Temas Aprofundados de

Administração Pública
DOUTORAMENTO EM ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
1.º Semestre – 2019/2020

Aula temática:
[3. Modelos de governação]
3.1. Burocracia

Ana Maria Santos

26 de outubro de 2019
Intróitos

• Modelos de governação:
– Tipologias de caracterização do modo como se concretiza a gestão das
organizações públicas
– Estudados preponderantemente no âmbito das reformas administrativas
– Ausência de total consenso quanto às tipologias e características de cada
modelo

• Contextualização:
– Itinerário teórico da Ciência da Administração
– Paradigmas administrativos

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Contextualização:
Itinerário teórico da Ciência da Administração

• A Ciência da Administração apresenta dois tipos de investigação:

– Um predominante na Europa, subjacente a um contexto sociopolítico marcado

pela construção de um “Estado de Nação”.
• C.A. em sentido estrito administração pública concebida como instrumento de
ação do Estado hegemonia do Direito Administrativo nos estudos sobre a
administração pública.

– Outro, que aparece mais tardiamente nos EUA, subjacente ao

desenvolvimento do conceito de “sociedade industrial” (Estado liberal).
• C.A. em sentido lato gestão ou teoria organizacional interesse pela
organização, transcendendo as fronteiras entre o público e o privado domínio da
conceção político-gestionária nos estudos sobre a administração pública.

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Contextualização:
Paradigmas administrativos/ Culturas administrativas

• É comum apontar dois tipos de tradições/culturas administrativas que

opõem os países do mundo ocidentalizado (ou ditos desenvolvidos):

– Rechtsstaat (Europa Continental, com variantes)

• Raízes germânicas e ideia de Rechtsstaat (“Estado Legal” ou “Estado de Direito”)
• Raízes Napoleónicas e defesa do “Princípio da legalidade”
• Valores dominantes da ação administrativa: princípio da legalidade, igualdade perante a lei,
neutralidade de interesses

– Interesse Público (países anglo-saxónicos)

• O Estado possui um papel menos dominante na sociedade (caráter instrumental do Estado)
• Matriz de Direito de Common Law (Direito consuetudinário; assente no costume)
• Valores dominantes da ação administrativa: pragmatismo, flexibilidade, reconciliação de
interesses

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Modelos de governação

• Os modelos de governação refletem formas de organização

– Existem, fundamentalmente, três formas de organização (Pollitt &

Bouckaert, 2011, 2017; Bovaird & Loeffler, 2016), e as organizações
reais têm algo destas três formas:

• Hierarquias
• Mercados
• Redes

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Modelos de governação
Tipologias
Bovaird & Loeffler (2016, p. 44):
Forma de organização Hierarquia Mercados Redes

Fundamento Centralização do Competências de NGP, ênfase nos quase-contratos, Reconhecer a

recrutamento gestão e definição de metas e objetivos complexidade; foco no
com proteção do flexibilidade para serviço não nos
mérito (proteção os dirigentes Agências flexíveis responsáveis por produtos; inovação do
contra o sistema gerirem recursos outputs específicos setor público
de patronage) e pessoas
“Agenda” da Escolha Pública Open government
Abordagem Neo Weberiana: mantém a hierarquia Competição e incentivos ao Foco na salvaguarda do valor
mas enfatiza a gestão profissional desempenho público
Unidade de análise Setor público Agências Setores económicos Comunidades

Aspetos de atenção Padronização do Gestão da informação e Resultados Abordar problemas

contínua profissionalismo "inteligência” transparentes, sociais "maus"
e auto-regulação participação e rankings (complexos,
Objetivos públicos multifacetados);
reconhecimento dos
Escolha e competição destinatários dos
serviços como
parceiros ativos (co-
produção)

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 Modelos de governação
Tipologias

Pollitt & Bouckaert (2011, p. 22): NGP; Estado Neo Weberiano; Redes; Governança
Modelo Principal reivindicação Mecanismo de coordenação Fontes

Nova Gestão Pública (NGP) Governo mais eficiente e mais responsivo ao Tipo-mercado e quase-mercados; Hood, 1991; Lane, 2000;
consumidor por via da introdução de métodos de indicadores de desempenho; Osborne & Gaebler, 1992;
gestão (negócio) objetivos; contratos competitivos Pollitt, 1990

Estado Neo Weberiano Modernizar o aparelho estatal tradicional para que ele Autoridade exercida através de uma Dreschler & Kattel, 2008; Lynn,
se torne mais profissional, mais eficiente e mais hierarquia disciplinada de 2008; capítulo 4 da obra.
sensível aos cidadãos. Métodos comerciais podem ter funcionários imparciais
um papel subsidiário, mas o estado continua a ser um
ator distintivo com as suas próprias regras, métodos e
cultura

Redes Tornar o governo melhor informado, mais flexível e Redes de participantes interessados Agranoff, 2007; Castells, 2010;
menos exclusivo trabalhando através de redes auto- (stakeholders) interdependentes Klijn, 2005
organizadas, em vez de hierarquias e/ou mecanismos entre si
de mercado

Governança (identifica o Tornar o governo mais eficaz e legítimo, incluindo uma Redes e parcerias entre os Pierre & Peters, 2000;
New Public Governance gama mais ampla de atores sociais tanto na participantes interessados Frederickson, 2005; Kaufmann
como uma variante) formulação como na implementação de políticas. (stakeholders) et al., 2009; Bellamy &
Algumas variantes de governança residem Palumbo, 2010; Osborne, 2010
explicitamente numa "abordagem de rede", e a
maioria privilegia a "horizontalidade" em detrimento
dos controles verticais

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Modelos de governação
Síntese
• À parte de tipologias específicas, e visando enquadrar quer o itinerário
teórico próprio da Ciência da Administração, quer as tradições
administrativas, podemos “organizar” os modelos de governação pública
da seguinte forma:
– Modelos tradicionais:
• Modelo profissional Weberiano (Burocracia)
– Modelos gestionários:
• Reinventing Government
• New Public Management (ou Nova Gestão Pública – NGP)
– Modelos pós-gestionários:
• New Public Service (ou Novo Serviço Público)
• Modelos Governança (de redes e democrática)
• Neo-weberian State (ou Estado Neo Weberiano)

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Modelos de governação
Uma possível síntese comparativa e parcelar

Fonte: Adaptado de Denhardt, R. & Denhardt, J. (2000). The New Public Service: Serving Rather than Steering. Public Administration Review 60(6), 554-559.
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3.1. Burocracia

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Intróitos

Estado
Patrimonial Burocrático Gestionário
(Administração)

Mercantil - Capitalista -
Sociedade Pós-industrial
Senhorial Industrial

Estado
Oligárquico Autoritário Democrático
(Política)

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Maximilian Karl Emil Weber (Erfurt, 21 de Abril de
1864 — Munique, 14 de Junho de 1920):
• Intelectual alemão, jurista, economista e
considerado um dos fundadores da Sociologia.
• Grande parte de seu trabalho como pensador e
estudioso foi reservado para o chamado processo
de racionalização e desencantamento que
provém da sociedade moderna e capitalista.
• A presença do pensamento de Weber nos estudos
organizacionais através do método compreensivo
e da análise da realidade a partir de tipos ideais,
proporcionou uma contribuição substancial para o
pensamento administrativo e sociológico. Muitos
desses conceitos permanecem como referência
até os dias de hoje.

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• É com o aparecimento da Sociologia que se começam a
abordar as temáticas das reformas e da revolução, centradas
nos campos:
– económico (industrialização e desenvolvimento do capitalismo)
– social (desarticulação da sociedade tradicional)
– político (ocorrência, por exemplo, das Revoluções Americana de 1776
e Francesa de 1789).

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• Marx, Durhheim, Weber relação dogmática entre modernidade e
organização.
– Partilham do pressuposto de que a modernidade foi alcançável através das
organizações.

• Pré-modernidade:
– Decorreu enquanto a agricultura foi mais importante do que a indústria.
• Modernidade:
– Iniciou-se com a maior relevância da indústria face à agricultura.
– Após a II GM, a tese de Weber ganha notoriedade e aceitação por fazer
procurar equivaler racionalidade a eficiência.
• Pós-modernidade ...

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• É na transição para a Modernidade do século XX que surgem
diferentes conceptualizações sobre a modernização do
mundo que tendem a configurar modelos globais,
caracterizáveis sob os pontos de vista económico, político,
organizacional e pessoal.
– No campo económico, porque se dá início à separação entre a família e o
trabalho e se procura o aumento da produtividade, pela concentração racional
da produção em massa no sistema fabril.

– Politicamente, pela emergência de um Estado interventivo e regulador,

nomeadamente em matéria económica.

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– Organizacionalmente, pelas burocracias enormes e, muitas vezes inábeis que a
modernidade gerou, na procura da gestão de uma complexidade crescente.

– Pessoalmente, pela construção de um sistema e de uma ordem, propiciadores

de algum sentido de identidade coletiva e de pertença, o que gerou um preço
a pagar pela racionalidade, que é a perda do espírito e da magia.
Nomeadamente este último facto conduziu, segundo a conceção de Weber, ao
“desencantamento do mundo”.

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• A burocracia, enquanto modelo de organização, tem razões históricas:
– Superioridade técnica: as ineficiências podem existir e ser denunciadas como
consequência de normas que as sancionam;
– Calculabilidade do capital: decorrente da necessidade de prever de maneira
racional e unívoca os custos e benefícios de todos os atos económicos
relevantes;
– Aparecimento da democracia de massas: a qual se pressupõe ser capaz de
garantir a todos os cidadãos tratamentos iguais, imparciais e previsíveis,
segundo as normas vigentes.

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• É pacífico afirmar que a importância da “organização” decorre do facto de
esta estar subjacente à mudança social [para a modernidade] (Clegg,
1998, p. 31).

• Comte, Saint-Simon, Durkheim, Marx

– “fundadores” da sociologia e testemunhas do nascimento da modernidade.
– Porém, os seus escritos em pouco contribuíram para o estudo sistemático das
organizações.

• Apenas a obra de Max Weber (1905) foi entendida como marco

inaugurador de um estudo rigoroso das organizações, nomeadamente, a
sua análise da natureza da burocracia, da vida económica em geral e da
afinidade eletiva existente entre a “ética protestante” e o “espírito do
capitalismo”.

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As caraterísticas do modelo burocrático

• Segundo Weber, a burocracia constituía um modo de organização.

– O conceito de organização agregava: Estado, partidos políticos, igreja ou seita
e a empresa.
– Mas a característica definidora da organização era a presença de:
• um líder
• um corpo administrativo

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• A racionalidade burocrática desenvolveu-se, assim, a partir de dois
grandes tipos de ação:
– Ações racionais comparativamente com os valores;
– Ações racionais relativamente aos fins – Weber privilegiava este tipo de ação,
subordinando a dimensão humana ao funcionamento (técnico) da burocracia.

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As caraterísticas do modelo burocrático
Poder e autoridade

• Era, então, das ações racionalmente orientadas para um sistema de fins

individuais discretos que decorreria a legitimidade:
– do poder – capacidade de forçar as pessoas a obedecer, independentemente
da sua vontade;
– da autoridade – obediência voluntária a ordens por parte de quem as recebe.
• A autoridade varia, assim, consoante o modo como é legitimidade,
havendo, da mesma, três tipos:
– a carismática, fundada na capacidade do líder;
– a tradicional, assente no costume;
– a racional-legal, baseada na racionalidade e na forma, sendo nesta que se
sustenta o modelo burocrático.

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 As caraterísticas do modelo burocrático
1. Descontinuidade das tarefas, pela
especialização funcional
(especialização)
2. Separação funcional das tarefas, com níveis
de autoridade e de poder de sanção
proporcionais aos deveres (tendência para a
legitimação da atividade organizacional)
3. Necessidade de existência de relação de
hierarquia entre os poderes, o que pressupõe a
tendência para a hierarquização
4. Delegação de poderes consubstanciada em
contratos de trabalho pormenorizados (deveres,
direitos, obrigações e responsabilidades
(contratualização das relações organizacionais)
5. Tendência para a especificação das
qualificações, medidas por diplomas formais
(credencialização)
Modelo ideal de organização
6. Associação entre posições na hierarquia com
credenciais estratificadas diferenciadamente,
pressupondo uma estrutura de carreira
(carreirização)
7. Remuneração diferenciada das várias
posições hierárquicas (estratificação das
organizações)
8. A hierarquia consubstanciada nos direitos de
controlo, específico dos superiores, e no poder
de resistência a tentativas impróprias de
controlo, próprias dos subordinados
(configuração específica da autoridade)
9. A separação funcional, a descontinuidade das
tarefas e as relações hierárquicas levam a que a
realização e o controlo sejam alvo de definição
normativa formal, em termos técnicos ou legais,
por forma a que as normas possam ser seguidas
independentemente das pessoas (tendência
para a formalização das normas)
10. A formalização das normas exige que a
gestão se baseie em documentos escritos,
adquirindo a ação organizacional uma forma
estandardizada (estandardização)
11. As relações não são exclusivamente
hierárquicas; a centralidade da referida
repartição promove o desenvolvimento da
comunicação, da coordenação e do controlo,
que passam necessariamente por este centro
(centralização)
12. A ação legítima passa por uma nítida
diferenciação entre ação burocrática e ação
particular dos indivíduos (legitimação da ação
organizacional)
13. O poder pertence ao cargo e não à função
do titular desse cargo (oficialização)
14. Como os poderes são exercidos em nome do
cargo e não da pessoa, há uma tendência para a
despersonalização da ação organizacional
15. Esta despersonalização ocorre de acordo
com sistemas disciplinares desenvolvidos na
organização ou importados do exterior
(disciplinarização da ação organizacional).
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Burocracia mecanicista
Configuração do desenho organizacional (Mintzberg)

• Mecanismo de coordenação:
– Estandardização de processos
• Parâmetros de conceção:
– Formalização do
comportamento
– Especialização horizontal e TECNOESTRUTURA
vertical
– Agrupamento funcional
– Centralização vertical e
descentralização horizontal
limitada
• Fatores contingentes:
– Sistema técnico velho
– Ambientes simples e estáveis

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Burocracia mecanicista
Pontos fortes
• Estandardizar atividades de forma
muito eficiente
• As regras e regulamentos diminuem a
necessidade de níveis intermédios
(chefias diretas)
Pontos fracos
• Dificuldade de coordenação das
diferentes unidades
• Excessiva formalização
• Tratamento despersonalizado das
pessoas no centro operacional
• Problemas de adaptação às mudanças
• Problemas de gestão da informação
em tempos de mudança
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Burocracia profissional
Configuração do desenho organizacional (Mintzberg)

• Mecanismo de coordenação:
– Estandardização de qualificações (maior
profissionalização)
• Parâmetros de conceção:
– Formação
– Especialização horizontal do trabalho
– Descentralização vertical e horizontal
• Fatores contingentes:
– Ambientes estáveis e complexos
– Sistema técnico não regulador e não
sofisticado
CENTRO OPERACIONAL

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Burocracia profissional
Pontos fortes
• É uma estrutura muito democrática e • Fora da profissão não há praticamente
em voga
• Esta estrutura dissolve as barreiras
entre o operacional e o cliente,
permitindo que uma relação pessoal
se desenvolva
• A autonomia permite que os
profissionais se aperfeiçoem sem
interferências
Pontos fracos
controlo sobre o trabalho
• Inversão dos fins e dos meios
• Autonomia permite que certos
profissionais ignorem as necessidades
dos seus clientes e as da organização
• Problemas de inovação
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Disfunções da Burocracia

• Apego às regras e aos procedimentos

• Excesso de formalidade
• Resistência à mudança
• Relações impessoais
• Processo decisório categorizado (a categoria formal a
sobrepor-se à competência)
• Normas absolutas
• Sinais de autoridade
• Dificuldades no atendimento e relacionamento com o cliente

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28
Qual o papel da Burocracia?

• Visões sobre este modelo de organização:

– É um tipo de estrutura inerte, e contrariamente ao ideal, ineficiente

– É um “agente auto interessado” que tenta maximizar os seus próprios
interesses
– É uma instituição ”frágil” que procura assegurar a sua sobrevivência
num ambiente condicionado pela decisão dos políticos

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Qual o papel da Burocracia?

• Não serão as pressões exercidas pelos mercados ou pelos

mecanismos de rede que irão afastar ou condicionar a opção
pela adoção de mecanismos hierárquicos e, com isso, renegar
por completo a burocracia

– Burocracia (autoridade hierárquica)

Princípios alternativos de
– Mercados (competição)
formas de organização
– Redes (cooperação)

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Qual o papel da Burocracia?

• Princípios/ mecanismo alternativos de organização, que

permitem alcançar diferentes fins
– Burocracia (autoridade hierárquica)
• Racionalidade, accountability e controlo
– Mercados (competição)
• Mobilização de recursos e conformidade com os objetivos
– Redes (cooperação)
• Organizar o feedback da sociedade

• Apesar de alternativos não são (não têm de ser) mutuamente

excluíveis

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Por que nos preocupar com burocracia, burocratas,
burocratização e teoria burocrática?
• O cenário que enfatiza a burocracia como indesejável e inviável, e anuncia a
mudança paradigmática inevitável e irreversível em direção à organização do
mercado ou da rede, é errado ou insuficiente.

• A organização burocrática e os seus critérios de sucesso ainda estão connosco:

– A burocracia tem o papel de custódia institucional dos princípios democrático-
constitutivos e da racionalidade procedimental, mesmo que em concorrência com
outras instituições que incorporem critérios concorrentes de sucesso.

– A burocracia também tem um papel ferramental para os legisladores e a democracia

representativa e está positivamente relacionada aos resultados substantivos que são
valorizados nas democracias contemporâneas, ainda que por alguns mais que outros.

– A “juridificação” de muitas esferas da sociedade, o desenvolvimento dos direitos

humanos, o aumento da diversidade, a falta de objetivos comuns e as procuras
renovadas de responsabilidade pública podem, além disso, contribuir para um crescente
interesse nos aspetos burocráticos legais da administração e do governo.

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O que significa, então, “redescobrir” a Burocracia?

• O argumento não é que a organização burocrática seja uma panaceia e a resposta

para todos os desafios da administração pública, claro.

– As administrações públicas enfrentam desafios diferentes, comandam recursos

diferentes e estão inseridas em diferentes tradições políticas e administrativas.

– A burocracia, portanto, não é o caminho para organizar a administração pública, para

todos os tipos de tarefas e sob todas as circunstâncias.

– A organização burocrática faz parte de um repertório de formas sobrepostas,

suplementares e concorrentes que coexistem nas democracias contemporâneas, assim
como a organização do mercado e a organização da rede.

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Que desafios se colocam aos estudantes de AP,
inclinados a acompanhar o programa de pesquisa de
Weber e, nomeadamente, da Burocracia?
• Um desafio teórico será reconciliar lógicas de ação e ajustá-las numa única
estrutura que forneça uma melhor compreensão:
– das condições sob as quais os administradores serão motivados e capazes de obedecer
às ordens políticas, a seguir códigos éticos ou profissionais de comportamento, ou a agir
de forma interessada ou como porta-vozes de causas ou grupos específicos.

• Outros desafios serão:

– gerar uma perceção aprimorada dos processos que traduzem as estruturas
organizacionais em comportamento e consequências, os fatores que fortalecem ou
enfraquecem a relação entre estrutura organizacional e mentalidade, comportamento e
desempenho administrativos;
– identificar as condições sob as quais diferentes formas organizacionais funcionam bem
de acordo com os padrões democráticos;
– indagar como uma variedade de processos traduz a ação humana em mudanças nas
estruturas institucionais e em seus fundamentos morais, bem como nos
administradores.

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