PLANO DIRETOR: MODERNISMO X POS-MODERNISMO ?

Flávio Villaça

Professor Titular de Planejamento Urbano da FAUUSP

1993

A questão do Planejamento Urbano em geral e do Plano

Diretor em particular está a exigir profunda reflexão e

radical revisão em suas bases. O abismo que, no Brasil,

separa o discurso sobre Plano Diretor de sua prática é tão

imenso, que não é possível, a qualquer pessoa minimamente

interessada nessa questão, permanecer indiferente a ele.

A existência desse abismo é suficiente para caracterizar a

falência do planejamento urbano brasileiro contemporâneo.

Há outras evidências dessa crise, como a total discórdia

entre os urbanistas quanto ao que seja Plano Diretor e

ainda o descrédito a que foram lançados esses planos entre

os políticos.

Essa crise representa sem dúvida o fim de uma era do

planejamento urbano . Neste ponto, seria até relativamente

simples adotar uma atitude pseudo intelectual e apenas

repetir as reflexões que nos vêm do Primeiro Mundo e,

acomodadamente, sem filtra-las para nossa realidade,

"explicar" a crise e encerrar a questão. Citando Harvey,

por exemplo. O modernismo acabou e estamos na era do pós

modernismo que é "...uma ruptura com a idéia modernista

de que o planejamento e o desenvolvimento devem concentrar-

se em planos urbanos de larga escala, de alcance

metropolitano, tecnologicamente racionais e eficientes... O

pós modernismo cultiva, em vez disso, um conceito de

tecido urbano como algo necessariamente fragmentado, um

"palimpsesto" de formas passadas superpostas...e uma

"colagem" de usos correntes...". Ou quando ele cita o

artigo "Requiem for large-scale planning models" que já em

1973, previa "...corretamente a queda do que considerava os

fúteis esforços dos anos 60 para desenvolver modelos de

planejamento de larga escala, abrangentes e integrados

...para regiões metropolitanas"(1). Encarando a teoria que

nos vem do primeiro mundo como, para nós, um modismo, seria

possível decretar a morte do planejamento urbano global e a

longo prazo por ser "superado" e já fora de moda.

Substituindo simplesmente o planejamento global pelo

fragmentado ( pós moderno) estaríamos, na melhor das

hipóteses, simplesmente substituindo uma ideologia por

outra como bem nos alerta Otilia Arantes. Ela aliás

informa que a expressão "planejamento urbano" já foi até

mesmo substituída por "desenho urbano" ( a expressão

"urbanismo" não foi substituída por "planejamento

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(1) Harvey, David, A condição pós moderna, São Paulo,
Loyola, 1993, pg. 69 e 46.
urbano"?) mas duvida "...quanto às chances do desenho

urbano se converter num instrumento eficiente de

desenvolvimento da vida da cidade"(2). Sábia

dúvida.Não desprezamos a teoria que o primeiro mundo

desenvolve sobre o pós modernismo. Achamos apenas que

elas precisam passar pelo teste de nossa realidade (3)

(pois há, no mínimo uma diferença de "timing" entre certas

manifestações sociais no primeiro mundo e no Brasil) e

isso ainda não foi feito. Partamos então para uma análise

de nossa realidade concreta.

Iniciamos exatamente com a concepção modernista de

Plano Diretor, que é aliás, a mais difundida entre nossos

intelectuais, urbanistas, escolas de arquitetura e imprensa.

É uma conceituação tradicional, pedante e

pretensiosa, mas muito comum. O Plano Diretor, definido por

suas propriedades, seria:

1. Um momento do processo contínuo de planejamento,

envolvendo controle, revisão e atualização periódicos.

__________________________________________

(2) Folha de São Paulo de 05/09/1993 pg. 6-10.

(3) Respondendo a uma pergunta no Encontro da ANPUR em
Salvador em 1991, Richard Walker, geógrafo americano
lecionando na Universidade da Califórnia, Berkeley, afirmou
não ter certeza quanto à aplicabilidade, ao Brasil, das
teorias da chamada Escola Francesa da Regulação e suas
considerações sobre a acumulação flexível. Se, como
pretende Harvey, há (no mínimo) uma intima correlação entre
a acumulação flexível e o pós modernismo, preferimos
aguardar a plena manifestação desta no Brasil contemporâneo
e a confirmação da aplicabilidade, ao Terceiro Mundo, das
teorias que este vem desenvolvendo nessa área.
2. O Plano Diretor funda-se num diagnóstico e num

prognóstico científicos da realidade urbana.

3. A característica fundamental do Plano Diretor - e que o

diferencia de outros Planos, particularmente os setoriais -

é sua visão de conjunto e a longo prazo dos problemas

urbanos. Nas cidades médias e grandes, o plano deve abordar

de forma integrada, um significativo leque de

problemas, ou seja, os de natureza físico-territorial,

social, administrativa e econômico-financeira.

4. Como todo Plano, alega-se, ele deve conter metas - se

possível quantificadas - e prazos. Dentre as metas,

destacam-se aquelas referentes à futura organização

territorial da cidade, ou o chamado Plano de Futura

Estrutura Urbana. Note-se que para estes planos, os modelos

matemáticos de larga escala, cujo Requiem já foi rezado em

1973, têm uma importância vital.

5. O Plano, óbvio, tem que ser aprovado por lei, e

elaborado democraticamente, com ampla participação

popular.

Isso nos parece suficiente para evitar mal entendidos, e

deixar claro que não estamos falando nem de Zoneamento

Urbano nem de Plano de Governo, nem de Plano transportes,

de saneamento ou energia, nem de planos nacionais de

desenvolvimento. etc. Particularmente o Zoneamento (

controle do uso e ocupação do solo) é muito identificado

com Plano Diretor. Por exemplo: fala-se que Porto Alegre

tem Plano Diretor desde os anos 50. Não é verdade: o que

Porto Alegre tem desde os anos 50 é, na melhor das

hipóteses, algum controle do uso do solo urbano. Também é

altamente discutível que Curitiba jamais tenha tido algo

que sequer se aproxime de um Plano Diretor tal como acima

conceituado.

Registre-se que muitas das críticas sofridas pelo Projeto

de Plano Diretor de São Paulo no final de 1992, alegavam

que o Projeto submetido pelo Executivo não era Plano,

porquê não atendia alguns dos requisitos acima.

Essa definição é aproximada mas reflete satisfatoriamente

a mais difundida conceituação de Plano Diretor que existe

no Brasil. Delineia um conceito histórico, constituído no

país a partir de várias determinações, dentre as quais se

destacam conceitos análogos desenvolvidos no exterior. Ele

se difundiu entre os intelectuais e imprensa brasileiros

principalmente por volta das décadas de 40 e 50, embora já

existisse no exterior e fosse do conhecimento dos grandes

urbanistas brasileiros na década de 30. Esse conceito não

existia em épocas anteriores à de 20, nem mesmo na Europa e

Estados Unidos. Os Planos de Prestes Maia, para São Paulo e

o de Agache, para o Rio, já apresentam algumas das

características acima arroladas e devem ser considerados

precursores do Plano Diretor Integrado das décadas de 50 e

60.

Sobre essa conceituação cabe chamar a atenção para um fato

tão misterioso quanto intrigante. Por quê ela se formou e

se arraigou tão profunda e vigorosamente nas mentes da

imprensa e da intelectualidade brasileiras, de maneira que

sobrevive e ainda é forte até hoje, apesar de estar morta

na Europa e na América do Norte?

PLANO DIRETOR E AS ELITES

Essa concepção de Plano Diretor é altamente ideológica e

tecnocrática. Ela foi aceita e difundida por uma classe

dominante que procura veicular a ideologia de que a boa

técnica tem o mágico poder de resolver os problemas

urbanos. Só assim é possível entender o misterioso

prestígio de que o Plano Diretor ainda desfruta em certos

meios, especialmente na imprensa, lideranças da alta classe

média e entre os intelectuais orgânicos, que lhe conferem

poderes tão mitológicos quanto confusos, misteriosos e

inexplicados.

A título de exemplo, tomemos o pensamento de "A Folha de

São Paulo" de 16 de março de 1988, quando publicou uma

avaliação da administração Jânio Quadros e um editorial a

ela vinculado. A tônica da matéria é sobre o planejamento.

A manchete ( pg. A-16) era: "JANIO ADMINISTRA BEM A CIDADE

MAS NÃO PLANEJA O FUTURO". Depois de comparar Jânio a um

"competente administrador de empresas" o jornal diz que

isso é insuficiente. Critica-o por não ter um "...projeto

para a cidade, a curto, médio e longo prazos", e prossegue:

"O prefeito não dispõe de um instrumento precioso : o Plano

Diretor, as linhas mestras de sua administração, voltadas

para equacionar problemas criados pela expansão permanente

de São Paulo."

Mais curioso ainda é o editorial daquele mesmo dia:

"Prefeitura sem planejamento". Começa afirmando que "Nada é

mais necessário à administração de São Paulo do que

identificar os problemas crônicos da cidade e equaciona-los

com precisão dentro de uma perspectiva que transcenda os

horizontes do imediatismo - tarefa que pressupõe a

formulação de um conjunto de diretrizes e ações que,

integrado a um imprescindível planejamento do

desenvolvimento urbano, possa representar, a médio e longo

prazos, soluções duradouras." Note-se o tom apologético que

é feito das virtudes e racionalidades do Plano: a razão e

a ciência, identificariam "com precisão" os problemas

crônicos da cidade - como se eles já não fossem mais do que

conhecidos, inclusive e precisamente por serem crônicos.

Jânio, prossegue o editorial, teria abandonado "...as

modernas práticas da administração urbana... e qualquer

preocupação em ordenar as obras públicas segundo as

hierarquias estabelecidas por um plano diretor...". O que é

isto? Em nossos trinta e cinco anos de experiência em

planejamento urbano, jamais vimos, no Brasil ou no

exterior, um plano diretor que tivesse qualquer indicação

de obras públicas propostas, segundo qualquer hierarquia.

Imaginamos que o que o jornal propõe é que tal hierarquia

fosse obrigatoriamente seguida pelo Prefeito, ou seja , um

plano do estilo “camisa de força”. Segundo o editorial, em

oposição a essas "modernas práticas de administração

urbana" Jânio adotava "conduta antiquada e dispersiva - na

qual se incluíam atos ridículos, provincianos e

discriminatórios como a proibiçào do ingresso de

homossexuais na Escola Municipal de Bailado ou a tentativa

de desapropriar a casa do empresário Abram Szajman..."

Conclusão? Um Plano Diretor teria evitado esses

disparates. Para combater o arbítrio e a demagogia

populista, o plano diretor é uma arma poderosa.

Vejamos agora o que diz um outro porta voz da alta classe

média, "A Gazeta de Pinheiros". Na edição de 4-09-93 a

matéria da primeira página diz que "...os moradores

reclamam que o comércio está invadindo áreas consideradas

estritamente residenciais e afirma que "...a falta de um

Plano Diretor e uma legislação arcaica fazem com que haja

muito desrespeito e confusão em torno da Lei de

Zoneamento". O Plano Diretor teria então o mágico poder de

fazer com que a Lei seja cumprida e com que termine a

confusão em torno da Lei de Zoneamento.

O que importa destacar nesses dois exemplos é como o plano

diretor é idealizado, como é uma idéia montada de maneira

totalmente descolada da realidade e portanto com tantos

poderes e perfeições quantos a imaginação humana quiser.

Além de ser uma tábua de salvação contra o arbítrio, a

confusão e o desrespeito à lei, aquelas concepções são

totalmente despolitizadas e tecnocráticas.

Como entender essa fervorosa convicção nesse mágico

instrumento, numa cidade que nunca experimentou um Plano

Diretor? Aliás a absoluta maioria - se não a totalidade-

das cidades brasileiras jamais experimentou um Plano

Diretor que minimamente se aproximasse dos termos acima

definidos ou segundo o espírito veiculado pela imprensa.

Nem Curitiba.

São Paulo nunca teve Plano Diretor tal como acima definido

ou acima idealizado pela imprensa. No entanto, fala-se dele

com uma familiaridade e da-se a ele um crédito de

confiança supreendentes . Senão vejamos. O "Plano de

Prestes Maia" de 1930 não se enquadra minimamente nos

requisitos acima ( nunca foi para a Câmara Municipal, nunca

foi debatido, não tinha programação de obras, prazos nem

metas, nem zoneamento etc. ) Aliás, como já destacamos,

na época, estava ainda se formando o conceito de plano

diretor( ). O chamado PDDI de 1971 também não tinha

programa de obras, nem prazos nem metas, não integrava os

diversos aspectos da realidade urbana - embora mencionasse

quase todos - e foi aprovado pela Câmara Municipal, porém

não foi livremente debatido nem dentro nem fora dela, pois

estávamos sob férrea ditadura militar. Vigorou -

solenemente ignorado pela sociedade paulistana, inclusive

técnicos e políticos, até que foi substituído pelo Plano

Diretor de 1988, elaborado na gestão Jânio Quadros e

aprovado por decurso de prazo ( do entulho autoritário).

Este está até hoje em vigor, porém, tal como seu

antecessor, mas é desconhecido da maioria absoluta dos

arquitetos municipais, dos profissionais liberais e dos

vereadores ( para não dizer dos cidadãos) . Esse plano não

tinha prazos, metas, programa de obras ou prioridades e

também não foi debatido nem pela população nem pela Câmara.

Finalmente o de Erundina não tem metas, prazos ou programas

de obras e também não foi apreciado pela Câmara Municipal.

Portanto, nem a população paulista, nem seus diferentes

líderes - comunitários, políticos, profissionais,

religiosos etc.- nunca experimentaram como funciona um

Plano Diretor. A maioria dos políticos - particularmente

a absoluta maioria dos vereadores - nem mesmo na gestão

Luisa Erundina - nunca debateu Plano Diretor. A máquina

administrativa municipal, o funcionalismo, não sabe como é

trabalhar e administrar com um Plano Diretor ( embora tenha

décadas de experiência com zoneamento). Os partidos

políticos não sabem o que é fazer política com Plano

Diretor.

Finalmente não há, dentre os próprios profissionais mais

ligados ao planejamento urbano - particularmente os

engenheiros, arquitetos e geógrafos - o menor acordo quanto

ao que venha a ser um Plano Diretor. Uma das maiores

polêmicas travadas em torno do Projeto de Plano Diretor na

administração Luisa Erundina era se o Plano deveria ou não

limitar-se a um conjunto de objetivos e diretrizes gerais.

Nem quanto a esse rudimentar e fundamental aspecto havia

consenso. Essa conclusão, note-se, não invalida nosso

raciocínio inicial, a partir de uma hipótese, supostamente

consensual, de um conceito de Plano Diretor. Qualquer

outro conceito que fosse colocado em seu lugar, serviria

aos propósitos pretendidos.

O PLANO DIRETOR E OS POLÍTICOS

Em contraste com o clima racional, ideal e ideológico,

que cerca o conceito de Plano Diretor, na intelectualidade

e na imprensa, está a atitude dos políticos. Eles não

acreditam em Plano Diretor e nunca o desejaram. Não temos

conhecimento de nenhum prefeito, liberal ou conservador, em

períodos de democracia, semi-democracia ou ditadura, de

esquerda ou direita, que tenha se esforçado e batalhado por

uma administração à base de um Plano Diretor. Em São Paulo,

a Secretaria Municipal do Planejamento elabora e reelabora,

faz e desfaz, revê e atualiza Planos Diretores há quase

vinte anos, mas nenhum prefeito jamais exigiu Plano

Diretor. Nem Luisa Erundina. A regra geral é que os

prefeitos terminam os planos e os enviam à Câmara no final

do mandato e o prefeito seguinte retira dela o projeto

para revisão. O Projeto que a administração Luisa Erundina

encaminhou à Câmara já foi retirado pela atual

administração e já está sendo revisto pela Secretaria

Municipal do Planejamento.

A Folha de São Paulo de 13-02-1989 noticiava à pg. C-5 que

"Plano Diretor não é prioridade para as Prefeituras

Paulistas" apesar de ser ele obrigatório pela Constituição

de 88, para as cidades de mais de 20.000 habitantes. Hoje,

passados sete anos da promulgação de nossa atual

Constituição, a maioria absoluta das cidades do país,

continua sem Plano Diretor aprovado por Lei. São Paulo,

provavelmente prosseguirá com sua rotina de elaborar um

Plano por prefeito e não aprovar nenhum, ainda por alguns

anos. Como entender isso?

GOVERNO URBANO E CONTROLE POPULAR

Para entender esse quadro, examinemos o já mencionado Plano

de Prestes Maia. Não foi, como já dissemos, um plano que se

encaixasse na conceituação modernista de Plano Diretor, mas

foi uma proposta de governo tal como nenhum prefeito

paulistano subseqüente jamais apresentou. Primeiro

destaque. A iniciativa da proposta coube ao Executivo, pois

Prestes Maia, embora ainda não prefeito quando da

elaboração do Plano, subsequentemente assumiu-o totalmente.

Mais que isso. Nenhum prefeito paulistano nas últimas seis

décadas, apresentou e cumpriu uma proposta de governo mais

que Prestes Maia.

O fracasso da concepção modernista de planejamento urbano

reflete a falência de nossas elites. Sua falta de

representatividade. Um prefeito de hoje ou de dez anos

atrás, já não pode mais anunciar, como fez Prestes Maia,

suas obras ou seu programa de governo - e muito menos um

plano que inclua outros mandatos - simplesmente porque se

o fizesse enfrentaria uma enorme reação popular. A maioria

dos prefeitos hoje, não quer plano precisamente para poder

fazer obras - túneis e avenidas - que não contam com o

apoio popular.

Prestes Maia marca o fim de um período histórico no qual a

elite brasileira, a nível do governo urbano, não era apenas

dominante, mas ainda e também dirigente, ou seja, exercia

alguma liderança social, embora essa liderança já estivesse

desaparecendo. Ainda podia, por isso, anunciar seus

programas de obras com antecedência, pois este seria

aplaudido se não pela maioria, pelo menos por uma minoria

dirigente ainda com algum resquício de respeitabilidade. O

Plano de Prestes Maia (" Estudo de um Plano de Avenidas

para a Cidade de São Paulo")é um legítimo representante de

todo o pensamento urbanístico da burguesia paulista da

época, nele representada não só por Prestes Maia mas por

vários outros técnicos (5). Representa um momento de um

processo, uma síntese da proposta de governo urbano de toda

uma classe que, pelo menos a nível urbano, ainda era lider

e que por isso mesmo, podia vir a público e anunciar suas

obras com antecedência. Hoje isso é impossível, uma vez que

não há a menor sintonia entre as necessidades da maioria e

as propostas das elites para a cidade. Mesmo eleitos, a

maioria dos prefeitos ainda está inescapavelmente amarrada

aos interesses e ao modo de governar da minoria dominante.

Assim os prefeitos não tem condições políticas para

anunciar com antecedência suas propostas.

PLANO DIRETOR ANOS 90

O modelo modernista de Plano Diretor está falido.

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(5) Especialmente Ulhoa Cintra, Pires do Rio e Saturnino de
Brito. Ver SILVA LEME, Maria Cristina da, ReVisão do Plano
de Avenidas: Um Estudo Sobre Planejamento Urbano em São
Paulo. Tese de Doutorado na FAUUSP. São Paulo, 1990.
Isso exige que as concepções de planejamento urbano sejam

revistas radicalmente . Essa revisão deve partir dos

problemas concretos da maioria da população, colocada na

ilegalidade precisamente pela legislação urbanística e

edilícia. Nesse sentido, o que algumas administrações

progressistas tentam fazer é explorar a elaboração do Plano

Diretor como oportunidade política para questionar,

contestar e colocar em debate - e se possível conseguir

logo melhorias reais - os problemas concretos da

maioria, como a urbanização de favelas, a concessão do

direito real de uso da terra, a redistribuição da

riqueza gerada pela valorização imobiliária ( coeficiente

de aproveitamento único e igual a 1 ) a criação de Zonas

Especiais de Interesse Social - ZEIS, a concessão onerosa

do potencial construtivo, a preservação do meio ambiente

etc. Sem isso os Planos Diretores jamais terão

credibilidade. É a chamada politização do Planejamento

Urbano. (É também o fim da globalidade e do longo prazo

modernistas e o início da fragmentação pós modernista? Pode

até ser). É indispensável ainda, a pressão política para

operacionalizar o art. 182 da Constituição Federal e

precipitar a solução de suas eventuais dúvidas jurídicas .

É sintomático que após sete anos de vigência, esse artigo

- que representa um real avanço das conquistas populares ao

nível do urbano - ainda não tenha sido regulamentado.

A questão do Plano Diretor é claramente uma questão

política. Está claro que são as forças reacionárias que se

apegam à concepção modernista de Plano Diretor e que,

utilizando-se de uma fachada tecnocrática e pseudo

científica, querem impedir as conquistas populares no

âmbito do urbano.