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A Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF), que tem sua inspiração no
IPMF - Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira (cobrado até dezembro de 1994),
surgiu com a Emenda Constitucional nº 12, de 15 de agosto de 1996, que acrescentou o Art.
74 ao ADCT.
De acordo com essa norma constitucional, foi editada a Lei nº. 9.311, de 24 de outubro de
1996, que determinava a cobrança sobre os fatos geradores ocorridos no período de 13
meses depois de decorridos noventa dias da data da publicação da Lei, quando passou a
ser exigida. No dia 12 de dezembro de 1997, foi editada a Lei nº 9.539, estendendo a
cobrança até que se completassem os 24 meses permitidos pela EC nº. 12.
Em 18 de março de 1999, foi promulgada a Emenda Constitucional nº 21, que incluiu o art.
75 no ADCT. Tal dispositivo autorizou a cobrança da contribuição por 36 meses, e também
“prorrogou”, pelo mesmo prazo a Lei 9.539, de 12 de dezembro de 1997.
A Emenda Constitucional 37, de 12 de junho de 2002, que alterou os arts. 100 e 156 da
Constituição Federal e acrescentou os arts. 84, 85, 86, 87 e 88 ao Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, dispôs que a CPMF seria cobrada até 31 de dezembro de 2004,
e prorrogou, até a mesma data, a vigência da Lei 9.311/96 e suas alterações.
Finalmente, a EC 42/03 acrescentou mais um artigo ao ADCT, dessa vez o de número 90,
prorrogando o prazo da cobrança da CPMF até 31 de dezembro de 2007. O §1º do mesmo
artigo prevê a prorrogação da vigência da Lei 9.311/96 e suas alterações.
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nº 12/96.
Tais leis tinham como característica a vigência temporária e, de acordo com o art. 2º da Lei
de Introdução ao Código Civil (Decreto-Lei 4.657 de 1942), uma lei de vigência temporária é
automaticamente revogada ao se encerrar o tempo previsto para sua vigência.
Sendo assim, ao final de janeiro de 1999, não havia nenhuma lei vigente no Brasil
regulamentando a cobrança da CPMF, visto que a lei prorrogadora da cobrança (Lei 9539/97)
perdeu a vigência e foi revogada, nos termos do art. 2º da Lei de Introdução ao Código Civil,
vinte e quatro meses após o dia 23 de janeiro de 1997 (prazo dado pelo art.1º da Lei
9539/97).
Portanto, conforme restou demonstrado, em março de 1999, quando foi promulgada a EC 21,
não havia lei vigente no Brasil legitimando a cobrança da CPMF. No entanto, o texto da EC
21/99 determinou a prorrogação da vigência das leis citadas por 36 meses:
ADCT. Art. 75. É prorrogada, por trinta e seis meses, a cobrança da contribuição provisória sobre
movimentação financeira ou transmissão de valores e de créditos de natureza financeira de que
trata o art. 74, instituída pela Lei 9.311, de 24 de outubro de 1996, modificada pela Lei nº 9.539,
de 12 de dezembro de 1997, cuja vigência é também prorrogada por idêntico prazo (g.n.)
Tal situação padece de técnica jurídica, pois é injurídico e ilógico se admitir a prorrogação
de vigência de uma lei revogada. Ora, lei revogada não tem vigência. O próprio termo
prorrogação pressupõe que a lei exista e tenha vigência a ser prorrogada, o que não havia
no caso em tela. Não há vedação no nosso ordenamento jurídico ao fato de que uma
emenda constitucional prorrogue a vigência de uma norma infraconstitucional, o que
parece ser perfeitamente possível, desde que a mesma esteja vigente, ou seja, é necessário
que exista vigência a ser prorrogada. Porém, como a Lei 9.539/97 já se encontrava revogada, a
EC 21 veicularia a “prorrogação do nada”, conforme afirmado na exordial da ação.
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em vigor. Mas ocorre que, no caso analisado, as normas constitucionais não revogaram
nenhuma lei revogadora das Leis 9.311 e 9.539. Portanto, não houve repristinação.
Sendo assim, mais adequado seria afirmar que a Emenda Constitucional 21 visou dar
novamente vigência à Lei 9.539/97. Tal entendimento é mais condizente com a técnica
jurídica, e efetivaria o princípio da máxima eficácia das normas constitucionais (que decorre
da supremacia da Constituição), segundo o qual as mesmas devem ser interpretadas de
maneira que lhes sejam dadas maior aplicação. Isso evitaria que a EC 21 se tornasse letra
morta, “prorrogadora o nada”.
Porém, independentemente de se entender que as Leis foram repristinadas, ou que lhes foi
devolvida vigência, para a válida cobrança da CPMF seria necessária a modificação [2] do
texto da Lei 9.539/97 ou nova lei regulamentando novamente a cobrança da CPMF, em
respeito ao princípio da legalidade tributária, o que será analisado no tópico seguinte.
Após a promulgação das Emendas Constitucionais 21/99, 37/2002 e 42/2003, não foi editada
lei reinstituindo a CPMF. Porém, a lei re-instituidora seria necessária, já que a exação cessou
com a expiração do prazo previsto na EC 12, e somente pouco mais de um mês depois a
CPMF foi re-introduzida no ordenamento jurídico pela EC 37. No intervalo de tempo entre a
expiração do prazo da EC 12 e a promulgação da EC 37, dita contribuição não existiu
juridicamente, conforme restou demonstrado. Trata-se, portanto, de re-instituição,
necessitando de nova lei instituindo o tributo (art. 150, I CF).
Mesmo que se admita que após a EC 21 os referidos diplomas legais voltaram a viger, os
mesmos continuam com seu texto original, ou seja, encontram-se novamente vigentes, mas
encontram-se também autorizando a cobrança da CPMF sobre os fatos geradores ocorridos
no período de vinte e quatro meses após o dia 23 de janeiro de 1997, prazo dado pelo art.1º
da Lei 9539/97.
Note-se que sua modificação se daria com a elaboração de nova lei, que, ao estabelecer
novo prazo autorizando a cobrança em consonância com os novos limites da EC 21,
cumpriria o papel de lei instituidora, com novo processo legislativo (e conseqüente
participação do Presidente da República, que é necessária como se verá adiante), realizando
assim o princípio da legalidade tributária (art. 150, I da CF).
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Em resumo: admitiria-se que as leis recuperaram a vigência, mas, para a válida cobrança da
CPMF necessária seria a edição de lei nova, que desse nova redação aos referidos diplomas
legais, adaptando sua redação ao prazo autorizado pela EC 21.
Como não houve tal alteração no texto legal, conseqüentemente a EC 37 [3], bem como a EC
42/03, “prorrogou” tais leis também com o mesmo texto, fazendo persistir o problema. E
pior: foi firmado o entendimento de ser possível instituição de tributo por emenda
constitucional (STF - ADIn 2031/DF).
Note que o art. 150, I se refere à Lei e não a Emenda. Claro é que são normas jurídicas de
diferente natureza, submetidas a diferentes procedimentos e com objetivos distintos. A
Emenda Constitucional não pode instituir a cobrança de tributo, mas pode tão somente dar-
lhe os contornos e distribuir competências tributárias, sendo necessário, para cobrança do
tributo, lei ordinária (exigência do art. 150, I da CF).
Acrescenta-se ainda que Emenda Constitucional não conta com participação do Presidente
da República, pois o procedimento previsto para sua elaboração não prevê a participação de
outro poder que não o Legislativo.
Em respeito a esse ponto, convém colocar aqui passagem do voto vencido do Min. Ilmar
Galvão na Medida Cautelar da ADIn 2031/DF:
“A lei é ato normativo que resulta da contribuição, da colaboração de dois Poderes. Emenda é de
um poder só, absolutamente, não tem legitimidade para isso”.
Art. 61(...)
II – disponham sobre
Porém, também não mostra decorrer do melhor direito a tese vencedora no STF, que
dispensou a participação do Presidente da República ao permitir que emenda
constitucional institua tributo, em claro desrespeito ao art. 150, I da CF.
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Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
Portanto, além de usurpar a competência do Presidente atribuída pelo art. 84, II, ao ferir o
art. 150, I a EC 21 ultrapassa os limites impostos ao constituinte derivado, pois o princípio da
legalidade tributária se configura como um limite material implícito ao poder de emendar a
Constituição, definido assim por Celso Antônio Bandeira de Mello:
Ao apreciar a matéria a Min. Ellen Gracie, remetendo-se ao voto do Min. Sepúlveda Pertence
no julgamento da Medida Cautelar, afirmou que superaria a necessidade de participação do
Presidente o fato de ser a instituição de tributo por emenda constitucional decorrente da
manifestação de vontade de maioria qualificada (três quintos) dos membros de cada Casa
em dois turnos de votação, e ser o veto presidencial rejeitado por maioria absoluta dos
Deputados e Senadores.
4. CONCLUSÃO
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Além disso, o constituinte originário, ao reservar à lei a função de estabelecer tributo através
do devido processo legislativo, (tendo a emenda constitucional, quando dedicada à matéria
tributária, a função de impor limites à lei que instituirá o tributo) quis estabelecer uma
proteção, uma garantia ao contribuinte. Sendo assim, plausível é que também se atribua às
Emendas em questão a pecha de inconstitucionalidade por encaixarem-se na hipótese do
inciso IV do art. 60 da CF.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
- MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13ª ed. São Paulo:
Malheiros, 2001.
- NEVES, Márcio Calvet. MAIA, João Agripino. Considerações sobre o retorno da CPMF. Artigo in:
Revista Dialética de Direito Tributário nº 47. pág. 95. Ed. Dialética.
- SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed., rev. e atual. nos termos
da Reforma Constitucional (ate a Emenda Constitucional n. 31, de 14.12.2000). São Paulo:
Malheiros, 2001.
- SPAGNOL, Werther Botelho. Da tributação e sua destinação. Belo Horizonte: Del Rey, 1994.
- TÔRRES, Heleno Taveira. Prorrogação da CPMF pela Emenda Constitucional nº 21/99: efeitos da
ausência de procedimentos na validade das normas jurídicas. Artigo in: Revista Dialética de
Direito Tributário nº 47. pág. 45. Ed. Dialética.
[1] Sobre o tema, ver estudo do Prof. Dr. José Eduardo de Faria (Professor Titular da USP)
intitulado A Inflação Legislativa e a Crise do Estado no Brasil, disponível em http://www.puc-
rio.br/sobrepuc/depto/direito/revista/online/rev05_faria.html .
[2] Acrescenta-se aqui que a não modificação do texto legal não foi apreciada pelo STF, mas,
de acordo com a tendência apresentada, não surpreenderia se, em nome da máxima
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[3] Com a EC 37/2002, que determinou que a CPMF será cobrada até 31 de dezembro de
2004 (art. 84, caput ADCT), foi dada a seguinte redação ao §1º do art. 84 do ADCT: “Fica
prorrogada, até a data referida no caput deste artigo, a vigência da Lei nº 9.311, de 24 de
outubro de 1996, e suas alterações”. Dessa vez, entendeu o STF que houve “ocorrência de
mera prorrogação da Lei 9311/96, modificada pela Lei 9539/97”, segundo julgamento da ADIn
2666-6/DF. Vê-se, portanto, que, novamente foi utilizado, lamentavelmente, o termo
prorrogação.
[4] A Min. Ellen Gracie, em seu voto na ADIn 2031/DF, expõe que nesse sentido é o
entendimento firmado no STF:“A jurisprudência desta corte fixou o entendimento de que o
artigo 61, §1º, II, “b” da Constituição Federal diz respeito exclusivamente a esses Territórios (ADIn
nº 2304/RS, DJ 15.12.2000. Min. Sepúlveda Pertence e ADIn nº 352/DF, DJ 12.12.1997, Min. Celso de
Mello”.
[5] MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13ª ed. São Paulo:
Malheiros, 2001. p. 303.
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