos (como associações de habitação) e também atores privados

(desenvolvedores) e grupos de cidadãos.

• Tentativas de desenvolver políticas e alcançar resultados no combate ao crime e melhorar

segurança social que exigem esforços coordenados de várias organizações governamentais como

polícia, departamentos de justiça, serviços de emergência, agências de informação, mas também a

envolvimento de organizações e cidadãos do setor privado e colaboração entre

várias camadas de governo e entre estados-nação.

• Organização de serviços sociais e de saúde integrados para pessoas idosas, o que exige

cooperação entre várias organizações de saúde, assistência social, social e habitação que possam

ser público, privado ou sem fins lucrativos, financiado por, por exemplo, governo ou seguro

empresas.

• Processos de implementação de políticas ou aplicação da lei, por exemplo, na indústria de alimentos

onde os governos tentam regular cadeias complexas de produção de alimentos, nas quais vários

as partes em condições de competição podem comprometer a segurança alimentar contra outros valores.
 • Processos destinados a prevenir e gerenciar acidentes em larga escala, crises,
desastres ou distúrbios sociais em larga escala e suas conseqüências, como o furacão

Desastre do Katrina em Nova Orleans, derramamento de óleo da BP no Golfo do México, energia em larga escala

apagões ou surtos de epidemias como o Ebola, que exigem coordenação para

criar redes resilientes.

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Esses exemplos têm em comum que envolvem questões difíceis que exigem

conhecimento sobre sua natureza e possíveis soluções; eles também, no entanto, envolvem muitos atores,

e isso pode resultar em um processo caótico com resultados inesperados e indesejados ou a

processo pode ficar preso em duradouros e intensos debates e conflitos que não são fáceis

resolvido. Dito de outra maneira: esses problemas são caracterizados por um alto grau de

maldade (Rittel e Webber 1973; Radford 1977; Mason e Mitroff 1981). Então, o

A natureza perversa desses problemas não é causada apenas pela falta de informação ou conhecimento

ou a natureza tecnologicamente avançada da questão; a presença de vários atores, com

interesses e percepções divergentes ou mesmo conflitantes, também desempenham um papel.

Uma outra característica dessas questões é que elas atravessam as jurisdições tradicionais de

organizações, divisões de responsabilidades entre camadas de governo (local, regional,

nacional, supranacional) e as fronteiras tradicionais entre os setores público, privado e

domínios sociais.

Nas Caixas 1.1 e 1.2, dois exemplos de problemas perversos com os quais os governos estão

enfrentados são discutidos em mais detalhes: os debates mundiais sobre fraturamento hidráulico que

requer ação dos governos e os desafios que as agências de assistência à juventude enfrentam

ao fornecer ajuda aos chamados clientes com vários problemas.

Caixa 1.1 Os debates sobre fraturamento hidráulico como problemas perversos

A revolução do gás de xisto que ocorreu nos EUA e no Canadá a partir dos anos 90 resultou em iniciativas

em muitos países, para introduzir fraturamento hidráulico (também conhecido como fraturamento). Também levou a conflitos entre

indústrias de gás e petróleo propondo projetos e influenciando os governos a adotar políticas favoráveis, e

manifestantes e grupos ambientais que temem o impacto ambiental e necessitam de apoio local e nacional

governos elaborar regulamentos estritos ou mesmo proibir essas práticas. Esses debates estão acontecendo em

vários países nas redes de governança nos níveis estadual e federal sobre políticas a serem adaptadas ou
 alterado, e no nível local e regional em relação a projetos específicos.

O gás de xisto é obtido perfurando e criando trincas em formações rochosas profundas através das quais o gás natural,

petróleo e salmoura são liberados. Com o tempo, novas técnicas foram introduzidas, como o horizonte

perfuração e fraturamento hidráulico. O fraturamento hidráulico implica a injeção de um fluido de alta pressão, geralmente

produtos químicos e areia suspensa na água, em um poço, a fim de criar rachaduras. A aplicação dessas técnicas em um

escala maciça (fraturamento em alto volume) aumentou o sucesso comercial dessa maneira de explorar fósseis

fontes de energia, a tal nível que, nos EUA, foi reivindicada uma revolução do gás de xisto. Em 2012, o gás de xisto

constituiu 39% da produção nacional de gás dos EUA.

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A técnica é altamente controversa. Os defensores exaltam os benefícios econômicos em termos de aumento

emprego, vantagens competitivas para indústrias químicas e vantagens geopolíticas (como os EUA

independente dos países produtores de petróleo). Os opositores expressam preocupação com a contaminação de

águas subterrâneas, esgotamento de água doce, emissão de metano, desencadeamento de terremotos, ruído e superfície

poluição e queda dos preços das propriedades. A pesquisa está longe de ser conclusiva e as preocupações foram levantadas por estudos

financiados por fundações e corporações pró-fraturamento ou por grupos ambientais, trazendo a

independência dos estudos em dúvida. Pesquisadores e mídia nos EUA relataram dificuldade em fazer estudos e

relatórios sobre os resultados devido à pressão da indústria e do governo.

Enquanto a atitude dos governos em relação à fratura, por exemplo, nos EUA e na China, é positiva, algumas

outros países o restringiram e outros o proibiram temporariamente, aguardando resultados de investigações ou

em conjunto, como a França fez em 2011. A União Europeia está elaborando regulamentos para gerenciamento de riscos nas indústrias

aplicação de fraturamento hidráulico (Heikkila et al. 2014; Wikipedia 2014b; Carr et al. 2011).

End Box 1.1

Caixa 1.2 Lidar com múltiplos clientes problemáticos na assistência a jovens como um problema grave

Os serviços públicos raramente são isolados. A qualidade é alcançada apenas em conexão com outros serviços. Quando um jovem

for encaminhado para serviços de assistência a jovens, pode haver um histórico de problemas na escola, em casa, com a lei e

problemas psiquiátricos, todos entrelaçados de uma maneira que é impossível separar. Se quiserem obter algum resultado,

os diferentes prestadores de cuidados precisam cooperar. Integração e conectividade, em outras palavras, são importantes

pré-condições. As várias instituições existentes de prestação de serviços públicos (por exemplo, escolas, assistência a jovens,

trabalhadores da vizinhança, polícia, departamentos de justiça) tradicionalmente se concentram em suas atividades principais e têm

dificuldade em lidar com esses problemas transfronteiriços. Em vários países, são estabelecidos centros de atendimento a jovens,

como front office para esses clientes, para aprimorar a colaboração. Eles podem ser considerados como uma tentativa de alcançar

governança de rede. Esses centros buscam melhorar a cooperação entre profissionais e suas instituições, e

assim, tornar os cuidados com os jovens mais acessíveis e melhor alinhados à demanda. Isso traz benefícios para jovens com

mais de um problema. A cooperação prevista entre os prestadores de cuidados, no entanto, não foi

automaticamente bem-sucedido como resultado desses centros. As autoridades, muitas vezes as autoridades locais, geralmente não têm a experiência
 saber quem deve coordenar o quê, com quem e quando. Os centros de assistência à juventude lutam com seu duplo papel

- eles devem fornecer orientação na cadeia de cuidados como um todo, bem como cooperar como um parceiro com

outros parceiros. Isso dificulta a concessão de outros prestadores de cuidados de saúde liberdade suficiente para agir e

ganhar sua confiança. Além disso, os vários prestadores de cuidados nem sempre estão na mesma equipe que eram: eles também podem

ser concorrentes quando se trata de recursos escassos (Lemaire e Provan 2009; Koppenjan 2012).

End Box 1.2

Governos, empresas e sociedade civil muitas vezes são incapazes de resolver esses problemas

por falta de recursos ou capacidade de resolução de problemas para fazê-lo. o

complexidade dessas questões e interdependências entre os atores resultam em intensa

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interações entre atores. Como resultado, surgem redes de governança: redes duradouras

padrões de relações sociais entre os atores envolvidos no tratamento de um problema, política ou

serviço público (Marin e Mayntz 1991; Thompson et al. 1991; Marsh e Rhodes 1992;

Kickert et al. 1997).

Como conseqüência, os métodos tradicionais de lidar com problemas, formulação de políticas e políticas públicas

prestação de serviços - que geralmente mantém questões complexas como uma questão de design intelectual e

abordá-los, atribuindo à pesquisa e à experiência um papel central - não é mais suficiente. Os maus

problemas que enfrentam governos, empresas privadas e grupos sociais nos atuais

a sociedade complexa exige uma nova abordagem diferente (Koppenjan e Klijn 2004; Coyne 2005;

Chefe 2008; Weber e Khademian 2008; Hoppe 2011). Eles exigem uma mudança de um

maneira tradicional descendente de resolver problemas para uma abordagem cooperativa mais horizontal,

que é freqüentemente chamado de mudança do governo para a governança (Pierre e Peters 2000;

Sørensen e Torfing 2007; Osborne 2010; Klijn e Koppenjan, 2012).

1.2 Governança e redes de governança: um esclarecimento conceitual

Embora muitos autores reconheçam a importância da governança, não é fácil

determinar o que exatamente significa isso. Vários autores usam esse termo de maneiras diferentes

(Kooiman 1993; Rhodes 1996; Pierre e Peters 2000; Frederickson 2005; Osborne 2006;

Sørensen e Torfing 2007). Nesta seção, procuramos esclarecer o que realmente significa isso

e apresente a definição que usamos neste livro.

 O que é governança?
Na literatura, identificamos quatro significados dominantes do termo governança :

1. Governança como boa governança ou como governança corporativa

Nessa visão, governança se refere aos princípios de um funcionamento público

administração. Essa administração é caracterizada pelo tratamento justo dos cidadãos

e uma organização inequívoca que adere aos princípios básicos do Estado de Direito.

A ênfase aqui está na operação do governo, e não na maneira pela qual ele é

organizado.

2. Governança como nova gestão pública , como melhoria de desempenho e responsabilidade, ou

como governança de mercado (Hood 1991; Osborne e Gaebler 1992; Kettl 2000; Pollitt e

Bouckaert 2004; Fenger e Bekkers 2007)

Segundo essa definição, o papel dos governos é orientar e não remar (Osborne e

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Gaebler 1992). O governo deve estabelecer metas e formular políticas. A implementação

políticas e a prestação de serviços devem ser deixadas para outras organizações ou separadas

órgãos públicos que podem ser responsabilizados pelo uso de desempenho claro

indicadores e outros mecanismos de mercado, como contratos, concorrência e benchmarks.

3. Governança como governança multinível ou relações intergovernamentais

Em alguns estudos, a governança é descrita como governo multinível ou governo intergovernamental.

governança. Embora essas duas vertentes da literatura sejam diferentes umas das outras e não

Se toda a literatura nesses campos usar explicitamente o conceito de rede, seu tema comum é

a dificuldade de obter resultados em um cenário com vários atores. Essa literatura enfatiza que

são necessárias redes para resolver esses problemas, porque eles tendem a cruzar as fronteiras

organizações públicas e seus níveis hierárquicos. Os problemas envolvidos geralmente se relacionam com o

regeneração econômica de áreas carentes ou problemas ambientais e de poluição

(Bache e Flinders 2004; Agranoff e McGuire 2003; Marks e Hooge 2004). este

A literatura enfoca tipos específicos de redes nas quais atores públicos de várias

os níveis governamentais têm posições de destaque.

4. Governança como governança de rede (autodireção ou não autodireção)

Alguns autores que escrevem sobre governança consideram os conceitos de governança e rede

estar firmemente conectado. A governança ocorre dentro de redes de organizações públicas e não públicas.

atores, ea interação entre esses grupos torna os processos complexos e difíceis de

gerir. Consequentemente, são necessárias diferentes estratégias de direção e gerenciamento

 em comparação com abordagens mais clássicas. O foco aqui está na interação complexa
processo em uma rede de atores públicos, privados e sociais, incluindo indivíduos, grupos,

organizações e grupos de organizações (Kooiman 1993; Rhodes 1996; Kickert et al.

1997; Sørensen e Torfing 2007).

Embora essas conceituações de governança sejam diferentes, elas compartilham alguns elementos. Todos

deles enfatizam o processo de governar, e não a estrutura do governo. Eles

também reconhecem os limites do poder governamental. Isso apóia a noção de que

os governos ao lidar com complexidades mudam de uma abordagem governamental - implicando que

eles usam sua posição hierárquica formal para impor unilateralmente soluções - à governança,

cujo foco está no processo pelo qual os resultados são alcançados. Como Pierre e

Peters (2000: 194) afirma: 'A força do estado tornou-se contextual e empreendedora

ao invés de, como anteriormente, algo derivado do direito constitucional e jurídico

força das instituições estatais. ' Isso, no entanto, não é suficiente para entender claramente

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o conceito de governança. Além das comunalidades entre as várias definições de

governança, também existem diferenças que geralmente não são reconhecidas, mas que são importantes. A falta

de clareza sobre o que é exatamente a governança é, em nossa opinião, causada por quatro mal-entendidos

que confundem o debate sobre governança.

Quatro mal-entendidos sobre governança

Se olharmos para a discussão sobre governança nos últimos 10 a 15 anos, podemos identificar algumas

mal-entendidos que podem explicar a confusão sobre o conceito.

1. Governança está em toda parte.

Este é provavelmente o mal-entendido mais digno de nota devido à prevalência do

conceito e seu uso exagerado (Frederickson 2005). Pode-se identificar muitas tarefas e

serviços que ainda são realizados em um ambiente burocrático e de uma maneira bastante hierárquica,

fazendo-os aderir bem às teorias clássicas da administração pública. Cobrança de impostos,

serviços de segurança social e bem-estar social, serviços de saúde, direito e justiça criminal,

serviço militar e outros serviços públicos são frequentemente organizados em

burocracias com todas as características típicas dessas burocracias. Porque nós

reconhecer mais a alteração do que a estabilidade, tendemos a supervalorizar a nova forma de

organização conhecida como governança. Nesse sentido, o primeiro significado de governança - bom
 governança ou governança corporativa - não tem muito a ver com governança. Estes
entidades são simplesmente princípios clássicos de boa organização pública que são importantes para

o funcionamento do serviço público.

2. Governança é nova gestão pública.

Existe uma diferença significativa, mas muitas vezes não identificada, entre a Nova Administração Pública

e governança. Novas teorias de gestão pública visam explicitamente resolver a

ineficácia e incontrolabilidade dos órgãos governamentais burocráticos tradicionais

organizações. Dirigir à distância, utilizando indicadores de desempenho e mercado

mecanismos e separação de políticas e implementação são práticas projetadas para

melhorar o funcionamento de uma burocracia reduzindo seu tamanho e sujeitando-o a

incentivos de mercado. A nova gestão pública pode ser considerada um paradigma oposto ao

governança, pois enfatiza a necessidade de direção central. Em muito novo público

Na literatura de administração, pode-se encontrar a suposição de que a política deve estabelecer metas claras,

orientar com incentivos claros e inteligentemente projetados e, em seguida, deixar a implementação para outros

organizações (Osborne e Gaebler 1992; Hood 1991). A governança, por outro lado, tende a

enfatizar as relações horizontais entre organizações governamentais e outros

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organizações (para uma comparação entre governança e Nova Gestão Pública, consulte

Caixa 1.3.)

3. Governança é política ou tecnocrática.

Em alguma literatura sobre governança (particularmente nos EUA), encontramos uma forte ênfase em

desempenho com uma disposição implícita técnica ou mesmo política (ver Frederickson

2005). Governança, então, é a maneira como o governo realiza seu trabalho. Embora isso seja

certamente importante, não deve desviar nossa atenção da natureza inerentemente política

processos de governança. Esses processos tratam da conciliação de diferentes valores, além de

os diferentes atores que representam esses valores. Os processos de governança também envolvem lutas

sobre os valores representados na formulação de políticas e nos resultados das políticas. Então, o debate sobre

a mudança climática não é apenas sobre se está acontecendo ou não e o que pode ser feito

sobre isso; em última análise, trata-se também da preservação ou do ataque a um modo de vida e

distribuição da riqueza e outros impactos positivos e negativos que dela resultam, não

somente localmente, mas também em nível global. É exatamente isso que torna esse tipo de problema tão

complexo e difícil de resolver com instrumentos e habilidades gerenciais clássicos.

(Koppenjan e Klijn 2004; Klijn e Skelcher 2007).

4. Governança é composta por redes autônomas .

 Embora não seja necessariamente uma idéia equivocada, o entendimento de que as redes são auto-

governar é certamente um pouco confuso (Kooiman 1993; Rhodes 1996; Sørensen e

Torfing 2007). Para muitos autores, essa declaração indica que as redes se governam

sem intervenção de atores públicos ou, ainda mais frequentemente, sem a interferência de

atores políticos ou sem governança deliberada. Podemos encontrar facilmente redes que

funcionar com mínima interferência de atores políticos: por exemplo, profissionalmente

redes orientadas, como serviços médicos, onde existem cadeias de organizações para servir

clientes de maneira coordenada. No entanto, mesmo nessas redes, explícitas responsabilidades gerenciais

funções funcionam para fornecer orientação consistente à rede, incluindo profissionais

códigos para processar clientes, acordos e protocolos relacionados às relações entre

organizações. Frequentemente encontramos tentativas de atores governamentais de influenciar essas

chamadas redes de autodireção. Além disso, mecanismos de governança, como regras de rede,

legislação ou mecanismos de mercado podem estar em vigor (ver Teisman et al. 2009; Klijn 2008;

Williamson 1979). Freqüentemente, processos autônomos ficam bloqueados ou estagnados, devido a

interesses, percepções, estratégias ou barreiras institucionais conflitantes. Nesses casos,

governança é necessária para romper esses impasses e chegar à cooperação e

Solução de problemas.

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Conclusão: Definimos governança como governança de rede

Concluímos da discussão acima que governança deve ser entendida como governança

nas redes de governança, ou em outras palavras: governança de rede. Baseamos essa conclusão

na observação de que a literatura mostra que os fundamentos teóricos da governança e

redes de governança são basicamente as mesmas. Por outro lado, a literatura que não possui uma

conexão com a literatura sobre redes, como a sobre boa governança ou

governança, baseia-se em teorias e conceitos intimamente relacionados aos

literatura governamental e aborda a questão de como melhorar o funcionamento da

organizações governamentais tradicionais. A literatura sobre como melhorar o desempenho por mercado

indicadores de governança e desempenho incluem argumentos fortemente inspirados na

idéias da Nova Gestão Pública. Essas últimas abordagens à governança não contribuem

muito para o estudo da governança em redes, que se concentra no relacionamento com outros atores

eo processo de tratamento de problemas complexos e processos de implementação de políticas e

serviço de entrega. De muitas maneiras, eles se opõem às idéias e teorias centrais de

 governança.

CAIXA 1.3 Comparando a nova perspectiva de gestão pública e a rede de governança

Considerando que a perspectiva da rede de governança tende a enfatizar as relações horizontais entre

organizações governamentais e outras, a Nova Gestão Pública (NPM) pode ser considerada uma oposição

paradigma à governança de várias maneiras. A NPM enfatiza a direção central e o controle político, enquanto

a governança tende a enfatizar os limites do controle central. O título do clássico Hanf e Scharpf (1978)

Afinal, o livro sobre redes é: Formulação de políticas interorganizacionais: limites à coordenação e controle central .

E a NPM e a governança de rede implicam respostas muito diferentes ao fato de a sociedade se tornar muito

complexo. A Tabela 1.1 resume algumas das principais diferenças.

Tabela 1.1 Três perspectivas dominantes na administração pública

Público Tradicional Nova Gestão Pública Rede de Governança

Administração

Foco Diferenciação e Funcionamento interno de Relações entre

coordenação dentro órgãos governamentais e governos e com outros

burocracia relações contratuais atores (interorganizacionais

foco)

Objetivos Produção de efetiva e Melhorando a eficácia Melhorar a inter-

políticas uniformes e e eficiência do público coordenação organizacional

serviços de acordo com prestação de serviços e serviços públicos

e qualidade da formulação de políticas

princípios de igualdade, organizações e prestação de serviços

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legitimidade e legalidade

Testemunho Usando hierarquia e Usando negócios e mercado Usando o gerenciamento de rede:

ideias / gestão comando e controle; linha instrumentos (modernos ativando atores, organizando

técnicas gestão; construindo em técnicas de gestão, pesquisa e informação

regra a seguir, lealdade e mecanismos de mercado, coleta (levantamento conjunto de fatos),

uma orientação de serviço público indicadores de desempenho, explorar conteúdo, organizar,

de funcionários públicos; política conselhos de consumidores) para regras de processo e assim por diante

ciclo como controle melhorar a prestação de serviços

mecanismo

Política Os políticos estabelecem goas que sãoOs políticos estabelecem metas. Política
Os objetivos são desenvolvidos e

sendo implementado pelo implementação e serviço negociado durante a interação

executivo de maneira neutra. a entrega é feita por processos, sem nitidez

Os funcionários públicos e agências independentes ou distinção entre formação,

administradores eleitos são mecanismos de mercado implementação e entrega

responsabilizado por base de desempenho claro de políticas e serviços.

 órgãos representativos de indicadores Os políticos fazem parte desses
políticos eleitos processos ou facilitar estes

processos

Complexidade em Complexidades são tratadas Complexidade requer a Complexidade requer

sociedade com por decomposição e estabelecimento de metas claras e interação e rede

atribuindo tarefa a permitindo implementadores relações dadas

unidades especializadas; tratado espaço discricionário para interdependências. Levando

com como design intelectual realizar resultados. Manter parte na complexidade por

processo com entrada de longe do complexo interagindo com atores em

analista de políticas, interações com a sociedade. sociedade é inevitável e / ou

profissionais um científico Use incentivos de mercado para necessário para alcançar

conhecimento; controlado por governar unidades de implementação e resultados suportados

ciclo de políticas

End Box 1.3

1.3 Definindo redes de governança e governança de rede

Governança é o processo que ocorre nas redes de governança. Embora a governança

redes são conceituadas de várias maneiras, a maioria das definições possui certas

características:

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• As redes são caracterizadas por problemas políticos complexos que não podem ser resolvidos por um

ator sozinho, mas exige ações coletivas de vários atores (Mandell 2001; Agranoff

e McGuire 2003 Koppenjan e Klijn 2004).

• As redes têm interdependências relativamente altas entre os atores, porque os recursos

necessários para resolver problemas pertencem a diferentes atores (Hanf e Scharpf, 1978).

• Essas interdependências causam um alto grau de complexidade estratégica e uma imprevisibilidade

curso de (inter) ações (Hanf e Scharpf, 1978; Gage e Mandell, 1990; Sørensen e

Torfing 2007) como ações de um ator afetam os interesses e estratégias de outros atores.

• As redes têm interações complexas porque cada um dos atores é autônomo e tem suas

própria percepção de problemas, soluções e estratégias (Hanf e Scharpf 1978; Agranoff

e McGuire 2003; McGuire e Agranoff 2011). Isso leva a diferenças substanciais no

 percepções, conflitos de valor e desacordo sobre políticas a serem implementadas e

serviços a serem entregues.

• As interações de rede mostram alguma durabilidade ao longo do tempo (Laumann e Knoke 1987;

Agranoff e McGuire 2003).

Elaboramos essas características das redes de governança na Parte I do livro.

Neste livro, usamos o termo rede de governança para descrever a formulação de políticas públicas,

implementação e prestação de serviços através de uma rede de relações entre sistemas autônomos

governo interdependente, empresas e atores da sociedade civil. Nós definimos governança

redes como padrões mais ou menos estáveis ​de relações sociais entre indivíduos mutuamente dependentes

atores, que se agrupam em torno de problemas de políticas, um programa de políticas e / ou um conjunto de recursos

e que são formados, mantidos e alterados através de uma ou mais séries de interações
(compare Koppenjan e Klijn 2004) .

Além do termo rede de governança, neste livro, usamos os seguintes conceitos principais:

processos de governança de rede, governança de rede, (auto) governança e rede

gestão. Definimos esses conceitos da seguinte maneira:

• Processos de rede de governança são todos os processos de interação dentro da governança

redes que tratam de um problema, política, programa ou serviço público específico .

• Governança de rede que definimos como o conjunto de tentativas de direção consciente ou estratégias de

atores das redes de governança que visam influenciar os processos de interação e / ou a

características dessas redes .

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Posteriormente, distinguimos entre duas categorias de governança de rede: (auto)

governança e gerenciamento de rede.

• Governança refere-se a estratégias de atores dentro de uma rede de governança voltada para

influenciar o conteúdo, curso e resultado dos processos de interação, as percepções e

estratégias de outros atores e / ou as características da rede de governança, a fim de

promover seus próprios interesses .

Ao aplicar essas estratégias, os atores nas redes produzem resultados em termos de

soluções, políticas e serviços. Fazem isso sem tentativas conscientes de dirigir de um

perspectiva não parcial ou meta. Nesse sentido, esses processos são autônomos (compare
 Kooimans 1993).
• Gerenciamento de rede , definimos como todas as estratégias deliberadas destinadas a facilitar e

orientar as interações e / ou alterar os recursos da rede com a intenção de

aprofundar a colaboração nos processos de rede.

Na literatura, outros termos são usados ​para gerenciamento de rede, como meta-governança

(Jessop 2002; Sørensen e Torfing 2007), governança colaborativa (Ansell e Gash

2008), ou gerenciamento colaborativo (O'Leary e Bingham 2009), que mais ou menos

referem-se ao mesmo tipo de atividades. Neste livro, nos limitamos ao uso do

gerenciamento de rede a termo, que é o mais comum na literatura de rede (certamente

nos E.U.A).

1.4 Complexidade nas redes de governança

A complexidade é uma característica inerente às redes de governança que são confrontadas com

problemas sociais e que tentam desenvolver políticas e serviços para lidar com eles.

Ao definir a complexidade, contrastamos esse conceito com a complexidade. Complicação

aplica-se a um fenômeno ou sistema técnico ou social que consiste em muitos componentes que

interagir de maneira complicada um com o outro. A complicação pode ser desvendada por

decomposição e coleta de informações, fazendo um inventário e analisando as

componentes do sistema. As interações podem ser complicadas, mas podem ser conhecidas por

calcular possíveis cenários referentes a estados futuros do fenômeno ou sistema. o

disponibilidade de computadores modernos com enorme poder de cálculo torna possível domar

quase qualquer forma de complicação (Koliba et al. 2010; Walker 2000). Complexidade vai

além da complexidade, porque se refere à dinâmica dentro dos sistemas. Não apenas

componentes interagem de maneiras imprevisíveis e em constante mudança, mas também as características de

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os componentes em si são difíceis de conhecer e estão sujeitos a alterações. Dentro dos sistemas sociais,

complexidade também é resultado da natureza reflexiva dos agentes que fazem parte dela: atores que

se comportar de forma imprevisível, que pode tomar decisões conscientes e que pode até conscientemente

neutralizar as expectativas. Como resultado, é impossível prever completamente a complexidade, domá-la

coleta de informações, extrapolação e cálculos (Kickert 1993; Elliott e Kiel 1999;

Morçöl 2012; Gerrits 2012). Distinguimos três tipos principais de complexidade que caracterizam

redes de governança: complexidade substantiva, estratégica e institucional. Nesta seção, nós

 resolva-os brevemente.

Complexidade substancial

A complexidade substancial nas redes de governança não é causada tanto pela

complicação de problemas e falta de informação e conhecimento. Pelo contrário, é causado por

a incerteza e falta de consenso sobre a natureza dos problemas, suas causas e soluções.

A solução de problemas, a formulação de políticas e a prestação de serviços no setor público envolvem uma ampla

conjunto de atores. Esses atores têm diferentes percepções da situação e também interpretam

informações disponíveis de maneira diferente. Assim, coletando informações e aproveitando o conhecimento

não pode resolver a complexidade substantiva dos problemas perversos, desde que o significado de

a informação é interpretada de uma maneira diferente (Rein e Schön 1992; Sabatier 1988, 2007).

As atividades de pesquisa e a mobilização de conhecimentos, portanto, não levam necessariamente a menos

complexidade substantiva - de fato, elas podem contribuir para ela (Lindblom e Cohen 1979; Hoppe

1989, 1999, 2011; Koppenjan e Klijn 2004).

Complexidade estratégica
A complexidade estratégica nas redes de governança decorre das escolhas estratégicas que os atores fazem

no que diz respeito a problemas, políticas e serviços (Allison 1971; Crozier e Friedberg 1980;

Axelrod 2006 [1984]; Ostrom 1990, 2007; Kingdon 2011 [1984]). Numa sociedade complexa

caracterizados pela horizontalização e formação de redes, os atores têm o poder de fazer suas

próprias escolhas. Como os atores fundamentam suas ações do processo de interação em percepções únicas,

que outros atores geralmente não reconhecem ou desconhecem, uma grande variedade de estratégias

pode surgir. Além disso, os atores respondem e antecipam os movimentos estratégicos uns dos outros.

Devido a esses mecanismos, é difícil prever quais estratégias os atores escolherão e

como mudanças estratégicas inesperadas e a interação das várias estratégias influenciarão a

processo de interação. Assim, a complexidade estratégica diz respeito à fundamentalmente errática e

natureza imprevisível dos processos de interação nas redes de governança (ver também Teisman

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et al. 2009; Gerrits 2012). Essa complexidade estratégica não é fácil de reduzir e nunca pode ser

eliminado completamente.

Complexidade institucional
Finalmente, as redes de governança são caracterizadas pela complexidade institucional . Não apenas
 lidar com problemas, políticas e serviços complexos exige o envolvimento de várias
atores, mas esses atores geralmente trabalham com diferentes origens institucionais (Burns e Flam

1987; March e Olsen 1989). Problemas complexos, políticas e serviços geralmente abrangem todo o

demarcações existentes entre organizações, níveis administrativos e redes. Como um

Consequentemente, as interações entre os atores são difíceis, pois seu comportamento é guiado por

perspectivas, arranjos organizacionais, procedimentos e regras de diferentes organizações,

níveis administrativos e redes. Assim, a interação nas redes de governança é caracterizada

por conflitos entre regimes institucionais divergentes e mostra complexidade institucional.

Consequentemente, para todos os atores, há um alto grau de incerteza sobre como o processo será

ser tratado e quais regras orientarão a interação com outros atores. Institucional

complexidade, como as outras formas de complexidade, não pode simplesmente ser 'resolvida'. Muitas vezes não é

possível influenciar diretamente as características institucionais existentes das redes, uma vez que elas

estão ancorados em estruturas legais formais e em convicções e práticas informais profundamente enraizadas.

Na medida em que as intervenções institucionais são realizadas, sua eficácia é altamente incerta

(Koppenjan e Klijn 2004).

Gerenciando complexidades em redes de governança

Nas sociedades complexas atuais, problemas perversos e políticas e políticas inovadoras e integrais

serviços que eles exigem, não podem ser manipulados de maneira tradicional. Análise política tradicional,

que aborda problemas complexos, pois uma atividade de design intelectual não funcionará, dada a

desafios estratégicos e institucionais envolvidos. As formas hierárquicas tradicionais de

governo, ou as alternativas orientadas para o mercado fornecidas pela Nova Gestão Pública,

adequado. Dependências mútuas tornam impossível para cada um dos atores envolvidos agir

isolamento ou como diretores e agentes. Os processos da rede de governança exigem que os atores

coordenar suas percepções, atividades e arranjos institucionais. Em busca de maneiras

Para mapear e gerenciar complexidades substantivas, estratégicas e institucionais, neste livro,

aplicar os conceitos e idéias fornecidos pela teoria das redes de governança. A dependência mútua

de atores é uma noção central na abordagem de rede (Hanf e Scharpf 1978; Rhodes 1997;

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Milward e Wamsely 1985; O'Toole 1997; Kickert et al. 1997; Klijn e Koppenjan 2000a;

Mandell 2001; McGuire e Agranoff 2011).

A abordagem de rede fornece conceitos teóricos e pontos de partida normativos para

 analisar e avaliar processos complexos de solução de problemas, formulação de políticas públicas e

prestação de serviços em configurações de rede e os papéis que percepções, interações estratégicas e

instituições desempenham isso. Além disso, fornece prescrições para melhorar as interações

entre as partes, bem como estratégias de governança de rede para iniciar e apoiar

interações.

A perspectiva da rede de governança se distingue de outras abordagens mais racionais

resolução de problemas, formulação de políticas e prestação de serviços usando a natureza de vários atores

configurações de interação e a presença de percepções divergentes e às vezes conflitantes,

objetivos e instituições como ponto de partida para análise e gerenciamento. Investiga

as conseqüências desse insight para a evolução dos processos da rede de governança e para

como esses processos podem ser projetados e gerenciados. Assim, a abordagem da rede de governança

vincula a construção e a análise da teoria de perto a uma perspectiva gerencial. O objetivo deste

Este livro não é apenas para fornecer conceitos para a análise de complexidades nas redes de governança,

mas também desenvolver recomendações para os profissionais sobre como essas complexidades podem ser

governado.

1.4 Contribuições para a teoria das redes de governança

Com este livro, também pretendemos contribuir para o desenvolvimento da teoria das redes.

Na literatura, várias observações foram feitas a respeito de particularidades e

fraquezas potenciais da teoria das redes. Essas observações incluem o seguinte:

• A divisão entre abordagens voltadas para as dimensões institucionais das redes (por exemplo,

Laumann e Knoke 1987; Provan e Kenis 2008, e mais especificamente o social

abordagem de análise de rede) e aqueles que abordam os processos de interação e governança

de redes (O'Toole 1988; Gage e Mandell 1990; Kickert et al. 1997). Blom-Hansen

(1997), por exemplo, fez um apelo por combinar uma abordagem institucional com uma ação

perspectiva.

• A falta de atenção ao conteúdo de questões e debates e ao papel do enquadramento no

jogos de argumentação que são jogados no processo de formulação de políticas, conforme identificado no que é

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denominada análise de política interpretativa, argumentativa ou deliberativa (Fischer e Forester

1993; Fischer 2003b; Hajer e Wagenaar 2003).

 • A variedade no foco das abordagens de rede. Alguns abordam tomadas de decisão complexas

ou planejamento, enquanto outros tratam do processo de implementação de políticas ou serviço público

entrega (Provan e Milward 1995; Meier e O'Toole 2001; Koppenjan e Klijn

2004) sem especificar isso e sem refletir sobre as implicações desses

diferenças (Koppenjan 2012; Keast et al. 2014).

• O foco unilateral na eficácia dos processos da rede de governança, sem

prestando atenção a outros valores (públicos) envolvidos e, mais especificamente, à democracia

natureza das redes e questões de responsabilidade envolvidas (Sørenson e Torfing 2003, 2007;

Klijn e Skelcher 2007; van Meerkerk 2014).

Neste livro, pretendemos abordar essas particularidades da seguinte maneira. Primeiro de tudo, temos

a ambição de colmatar a divisão entre as tradições institucionais e interacionistas da

abordagem de rede. Fazemos isso distinguindo entre complexidade estratégica e complexidade institucional;

isso nos permite analisar os dois fatores em nossas análises e prescrições e especificar a maneira

eles se relacionam.

Ao criar complexidade substantiva, além da complexidade estratégica e institucional, uma

conceito central em nossa análise, também abordamos as críticas de que a abordagem de rede

negligencia os aspectos substantivos de questões e debates sobre políticas.

Em terceiro lugar, este livro visa abordar questões de resolução de problemas, formulação de políticas e

implementação e design e prestação de serviços públicos, conectando assim os vários

literatura abordando esses tópicos. Argumentamos que os processos de design e

A implementação de políticas e serviços públicos nas redes de governança envolve abordar

problemas perversos, para os quais desenvolvemos a abordagem analítica, gerencial e normativa

oferece uma estrutura genérica.

Em quarto lugar, este livro não vê as redes de governança exclusivamente como instrumentos para chegar a

soluções eficazes para problemas perversos. Um ponto de partida para a abordagem de rede que

imaginamos é que os governos devem abordar e salvaguardar vários públicos concorrentes

valores ao mesmo tempo, incluindo preocupações sobre legitimidade democrática e responsabilidade

(Beck Jørgenson e Bozeman 2002; Koppenjan et al. 2008; Veeneman et al. 2009;

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 Koppenjan 2012). Essa preocupação guia nossas análises e recomendações em todo o

livro, mas é explicitamente tratado na Parte III sobre questões normativas envolvidas na governança

redes.

1.5 Objetivo e estrutura deste livro

Este livro é inspirado na observação de que muitos problemas sociais contemporâneos são

perverso. Vimos neste capítulo que a maldade está intimamente relacionada às mudanças na sociedade.

nas últimas décadas. Esse desenvolvimento pode ser resumido como o surgimento de uma rede

sociedade que influencia a natureza dos problemas na sociedade e as formas de lidar com eles. Dentro

Nesta sociedade em rede, as relações hierárquicas perdem relevância porque autoridade, conhecimento e

Os meios são distribuídos por um grande número de atores. As atividades na sociedade da rede vão

além dos limites institucionais das organizações, setores público e privado e

unidades administrativas. Questões complexas e os contextos em que são articuladas e

administrados também transcendem fronteiras particulares, dando às questões sua natureza perversa: elas são

caracterizado por complexidade substantiva, estratégica e institucional. Uma abordagem eficaz para

problemas perversos exige que as partes da sociedade aprendam a lidar com esses tipos de complexidade

maneira satisfatória. As respostas padrão que os atores geralmente tendem a usar para lidar com

a complexidade não é apenas subótima, mas também frequentemente contraproducente. Em vez de reduzir

complexidade, eles geralmente a fortalecem.

Neste livro, exploramos respostas mais satisfatórias às complexidades que caracterizam

problemas perversos nas configurações de rede.

A questão central deste livro, portanto, é: como podem as questões substantivas, estratégicas e

complexidades institucionais que caracterizam as redes de governança sejam analisadas e gerenciadas

de maneira efetiva, democraticamente legítima e responsável, dadas as características desses

complexidades, incertezas e as fontes de onde provêm?

Estrutura deste livro

Para responder a essa pergunta, este livro está organizado da seguinte maneira. Nas partes I, II e III, respectivamente,

redes de governança, gerenciamento de rede e questões normativas envolvidas no tratamento

com redes de governança são centrais. Usamos as tríades de substantivos, estratégicos e

complexidade institucional e do conteúdo de processos, interações estratégicas e

características institucionais para organizar nossa análise das redes de governança na Parte I e nossos

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discussão sobre gerenciamento de rede na Parte II. A Parte III trata de questões normativas em

redes de governança. A parte IV fornece uma síntese apresentando uma análise analítica abrangente

orientação e uma reflexão sobre a natureza, limitações e potencialidades das redes de governança.

Abaixo, discutimos o conteúdo de partes e capítulos em mais detalhes.

Parte I: Redes de governança. Analisando complexidades em redes

Na primeira parte deste livro, apresentamos os princípios teóricos e os conceitos conceituais

blocos de construção da teoria das redes de governança que nos ajudam a entender a natureza e

funcionamento das redes de governança.

O capítulo 2 apresenta uma visão geral da literatura sobre redes publicada nas últimas décadas
do século passado, e as fontes de inspiração sobre as quais se baseia. Este capítulo esboça

o contexto teórico e prático das idéias sobre redes de governança desenvolvidas neste

livro e fornece blocos de construção para a estrutura que elaboramos.

O capítulo 3 trata das manifestações e fontes de complexidade substantiva que são

conectado ao conteúdo dos processos de interação nas redes de governança. Entre outros

discutimos a natureza dos problemas perversos subjacentes à formulação de políticas e serviços

entrega, a presença de percepções e enquadramento e o papel da pesquisa, especialistas e

conhecimento (científico) na produção de complexidade substantiva.

No capítulo 4 , abordamos a natureza e as fontes de complexidade estratégica na governança

processos de rede. Demonstramos que o envolvimento de múltiplos atores, interesses e

estratégias resulta em jogos estratégicos complexos e imprevisíveis, e como essa complexidade é

reforçada pela natureza fragmentada do jogo político e pela dinâmica dos desenvolvimentos

no ambiente.

O capítulo 5 trata da complexidade institucional das redes de governança. Nós discutimos

redes como instituições com seus próprios padrões de interações, percepções e regras. Especial

é dada atenção à natureza e institucionalização das regras e ao papel da confiança.

Page 19

Parte II: Gerenciamento de rede. Gerenciando complexidades em redes de governança

Na Parte II, apresentamos as idéias teóricas e os blocos conceituais que a governança

A teoria das redes fornece sobre o gerenciamento de redes e o repertório subsequente de

estratégias de gerenciamento de rede.

No Capítulo 6, discutimos as oportunidades para gerenciar a complexidade substantiva através do

criação de variedade substantiva e facilitação do comportamento mútuo de aprendizado cognitivo. Nós também

abordar como a pesquisa e o conhecimento (científico) podem ser incorporados nesses processos.

O capítulo 7 apresenta oportunidades para gerenciar a complexidade estratégica por meio da iniciação,
desenho e facilitação de processos de interação.

No capítulo 8 , abordamos oportunidades para gerenciar a complexidade institucional pela

desenho institucional e governança dos processos pelos quais esses desenhos são desenvolvidos

e implementado. Também discutimos as limitações empíricas e normativas envolvidas.

Parte III Questões normativas nas redes de governança

Na Parte III, tratamos das questões normativas nas redes: sua legitimidade democrática, sua

responsabilidade e sua avaliação em termos de sucesso e fracasso e os valores que

subjacente a essa avaliação.

O capítulo 9 discute a relação entre redes e democracia. As redes são frequentemente

vistos como arranjos horizontais difíceis de controlar pelas instituições verticalmente organizadas

democracia representativa, ou como formas de democracia direta que competem ou mesmo substituem

tradições formas de democracia. Neste capítulo, várias tradições da democracia são apresentadas

e usado para examinar em que sentido e em que medida as redes e os processos de rede podem

ganhar legitimidade democrática.

O capítulo 10 se concentra nos processos de prestação de contas nas redes. A natureza opaca e fechada da
redes de governança levou à conclusão de que elas são problemáticas de um

perspectiva de responsabilidade. Este capítulo investiga em que sentido este é o caso e como

a governança pode melhorar a responsabilidade das redes de governança.

Page 20

O capítulo 11 discute como o sucesso e o fracasso das redes e redes de governança

processos podem ser avaliados. Argumentamos lá que a avaliação das redes de governança é bastante

diferente de como a avaliação é tradicionalmente prevista e de que precisamos de outros métodos e

critérios para avaliar processos e resultados de redes. Isso também implica que, em rede

avaliação, vários valores públicos concorrentes estão envolvidos, incluindo legitimidade democrática

e responsabilização.

Parte IV: Síntese e reflexão

O livro termina com dois capítulos finais.

O capítulo 12 apresenta uma síntese dos capítulos anteriores, apresentando uma abrangente
cronograma analítico passo a passo para analisar e avaliar redes de governança e redes

governança.

Concluímos o livro com o Capítulo 13, no qual refletimos sobre as condições que influenciam

as oportunidades para o gerenciamento da complexidade nas redes de governança, e analisamos

as suposições e implicações normativas envolvidas na escolha de uma abordagem de rede para

tentativa de gerenciar a complexidade na sociedade moderna.

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