Direito Administrativo

Artigos - Estado, Governo e Administração Pública

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Rede de Ensino Luiz Flávio GomesPublicado por Rede de Ensino Luiz Flávio Gomes

há 12 anos53,2K visualizações

Como citar este artigo: MOREIRA, Alexandre Magno Fernandes. Estado, Governo e Administração
Pública. Disponível em http://www.lfg.com.br. 28 de novembro de 2008.

1. CONCEITO DE ESTADO

O conceito de Estado varia conforme o ângulo em que é considerado. Para nossos fins, interessa o
prisma constitucional: o Estado é pessoa jurídica territorial soberana. Pessoa jurídica é a unidade de
pessoas naturais ou de patrimônios, que visa à consecução de certos fins, reconhecida pela ordem
jurídica como sujeito de direitos e obrigações. Território é o espaço físico em que o Estado exerce sua
soberania. Inclui o solo, o subsolo, as águas interiores, o mar territorial [ 1 ] e o espaço aéreo. Já a
soberania, no âmbito interno, é o poder supremo consistente na capacidade de autodeterminação e, no
âmbito externo, é a prerrogativa de receber tratamento igualitário na comunidade internacional. Disso
decorre, por exemplo, a imunidade diplomática.

2. PODERES DE ESTADO

Os poderes de Estado, na clássica tripartição de Montesquieu, são: o Legislativo, o Executivo e o

Judiciário, independentes e harmônicos entre si e com suas funções reciprocamente indelegáveis (CF ,
art. 2º). A cada um desses poderes é atribuída uma função de modo preferencial. Assim a função
preferencial do Poder Legislativo é a elaboração de leis (função normativa); a função preferencial do
Poder Executivo é a conversão da lei em ato individual e concreto (função administrativa); e a função
preferencial do poder Judiciário é a aplicação forçada da lei aos litigantes (função judicial).
Fala-se de função preferencial de cada poder de Estado porque todos os poderes praticam atos
administrativos, e, em caráter excepcional e admitido pela CF , desempenham funções e praticam atos
que, a rigor, seriam de outro poder. Ex.: o Poder executivo pode julgar por meio de processos
administrativos e pode legislar por meio de medidas provisórias. O Poder Legislativo exerce funções
administrativas ao regular seus serviços internos e funções judiciais ao julgar o Presidente da República
por crime de responsabilidade. Por fim, o Poder Judiciário também exerce funções administrativas ao
regular seus serviços internos [ 2 ] e funções legislativas em casos como as resoluções do Tribunal
Superior Eleitoral, as súmulas vinculantes e as declarações de inconstitucionalidade (neste último caso,
trata-se de legislador negativo).

De acordo com o sistema de freios e contrapesos ("cheks and balances"), cada Poder será controlado
pelos outros, ou seja, certos atos só podem ser praticados por um Poder com a participação de outro (s).
Ex.: a nomeação de Ministro do Supremo Tribunal Federal deve ser feita pelo Presidente da República e
antecedida de indicação do próprio Presidente e aprovação do indicado pelo Senado. O Executivo pode
participar da produção legislativa por meio de medidas provisórias e projetos de lei e o Legislativo pode,
inclusive por meio do Tribunal de Contas, fiscalizar a atuação do Executivo.

3. FUNÇÕES DO ESTADO

De acordo com Celso Antonio Bandeira de Mello (2005, p. 25), a função do Estado ou "função pública,
no Estado Democrático de Direito, é a atividade exercida no cumprimento do dever de alcançar o
interesse público, mediante o uso de poderes instrumentalmente necessários conferidos pela ordem
jurídica".

No mundo ocidental, é unânime a existência de três funções públicas: a legislativa (ou normativa), a
administrativa (ou executiva) e a jurisdicional. Existem, porém, atos que não se enquadram em
nenhuma delas e que terminam por compor a função política.

A função legislativa é aquela que o Estado, de modo exclusivo, exerce por meio da edição de normas
gerais e abstratas, que inovam na ordem jurídica e estão subordinadas diretamente à Constituição . Essa
função é exercida basicamente pelo Poder Legislativo, pois, normalmente, atos dos demais poderes só
tem efeitos concretos. Excetuam-se as medidas provisórias e as leis delegadas que, a despeito de serem
editados pelo Executivo, são imediatamente subordinados à Constituição . Os regulamentos, que
também são normas gerais e editadas pelo Poder Executivo, não estão compreendidos nessa função,
pois encontram-se subordinados às leis e não têm autonomia para criar obrigações.
A função jurisdicional também é atribuída exclusivamente ao Estado para resolução de conflitos de
interesses com força de coisa julgada. No caso, apenas o Poder Judiciário exerce essa função, pois,
somente suas decisões tornam-se imutáveis (transitam em julgado) depois de esgotados os recursos ou
depois de ultrapassado o prazo para sua interposição. Trata-se do sistema da jurisdição única, segundo o
qual todas as matérias podem ser apreciadas pelo Judiciário, que é o único poder competente para
decidi-las de modo definitivo.

Nos termos do magistério do citado autor (p. 32), "função administrativa é a função que o Estado, ou
quem lhe faça as vezes, exerce na intimidade de uma estrutura e regime hierárquicos e que, no sistema
constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de ser desempenhada por comportamentos infralegais
ou, excepcionalmente, submissos todos a controle de legalidade pelo Poder Judiciário". Vê-se que a
função administrativa é a única passível de ser exercida também por particulares, como os que recebem
uma delegação para a prestação de serviços públicos. Também é única presente em todos os poderes, a
despeito de predominar de forma nítida no Poder Executivo.

A função política ou de governo não é aceita por toda a doutrina, sendo considerada por muitos apenas
como uma qualidade, um atributo das altas escolhas de governo, em qualquer um dos três poderes.
Para os que concordam com sua existência, atos políticos são aqueles que cuidam da gestão superior da
vida estatal, pressupondo decisões de âmbito muito mais político do que jurídico. Ex.: iniciativa de leis
pelo chefe do Poder Executivo, a sanção, o veto, o impeachment, a decretação de calamidade pública e
a declaração de guerra. Apesar do alto grau de independência com que esses atos são realizados,
também estão submetidos ao controle judicial.

4. ORGANIZAÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO

Forma de Estado designa o como o poder é dividido em um determinado território. Se houver apenas
um centro de poder, a forma de Estado é unitária, o que geralmente ocorrer em países de pequena
extensão, como o Uruguai. Havendo mais de um centro de poder, a forma é composta, que se divide em
uniões, confederações e federações. A última espécie é a mais relevante de todas, caracterizando-se por
um conjunto de Estados autônomos (poder limitado nos termos da Constituição) que abdicam de sua
soberania (poder ilimitado no âmbito interno) em favor de uma União.
Como forma de Estado, o Brasil adotou o federalismo. Assim, cabe distinguir: Estado federal, isto é, a
República Federativa do Brasil, é o todo, dotado de personalidade jurídica de Direito Público
internacional. A União, como diz o próprio nome, é a entidade política formada pela reunião das partes
componentes, constituindo pessoa jurídica de Direito Público interno, autônoma em relação aos Estados
e a que cabe exercer as prerrogativas da soberania do Estado brasileiro. Os Estados-membros, o Distrito
Federal e os Municípios [ 3 ] são entidades federativas componentes, dotadas de autonomia e também
de personalidade jurídica de Direito Público interno. Já os territórios não são componentes da
federação, mas simples descentralização administrativo-territorial da União, também chamados de
autarquias territoriais.

As leis podem ser classificadas de acordo com a entidade federativa que a emite: há, portanto, leis
federais , estaduais, municipais e distritais. A União, porém, pode emitir também leis nacionais, com
eficácia para todos os entes federativos, nos casos previstos na Constituição . Ex.: enquanto a Lei 8.112 /
90, que rege os servidores públicos, é federal; a Lei 8.666 /93, que rege as licitações e os contratos
administrativos, é uma lei nacional.

5. GOVERNO

Governo é o conjunto de órgãos e as atividades que eles exercem na sentido de conduzir politicamente
o Estado, definindo suas diretrizes supremas. Não se confunde com a Administração Pública em sentido
estrito, que tem a função de realizar concretamente as diretrizes traçadas pelo Governo. Portanto,
enquanto o Governo age com ampla discricionariedade, a Administração Pública atua de modo
subordinado.

Sistema de Governo é o modo como se relacionam os poderes Executivo e Legislativo. Existem os

seguintes sistemas de governo:

a) presidencialista: o chefe de estado também é o chefe de Governo e, portanto, da Administração

Pública. É o sistema adotado no Brasil pela Constituição de 1988 e confirmado pelo plebiscito de 1993;

b) parlamentarista: a chefia de Estado é exercida por um presidente ou um rei, sendo que a chefia de
Governo fica a cargo de um gabinete de ministros, nomeados pelo Parlamento e liderados pelo
primeiro-ministro;
c) semipresidencialista: também chamado de sistema híbrido, é aquele em que o chefe de Governo e o
chefe de Estado compartilham o Poder Executivo e exercem a Administração Pública;

d) diretorial: o Poder executivo é exercido por um órgão colegiado escolhido pelo Parlamento. Ao
contrário do parlamentarismo, não há possibilidade de destituição do diretório pelo Parlamento.

As formas de Governo (ou sistemas políticos) dizem respeito ao conjunto das instituições pelas quais o
Estado exerce sue poder sobre a sociedade e, principalmente, o modo como o chefe de Estado é
escolhido. Existem três formas:

a) presidencialismo: escolhido pelo voto (direto ou indireto) para um mandato pré-determinado;

b) monarquia: escolhido geralmente pelo critério hereditário, sua permanência no cargo é vitalícia - o
afastamento só pode ocorrer por morte ou abdicação. A monarquia pode ser absoluta, em que a chefia
de Governo também está nas mãos do monarca; ou parlamentarista, em que a chefia de Governo está
nas mãos do primeiro-ministro;

c) anarquia: ausência total de Governo.

6. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A palavra "administrar" significa não só prestar serviço, executá-lo, mas também dirigir, governar,
exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil; e até, traçar um programa de ação e
executá-lo. Distingue-se da propriedade no sentido de que, na administração, o dever e a finalidade são
predominantes [ 4 ]; no domínio, a vontade prevalece.

Basicamente, são dois os sentidos em que se utiliza mais comumente a expressão Administração
Pública:
a) em sentido subjetivo, formal ou orgânico, ela designa as pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos
incumbidos de exercer a função administrativa em qualquer um dos Poderes - Legislativo, Executivo e
Judiciário;

b) em sentido objetivo, material ou funcional, ela designa a natureza da atividade exercida pelos
referidos entes; nesse sentido, a Administração Pública é a própria função administrativa que incumbe,
predominantemente, ao Poder Executivo. Nesse sentido a Administração Pública abrange:

I) fomento: atividade administrativa de incentivo à iniciativa privada. São atividades de fomento: auxílios
financeiros ou subvenções, financiamentos, favores fiscais e desapropriações que favoreçam entidades
privadas sem fins lucrativos;

II) polícia administrativa: atividade de execução das restrições impostas por lei ao exercício da liberdade
e da propriedade em benefício do interesse coletivo. Ex.: limite de velocidade nas estradas;

III) serviço público: toda utilidade material que a Administração Pública executa, direta ou
indiretamente, para satisfazer as necessidades coletivas. Ex.: serviços de água, luz e telefone;

IV) "intervenção administrativa: compreende a regulamentação e fiscalização da atividade econômica de

natureza privada, bem como a própria atuação direta do Estado na atividade econômica, nos termos do
art. 173 da Constituição Federal , normalmente por meio de empresas públicas e sociedades de
economia mista" (Alexandrino e Paulo, 2008, p. 17-18).

Há ainda outra distinção que os autores costumam fazer, a partir da idéia de que administrar
compreende planejar e executar:

a) em sentido amplo, a Administração Pública, subjetivamente considerada, compreende tanto os

órgãos governamentais, supremos, constitucionais (Governo) aos quais incumbe traçar os planos de
ação, dirigir, comandar, como também os órgãos administrativos, subordinados, dependentes
(Administração Pública em sentido estrito), aos quais incumbe executar os planos governamentais;
ainda em sentido amplo, porém objetivamente considerada, a Administração Pública compreende a
função política, que traça as diretrizes governamentais e a função administrativa, que as executa;
b) em sentido estrito, a Administração Pública compreende, sob o aspecto subjetivo, apenas os órgãos
administrativos e, sob o aspecto objetivo, apenas a função administrativa, que as executa.

1. De acordo com a lei 8.617 /93, o mar territorial brasileiro tem 12 milhas.

2. Por isso, não é exato dizer que o Poder Judiciário não pode revogar atos administrativos. Poderá fazê-
lo se os atos tiverem origem no próprio Poder Judiciário.

3. O federalismo foi concebido como a integração entre Estados, contando eventualmente com um
Distrito Federal. O Brasil inova ao prever também o Município como ente federativo.

4. De acordo com o magistério de MELLO (2004, p. 62): "É que a Administração Pública exerce função: a
função administrativa. Existe função quando alguém está investido no dever de satisfazer dadas
finalidades em prol do interesse de outrem (...) Quem exerce 'função administrativa' está adstrito a
satisfazer os interesses públicos, ou seja, interesses de outrem: a coletividade". É conhecida a frase de
Seabra Fagundes, segundo o qual, "administrar é aplicar a lei de ofício", indicando que somente a lei
pode indicar quais são as finalidades consideradas de interesse público.

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4 Comentários

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Henrique Melo

1 ano atrás

Otimo artigo

1Responder

Gilmarcos Santos

1 ano atrás

Grato!

1Responder

Renata Costa
1 ano atrás

Após as explicações de Administração em sentido estrito não entendi de que se tratam as sequências de
informações de 1 a 4. Ficaram soltos no contexto.

1Responder

Francisco Belmiro

6 meses atrás

Excelente !

1Responder