SEBENTAADMINISTRATIVO

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROF. PAULO OTERO

Apontamentos e aulas teóricas
ANO LETIVO – 2015-2016

FACULDADE DE DIREITO DE LISBOA
Joana Lopes – Marta Braga – Afonso Carvalho – Inês Coré
Direito Administrativo I – Prof. Paulo Otero
Direito Administrativo I – Aulas teóricas e preparação final para

a frequência e apontamentos
1ª Aula teórica – ponto 1º

3 Ideias da Ad. Pública:
1. Administrar – agir ação humana – desenvolver tarefas (segurança social;
educação, a gestão de recursos – o Estado deve criar novos hospitais? Ou a
Iniciativa Privada? – propósito – rumo ao interesse a alcançar – subordinar.
Administar – significa agir em nome de outrem, o povo é o titular último dos
interesses , a administração atua em nome do povo. Não há Democracia sem
responsabilidade, quem administra presta contas – os interesses alheios que são
administrados são os interesses da coletividade.
2. Administração – Poderá ser Privada ou Pública a diferença reside na natureza

dos interesses – a Administração é vista como uma atividade em sentido
material ou como sujeito da accção, a protagonista. O interesse público é de
origem imediata de um título ou fonte de Dto. Público e tem de incorporar o
bem comum remontando ao Estado Social ( art. 266º CRP ).
3. Direito Administrativo – Principal regime jurídico que a Ad. Pública é obrigada

a vincular-se.
Quais as dificuldades? Nem todos os interesses públicos são prosseguidos por

entidades públicas é possível que entidades privadas exerçam poderes de autoridade –
ex: as empresas concessionárias (autoestradas). Existem entidades privadas que
prosseguem interesses públicos com a particularidade de aplicar coimas e sanções: por
exemplo as empresas de transportes privadas, as autoestradas (...).
Privatizar a Ad. Pública – É reduzir a despesa do Estado.
Há interesses privados que são geridos por entidades privadas mas podem ter
relevância pública: o Dto. Administrativo toca-lhe porque lhes reconhece interesse
público. EX: Casa da Misericórdia; Banco Alimentar; Cruz Vermelha- pessoas coletivas
com utilidade pública agrupam-se neste regime , a ad. pública pode tocar em
entidades privadas, o problema que se coloca é onde começa e onde termina a Ad.
Pública?
Período de transição: Em regimes transitórios de uma entidade pública para uma

entidade privada ou vice-versa, a quem pedir responsabilidades? O direito aplicável é
diferente, os tribunais administrativos resolvem litígios públicos mas os tribunais
Faculdade de Direito de Lisboa Ano letivo 2015/2016

comuns resolvem conflitos privados. Ex: Numa autoestrada há um acidente de viação

devido a um animal atravessar-se na estrada, a quem pedir responsabilidade se a
estrada está em regime de transição de uma entidade pública para privada?
Aula teórica nº2

Como diferenciar a Ad.Pública da Privada?
4 Critérios –
1- A ideia teleológica da ação – fins públicos ou privados
2- Os ordenamentos reguladores – ou o dto. Privado ou do dto. Administrativo.
3- Os 2 princípios diferenciadores são a a) liberdade (característica do dto.
Privado e da Ad. Privada) e a b) competência (só é lícito o que é permitido pela
ordem jurídica – a Ad. Pública só pode agir de acordo com o que está expresso
na lei) .
4- Os tribunais competentes para a atuação legal:
a) A Administração Privada – Tribunais Comuns – art. 209/1/a) CRP
b) A Administração Pública – Tribunais Administrativos
c) Supremo Tribunal de Justiça – Tribunal comum
d) Supremo Tribunal Administrativo – Tribunal Administrativo
Nota : Não é rígida a fronteira entre a ad. Pública e a Privada o legislador pode
nacionalizar atividades económicas que outrora eram privadas , e assim a ad. Pública
“engorda” o fenómeno inverso é o da privatização “emagrece” a Ad. Pública.
As opções políticas estão interligadas à administração.
A Constituição impõe um sistema público na saúde , no ensino , isto insere-se no
Estado Social.
2º fenómeno: Economia de mercado: há zonas concorrenciais: setor público e privado
prestam os mesmos serviços – as escolas públicas vs. Escolas privadas , hospitais
públicos vs. Privados – o modelo de Estado de bem-estar assenta na economia do
mercado.
Hospitais – gestão privada o bem é da titularidade pública.
A AD. PÚBLICA – tem uma função de regulação- menor função do Estado – modelo-
neoliberal.
Dúvida então coloca-se: o que é o Direito Administrativo?

Não é o único a regular a Administração – mas tem uma garantia constitucional de
existência , pela liberdade do Dto. Privado , tem de haver o princípio da competência
do Dto. Administrativo, o mesmo surge para regular a Administração que surge em

França, para garantir uma posição de supremacia da administração. No séc. XX – a

administração verificou que tem tantos limites que chegou à conclusão: que a fuga era
o Dto. Privado devido ao seu princípio da liberdade , limita-se através de respeitar os
limites constitucionais e tem de respeitar os direitos fundamentais.
Traços do Direito Administrativo –
1. A existência de poderes de autoridade da administração – Função soberana do
Estado.
2. Supremacia da Administração em relação aos Privados
3. Princípio da legalidade: fazer aquilo que a lei permite – é o limite e o
fundamento da atuação da administração. A AD. Pública é apenas livre dentro
do domínio da lei.
3ª aula teórica – ponto 4º
Um aparte: na revisão de 1989 – desapareceu o principio da irreversibilidade das

nacionalizações , o TC foi hábil na interpretação entre 1982 e 89 – só era possível a
privatização de 49% do capital social.
1. VOCABULÁRIO DA AD. PÚBLICA:
A) Interesse Público
B) Vinculação
C) Responsabilidade
A Ad. Pública existe pelo interesse público.

A Vinculação – Quanto à competência quem decide? A lei – quanto ao seu conteúdo e
ao fim do seu próprio agir.
A Responsabilidade – significa prestar contas, estar sujeito à fiscalização dos meios e
quanto ao resultado do seu agir.
O interesse público – ligado à ideia de bem comum da coletividade, o bem comum é
algo que transcende o interesse privado, é mais do que a soma de interesses
individuais. Ex: pagar impostos é para o bem comum, e sobrepõe-se ao desejo
individual de não pagar impostos. O interesse público de pagar os impostos sobrepõe-
se a estes desejos.
Dificuldades: o limite do interesse público são os direitos, liberdades e garantias
nomeadamente o principio da DPH.

Mas por exemplo é admissível a tortura ou morte de familiares de um terrorista que

ameaçou um cidade inteira dizendo que escondeu uma bomba atómica – questão
central: até onde é possível ir?
1. INTERESSE PÚBLICO –
A ideia de bem comum tem uma dimensão ética e é resultado da vontade política
democrática. A lei é a expressão de vontade geral. A AD. PÚBLICA ao aplicar a lei
defende o interesse público em regra a AD. PÚBLICA deve aplicar a lei mesmo
inconstitucional, símbolo da sua subordinação.
A AD. PÚBLICA está subordinada ao interesse público e ao prosseguir o bem comum
deve prosseguir da melhor forma possível e com eficiência.
Problema da definição do interesse público?

1. A sua dimensão intergeracional – Exploração dos recursos naturais não pode
levar à exaustão: o pagamento das reformas: será admissível que as gerações
presentes tenham reformas milionárias? E as futuras tenham uma reforma
mínima? Há que sempre tomar em consideração uma dimensão intertemporal
e equigeracional tendo em vista as consequências futuras das ações presentes
– principio da equidade intergeracional.
2. A pluralidade de critérios –
a) Interesses públicos de base territorial – AD. do Estado; Ad. das Regiões

Autónomas , AD. das autarquias locais.
b) Interesses públicos de base associativa – Necessidades coletivas confiadas
ou expressas por associações de pessoas a quem a ordem jurídica
reconhece poderes de autoridade: Ordem do Advogados, dos Médicos (…)
c) Interesses públicos institucionais – Universidade de Lisboa.
d) Interesses públicos transnacionais – Necessidades coletivas existentes na
sociedade internacional – são confiadas à prossecução por parte de
organizações internacionais – ONU; CRUZ VERMELHA; (…)
A AD. PÚBLICA – é protagonista do equilíbrio através do método da ponderação , há
conflitos de interesses dentro da ad. pública.
2. VINCULAÇÃO –
- Todos os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei,
falando- se em vinculação à juridicidade –
a) Legalidade ordinária
b) Constitucional

c) Comunitário
d) fontes informais
Remonta à Grécia Antiga as primeiras manifestações de ideia de vinculação
administrativa à legalidade – Oração de Péricles – “ não infringimos a lei nos assuntos
públicos” – Aristóteles – O Governo justo é o governo das leis – enquanto garantia da
isenção de paixões.
Diversidade de vinculações: entre a juridicidade e a boa administração -

1. Vinculação absoluta/ rígida – desde que se encontre diante de normas jurídicas
que são regras e não princípios, incorporando uma solução de “ tudo ou nada “
revelando momentos de certeza, segurança e previsibilidade decisória
administrativa.
2. Vinculação relativa/ flexível – Se tiver como parâmetro subordinantes
princípios jurídicos (e não regras jurídicas) envolvendo a necessidade de
soluções de ponderação ou balanceando entre diferentes princípios
concorrentes – numa manifestação de momentos de flexibilidade e abertura
decisórias da AD. PÚBLICA.
A atividade da AD. PÚBLICA pode estar mais ou menos vinculada verificando-se que
existem sempre graus diversificados de autonomia da vontade da AD. PÚBLICA –
permitidos por lei – a discricionariedade administrativa possibilita a escolha de uma
solução entre várias possíveis dentro parâmetros de normatividade – é o exemplo dos
conceitos indeterminados – a boa-fé – é a ideia da eficiência da melhor solução
possível. A implementação administrativa das vinculações sempre teleologicamente
subordinadas à prossecução do interesse público exige tanto mais quanto maior for o
espaço de discricionariedade ou a escassez dos meios disponíveis para fazer face às
necessidades a satisfazer – níveis de eficiência.
Não basta administrar há sempre que procurar administrar o melhor possível
obtendo uma ótima administração – vinculação ao princípio da eficiência ou da boa
administração.
Vinculação administrativa
a) Juízo da legalidade - Avaliação de conformidade jurídica da conduta
administrativa com juridicidade vinculativa – “ está ou não está essa conduta
de acordo com o preceituado na lei?”
b) Juízo de Mérito – Envolvendo agora uma avaliação ou um juízo em torno da
conveniência, oportunidade e eficiência da conduta adotada à luz de critérios
extrajurídicos de decisão – “Terá sido essa conduta a melhor no âmbito das
condutas legalmente possíveis?”
Desrespeito pela vinculação


a) Inconstitucionalidade – Consubstanciando a violação direta e imediata das

normas da constituição formal pela Administração Pública , sem qualquer
intermediação normativa.
b) Ilegalidade – Enquanto um agir administrativo objetivamente desconforme à
juridicidade ordinária.
Pode assumir uma dupla configuração – direta ou indireta –
Poderá ser uma direta violação à normatividade , fazendo o que a lei proíbe ou
deixando de fazer o que a lei impõe – ilegalidade “ tout court “
Poderá ser violação indireta (maliciosa) da normatividade – respeitando-se as palavras
da lei para se alcançar um prepósito ou resultado por ela vedado – trata-se de fraude à
lei – não há fraude à lei sem ilicitude , mas pode existir ilegalidade/
inconstitucionalidade por erro ( sem ilicitude ).
c) Ilicitude – traduz um ato de vontade consciente do decisor e expressa uma

conduta administrativa intencionalmente desenvolvida em termos dolosos ou
negligentes e contrária à juridicidade – A invalidade é sempre uma conduta
antijurídica.
Nem toda a ilegalidade ( ou inconstitucionalidade ) do agir administrativo se

reconduz a uma situação de ilicitude apesar de toda a ilicitude administrativa
envolver sempre a violação à juridicidade – não há fraude à lei ( ou à
Constituição ) sem ilicitude – podendo haver ilegalidade por simples erro.
A invalidade da conduta administrativa pode encontrar como formas de

desvalor jurídico:
1. A anulabilidade
2. A nulidade
3. A inexistência
O ordenamento jurídico português pauta-se por dois diferentes princípios gerais:
1. Os atos violadores de normas de Direito Privado têm como desvalor – a regra a
nulidade.
2. Os atos violadores de normas de Dto. Administrativo têm como desvalor – a
regra da anulabilidade.
A principal garantia de vinculação administrativa à normatividade reside na sua
sujeição ao controlo pelos tribunais e isto tem um duplo sentido:
1. A limitação preventiva ou repressiva do agir administrativo por parte dos
tribunais – traduz uma manifestação de interdependência entre o poder
judicial e o administrativo.

3º CONCEITO – RESPONSABILIDADE
A Responsabilidade da A.P – envolvendo a obrigação de prestar contas das suas ações

e ou omissões encontra em quadruplo fundamento –
1. Se administrar é gerir interesses alheios a título delegado aquele que
administra tem de responder perante o titular pelos termos de como exercer
essa mesma gestão.
2. Na responsabilização – administrativa reside a garantia da subordinação da A.P
ao Direito.
3. O princípio republicano – desde a formulação aristotélica da República ( como
modelo de subordinação às leis baseada na vontade da maioria – envolve
paralelamente à representatividade – o controlo do poder e a responsabilidade
política.
4. O princípio democrático – sendo elemento integrante do Estado de Dto.
Democrático, exige uma administração legitimada por uma maioria política e
postula um princípio de responsabilidade Democrática da AD. PÚBLICA.
A responsabilidade da AD. PÚBLICA – decorre da garantia do Estado de Direito
Democrático – a possibilidade de responsabilizar quem exerce o poder reforça o
entendimento de que o exercício do poder é sempre um serviço. Um mandato sujeito
a prestação de contas e nunca um privilégio outorgado em benefício do seu titular.
Há:
1. Responsabilidade por ação –
2. Responsabilidade por omissão –
Controlar a conformidade do agir administrativo face à juridicidade – se a AD. PÚBLICA
adotou ou não uma conduta inválida em termos objetivos ( ilegalidade/
inconstitucionalidade) ou subjetivos (ilicitude) – Controlar o mérito da atuação
administrativa em termos de oportunidade, conveniência e eficiência, averiguando se
foi respeitado o princípio da boa administração.
1. Controlo da eficácia – foi a conduta adotada apta, tecnicamente para produzir
os efeitos desejados?
2. Controlo de efetividade – Foram alcançados os efeitos pretendidos?
3. Controlo de eficiência – Foram os resultados alcançados os melhores possíveis
em termos de qualidade, tempo e meios (humanos e financeiros)?
Diferentes manifestações da responsabilidade administrativa:
1. Responsabilidade política
2. Contenciosa – resolução de conflitos por tribunais

3. Civil – acções ou omissões administrativas geradoras de danos são passíveis de

determinar uma obrigação de indemnizar – por culpa, ou dolo, ou negligência ,
com ilicitude ou licitude.
4. Criminal – Gravidade da ilicitude de certas condutas administrativas
5. Disciplinar – infrações disciplinares – todo aquele que exercendo funções
públicas viola deveres inerentes ao exercício dessas funções.
6. Financeira – dirige-se a todos aqueles que gerem património público ,
envolvendo a prática de atos financeiros públicos violadores de normas
referentes à realização de despesas públicas.
7. Internacional e Europeia - O Estado pode ser chamado a declarar
responsabilidades se não cumprir normas internacionais – Ao TIJ – Ao TEDH – e
da União Europeia – Tribunal da Justiça.
Responsabilidade civil da AP –
2 Diferentes destinatários –
i) Responsabilidade por natureza pessoal – se incidir sobre a pessoa do
titular das estruturas orgânicas da administração – Ex: Responsabilidade
civil de A que é o Ministro da Finanças.
ii) Responsabilidade de natureza institucional – versa sobre as entidades ou
órgãos administrativos
A responsabilidade administrativa mostra-se suscetível de se efetivar em diferentes
cenários:
i) Responsabilidade infra administrativa;
ii) Responsabilidade judicial – ação contra o Estado junto de um tribunal
judicial, administrativo, ou arbitral.
iii) Responsabilidade política concentrada – apreciação pela AR de atos
administrativos do Governo referentes às privatizações.
iv) Responsabilidade política difusa – Perante o eleitorado ou a opinião pública
– agora numa típica situação
Efeitos –
1) Atos sancionatórios – ex: Condenação judicial do Estado ao pagamento de uma
indemnização , aplicação de uma sanção disciplinar.
2) Atos absolutórios – ex: arquivamento de um processo disciplinar.
3) Recomendações – ex: A AR recomenda que o Governo baixe o valor das taxas
hospitalares.
4) Atos informais – formas inorgânicas de efetivação da responsabilidade
administrativa.

Aula Teórica 4º - ponto 5º

Relacionamento do particular face à ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.
Vocabulário relativo aos particulares no seu relacionamento com a AD. PÚBLICA. – 3
ideias:
i) Relação Administrativa
ii) Pretensão
iii) Garantias
i) Relação Administrativa – Traduz um nexo ou um vinculo que se

estabelece entre 2 ou mais sujeitos – assumindo relevância
administrativa sempre que envolva a intervenção da AP.
ii) A Pretensão – Consubstancia o conteúdo de um pedido formulado
pelo particular à AP ou contra a AP – funcionando como pressuposto
de uma relação a constituir ou efeito de uma relação já constituída.
A pretensão - É um ato de vontade do particular envolvendo uma
conduta ( ativa ou omissiva ) da AP.
iii) As Garantias – São posições jurídicas de vantagem para os
particulares face à AP alicerçando ou fundamentando pretensões
relativas a condutas administrativas: as garantias são trunfos que a
ordem jurídica coloca à disposição dos particulares no seu
relacionamento com a AP.
O Direito da AP não se limita a regular a sua organização e o seu agir, compreendendo
também normas relacionais – as que traduzem ou envolvem um contacto ou
relacionamento entre a AP e os particulares.
Relação Administrativa – A relação entre os particulares e a AP pode conhecer 3
diferentes configurações:
i) Relações Gerais do Poder
ii) Relações especiais do Poder
iii) Relações jurídico-administrativas
Relação Geral de Poder – formas de relação comum a todos , tendo sempre

fundamento numa norma , traduzem a situação em que se encontram todas as
pessoas que localizadas no território de um Estado estão sujeitas à respetiva ordem
jurídica – envolvendo a titularidade de direitos e cumprimento de deveres, num
modelo de progressiva subordinação de todas as partes a uma ordem jurídica comum.
Tipos de relações gerais de poder –
i) Alicerçadas na Constituição;

ii) Baseadas num ato legislativo;

iii) Oriundas de regulamento administrativo;
iv) Provenientes de contrato envolvendo a AP e dotado de efeitos face a
terceiros – “contrato normativo” , “convenção – lei” , “contrato de efeitos
regulamentares” –
São dotadas de eficácia “ erga omnes” circunstância de se referirem a uma pluralidade
indeterminável de sujeitos – fala-se por isso de situações jurídico – administrativas
“erga omnes” – e não de conceito de relação administrativa.
Relações Especiais de Poder - Consubstanciam situações jurídicas em que um

particular encontrando-se numa posição diferente face aos cidadãos comuns se
encontra por estar inserido numa determinada organização pública adstrito a um
acréscimo de vinculações restritivas da sua liberdade.
EX: Um funcionário público, um militar , um presidiário, um utente do serviço nacional
de saúde.
Clássica relação jurídico – administrativa – é um vinculo jurídico concreto constituído
por via unilateral ou bilateral entre a AD.PÚBLICA e um ou uma pluralidade
determinada de particulares.
Todas as relações jurídicas são compostas por situações jurídicas e a sua concretização
pressupõe ou envolve o desencadear de um procedimento administrativo – o
procedimento enquanto conjunto de atos e formalidades do itinerário decisório da
AD.PÚBLICA envolve participação e diálogo – habilitando uma ponderação avaliativa
entre interesse público e todos os demais interesses intervenientes.
Tipologia das relações jurídico- administrativas:
Quanto à sua estrutura:
a) Simples - um único elemento – uma pretensão dirigida pelo particular à AP.
b) Complexa – integram uma pluralidade de elementos por exemplo: o
contribuinte perante a AP.
As relações jurídico-administrativas sendo sempre por base e natureza plurisubjetivas
– dizem respeito a mais de um sujeito.
Nem todas as relações jurídicas envolvem o exercício de poderes exorbitantes ou de
autoridade por parte da Administração Pública junto dos particulares, podendo
diferenciar-se no que diz respeito ao seu conteúdo, 3 diferentes situações:
i) Relações jurídico-administrativas - que comportam o exercício de poderes
de autoridade da AP face aos particulares.
ii) Relações jurídico-administrativas- que assentam numa paridade ou
tendencial igualdade entre a AP e os particulares.

iii) Relações jurídico-administrativas - que proporcionam ao particular uma

posição de supremacia face à AP.
As relações jurídicas envolvendo a AP e os particulares podem

concatenar-se com a ordem jurídica à luz de 3 enquadramentos:
i) Existem relações jurídico-administrativas baseadas num título

válido – fundado numa das 2 formas de expressão de vontade
jurídica da AP:
1. ATO UNILATERAL – de destinatário determinado ( ato
administrativo );
2. ATO BILATERAL – Contrato da AP.
ii) Existem relações jurídico-administrativas alicerçadas num título

jurídico inválido que gerando a própria invalidade dos seus efeitos, são suscetíveis
de assumir uma de 2 configurações:
1. Caso da anulabilidade – o ato produz os seus efeitos até ser
“removido” da ordem jurídica.
2. Caso da nulidade – ou inexistência jurídica: o ato nunca
produziu efeitos jurídicos.
ii) Existem relações jurídico-administrativas que sem desenvolvem

“sem título jurídico” correspondendo a situações de facto
enquadráveis em múltiplas configurações:
1. Relações constituídas (invalidamente) a “descoberto” de

qualquer título – ex: a destruição de um edifício pelos
serviços administrativos, sem título jurídico ordenando essa
destruição; ou impedir um aluno de entrar na sua escola
pública sem que lhe tenha sido movido qualquer processo
disciplinar.
2. Relações resultantes da atribuição de efeitos jurídicos a
situações de facto decorrentes de nulidade e inexistência.
3. Relações geradas por uma situação de estado de
necessidade administrativa . segundo o postulado
“necessitas non habet legem” – num cenário de fortes cheias
, estando em causa salvar vidas e a proteção civil pega num
barco que estava fechada , arrombando-a.
4. Relações decorrentes da tolerância da AP face a situações
factuais envolvendo particulares.
5. Relações de natureza “para-contratual” que sem se
fundarem num contrato, têm uma proximidade estrutural
com o contrato:

i) Relações contratuais de facto - permite extrair a

existência de um acordo tácito envolvendo a AP –
estacionar o carro num estacionamento autárquico.
ii) Relações pré-contratuais – antes da existência de
qualquer vinculo contratual com a AP – à luz de
deveres de lealdade, segurança, e informação
durante os preliminares negociais.
iii) Relações resultantes da pós-eficácia de vínculos
obrigacionais com a AP - designada “culpa post
pactum finitum” – dever de manter em sigilo
profissional ou guardar o segredo de Estado por parte
de um funcionário público , após cessar o exercício
das suas funções.
Na sua projeção temporal as relações jurídico-administrativas entre a AP e os

particulares pode assumir a seguinte configuração:
i) R.J.A DE EXECUÇÃO INSTANTANEA - todas aquelas que esgotam a produção
de efeitos num só momento – passagem de um vinculo numa autoestrada
envolvendo o pagamento de uma portagem; realização de um exame num
estabelecimento público de ensino; realização de um exame num hospital
público.
ii) R.J.A DE EXECUÇÃO CONTINUADA – são aquelas que perdurando no tempo,
envolvem um trato sucessivo – por exemplo : a que resulta de um contrato
de concessão de construção e exploração de uma autoestrada; inscrição na
Ordem dos Advogados de um jurista como advogado; atribuição de licença
para a instalação e funcionamento de uma fábrica.
2º VOCÁBULO – PRETENSÃO
Pretensão – como o conteúdo de um pedido como um ato de vontade pelo qual se

solicita ou exige qualquer coisa a alguém ( dirigida pelo particular à AP ou contra a AP )
– traduzindo um “poder jurídico de realizar um interesse relevante”- Poderá formular
um decisão favorável por parte do seu destinatário , mas uma coisa é aquilo que se
pede, outra é aquilo que se tem o direito de obter – expetativa de uma decisão
favorável.
Tipos prestacionais:
1. Prestação de facto ou de “facere” – envolvendo a prática de uma ação –
prestação de facto positivo –
i) Atribuição por uma entidade pública de uma bolsa de estudo.

ii) Emissão de um certificado de licenciatura por uma entidade pública ou

constituindo uma prática de uma omissão
Prestação por facto negativo –
i) Não revogar um ato constitutivo de direitos que seja válido.
ii) Não usar violência policial, à luz do princípio da proporcionalidade para
desmobilizar uma manifestação.
2. Prestação de “dare”- consubstanciam-se na entrega de uma coisa , colocando
alguém no controlo material de uma coisa corpórea.
i) A entrega ao interessado do certificado de licenciatura
ii) A entrega de um cheque que consubstancia o subsídio ou a bolsa
concedidos por entidade pública.
3. Pretensão primária – o pedido de licença de habilitação de um imóvel acabado
de construir, para obter uma primeira disciplina jurídica de uma situação da
vida.
4. Pretensão secundária – pode incidir sobre uma anterior decisão jurídica –
pedido de melhoria de nota, pedido de revogação de um ato desfavorável.
Dimensão processual e material da pretensão

1. A pretensão surge como uma situação jurídica autónoma localizada numa via
intermédia entre o direito adjetivo e o direito substantivo.
2. A relação processual – Desencadeada pelo formular de uma pretensão ,
assumindo uma natureza instrumental face à pretensão solicitada , envolve
sempre o direito a obter uma decisão (princípio da decisão) – a qual se mostra
possível 2 distintos conteúdos:
i) A decisão pode ser meramente formal, envolvendo uma apreciação sobre
os pressupostos do conhecimento do seu conteúdo material: pedido de
uma revisão da prova escrita entregue depois do prazo fixado no
regulamento de avaliação da FDL.
ii) A decisão pode pelo contrário incidir sobre o mérito ou o fundo da
pretensão formulada, sem que isto signifique um conteúdo favorável ao
pedido.
3. A relação material - que a ordem jurídica confere à pretensão formulada
mostra-se passível de investir aquele a quem foi dirigida (órgão decisor) de 3
possíveis habilitações decisórias:
i) Pode tratar-se de uma norma impositiva – o decisor encontra-se vinculado
a decidir favoravelmente a pretensão significando isto que o particular é o
titular de um direito subjetivo.
ii) Poderá tratar-se de uma norma proibitiva – o decisor está agora vinculado
a decidir desfavoravelmente a pretensão formulada traduzindo a ausência
de qualquer tutela substantiva do pedido formulado – natureza ilegal e
ilícita.

2 Situações de ilegalidade ou ilicitude:

1) A que assume natureza criminal: pedido particular para usar um
veículo do Estado para fazer mudança de casa.
2) A que não assume natureza criminal: O pedido de realização de
uma segunda melhoria em que o aluno já tinha realizado
melhoria de nota.
iii) Norma permissiva: o decisor goza aqui de um poder discricionário que lhe
confere a faculdade de decidir favoravelmente ou desfavoravelmente a
pretensão ponderando-a à luz do interesse público. – Ex: pedido feito por
uma turma para que a matéria x não integre o exame escrito da disciplina y.
Os destinatários: Entre a AP e os tribunais:
1) A pretensão formulada pelo particular , podendo ser dirigida à AP ou contra a
mesma , tem nesta última hipótese como destinatário um tribunal.
2) Nem sempre as pretensões formuladas pelos particulares têm em vista a
defesa egoísta dos seus interesses próprios sendo também admissível que
visem a defesa da legalidade e do bem comum da coletividade: o Dto. De
participação popular e ação popular traduzem formas de subjectivização de tais
pretensões das particulares dirigidas à AP ou por via dos tribunais contra a AP.
Princípio da separação de poderes: determina a insusceptibilidade de os particulares

formularem junto dos tribunais administrativos pretensões alicerçadas em razões de
mérito do agir administrativo, existindo aqui um espaço reservado de decisão de tais
pretensões a cargo da AP, sem embarco de razões de legalidade poderem
fundamentar idênticas pretensões junto dos tribunais e da AP.
Na formação de pretensões junto da AP – os particulares podem solicitar 2 realidades
distintas:
1. Podem fazer valer – posições jurídicas substantivas – referentes a bens que
segundo o entendimento do autor da pretensão, o Dto. Material lhes garante,
trata-se de uma pretensão material – por exemplo o pedido de contratação de
um prof. auxiliar , depois de candidato ter sido aprovado no respetivo concurso
, obtenção de uma licença de construção para uma moradia.
2. Podem fazer valer posições jurídicas procedimentais - possuindo natureza
instrumental face às posições substantivas, visão influir no processo de
formação da vontade decisória da AP reforçando a sua legitimação, está em
causa uma pretensão de natureza procedimental.
Os tribunais são os últimos guardiões da vinculação das decisões administrativas à
juridicidade – as pretensões contra a AP requeridas junto de um tribunal são
verdadeiras garantias dos particulares.
Natureza jurídica: Mesmo sabendo que o formular de uma pretensão não conduz
necessariamente a uma decisão favorável ao reconhecimento da titularidade da

posição jurídica substantiva invocada , o simples formular pelo particular de uma

pretensão representa sempre o exercício de um Dto.Subjetivo. – Trata-se de um
direito e simultaneamente de uma liberdade fundamental – objeto de dupla
consagração constitucional.
1) As pretensões administrativas junto dos tribunais expressam uma faculdade
inerente ao Dto. De acesso aos tribunais – art.20/1 CRP e uma tutela
jurisdicional efetiva – art.20/5 e 268/4 e 5 CRP.
2) As pretensões junto da AP materializam manifestações do Dto. De petição –
art.52/1 CRP, os direitos de participação na vida pública – art.48/ 1 e 2 CRP , e
de participação procedimental art.267/5º CRP , e o Dto. à informação –
art.268/1/2/6º CRP.
Funcionando:
As pretensões contra a AP – junto dos tribunais como garantias dos particulares face a
anteriores decisões administrativas, desde que estas últimas tenham sido respostas a
anteriores pretensões dos particulares formuladas junto da AP, aquelas desempenham
a função de DTO. FUNDAMENTAL em 2º grau, uma vez que visam garantir a
conformidade à juridicidade da resposta administrativa à pretensão anteriormente
formulada pelo particular.
As pretensões dos particulares contra a AP efetivam-se junto dos tribunais do Estado
e de tribunais arbitrais, sabendo-se que obedecem aos seguintes traços nucleares:
1. Tais pretensões consubstanciam-se em ações, providências cautelares e
recursos a decisões judiciais.
2. As ações judiciais contra a AP não se limitam a defender interesses egoístas dos
seus autores (conceção subjetivista), revelando também a propósito de defesa
da juridicidade ( conceção objetivista).
3. As sentenças que incidem sobre pretensões judiciais dos particulares são por
via de regra passíveis de recurso para outro tribunal – princípio do duplo grau
de jurisdição.
3º VOCÁBULO – GARANTIAS
A subjectivização do controlo da AP-
1. Meios de reação dos particulares: tais meios controlando e sancionando a
atuação administrativa consubstanciam verdeiros “trunfos” contra o agir
administrativo e que funcionam como garantias do particular.
2. Nem sempre as garantias dos particulares incidem sobre decisões favoráveis a
anteriores pretensões por si formuladas junto da AP – As garantias também
podem ter como objeto:
i) As decisões administrativas – condutas oficiosas da AP

ii) Situações de omissão administrativa indevida

iii) Situações de perigo de uma provável decisão ou conduta
administrativa lesiva.
iv) Condutas materiais da AP lesivas da legalidade objetiva ou de posições
jurídicas dos particulares.
As garantias não se limitam a fazer valer os direitos e interesses legalmente protegidos
dos particulares, conferindo-lhes uma vocação de natureza predominantemente
subjetiva – registando-se que as garantias também podem ter por objeto a pura defesa
da legalidade face a ações ou omissões ilegais da AP: função objetivista e subjetivista
das garantias.
As garantias – podem visar impedir ou evitar a adoção de um conduta administrativa
ilegal, inconveniente ou inoportuna assumindo uma postura preventiva ou tende-se já
consumado a conduta as garantias procuram agora remover os seus efeitos, evitar a
sua continuação ou aplicar sanções, hipóteses em que as garantias desempenham um
papel repressivo.
As garantias – tomando o particular participante dos mecanismos de controlo da AP,
funcionando como sujeito propulsor de meios de fiscalização do agir administrativo.
As garantias reforçam o protagonismo dos particulares no moderno ordenamento
regulador da AP.
Há obrigação legal de controlo?
Não têm os particulares, qualquer dever de denúncia de ilegalidade, inconveniência,
ou de inoportunidade das decisões administrativas: as garantias fazem os particulares
participar no controlo da AP – se assim entenderem, nunca sendo legítimo a ordem
jurídica impor-lhes uma tal obrigação , salvo tratando-se de um Estado totalitário.
Num Estado Democrático – a ninguém pode ser imposta a obrigação de denunciar
situações que prejudiquem o próprio junto de autoridades públicas:
Tipologia: perspetiva interna – as garantias dos particulares face ao agir
administrativo podem assumir uma tripla configuração:
a) Garantias políticas – emergem do texto constitucional e expressam uma
dimensão política do controlo administrativo, podendo resumir-se a 5
principais figuras:
O direito de sufrágio – art. 49º CRP,
O direito de participação na vida política e na vida pública – art. 240/1º CRP ,
O direito de iniciativa popular – art. Art.167º/1º CRP e art.115/2º CRP,
O direito de petição art. 52º/1º CRP e
O direito de resistência art.21º CRP.
b) Garantias administrativas – são meios ao dispor dos particulares para junto da
Administração Pública acionar o controlo ou fiscalização da sua conduta , numa
manifestação de conferir uma chance de a AP corrigir o seu agir, em termos de

legalidade ou de mérito, sob impulso dos cidadãos, usando para efeito três
diferentes instrumentos garantísticos:
As garantias petitórias –
As garantias impugnatórias –
A queixa ao Provedor da Justiça – art. 23/1º CRP – podendo ter por objecto
ações ou omissões da AP, a sua denúncia junto do Provedor de Justiça,
vinculando-o a proceder à sua averiguação, nunca pode envolver o exercício de
qualquer apreciação com poder decisório, limitando-se, se considerar
justificada ou pertinente a queixa, dirigir recomendações às autoridades
administrativas competentes, visando prevenir ou reparar injustiças.
c) Garantias judiciais – envolvendo todos os meios de controlo da atuação
administrativa por via dos tribunais, as garantias judiciais podem efetivar-se
junto dos tribunais do Estado – tribunais administrativos ou judiciais e de
tribunais arbitrais, determinando a formulação de pretensões contra a AP.
d) Garantias internacionais e europeias - garantias substantivas, garantias
procedimentais, garantias contenciosas , garantias administrativas e garantias
políticas –
Aula teórica – “Revolução Administrativa” – Pressupostos

metodológicos do Direito Administrativo do século XXI – ponto
6º
Mudança estrutural da administração:
a) Como ocorreu?
b) Como se manifesta?
Esta mudança estrutural da administração levou a que se pusessem em causa grande parte das
certezas administrativas.
i) Novas preocupações de segurança – somos todos potenciais terroristas; liberdade

condicionada pela segurança; Hobbes é o grande vencedor – o Estado existe para a
segurança;
ii) Existência de conceções diferentes de interesse público;
iii) Lei, que era entendida como um ato perfeito pelos liberais agora é elaborada por
aqueles que existem e não pelos melhores – a lei perfeita é uma utopia, é
impossível ter em conta todas as circunstâncias;
iv) Crise da República – há mais veículos da democracia do que a democracia

representativa parlamentar; cada vez mais temos predominância do executivo na
feitura das leis;

v) Hoje há desvalorização e transformação do Estado – o estado concorre com

supranacionais (Europeia União); o estado sofre concorrência de entidades
intraestaduais.
11 – 9 – 2001 É ALTERAÇÃO DE PARADIGMA!
Observações avulsas:
Setembro de 2008 – Crise financeira; pode o Estado continuar a gastar em prestações

sociais aquilo que gastava? Será legítimo que as gerações futuras andem a suportar o estilo de
vida das gerações presentes?
Crise da soberania externa do Estado – um Estado (EU) não pode ter vontade
soberana: enquanto devedor é igual a um particular devedor nas mãos do credor.
Administração de vigilância (you are being watched) – até prova em contrário é-se um
presumível criminoso.
Crise – administração de austeridade a desmontar o Estado social.
Administração tecnológica – então e os nabos? Problemas de privacidade inerentes!
Conflitualidade da administração – a base está na Constituição, que é compromissória

e programática; os particulares procuram alicerçar as suas prevenções em artigos
constitucionais, até em posições contrárias (administração interprete da Constituição).
Decisões da administração vistas nos seus efeitos a médio/longo prazo – a Administração

tem de decidir a pensar no futuro (especialmente em matérias de ambiente, projeção
financeira e área social):
i) Administração conservadora – baseada no precedente; vive o hausto presente

presa ao passado;
ii) Administração predadora – vive o presente sem qualquer preocupação com o

futuro; também designada administração yolo;
iii) Administração sustentável – vive o presente preocupada com o futuro; acautela

direitos futuros; conduz à conflitualidade entre gerações (rotura social);
administração ligada à segurança social, défices orçamentais excessivos e dívida
pública – estado de permanente necessidade financeira.
Desafios à Administração:
Devemos ter uma administração domesticada pelo ius ou selvagem? – Força expansiva
do Direito Administrativo; hoje o direito privado é invadido pelo direito administrativo
(imperialização da administração); hoje, muito Direito Internacional Público e Direito da União
Europeia são direito administrativo.
A efetividade da Constituição está nas mãos da administração pública. Salienta-se o

direito ao ensino (que é garantido pela administração quando cria os sistemas e escolas
necessárias) e o direito à saúde (só se efetiva a previsão constitucional quando criados os
estabelecimentos pela administração).

O Direito Administrativo é um fenómeno cultural e a Administração ocupa cerca de

99% do Diário da República.
Falta o imperialismo administrativo.
Bases Juridicas da Administração pública: os sentidos da Adm. Púb. –

Material, orgânica, institucional e formal; Tarefas administrativas e a
função Administrativa – ponto 8º
O conceito de Administração Pública é um conceito polissémico podendo desdobrar-se em três
diferentes sentidos:
a) Administração Pública como Actividade;
b) Administração Pública como organização;
c) Administração Pública como poder ou autoridade;
A Administração Pública é, em primeiro lugar, uma actividade de gestão de recursos que visa a
satisfação das necessidades colectivas que se destinam à prossecução do interesse público,
traduzindo-se no bem comum da colectividade, podendo assim falar em administração pública
em sentido Objectivo ou Material.
Assim, é importante termos em consideração que:
- A Administração Pública materializa-se juridicamente na função administrativa, sem prejuízo

de existir também uma componente de natureza jurídica imediata, que se integra na função
técnica e também na função política;
- A gestão dos interesses públicos levada a cabo pela administração tem como titular o poder
político – o povo. Como tal, a actividade da administração encontra-se subordinada aos
titulares do poder soberano, determinando a prevalência da vontade constituinte e da
vontade legislativa sobre o querer da Administração pública. A actividade administrativa
encontra-se vinculada à lei e à Constituição. Sendo o povo legislador e ao mesmo tempo
destinatário de decisões legislativas e da actividade administrativa, acaba por ter um dever de
obediência.
Esse dever de obediência à administração pública pressupõe uma implícita regra de

conformidade da acção administrativa com a vontade constitucional e legislativa, envolvendo a
existência de mecanismos de controlo ou fiscalização dessa mesma exigência de
conformidade:
1- Aos tribunais cabe a ultima palavra dos termos de obediência à vontade titular de
soberania, sendo que este controlo reside na garantia objectiva de respeito
administrativo pela juridicidade e na garantia subjectiva das posições jurídicas
substantivas e procedimentais dos destinatários da actuação administrativa.
2- Na eexecução pela Administração Pública das sentenças judiciais tem por base a ideia
de Estado de Direito Democrático.

A Administração Pública, em segundo lugar, surge identificada como protagonista da

Actividade administrativa, como “administrador”, compreendendo neste sentido todas as
estruturas orgânicas encarregues de geris os recursos tendentes à satisfação dos interesses
públicos. Podemos falar agora em Administração Pública em sentido Subjectivo ou orgânico
podendo abranger diferentes realidades:
a) Estruturas decisórias de índole pública, que traduzem o exercício de funções públicas

que envolvem ou não um propósito empresarial e o exercício de poderes de
autoridade;
b) Estruturas decisórias de índole privada, que são cridas pela própria administração,
formando uma administração pública sob forma jurídica privada e outras sendo de raiz
privada exercem funções publicas, numa manifestação do exercício privado da função
administrativa.
Em terceiro lugar, a Administração Pública, atendendo aos interesses a seu cargo, goza de
meios de autoridade para decidir, em certos casos, unilateralmente o direito aplicável à
situação em concreto (autotutela declarativa) e em caso de desobediência dos destinatários,
independentemente de qualquer intervenção judicial, tem o poder de recorrer à força para
impor a sua vontade (autotutela executiva). Assim, a administração participando no exercício
da autoridade soberana do poder publico, revela o seu sentido formal que se concretiza no
designado poder administrativo.
Plasticidade das necessidades a cargo da Administração Pública
A flexibilidade entre as necessidades colectivas cujaa satisfação está confiada à administração

publica ou que pelo contrário se encontra sujeita a formas de administração privada, depende
sempre de opções politicas, que gera seis principais efeitos na Administração pública:
1- Crescente e inevitável dependência política da administração publica;
2- A CRP pode tornar-se, num contexto definidor das funções do Estado, fonte reveladora
de um conceito material de função administrativa, servindo igualmente de alicerce
habilitador de um modelo de recorte da fronteira entre necessidades colectivas da
satisfação publica e/ou satisfação privada.
3- A linha de fronteira quanto ao tipo de satisfação das necessidades colectivas mostra-se

sempre financeiramente comprometida, sabendo-se que um reforço do protagonismo
da administração publica envolve um instável acréscimo de custos financeiros
traduzido no aumento de impostos ou da divida publica.
4- Desde meados do século XX, assistiu-se a uma irreversível propensão para o

progressivo aumento do espaço de necessidades colectivas a cargo da Administração
publica;
5- O aumento das necessidades colectivas a cargo da administração publica deslocou o

centro decisório estatal do órgão parlamentar para o órgão governativo, designando-
se por estado Administrativo. A constituição e a democracia tornam-se “reféns” da
Administração Pública;
6- Devido à crise financeira e económica iniciada em 2008, observou-se um repensar das

tarefas a cargo da funºção administrativa: observando-se uma redução da

administração publica em sentido orgânico-subjectivo e material-objectivo,

registando-se um recuo das áreas de intervenção prestacional publica.
A flexibilidade e a plasticidade das necessidades colectivas a cargo da Administração publica,

têm limites decorrentes das vinculações constitucionais e internacionais, além de que existem
algumas necessidades colectivas que nunca podem deixar de pertencer na sua prossecução à
Administração Pública. Necessidades essas como:
• Defesa Nacional;
• Segurança do Estado e Administração Interna;
• Administração da Justiça e Administração eleitoral;
Multiplicidade de tarefas da Administração Pública
Com vista à satisfação das necessidades colectivas, a Administração leva a cabo uma
multiplicidade de tarefas. As prinipais tarefas da administração Pública são:
• Recolha e tratamento de informação;
• Previsão e antecipação de riscos;
• Regulação ordenadora;
• Execução de anteriores decisões;
• Controlo da actuação;
a) Recolha e tratamento de informação:
A recolha e tratamento de informação vão predeterminar as soluções de órgão superiores. Só

a Administração possui os meios humanos e técnicos para uma boa recolha informativa.
b) Previsão e antecipação de riscos:
Assistimos a uma evolução de uma “sociedade técnica de massas” para uma “sociedade de
risco”, ora o risco pressupõe a técnica e a técnica gera o risco.
Numa sociedade de risco, a Administração publica torna-se permeável às temáticas da

prevenção e minimização dos riscos públicos, submetendo a regulação e controlo, à luz de
preocupações de protecção e confiança, diversos domínios de actividade: desde segurança
alimentar, ambiental,, de infra-estruturas, dos sistemas informáticos, transportes e rodoviária;
riscos de epidemias, incêndios, sismos ou vulcões; desastres nucleares e atentados terroristas;
A administração Pública trabalha com previsões e hipóteses, sustentadas em estudos técnicos

e científicos, sem ter uma realidade factual certa: a Administração prevê e antecipa
necessidades futuras da sociedade, agindo subordinada a uma condição implícita de evolução,
conforme a realidade factual, numa situação de permanente relevância do erro nos
pressupostos decisórios ou de uma inevitável alteração de circunstâncias futuras.
c) Regulação ordenadora:

A Administração desenvolve uma tarefa decisória que, baseada em situações factuais da vida
social, se traduz na regulação ordenadora e conformadora de tais situações (regulação
primária) ou de anteriores decisões jurídicas versando sobre tais situações (regulação
secundária).
d) Execução de anteriores decisões:
e) Controlo da actuação:
A Administração pública desenvolve ainda uma tarefa de controlo, fiscalizando, por iniciativa
própria ou a pedido de terceiro, averiguando a conveniência de acções ou omissões
resultantes: da sua própria conduta, da conduta de privados que exercem funções públicas, da
conduta de particulares que sem exercerem funções publicas, desenvolvem actividades do
sector privado ou do sector cooperativo e social com relevância ou utilidade publica, à luz do
principio da proporcionalidade, justifica essa intervenção do controlo administrativo.
8.3 – Multiplicidade de tarefas da AP

Toda a AP envolve a implementação de tarefas: A AP visando a satisfação de necessidades
coletivas desenvolve uma multiplicidade de tarefas que assumindo natureza instrumental
procura alcançar um propósito, neste domínio se integram sem prejuízo do seu cruzamento as
seguintes principais tarefas da AP:
a) Recolha e tratamento de informações;

b) Previsão e antecipação de riscos;
c) Regulação ordenadora;
d) Execução de anteriores decisões;
e) Controlo de atuação;
a) Recolha e tratamento de informações – A multiplicidade de fontes de informação

em parte resultantes do reforço da complexidade e pluralidade de interesses
envolvidos fez aumentar o protagonismo da AP , a decisão administrativa ,
legislativa e política encontra na informação revelada o seu pressuposto e
condicionamento – a informação dada predetermina o resultado decisório.
b) Previsão e antecipação de riscos – Numa sociedade multirisco a AP mostra-se
especialmente permeável às temáticas da prevenção e da minimização dos riscos
públicos submetendo a regulação e a controlo, à luz de preocupações de proteção
da confiança , diversos domínios de atividade desde a segurança alimentar , a
ambiental, de infraestruturas , dos sistemas informáticos , transportes e rodoviária
, os riscos de epidemias , incêndios , sismos, vulcões, atentados terroristas entre
outros.
c) Regulação ordenadora – Resolve por via unilateral ou bilateral , situações
concretas através da aplicação de critérios normativos de decisão. Elabora normas
e prepara decisões do poder político ( administração eleitoral ) do poder legislativo
( elaborando estudos preparatórios , pareceres técnicos e projetos de diplomas
legais) e até do próprio poder judicial ( serviços de secretaria dos tribunais).
d) Execução de anteriores decisões – faz através da da emanação de de atos
jurídicos , podendo também ser feito através de uma atividade material ou

prestacional de bens e serviços tendentes à satisfação concreta de necessidades

coletivas.
e) Controlo da atuação – fiscalizando por iniciativa própria ou de terceiro
averiguando ou ajuizando da validade, da conveniência ou da oportunidade de
ações ou omissões resultantes da sua própria conduta, da conduta de privados
que exercem funções públicas.
8.4 – Função Administrativa e a Administração Pública.

A função administrativa traduz uma função constituída do Estado, pois foi criada e encontra-se
moldada pela Constituição, à luz de uma legitimação de autoridade soberana paralela à função
legislativa e à função judicial, sem embarco de duas especificidades:
1. A função administrativa tem de respeitar a lei e a Constituição art. 266/2º CRP

2. As decisões dos tribunais detentores exclusivos da função jurisdicional são sempre
obrigatórias e prevalecem sobre as de quaisquer outras autoridades – art.205/2º
CRP
TAREFAS ADMINISTRATIVAS + PODERES = FUNÇÃO ADMINISTRATIVA
Atribuição Competência
A AP é a protagonista do exercício e implementação da função administrativa, significando isto

que as necessidades coletivas a cargo da AP consubstanciam o espaço material em que se
desenvolve e move a função administrativa: o legislador e os tribunais não podem por força
do princípio da separação de poderes exercer a função administrativa.
Nem sempre se mostra clara a própria linha de fronteira entre a função administrativa e a
função política, pois existem matérias de índole política que envolvem o exercício de uma
atividade administrativa a segurança externa do Estado e a fiscalização da ZEE ou a afetação de
tropas para uma missão de combate , tal como existem matérias de natureza administrativa
que pressupõem ou envolvem opções ou efeitos de cariz político – encerramento de
maternidades no âmbito de concentração de partos em estabelecimentos de qualidade (…)
Conceito de função administrativa –
1. Integra toda a atividade pública que envolvendo satisfação de necessidades coletivas ,

não se consubstancia em emanar atos legislativos , definir opções politicas primarias
nem em produzir sentenças judiciais: há aqui uma formulação residual do conceito de
função administrativas face a todas as restantes funções do Estado é a função
administrativa tudo aquilo que revestindo de natureza pública, não se consubstancia
em legislar, julgar ou fazer política soberana.
2. As necessidades coletivas cuja satisfação se insere na função administrativa
encontram sempre o seu fundamento num ato jurídico-público – ( constituição, lei ou
sentença)

3. Visando a prossecução do bem-estar da coletividade a função administrativa envolve

a realização de cinco principais tarefas:
i) Ordenação da vida social
ii) Garantia da ordem e segurança pública ( PSP, Defesa Nacional)
iii) Realização de prestações sociais ( subsídios )
iv) Obtenção de recursos financeiros ( impostos, taxas …)
v) Gestão de meios humanos e materiais
4. Administrar é sempre agir, sendo inconcebível um Estado que não desenvolvesse uma
atividade administrativa diária – o postulado da continuidade dos serviços da AP
determina que a função administrativa é a única função do Estado que não encerra
para férias.
8.5 – Função Administrativa e poder administrativo: interações

O poder administrativo consubstanciando a parcela da soberania de Estado confiada às
estruturas integrantes da AP revela-nos os meios tendentes a alcançar esses propósitos – o
poder administrativo encontra-se sempre ao serviço da função pública, sabendo-se que esta
deverá implementar as tarefas e incumbências subjacentes ao modelo constitucional de
Estado.
O poder administrativo expressando uma parte de soberania do Estado goza de uma

legitimidade constitucional em tudo semelhante aos restantes poderes do Estado: a AP
enquanto titular do poder administrativo, possui uma autoridade decisória
constitucionalmente fundanda e legitimada em termos paralelos à AR exercendo função
legislativa ou aos Tribunais.
O princípio da separação de poderes garante ao poder administrativo um espaço de

intervenção decisória reservado imune a “invasões” ou intromissões dos poderes legislativo e
judicial – a reserva da AP “blinda” qualquer alternativa de o legislador usurparem o “feudo”
material da decisão garantido constitucionalmente à AP.
Sendo certo que o poder administrativo não pode contrariar a lei, a verdade é que a Const.
Não exclui por outro lado que o poder administrativo possa ir além da lei – o exercício de uma
atividade administrativa “praeter legem” diretamente fundada na Constituição mostra a
existência de uma AP independente do legislador. O poder administrativo também condiciona
a modulação do conteúdo da lei, predeterminando os termos da normatividade a que se
encontrará depois vinculado, verificando-se que antes de o poder administrativo estar
subordinado à lei , encontra-se o poder legislativo subordinado à AP.
A autonomia do poder administrativo – três manifestações:
i) Os atos produzidos pelo poder administrativo produzem efeitos por si, sem
dependência de intervenção judicial verificando-se que nem a sua invalidade por
contrariar normas legislativas impede a sua eficácia obrigatória e o inerente dever
de obediência pelos destinatários.
ii) Os meios de ação do poder administrativo – são passíveis de produzir efeitos sem
dependência da colaboração dos sujeitos seus destinatários, registando-se que o
cerne do poder administrativo consubstancia-se nos exercícios de atos unilaterais
de autoridade declarativa e executiva.

iii) O poder administrativo - possui sempre uma esfera discricionária de decisão

exclusiva , quanto área de liberdade conferida pelo legislador, por imperativo
constitucional, proporcionando-lhe uma reserva de escolha dos meios e das
soluções tendentes à prossecução do interesse público sem que o seu conteúdo
desde que respeite a juridicidade possa ser sindicado pelos tribunais.
Poderá haver uma suavização dos poderes administrativos: poder de paridade-

Poder de paridade – este poder encontra-se habilitado a servir-se de meios
reveladores de paridade jurídica no seu relacionamento com terceiros: a colaboração;
a cooperação e a concertação – por via contratual ou unilateral dependente de
aceitação , traduzem manifestações terminológicas de um poder da democracia
participativa.
Verificando-se que os meios de ação do poder administrativo se encontram

dependentes de uma concreta habilitação normativa, as normas de competência
assumem particular relevância na configuração do poder administrativo: definem o
alcance , o sentido e os limites do poder administrativo tanto nas suas relações com
os demais poderes, quanto na sua organização interna.
8.6 – Normas de competência e a organização interna do poder

administrativo –
Função e sentido das normas de competência –envolve sempre conferir meios ou o configurar
de efeitos referentes à intervenção do interesse público e estabelecem as condições básicas
para a validade das decisões que habilitam: fora dos poderes conferidos pelas normas de
competência não existe atuação válida do poder administrativo nem decisões administrativas
válidas.
As normas de competência gozam de uma posição hierárquica prevalecente face a todas as

decisões resultantes dos poderes que elas conferem: A norma de competência exerce uma
função heterovinculativa face a quem recebe poderes dessa mesma norma.
Será ainda a norma de competência - que constituiu fundamento habilitador da intervenção

da vontade da estrutura decisória na configuração de exercício dos poderes que lhe foram
conferidos.
Tipologias das normas de competência -
i) Normas que conferem competência – normas que atribuem poderes de

intervenção decisória à AP.
a) Normas tarefas ou incumbências públicas –
b) Normas de divisão ou separação de funções – a sua violação gera decisões
administrativas de usurpação de poderes.
c) Normas de atribuição – são as que procedem à distribuição da parcela e
interesses públicos a cargo das diferentes pessoas coletivas públicas que a
integram , passando tais interesses a constituir fins específicos de atuação de

cada uma as entidades , isto em termos tais que se uma prosseguir atribuições
integrantes da esfera de outra entidade pública, as respetivas decisões
administrativas encontram-se feridas por incompetência absoluta.
d) Normas de competência em sentido próprio - são as que no âmbito das
atribuições de cada entidade pública integrante da AP , repartem pelas
respetivas estruturas orgânicas as faculdades ou os poderes necessários para
se prosseguirem os fins próprios da entidade em que se encontram integradas
, observando-se que se uma entidade orgânica age no âmbito dos poderes
conferidos a outra estrutura que faça parte da mesma entidade pública sem
para que isto esteja habilitada , as decisões administrativas padecem de
incompetência relativa. Estas normas podem comportar-se em duas
situações:
✓ Normas de competência potestativa: conferem poderes para a AP
introduzir , unilateral e automaticamente alterações à ordem jurídica ,
constituindo, modificando ou extinguindo posições jurídicas;
✓ Normas de competência não potestativa: exigem o assentimento ou a
cooperação de outros sujeitos. Ex: normas de competência para a
negociação, celebração e execução de contratos, normas para a
nomeação do titular de um órgão.
ii) Normas que disciplinam o exercício da competência – são as regras ou princípios
que regulam os termos como os poderes conferidos à AP se expressam através da
prática de atos jurídicos – e de atos materiais. – os princípios gerais são os
seguintes:
✓ Princípio da legalidade da competência- a competência das estruturas
administrativas resulta diretamente da Constituição, da lei ou de princípios
gerais de Direito.
✓ Princípio da irrenunciabilidade da competência - os poderes conferidos
não podem ser objeto de renúncia pela estrutura administrativa a quem
foram confiados;
✓ Princípio da inalienabilidade da competência – os poderes também não
são passíveis de ser objeto de negócios jurídicos por parte do seu titular ,
encontrando-se proibida a sua transmissão a terceiro.
✓ Princípio do respeito pela delimitação material; territorial; hierárquica; e
temporal da competência. Ex: Territorial: Camara municipal de Lisboa não
pode praticar atos referentes a situações localizadas no território do
município de Almada. Hierárquica: a sua violação gera uma incompetência
em razão da hierarquia. Temporal: a competência exerce-se em relação ao
presente , salvo se a lei habilitar a prática de atos retroativos. O exercício
de competência relativo a um momento futuro e fora do alcance temporal
dos poderes do decisor mostra-se passível de gerar incompetência em
razão do tempo.
✓ Normas que fixam os pressupostos: ao exercício da competência –
Normas que determinam os fins do exercício da competência: A sua não
concretização gera – DESVIO DE PODER –
Normas que estabelecem limites materiais ao exercício da competência –
impondo condições e requisitos quanto ao objeto da decisão a adotar ao
abrigo da competência em causa. – se não forem respeitadas originarão –
VIOLAÇÃO DA LEI.

Normas que prescrevem o procedimento e a forma de exercício da

competência - a sua violação gera um vício de forma.
iii) Normas que regulam as normas de competência – são uma espécie de normas
sobre normas – normas se segundo grau as quais têm por objeto disciplinar as
próprias normas de competência.
✓ Normas que regulam a produção de normas de competência – as normas
constitucionais definidoras da competência legislativa da AR respeitantes a
matérias administrativas.
✓ Normas que disciplinam as relações entre as diversas fontes reveladoras
de normas de competência – art.112º/2/1ªparte da CRP – definindo o
principio da paridade hierárquica- normativa entre decreto-lei e lei.
✓ Normas que envolvem conflitos de normas de competência –
✓ Normas que definem critérios de interpretação de normas de competência.
Num contexto político e administrativo progressivamente internacionalizado e europeizado

revelando a existência de um conjunto significativo de matérias que deixaram de estar na
órbita exclusiva de decisão dos Estados, numa redução no domínio reservado de organizações
internacionais e supranacionais – as normas que regulam as normas de competência passaram
a assumir um particular destaque no relacionamento das diversas AP’s, situadas em espaços
de sobreposição decisória e potencialmente conflituantes e num outro sentido o poder
administrativo revelam-se cada vez menos soberanos.
- Breve ponto sobre a “revolução dos meios” –
✓ A progressiva aproximação dos vínculos laborais públicos ao regime dos trabalhadores

sujeitos ao contrato individual de trabalho vigente no âmbito do Dto. Privado- mostra-
se passível de suscitar delicadas questões de compatibilidade face à reserva
constitucional de função pública.
✓ Alienação do património imobiliário público , se alicerçada em motivações financeiras
de curto prazo de erário público pode revelar-se comprometedora do cenário global
do exercício da ação administrativa;
✓ O aumento das necessidades financeiras decorrentes da satisfação de níveis
demagógicos de bem-estar social , conduzindo ao estrangulamento fiscal da
sociedade;
✓ O recurso contratual a meios privados envolvendo também a realização de parcerias
público-privadas tem determinado uma redução da intervenção económica do Estado
com um aumento excessivo de custos financeiros;
✓ A privatização de serviços públicos , numa verdadeira “liquidação” do setor público
empresarial, e por via da redução de efetivos humanos e meios financeiros de
diminuição do nível prestacional do setor público administrativo , visam o
redimensionamento de todo o setor público criando zonas de AP mínima.
✓ A “demissão” do Estado de intervir em certos setores de atividade social, sendo ditada
por razões ideológicas neoliberais de natureza financeira pode levantar delicadas
questões de índole constitucional numa manifestação reiterada de um
desenvolvimento administrativo à margem da letra da Constituição escrita: um
modelo de uma AP “ não oficial” poderá tentar substituir a AP “ oficial”

Tipologia da AP: Principais dicotomias – ponto 9º

• Introdução:
Existência de várias administrações públicas:
1. Administração Material- corresponde à atividade da administração pública, traduzindo

a gestão de recurso e visando a satisfação de necessidades coletivas, que tem por
objetivo a prossecução do interesse público (associado à ideia de tarefas
administrativas);
2. Administração orgânica: corresponde ao protagonista da atividade administrativa,

compreendendo todas as estruturas orgânicas da administração pública encarregues
de gerir os recursos tendentes à satisfação de interesses públicos (ou seja órgãos
encarregues de concretizar as tarefas administrativas);
3. Administração formal: corresponde ao poder administrativo inerente à administração

pública que lhe permite, sem certas situações, definir unilateralmente o Direito
aplicável a uma situação concreta (autotutela declarativa) e ainda, no caso de
desobediência dos destinatários, recorrer à força para impor a sua vontade (autotutela
executiva);
Existência de 5 principais critérios de referência (enumerados pelo Prof. Paulo Otero) que
englobam várias dicotomias tipológicas da administração pública e que se relacionam com as
administrações acima referidas (material, orgânica e formal):
Importa referir que nenhuma das dicotomias tipológicas exclui as demais: existe o cruzamento
e a sobreposição entre dicotomias e critérios (muitos deles encontram-se intimamente ligados,
relacionando-se entre si).
9.2– Direito Regulador e tipos de Ad. Pública.

1º Critério- Direito Regulador: corresponde ao grau de adesão ou conformação
administrativa ao ordenamento jurídico que visa disciplinar a administração pública.
Administração de Direito Público- é aquela que mostrando-se passível de exercer poderes de
autoridade pauta o seu agir pela aplicação de normas de Dto. Administrativo e outros ramos
de Direito Público.
Administração de Direito privado-
Tem a sua atividade disciplinada, em via de regra, pelo Direito comum/Direito privado, não
gozando do privilégio de exercer poderes de autoridade. Talvez possamos aqui enquadrar os
poderes de paridade: a administração no seu relacionamento com terceiros encontra-se
habilitada a servir-se de meios reveladores de paridade jurídica (colaboração, cooperação por
via contratual ou unilateral) que pressupõe uma aceitação/rejeição por parte do particular. Em

vez de impor um gesto de autoridade, procura convencer num gesto de captura dos
interessados. Contudo nem sempre é assim: as entidades privadas podem ser encarregues da
gestão de interesses públicos (delegação de tarefas e poderes a privados). Existem ainda
entidades privadas que prosseguem interesses de natureza particular mas que adquirem uma
grande relevância jurídica. Ex: cruz vermelha portuguesa; Santa casa da Misericórdia- Passam a
ter um “toque” de administrativo, possuindo o estatuto de pessoas coletivas de utilidade
pública administrativa; IPSS (instituições privadas de solidariedade social); pessoas coletivas de
mera utilidade pública. É caracterizada: Princípio geral de liberdade (pode fazer tudo aquilo
que não se encontra proibido por lei); Tribunal diferente- Tribunal comum (por via de regra).
Administração vinculada:
A ad. pública vinculada, possuindo um reduzido espaço de integração autónoma da sua

vontade face às predeterminações da lei, desenvolve uma atividade marcadamente subsuntiva
das opções resultantes da normatividade reguladora da sua ação, sem margem criativa ou
liberdade de escolha dos pressuspostos, soluções, efeitos ou momento decisório. Como por
exemplo se verifica nas normas de competência do Ministério das Finanças.
Administração discricionária:
Goza de autonomia criativa (espaço de discricionariedade) dentro dos limites da

normatividade. A administração integra espaços deixados abertos pela lei, criando soluções e
configurando efeitos (autotutela declarativa e autotutela executiva). Ex: ensino superior- art.º
5º da LEO (autonomia financeira das Universidades)
Administração fundada na Constituição ( a melhor ) –
Se a Administração encontrar a habilitação do seu agir ou regulação da sua conduta em

normas da Constituição que, sem qualquer mediação legislativa lhe são diretamente dirigidas,
diz-se que estamos diante de uma Administração fundada na Constituição é o que se sucede à
luz do art. 18/1º CRP que em matéria de vinculação administrativa à aplicabilidade direta de
certas normas referentes a direitos fundamentais- ou no que diz respeito ao Governo à luz do
preceituado art. 199º/alínea g) da CRP – ora tanto o Prof. Paulo Otero como o Prof. Marcelo
Rebelo de Sousa, referem que este fenómeno está intrinsecamente ligado ao da “Constituição
Administrativa” – quando as normas de competência e de atribuição são emanadas da Lei
Fundamental e quando a mesma limita e faz vincular os órgãos da administração ao agir
administrativo vinculado constitucionalmente.
Administração fundada na legalidade - o fundamento imediato do seu agir encontra-se nos

diplomas legais infraconstitucionais, podendo-se distinguir duas modalidades (segundo o Prof.
Dr. Paulo Otero):
✓ Legalidade externa: a legislação em que se funda a Administração está intimamente

associada às relações entre a Administração e os administrados.
Por exemplo: os Códigos do IRS e do IRC aplicados pelo M. Finanças.

✓ Legalidade interna: normas que fundamentam a organização e funcionamento intra-

administrativo, cujos efeitos se esgotam no interior da administração.
Por exemplo: os regulamentos internos da administração - são normas gerais e abstratas de

escalão inferior às leis, tendo como destinatários os agentes administrativos nessa qualidade
[visam a organização e o funcionamento da administração].
Utilizando o esquema da pirâmide normativa de Kelsen, estando a Constituição no topo e os

escalões inferiores (lei, regulamentos, etc...) terem de estar em conformidade com o nível
superior, de modo a haver coerência no sistema jurídico, importa mencionar que, em regra, a
Administração fundada na lei estará indiretamente, ou em 2ºgrau, fundada na Constituição.
Contudo, se houver alguma inconstitucionalidade patente na lei em causa, enquanto o

Tribunal Constitucional não declarar essa norma inconstitucional, de acordo com o Princípio da
Legalidade consagrado no art.º 3º do CPA, esta lei terá de ser cumprida.
Por exemplo: Lei n.º 83-C/2013 de 31 de dezembro - Orçamento do Estado para 2014.
▪ A lei foi cumprida pela AP até em 26 de Junho terem sido declarados inconstitucionais
pelo TC alguns dos artigos relativos à redução de vencimentos na Função Pública. Os
artigos foram excluídos.
Administração de exceção - é aquela que desenvolve a sua atividade em cenários formais ou

materiais de estado sitio , estado de emergência ou estado de necessidade administrativa,
visando a prossecução de interesses públicos em circunstâncias extraordinárias , envolvendo o
exercício de poderes de exceção ou de necessidade – e num quadro de legalidade alternativa.
Administração de normalidade- pelo contrário este tipo de administração corresponde

àquela que não pressupõe cenários de circunstâncias extraordinárias geradoras de estado de
excepção constitucional ou administrativa , pautando-se pela legalidade habitual ou
normalmente reguladora da realidade administrativa.
Administração Formal – Segundo o Professor Paulo Otero “é expressão do positivismo-

legalista”, no sentido em que toda a atividade deste tipo de administração adota uma conduta
secundum legem.
Assiste-se aqui a uma regulamentação do agir administrativo predefinida e extremamente

densificada, quer seja através de leis ordinárias ou regulamentos, não havendo margem para
discricionariedade no quadro procedimental.
Na Administração formal, para assegurar os princípios de imparcialidade, isenção, igualdade de

oportunidades, etc... aplicam-se regras bastante densas em procedimentos morosos, repletos
de fases e audiências prévias com todo o tipo de atos e formalidades.
Exemplo: Serviços de BackOffice (contábil idade) e de concursos públicos (Lei 35/2014 – Lei
Geral do Trabalho em Funções Públicas – Estão pré-estabelecidos critérios para serem
obedecidos no processo concursal [prazos; procedimentos; etc…])

Administração Informal-
Parte do pressuposto que o Direito desempenha um papel entorpecedor do agir

administrativo e, assim sendo, desenvolve a sua atividade à margem de mecanismos
estabelecidos por normas jurídicas com o objetivo de alcançar os fins para que foi criada de
forma mais rápida e eficaz, afastando-se da legalidade formal que não possui natureza
imperativa ou agindo através de instrumentos não regulados normativamente.
- Tolerância face a situações de facto: Ex: A administração tem em consideração os

factos para ver se abre uma exceção ao que se encontra regulado. A administração abre uma
exceção a 1 particular (um aluno falta à data do teste e o prof. marca uma nova data para esse
aluno);
-Recurso à ação direta: Ex: o exercício da força em cenários de guerra ou de

perseguição policial;
-Contexto de flexibilidade negocial: contexto negocial que envolva a participação de

interesses indispensáveis a um consenso decisório.
Tudo isto acontece sem que se verifique qualquer situação de Estado de necessidade
administrativa ou exista habilitação para um agir contra legem- a administração informal age
praeter legem (para além da lei).
Administração “oficial” – Corresponde às estruturas organizativas que são publicadas no

jornal oficial (Diário da República), numa perspetiva formalista de transposição. Iguala-se o
escrito à realidade sem ter em consideração possíveis alterações derivadas de situações de
facto.
É uma administração predominantemente configurada/parametrizada pelo legislador, e não

pela entidade em questão.
Exemplo: A Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa é regulada e corresponde, de uma

perspetiva “oficial”, aos seus Estatutos que, por sua vez, têm de obedecer aos Estatutos da
Universidade de Lisboa tendo esta de respeitar a Lei 67/2002 que define o Regime Jurídico das
Instituições de Ensino Superior. Contudo, certas situações de facto que ocorrem na realidade
da Faculdade podem levar à criação de certos Núcleos orgânicos não previstos pela
regulamentação, havendo assim um fenómeno de administração “não oficial”.
Administração “não oficial” –
Esta Administração , funciona num mundo paralelo à dimensão oficial, traduz a

permeabilidade administrativa a processos factuais e informais que debilitando e
neutralizando a efetividade das normas escritas reguladoras da AP – note-se que que a
Administração não oficial pode também resultar da aplicação administrativa de normas
inconstitucionais, uma vez que os órgãos administrativos não têm normalmente competência
desaplicadora de tais normas, provocando deste modo o desenvolvimento de uma atividade
“não oficial” contrária à Constituição. Este tipo de Administração pode também gerar a sua

subversão organizativa, funcional, ou procedimental revelando a existência de uma

“Administração paralela” – ora esta Administração ao contrário da informal faz da excepção
e regra, e exemplos significativos são os da Administração invisível dos serviços secretos, e a
administração clandestina.
9.3 – Estrutura do substrato organizativo e tipos de AP

1. Governo – órgão administrativo/ restante Administração
O Governo herdeiro nos modernos sistemas parlamentares do clássico vértice do poder

executivo, exerce funções de órgão de condução da política geral do país e simultaneamente é
o órgão superior da AP definindo e difundido um endereço político sobre as restantes
estruturas administrativas – e assumindo a inerente responsabilidade política junto do
parlamento e opinião pública – a restante administração por seu lado não gozando de uma
posição soberana e simultânea de decisor político geral e de vértice de uma estrutura
administrativa encontra-se incumbida de exercer a função administrativa num plano político-
administrativo condicionado ou subordinado nos termos da Const. – e das leis , pela ação
política e administrativa do Governo possuindo uma discricionariedade decisória de grau
substancialmente mais reduzido.
2 . Ad. territorial/ Ad. associativa/ Ad. institucional
A Ad. Territorial visa dar expressão aos interesses e aspirações de um agregado populacional
existente num determinado espaço do território nacional ( Ad. do Estado ) ; regional ( Ad. das
regiões autónomas ) ou local ( Ad. autárquica ).
A Ad. Associativa – tendo por base um agrupamento ou associação de pessoas singulares ,

coletivas ou mista, de natureza privada ou pública procura satisfazer interesses públicos
segundo a configuração conferida por lei. – neste âmbito integram-se as denominadas
associações públicas.
A Ad. Institucional – tem como substrato uma instituição enquanto realidade organizativa de
caracter material e personalizada, bem base territorial ou associativa – podendo ser um
serviço, património, um estabelecimento ou uma estrutura empresarial – a quem a ordem
jurídica confere a prossecução de interesses públicos específicos – são os designados institutos
públicos.
3 . Ad. Central/ Ad. Periférica
A AP pode visar a prossecução de interesses respeitantes a todo o território nacional ,

exercendo-os do centro da vida administrativa do Estado esto é da sua capital , falando-se em
AP central.
A Ad. Periférica , diferentemente , circunscreve a sua atuação a uma zona ou circunscrição

limitada do território podendo fazê-lo em termos internos – por exemplo o comando distrital
da PSP – as direções regionais do Ministério da Agricultura , ou externos – embaixadas e
consulados.
4 . Ad. Geral e/ Ad. Corporativa
Se a AP visa a prossecução de interesses comuns a toda coletividade ou à maioria dos seus

membros na qualidade de cidadãos , fala-se em Ad. geral – se em sentido oposto está em
causa a prossecução de interesses públicos relativos a um grupo especifico de pessoas ,

delimitadas em função da atividade socioprofissional que desempenham – advogados,

médicos, arquitetos … , fala-se em Ad. Corporativa.
5 . Ad. dependente/ Ad. independente
As estruturas administrativas são suscetíveis de exercer a sua competência sujeitas a

vinculações intra-administrativas, isto é, submetidas a poderes de intervenção conformadora /
ou fiscalizadora sobre a sua esfera decisória, provenientes de outras estruturas da AP dotadas
que se encontram estas últimas de uma legitimidade política reforçada e de uma supremacia
funcional – fala-se então no que respeita às primeiras em Ad. Dependente ( diretores-gerais
face ao respetivo ministro e os institutos públicos relativamente à entidade tutear.
Na Ad. Independente – as estruturas administrativas exercem os seus poderes sem qualquer

sujeição a mecanismos intra-administrativos de intervenção governamental , encontrando-se
apenas vinculados à legalidade externa – Provedor de Justiça; Comissão Nacional de Eleições;
ERC.
6 . Ad. do Estado / Ad. infraestadual / Ad. Supraestadual
A Ad. do Estado – visando a prossecução do interesse geral da coletividade , identificado com

os “altos interesses coletivos e permanentes” – titulados pelo Estado , possui no topo órgãos
representativos , dotados de legitimidade democrática e responsáveis politicamente ,
encontrando-se encarregue da exercer as funções de soberana e ainda da implementação das
restantes tarefas fundamentais que a Constituição incumbe ao Estado – trata-se numa
linguagem tradicional da AP da entidade pública “por excelência , a mais alta”.
Ad. infraestadual – expressão de uma pluralidade de fenómenos de descentralização ,

prossegue interesses públicos de âmbito circunscrito e dentro das coordenadas resultantes
dos interesses gerais da coletividade a cargo do Estado – tem a sua existência subordinada à
vontade constitucional ou legislativa do Estado – registando-se que no exercício da sua
atividade também se encontra sujeita à vontade administrativa do Estado.
Ad. Supraestadual – prosseguindo interesses comuns a vários Estados , situados num plano
superior a cada um deles e titulados por entidades dotadas de personalidade internacional ,
mostra-se passível de exercer funções de subordinação , coordenação ou cooperação
relativamente ao Estado –Ad. da União Europeia , Ad. das Nações Unidas
7 . Ad. sob forma pública / Ad. sob forma privada
Se a prossecução de interesses públicos é feita por estruturas organizativas dotadas de

personalidade jurídica de Direito Público , correspondendo a entes ou entidades públicas , fala-
se em Administração sob forma pública – municípios, EPE’s. E se pelo contrário a prossecução
de interesses públicos é confiada a entidades dotadas de uma personalidade jurídica de Direito
Privado então deparamo-nos com uma Ad. sob forma privada – concessionárias; sociedades
capitais com influencia dominante pública.
9.4- Tipologia da Administração pública: Actividade Desenvolvida;

1. Burocrático vs Empresarial
Administração Burocrática:

Baseia-se no desenvolvimento de uma actividade administrativa sem caracter empresarial ou

lucrativo, segundo um modelo organizativo e funcional interno de matriz hierárquica, formal,
racional, baseado no conhecimento especializado dos seus funcionários integrando o
designado setor publico. Como por exemplo o Estado, as Regiões Autónomas e as autarquias
locais.
Administração Empresarial:
A administração empresarial funciona segundo a lógica de uma empresa, ou seja, produz bens
e presta serviços que posteriormente coloca no mercado, para tal utiliza critérios económicos
de decisão com vista á prossecução de lucros. Assim, age segundo formas organizativas de
direito público ou de direito privado, inserindo-se no sector público empresarial. Exemplos:
Estradas de Portugal e Caixa Geral de Depósitos
2. Ordenação vs Infraestruturas
Administração de ordenação:
Visa regular e garantir a boa ordem da coletividade, evitando perigos ou a mera suspeita de
perigos. Ordena a conduta dos particulares, regula e formula ordens de proibição, sem o
proposito de transformação social. Ex: regras de higiene aquando da gripe das aves, politicas
de controlo no aeroporto.
Administração de infra-estruturas:
A administração de infra-estruturas parte da ideia de que a Administração Pública desenvolve

uma tarefa de planificação, direcção e ordenação da vida social sem destinatário específico. A
Administração de infra-estruturas recorre à planificação e alicerça-se num programa de
políticas públicas pelo que este tipo de Administração caracteriza-se pela sua multilateralidade
na medida em que as suas decisões afectam uma pluralidade de pessoas. É o que sucede, por
exemplo, com a elaboração de planos de desenvolvimento regional ou de regras de
planeamento urbanístico. A crise financeira iniciada em 2008 fez com que a Administração de
infraestruturas retraísse, especialmente ao nível das grandes obras públicas.
3. Estratégica vs transformação
Administração de estratégia:
A administração de estratégia consubstancia o sector da actividade administrativa e

desenvolve um indirizzo político sobre o exercício da função administrativa, elaborando um
programa ou projectando soluções.
Exemplos: um plano de reforma e desenvolvimento da Faculdade de Direito de Lisboa.
Administração de transformação:
É a implementação/materialização do que a administração de estratégia formulou. Decide,

realiza, executa e avalia os resultados. Ex: aprovação de alteração ao plano do curso do 1º ciclo
na faculdade de direito.
4. Militar vs Civil

Administração militar:
Encontra-se a cargo das forças armadas, tendo como fim a defesa nacional contra ameaças
externas. Preocupa-se em garantir a soberania do Estado, a independencia nacional e a
integridade territorial do país, bem como assegurar a liberdade e a segurança das populações
e a proteção dos valores fundamentais de ordem constitucional contra qualquer agressão ou
ameaças externas.
Administração civil:
A administração civil é, subtraída a Administração militar, toda a restante Administração

Pública, sendo que podemos de forma resumida dizer que a Administração civil visa a
prossecução de todos os interesses públicos que não dizem respeito especificamente à defesa
nacional contra ameaças externas.
5. Substantiva vs Processual
Administração substantiva:
A administração substantiva é aquela que regula directa e imediatamente situações jurídicas

da vida social, definindo posições jurídicas dos administrados perante a Administração ou
desta perante aqueles (criando ou extinguindo direitos ou obrigações)
Administração processual:
Dá forma a actividade desenvolvida pelas estruturas administrativas e os seus mandatários,

envolve 2 momentos – 1) a definiçao da estrategia processual, 2) a pratica de atos processuais
Questão da responsabilidade – pode responder a pessoa colectiva ou a pessoa singular dessa

pessoa coletiva
6. Visivel vs Invisivel
Administração visível:
A administração visível, tem por base princípios de transparência e de arquivo aberto (art. 17º
CPA princípio da administração aberta), ou seja, não prossegue interesses públicos baseados
no secretismo. Pelo contrário, este tipo de administração para que fique tudo bem claro, tem
publicado no jornal oficial todas as suas regras definidoras da sua orgânica, do seu pessoal, dos
modos de funcionamento e ainda todas as decisões que provém do exercício das suas funções.
Segundo o professor Paulo Otero, este tipo de administração corresponde ao modelo normal
de exercício da função administrativa.
Exemplo: Pedido de informação sobre o procedimento para se pedir uma licença de

construção numa câmara municipal (administração publica intra administrativa).
Administração invisível:
A administração invisivel caracteriza-se pelo secretismo da sua organização, dos seus

elementos humanos e até dos termos e propósitos do seu próprio agir, prosseguindo
interesses públicos que correspondem à actividade desenvolvida pelos serviços secretos do

Estado, incluindo os serviços de inteligência ou de informações referentes à salvaguarda da

independencia nacional, à estratégia da defesa militar e à garantia da segurança interna. Em
Portugal, temos como exemplos de organizações secretas a SIS, serviço de informações de
segurança e a SIRP, sistema de informações da República Portuguesa.
Administração Neutral vs Intervencionista
Neutrais:
A passagem do sistema económico feudal ao capitalismo, cujo marco é fixado na Revolução

Francesa de 1789, viria a produzir efeitos na estrutura político-jurídica do Estado. Por toda a
Europa no século XIX surge uma nova forma de Estado e de Sociedade onde o Homem passa a
ser considerado como o centro, razão e fim de todas as coisas e actividades. Acreditava-se que
cada indivíduo devia beneficiar do máximo de liberdade admissível para poder realizar os seus
interesses pessoais. Desta forma se realizariam também os fins e interesses colectivos uma vez
que, não sendo eles mais que a soma dos interesses individuais, a satisfação de cada um
destes implicaria necessariamente a satisfação daqueles. Decorre desta concepção que o que a
comunidade quer e exige do Estado é a criação das condições necessárias ao livre exercício dos
direitos naturais dos cidadãos (liberdade, propriedade e segurança) e a sua abstenção quanto
a qualquer conduta que possa perturbá-lo. Ao livre exercício dos direitos de cada um apenas
se opõe, como limite, a liberdade dos outros cidadãos pelo que na prevenção desses conflitos
reside a primeira tarefa do Estado, competindo-lhe ser como que um polícia sinaleiro que
orienta e regula o exercício dos direitos individuais por forma a evitar colisões entre os
cidadãos. Neste modelo de sociedade, compreende-se que a intervenção do Estado só se
admita como subsidiária ou complementar da actividade privada
Assim, para o Estado Liberal os direitos de liberdade e propriedade dos cidadãos são direitos
perante o Estado, direitos de defesa contra a Administração e representam uma forma de
distribuição de tarefas entre a sociedade e o Estado, distribuição essa favorável à ampliação da
esfera da Sociedade e à restrição da actividade do Estado aos aspectos de garantia e de ordem
necessárias ao livre desenvolvimento dos indivíduos. Nos quadros desta forma de Estado em
que a Administração tem que aceitar a sociedade como um dado que lhe é fornecido e que ela
não pode modificar, compreende-se que a função administrativa esteja muito limitada quanto
aos domínios da sua actuação: garantir a ordem pública e a segurança externa e interna, a
prestação de raros serviços públicos e a cobrança das receitas necessárias para lhes fazer face
são as tarefas administrativas do Estado Liberal. Em suma, o Estado Liberal caracteriza-se pela
sua neutralidade perante a economia e a sociedade cuja organização e funcionamento
dependem apenas da vontade dos sujeitos económicos e sociais.
Temos o exemplo do:
1- Atentado do 11 de Setembro e impacto causado; primazia da finalidade de policia,

ordem e segurança que caracteriza o Estado Liberal; oposição face ao menor impacto
causado pela recente crise do Estado Social (crise financeira iniciada em 2008 e
consequente dificuldade em assegurar as prestações sociais, cortes nas pensões, etc..);
impacto causado pelo atentado à segurança dos cidadãos foi muito maior do que o não
conseguir assegurar as prestações sociais;
- onde é que falha?
- o que falha?

- quais as consequências?
2- Dada a complexidade da economia e da sociedade actual é impensável defender um

modelo de Estado minimalista tal como existia no século XIX cuja função era somente
garantir a segurança e a defesa do território e assegurar a pasta dos negócios estrangeiros;
no entanto o Estado não pode ser excessivamente interventivo sob pena de asfixiar os
cidadãos pelo que o Estado deve intervir o menos possível na sociedade na medida em
que não deve ser um actor na economia pelo que não devem existir empresas estatais;
porém, o Estado não deve abster-se de regular as actividades económicas e sociais, deve,
portanto, assumir um papel regulador e disciplinar o funcionamento do mercado definindo
as condições de acesso e permanência no mercado dos agentes económicos, corrigindo as
deficiências do mercado que possam lesar a concorrência e os consumidores e, por fim,
arbitrando uma primeira resolução de conflitos entre os diferentes interesses dos agentes
intervenientes no mercado
Intervencionistas:
A administração intervencionista, insere-se no âmbito de um Estado com preocupações

sociais, onde podemos observar a sua intervenção na esfera económica e social, visando
garantir a produção e distribuição de bens essenciais e a prestação de serviços básicos à
comunidade.
Esta administração pode ter dois diferentes cenários:
- Uma administração intervencionista absoluta, em que exclui qualquer concorrência da

iniciativa económica privada ou confere-lhe uma posição subalterna e marginal. Acabando
assim por se desenvolver segundo um modelo de matriz autoritária.
- Uma administração intervencionista mista, em que pode existir alguma concorrência com
iniciativa privada, visando a garantia do bem-estar social, num contexto de dignificação da vida
da pessoa humana, segundo formas organizativas de Direito Público e Direito Privado.
Esta administração relaciona-se com ouro binómio referido pelo professor paulo Otero,
especificamente, administração produtora e administração reguladora, uma vez que os
movimentos neoliberais com vista à redução ou mesmo extinção deste tipo de administração,
administração concorrencial, e pretendendo voltar ao Estado mínimo, ou seja, à privatização
de todas as principais manifestações públicas de produção de bens e serviços sem carácter
soberano, dando asos ao surgimento de uma nova administração, a administração reguladora.
A administração produtora é a típica administração intervencionista do estado enquanto que a

reguladora visa disciplinar o funcionamento do mercado, de definir condições de acesso,
corrigir as deficiências do mercado e arbitrar uma primeira resolução de litígios.
Exemplos:
Na administração neutral, que é um tipo de administração que se assemelha à administração

dos Estados Unidos, onde não há serviço social de saúde, não há um estado social e há mais
iniciativa privada a prosseguir os interesses sociais da educação, da saúde e reformas. Em
Portugal os governos PSD e CDS, são os exemplos mais próximos deste tipo de administração.

Pelo contrário a administração intervencionista, é típica de estados sociais como o estado novo
e a ideologia do PS, ou seja, não há qualquer tipo de possibilidade de haver concorrência
privada, ou então há uma concorrência mas bastante mais limitada.
Administração de Sacrifícios vs Prestações
Sacrificios:
A Administração de sacrifícios caracteriza-se pelo facto de os meios utilizados pela

Administração Pública implicarem uma agressão à esfera jurídica do particular.
A Administração de sacrifícios ou agressiva, como lhe chama a professora Maria João

Estorninho, existe quando a Administração Pública actua unilateralmente e de forma
vinculativa, isto é, proibindo, ordenando ou ameaçando coercivamente como acontece com a
Administração tributária ou policial, as quais atingem a esfera de liberdade do administrado
Administração de Prestações:
A administração de prestação, envolve a produção de bens e a prestação de serviços aptos à

satisfação de necessidades sociais, algumas delas configuradas como direitos fundamentais de
natureza social, tornando-se particularmente importante no contexto de um modelo de bem-
estar decorrente do estado social (exemplos: administração da segurança social, administração
da saúde, a administração da educação), visando a melhoria de condições de vida dos
membros de uma comunidade.
Assim, podemos concluir que na maioria das vezes a administração de sacrifícios anda
entrelaçada com a administração de prestação.
Exemplo: aumento das taxas moderadoras (adm. De sacrifícios) cobradas pela prestação (adm.
De prestação) de serviços de saúde em estabelecimentos públicos.
Questões que se colocam:
1- Até que ponto é que podem ir os sacrifícios para se obter uma prestação?
2- Será que aumento dos sacrifícios não exclui as classes mais desfavorecidas do acesso
à prestação?
3- Será a administração de sacrifícios uma ponte para a desigualdade?
9.5 - Procedimento Adotado e tipos de administração Pública
1. Administração Unilateral- Expressa o exercício de uma autoridade exclusiva/

unissubjetiva, desenvolvendo a sua atividade sem a intromissão de vontades alheias,
formando a sua decisão independentemente do acordo de terceiros. Ex: Verifica-se em
soluções de termos gerais e abstratos (regulamentos); no Direito aplicável em casos
individuais e concretos (atos administrativos); em posições jurídicas processuais (atos
processuais da administração pública);
Administração Bilateral- Expressa a abertura a uma participação codecisória
plurissubjetiva, na qual a sua atividade tem por base o ajuste de interesses

contrapostos através de um acordo de vontades (pacto, contrato, convénio, acordo ou

convenção) podendo evolver o relacionamento entre Administração e Particulares ou
entre duas entidades integrantes da Administração Pública. Ex: Convénios
interadministrativos; contrato de empreitada de obras públicas; contrato de concessão
(natureza substantiva); acordo arbitral: transação (natureza processual).
2. Administração impositiva- Expressa a vontade autoritária decisória, baseando-

se numa imposição unilateral de condutas, sem atender à participação dos
interessados no processo decisório e recorrendo a meios de coação, se necessário,
para fazer imperara a sua declaração de vontade habilitada por lei (autotutela
executiva?- a mim parece-me que sim);
Administração concertada- Expressa a ideia de uma democracia participativa,
assentando na valorização da participação dos interessados (considerados
individualmente ou integrados em grupos de interesses) na fase inicial da tomada de
decisões administrativas. Em vez de ordenar ou impor comportamentos, procura
persuadir e convencer os seus interlocutores, visando alcançar por via de negociação,
a sua adesão (poderes de paridade?). Ex: Sindicatos; associações patronais;
3. Administração de subordinação- Expressa um relacionamento vertical ou de

supremacia entre a administração e os destinatários das suas decisões (relação de
sujeição), no qual a administração tem o poder unilateral de exigir um comportamento
ao administrado, sem que lhe seja reconhecida a titularidade de posições jurídicas
ativas de natureza substantiva e oponíveis à Administração Pública;
Administração paritária- Expressa um relacionamento de paridade ou
igualdade jurídica entre o Estado e o cidadão (poderes de paridade?), uma vez que
ambos se encontram identicamente subordinados ao Direito. A administração apenas
pode usar contra o cidadão os poderes ou meios que a ordem jurídica lhe reconhece,
tal como o cidadão goza de posições jurídicas ativas alicerçadas na Constituição.,
existindo desta forma uma relação jurídico-administrativa passível de configurar
vinculações da administração pública perante a titularidade de direitos do particular.
4. Administração executiva- Expressa a combinação da autotutela declarativa

(possibilidade da administração definir de forma autoritária o direito aplicável ao caso
concreto) com a autotutela executiva/privilégio da execução prévia (possibilidade da
administração recorrer à execução coativa caso os destinatários não cumpram as
decisões administrativas de dare, facere ou non facere);
Administração Judiciária- Expressa as situações em que a lei devolve para a
esfera do poder judicial a definição do direito ou da sanção aplicável ao caso concreto:
- Ad. Não goza de autotutela declarativa: não existindo acordo dos
interessados envolvidos, compete aos tribunais a decisão primária de tais atuações;
-Ad. Não goza de autotutela executiva: verificando-se que o administrado não
cumpre voluntariamente as obrigações de dare, facere ou non facere, emergentes do
atos de natureza impositiva, haverá que se recorrer aos tribunais.

5. Administração eletrónica- (Produto de viragem do séc. XX) Expressa um

funcionamento procedimental e um relacionamento entre administração e os
administrados através de meios informáticos, revelando uma maior eficiência e
comodidade;
Administração tradicional/ Clássica- Expressa o relacionamento entre a administração

e os administrados através do papel, revelando pessoalidade no contacto e um elevado nível
de confiança dos administrados;
6. Administração transparente- Expressa um agir administrativo visível,

revelador, informador, acolhendo a participação dos interessados e permitindo o
acesso aos seus arquivos. Traduz o rosto de um “Estado transparente”, mostrando-se
o secretismo incompatível com um modelo administrativo democrático;
Administração- opaca Expressa um modelo burocrático, fechado e assente no sigilo,

recusando a intromissão dos particulares no seu procedimento decisório unilateral e rígido.
9.6 – Efeitos produzidos e tipos de administração pública
Tipologia da Administração Pública: Efeitos Produzidos;
1.Administração de Assistência vs Administração Agressiva
Administração de Assistência:
É aquela cujos efeitos da sua actuação, segundo uma óptica de cada um dos destinatários,
se têm como favoráveis, conferindo-lhe novas posições jurídicas activas, ampliando as já
existentes ou removendo restrições e quaisquer limitações ao exercício de posições
jurídicas activas tituladas. Exemplo: aumento das prestações sociais.
Administração Agressiva:
Esta pelo contrário, envolve a produção de sacrifícios ou de efeitos lesivos ou
desfavoráveis aos seus destinatários, diminuindo consequentemente as posições jurídicas
activas ou aumentando as vinculações, por via do reforço de posições jurídicas passivas.
Exemplo: expropriação de um bem, revogação de um subsídio, ect.
2.Administração Constitutiva vs Administração Declarativa
Administração constitutiva:
É aquela que exerce uma actividade que introduz modificações na ordem juridica,
segundo um propósito conformador da sociedade ou simples modificação de uma ou
várias situações juridicas individuais, independentemente, de na perspectiva do
destinatário, o seu sentido seja favorável ou desfavorável.
Administração declarativa:

É aquela que não introduz quaisquer alterações na ordem jurídica, limitando-se a verificar
a existência de factos (registo civil), a emitir um juízo valorativo (parecer) ou a comunicar o
conhecimento de uma realidade (notificação).
3.Administração decisória vs Administração Consultiva:
Administração decisória:
Esta procura dar resposta imediata aos interesses públicos a seu cargo, desenvolve uma
actividade visando resolver as questões e os problemas que lhe são colocados, produzindo
uma regulação normativa ou a definição do Direito aplicável a situações concretas, sempre
através de actos geradores de efeitos directos na esfera jurídica dos administrados.
Administração Consultiva:
Tem uma função auxiliar da administração decisória, visando ajudar, esclarecer,
aconselhar, sob ponto de vista técnico ou meramente participativo, a tomada de decisões
normativas ou individuais, emitindo opiniões que reconduzíveis a pareceres ou a
recomendações, esgotam os seus efeitos típicos no âmbito da administração.
4.Administração preventiva vs Administração Repressiva
Administração Preventiva:
Antecipa efeitos, impede a produção de certos eventos, combate as suas causa e reduz os
riscos da sua ocorrência – este tipo de administração age antes de tais factos ocorrerem,
baseada em regras de experiência, prudência ou em elementos indiciários. Exemplo:
Terrorismo, Limpeza de matas, Planos de prevenção de catástrofes.
Administração Repressiva:
Esta pelo contrário, responde a factos já ocorridos ou ainda em curso, atuando em
momento subsequente a acontecimentos já iniciados, visando minorar, impedir a
continuação ou eliminar os efeitos, sancionando os responsáveis ou ambos os propósitos.
Exemplo: Auxilio às vitimas de terramotos ou de cheias, etc.
5.Administração Interna vs Administração Externa
Administração Interna:
É aquela que desenvolve uma actividade cujos efeitos se esgotam dentro da própria
administração, nunca se encontrando numa relação directa e imediata com os
administrados, sendo assim possível verificar duas diferentes situações:
1) Os efeitos produzem-se no interior da própria pessoa colectiva que os produziu,
falando em Administração interna intrasubjectiva (ex: ordens, instruções, circulares
emanadas pelo ministério da finanças para todas as repartições de finanças)
2) Os efeitos produzem-se em relação a entidades integrantes da Administração Pública
diferentes daquela que os gerou, falando-se neste caso de Administração interna
intersubjectiva
Administração Externa:
Consubstancia-se no exercício de uma actividade geradora de efeitos que, ultrapassando
as fronteiras do espaço intra-administrativo face à sociedade, se repercutem

imediatamente na esfera jurídica dos administrados, colocados em posição dos seus

destinatários gerais ou individuais
Administração Nacional vs Administração Transnacional
Administração Nacional:
É aquela que desenvolve uma actividade que incide sobre situações juridicas dotadas de
uma eficácia circunscrita ao território nacional, podendo aqui diferenciar-se a prossecução
de dois tipos de interesses públicos:
1) Administração nacional pode prosseguir interesses públicos do Estado português –
trata-se da Administração nacional de interesses nacionais;
2) Administração nacional pode também ser chamada a prosseguir interesses públicos
definidos por entidades dotadas de personalidade internacional (ex: EU, FMI) –
Administração nacional de interesses comunitários ou internacionais.
Administração Transnacional:
Exercício de uma actividade que incide sobre situações jurídico-administrativas que
atravessam fronteiras de um ou mais Estados, podendo falar-se em interesses públicos
transnacionais, sendo possível verificar-se efeitos extraterritoriais, num duplo sentido:
1) Efeitos fora do território nacional de atos praticados por autoridades administrativas
portuguesas (ex: relevância do titulo académico da universidade de Lisboa no
estrangeiro);
2) A relevância em Portugal de efeitos de actos produzidos por Administrações publicas
estrangeiras (ex: titulo académico obtido na Universidade federal do recife).
Posições Jurídicas dos particulares face à AP. – ponto 10º
As posições jurídico-administrativas podem referir-se a dois tipos de sujeitos:
1. Posições jurídicas da AP
2. Posições jurídicas subjetivas dos particulares – apenas analisaremos a última.
O princípio da igualdade – determina que todos são iguais perante a lei , proibindo
discriminações arbitrárias ou infundadas , não exclui que atendendo à diversidade de posições
jurídicas que cada um se encontra investido, exista tratamento diferenciado pela AP: nada
seria mais injusto do que tratar como iguais posições jurídicas desiguais dos administrados.
Tomando como referência o conteúdo das posições jurídicas verifica-se que estas podem
assumir duas configurações:
1. Posições jurídicas ativas – se se tratar de situações de vantagem ou favoráveis para a

satisfação de interesses de respetivo titular – pressupõe poderes.
2. Posições jurídicas passivas – traduzindo situações de desvantagem ou desfavoráveis
aos interesses de quem as deve suportar – envolvem deveres.

Nem sempre existe, porém, uma separação rígida entre normas que estabelecem posições
jurídicas ativas e as que criam situações jurídicas passivas:
1. Verifica-se que por vezes que a norma que estabelece posições jurídicas ativas
constitui, simultaneamente fonte de uma pluralidade de posições jurídicas passivas –
criando desde logo um dever geral de todos respeitarem o exercício de posições
jurídicas ativas – o direito do aluno realizar um exame envolve o dever de todos os
restantes estarem em silêncio durante a prestação da respetiva prova.
2. A norma que cria posições jurídicas passivas pode servir de fonte geradora de posições
jurídicas ativas para terceiros – será o que sucede por exemplo com o interesse em ver
observadas ou cumpridas a situações passivas impostas a alguém em benefício de toda
a coletividade – limitação à emissão de fumos poluentes , proibição de fumar em
recintos públicos fechados.
Posições jurídicas ativas –
1. Direitos subjetivos – entendidos como “permissão normativa específica de

aproveitamento de um bem” – conferindo direta ou indiretamente ao seu titular um
poder, isto é meios que lhe permitem a afetação jurídica de um bem à prossecução de
um interesse próprio – exigindo de um, vários ou de todos os restantes sujeitos uma
conduta ( positiva ou negativa ) apta à sua satisfação.
2. Interesses legalmente protegidos – podendo ser definidos como todas as posições
jurídicas subjetivas de vantagem tituladas por administrados que não se reconduzem a
direitos subjetivos – gozam de um estatuto garantístico “menos consistente e
energético do que o direito subjetivo” – Palavra chave: Procedimento
Em termos comparativos ao interesse legalmente protegido , a titularidade de um direito

subjetivo confere uma maior protecção jurídica ao administrado, vinculando a AP a satisfazer a
sua pretensão , afetando-lhe o bem pretendido sem margem de livre apreciação decisória
entre conceder ou não conceder – sem prejuízo da possível concorrência provocada por outros
direitos subjetivos idênticos e a escassez de meios financeiros aptos à satisfação de todos eles
– há aqui a relevância operativa do conceito de reserva do financeiramente possível.
Os interesses legalmente protegidos – apesar de não obrigarem a AP a decidir favoravelmente

no seu sentido pretendido pelo administrado permitindo sempre que a decisão se traduza na
negação de acesso a um bem , estabelecem os seguintes principais efeitos:
1. Uma vez que o acesso do interessado a determinado bem se encontra dependente do

exercício um poder de livre apreciação administrativa , segundo um juízo alicerçado
nos postulados decorrentes da prossecução do interesse público , a existência de um
interesse legalmente protegido obriga a AP a tomar em consideração essa posição
jurídica subjetiva , ponderando-a no respeito pela legalidade.
2. Se o administrado entender que a AP não cumpriu ( ou não irá cumprir ) a legalidade
na decisão que aprecia a sua pretensão de acesso a um bem , a circunstância de ser
titular de um interesse legalmente protegido atribui-lhe também os meios judiciais
que lhe permite exigir respeito junto dos tribunais, nunca podendo sofrer decisões
ilegais desfavoráveis à simples apreciação administrativa.

Tomando como base a formulação de possíveis enunciados normativos , observemos três

exemplos:
Exemplo 1 – “ O Conselho científico admite à preparação a doutoramento quem for mestre

ou independentemente do mestrado quem tenha média de licenciatura de 16 valores”
Neste exemplo estamos perante uma norma típica definidora de um dto. subjetivo – todos
aqueles que são mestres ou acabaram com média de 16 a licenciatura têm o direito de exigir
ao conselho cientifico a preparação para o doutoramento.
Exemplo 2 – “Os grupos teatrais que, no presente ano, levem a palco a representação de
obras de Gil vicente consideradas de relevante impacto cultural podem beneficiar de um
subsídio do MC até 1000 euros”
Aqui pelo o contrário o MC goza de uma margem de livre apreciação aferindo aqueles que
tiveram “impacto cultural” , neste caso os grupos teatrais que representam Gil Vicente têm um
interesse legalmente protegido, a que a sua situação seja objeto de apreciação administrativa
dentro do respeito pela legalidade.
2 notas:
a) A consagração de um interesse legalmente protegido no plano substantivo tem

aparelhada enquanto garantia judicial – a atribuição de um direito subjetivo
processual – o direito de ir a tribunal exigir a reposição da legalidade violada na
apreciação administrativa do ILP!
b) Aquele que sendo titular de um interesse legalmente protegido junto da AP – obtém
desta uma decisão favorável – satisfazendo esse seu interesse passa por intervenção
decisória da AP a ser titular de um direito subjetivo.
Exemplo 3- “Pode-se apresentar a concurso para professor catedrático quem sendo titular do
grau cientifico de agregado exerça funções como professor associado”
Este exemplo consagra uma curiosa imbricação entre dtos. Subjetivos e interesses legalmente
protegidos – quem for professor associado em agregação apesar de ter o direito subjetivo de
se apresentar a concurso para prof. catedrático e de ser admitido a esse mesmo concurso a
verdade é que não tem já qualquer direito subjetivo a ser aprovado e provido na vaga do
concurso , gozando aqui apenas de um interesse legalmente protegido.
1º - Ativas:
i) Direitos subjetivos – permissão normativa específica de aproveitamento de um

bem – podem ser:
a. Substantivos – são direitos que se consubstanciam em posições jurídicas de

vantagem traduzidas em atos de satisfação de pretensões nele alicerçadas-
Direito ao subsídio de desemprego; direito à resolução do contrato
administrativo
b. Procedimentais – direito de pedir revisão da prova; - são posições jurídicas de

vantagem que são conferidas aos particulares no âmbito de sucessivas fases
de tramitação decisória no âmbito do procedimento interno da AP.

c. Contenciosos – direitos perante os tribunais, como o de impugnar a decisão

administrativa;
d. Fundamentais – estão na Constituição; quando o tribunal retira

implicitamente de uma norma da Constituição; Art.º 16º/1 CRP – cláusula
aberta, podem haver outros direitos subjetivos;
e. Sentido estrito – são todos os outros:
i. Perfeitos – os que não estão dependentes de uma condição para o seu

exercício;
ii. Imperfeitos – estão dependentes de uma condição/ podem ser

revogados a qualquer momento.
ii) Interesses Legalmente protegidos – os italianos inventaram o conceito de

procedimento, que implica uma proteção vantajosa para ao particular, garantida
pela procedimentalização da atividade administrativa: o legislador define o
procedimento justo e equitativo, o que confere um interesse legalmente
protegido de que o procedimento seja justo e equitativo – podem ser:
a. Difusos – titularidade distribuída por mil pessoas;
b. Individualizados – titularidade de só um indivíduo;
c. Reflexos – aplicar um imposto especial à importação de vinho é reflexamente

favorável aos nacionais;
d. Opositivos – alguém se manifesta contra uma decisão administrativa;
e. Pretensivos – alguém se manifesta sob a forma de pretensão, pedir alguma

coisa à administração sem ter o direito de a exigir;
f. Legalidade – respeito à ordem jurídica;
g. Mérito – relativo à conveniência, oportunismo de alguma medida;
h. Perfeitos – aqueles que têm tutela judicial;
i. Imperfeitos – são aqueles que não gozam de tutela judicial – sendo passíveis
de tutela política – ex: a deliberação de não abertura para o concurso para
prof. catedrático.
A invenção do interesse legalmente protegido não está relacionada com o subjetivismo da

administração – o particular vai a juízo para corrigir uma ilegalidade no procedimento:
OBJETIVIDADE.
iii) Pretensão - noção jurídica – a partir de uma base normativa (ónus nosso), é uma
expressão de vontade de um particular sobre a administração, desde que
verificada a previsão da norma. A pretensão pode ser dirigida contra a
administração ou tribunal para que este a faça cumprir na administração. A
pretensão pode ser contra algo que a administração está a fazer, de modo a que
pare, ou para que esta faça alguma coisa.

iv) Garantias – reverso/consequência de uma pretensão; conexões normativas que

titulam/protegem a pretensão já existente; proteção e efetivação das pretensões:
a. Políticas – pretensão do particular pode ser resolvida a montante – Provedor

de Justiça;
b. Administrativas – normas que habilitam particular a garantir a sua pretensão

face à administração (procedimento de 2º grau) – reclamação/recurso
hierárquico;
c. Judiciais – forma de reagir contra a falência de garantias administrativas –

meter em tribunal.
Notas:
Também a Administração tem posições jurídicas ativas:
d. A competência não é um direito subjetivo nem interesse, é um poder;
e. Administração pode ter direitos subjetivos e direitos fundamentais – se o

Estado negar uma pretensão a um município, este pode impugnar (direito
subjetivo do município).
2º - Passivas:
i) Deveres – Por exemplo o dever de pagar impostos – é uma posição jur+idica de

desvantagem pública – e envolvem sempre a obrigação de suportar ou realizar um
determinada conduta – verificando-se que existe a possibilidade prática e ilícita
de o vinculado se eximir ao cumprimento do dever- dentro dos deveres há
deveres fundamentais e outros:
a. Deveres fundamentais – resultam da Constituição; necessidade de obediência

à Constituição; pagar impostos.
ii) Sujeições – decorrem de direitos potestativos – situações em que alguém se

encontra vinculado a suportar na sua esfera jurídica, os efeitos decorrentes de uma
atuação unilateral do titular de uma posição jurídica ativa potestativa – sem que
lhe assista a possibilidade de violar , infrigir ou fugir de tal situação , e existem 2
situações: a primeira: sujeições gerais e situações especiais de sujeição –
envolvendo relações gerais de poder – como por exemplo a regulação de visitantes
de doentes nos hospitais públicos.
iii) Ónus – quando alguém apresenta um facto (como a conclusão do ensino

secundário), compete ao interessado fazer a prova desse facto (entregar a
certidão) – estabelece um encargo como um meio para obter uma vantagem têm a
particularidade de estabelecer o encargo em proveito ou interesse próprio
registando-se que o seu incumprimento não gera qualquer ilicitude antes impede a
obtenção de uma vantagem – ex típico: a prova de factos alegados pelos
interessados – aqui está subjacente uma relação entre a NORMA-EU-
COMPORTAMENTO.
Notas (posições jurídicas dos particulares):
a. Direito subjetivo e dever são ambos estabelecidos imediatamente pela norma;


b. A sujeição decorre sempre com mediação da administração pública

discricionária.
Memória Histórica da AP – ponto 11º, 12º e 13º

Administração Pública pré liberal; Administração Liberal; Administração
pós-liberal.
A mais bela História de Amor – Memórias de uma Administração Encantada
Administração Pública Pré-Liberal
Contextualização:
Não há poder político sem Administração Pública – foi assim, e sempre será, em todas as
belíssimas civilizações do universo.
No Império Romano, espaço em que se integrava a Lusitânia de Viriato, existia sinais de uma
Administração militar e de uma Administração civil. Nesta última, pela extensão do território do
império, era possível distinguir entre uma estrutura administrativa central e múltiplas estruturas
administrativas provinciais e locais, surgindo também neste momento a instituição municipal.
Desde então que se tem procedido com o decorrer dos tempos a uma progressiva
complexificação administrativa.
11.1.3.
Em Portugal, é possível distinguir, desde a fundação da nacionalidade até à Revolução

Liberal de 1820, três tipos de Administração Pública:
1º – Administração medieval-corporativa (séculos XII-XIV) (11.2);
2º - Administração renascentista-barroca (séculos XV-XVII) (11.3);
3º - Administração iluminista-absolutista (séculos XVIII-XIX) (11.4).
11.1.4.
A “fluidez da história administrativa” demonstra que cada período herda sempre

institutos do passado – conhecer a Administração pré-liberal pode fazer-nos mergulhar nas
raízes do presente.
11.2 – Administração medieval-corporativa
Portugal, desde cedo, procedeu à centralização régia do poder e à afirmação da

prevalência do Direito do rei. D. Afonso II (1211-1223) foi o primeiro grande edificador do Estado
e impulsionador da Administração Pública Estadual.
A Administração régia, dominada por preocupações de prevalência decisória e

ampliação material e territorial da sua ação, convivia com a Administração senhorial, a
Administração concelhia e ainda com a Administração eclesiástica – cada uma reivindicava

áreas, por vezes, concorrenciais ou sobrepostas de intervenção. A Administração régia

comportava dois níveis de estruturas decisórias:
i. Estruturas e instâncias superiores – servidores régios com contacto direto com o rei
e exerciam jurisdição sobre todo o território – “Ad. Central”
ii. Estruturas e instâncias intermédias – ligação entre superiores e estruturas

municipais, não exerciam jurisdição de âmbito nacional (juízes de fora; corregedores
e provedores) – “Ad. Periférica”
A administração da época era fortemente interventiva nos diversos setores económicos com uma
feição dirigista.
Os limites impostos ao Estado e aos governantes eram reconduzíveis à prossecução da justiça e

do bem comum da sociedade, subordinando-se o monarca à autoridade papal (no contexto da
Respublica Christiana), sendo exemplo desse poder a deposição de D. Sancho II pelo Papa
Inocêncio IV – eventual primeiro vestígio da existência de um Estado de Direito!
Marsílio de Pádua – “todos os governantes devem exercer o seu cargo de acordo com a lei e não
além do que ela determina” – noção medieval do princípio da legalidade.
A lei deveria ser honesta, justa, possível, necessária, útil e em consonância com os costumes da
pátria. O Rei estava acima da lei positiva mas subordinado à lei natural. A lei positiva só é Direito
se for conforme com a lei divina e a lei natural.
A palavra “cidadão” faz parte do vocabulário português desde 1269 – “vínculo especial com a
civitas” – responsabilidade civil do Estado perante os súbditos remonta ao século XIII (primeiras
garantias fundamentais dos súbditos perante o Rex).
11.3 – Administração renascentista-barroca
Herança do período anterior – governantes continuam vinculados à prossecução do bem

comum e não podem agir em benefício próprio: “o monarca existe para o reino e não o
contrário”; poderes do rei são direitos da comunidade; o rei é um representante, um órgão.
A expansão portuguesa provocou alterações administrativas (1415) – novos territórios

para serem administrados; novas populações – diversificação de estruturas (nacionais,
metropolitanas, coloniais).
A vastidão e distância dos territórios ultramarinos + pouca população portuguesa =

atribuição a privados de funções públicas administrativas (capitanias donatárias; companhias
coloniais – intuito económico e com poderes de autoridade).
O rei continuava o titular da suprema jurisdição, com plenitude de poderes – todas as

restantes jurisdições eram delegações do soberano (conceção descendente do poder) – a doação
de jurisdição nunca comportava uma alienação de poderes.
Surgimento informal de uma “administração honorária” – a substituição da ideia de

função/serviço pela ideia de privilégio/honra conduziu à patrimonialização e privatização dos
ofícios públicos – limitação da intervenção dispositiva do monarca sobre os ofícios públicos.

Desde o século XVI surgem (embrionariamente) as ideias: de princípio da legalidade da

competência dos ofícios públicos – proibição da intromissão na jurisdição dos outros; de
imprescritibilidade das regras de competência; primado do direito escrito em matéria de
competência.
“Estado de Direito, peninsular renascimental” (pensamento hispânico): Supremacia do Direito

relativamente aos governantes; aceitação da existência de direitos básicos limitativos da esfera
política; esboço de um controlo da Administração pelos tribunais.
O rei encontrava-se vinculado à proteção da confiança, sem sujeição do monarca às suas

próprias leis – princípio de imodificabilidade dos direitos adquiridos (salvo perante o exercício de
potestas extraordinaria do soberano).
11.4 – Administração iluminista-absolutista
O monarca não deve a sua autoridade a qualquer pacto nem ao povo, antes em si próprio
reside a fonte de legitimidade – eliminação dos limites jurídico-positivos ao rei e dos privilégios
feudais do clero e nobreza.
Absolutismo de raiz teocrática – Deus é o fundamento último do poder real – Monarquia

pura avessa à soberania popular, contrato resolúvel e direito de insurreição.
Bodin e Hobbes – o rei absoluto é superior face à lei de que é autor, não estando vinculado por
ela exceto se assim o entender.
Apesar da política administrativa centralizadora, nunca se conseguiram suprimir as

estruturas administrativas locais coloniais e municipais, nem impedir a patrimonialização dos
ofícios públicos.
Intensificação do combate à privatização dos ofícios públicos – legislação josefina: ofícios de

justiça e fazenda são exercidos pela coroa em função da sua utilidade pública e não dos
interesses do seu titular.
Estrutura administrativa clássica, sem subordinação a uma legalidade formal:
i) O poder tem legitimação e fundamento tradicional, radicando no monarca em

última instância, sem limitações jurídico-positivas;
ii) O aparelho administrativo é constituído por serviçais do rei recrutados

independentemente de qualificações profissionais;
iii) Conceção patrimonial dos cargos públicos – frequente a não coincidência entre
o titular do órgão e quem o exerce;
iv) Ausência de definição clara de regras de distribuição de competências entre os

diferentes ofícios;
v) Frequente inexistência da fixação de salário a favor dos serviçais do monarca;
vi) Arbitrariedade em vez de discricionariedade.
Intervencionismo do Estado a nível económico, social e cultural:


i) Prossecução pelo Estado da segurança, bem-estar e da regulação económica;
ii) Mercantilismo leva à criação de empresas pelo próprio Estado;
iii) Paternalismo do exercício do poder real – o monarca intromete-se na esfera dos

particulares sob pretexto de os fazer “felizes”;
iv) O rei justo dá lugar ao rei administrador – prossecução do bem comum através
da Administração;
v) O rei é quem decide, de modo arbitrário “o que convém ao bem público do

Estado.
A conceção jurisdicionalista do poder levou a três principais efeitos:
i) O mesmo órgão exercia funções materialmente jurisdicionais e administrativas;
ii) Aplicação de regras Procedimentais da atividade jurisdicional à atividade

administrativa;
iii) Apelo ao Direito comum para disciplina substantiva e casual das questões
administrativas.
Administração Liberal
Inovações revolucionárias:
i) Separação de poderes – exclusão da tomada de medidas administrativas pelos

tribunais, afastando o monarca da feitura das leis (confiadas ao parlamento) e
da decisão primária de conflitos (tribunais);
ii) Supremacia da lei – expressão primordial da vontade da sociedade expressa pelo

parlamento, garantia da esfera dos privados e limite à ação do poder: a lei passa
a legitimar politicamente a atuação administrativa e condiciona-a;
iii) Igualdade de todos perante a lei – as soluções normativas são formuladas e

aplicadas sem dependência de fatores arbitrários relacionados com a pessoa do
destinatário;
iv) Tutela de direitos fundamentais dos cidadãos – reconhecimento e garantia

destes enquanto limitação do poder;
v) Abstencionismo do Estado – garantia de liberdade pressupõe um Estado sem

vocação intervencionista nas áreas económicas e sociais; o poder passa a
garantir a segurança das pessoas e bens, justiça e define as regras do jogo entre
os diversos intervenientes;
Revolução do sistema administrativo antigo:
i) Acaba a concentração de poderes no monarca (separação de poderes);
ii) Supremacia da vontade do rei dá lugar à supremacia da vontade do parlamento

(lei);

iii) Abolição do sistema de privilégios e desigualdades sociais (princípio da

igualdade);
iv) Elenco escrito de direitos fundamentais dos cidadãos perante o poder;
v) O Estado de polícia e intervencionista dá lugar a um Estado guarda-noturno ou

abstencionista;
Terá sido isto suficiente para que ocorresse efetivamente essa revolução administrativa?
Continuidades pré-revolucionárias:
✓ O sistema administrativo (e constitucional) português sempre esteve sob forte

influência francesa, notando-se uma continuidade herdada das instituições pré-
liberais. O peso da influência francesa ditou a prevalência de modelos organizativos
centralizadores, valorizadores do papel administrativo do Estado e da sua capital.
✓ Surge o postulado: “julgar a Administração ainda é administrar”, numa ótica de

subtração do julgamento das decisões administrativas à esfera dos tribunais,
fórmula esta que deriva do Antigo Regime. Deste modo, em nome da separação de
poderes, a decisão dos casos e a resolução de litígios relativos a decisões
administrativas eram da competência da administração. Esta decidia e julgava a
validade das suas próprias decisões. Além disto, os tribunais são impedidos de
intervir na esfera da Administração, não carecendo de qualquer intervenção prévia
dos tribunais a execução coativa das decisões administrativas – PRIVILÉGIO DE
EXECUÇÃO PRÉVIA. Soma-se à autotutela declarativa, em nome da separação de
poderes, a autotutela executiva.
✓ Apesar de vigorar o princípio da separação de poderes, o executivo nunca foi

totalmente alheio à elaboração de leis vinculativas ao agir administrativo –
promiscuidade entre legislar e administrar – a legalidade administrativa exercia uma
função autovinculativa para o poder administrativo:
i) Durante a Carta Constitucional de 1826, como o veto do monarca

tinha natureza absoluta, a sua vontade era codecisória na feitura
das leis – as leis eram sempre a conjugação da vontade do
parlamento com a vontade do Rei – legalidade autovinculativa para
o executivo;
ii) Quando havia dissolução do parlamento, o poder executivo assumia

a competência legislativa através de decretos ditatoriais, depois
sujeitos a uma bill de indemnidade parlamentar;
iii) Autorizações legislativas do parlamento para o governo emanar

decretos com força de lei, prática esta marginal à Constituição
formal durante a monarquia, consagrada na Constituição de 1911.
Génese contraditória do Direito Administrativo revolucionário:
Resultante da configuração liberal francesa, como os órgãos administrativos não

estavam sujeitos ao poder judicial, surge o entendimento de que o Direito comum não dava
suficiente mobilidade de ação à administração na prossecução do interesse público, iniciando-se
a fuga ao Direito comum e ao princípio da igualdade. Começou-se a edificar princípios e regras

reguladoras da Administração Pública que lhe conferiam prerrogativas de autoridade – surge

assim o Direito Administrativo francês, num violento contraditório ao princípio da separação de
poderes e da competência do poder legislativo:
i) O Direito Administrativo francês é criado pela própria Administração Pública,

que cria o seu próprio ordenamento jurídico;
ii) O Direito Administrativo francês surge da AP para regular a AP e respeito destas

normas está sujeito a controlo pela AP – super concentração de poderes.
O Direito Administrativo francês, ao surgir, não visava em medida alguma aumentar garantias
dos particulares, tinha antes o objetivo de aumentar a autoridade administrativa face a esses –
“pecado original” do Direito Administrativo. Assim, a Revolução Francesa, a nível administrativo
era antigarantística com o agravamento da exclusão do controlo da AP pelo poder judicial.
O Liberalismo Administrativo Português:
i) A separação de poderes conduziu à concentração no poder executivo do poder

administrativo, o poder de julgar a AP e ainda a declaração da legalidade vinculativa
da sua atuação;
ii) A supremacia da lei resultava sempre (parcial ou totalmente) da afirmação da

vontade do poder executivo;
iii) O princípio da igualdade não impediu que surgisse o Direito Administrativo, criador
de prerrogativas de autoridade a favor da AP nas suas relações com os particulares;
iv) A tutela dos direitos fundamentais dos administrados era ilusória, pois os tribunais
estavam afastados do controlo da atuação administrativa por força da separação
de poderes;
v) Em Portugal sempre se fez sentir a tradição “paternalista”, acompanhada a partir

da segunda metade do século XIX por uma política de fomento (fontismo).
Legitimação legal-constitucional do aparelho administrativo:
i) O poder político passa a encontrar o fundamento e regras estruturantes da sua

organização e funcionamento num texto formal – a Constituição;
ii) A lei é agora uma expressão da razão mediada pela intervenção parlamentar – a
legitimidade já não é exclusivamente tradicional do monarca;
iii) A Administração existe para aplicar a lei, o que permite a existência de critérios
decisórios concretos – aplicar a lei é dar voz à razão e à vontade geral;
iv) O poder legislativo goza de supremacia face ao poder executivo (graças ao princípio
da separação de poderes) – num primeiro momento, o ponto de equilíbrio é
favorável ao parlamento.
Traços de racionalidade e legalidade do aparelho administrativo:


i) Hierarquização dos funcionários das estruturas administrativas, devendo-se

obediência às ordens dos superiores;
ii) O recrutamento do pessoal integrante da AP deve respeitar o princípio da igualdade,

sem discriminações que não digam respeito a qualificações técnicas dos sujeitos;
iii) O funcionário insere-se numa carreira administrativa, havendo possibilidade de

promoções com acréscimo de poder e remunerações;
iv) O exercício de funções públicas é remunerado e começa a reconhecer-se

gradualmente que após aposentação o funcionário recebe uma pensão;
v) A competência deixa de ser um direito subjetivo e passa a ser um poder funcional

repartido entre os diferentes órgãos;
vi) O cargo é exercido pelo funcionário pessoalmente, nunca sendo lícito declinar o
exercício da competência, apesar de ser permitida a delegação de poderes e a
substituição;
vii) A atividade jurídica desenvolve-se sob forma escrita e encontra-se sujeita a controlo
administrativo e/ou judicial.
Assim, o liberalismo subordinou a organização e o funcionamento do aparelho administrativo à

legalidade jurídico-positiva ou, talvez mais rigorosamente, iniciou este processo histórico de
subordinação.
Administração Pós-Liberal
Administração do Estado intervencionista:
Já durante a Constituição de 1911 se fala de caber ao Estado cumprir o desenvolvimento

de um fim de cultura no âmbito da sua atividade social, pedindo-se ao Estado que intervenha na
vida económica, social e intelectual das sociedades com intuito regulador, substituindo-se, por
vezes, à iniciativa particular.
Na Constituição de 1933 institui-se o modelo de Estado corporativo e adota-se uma clara

postura intervencionista do Estado no plano económico, social e cultural, sendo continuada (com
diferenças, claro) pela Constituição de 1976.
O intervencionismo gerou o Estado social enquanto Estado-repartidor, entretanto

convertido em Estado de bem-estar.
Modelo da Administração de um Estado intervencionista:

i) Aumento das matérias integrantes da função administrativa pelo aumento das

necessidades coletivas afetas à satisfação pela AP;
ii) Reconhecimento da existência de direitos fundamentais e prestações que se

traduzem em incumbências públicas – subjetivação de tarefas fundamentais a cargo
da AP;
iii) Transformação dos administrados em utentes de serviços e consumidores de

prestações sociais fornecidas pelo Estado;
iv) Multiplicação do número de entidades, órgãos e serviços para responder ao

aumento de tarefas da AP;
v) Reforço do poder administrativo em relação aos restantes poderes do Estado –

Estado-administrativista;
vi) Criação de reservas de administração enquanto espaços de intervenção exclusiva da

AP;
vii) Protagonismo acrescido do executivo e da sua normatividade na regulação da ação

administrativa, passando o parlamento para segundo plano;
viii) Crescente burocratização e tecnicização administrativas;
ix) Aumento dos custos financeiros de funcionamento e de prestação de serviços e bens

pela AP.
Administração do Estado Novo:
i) Reforço da administração do Estado, em termos centrais e locais, diretos e indiretos

para satisfazer o imperativo constitucional que confere ao “Estado o direito e a
obrigação de coordenar e regular superiormente a vida económica e social”;
ii) Sujeição da atividade dos corpos administrativos das autarquias locais a intervenção
do Governo;
iii) Aperfeiçoamento da Administração ultramarina;
iv) Integração dos organismos corporativos no âmbito de uma administração

corporativa;
v) Reconhecimento de relevância administrativa de empresas de interesse coletivo e

das concessões – pessoas coletivas de direito privado e regime administrativo.
Administração do Estado de Direito democrático:
A Constituição de 1976 institui um Estado de Direito democrático que conjuga três

realidades indissociáveis: Estado social; Estado de Direito material; Estado democrático.
Modelo administrativo do Estado de Direito democrático:
i) Administração amiga da Constituição;
ii) Administração com preocupações sociais, existindo uma cláusula constitucional de

bem-estar que tem como seu garante o Estado;

iii) Administração vinculada ao Direito – não apenas ao ordenamento que expressa a

vontade do poder, como também a uma juridicidade heterolimitativa;
iv) Administração politicamente democrática – aplica normas que expressam a vontade

geral tendo titulares de órgãos legitimados e responsáveis perante a coletividade.
Verifica-se também a vinculação das entidades públicas à aplicação direta de normas relativas
a direitos fundamentais, estando a Administração sujeita a controlo parlamentar e ao controlo
dos tribunais, cujas decisões são obrigatórias e dotadas de supremacia.
A Constituição consagra a “unidade no pluralismo”: unidade – Administração do Estado;

pluralismo – administrações infraestaduais:
i) O Estado está vinculado a implementar diversas tarefas fundamentais e

incumbências prioritárias;
ii) O Governo é o órgão superior da AP e é dotado de uma vasta competência

administrativa, sem prejuízo da sua ampla competência legislativa;
iii) A pluralidade de AP infraestaduais é garantida pela Constituição a vários níveis:
a. Cria duas regiões autónomas;
b. Configura autarquias locais como expressão de um “poder local”;
c. Confere existência constitucional a associações públicas e a universidades;
d. Remete para a discricionariedade do legislador a criação de entidades

administrativas independentes e outras de base institucional e de configurar
o exercício de poderes públicos por entidades privadas.
Estaremos em transição para um modelo neoliberal?
Pressupostos de uma Administração neoliberal:
i) Crise do hiperintervencionismo do Estado – o asfixiante Estado de bem-estar (Estado

de mal-estar) começou a reivindicar “more market less State”;
ii) Privatização de tarefas e serviços públicos – reduz-se a intervenção administrativa

do Estado através da privatização, o que conduz à desregulação de matérias por via
público, gera fenómenos de autorregulação e chama o setor privado a intervir na
satisfação de necessidades coletivas – utente passa a cliente;
iii) Redução da função pública e reconfiguração do aparelho administrativo do Estado

– criação de autoridades administrativas independentes que se desenvolvem à
margem da legitimidade democrática direta, o que lhes confere poderes de
regulação económica;
iv) Substituição dos instrumentos de coação e comando – estes passam a ser o ultimum
remedium no relacionamento da AP com os cidadãos, preferindo-se uma
metodologia flexível característica de modelos de ação privada/empresarial – AP
contratual;
v) Introdução da boa governação administrativa – exigências de eficiência de gestão e

controlo do modelo organizativo e do procedimento decisório da AP: a boa

governação consubstancia uma linha de política pública de melhoria da gestão

organizativa e eficiência da ação administrativa;
Contração quantitativa e qualitativa da intervenção pública:
i) O Estado remete o seu papel prestador de serviços e produtor de bens para a esfera
da iniciativa económica privada, assumindo agora uma postura reguladora;
ii) No âmbito da função reguladora, o Estado visa assegurar o acesso do conjunto da

população a um mínimo prestacional;
iii) Assiste-se, neste momento, a uma convivência entre o modelo de Estado prestador
e de serviço público e o de Estado regulador.
Resumindo a génese da administração neoliberal:
i) “Menos Estado = melhor Estado” conduziu à privatização de serviços essenciais – o

mercado substituiu o Estado em largas matérias;
ii) A integração na União Europeia desvalorizou a soberania dos Estados-membros;
iii) A internacionalização e globalização ditam que os Estados concorram entre si

enquanto agentes privados nos mercados internacionais;
iv) Rotura da homogeneidade social – sociedade fragmentada e multicultural,

contestatária que rapidamente deslegitima os titulares do poder;
v) A crise da segurança motivada pelo terrorismo, a que se soma a crise financeira,

fragilizaram o Estado, havendo uma dupla guerra mundial – contra o terrorismo e
contra o desemprego;
Argumentação defensora do neoliberalismo administrativo:
i) Necessidade de repensar o Estado social com a crise financeira mundial;
ii) Necessidade de garantir a sustentabilidade das gerações futuras e o seu acesso a

prestações sociais;
iii) Esgotamento da alienação do património público e do recurso ao endividamento

externo;
iv) Execução de um programa externo de redução de despesas públicas e limitação ao

endividamento público.
Questões dilemáticas à luz da insuficiência financeira dos Estados Europeus:
i) A cláusula constitucional de bem-estar social (realidade normativa) encontra-se

dependente do financeiramente possível (realidade fáctica) – será a força dos factos
suficiente para fazer sucumbir a força das normas e fazer surgir novas normas?
ii) O equilíbrio entre os valores da liberdade e segurança e da livre iniciativa ou do

mercado perante exigências de justiça social ou solidariedade – qual a ponderação
ótima numa sociedade aberta e complexa de tais valores?

A ponderação destes dilemas é de natureza constitucional, contudo, encontra na Administração

o momento da verdade.
Uma administração neoliberal motiva o divórcio com os textos constitucionais, vistos

que estes definem modelos interventivos de bem-estar e satisfação ótima das necessidades
coletivas próprias de um Estado social, e a carência financeira para continuar a sustentar uma
Administração prestadora. Meus caros, minhas caras, é a tragédia administrativa dos nossos
dias.
Constituição e Administração Pública

Constituição Administrativa – 16º ponto
Conceito ; função ; tipologia –
Todos os textos constitucionais contêm em diferentes graus de detalhe disposições referentes
à AP – e às suas relações com os cidadãos: esse conjunto de regras e princípios traduzem a
designada “Constituição administrativa”.
A constituição administrativa, traduzindo a sede do núcleo normativo integrante da

subordinação administrativa ao princípio da constitucionalidade , representa sempre um
verdadeiro código administrativo , reúne todas as normas da Constituição que têm por objeto a
Administração Pública e as posições jurídicas dos particulares como cidadãos administrativos,
isto é , o relacionamento destes últimos com a AP.
No âmbito do sistema jurídico interno vigente em cada Estado, a Constituição administrativa

desempenha uma tripla função:
i) Revela as bases estruturais do ordenamento regulador da organização, atividade

e autoridade da AP;
ii) Fundamenta as garantias dos cidadãos face à AP e os mecanismos de fiscalização
da atividade administrativa;
iii) Permite recortar um setor do Direito Administrativo que contendo as normas
internas dotadas de um nível superior de força jurídica formam o designado
“Direito Administrativo constitucional”
A constitucionalização da AP é antes de tudo, a subordinação da política e da AP ao Direito –

mais especificamente ao Dto. Constitucional –
i) A vontade exclusiva do Estado na regulação da AP nunca pode contrariar o

preceituado pela Constituição.
ii) Se excetuarmos os domínios resultantes da imposição pelo Direito Internacional e
Direito da União Europeia , toda a regulação da AP – tem sempre de sob pena de
inconstitucionalidade , ser conforme a Constituição administrativa;
iii) Nas regras e princípios da Constituição administrativa reside a “pedra angular” da
regulação da AP – e da cidadania administrativa.
Nota: Poderá haver como a Constituição “não oficial” a Constituição administrativa informal
ou “não oficial”

A abertura de fontes geradoras de normas constitucionais determinou mesmo um

descentrar do Estado da exclusividade produtora de normas fundamentais: o Direito
Internacional Público e o Direito da União Europeia – que representam hoje ordenamentos
reveladores de normas de incidência administrativa que assumem natureza materialmente
constitucional – haverá aqui um Constituição administrativa transnacional.
✓ A Constituição administrativa formal é parte da Constituição política;

✓ Dto. Constitucional e Dto. Administrativo – um verdadeiro casamento sem divórcio
– a efetividade de muitas normas constitucionais depende da atuação real da AP.
✓ Constituição refém da AP – diz-nos que o cerne do modelo político traçado pela
Constituição acaba por se encontrar na Constituição administrativa.
✓ A existência de um casamento sem divórcio entre o Direito Constitucional e o Direito
Administrativo não significa tal como a História ilustra , que ambos os “conjugues”
tenham cumprido o inerente dever de fidelidade , numa dupla vertente:
i) A constituição administrativa formal nem sempre goza de uma real
efetividade reguladora da AP – registando-se casos de “infidelidade”
constitucional da própria AP e do legislador regulador da AP – os tribunais
fiscalizando a constitucionalidade das normas, têm sido garantes do dever
de “fidelidade”-
ii) Nem sempre a regulação da AP – encontra na Constituição formal que
alicerça o núcleo duro do Dto. Constitucional o seu parâmetro de validade ,
uma vez que a fundamentalidade das suas opções pode ser ditada por
normas provenientes do DIP e do Dto. da U.E – A constituição transnacional
tem uma vocação subalternizadora da Constituição nacional;
As condicionantes políticas do modela da AP -
A ilustração da dependência da Constiuição administrativa formal face à Constituição política

em que se encontra inserida , traduzindo a expressão das condicionantes políticas subjacentes
à configuração da AP vigente em cada país , mostra visível através de 4 referências:
i) Modelo político constitucional de Estado;

A dicotomia entre modelos constitucionais pluralistas e não pluralistas de Estado, o
reconhecimento de Portugal nos termos do art. 1 e 2º CRP – como sendo uma
república , tendo por base a DPH , e a vontade popular , no quadro de um Estado de
Direito Democrático , inserem-se no âmbito do modelo de Estado pluralista: a AP
portuguesa move-se num contexto axiológico e principiológico definido pela Const.
ii) A forma de Estado;
A forma de Estado , permitindo que se trace uma dicotomia entre Estados Simples e
unitários , ou Estados compostos ou complexos – projeta-se sobre a organização da
AP – a repartição de poderes e estrutura do ordenamento jurídico-administrativo:
Portugal é um Estado unitário – sendo descentralizado – comporta duas regiões
autónomas , devendo falar-se de um Estado unitário descentralizado – e num plano
externo como Estado-membro da União Europeia – A AP portuguesa possui todavia
uma complexidade organizativa, de repartição de áreas matérias de ação e de
pluralidade de ordenamentos jurídicos que se situa mais de Estados complexos do
que unitários pois em termos internos a descentralização provocou uma
neofeudalização e mesmo uma federalização administrativa.
iii) O sistema económico;

A existência de um sistema económico cuja tónica se encontre no mercado ou em

sentido inverso , num modelo de direcção central , confere distinta proteção
organizacional e funcional à AP; Em Portugal vinculado constitucionalmente a
realizar uma democracia económica, social e cultural – e a respeitar a coexistência
de três setores de propriedade dos meios de produção adota um modelo económico
misto – art.288/g) in fine CRP – um modelo de economia mista de bem-estar ou
economia social de mercado – a influencia a U.E – cria na AP – uma clara transição
para um sistema de mercado neo-liberal.
iv) O sistema político- governativo;
A GRANDE dicotomia entre sistemas de governo de matriz presidencial e de matriz
parlamentar projeta inevitáveis efeitos sobre a legitimação política, direcção
política e a responsabilidade política da AP – Em Portugal não obstante a
normatividade constitucional apontar para um parlamentarismo monista
racionalizado , a permanência do sistema de governo a uma componente factual
dita a existência de um presidencialismo de primeiro-ministro e em cenários de
governos maioritários um esbatimento da responsabilidade parlamentar:
✓ O Governo é o órgão superior da AP – art. 187º CRP – controla a maioria
parlamentar de que é líder partidário;
✓ Assim existindo uma maioria parlamentar , a Administração do Estado
torna-se uma “Administração de 1º-ministro”.
Conflitualidade administrativa constitucional:
Nunca como hoje a AP se tornou protagonista no dirimir de conflitos com clara e expressa
incidência constitucional ponderando diferentes normas constitucionais – procurando garantir
um mínimo de operatividade dos diferentes interesses, bens e valores , as estruturas
administrativas tornam-se referencias decisórias nucleares na implementação da Constituição –
as normas constitucionais são usadas como “espadas” argumentativas em verdadeiros duelos
jurídicos que têm a AP como alvo ou árbitro.
O Tribunal Constitucional – torna-se tendencialmente a última instância judicial de litígios

administrativos que por efeito da sua projecção constitucional ganharam uma dimensão
anómala no contexto do sistema jurídico – assiste-se aqui a uma administrativação da jurisdição
constitucional.
Ordem axiológica constitucional e AP

Princípios Fundamentais conformadores do sistema político - ponto 17º
A adopção pela Constituição de um modelo de Estado de direitos humanos, baseado na DPH –
fazendo de cada ser humano vivo e concreto a razão justificativa de todas as instituições, num
propósito de construção de uma sociedade mais justa e solidária , permite observar que acolhe
uma conceção personalista da AP –
i) A prossecução do interesse público não se limita a ter de respeitar os direitos e

interesses legalmente protegidos dos cidadãos – art. 266/1º CRP – nunca antes pode
deixar de se subordinar à prevalência do respeito e garantia da DPH – art.1º CRP.
ii) A própria ideia de bem comum , enquanto substrato material do interesse público ,
acolhe , reflete e integra esse respeito e garantia da DPH viva e concreta.

A DPH funcionando como cerne dos princípios da igualdade , da liberdade e da solidariedade

– encontra como suas concretizações parcelares no âmbito da organização e do
funcionamento do poder de dois princípios nucleares: princípio do Estado de Direito e o
princípio democrático
Num sentido mais amplo observa-se que a comunhão pela Constituição administrativa da
ordem axiológica da Constituição política determina a subordinação administrativa a quatro
princípios fundamentais conformadores do sistema de alores do sistema jurídico vigente-
i) Princípio da Democracia humana;

ii) Princípio do Estado de Direito Democrático;
iii) Princípio da soberania internacionalizadora e europeizada;
iv) Princípio da unidade descentralizada;
i) Princípio da democracia humana: sinónimo de Estado de Direitos Humanos –

quanto modelo de uma sociedade política ao serviço da pessoa humana – de cada
ser vivo e concreto – envolve diversos pressupostos que ajudam a enquadrar o
modelo constitucional da AP:
A liberdade, a justiça e a solidariedade – são “pedras angulares” – do sistema constitucional –

que se projetam para a AP; a segurança surge como mero instrumento ao serviço da garantia
de uma tal “ trindade” axiológica.
A vinculação do poder – ao conceito do bem estar comum – segundo um princípio de justiça

material - entendido o poder da AP como um serviço – a AP é um estrutura do poder ao serviço
da coletividade devendo sempre pautar-se por um critério de justiça material decisória na
realização do bem-comum.
O respeito pelo principio da democracia humana revela em síntese o cerne de uma concepção
personalista da AP – permitindo concluir que o “Estado e a Sociedade são por causa do Homem
e não o Homem por causa deles”
ii) Princípio do Estado de Direito Democrático: este princípio desdobra-se nos

termos do art. 2º CRP em quatro vertentes ou subprincípios fundamentais :
a) Principio da separação de poderes –
b) Princípio pluralista
c) Princípio da juridicidade
d) Princípio do bem-estar
A separação de poderes fundamenta a existência de uma reserva constitucional de AP – o

legislador e os tribunais não podem exercer a função administrativa. A reserva da administração
decorrente da Constituição traduz uma área de decisão exclusiva das estruturas administrativas
insuscetível de ser suprimida pelo legislador e excluída de sindicância judicial quanto ao mérito
– do seu conteúdo decisório – em sentido paralelo a AP nunca pode invadir a núcleo essencial
do sistema de competências caracterizador da função legislativa ou da função jurisdicional –
originando-se aqui dois limites – intransponíveis ao agir administrativo:
i) Reserva de lei – enquanto conjunto de matérias que por força de disposição

material se encontra confiada à competência decisória exclusiva do poder
legislativo: só por ato legislativo tais matérias podem ser objeto de disciplina jurídica

encontrando-se interdita a intervenção decisória primária por parte de AP e pelos

tribunais.
ii) Reserva de jurisdição – ou reserva dos tribunais – ou reserva de juiz – envolvendo
um conjunto de matérias que integram o a competência decisória exclusiva do
poder judicial – sob pena de crime de desobediência – só por decisão judicial a
matéria pode ser disciplinada excluindo-se qualquer intervenção revogatória do
legislador e impondo-se sempre à AP.
iii) A violação da separação de poderes gera decisões feridas de usurpação de poderes
– ou inconstitucionalidade orgânica – sendo juridicamente nulas.
O princípio pluralista – radicando ainda na DPH expressa a ideia de uma AP não totalitária ,
aberta , reconhecendo e valorizando as diferenças , a participação e o contraditório. A AP
plural envolve a ponderação de bens, interesses e valores , a existência e várias AP’s dotadas
de autonomia em relação ao Estado – prosseguindo diferentes fins , uma pluralidade de
estruturas orgânicas dentro de cada AP , evitando a concentração de poderes num único
centro de decisão – reforçada pela existência de órgãos colegiais.
Princípio da juridicidade – a AP encontra-se subordinada ao Direito – a vinculação à

juridicidade determina que em casos de violação de tais parâmetros a atuação
administrativa por ação ou omissão será inválida – devendo sempre existir mecanismos
judiciais de controlo que garantam a reposição da juridicidade lesada.
Princípio do bem-estar – traduz uma correlativa forma de implementação administrativa de

direitos sociais – revela a existência de uma cláusula constitucional de bem-estar que
resultando da CRP – sem impõe ao legislador , à AP e aos Tribunais – em termos jurídicos a
AP desenvolve em relação ao poder legislativo um papel subsidiário na implementação das
imposições constitucionais de bem – estar , exercendo uma função complementar dos
défices de concretização do legislador – o Governo desempenha aqui um papel de guardião
da cláusula constitucional de bem-estar; A AP desempenha uma função nuclear na
satisfação concreta e efetiva da cláusula de bem-estar que torna refém a Constituição. A
implementação do bem-estar postula um Princípio de eficiência ou otimização na atuação
administrativa , razão pela qual a prossecução do interesse público deve sempre procurar
atingir o melhor nível de satisfação. O grau de satisfação do bem-estar social , sem embarco
da garantia de um mínimo existencial inerente à DPH de todos os cidadãos – encontra-se
subordinado a um princípio da necessidade.
Iii ) Princípio da soberania internacionalizada e europeizada – Tal como o Estado não

vive isolado – antes de conviver com outros sujeito de direito no âmbito da sociedade
internacional – verificando-se que integra organizações internacionais , produzindo-se
uma limitação de soberania clássica – assistimos a uma inerente internacionalização e
europeização da AP nacional.
✓ A cooperação internacional torna-se um pressuposto do êxito das medidas
propostas ou das soluções adotadas, envolvendo uma pluralidade de Estados
numa determinada zona do hemisfério ou até à escala mundial.
✓ Produz-se uma inerente e progressiva sujeição da AP às normas de DIP – e
normas provenientes da União Europeia – nestes termos as fontes de
juridicidade vinculativa do agir administrativo nacional regstando-se que
algumas normas podem ser adotadas sem a intervenção do Estado ou até

mesmo contra a vontade expressa do Estado a que pertence a AP – em causa ,

fazendo em qualquer caso , precludir ou predeterminar o sentido decisório
interno;
✓ Ocorre a transferência ou a delegação de matérias da esfera decisória nacional
para o domínio internacional e europeu – provocando uma “expropriação” de
zonas de decisão do Estado português a favor das OI’S e da União Europeia – em
tais domínios materiais , que o Estado deixo de ter competência decisória
primária – sem prejuízo da execução interna das respetivas decisões
internacionais poder estar a cargo da AP nacional que aqui age como AP
indireta internacional ou europeia.
✓ Num cenário de emergência financeira geradora de ajuda internacional – a
situação de protetorado determina que em vez de uma mera limitação se assista
a uma suspensão da soberania nacional: a internacionalização e europeização
fazem submergir a soberania do Estado – ilustrando que o Estado sem meios
financeiros para se governar acaba por se sujeitar aos ditames dos credores –
esse será o maior preço político a pagar pela ajuda externa.
iv) Princípio da unidade descentralizada - O art.6º da CRP – procurando

conciliar a unidade decorrente da caracterização de Portugal como sendo um
Estado unitário e por outro lado permite falar num princípio fundamental da
unidade e descentralização: A CRP estabelece um “casamento sem divórcio”
– entre a unidade , própria de uma força centrípeta protagonizada pelo
Estado no contexto da AP e ou um propósito descentralizador dotado de uma
dinâmica centrifuga própria de entes infra-estaduais fala-se neste sentido
num modelo administrativo pautado pela ideia do pluralismo. Manifestações
do principio da unidade:
✓ Reserva de poderes decisórios de favor do Estado - através do
órgãos de soberania, conferem unidade na ação, visível nestes
figuras:
✓ Reserva de lei da República;
✓ Reserva administrativa da República;
✓ Reserva de função judicial;
✓ Primado das fontes de juridicidade comuns a todo território
nacional – Prevalência do Direito de Estado;
✓ Definição do Governo como órgão superior da AP – dotado de
poderes de intervenção intra-administrativa.
✓ Responsabilidade política do Governo perante a AR;
A ideia genérica de descentralização: relaciona-se com o princípio da subsidiariedade –
ao nível da organização e do funcionamento administrativos – A CRP consagra um
regime autonómico para as Regiões Autónomas criando dois espaços de autonomia
regional. O mesmo se passa com as Autarquias locais – o legislador não pode criar mais

autarquias locais , apenas as que estão previstas na CRP , devido ao princípio da

tipicidade. As universidades públicas – de autonomia previsto e consagrado na CRP.
Por último a CRP – habilita que o legislador possa criar novas entidades adotando uma política
descentralizadora , desde que se salvaguarde de intervenção intra-administrativa – art.
267/2ºCRP.
Princípios gerais da AP – uma introdução – ponto 18º

Um – Princípios gerais da Organização Administrativa – os quais visam traçar o quadro em que
se estruturam e relacionam os protagonistas do agir administrativo – são os princípios da AP em
sentido orgânico e subjetivo;
Dois - Princípios gerais da atividade administrativas – os quais procuram definir nos termos em
que a AP pauta a sua atuação no exercício da função administrativa – são agora princípios da AP
– em sentido material ou substantivo.
Ambos os princípios são comandos constitucionais – dirigidos ao legislador.
Princípios gerais da organização administrativa:

✓ Subsidiariedade;
✓ Descentralização – diz-nos que o exercício das funções do Estado , não podendo ser um
monopólio estadual , deve estar repartido por uma pluralidade de entidades – a
descentralização envolve sempre um sentido centrífugo de descongestionamento de
poderes , originando novos centros de imputação de efeitos jurídicos. A
descentralização ainda é uma manifestação da separação institucional de poderes.
✓ Desconcentração – é sempre um fenómeno orgânico – traduz o descongestionamento
ou repartição da competência por vários órgãos.
✓ Unidade – condiciona o pluralismo decorrente de fenómenos de descongestionamento
de poderes administrativos – este principio permite ao Governo, órgão superior da AP
– exercer um poder de intervenção do próprio Estado – no âmbito da função
administrativa e ainda sobre todas as restantes entidades infraestaduais.
✓ Participação dos interessados na gestão da AP; - traduz um complemento da
legitimação democrática-representativa – a eleição dos orgãos do Governo de
universidade pública , eleição dos titulares dos orgãos da autarquia local , a participação
de professores e alunos na gestão democrática das escolas, a ordem dos advogados (…)
✓ Aproximação dos serviços às populações; - procura reforçar a ligação e o conhecimento
entre quem decide , os destinatários da decisão e as concretas situações factuais – este
principio permite que se encontrem mecanismos organizativos que facilitem o encontro
entre o decisor e os cidadãos – não só a nível da AP central, mas periférica, regional,
local.
✓ Desburocratização; - envolve uma preocupação de simplificação – eficiência e
racionalidade organizativa da AP, facilitando o relacionamento dos cidadãos com a
maquina administrativa.
Princípios gerais da atividade administrativa –

Neste contexto se inserem os seguintes princípios gerais da atividade administrativa – nos
termos do art.266º CRP – encontram expresso acolhimento constitucional:

✓ Juridicidade; - a AP além de sujeita da CRP e à lei – encontra-se subordinada a todo o

Direito – seja ele estadual, internacional ou que advenha da União Europeia – vincula a
AP gerando fenómenos de heterovinculação ou de autoviculação – toda a ordem
jurídica é por força deste princípio chamada a limitar e condicionar o agir administrativo.
A AP só pode fazer aquilo que é permitido nas normas – equivalendo o silêncio das
mesmas como uma proibição do agir – ao invés da autonomia privada ( direito privado)
✓ Prossecução do interesse público; Os titulares das estruturas administrativas não
prosseguem o seu interesse particular, nem dos partidos políticos , antes se encontram
ao serviço do interesse público – tal como a CRP impõe , o legislador define e os tribunais
controlam. O Interesse público constitui o critério, o fundamento e o limite da atuação
administrativa.
✓ Respeito pelas posições jurídicas ativas dos cidadãos; Princípio da proporcionalidade –
a AP deve sempre preferir a solução eu evite lesar ou não lhe sendo possível aquela que
menos dano provoque aos seu direitos e interesses.
✓ Igualdade; - Atendendo ao disposto no art. 13º CRP e 6º CPA – determina a proibição
de discriminações infundadas ou arbitrárias devendo as situações semelhantes merecer
um tratamento ou soluções idênticas assim como a interpretação e a aplicação das
mesmas normas, este principio impõe que todos os cidadãos sejam tratados de maneira
igual PERANTE A LEI , e em termos materiais – que as diferenças de facto tenham
reflexos num tratamento diferenciado , desde que assentes numa fundamentação.
✓ Proporcionalidade; - Determina a proibição do excesso ou necessidade , nunca
legitimando a imposição de sacrifícios ou lesões pessoais ou patrimoniais – para além
do indispensável à satisfação do interesse público, o cidadão tem direito à menos
ingerência possível por parte da autoridade pública. A proporcionalidade exige
adequação das soluções às situações , impondo ao decisor a aptidão do meio a utilizar
ou que a medida adotada seja apropriada tendo em vista alcançar o resultado
pretendido. Traduz também uma exigência de equilíbrio entre diversas prestações ou
posições envolvidas, fazendo uma avaliação ou balanço custo-benefício.
✓ Justiça; - A AP – procura sempre agir visando a equidade do caso concreto – reside na
justiça o fundamento, o critério e o limite do poder – Locke – há ainda que respeitar
um procedimento ou processo justo para se chegar a uma decisão igualmente justa.
✓ Imparcialidade; A prossecução do interesse público deve ser feita em envolvimento de
interesses subjetivos ou pessoais – de quem decide impedindo-se situações de
favorecimento ou desfavorecimento por conflito ou colisão entre os interesses
envolvidos – o decisor tem de ponderar todos os interesses relevantes para a decisão,
devendo ter em consideração todos , excluindo do seu âmbito no entanto todos
interesses que se mostram inapropriados ou irrelevantes face à situação concreta a
decidir. Existe imparcialidade em termos negativos – envolve a neutralidade
administrativa face a qualquer interesse alheio ao interesse público , salvaguardando-
se a independência e a isenção do decisor. E em termos positivos – a imparcialidade
determina parâmetros racionais, objetivos e transparentes de decisão viando que se
tomem em consideração ponderativa todos os fatores relevantes para a decisão.
✓ Boa-fé: consubstanciando uma exigência de confiança, veracidade e exatidão na
atuação administrativa – a boa-fé apela a uma dimensão ética, honesta e leal do agir
administrativo. Manifestações:
a) O respeito pelas promessas feitas;
b) A proibição de abuso de direito;
c) A interdição de comportamento contraditórios

d) A relevância da culpa “in contrahendo”

e) A proibição da fraude à lei;
f) A tutela da confiança e da segurança jurídicas;
Princípios Garantísticos da Administração Pública – ponto 19º

Explicação prévia
A subordinação da Administração Pública aos princípios fundamentais conformadores do

sistema político, assim como a vinculação da sua organização e da sua actividade aos princípios
gerais definidos pela constituição, estes traduzem no fundo mecanismos de garantia dos
cidadãos perante a Administração Pública, pois consubstanciam formas de sujeição do poder à
juridicidade. (vertente garantística).
No entanto, a constituição mostra-se mais concreta em matéria garantística, permitindo que se

autorize um conjunto de princípios que, visando tutelar a defesa das posições jurídicas
subjectivas ou a pura limitação do agir da Administração Pública em beneficio dos cidadãos,
assumem uma reforçada componente vinculativa face à Administração Pública, condicionando
ou predeterminando a conduta administrativa e/ou servindo de reacção defensiva ou
reparadora aos seus efeitos, os princípios garantísticos impõe-se ao poder administrativo em
nome da cidadania administrativa.
A constituição levou o reforço da componente garantística de alguns princípios da administração

ao ponto de proceder à sua subjectivação, atribuindo uma posição jurídica de vantagem com
vista a satisfazer um interesse ou o aproveitamento de bem, criando direitos fundamentais e
garantias institucionais.
Os princípios garantísticos transformam-se então em fundamento de pretensões subjectivas

formuladas perante a administração ou contra a administração. Para satisfazerem as situações
jurídicas de vantagem criam a vinculação do decisor a uma decisão de conteúdo favorável.
Os princípios garantísticos face à Administração Pública revelam-se passiveis de sistematização

em cinco categorias:
1- Princípios operativos da unidade do sistema jurídico;
2- Princípios de acesso à Administração Pública;
3- Princípios do procedimento Administrativo;
4- Princípios de controlo da Administração Pública;
5- Princípios de incidência intra-administrativa;
Princípios operativos da unidade do sistema jurídico
A Administração Pública encontra-se vinculada ao Direito, uma vez que se baseia na juridicidade
a habilitação e o parâmetro do seu agir, nunca pode deixar de existir dentro do sistema jurídico.
Num Estado de direito material, as autoridades nunca podem, sob pena de invalidade ou até de
ilegitimidade, agir fora do sistema jurídico ou á margem do sistema jurídico. O sistema jurídico
exige:

- Unidade, incorporando as ideias de sintonia e de coerência axiológica entre todos os seus

elementos, razão pela qual assume natureza garantística a vinculação da Administração Pública,
aos seguintes princípios:
a) Princípio da supremacia da Constituição;
b) Princípio da reserva de lei;
c) Princípio da precedência de Lei;
d) Princípio da reserva de juiz;
e) Princípio da prevalência das decisões judiciais;
a) Princípio da supremacia da constituição
Resulta do carácter rígido que provém do respectivo procedimento de alteração, envolvendo a

exigência da validade de todos os atos provenientes de entidade públicas dependentes da sua
conformidade com a lei fundamental e de estar instituído um mecanismo jurisdicional de
fiscalização da constitucionalidade da normas jurídicas.
Consequências:
1- Todos os atos da Administração Pública têm de ser conformes com a Constituição, sob
pena de serem considerados inconstitucionais, expressando o principio da vinculação à
constituição;
2- Todos os atos que revistam natureza normativa beneficiam do sistema de garantia

jurisdicional previsto na constituição para fiscalização da constitucionalidade;
Quanto á supremacia da Constituição face à Administração Pública e o seu paralelo

relacionamento com a lei, leva-nos a registar três limites à referida supremacia:
1- Em casos de antinomia ou contradição entre a lei e a Constituição, a Administração

Pública deve preferir a aplicação da lei, não gozando de uma genérica competência de
rejeição aplicativa das leis inconstitucionais, salvo algumas excepções, tais como:
• Leis que se configurem como leis “injustas”;
• Leis que violem, em termos evidentes, o núcleo essencial de direitos

fundamentais inseridos em normas constitucionais dotadas de aplicabilidade
directa;
• Leis cuja inconstitucionalidade seja sancionada expressamente pela

constituição com a inexistência ou a ineficácia jurídicas;
2- Em casos de ausência de lei, a Administração nem sempre pode desenvolver uma

actividade directa e imediatamente fundada na constituição, podendo sempre existir
excepções; Alguns exemplos dessas excepções:
• O examinar da constitucionalidade de todos os atos infraconstitucionais que a

Administração é obrigada a aplicar ou tenha produzido;

• Perante cláusulas automáticas de resolução de conflitos entre actos jurídicos, estes

critérios servem para a administração determinar qual o direito ordinário aplicável
(artigos 8º, nºs 3 e 4; 112º, nº2 da CRP);
• Os principioos constitucionais relacionados com a actividade administrativa servem

como critério para a Administração interpretar, integrar e aplicar todos os actos
infraconstitucionais;
• Fora dos casos de reserva de lei, o Governo pode exercer uma actividade
directamente fundada na constituição (artigo 119º, alínea g) CRP);
• Diante de preceito constitucionais referentes a direitos fundamentais que gozem de

aplicabilidade directa (artigo 18º, nº 1 CRP), a administração também pode exercer
uma actividade directamente fundada na constituição;
3- Em casos de declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, a

Constituição habilita que actos inconstitucionais praticados pela Administração possam
continuar a produzir efeitos ou que os efeitos já produzidos fiquem ressalvados;
Princípio da vinculação das Entidades Públicas à aplicação directa de normas sobre direitos,
liberdades e garantias
O Princípio da vinculação das Entidades Públicas à aplicação directa de normas sobre direitos,
liberdades e garantias, que provém do principio da supremacia da Constituição, engloba
diversas vinculações face á Administração Pública (artigo 17º e 18º, nº1 CRP):
a) As situações de falta ou ausência de lei, essas normas gozam de operatividade imediata,

regulando a conduta administrativa;
b) Fornecem um critério de interpretação, integração e aplicação de todos os actos

infraconstitucionais;
c) Em caso de normas legais expressamente violadoras de direitos, liberdades e garantias,

habilita a sua desaplicação pelos órgãos administrativos.
Certas zonas de alguns direitos sociais mostram-se passiveis de vincular as autoridades

administrativas a conferir-lhes aplicabilidade directa.
b) Princípio da reserva de Lei
Este princípio determina que a disciplina jurídica de certas matérias se encontra adstrita à
intervenção primária do poder legislativo, expressando uma forma de legitimação político-
democrática das inerentes opções normativas, excluindo-se do âmbito regulador a
Administração Pública e os Tribunais.
A reserva de lei é um espaço decisório exclusivo do legislador, sendo que a constituição permite
retirar três conclusões neste âmbito:
1- Todas a s matérias da competência legislativa da Assembleia da República, do Governo

e das assembleias legislativas das regiões autónomas integram a reserva de lei;
2- Fora das matérias de competência legislativa, a reserva de lei só existe nos casos
expressamente previstos na constituição;

3- A reserva de lei conhece limites jurídicos fácticos, nunca envolvendo uma reserva
integral ou total do tratamento jurídico da matéria a favor do legislativo: a reserva é de
intervenção primária do legislador, sendo que possui diferentes graus de intensidade,
existindo sempre espaços de concretização aplicativa e de intervenção normativa a
favor da Administração Pública;
c) Princípio da precedência de Lei
Precedência de lei ou reserva vertical de lei, refere-se à necessidade de o agir administrativo se

fundar num prévio ato legislativo, mostrando-se insuficiente a mera previsão constitucional para
habilitar a actividade administrativa, tal como qualquer fonte de natureza diferente da vontade
legislativa. Sem lei habilitante, a Administração Pública encontra-se privada de agir, devendo
adoptar uma conduta omissa. Este princípio transporta para a Administração Pública uma
técnica de “tipificação” própria do direito Penal.
Face à Constituição, o princípio de precedência de lei pode também ser precedência de decreto-
lei ou de decreto legislativo regional, sendo que este comporta quatro limitações:
1- As normas constitucionais que habilitam o exercício de uma actividade administrativa

directamente fundada na constituição;
2- As normas de Direito Internacional Público e de Direito da União Europeia que podem

servir de imediato fundamento habilitante do agir administrativo;
3- Os princípios ou regras de natureza consuetudinária que fundamentem a actuação

administrativa;
4- Em casos de lacuna da lei, a Administração é chamada a integrá-la, por via do recurso á

analogia ou à reconstituição hipotética da norma que o legislador criaria se tivesse de
legislar dentro do espírito da norma;
d) Princípio da preferência de Lei
Neste caso a lei goza de uma forma jurídica especial, de uma capacidade de resistir a atos de
diferente natureza, razão pela qual um ato de nível inferior nunca a pode contrariar e se o fizer,
em vez de a revogar ou modificar, torna-se inválido. Este princípio assenta no conceito de força
de lei formal negativa.
Este princípio também tem alguns limites:
1- Limites decorrentes da prevalência de decisões judiciais;
2- Limites resultantes de uma inversão do pricípio da invalidade ao nível do exercício da

actividade administrativa (irregularidade administrativa); Nestes casos inserem-se, para
além da figura da irregularidade, a execução de actos fundados em normas declaradas
nulas ou inconstitucionais e que foram objecto de ressalva por expressa disposição legal;
a actuação informal contra legem ou a execução de sentença administrativa levam
consequentemente à prática de um acto ilegal;
3- Limites decorrentes da existência de habilitações jurídico-positivas de actuação

administrativa contra legem (legalidade interna da Administração, nos termos do artigo
112º, nº 5, a contrario)

e) Princípio da reserva do juiz
O princípio da reserva do juiz, também designado por reserva dos tribunais, reserva do judiciário
ou reserva jurisdicional), refere-se ao conjunto de matérias que integram a esfera decisória
exclusiva a cargo do poder judicial: elemento essencial do princípio da separação de poderes e,
por essa via, pressuposto estruturante do Estado de Direito democrático, esta reserva funciona
como zona de exclusão de intervenção decisória do legislador e da Administração Pública,
desempenhando portanto uma função de efectividade do direito que permite aos cidadãos
acederem aos tribunais.
Este princípio relacionado com a Administração faz com que surjam duas grandes questões:
1- Será que a reserva do juiz exige que “todas as palavras” do processo decisório em causa
pertençam ao poder judicial, excluindo qualquer intervenção decisória administrativa,
falando-se aqui numa reserva total de juiz, ou num sentido diferente, a reserva de juiz
bbasta-se com a possibilidade de uma préia decisão administrativa poder ser sindicada
na sua legalidade pelos tribunais, reservando-se a estes apenas a última palavra, numa
reserva parcial do juiz?
2- Se a Administração Pública invadir a esfera de reserva do juiz, os seus actos encontram-

se feridos de usurpação de poderes, expressando uma forma de inconstitucionalidade
orgânica, tal como, em termos paralelos, se o poder judicial invadir a reserva da
Administração pública.
f) Princípio da prevalência das decisões judiciais
Tem como finalidade resolver dúvidas relacionadas com a articulação entre os diferentes
poderes, que apesar de se encontrarem separados, a constituição estabeleceu que as decisões
dos tribunais, sendo estas obrigatórias para as autoridades públicas e privadas, gozam do
primado face ás decisões de quaisquer autoridades. Em caso de concurso ou concorrência entre
uma decisão dos tribunais e uma decisão proveniente do poder legislativo, da Administração
Pública, segundo os artigo 205º, nº 2, CRP, a decisão do tribunal tem prevalência – garantia da
subordinação da Administração à juridicidade e aos efeitos do controlo que de uma tal
subordinação é feito pelos tribunais.
Um único limite se pode equacionar ao princípio da prevalência das decisões judiciais: Leis de
revisão Constitucional.
Princípios de acesso à administração pública
O acesso á Administração Pública não é um privilégio, uma graça ou uma honra, mas sim um
direito fundamental de todos. Trata-se de um princípio de natureza garantística, assumindo
várias vertentes:
a) Universalidade do acesso prestacional aos serviços administrativos;
b) Liberdade de acesso á função pública e a cargos públicos administrativos;
c) Liberdade de petição;

d) Arquivo aberto;
A) Principio da universalidade do acesso prestacional aos serviços administrativos
Neste princípio está expressa a ideia de que todos têm acesso à actuação prestacional da
Administração pública, que se encontra num corolário de um adquirido constitucional que
vincula os poderes públicos a promover as condições de desenvolvimento integral dos cidadãos
enquanto pessoas, colocando à disposição dos membros da sociedade, tendo presente o grau
de implementação do modelo constitucional de bem-estar, um conjunto de prestações. No
entanto:
- Existem serviços administrativos prestacionais que correspondem a imperativos

constitucionais expressos (ex: serviço nacional de saúde, serviço de segurança social, rede de
estabelecimentos públicos de ensino, acesso a tribunais, ect)
- Nem todos os serviços administrativos prestacionais implementam a sua actividade em

monopólio ou exclusivo; existem serviços que a desenvolvem em concorrência com iniciativa
económica privada e a iniciativa cooperativa
- A existência de princípios de igualdade e liberdade de acesso prestacional aos serviços

administrativos não exclui a susceptibilidade de se fixarem taxas de utilização, salvo se a
constituição determinar a sua gratuitidade
- Se os direitos fundamentais se encontram numa base dos serviços administrativos

prestacionais gozam de uma natureza universal decorrente da sua essencialidade à dignidade
humana, sendo que uma concepção personalista da Administração não permite a formação de
reservas de acesso prestacional aos serviços administrativos
b) Princípio da liberdade de acesso à função Pública
Principio de que todos os cidadãos podem ser admitidos aos cargos públicos sem outra
distinção, que não seja a dos seus talentos e das suas virtudes. No entanto, a constituição
diferencia duas situações nos artigos 47º, nº 2, e 50º da CRP:
- O acesso á função pública, envolvendo a constituição de uma relação laboral ou de emprego

público, encontra-se franqueado a todos os cidadãos, traduzindo um direito subjectivo pessoal,
dividindo-se em três regras essenciais:
1. A igualdade, não permitindo discriminações ou diferenciações;
2. A liberdade, que sendo a postura dos candidatos, não significa que a Administração goze
de uma escolha discricionária;
3. A regra do concurso, direito a um procedimento justo de recrutamento;
- O acesso a cargos públicos de natureza administrativa, manifestando um direito de

participação na vida pública;
c) Princípio da Liberdade de Petição

Faculdade de os administrados formularem pedidos à administração pública ou sobre matéria

administrativa ao poder político, em termos individuais ou colectivos, reconduzindo
consequentemente ao direito de petição em sentido amplo, visando a defesa de posições
jurídicas e a defesa da juridicidade ou do interesse público.
À luz do artigo 52º CRP existem diversas modalidades:
1- A representação- pressupondo a existência de uma decisão administrativa, esta tem a

finalidade de chamar á atenção quando á validade, conveniência ou oportunidade do
seu conteúdo ou dos seu efeitos, retardando a sua execução, em beneficio de um
melhor esclarecimento do seu autor, sem solicitar a revogação;
2- A queixa- Tem como propósito denunciar ou levar a conhecimento da Administração

Pública uma situação que, podendo dizer respeito a pessoas ou coisas, envolvendo
acções ou omissões, apela uma investigação ou averiguação, de modo a apurar a sua
veracidade, caso se confirme, habilita as medidas apropriadas (sanções,
recomendações, revogação, participação ao Ministério Público);
3- Reclamação- Impugnação de uma decisão administrativa junto do seu próprio autor,

pedindo que revogue, modifique ou suspenda;
4- O recurso- impugnação de uma decisão administrativa perante a autoridade da

Administração Pública diversa do seu autor, solicitando a sua revogação, suspensão ou
modificação;
5- A petição em sentido estrito- Consiste num pedido formulado a uma autoridade

administrativa no sentido de ser adoptada ou tomada uma determinada providência
face a um problema concreto;
DIREITO A PETIÇÃO → ARTIGO 52º, Nº 2 → APLICAÇÃO DIRECTA E VINCULA AS AUTORIDADES ADIMINISTRATIVAS
d)Princípio do arquivo aberto
Outra modalidade garantística de acesso dos cidadãos à Administração Pública, encontra-se no

artigo 268º, nº 2, CRP: direito de acesso aos arquivos e registos administrativos – trata-se do
designado princípio de arquivo aberto.
Estão salvaguardadas as situações relativas:
- Segurança interna e externa do Estado;
- Segredo de investigação criminal;
- A intimidade das pessoas;
- Segredo comercial ou de negócio;
Este direito de acesso á informação torna-se um instrumento privilegiado de edificação da

democracia administrativa, reforçando a transparência das instituições públicas, podendo estas
assumir uma forma organizativa de direito público (entidades públicas) ou de direito privado
(entidades privadas).

Princípios do procedimento Administrativo
Não basta garantir a legalidade material ou substantiva do que se decide, há também que
garantir a legalidade e modo como se chega à decisão, tão importante é o conteúdo da decisão
como processo que conduziu à sua formação.
Por aqui também passa o principio da justiça no exercício da actividade administrativa.
Existe uma dimensão entrelaçada da legalidade 8incluindo a justiça) e de legitimidade

procedimental da decisão administrativa, permitindo à constituição recortar, no contexto das
garantias procedimentais, a consagração de um verdadeiro principio geral do procedimento
equitativo ou do devido procedimento legal, podendo desdobrar-se me cinco vertentes
nucleares:
1- Principio da decisão;
2- Princípio da informação;
3- Princípio da fundamentação;
4- Princípio da notificação;
5- Princípio da participação;
1-Princípio da decisão
Corolário imediato do princípio da liberdade de petição (artigo 52º, nº1 CRP).
A Administração encontra-se vinculada a decidir as pretensões que lhe sejam formuladas pelos
cidadãos, a essa vinculação administrativa de decisão, corresponde, por expressa disposição
constitucional, um direito fundamental dos cidadãos.
O principio da decisão, para além de obrigar as estruturas administrativas a interagir com os

cidadãos, assume uma configuração complexa:
a) O dever das pretensões formuladas serem examinadas;
b) O dever de, em prazo razoável, a administração pronunciar-se sobre as pretensões;
c) O conteúdo da decisão pode ter diferente natureza:
• Dimensão material: se a Administração se pronunciar sobre o conteúdo

substantivo ou fundo da pretensão formulada, deferindo-a ou indeferindo-a;
• Dimensão formal: Se se verificar qualquer objecção procedimental que obste ao

conhecimento do mérito ou substância do pedido, caso em que haverá
indeferimento liminar;
d) Instrumentalização e subalternização dos requisitos formais a razões de ordem material,

numa aplicação procedimental do princípio pro actione, fazendo sempre prevalecer o
conhecimento do fundo sobre a forma, numa postura de busca da verdade material ou
decisão de mérito, significando isto:

• A Administração deverá suprir ou mandar o interessado suprir as deficiências

formais;
• Só pode existir indeferimento liminar, por incumprimento de exigências

procedimentais, se, oficiosamente ou a convite dirigido ao interessado, tais
deficiências forem objecto de tentativa de suprimento;
e) O abuso de direito por parte dos cidadãos, formulando pretensões respectivas, ilegais
ou de má-fé, determina os termos de dever de decidir;
f) A inércia administrativa face a pretensões que lhe foram formuladas só a titulo

excepcional pode arranjar justificação;
g) O dever de decisão complementa-se com os deveres de informação, de fundamentação,

de notificação e de participação;
b)Princípio da Informação
Este princípio consiste no direito fundamental dos cidadãos a serem informados pela
Administração Pública, funcionando como condição de participação na vida pública e
pressuposto de qualquer intervenção procedimental e contenciosa, expressa a existência de
uma dever de publicidade da acção estatal que constitui o princípio corolário do princípio
republicano.
Há aqui uma vinculação administrativa de índole constitucional que, podendo ser desencadeada
por iniciativa própria ou a pedido dos interessados, se insere no âmbito dos designados “direitos
constitucionais comunicativos”, envolvendo as seguintes vertentes:
- O direito de esclarecimento sobre os actos praticados pelas entidades administrativas;
- O direito À informação sobre a gestão dos assuntos públicos, incluindo os que assumem
natureza administrativa;
- Direito de publicidade concursal, envolvendo o dever de divulgação pública aos diversos actos
de procedimentos concorrenciais;
- O direito à informação sobre o andamento ou tramitação dos processos em que cada um seja
directamente interessado;
- O direito a conhecer as decisões finais sobre os procedimentos que lhes digam respeito;
- O direito de os cidadãos participantes num procedimento concursal terem acesso a certos

documentos referentes aos candidatos concorrentes, visando o controlo da actuação
administrativa e desde que o seu conhecimento não seja inviabilizado por interesses ou valores
atendíveis e que limitem o seu conhecimento por terceiros;
- O direito de qualquer cidadão obter informações administrativas, independentemente de ser

o interessado directo ou ter tido intervenção no procedimento concursal em causa, desde que
prove ser titular de um interesse legítimo na informação que solicita;
- O direito a ser informado sobre o resultado da apreciação das diferentes modalidades de

exercício do direito de petição;

- O direito a conhecer, a obter a retifição e a actualização dos danos informatizados que lhes
digam respeito, assim como a serem informados sobre a finalidade a que os mesmos se
destinam;
- O direito a possuir meios processuais tendentes a obter uma tutela jurisdicional efectiva das
diversas vertentes do direito procedimental à informação.
c)Princípio da Fundamentação
Os cidadãos têm o direito a conhecer a fundamentação dos actos que afectem as suas posições
jurídicas subjectivas, a Administração Pública encontra-se vinculada a proceder à sua
fundamentação, indicando os motivos ou as razões de facto que conduziram ou justificaram a
decisão tomada:
- A fundamentação deve ser expressa, usar linguagem acessível ou clara ao cidadão normal,
revelando-se suficientemente explicativa do acto;
- A fundamentação visa sustentar as razões de interesse público e as inerentes ponderações de

interesses (públicos ou privados), que ditaram a decisão adoptada, permitindo um melhor
controlo judicial, administrativo e político da decisão;
Existe o direito fundamental à fundamentação.
d)Princípio da notificação
Para além dos cidadãos terem direito a ser informados das decisões que lhes digam respeito, de
conhecer a respectiva fundamentação, a constituição confere aos cidadãos o direito
fundamental de serem notificados pela administração pública dos actos que afectem direitos ou
interesses legalmente protegidos, incluindo a respectiva fundamentação, se existir. A publicação
de tais actos no jornal oficial, não isenta a Administração do dever de notificar.
O princípio da notificação assumiu uma função garantística dos cidadãos:
- Sem notificação ou perante notificação absolutamente insuficiente, o acto é inoponível ao

interessado;
- A deficiência da notificação projecta inevitáveis efeitos contenciosos ao nível das garantias dos
particulares; (informações incorrectas prestadas pela administração)
e)Princípio da participação
Trata-se agora de sublinhar a vertente da participação que se materializa no direito reconhecido

a cada cidadão de ter intervenção na formação das decisões ou deliberações que lhes digam
respeito- a participação procedimental dos cidadãos consubstancia o respeito pelo contraditório
e o contraditório realiza o Estado de Direito administrativo.
O artigo 267º, nº 5 CRP, vincula o legislador para garantir, por via da lei, um procedimento
administrativo que, antes da tomada das decisões, assegure a participação dos cidadãos no
processo de formação de decisões, assegure a participação dos cidadãos no processo de

formação de actos que os tenham como destinatários ou relativamente aos quais tenham
interesse.
Os artigos 32º, nº 10 e 269, nº 3 da CRP, constituem afloramentos do direito de participação

procedimental ou direito contraditório.
Princípios de controlo da Administração Pública
Não basta dizer que a Administração se encontra subordinada à juridicidade e a todo um

conjunto de vinculações, é importante que hajam mecanismos de fiscalização.
Os princípios de controlo da Administração são:
1. Princípio da tutela jurisdicional efectiva;
2. Princípio da responsabilidade civil da Administração Pública;
3. Princípio da intervenção moderadora do provedor de justiça;
4. Princípio da responsabilidade política da Administração Pública;
5. Princípio do controlo administrativo;
6. Princípio do respeito pelos mecanismos internacionais e europeus de garantia;
1- Princípio da tutela jurisdicional efectiva;
Este principio é uma manifestação especifica do direito geral do acesso aos tribunais, a tutela
jurisdicional efectiva de direitos e interesses legalmente protegidos, dizendo-nos que todas a
dúvidas sobre a legalidade da conduta da Administração Pública são passiveis de sindicabilidade
judicial, segundo um postulado de que todas as posições jurídicas subjectivas materiais dos
cidadãos corresponde a um meio processual adequado a fazê-las reconhecer em tribunal, este
desdobra-se nas seguintes manifestações constitucionais:
a) Acção para o reconhecimento de direitos e interesses legalmente protegidos;
b) Acção de impugnação contenciosa de actos administrativos lesivos de posições jurídicas

subjectivas;
c) Acção para determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos;
d) Acção para adopção de medidas cautelares adequadas;
e) Acção célebre ou urgente de defesa de direitos, liberdades e garantias;
f) Acção de impugnação de regulamentos com eficácia externa lesivos de posições

jurídicas subjectivas;
g) Acção de habeas corpus face a detenção ilegal por autoridade administrativa;
2- Princípio da responsabilidade civil da Administração Pública

Traduzindo ainda o princípio de tutela jurisdicional efectivas, com vista a ressarcir danos ou
prejuízos gerados por acções ou omissões da administração Pública na esfera jurídica do
cidadão. A responsabilidade civil administrativa cria a obrigação de indemnizar o lesado, tendo
por fundamento último o princípio da igualdade dos encargos públicos constituindo um alicerce
à responsabilidade dos entes públicos.
Existem três diferentes fintes ou “títulos de imputação” para a responsabilidade civil ou

patrimonial da administração:
- Responsabilidade civil por facto ilícito- verifica-se sempre que a administração pública, por
acção ou omissão, adopta uma conduta desconforme com a juridicidade, violando com culpa
posições jurídicas subjectivas, provocando dano;
- Responsabilidade civil por acto lícito – ocorre sempre que a Administração Pública, apesar de
agir dentro da juridicidade, gera um dano ao cidadão;
- Responsabilidade pelo risco – Baseada na existência de prejuízos que, que tendo na sua base
factos lícitos ou ilícitos, são provocados por actividades, coisas ou serviços administrativos
especialmente perigosos, excedendo o dano normal decorrente da vivência da sociedade;
3- Princípio da intervenção moderadora do Provedor de justiça
O provedor de justiça, encontra-se habilitado a receber queixas, por acções ou omissões dos
poderes públicos (incluído da administração pública), visando a defesa de posições jurídicas ou
a defesa da legalidade, apreciando-as sem poder decisório. Assim, formulará recomendações
aos órgãos administrativos com vista a prevenir ou repara tais situações.
4-Princípio da responsabilidade política da Administração Pública
A responsabilidade política da Administração pública pode assumir uma dupla função

garantística:
- Encontra na dinâmica da responsabilidade do órgão executivo perante um órgão colegial de

natureza representativa um instrumento limitativo do poder, falando-se em separação de
poderes entre maioria e oposição;
- Controlo que a opinião pública exerce. Garante que uma acção administrativa sujeita a
permanente escrutínio do eleitorado. (democracia administrativa quase directa);
5- Princípio do controlo Administrativo
A garantia de fiscalização ou de controlo da actuação da administração pode encontrar-se,

mesmo dentro da própria administração.
A Administração é a primeira instância de controlo da sua conduta, assumindo uma postura

garantística da juridicidade e das posições jurídicas dos cidadãos, através de duas vias:
1- Cada órgão administrativo tem o dever de fiscalizar a legalidade e o mérito da sua

conduta, falando-se em princípio de autocontrolo administrativo; em casos de
anomalias deve promover a sua resolução;

2- Existem órgãos administrativos que, detendo uma posição de supremacia, exercem

poderes intra-administrativos de controlo ou fiscalização sobre a actuação de outros
órgãos, falando-se me princípio de heterocontrolo administrativo;
6- Princípio do respeito pelos mecanismos internacionais e europeus de garantia
O princípio da soberania internacionalizada e europeizada, alicerçando um conjunto de

garantias internacionais e europeias, impõe ao Estado um triplo conjunto de vinculações:
- Vinculação, a respeitar as normas materiais definidoras de garantias dos cidadãos no seu

relacionamento com a Administração Pública do estado, enquanto limite da sua acção
administrativa interna;
- Vinculação, às decisões das instâncias internacionais e europeias que se encontram

encarregues de controlar o cumprimento pelos Estados de tais imperativos materiais;
- Vinculação, a dar execução às decisões judiciais do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem,
repondo ou reparando a situação que decorreria do inicial cumprimento da normatividade
material;
Princípios de incidência intra-administrativa
As garantias dos cidadãos face à Administração Pública são completadas, a nível constitucional,
através da institucionalização de mecanismos garantísticos de certas instituições administrativas
face à Liberdade conformadora do legislador. Nesse sentido, a constituição decidiu estabelecer
um conjunto de garantias de incidência intra-administrativa, limitando a margem decisória da
lei e permitindo a reivindicação de pretensões de estruturas administrativas contra outras
estruturas administrativas, num cenário de uma possível conflitualidade intra-administrativa
sujeita a controlo judcial.
A criação de princípios garantísticos de instituições administrativas perante o poder,

encontrando-se alicerçada na constituição, pode fazer-se através de duas técnicas jurídicas:
1- Reconhecimento de direitos fundamentais – traduzindo posições jurídicas subjectivas

de vantagem que alicerçadas em norma constitucional, permitem ao seu titular
reivindicar uma decisão de conteúdo favorável ao seu reconhecimento. Salvaguarda ou
tutela;
2- Criação de garantias institucionais – Envolvendo o reconhecimento de protecção

constitucional a certas instituições, excluindo a supressão e a sua transfiguração
identificativa da disponibilidade do legislador;
De acordo com a ordem jurídica- constitucional, existem três princípios garantísticos ao nível
intra-administrativo:
a) Princípio do reconhecimento da titularidade de direitos fundamentais pelas entidades

públicas;
b) Princípio da salvaguarda de garantias institucionais de natureza administrativa

c) Princípio da configuração de certos poderes administrativos como direitos

fundamentais;
a) Princípio do reconhecimento da titularidade de direitos fundamentais pelas entidades

públicas
Não se pode recusar a titularidade de direitos fundamentais por entidades públicas, oponíveis
ao estado e a outras entidades públicas, sem excluir mesmo que o próprio Estado possua direitos
fundamentais, apesar deste últimos nunca se poderem converter em ameaças à sociedade civil
ou aos cidadãos.
Exemplos de direitos fundamentais titulados por entidades públicas:
- Direito de propriedade privada;
- Direito à impugnação de actos administrativos lesivos da sua esfera jurídica;
- Direito de participação em decisões de natureza sancionatória que as tenham como

destinatárias;
b) Princípio da salvaguarda de garantias institucionais de natureza administrativa
Protecção constitucional de certas instituições administrativas, de realidades jurídicas

referentes à administração pública, limitando a margem de liberdade conformadora do
legislador e do princípio maioritário na sua disponibilidade ou configuração, levando à criação
de garantias institucionais de natureza administrativa, tais como:
1- Autonomia regional;
2- Autonomia Local;
3- Autonomia das associações públicas;
4- A função pública e a existência de um regime jurídico próprio;
5- Domínio público;
6- Reserva de direito administrativo;
c)Princípio da configuração de certos poderes administrativos como direitos fundamentais
A constituição para além de ter criado as garantias institucionais no âmbito da Administração

Pública, consegue ir mais longe, configurando como direitos fundamentais os poderes que
reconhece às entidades públicas, tal como acontece no que está previsto no seu artigo 76º, nº
2, relativo a matéria de autonomia universitária.
A autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira das universidades

públicas não traduz simples poderes reconhecidos pela constituição a favor de entidades
públicas e que assumem a natureza de garantia institucional da liberdade de investigação e de
ensino específico. Podemos concluir que existe aqui algo superior, ou seja, estamos perante uma
expressa imposição constitucional de direitos fundamentais destas entidades, podendo sempre
serem alargados por via interpretativa ou legislativa, a outras entidades públicas.

Cap. 2 – Identidade Estruturante da AP

Traços materiais da AP contemporânea
Personalização: AP personalizada – ponto 20º

Personalidade Pública e subordinação ao Direito
A Atribuição de personalidade jurídica a estrutura da Administração Pública, transformando-as

em sujeitos de direito, dotadas de uma individualidade própria, conferindo-lhe a titularidade de
posições jurídicas activas e passivas, permite verificar:
- A delimitação de áreas de interesses públicos próprios cuja prossecução, colocada

juridicamente a cargo de cada entidade, integra as suas atribuições;
- A criação de uma esfera própria de formação de vontade e de imputação de efeitos: as acções

ou omissões dos seus órgãos são como se fossem da entidade colectiva em causa;
- A existência de normas jurídicas habilitadoras e reguladoras da acção de cada entidade,

exercendo uma função limitativa da esfera e do agir decisório;
- A sujeição a obrigações decorrentes de posições jurídicas activas tituladas pelos cidadãos

administrativas;
A teoria da personalidade jurídica aplicada ao Estado, configurando-o como uma pessoa jurídica,
traduz um meio de afastar o arbítrio, submetendo o poder político ao Direito.
Devemos ter em conta que a atribuição de personalidade jurídica a entidades públicas tem
também o significado de as subordinar à juridicidade. Esta subordinação pode ser feita ao direito
público (revelando uma capacidade jurídica pública), ou ao Direito Privado (traduzindo a
susceptibilidade de cada entidade pública possuir também uma capacidade jurídica privada).
A existência de entidades privadas que exercem funções públicas de natureza administrativa,

revela que paralelamente a sua natureza jurídica privada, têm capacidade jurídica pública,
regulada pelo Direito Público.
As entidades Públicas têm-se servido da personalidade jurídica de direito privado, criando ou

participando na estrutura do capital social das entidades privadas, com vista a controla-las e
instrumentaliza-las à prossecução dos seus fins. Seguida de uma tradicional Administração
Pública sob forma pública, surge uma nova Administração pública sob forma privada.
No entanto, a Administração Pública, tendo por base a subordinação do Estado ao principio

constitucional da soberania internacionalizada e europeizada, acaba por determinara sua
subordinação das suas entidades ao Direito internacional Público ou/e Direito da União
Europeia.

Personalização e pluralismo intra-administrativo: entre racionalização e desresponsabilização
A personalização da administração publica, multiplicando o numero de entidade colectivas

encarregues da gestão de interesses públicos, revela um pluralismo intra-administrativo e
comporta um esforço de racionalização da gestão:
1- A cada entidade deverá corresponder a prossecução de fins de interesse publico

próprio, evitando que duas entidades distintas desenvolvam interesses sobrepostos;
2- A eficiência poderá justificar que para uma melhor prossecução de interesses públicos
confiados a uma determinada entidade origine a criação de novas entidades “menores”
ou “satélites”, sob orientação e controlo da entidade “mãe”;
3- O principio da subsidiariedade determina um modelo da Administração publica flexível

quanto à repartição de interesses públicos pelas diferentes entidades colectivas;
4- As atribuições a cargo das entidades integrantes da Administração publica podem

conduzir ao reconhecimento de uma capacidade jurídica de dto publica ou a uma
capacidade jurídica de dto privado;
5- A prossecução de interesses públicos a cargo da administração pública, pode ser feita

através das entidades “satélite” de direito privado, integrando uma administração
pública sob forma privada, não nos devemos esquecer que as entidades públicas podem
gerar entidades privadas administrativas;
6- Para uma melhor regulação da activada de uma administração publica personalizada,

criam-se pessoas colectivas publicas de regime de direito privada ou pessoas colectivas
privadas de regime de direito publico: tornando a Administração Pública um palco de
seres híbridos;
O progressivo cruzamento entre formas juridicas de organização da personalidade

administrativa e os regimes jurídicos aplicáveis ao desenvolvimento da respectiva actividade,
confundem-nos quanto a saber onde começa o Direito privado e onde termina o direito publico
e vice versa.
A natureza híbrida da personalidade de algumas entidades integrantes da administração publica

levam a um duplo mecanismo jurídico de fiscalização de uma mesma pessoa colectiva:
1- A actividade que é predominantemente regida pelo direito publico será controlada

pelos tribunais administrativos;
2- A actividade regida pelo direito privado, será fiscalizada pelos tribunais judiciais.
Ao nível da responsabilidade civil:
1- Sendo cada pessoa colectiva um centro de imputação de efeitos jurídicos da sua própria
conduta, é o seu património que responde pelos danos resultantes das suas acções e
omissões;
2- A crescente personalização da Administração publica, pode tornar-se um processo de

desresponsabilização patrimonial da entidade publica maior, o facto de criar entidades
satélite instrumentalizadas a prosseguirem os seus fins, acaba por adquirir a vantagem
de não assumir os riscos de responsabilização;

3- Se a criação dessas entidades satélite tiver como objectivo principal a

desresponsabilização, então podemos considerar que existe desvio de poder e o ato de
criação dessas entidades será inválido;
Complexificação: AP gestora de conflitos – ponto 21º

Administração publica Gestora de conflitos
Pelo facto de terem vindo a emergir uma pluralidade conflitos de interesses titulados por
diferentes protagonistas, geraram uma necessidade de harmonização ou ponderação,
determinando uma Administração multilateral e gestora de conflitos, envolvendo diversos
sujeitos, complexificando os seus procedimentos decisórios e os seus efeitos, numa dupla área
de incidência:
a) Na Administração Pública, a personalização das suas estruturas complexificou as

relações dentro da própria Administração publica e desta com os cidadãos;
b) Quanto às relações dos cidadãos da administração publica, o modelo da relação

jurídica bilateral complexificou-se, assistindo-se a uma progressiva conflitualidade ou
colisão entre diferentes interesses privados e uma crescente produção de efeitos
decisórios face a terceiros que, não sendo destinatários típicos das decisões dentro do
quadro bipolar, pois são alheios à tradicional bilateralidade, sofrem os reflexos de tais
efeitos na sua esfera jurídica – surgem as tais relações jurídicas multipolares, passiveis
de assumir uma tripla projecção:
• Relações multipolares substantivas;
• Relações multipolares procedimentais;
• Relações multipolares processuais;
A multilateralidade administrativa expressa, nestes termos, a existência de um modelo de

Administração Pública cuja complexidade gestora de conflitos se centra num duplo ângulo de
configuração:
- Produção de efeitos;
- Pluralidade de interesses dentro da administração;
A multilateralidade administrativa manifesta, num diferente ângulo de análise, a diversidade

de interesses públicos particulares ou específicos em que se desdobra o conceito abstracto ou
geral de interesse publico: o interesse publico revela-se um conceito “fragmentado”.
A complexificação administrativa e relações intrassubjetivas – verifica-se que dentro de cada

entidade pública administrativa se desenvolveram relações jurídicas dotadas de natureza
intrassubjetivas – subsumíveis em três diferentes tipos:
1. Relações interorgânicas;
2. Relações intraorgânicas;
3. Relações laborais;
a) Relações interorgânicas – as pessoas coletivas carecem sempre de orgãos para
expressar uma vontade : a personalização administrativa comporta em si a nível

intrasubjetivo , a existência de órgãos administrativos que sendo contros

institucionalizados de formação e expressão de uma vontade imputável à pessoa
coletiva na qual se encontram integrados , envolvem a existência de relações
interorgânicas - observam-se diversas manifestações de complexificação do
relacionamento interorgânico administrativo:
✓ A definição de normas de competência , conferindo a cada órgão um espaço
próprio de atuação – impede a sobreposição ou a “invasão” do campo de ação
dos restantes orgãos da mesma entidade.
✓ A AP conhece uma pluralidade de outros orgãos dotados de diferentes tipos
de competência – os consultivos ou fiscalizadores que têm de se relacionar
entre si, não são orgãos decisores.
✓ Tem de haver normas que garantam unidade e coordenação de ação
impedindo que cada órgão exerça os seus poderes sem uma estratégia ou fora
do plano global da ação da própria pessoa coletiva.
✓ Existe o exercício do poder de direcção ou coordenação entre os diferentes
órgãos da mesma pessoa coletiva – determinam ainda um poder de controlo
interno da atividade desenvolvida – e em casos de necessidade, correção de
eventuais desvios ou sancionamento disciplinar.
✓ Todos os órgãos administrativos são responsáveis pela sua conduta – ativa ou
omissiva – verificando-se que existem normas impondo a um deles a
responsabilização global dentro de cada pessoa coletiva – pela a atuação
individual
b) Relações intraorgânicas – Situações jurídicas que ocorrem no interior de um órgão de

uma mesma pessoa coletiva:
✓ Todas as vicissitudes que incidam sobre o titular de um órgão;
✓ Ao nível dos órgãos colegiais da AP – no entanto que se revela melhor
ilustrado o desenvolvimento de relações intraorgânicas – que dizendo respeito
à constituição e ao funcionamento de tais órgãos , se encontram sujeitas a
mormas específicas reguladoras de diversas matérias – quórum , maioria
deliberativa, exoneração de responsabilidade pessoal;
c) Relações laborais – sabe-se que os órgãos das pessoas coletivas carecem sempre de
titulares para formar e expressar uma vontade. Sucede porém que apesar de nem
todos os titulares de órgãos administrativos exercem tais funções a título profissional (
ministro; secretário de Estado; presidente da câmara municipal) – a grande maioria
dos titulares são funcionários que integram a AP , exercendo os respetivos cargos a
título profissional.
São múltiplas as manifestações exemplificativas deste tipo de relacionamento laboral
no seio da AP – visando conciliar interesses públicos titulados pela “entidade patronal”
e interesses laborais protagonizados pelos “trabalhadores”:
✓ A natureza do título constitutivo do vinculo laboral, a configuração das
carreiras e dos respetivos níveis remuneratórios;
✓ O regime jurídico de exercício de funções que dependendo do tipo de vinculo ,
pode estar salvaguardado por disposições transitórias , num equilíbrio ( nem
sempre fácil ) entre a tutela do interesse público e a salvaguarda da confiança
de legitimas expetativas dos trabalhadores;

✓ A disciplina jurídica da contratação coletiva dos trabalhadores que exercem

funções públicas , a sua representação sindical e a intervenção negocial com as
entidades empregadoras;
✓ O exercício do direito de greve e os limites decorrentes do princípio da
continuidade dos serviços públicos;
✓ O estatuto disciplinar dos trabalhadores que exercem funções públicas, seus
direitos, deveres e procedimento disciplinar.
✓ O contencioso laboral dos trabalhadores que exercem funções públicas.
Aula Teórica - Administração Pública de Balanceamento – ponto 22º

Pressupostos – normatividade e conflitualidade
Balanceamento dos interesses em presença – todo direito é assente em juízos de
ponderação, e incidem em duas diferentes áreas:
1. Pode ser visto como um procedimento decisório – traduzindo uma metodologia de

contruir por via argumentativa e mediante fundamentação adequada , decisões
jurídicas de prioridade alicerçadas em bens, interesses e valores conflituantes.
2. A ponderação é também resultado ou conteúdo da solução decisória alcançada,
sabendo-se que quanto maior for o grau de contração aplicativa ou não satisfação do
bem, interesse ou valor sacrificado maior será a importância da satisfação ou
cumprimento do outro bem, interesse ou valor que por isso assume prevalência
ponderativa.
A ponderação ultrapassando a sua origem judicial em torno de conflitos entre privados ou de

colisões normativas envolvendo direitos fundamentais transformou-se numa técnica decisória
comum às diversas áreas do ordenamento jurídico-positivo, podendo dizer-se que todo o
Direito é ponderação:
i) Pondera-se a solução abstrata a adotar na feitura da norma;

ii) Pondera-se na determinação do sentido interpretativo da norma;
iii) Pondera-se no momento de aplicação da norma no caso concreto;
Se todo o Direito assenta numa metodologia de ponderação a Administração Publica,

subordinando-se ao Direito, criando Direito, interpretando Direito e aplicando Direito não
pode deixar de também usar uma metodologia decisória assente em ponderações, tal como se
fala de um Estado de ponderação poderá falar-se de uma Administração de Ponderação, na
normatividade reguladora da AP encontra-se com inúmeras cláusulas de ponderação, tal como
o resultado da atividade administrativa assenta em procedimentos e decisões de ponderação,
a ponderação administrativa de interesses assume-se como exigência decorrente do próprio
Estado de Direito.
O que leva a AP ponderar?
1. A pluralidade de normas; significa que a mesma matéria aparece disciplina por

várias normas

2. A conflitualidade decorrente da natureza compromissória da Constituição e da sua

abertura interpretativa, aliada à vinculação da AP aos princípios da supremacia da
Constituição e da aplicabilidade direta das normas sobre direitos, liberdades e
garantias.
3. O segundo facto – conflitualidade das normas e sobretudo – normas principio
(concorrência entre princípios) a transformação da normativade reguladora da Ad. que
passou de uma normatividade de regras para uma normatividade entre princípios –
Exemplos : Incerteza – Regulamento da Avaliação – um aluno com 8 valores está
excluído de passar na cadeira (norma regra) e norma principio ( o aluno não revela
conhecimento suficiente ) – Só são admitidos a prova oral cujo o critério de justiça o
justifica ( principio). A existência de uma normatividade principialista reforça a atuação
administrativa.
4. Conflitualidade emergente da crescente complexidade de interesses jurídico-privados
que se cruzam com a prossecução do interesse público a cargo da Administração
Pública, atendendo à natureza multilateral ou poligonal das relações jurídico-
administrativas de estrutura triangular que se estabelecem, fez introduzir a nível
administrativo uma metodologia a ponderar, no exercício das suas funções decisórias,
a Administração Pública arbitra por via de ponderação conflitos envolvendo posições
jurídicas privadas.
5. A conflitualidade resultante da crescente complexidade das relações intersubjetivas e
intrassubjetivas que se desenvolvem no seio interno da própria AP – há aqui um
espaço intra-administrativo de ponderação entre interesses conflituantes
protagonizados por diferentes AP’s.
6. O objeto da ponderação podem ser interesses, valores e bens, o problema é que
como é que a ponderação ocorre quando está em causa a DPH – a existência de um
conflito entre a DPH de um lado e a Liberdade do outro, a DPH prevalece em todas as
situações em geral, e tem um valor ponderativo absoluto? Pode resvalar em relação a
outro principio de igual valor (DPH contra outra DPH de outro individuo) – A
ponderação entre o interesse dos pais e o interesse da criança, (ambas na DPH).
A ponderação visando a resolução de conflitos normativos envolvendo bens , interesses e

valores em colisão procura sempre atendendo ao “peso” específico de tais realidades,
determinar a medida em que cada uma tem e ceder perante a outra ou cada uma entre si,
tendo como propósito último o restabelecimento da paz jurídica: a ponderação só começa
porém quando as antinomias normativas não possam ser solucionadas através de critérios
normais, revestindo natureza residual.
Objeto da ponderação: bens; interesses e valores.
A ponderação alicerçando-se em conflitualidades normativamente reconduzíveis a princípios

jurídicos, sem excluir que também possa incidir sobre regras jurídicas consagradoras de
conceitos indeterminados e habilitações de poderes decisórios discricionários a Favor da AP –
tem por objeto como temos salientado balanceamento de:´
i) Bens
ii) Interesses
iii) Valores

Ponderação de bens – o bem é todo o elemento apto à satisfação de uma necessidade, o

conceito de bem jurídico é dotado de considerável amplitude, ele compreende toda a
realidade possuidora de relevância social e protegida pela ordem jurídica, o bem “é tudo o que
sirva para o homem atingir qualquer fim”.
Ponderação de interesses – o interesse é um bem jurídico capturado ou reivindicado por um

sujeito sendo possível traçar uma dicotomia nuclear entre: i) interesses que a ordem jurídica
configura como direitos subjetivos ii) interesses que não se reconduzem a direitos subjetivos.
Poderá haver dois cenários a nível da ponderação administrativa:
1. Conflitos entre interesses públicos e interesses juridicamente privados à luz de uma

relação bilateral ou de uma relação multipolar ou poligonal.
2. Conflitos entre interesses públicos protagonizados por diferentes entidades da AP.
Ponderação de valores – os valores são critérios de avaliação ou valoração de bens ou de

condutas traduzindo um juízo axiológico de bondade, superioridade ou quantificação.
Podendo ter ou não consagração constitucional, os valores são passíveis de uma ordenação
hierárquica e que em caso de conflito axiológico se projeta no momento da ponderação:
valores de nível superior têm primado sobre valores hierarquicamente inferiores.
Questão da DPH – Será que a dignidade da pessoa humana, enquanto valor fundamental da
ordem jurídica constitucional, goza de uma prevalência absoluta em caso de ponderação face a
outros bens, interesses ou valores constitucionais? O núcleo indisponível da DPH nunca pode
deixar de prevalecer numa situação de ponderação face ao interesse público. A DPH prevalece
face a quaisquer ponderações envolvendo outros bens, interesses ou valores. A DPH mostra-
se possível num procedimento ponderativo ser limitativamente condicionada pela presença de
uma concorrencial pretensão conflitual que também se alicerce na dignidade de outro ser
humano, devendo dar-se proeminência àquela que maior conexão, intensidade ou
proximidade revele face à DPH, a menos que ambas tiverem o mesmo valor, têm ambas igual
proteção.
Quais são os tipos de ponderação que a AD. Pode fazer?
A relação da ponderação e a separação de poderes – todas aquelas que estão dentro da

reserva de lei. Há ponderações que estão subjacentes aos Tribunais, e é a ultima palavra
da ponderação, se a ponderação envolve bens de valor constitucional, a última instância é
o TC.
A ponderação administrativa de realidades normativamente conflituantes pode ocorrer

em dois cenários radicalmente distintos:
1. Poderá ser uma ponderação abstrata – podendo ser feita pela AP por via
regulamentar, permite alcançar uma fórmula normativa de futura resolução de
conflitos envolvendo bens, interesses e valores.
2. Poderá ser uma ponderação concreta – Trata-se de uma ponderação no caso concreto
, decidindo-se qual o bem , interesse o valor que prevalece face à situação individual.
Exemplo : respostas que o aluno deu na prova oral merece ou não passar? A
ponderação que um médico faz – o doente deve ou não ser operado? Em que a vida
do doente está em causa se houver a realização dessa mesma operação.

A aplicação de ponderações abstratas é através de ponderações concretas.
Em qualquer dos cenários de ponderação, os tribunais exercem uma função tendencialmente

repressiva, acessória e a posteriori controlando as ponderações feitas pelo legislador e pela AP
– sem embarco de se poder admitir a utilização de meios injuntivos visando a condenação à
adoção ou à abstenção administrativa de ponderação de certos bens, interesses e valores –
isto numa dupla vertente:
i) Controlando o procedimento de ponderação;

ii) Controlando o resultado da ponderação;
O tribunal em tais casos poderá predeterminar a ponderação administrativa, nunca lhe

sendo admissível, no entanto e à luz do princípio da separação de poderes, se existirem
diversas soluções ponderativas juridicamente possíveis, substituir aquela que foi adotada
por uma sua.
Fases procedimentais da ponderação:

A ponderação sendo um método não se reconduz a um sentimento antes se afirma como um
processo racional, apesar de impregnado de considerável discricionariedade, dotado de um
método argumentativo e fundamentador das suas decisões, sendo possível autonomizar as
três fases procedimentais da ponderação:
i) Identificação das realidades em colisão

ii) Atribuição do peso a cada uma das realidades em conflito
iii) Decisão sobre a prevalência entre as realidades em colisão
Efeitos da ponderação administrativa:

A ponderação de bens , interesses e valores feita pela Administração Pública, permite obter
uma melhor justiça na decisão do caso concreto , alicerçando-se na vinculação constitucional
da Administração Pública ao princípio da justiça, não deixa de se encontrar sujeita a um
conjunto de críticas que sendo na sua origem formuladas a propósito de decisões de
ponderação judicial:
A ponderação tem críticas:
1. O momento da incerteza decisória, risco de incerteza e de segurança no agir administrativo

face aos cidadãos, pois torna imprevisíveis as decisões aplicativas da normatividade.
2. Reduz o papel da garantia da lei (segurança jurídica), concluindo que a ponderação faz
aumentar o protagonismo da AP mas também nos diz que o sistema é aberto, a lei não tem
ultima palavra, são os tribunais.
3. Na opinião de alguns – a ponderação redefine o papel do princípio da separação de poderes,

debilitando o protagonismo de legislador e a inerente legitimidade político-democrática, a
favor da AP, e em última análise dos tribunais a quem estaria confiada a última palavra na
matéria das ponderações, será isto verdade? Não existem dúvidas de que uma Administração
Pública da ponderação entre bens, interesses e valores determina que um sistema

tendencialmente fechado de juridicidade é substituído por um sistema predominantemente

aberto.
Especialização: Administração Pública técnico-científica. – ponto 23º

Tema da especialização administrativa:
A AP cada vez mais se serve do saber técnico científico sendo que a administração pública é a
expressão da vontade política, mas hoje cada vez mais é a expressão do poder técnico
cientifico. A administração do Estado de bem-estar presta bens e serviços, a técnica na
atuação administrativa. Dentro da gestão da Administração tem de haver pessoal
especializado: é 1. A AD é prestadora 2. Há uma especial importância à domesticação do risco (
controlar os perigos ) – riscos de saúde – bactérias – epidemias – ébola – eventualidade de se
voltar a repetir as marés vivas no norte do país , o risco de um sismo e da destruição e a
necessidade da proteção civil ter condições de atuação imediata – a prevenção dos riscos é
feito por técnicos e cientistas – A democracia fica à porta da técnica e da ciência com esta
particularidade – o verdadeiro centro de decisão reportar – se aos técnicos (...) – A técnica
condiciona as opções políticas. Hoje quem decide não são os políticos – são os técnicos
poderá haver uma crise na representação política e crescente complexidade nas decisões
administrativas, hoje quem controla a decisão é quem tem a informação e quem prepara as
decisões são os técnicos – a consequência : a viabilidade das decisões politicas – estão nos
técnicos!
Decisão técnico-científica – e os limites da legitimidade político-democrática
Num diferente contexto de especialização da atividade administrativa verifica-se que visando

uma utilização da técnica e da ciência com o propósito de minimizar ou “domesticar” o risco , a
satisfação de amplos setores de necessidades coletivas de bem-estar a cargo da AP apela cada
vez mais a critérios decisórios de natureza técnico-científica:
Estão em causa decisões técnico-científicas cujo conteúdo escapa na sua materialidade

intrínseca ao conhecimento do jurista , sem embarco de estando alicerçadas em pressupostos
e raciocínios não jurídicos , serem decisões passíveis de produzir efeitos jurídicos.
Emerge na AD. o poder técnico cientifico – vários âmbitos de atuação:
i) O próprio conteúdo da decisão

ii) A existência de órgãos na AD. ( conselho cientifico da faculdade de direito )
iii) A hipótese de existirem decisões administrativas que dependam da consulta de
técnicos

O poder técnico cientifico pode de exprimir-se de várias maneiras :
1. Como se determina a morte de uma pessoa ? a definição do critério é feito por técnicos
( médicos )
2. Quando é que um advogado viola normas de conduta deontologia (quem decide é a

Ordem dos advogados) – os seus técnicos – Quais são as regras da responsabilidade civil ?
Quando alguém aplica uma norma fora da arte ( é o técnico que decide ) – e a sua
interpretação – o exclusivo da decisão concreta – os tribunais só controlam o erro
manifesto
A legitimidade científica e técnica – o mérito técnico científico do decisor limita, condiciona e

anula a força da decisão política de quem se encontra legitimado democraticamente – “a
política verga-se totalmente aos ditames da técnica”. Em qualquer manifestação de decisão
administrativa , o poder técnico-científico existente no âmbito de uma AP especializada ,
revelando-se imune à fiscalização política e só muito circunscritamente controlável pelos
tribunais, mostra-se limitável pelas normas constitucionais dotadas de aplicabilidade direta e
pela intervenção de outras estruturas técnico-científicas dotadas de uma legitimidade pericial
prevalecente sem prejuízo da intervenção do legislador exercendo uma dupla função: definir a
composição e competência das estruturas intervenientes e regular o respetivo procedimento
decisório.
Imensas decisões administrativas são fundadas em critérios técnico-científicos, traduzindo

verdadeiros feudos decisórios reveladores de um poder técnico-científico dentro da AP,
insuscetíveis de substituição por outras estruturas administrativas.
Instrumentos técnico-científicos de poder:
g) A reserva de formulação da normatividade – critérios extrajurídicos

, acolhe conhecimentos provenientes das ciências não jurídicas para
elaborar normas que são acolhidas por normas jurídicas e passam a
ter valor vinculativo para o agir administrativo.
h) Monopólio interpretativo e aplicativo da normatividade – só os
especialistas dos diversos ramos do saber envolvidos são
competentes para determinar o sentido e a subsunção dos conceitos
técnico-científicos usados nas normas às diversas situações reais ou
fácticas que as normas se destinam a regular.
i) Exclusivo de decisão concreta avaliativa – Já patenteado na
interpretação e aplicação dos critérios da normatividade técnico-
científica assume especial relevância de envolver juízos de
ponderação de natureza avaliativa: a ordem jurídica cria aqui um
verdadeiro feudo ou reserva exclusiva de avaliação a favor dos
técnicos e cientistas;
C ) Exemplo : Se um candidato reprova num doutoramento , não

pode o legislador ou o tribunal considerar o candidato aprovado –
salvo se perante os tribunais existir ilegalidade, um júri
irregularmente constituído.

Privatização: Administração Pública Privatizada. – ponto 24º
Ideia da privatização – o que é a AD. Pública privatizada?
A privatização da AP traduz o conteúdo de uma política ou orientação decisória que, visando

reduzir a organização e a atuação do poder administrativo ou a esfera de influência direta do
Direito Administrativo, reforça o papel das entidades integrantes do setor privado ou do seu
Direito na respetiva atuação sobre certas áreas, matérias ou bens até então objeto de
intervenção pública.
Privatização significam 8 coisas diferente (Polissemia do conceito):
1. A privatização de regulação administrativa da sociedade – pode suceder que

determinadas matérias que eram reguladas pelo Estado, ou o estado devolve para os
interessados a regulação da matéria, é uma manifestação do princípio da
subsidiariedade do Estado, procedendo a uma transferência para a sociedade civil do
poder de criação de normas jurídicas disciplinadoras das respetivas atividades. Este
tipo de privatização substituiu um uma regulação estadual por um fenómeno de
autorregulação.
2. Privatização do Direito Regulador da Administração- poderá falar-se de uma “fuga
para o Direito Privado” da AP – desloca-se a regulação do Dto. Administrativo para o
Dto. Privado , trata-se de um direito privado publicizado , isto por força das vinculação
públicas a que se encontra obrigada a AP – respeito pelos Dtos. Fundamentais, sendo
diferente do Dto. Privado que os particulares aplicam entre si.
3. Privatização das formas organizativas da Administração – falando-se aqui numa
mera “privatização formal” , ou até ao surgimento “em cascata” de pessoas coletivas
privadas que formando “grupos de sociedades” têm como progenitor comum uma
pessoa coletiva pública. Neste tipo de Privatização estamos perante um fenómeno de
“privatização dos sujeitos” servindo-se a AP de formas organizativas do Dto. Privado
designadamente de Dto. Comercial para criar novas entidades todas elas dotadas de
personalidade jurídica de Dto. Privado e confiar-lhes tarefas que direta ou
indiretamente as instrumentaliza aos fins dos interesses públicos subjacentes à
entidade pública que está na respetiva génese.
4. Privatização da gestão ou exploração de tarefas administrativas – Este tipo de
privatização poderá traduzir-se num diferente sentido no conferir a pessoas
(singulares ou coletivas) privadas a gestão ou exploração de determinadas tarefas
administrativas concretas ou em termos mais amplos, a certos serviços administrativos
na sua globalidade, neste tipo de privatização transfere-se para as entidades privadas
funções até então prosseguidas por entidades públicas determinando que os
respetivos “meios de produção” de propriedade pública passem a integrar segundo o
art. 82/3º CRP – o setor privado.
5. Privatização do acesso a uma atividade económica -
6. Privatização do capital social de empresas públicas - Quando está em causa a
abertura a entidades privadas do capital social de sociedades cuja titularidade do
capital pertence na totalidade ou em parte a entidades públicas – poderá tratar-se de
uma simples privatização de uma parte minoritária do capital social de uma sociedade

e por isso continua a deter a maioria do respetivo capital titulado por entidades
públicas, ou poderá ser privatização da maioria do capital social determinando que em
consequência que o controlo da respetiva sociedade passe a estar nas mãos de
entidades integradas no setor privado.
7. Privatização dos critérios substantivos de decisão administrativa – o decisor
administrativo passará a ter uma conduta pautada por instrumentos de mercado
agindo à luz de uma lógica própria de agentes económicos privados ou visando a
defesa de uma racionalidade decisória a ela conexa.
8. Privatização do controlo da Administração. - Envolve o recurso a empresas do setor
privado para exercer os serviços de auditoria , consultadoria e avaliação de estruturas
do setor público empresarial , do setor público administrativo e até do próprio
Tribunal de Contas,
Informatização: Administração Pública Eletrónica – ponto 25º
- Ponto virado para o presente e futuro – AD. Eletrónica – grande problema – a

informatização da AD. Pública faz com que tenha surgido uma AD. Pública –
transformações socias:
1. Desmaterialização da informação.
2. A democratização do computador pessoal
3. Importância da conexão à internet – informação globalizada – através da essência
de redes socias que divulgam a informação na hora – isto transforma a AD-
substituição da AD de papel para a AD. Eletrónica.
A armazenagem , a gestão e a utilização da informação administrativa,, é hoje feita

através de mecanismos computadorizados , conduzindo à desmaterialização do
procedimento decisório , sendo visíveis altos graus de implantação da AP eletrónica
nos seguintes âmbitos setoriais:
b) AP tributária e fiscal;
c) Segurança Social;
d) Sistema Público de saúde;
e) Contratação Pública;
f) Registo Civil , criminal e predial;
g) Justiça
h) Setor financeiro e bancário
i) Universidades públicas;
O acesso dos cidadãos à AP – é feito cada vez mais através de portais da internet , recolhendo
informação e formulários on line, enviando informação e apresentado reivindicações ou
esclarecimentos, permitindo até o funcionamento de mecanismos de participação eletrónica –
registando-se que igualmente em número crescente , a resposta administrativa vem por via de
notificação eletrónica, usando uma assinatura digital , num processo de desmaterialização do
agir administrativo – a indicação da morado é substituída progressivamente pela indicação do
endereço eletrónico.

Atos administrativos informáticos ( pedido da revisão da prova ), a desmaterialização

do procedimento decisório , também na área fiscal, educação, contratação publica,
segurança social , a publicação dos principais atos jurídicos faz-se online – já não se
exige a presença física de membros dos órgãos colegiais nas reuniões , pode haver
desumanização –O risco de criar mais desigualdades profundas no país – pode
também levar a uma desigualdade informativa com forma de utilização dos dados.
Na nova AP eletrónica , expressão do resultado da influência das novas técnicas de

informação e conhecimento de uma sociedade desenvolvida, em que o computador
pessoal desempenha a função de chave de uma porta permanentemente aberta ao
mundo, registam-se significativas alterações no agir administrativo:
✓ Trata-se de uma AP que se encontra aberta vinte e quatro horas por dia ,
todos os dias do ano – sem feriados, férias, ou horário de funcionamento – a
eletrónica tornou mais fácil o contacto do cidadão com a AP e esta com os
cidadãos.
✓ A rapidez no acesso à informação.
✓ Suprime as distâncias territoriais
✓ Redução significativa de custos – melhora a eficiência administrativa.
Riscos; perigos; e desvantagens da AP;
✓ Os cidadãos deixam de encontrar um rosto , um nome para o seu contacto junto das
estruturas administrativas;
✓ Os cidadãos sentem-se menos cidadãos perante uma realidade que desconhecem;
✓ A AD. eletrónica corre o risco de se tornar um instrumento contrário a princípios
organizativos da Constituição administrativa;
✓ Pode propiciar desigualdades entre cidadãos, desde logo entre aqueles que têm
acesso aos meios tecnológicos e todos os restantes cidadãos que por razões de idade,
educação, não têm vocação ou contacto com esses novos meios tecnológicos: a Ad.
eletrónica não pode não pode servir como fator de discriminação.
✓ Redução de postos de trabalho.
Quais os limites da AD. ELETRÓNICA ?
Reconhecimento e a garantia constitucional de alguns direitos fundamentais

relativos a dados informatizados que digam respeito aos cidadãos:
✓ O direito de acesso a todos os dados informatizados que lhes sejam respeitantes , não
podem haver arquivos secretos de informações que envolvendo dados pessoais se
encontrem excluídos do conhecimento do cidadão a que dizem respeito;
✓ O direito de exigir a retificação e a atualização dos dados informatizados;
✓ O direito de conhecer a finalidade a que se destinam os dados informatizados
incluindo a possibilidade de questionar a necessidade de estarem ou serem recolhidos;
✓ O direito ao esclarecimento da recolha de dados;
✓ O direito à salvaguarda da confidencialidade dos dados pessoais face a terceiros;
✓ A administração pública eletrónica encontra-se sujeita à Constituição;

✓ Principio da reserva de lei face a todas as exigências de utilização de meios

informáticos por parte dos cidadãos no seu relacionamento com a AP – só os atos
legislativos podem criar um tal tipo de novas obrigações aos administrados.
✓ A ordem jurídica tem sempre de garantir aos cidadãos mecanismos alternativos à
utilização dos meios informáticos no seu relacionamento com a AP;
✓ Princípio da equilibrada ponderação entre o respeito pela confidencialidade e a
garantia de transparência de ação administrativa;
✓ Enquanto derradeira cláusula de salvaguarda da pessoa perante a administração
eletrónica – não pode deixar de se aplicar aqui um princípio garantístico
historicamente oriundo do processo penal: é inválida a atuação administrativa
fundada em dados ou elementos informacionais recolhidos de forma ilegal ou ilícita;
O respeito pelo art. 35/1º CRP – que dados têm e para quê? A AD. Não pode utilizar
dados violando dos Dtos. Fundamentais – o princípio da paridade e garantias -
ninguém pode ser discriminado em função de não ter acesso ou utilizar as tecnologias,
não pode haver uma exclusividade de relacionamento da AD e os particulares apenas
por via eletrónica, viola o principio da igualdade, há hoje ou não um DTO.
Fundamental a nos relacionarmos com a AD. Por via eletrónica?
Por último – se esse direito de cada um se relacionar com a AP usando meios

eletrónicos será um verdadeiro direito fundamental – e em caso afirmativo se se
integra na ordem jurídica por via da cláusula aberta do art.16º CRP ou se se trata de
um direito implícito no art. 35º CRP .
Aula Teórica – 02-11-2015 – A desterritorialização da

Administração Pública – ponto 26º
Desterritorialização da AD.PÚBLICA –
1º Momento: Da administração territorializada à globalização administrativa: ora a tradicional

associação entre a AP , Estado e território tem sido um pressuposto até agora subjacente – a
ideia de soberania típica do Estado , desde os inícios relacionada com o princípio da
territorialidade do exercício exclusivo dos seus poderes.
2º Momento: Um modelo de AP territorializada e fechada expressão de uma soberania do

Estado típica da Idade Moderna , não se coaduna todavia com exigências da vida
contemporânea , envolvendo a abertura das fronteiras e dos espaços económicos , o
desenvolvimento do comércio internacional e a progressiva aceleração do movimento de
circulação de pessoas tudo isto numa sociedade mundial do risco.

3º Momento: Num crescente processo de mundialização , o Estado mostra-se incapaz de

garantir só por si a segurança e a satisfação de necessidades coletivas transnacionais.
Emergem mecanismos de colaboração entre autoridades administrativas de diferentes Estados
ou estruturas internacionais, envolvendo a troca de informações, a coordenação de
procedimentos de decisões e ainda a harmonização de políticas; O estado constitucional
aberto é também um Estado administrativo aberto. O Estado começou a viver em rede ,
exercendo poderes partilhados ou condicionados com uma pluralidade de interconexões com
outros Estados , OI’s, a até entidades privadas.
Fenómenos como os de “um direito global sem Estado” – expressão de uma progressiva perda
de poder próprio Estado , em termos económicos e políticos – vem surgir a AP sem Estado – A
AP tornou-se uma realidade independente do Estado, pode existir AP sem qualquer Estado na
sua base . – Desenvolveu-se neste contexto um Dto. Administrativo sem Estado e fora do
Estado , podendo falar-se em vez de um clássico direito administrativo internacional, num
verdadeiro direito administrativo global.
Existem espaços administrativos comuns: os condomínios de Administrações. – Envolvem

administrações públicas de vários Estados , consubstanciam zonas de convergência ou sintonia
de exercício partilhado da função administrativa , numa comunhão de interesses
transnacionais por uma pluralidade de Estados. – este fenómeno envolve uma erosão do
Estado e uma inevitável internacionalização da AP.
Erosão do Estado e internacionalização da AP -
✓ Desenvolvimento de novas normas de DIP – com as celebrações de convenções

internacionais – que limitam a liberdade conformadora do leglislador.
✓ A perda consentida de soberania a favor de estruturas supranacionais.
✓ A autonomia de certas instituições internacionais face aos Estados que as criaram , o
que acontece com o Conselho da Europa – ou com a OI do Comércio;
✓ A privatização;
✓ A sujeição do Estado a um regime de protetorado internacional por efeito da assunção
ou imposição de um compromisso envolvendo ajuda financeira internacional (
Memorando da Troika – 2011 )
✓ O surgimento de concepções políticas e económicas neoliberais;
Administrações Públicas sem Estado – ponto 27º

Existência de uma AP sem Estado – expressão de uma internacionalização crescente do
fenómeno administrativo , aqui liberto das tradicionais amarras do Estado e da prossecução
exclusiva de interesses públicos nacionais – conduz-nos a diferenciar três tipos de estruturas
administrativas internacionais – empenhadas na prossecução de “interesses públicos
transnacionais” –
1. A Administração Pública das OI’s;

2. A AP da União Europeia;
3. A AP por organizações não governamentais;

Temos por um lado as organizações internacionais , uma organização internacional regional –

UE – outro tipo de OIS – três tipos de entidades não estaduais que vão exercer a função
administrativa – as OI’S – é hoje inequívoco que as próprias OIS têm um dto. Administrativo
particular, mas são em termos materiais são semelhantes ao nacional – necessidade dessas
OIS celebrarem contratos, terem funcionários, terem um código de contratação pública, de
contratam outros serviços ( catering; equipamento militar; ) – e com isto, desenvolvem
atividades típicas e próximas da AD. Pública – pois tentam encontrar um sistema jurídico que
prevê as execuções; tentam encontrar garantias típicas do dto. Administrativo , mas OI’s
podem também criar DTO. ADMINISTRATIVO:
✓ Nas resoluções de matéria do Conselho de Segurança da ONU;

✓ Nas Convenções internacionais que têm projeção nacional
AS OIS têm interferência no DTO. ADMINISTRATIVO , por vezes as OI’S são criadas para a
gestão da matéria em comum da AD. Pública – há situações que há delegação de poderes
administrativos . O tributo das OI’S no dto. Admnistrativo expressa que o dto.
Administrativo não está intrinsecamente ligado ao Estado – tese do Dto. AD . Global – o
caracter não manifestamente estadual do dto. Administrativo – um ato AP pode ser
chamado a ter aplicação noutros Estados – soberania do dto. Administrativo nacional –
não pode impor os seus atos administrativos a outros estados soberanos – prof. Paulo
Otero – cartas de condução;
Pode acontecer que títulos universitários ou cartas de condução sejam ou não

considerados? Será isso possível? O Estado deve conferir validade aos títulos estrangeiros
– no entanto há exceções - em regra os atos administrativos podem ter relevância
internacional)– hoje em dia o que eram situações excecionais, tornaram – se situações
mais normais.
No quadro da UE – as regras para o reconhecimento de uma eficácia internacional de

atos administrativos – por exemplo: a diretiva ( que vincula todos os estados membros ) –
importância da UE no Dto. Administrativo – a UE tem hoje em dia uma AD. PÚBLICA
(referência para o Tratado de Lisboa) – tem regras nos tratados quanto a sua AD. PÚBLICA
– tem regras nos critérios de Copenhaga – isso permite falar num espaço administrativo
europeu, a UE podia ter seguido dois tipos de modelos :
1. Modelo alemão – federação alemã- aquilo que se faz ao nível federal é executado a
nível administrativo pelos estados – quando se formou a federação alemã houve a
tendência a respeitar a autonomia dessas federações
2. Federação norte- americana – administração direta – atuação direta – execução

federal – ad. federal – execução federada – ad. federada - modelo contrário ao alemão . A
UE – era próxima do modelo alemão – ad. indireta – esta regra foi tendo exceções e há
alguns domínios que a UE teve AP direta – e posteriormente surge uma terceira situação –
AP. Partilhada – meio caminho entre a ad. indireta por um lado e direta por outro – são
procedimentos em rede - um ato nacional ser comunitário, ou um ato comunitário ser
nacional - estamos a falar sempre numa AD. COMUNITÁRIA – a AD. dos Estados membros
funciona como ad. indireta da comunidade – em qualquer um destes casos – está sujeito
aos princípios gerais de DTO.
Na matéria de administrativa da UE – tem de respeitar estes limites que se aplicam

apenas aos órgãos comunitários e por vezes nacionais – principio da tutela da confiança. A

Jurisprudência da UE – é mais restritiva – regra geral estes princípios europeus são mais
protetores que os nacionais – por exemplo o regime da responsabilidade da atuação
administrativa – é aferido não na nossa lei de responsabilidade de 2007 mas por regras
europeias da responsabilidade – exemplo : No Dto. Europeu não se exige que se prove a
culpa – na atuação administrativa - ( na responsabilidade ) – mesmo sem culpa na prática
de atos ilicitos – responde o Estado mesmo sem culpa – nova lei nacional – presunção de
culpa. AD. EUROPEIA – quando se atua diretamente, os princípios são os mesmos – o
facto da AD. PÚBLICA estar de acordo com estas regras – a criação de agencias
reguladoras – assentes em estruturas europeias - diferente da atuação administrativa
nacional.
Fenómeno da europeização do DTO- ADMINISTRATIVO – pode acontecer que o próprio

direito europeu emita regras que obrigue a AD. PÚBLICA a aplicá-las – em matéria de
contencioso administrativo – as suas diversas diretivas em diversas áreas de interesse
público . Questão diversa – efeito de Spilover – efeito indireto de europeização – caso
britânico – tinha um precedente para definir o que era o princípio da proporcionalidade,
era desconforme com o teste de proporcionalidade da UE – o Dto. da UE influenciou o
dto. Britânico- e para outros casos , e para outros ESTADOS – movimento indireto.
Por último situações – atos administrativos nacionais – esses são apreciados pelos
tribunais nacionais .
Temos o terceiro domínio – entidades privadas – conceito de DTO. Administrativo global –

temos em determinadas áreas – situações que são entidades privadas – podem praticar
atos que têm efeitos administrativos imediatos – e que interferem sem serem reguladas
por nenhum Estado – diretamente na AD. PÚBLICA - matéria ambiental , os bancos podem
receber ordens do banco central europeu baseadas em entidades privadas .
O Dto. Administrativo mudou mas o Estado é o principal autor da Ad. Pública, continua a
ser o ESTADO- mas há que ter em conta as influências transnacionais – mais de 1/3 das
influencias para o direito administrativo vêm do dto. Europeu – problemas subjancetes ao
DTO. EUROPEU – e DIP.
Administração Pública Nacional – Um Enclave? - ponto 28º

A residualidade da AP nacional: equacionar da questão.
As últimas décadas revelaram que um número crescente de matérias de natureza

económica , financeira, social, cultural e ambiental – não encontram uma suficiente ou
eficaz intervenção reguladora ou de gestão de um único Estado:
a) O interesse público na tutela de tais matérias determinou que os interesses públicos

subjacentes deixassem de assumir uma feição exclusiva ou predominantemente
nacional para se tornarem em interesses públicos transnacionais;
b) A globalização gerou um efeito recessivo sobre as Administrações Públicas nacionais:
os Estados cederam protagonismo a novos atores (públicos e privados) da esfera
internacional.
c) Uma pluralidade de entidades exteriores ao Estados , agindo no âmbito internacional,
foi chamada a prosseguir esses novos interesses públicos transnacionais:

desenvolveu-se uma AP protagonizada por organizações internacionais , pela União

Europeia e até por organizações não governamentais, ambas foram chamadas a
exercer a atividade administrativa;
A desterritorialização da AP – permitindo aferir a existência de interesses públicos

transnacionais , uns de dimensão internacional e outros de referência europeia –
prosseguidos por entidades sem Estado , coloca uma inevitável interrogação: Será que
aquilo que resta para a AP do Estado , entendida como espaço de prossecução de
interesses públicos nacionais, consubstancia um mero enclave dentro de uma lógica
internacionalista ou transnacional de AP’s?
Uma tentativa de resposta: se em termos gerais a resposta às questões colocadas

tenderá aa ser afirmativa, resultando daqui a ideia de que a AP nacional traduz hoje
um verdadeiro enclave protagonizado pelo Estado – num contexto de progressiva
“des-nacionalização” – a AP do Estado , enquanto administração visando a
prossecução do interesse nacional , é um enclave de reduzida dimensão territorial e
ainda mais reduzida liberdade decisória.
Independentemente da situação especifica do Estado português – a conclusão de que

por efeito da globalização e da progressiva emergência de interesses públicos
transnacionais objeto de decisão por administrações sem Estado, num contexto de
interadministratividade ou de administração multinível , a AP dos Estados-membros
da U.E visando a prossecução de interesses públicos de índole nacional , assume a
configuração de um verdadeiro enclave nacional, e suscita grandes e graves questões:
1. Onde reside a legitimidade democrática dos novos decisores e como se materializa e

inerente responsabilidade política?
2. O que resta do princípio da constitucionalidade e da força normativa da vontade
constituinte e soberana do povo de cada Estado?
3. Como pode o cidadão continuar a ver garantidos os seus direitos perante autoridades
decisórias que os desconhecem ou relativamente às quais o acesso é limitado e difícil?
Aula Teórica – 04-11-2015 – Administração Pública: a Projeção temporal

da liberdade conformadora – ponto 29º
Projecção Temporal da liberdade conformadora
Colocação do problema jurídico-temporal

A definição jurídica da organização administrativa, das soluções referentes ao seu
funcionamento e à sua actividade, assim como as relações que a administração publica
estabelece internamente ou com os cidadãos, tudo se torna passível de ser objecto de
mutabilidade intencional, isto é, uma vez a que não existem atos jurídicos
imodificáveis, antes se regista um principio geral de reversibilidade ou revogabilidade

das decisões, aquilo que hoje se encontra estabelecido pode amanhã ser objecto de
uma nova conformação jurídica.
A conformação jurídica da organização, funcionamento e relacionamento da
administração publica, se se executar a intervenção reguladora da constituição, pode
ser feita através dos seguintes instrumentos:
- Por via legislativa, exercendo o legislador uma liberdade conformadora da
normatividade referente à Administração Pública;
- Por via Administrativa, encontrando-se a Administração Pública habilitada a definir a
sua própria conformação jurídica, respeitando o quadro das vinculações
constitucionais e legais estabelecidas;
Será que o decisor da conformação jurídica da administração publica goza de uma
total liberdade de configurar o futuro e, simultaneamente, de configurar o passado?
As temáticas em torno da amplitude da projecção temporal da liberdade decisória,
permitindo apenas a configuração do futuro ou, em termos mais amplos, também a
reconfiguração do passado, colocam em causa a articulação ponderativa entre vários
princípios:
1- O princípio da prossecução do interesse publico- introdução de novas e melhores
soluções jurídicas face a antigos problemas ou novas circunstâncias;
2- O princípio democrático- legitimando o legislador, a expressar juridicamente um novo
indirizzo político da Administração publica;
3- Os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança- limitando a liberdade
conformadora do decisor, através de imperativos constitucionais;
O problema ponderativo que a projecção temporal da liberdade conformadora do
decisor em matérias referentes ou que envolves a Administração Publica suscita-se
através de duas temáticas diferentes:
- A configuração do futuro;
- A atendibilidade do passado;
Tendo em conta a ponderação entre princípios subjacentes às duas temáticas
temporais equacionadas, tendo por base uma observação histórica podemos retirar
três conclusões:
1º A conquista do poder à margem da Constituição revela que as forças vitoriosas,
num propósito de reconfigurar o futuro e reescrever a História tendem a recusar a
atendibilidade do passado, procurando aliás “destruir” situações jurídicas
consolidadas;
2º O assumir do poder por novas forças politicas, o propósito de modelar o futuro
neste caso é normalmente acompanhado pela atendibilidade do passado: os valores
constitucionais da segurança, certeza e tutela da confiança impedem soluções radicais;
3º A configuração do futuro desde que não envolva factos ou efeitos de situações
jurídicas passadas, confere sempre ao decisor uma liberdade conformadora que é
muito superior face à atendibilidade do passado.
Conformação da Administração Pública e configuração do Futuro
Não existe qualquer interesse ou direito subjectivo a não serem introduzidas
alterações na ordem jurídico-administrativa para o futuro uma vez que o legislador
democraticamente legitimado tem liberdade de conformação e existe um principio
geral de autorevisibilidade das leis.
A cristalização e petrificação de uma lei, excluída de qualquer reversibilidade ou
autorevisibilidade, equivalem à sua constitucionalização: só por lei de revisão
constitucional poderia ser revogada.

Num Estado de Direito democrático, a evolução da ordem jurídica não pode fazer-se
através de rupturas, mudanças bruscas ou radicais, por forma a lesaram a segurança
dos cidadãos em termos de previsibilidade:
- Existe arbitrariedade e violação da confiança, enquanto vertente da segurança
jurídica, considerando-se inadmissível a afecção de expectativas, em sentido
desfavorável;
- Nunca a liberdade conformadora do decisor poderá adoptar soluções normativas
que, de forma excessiva, lesem as expectativas legitimas que os particulares
depositam na continuidade da ordem jurídica e na previsibilidade do seu devir”;
Se a conformação do futuro nunca pode estar vedado ao decisor legitimado e
habilitado para o efeito, sendo impossível uma petrificação temporal do Direito,
motivo pelo qual todas as cláusulas de irrevogabilidade nunca deixam de poder ser
revogadas ou anuladas, o certo é que existem limites ao exercício da liberdade
conformadora:
• A “calculabilidade” da intervenção conformadora
• “previsibilidade” do seu devir
A calculabilidade da intervenção conformadora ou a previsibilidade do seu devir da
ordem jurídica resultam de, todas as soluções normativas terem sempre de se mostrar
teleologicamente adequadas à ordem de valores do sistema e de se integrarem no
contexto da unidade interna do direito – o decisor nunca pode deixar de exercer a
liberdade conformadora ou criativa “dentro do próprio espírito do sistema”.
O exercício da liberdade conformadora do decisor na configuração do futuro da
Administração Pública determina, que os princípios da segurança jurídica e da
protecção da confiança cedam perante os princípios democráticos e da melhor
prossecução do interesse publico.
Alteração das circunstâncias
No âmbito de situações jurídicas de execução continuada, poderá bem suceder que

uma reconfiguração do futuro da administração Publica, em vez de ser simples
expressão de uma opção ditada pela sua liberdade conformadora, traduza antes um
imperativo decorrente da conjugação entre a alteração de circunstâncias subjacentes à
solução vigente e a imperatividade de diferente e melhor prossecução do interesse
público.
Em toda a actuação administrativa há como que uma cláusula implícita, como que
fundada na realidade. Esta alicerça uma vinculação de actualização das suas anteriores
decisões, obrigando a Administração pública a tomar em consideração melhores
técnicas disponíveis com vista à prevenção do risco ou ao equilíbrio de posições
jurídicas assumidas no passado. A conformação do futuro obriga sempre a uma
alteração de circunstâncias do passado.
A alteração de circunstâncias, gerando uma anormal e imprevisível evolução do
quadro factual ou jurídico, leva a uma modificação de uma determinada decisão,
atendendo a critérios de melhor prossecução do interesse publico e de justiça
material.
A alteração de circunstâncias tanto pode ser invocada pela Administração Publica,
impondo-se aos destinatários das suas decisões, como também pode ser usada pelos
cidadãos no seu relacionamento com a Administração Publica.

No âmbito da Administração publica, a alteração de circunstâncias mostra-se passível

de produzir efeitos na sua actuação bilateral ou unilateral:
-contratos;
-atos;
-regulamentos;
Desde que dotados de uma vigência prolongada no tempo, podem ser extintos oou ver
o seu conteúdo ou efeitos modificados por consequência de uma alteração relevante
de circunstâncias.
A alteração das circunstâncias, mostrando-se passível de colocar em causa a
estabilidade de situações jurídicas já duradouras e que se supunham continuar a existir
no futuro, determina a necessidade existir tutela da segurança e da protecção da
confiança e que por essa via reforça a atendibilidade do passado.
Conformação da Administração Pública e a atendibilidade do passado
O funcionamento e relacionamento da Administração publica que tem de atender a
factos passados ou a situações jurídicas geradas no passado mostra-se bastante
complexa, podendo assumir:
-Natureza concreta;
- Natureza normativa;
Por força dos princípios da separação de poderes, da tutela da segurança e da
protecção da confiança, o respeito pelo principio da intangibilidade do caso julgado é
um limite intransponível a qualquer regulação envolvendo a Administração Pública
que procure atender ao passado:
1- Apenas em casos de inconstitucionalidade da norma sancionatória aplicada, desde que
o conteúdo da solução seja menos favorável ao arguido, nestes casos a constituição
habilita a destruição do caso julgado;
2- Não se pode no entanto admitir, que à luz da unidade do sistema jurídico, a
inconstitucionalidade do caso julgado ou uma “injustiça intolerável” do caso julgado,
sejam passiveis por via judicial, à sua rotura;
3- Nas restantes hipótese, os casos julgados ficam sempre ressalvos, à exceção dos aos
que estão fora da esfera de competência do Estado e que estejam desconformes com
o direito da União Europeia, nestes casos pode haver revisão;
A atendibilidade do passado ao nível da conformação reguladora da organização,
funcionamento ou relacionamento da Administração Pública não é, todavia, uniforme,
antes exige que se diferenciem os seguintes casos:
a) Se a situação jurídica já se encontrava esgotada ou extinda à data da nova intervenção
reguladora, procurando proceder à sua reconfiguração jurídica, modificando-a, há aqui
um caso de retroatividade em sentido próprio;
b) Se a situação jurídica a regular, tem por base factos iniciados no passado, mantendo a
produção dos seus efeitos em curso, então há aqui uma retroconexão, podendo esta
nova regulação diferenciar-se em dois cenários distintos:
• Retroconexão em sentido próprio: A nova regulação produz efeito para o futuro;
• Retroconexão com efeito retroativo: Neste caso a nova regulação para além de
quere produzir efeitos futuros, também pretende atingir efeitos que estejam em
curso;
A constituição determina que qualquer intervenção decisória em matéria
administrativa que atenda ao passado, tem de respeitar os seguintes postulados:

- Proibição de retroatividade de todas as soluções que imponham ou envolvam (direta

ou indiretamente) sacrifícios pessoais ou patrimoniais aos destinatários;
- Obrigatoriedade de adoção de soluções retroativas nos seguintes casos:
✓ Perante decisões sancionatórias de conteúdo favorável ao arguido;
✓ Se se tratar do ato de execução da norma retroativa;
✓ Se estiver em causa a interpretação de decisões anteriores, salvo se a lei
determinar o contrário;
✓ Tratando-se da destruição ou declaração de invalidade de ato anterior, salvo
existindo terceiros de boa-fé;
✓ Se for execução de decisões judiciais anulatórias, exceto se o ato for revogável;
- A constituição não proíbe que as restantes soluções favoráveis aos seus destinatários
diretos possam ser retroativas, sem prejuízo do limite decorrente da proibição de
aumento de despesas ou redução de receita for do previsto Na Lei de orçamento e
curso de execução;
- Nas restantes situações, podemos concluir que a retroatividade só se encontra
excluída quando afete a segurança jurídica e a proteção da confiança, devendo
presumir-se que ficam ressalvos os efeitos válidos já produzidos pelos factos que a
nova regulação se destina a disciplinar ou ainda inválidos que se tenham consolidado
no decurso do tempo;
A regulação retroativa reveste uma particular complexidade, no que diz respeito a
efeitos inválidos de anteriores decisões administrativas, como no caso dos atos
administrativos inconstitucionais, igualmente se poderá discuti, se se afirmar a sua
insanabilidade, a possibilidade de regulação retroativa, revogando-os ou modificando-
os, ou, se se operar a sua consolidação pelo decurso do tempo, levantar-se a
controvérsia sobre a sustentabilidade de intervenção conformadora administrativa
face a situações de execução prolongada no tempo.
A conformação da Administração Pública pode no entanto através da regulação do
conteúdo das situações jurídicas originadas em momento anterior, não assumir,
porém natureza retroativa, limitando-se a versar para o futuro uma nova disciplina
jurídica que incide sobre relações já constituídas no passado, caso em que devemos
ter em conta os seguintes limites decorrentes da tutela da segurança e da proteção da
confiança:
a) As posições jurídicas individuais definidas pela administração publica e que
sejam constitutivas de direitos ou de interesses legalmente protegidos, desde
que válidas, não podem ser livremente revogáveis, salvo em dois cenários: 1)
se forem posições jurídicas precárias; 2) se, sem serem precárias, se tratar de
situações excecionais e sempre mediante o pagamento de justa
indemnização;
b) As situações de facto emergentes de atos nulos ou inexistentes, por efeito
conjugado do decurso do tempo e da tutela da boa-fé, podem ter certos
efeitos reconhecidos pela ordem jurídica;
c) A imodificabilidade das regras concursais, desde o momento da abertura do
procedimento relativo o concurso público e até ao seu termo;
d) A estabilidade das vinculações contratuais administrativas;
Num outro sentido ainda, a atendibilidade normativa do passado a nível
administrativo pode determinar a obrigatoriedade de serem introduzidas “cláusulas de
equidade” e/ou inclusão de normas de direito transitório sempre que, num
compromisso entre a aplicação da lei nova e a garantia da tutela de situações jurídicas

adquiridas à luz da lei velha, se procure uma solução consensual de salvaguarda da

reversibilidade de um regime e o respeito pela segurança proteção da confiança dos
titulares de posições jurídicas anteriormente consolidadas.
A obrigatoriedade constitucional de, por via dos princípios da segurança e da proteção
da confiança, serem introduzidas “cláusulas de equidade” ou normas de direito
transitório, m ambos os casos o objetivo é salvaguardar as expectativas dos cidadãos,
podendo À luz da fiscalização difusa da constitucionalidade, alegar a
inconstitucionalidade da lei por omissão de tais cláusulas ou pelo facto de não conter
as normas transitórias: a violação dos princípios da segurança e da proteção da
confiança consubstancia uma violação do direito fundamental à segurança.
Assi, desde que se prove existência de danos decorrentes da introdução de uma
regulação jurídica fundada na atendibilidade do passado que não acautele o direito
fundamental à segurança dos cidadãos perante a Administração publica, a ordem
jurídica habilita o seu ressarcimento por via do instituto da responsabilidade civil: a
indemnização a pagar será o “preço” do exercício de uma liberdade conformadora à
margem dos valores da segurança e da proteção da confiança- resta saber se esse
preço indemnizatório deverá ser suportado por toda a comunidade, ou pelo contrário,
pelos decisores públicos que foram os seus protagonistas.
Aula Teórica:
Projeção no tempo dos efeitos da atuação administrativa – dimensão territorial a

ideia base – o problemas da AD. PÚBLICA não se circunscrevem á ad. Nacional – move-
se neste espaço transnacional – hoje vamos para a dimensão do tempo – nesta
dimensão – tema da liberdade ou não de projeção do tempo na atuação administrativa
– por um lado não há decisões jurídicas imutáveis- tudo em direito pode ser alterado –
ideia de partida – mutabilidade intencional – um ato de hoje modifica um ato atual –
esta mutabilidade intencional caracteriza todo o direito – a função administrativa – o
poder legislativo – esta mudança que caracteriza o direito pode ser uma mudança com
dois tipos de efeitos:
1. Mudança para configurar o futuro – mudam-se apenas para produzir efeitos para o
futuro (ideias de previsibilidade – principio da segurança jurídica – tutela da confiança)
– tem de obedecer a estes postulados – é uma das dimensões –
2. Não é a projeção para o futuro dos efeitos, mas configurar o passado – rescrever os
atos do passado – como é possível – como podemos respeitar situações jurídicas e
efeitos já existentes – esta configuração com o passado pode ter duas dimensões
radicalmente distintas:
i) Configurar o passado quando estamos perante situações jurídicas que nascem do
passado mas que continuam no presente – grande drama hoje quanto à reforma da
segurança social
ii) Aquela que estamos perante situações jurídicas já extintas – problema da
retroatividade – até que ponto é admissível? O que pode levar a esta mudança?

Três justificações –
1. Principio do interesse público ( melhor forma de atingir um objetivo)

2. Principio Democrático – uma nova maioria tem objetivos diferentes da antiga
maioria –
3. Princípio que baliza as coisas – o da segurança jurídica e tutela da confiança – são
as grandes coordenadas do tema estas três justificações.
Como é que a Ad. pode conformar a AD. no futuro? Ninguém tem o direito à
manutenção de uma lei – ninguém pode dizer “ eu exijo que aquela lei não mude” não
um direito à cristalização da ordem jurídica – se é verdade que todo o direito pode
mudar, mas há limites nesta mudança não pode lesar a segurança jurídica – que
significa que um estado de direito não podem existir rupturas abruptas – podem existir
mudanças mas têm de ser dentro do espírito do sistema – há por outro lado outro
fator da configuração do futuro – a alteração das circisntâncias – perante situações
juridicas de situação duradoura – que os pressuspostos subjancantes tenha sofrido
uma alteração imprevisível – exige que se modifique o regime jurídico – o presente
vem chamar o passado ( as circunstancias que tiveram na base ) para reconstruir para
o futuro a situação – a ideia da alteração das cirscustancias é um principio geral de
direito – TGDC – DIP – DTO. AD. – significa que a alteração de circunstancias decorre
da justiça, pode ser invocada pelo particular , e pela administração aos particulares, é
uma cláusula implita em todos os atos jurídicos.
Como é que a configuração da AD- atende ao passado –
Quais os limites? – há tres limites: á mudança para o passado
1. Intagibilidade do caso julgado – duas excepções – art.282ºCRP – relevância pela

propria Const. Uma excepção – art. 282/3º CRP – atos da administração que se
consolidaram na ordem jurídica –
2. Proibição da retroatividade que envolva sacrificios pessoais ou patrimoniais –
3. Obrigatoriadade da existência de cláusulas equidade ou normas de dto. Transitório –
ex: quem está naquela previsão não é aplicado outro regime- a ausencia de cláusulas
de equidade – gera inconstitucionalidade.
A retroatividade pode ser imposta:
1. Decisões sancionatórias de conteúdo favorável ao arguido – podem ser retroativas

2. A execução de uma norma retroativa ou judicial podem ser retroativas –
3. A interpretação de decisões anteriores
4. Declaração de invalidade de um ato
Administração Pública: a Projeção temporal da conformação inválida–

ponto 30º

Dimensão temporal da Administração Pública
Até agora foi a conformação – agora é a projeção no tempo da conformação inválida
Ideias a considerar:
i. Nos atos inválidos, os efeitos são destruídos retroativamente;
ii. A declaração de invalidade de normas por um Tribunal Administrativo produz decisões

com força obrigatória geral retroativa;
iii. A invalidade dos atos não normativos é retroativa.
Exceções:
i) As decisões judiciais transitadas em julgado não são destruídas;
ii) Decisões administrativas individualmente consolidadas na Ordem Jurídica não são

destruídas;
iii) Art.º 282º/4 – O Tribunal Constitucional pode, por razões de interesse

público/equidade/segurança, limitar a retroatividade e modelar os efeitos da
inconstitucionalidade.
CRP 282º/4 – MODELAR EFEITOS DE NORMAS INCONSTITUCIONAIS
Exemplo:
A Lei X/2000 é decretada inconstitucional em Novembro de 2015 – ao abrigo do art.º 282º/1,

retroage a 2000 a destruição.
Ao abrigo do art.º 282º/4 o Tribunal Constitucional pode dizer que a norma inconstitucional é
de 2000 mas a decisão de inconstitucionalidade só produz efeitos desde 2015 – a norma
mantém-se na Ordem Jurídica, mas não é sanada a inconstitucionalidade.
Nos termos do art.º 282º/4, também poderia a decisão de inconstitucionalidade ter efeito só a
partir de, por exemplo, 2010.
Ora, também há a possibilidade de projetar para o futuro os efeitos das decisões do Tribunal
Constitucional – a decisão só produz efeitos a partir de 2016 – Ou seja, entre Novembro e 1 de
Janeiro de 2016, o Tribunal Constitucional cria a obrigação de praticar atos inconstitucionais,
seguir uma lei inconstitucional da qual os particulares não podem fazer queixinhas em
tribunais.
Preparação para o salto intelectual:
✓ Projeção para o futuro (282º/4) – também se aplica aos casos de ilegalidade

equiparados ao regime da inconstitucionalidade.
O Tribunal Constitucional pode impor que a administração aplique leis ilegais e aja
contra a legalidade.

✓ Art.º 282º/4 – para o Tribunal Constitucional tem aplicação gémea para os Tribunais
Administrativos relativamente a normas regulamentares (= 144º CPA).
Pode haver uma conformação inválida do passado da Administração Pública quando
forem ressalvados os efeitos de uma norma inconstitucional/ilegal.
Saltos intelectuais:
I. O mecanismo do 282º/4 está pensado para a fiscalização sucessiva abstrata – admite a

doutrina que o Tribunal Constitucional também possa modelar na fiscalização
sucessiva concreta.
Há quem admita que o 282º/4 não habilita apenas o Tribunal Constitucional, como
também habilita todos os tribunais em sede difusa.
II. Se é possível que os tribunais, nas situações mais graves do ordenamento, modelar os
efeitos da inconstitucionalidade/ilegalidade, não será que isto significa permitir atos
de ilegalidade (a contrario, permite o mais, permite o menos).
Porque é que o direito ordinário tem mais garantia do que a Constituição?
Parece que o 282º/4 não é uma norma excecional, mas sim o afloramento de um
princípio geral – o Direito tem uma preocupação com a justiça e a materialidade no
caso concreto.
Posto isto, o poder judicial tem nas suas mãos modelar os efeitos de atos inválidos – se pode
modelar efeitos de atos inválidos no caso concreto, não poderá modelar efeitos de atos
inválidos? – Não haverá um ativismo judicial neste caso que provoca uma subversão da
separação de poderes?
Aula teórica:
Problema das decisões individuais da AD. PÚBLICA inválidas , face à anulabilidade e a

nulidade a ideia base é a declaração de nulidade envolve a ideia de que a norma nunca
produziu efeitos , a anulação pode colocar dúvidas se não será admissível a ressalva de alguns
dos seus efeitos.
Problema – Saber se a violação do dto. Da união europeia pela AD. – Gera anulabilidade ou
nulidade?
- Projeção no tempo da conformação inválida – perante atos inválidos o que é que a

AD. Pode fazer – como se deve comportar a AD?
- 1. Os atos inválidos são destruídos retroativamente – a declaração de invalidade pelo

TC – art. 280º CRP – tem eficácia retroativa.
- 2. Pelos tribunais administrativos quando apreciam a validade de um regulamento e se

deparam com a ilegalidade também é retroativo

- 3. Também a declaração de nulidade de atos não normativos também são retroativos
2 excepções :
1. Decisões judiciais transitadas em julgado – por via de regra não são retroativas
2. Decisões administrativas consolidadas também não são destruídas.
3. ART. 282/4 CRP – O TC – pode por razões de equidade – interesse público – segurança
jurídica modelar os efeitos da inconstitucionalidade e pode limitar no tempo a
retroatividade ou mesmo destrui-la – não haverá destruição retroativa – a norma
permite ao TC modelar os efeitos de normas inconstitucionais significa que temos
uma lei de 2000 que é declara hoje 2015 inconstitucional – significa ao abrigo do nº1
do art 282º - os efeitos desta norma devem ser destruídos – mas o nº4 – o TC pode por
razões de segurança, equidade- pode limitar no tempo a retroatividade – a decisão de
inconstitucionalidade de hoje para diante – ao contrário do nº1 – se os efeitos se
mantém na ordem jurídica durante estes 15 anos a AD. agiu contra a CONST. – mas a
lei tinha aparência de ser constitucional – o tribunal modelou os efeitos – ou seja –
mantem os efeitos na ordem jurídica e deixa em aberto : não sanou a
inconstitucionalidade – apenas os efeitos são desconformes – mas a pratica
constitucional diz outra coisa – e projetar para o futuro ? O TC pode hoje ver que a
norma é inconstitucional – mas até uma determinada data pode a norma produzir
efeitos – começa o grande problema – entre este espaço, dentro desta determinada
data – a AD. PÚBLICA aplica atos inconstitucionais. Aplica-se aos casos de ilegalidade
que o TC reconhece como força obrigatória geral – violação de uma lei com valor
reforçado – 1ª conclusão – a AD. Também aplica leis ilegais – AD. PÚBLICA QUE agia
contra a constituição e ilegalidade – 2ª referencia – tem aplicação gémea para os
tribunais administrativos – art. 144º CPA – esta atuação do TC – art. 282/4º CRP – ora
mas apenas para regulamentos – significa que temos uma possibilidade de os tribunais
modelarem para o passado e futuro – efeitos inválidos – significa que pode haver uma
conformação invalida pretérita – da administração publica quando forem ressalvados
os efeitos da norma inconstitucional ou ilegal.
Este mecanismo – do 282/4º CRP – esta norma – está pensada para a fiscalização sucessiva
abstrata – ai é que há declarações com força obrigatória geral – o TC também possa modelar
efeitos – a aplicabilidade fora da fiscalização sucessiva abstrata.
2º Passo – esta norma – não habilita apenas o TC – habilita também todos os tribunais a
modelar os efeitos ( sede difusa ) – 204º CRP – não deviam aplicar os outros tribunais – e a
aplicação do 282/4º CRP – ainda que a norma seja inconstitucional, há aqui uma razão de
equidade, interesse publico, segurança jurídica , mesmo inconstitucional, deve continuar a
produzir os seus efeitos
Se é possível os tribunais nas situações mais graves do ordenamentos ( inconstitucionalidade )

modelarem os efeitos de normas inconstitucionais – ainda que sejam inconstitucionais – os
efeitos podem continuar a ser aplicados ? Não se deve reconhecer aos tribunais – a ressalvar
efeitos de atos nulos ? E em casos de violação de direito ordinário? Porque motivos se
violarmos a Const, é possível ressalvar efeitos, e no direito ordinário não pode? Há uma
contradição, quer dizer há uma ressalva maior de casos de ilegalidade do que
inconstitucionalidade : Conclusão o art. 282/4 – não será uma norma excecional – mas sim
uma norma geral – se isto é possível em relação aos efeitos pretéritos é possível para os

efeitos futuros – a ad. pratica atos inválidos – há materialidade dos interesses em presença –
o poder judicial tem nas suas mãos a modelação de efeitos de atos inválidos (
inconstitucionalidade, ilegalidade.
Salto mais dificil de todos – interrogação: se pode modelar efeitos de atos inválidos na busca
da justiça de casos concretos, não poderá modelar efeitos de atos válidos, ou será que o juiz
ainda é hoje a boca que pronuncia as palavras da lei , ou um juiz tem um papel
metodologicamente ativo? Não há um ativismo judicial? Põe em causa a separação de poderes
– a juridicidade é aberta ? ou estamos perante uma juridicidade fiscal? Se for aberta a
administração também será critica na aplicação do direito
Aula Teórica – 09-11-2015 – Organização Administrativa – Já não há livro
Encerramos a parte primeira das bases estruturantes do dto. Administrativo, vamos entrar na
organização administrativa – primeiro capitulo – grandes conceitos na organização
administrativa – 2 capitulo – administração pública portuguesa.
Teoria Geral da organização administrativa –
Quem são os sujeitos que fazem parte da administração:
1. Estruturas subjetivas – personalidade jurídica – o que é uma entidade pública?

Existem uma pluralidade de critérios – Prof. Paulo Otero – reúne duas características:
1. Prossecução primária de fins de natureza pública (significa que são fins públicos –
bem comum da coletividade – não são exclusivamente públicos)
2. A fonte habilitante desses fins públicos – tem de ser um ato jurídico do poder
público e quais podem ser as fontes desses títulos do poder público?
1. Na Constituição
2. Numa lei ordinária
3. Numa Convenção internacional
4. Numa sentença judicial – títulos jurídicos do poder público.
E que espécies de entidades públicas encontramos?
1. Base territorial e populacional
2. Base institucional
3. Base associativa
O critério – da base territorial –

O Estado é a principal pessoa coletiva pública –
As Regiões Autónomas
As Autarquias locais (município; freguesias; regiões administrativas)

O critério – da base Institucional – institutos públicos – não assentam numa base

territorial nem associativa – são tudo aquilo que não tenha estas bases: Que tipos
existem?
Aquelas que não têm natureza empresarial - entidades que tenham 5 diferentes
designações –
a) Serviços personalizados – têm uma função burocrática
b) As Fundações públicas (um património – a que a ordem jurídica confiou a
prossecução de fins públicos atribuindo personalidade jurídica)
c) As Universidades Públicas – são vocacionadas para um ensino que atribui o grau
máximo de investigação e ensino – as universidades públicas)
d) Os Institutos Politécnicos Públicos – a vocação de ensino superior
e) As entidades administrativas independentes – são aquelas que prosseguem fins de
regulação de natureza económica sem estarem na dependência do executivo e que
têm personalidade jurídica –
Aquelas que têm natureza empresarial - produzindo bens visando o lucro – podem ter
duas designações de natureza empresarial:
1. Entidades Públicas Empresariais ( EPE’s ) ou Entidades Públicas Regionais ( EPR’s)
– SE FOREM criadas pelas Regiões Autónomas – são ambas pessoas coletivas de
direito público –
O critério – da base associativa – 3 configurações
a) Associações Públicas – Substrato de pessoas singulares que formam uma

coletividade
1. Associações Públicas de Entidades Privadas – Ordem dos Advogados – Dos
Médicos

2. Associações Públicas de Entidades Públicas – áreas metropolitanas – de Lisboa;

Porto (…)
3. Associações Públicas Mistas
Traço de regime das Entidades Públicas –

1. Titularidade de fins próprios (Atribuições – Interesses públicos)
2. Cada Pessoa Coletiva Pública tem um património –
3. A autonomia administrativa – significa que cada entidade pública pode sempre emanar
decisões administrativas em dois modelos possíveis – têm autonomia regulamentar –
têm autonomia administrativa concreta (atos administrativos e celebrar contratos),
têm em graus diferentes autonomia financeira – todas as entidades públicas têm um
poder próprio de organização interna (órgãos internos e serviços)
4. Todas têm personalidade judiciária e capacidade processual/ judiciária - todas elas
podem instalar ações.
5. Todas elas estão sujeitas a responsabilidade civil, financeira, e política, todas elas são
controladas pelos tribunais administrativos.
Desconsideração da personalidade coletiva pública – casos em que a pessoa coletiva deixa de

funcionar como limite para se poder acionar os titulares dos seus órgãos – 2 exemplos :
1º - É possível a existência de litígios entre órgãos da mesma entidade pública
2º - As situações de responsabilidade pessoal dos titulares dos órgãos da administração – a

responsabilidade civil – quando um titular de um órgão da AD. age com dolo ou diligência
superior ao normal – o titular responde patrimonialmente – art. 22º CPA , um problema
diferente é o tema da personalização de estruturas orgânicas que significa no fundo : qualquer
coisa de inverso à desconsideração da pessoa coletiva, ou seja há órgãos que são elevados à
categoria de pessoas coletivas (fenómenos de valorização – ficção jurídica) órgão a uma pessoa
coletiva pública (personalização das estruturas orgânicas):
1º Implicação – poder de auto-organização interna – por exemplo regras de funcionamento de

órgãos colegiais
2º - São os casos do reconhecimento da autonomia patrimonial e responsabilidade daquele

órgão
3º - É o reconhecimento aquele órgão que tem personalidade judiciária e capacidade

processual – ex: personalização de órgãos: figura do PR ; Provedor de Justiça; Assembleia de
República ; - Se o PR devolve contratar um bibliotecário para a biblioteca da presidência de
republica – um ilegalidade responde a presidência da republica.
Pessoas Coletivas Públicas – vamos agora para outro cenário:
Pessoas Coletivas privadas criadas por entidades públicas – pessoas coletivas de direito
privado – será que estas pessoas coletivas são públicas ou privadas?
Existem 2 critérios: o critério formal – são pessoas coletivas privadas mas em termos matérias
são públicas – porque são criadas por públicas. E o segundo emana do DTO. DA UNIÃO
EUROPEIA que responde qual o critério:

a) Se existir influencia pública dominante ou um controlo público

b) Ou se forem entidades financiadas por entidades públicas ( maioritariamente ) – são
públicas
c) Se estiverem sujeitas a controlo de gestão por uma entidade pública
d) E se um órgão de administração , um órgão cuja maioria dos titulares sejam
designados por uma entidade pública.
Estes critérios estão recebidos no direito ordinário português – art. 2/1 alinea g) – na Código
dos Contratos Públicos – no regime do setor público empresarial – e podem ser criadas
associações privadas de entidades públicas – ou podem ser fundações privadas que integram
entidades públicas (criadas e integradas) – pode haver aqui um risco de pessoas coletivas
privadas em cascata (esta cria a entidade A que cria B, que cria C) é contra isto que dá ideia de
uma administração “gorda” – com pessoas coletivas públicas e privadas- contra isto o
legislador teve o cuidado de legislar limites desta criação em cascata: qual o regime?
1) Tem de haver uma lei específica – precedência de lei
2) Proibição das entidades públicas criarem ou participarem em novas fundações de direito

privado
3) A criação de entidades de direito privado por institutos públicos obedece a requisitos

fixados na lei-quadro dos institutos públicos – art. 13º - 3 requisitos – cumulativos –
1) Tem de existir previsão legal ou estatutária
2) Tem de ser imprescindível para a prossecução do interesse público
3) Autorização prévia do ministro das finanças e do ministro da tutela
A participação do estado em entidades empresarias está dependente de autorização do

Governo – e ainda estas pessoas coletivas de direito privado criadas por entidades públicas –
fazem parte da administração pública sob forma privada – temos sempre 2 tipos de
administração pública – 1º sob forma pública 2º sob forma privada ( influencia pública
dominante ) – com duas lógicas diferentes.
Tema da Capacidade Jurídica das entidades públicas – não há em direito público diferença de
capacidade de gozo e exercício mas é admissível a representação de entidades públicas por um
titular de um órgão ou a representação por um advogado e é possível a gestão de negócios nas
pessoas coletivas públicas que exige a necessária ratificação para a respetiva capacidade e o
problema das relações entre as entidades públicas partem de 2 ideias:
1) Não há uma ideia de incomunicabilidade – significa que é possível no mesmo domínio

material existam uma esfera na intervenção da pessoa coletiva A; B ; C – Matéria do ensino
superior pode ser objeto de intervenção do Estado; Pelas Regiões Autónomas e Autarquias
Locais – ideia da interdependência
2.Principio da subsidiariedade; da supletividade do direito do estado, da prevalência do

direito de estado.

Relações intrassubjetivas – há entidades que têm poderes de intervenção sobre outras

entidades – o que significa que as entidades que têm poder de intervenção – podem ter forma
jurídica pública ou privada – quais são os poderes de intervenção que têm forma jurídica
pública – são 4 esses poderes:
a) A superintendência administrativa
b) Tutela administrativa
3) Coordenação administrativa
4) Cooperação
Aula Teórica – 11/11/2015 – Superintendência; Tutela; Cooperação;

Colaboração
- 4 Referencias –
1) Superintendência;
2) Tutela,
3) Cooperação
4) Colaboração
Inserem-se em dois princípios:
1. Unidade da administração – permite a uma entidade (Estado) interferir noutras entidades
2. Princípio da responsabilidade política – poder de intervenção sobre toda a AP.
Que poderes são esses?
a) A superintendência – uma entidade pública pode orientar um atividade de outras atividades

públicas – definir diretivas (fixam- se os fins mas da se a liberdade de meios) – orientar as
entidades – 199/d) CRP – administração indireta – norma habilitante
b) Tutela – é menos que orientar – é o poder de controlar – já não orienta – há um poder de

controlar a atividade desenvolvida – este poder de controlar permite: juízos de legalidade ou
juízos de mérito – é conforme o ordenamento, ou sobre a conveniência da sua atuação – a
tutela administrativa existe sobre a administração indireta – a tutela existe sobre a
administração autónoma – a tutela só existe nos termos da lei – se há tutela de legalidade – a
tutela pode ser uma tutela de natureza de legalidade ou de mérito e quanto ao seu conteúdo:
i) Integrativa (atribuir uma qualidade à entidade tutelada)
ii) inspetiva – o poder de desencadear ações sobre a conduta do condicionamento –
iii)sancionatória - pode ser uma tutela destrutiva dos seus atos – cessa a tutela dos atos ou
pode ser uma tutela substitutiva;
Como sabemos o título de tutela que existe?


Existe quando a lei a define – se há tutela de mérito não há tutela de legalidade- a lei tem
de estabelecer – duas notas complementares:
1. A tutela sobre as autarquias locais, sobre as universidades públicas e associações

públicas, institutos politécnicos públicos – é sempre uma tutela de legalidade e não de
mérito.
2. Neste poder de tutela quando a AP pratica atos de tutela – a AP tem de ouvir a entidade
tutelada e fundamentar as razões desta intervenção. ART.52/1º CRP – retira-se que o
direito de petição goza de aplicabilidade direta – todos os particulares podem impugnar os
atos das entidades tuteladas junto das entidades de tutela.
3. Poder de intervenção – coordenação administrativa é ou pressupõe:
1. Harmonizar interesses que podem vir a estar em colisão – definindo soluções de coerência –
que evitem choques ou conflitos – entre entidade coordenadora ou coordenada , há dois
níveis:
1. O principio geral do direito português – estão sujeitas a coordenação todas as entidades

públicas – salvo aquelas que estão sujeitas a cooperação – a cooperação é o menos, é um
poder menor de administração – na cooperação administrativa há paridade, igualdade entre as
entidades que cooperam – estão ao mesmo nível – o propósito é a atuação conjunta.
2.O dever geral de cooperação materializa-se em deveres recíprocos de auxilio, informação, e

de não criarem obstáculos a atuação da outra – exemplos – Estado e as Regiões Autónomas,
entre a EU e os estados membros – e as suas relações. – intersubjetiva –
Entidades Públicas sob forma privada – há relações intersubjetivas que são pautadas de
confluência de interesse público, nos mecanismos, estamos perante entidades que têm forma
jurídica privada, mas estão sobre influência dominante de uma entidade pública – o controlo é
uma forma de exercício dominante, quando a participação pública se faz sentir na maioria doa
designação dos membros de uma entidade.
Poderes: qualquer acionista tem sobre a respetiva entidade – regras definidas no código
comercial – poderes que os sócios têm quando detêm capital social – os poderes de
intervenção privadas. O Estado tem de ter 51% do capital social destas entidades – para ditar a
atuação da respetiva entidade.
Estruturas objetivas – estruturas orgânicas públicas – O que são os órgãos administrativos?
Órgão – centro institucionalizado que forma expressa uma vontade que é imputada a uma
pessoa coletiva a qual o órgão está integrado.
a) Órgãos singulares/ Órgãos colegiais

b) Centrais/ locais
c) Decisórios/ consultivos
d) Permanentes / temporário – jurí
e) Representativos/ não representativos
Analise dos Órgãos colegiais – regras próprias de funcionamento –


Previstas nos art. 21º a 35º CPA – seguintes disposições:
i) Regras sobre Presidência – art. 21 e 22 – CPA

ii) Regras sobre a ordem do dia – e do objeto das deliberações – 25 e 26 CPA
iii) Regras sobre o quórum – 29º CPA
iv) Proibição de abstenção dos órgãos consultivos – art. 30º CPA
v) Formas de votação – nominal ou secreto – art.31º CPA – art. 33º CPA – maioria
exigida nas votações – regra maioria absoluta – art. 32º CPA
vi) Ata da reunião – art 34º e 35º CPA – 1. A eficácia das deliberações depende das
mesmas estarem publicadas em ata – 2. Um membro de um órgão colegial que
discordar da votação tendo votado contra pode exigir que o seu voto de vencido
fique exarado em ata – art. 35º CPA – questão prática decisiva – se houver
prejuízos na responsabilidade civil – este membro não responde patrimonialmente
– porque não concordou.
Estruturas orgânicas – titulares dos órgãos –
3 Tipos de titulares:
1. Titulares que exercem a título normal – há titulares a título profissional e não profissional
(ministro; diretor da faculdade) –
2. Titulares em situação especial – podem ser em situações especiais pela acumulação, um

Ministro acumula com as funções de Ministro Y, o Presidente da Câmara Municipal – como
vereador do desporto – situações de prólogatio – Um Ministro demitido continua a exercer
funções até houver um novo Ministro – 3º grupo – os casos de funcionários de facto – não tem
um título jurídico – alguém que foi nomeado para exercer uma determinada função – 2 anos
depois – o ato de nomeação é inválido – tomou posso, foi nomeado sobre uma lei
inconstitucional com força obrigatória geral, a usurpação de funções públicas é crime – mas
exerce funções – Alguém que dê aulas sem título para efeito – caso de usurpação de funções
públicas – exercício anómalo – inexistência jurídica – o exercício de funções públicas obedece a
regras – art. 47/2 CRP – com base no contrato de trabalho, em ato de nomeação, em comissão
de serviço ou contrato de prestação de serviço – os deveres dos funcionários públicos e o
princípio da responsabilidade civil –
• Uma nota para os serviços administrativos – o que são? Reúnem 5 ideias –

• São organizações de pessoas singulares – existem no âmbito do interior das pessoas
coletivas –
• Eles têm como propósito implementar - desempenham funções de apoio ,
colaboração, prestação , execução – prestam estas funções sobre o comando dos
órgãos –
• Há serviços principais e serviços auxiliares – há servições que estão hierarquizadas e
outros que não estão – duas formas diferentes de gestão – pública ( pode ser uma
gestão publica aplicando direito privado, mas normalmente direito público )
• Quando é que os serviços públicos podem aplicar direito privado? Nas entidades
públicas empresariais, podem existir serviços públicos com gestão privada:

1. Porque foi privatizada (gestão dos transportes – carris; metro – gestão privada, mas
pode reverter, pode ainda existir – gestão privada indireta – com contratos de
concessão – qual o regime jurídico das gestão publica em geral –
2. Cada serviço publico tem um poder de auto organização interna – mas com respeito
pela lei.
3. A importância do princípio da continuidade pelos serviços públicos
Suscitam problemas em sede de compatibilidade com a greve , por exemplo os
serviços mínimos .
5- Princípio da igualdade – na utilização dos serviços públicos,
6- O Principio da onerosidade – contrapartida – 4. A criação de relações especiais de
poder – sujeição a estas relações – 5. Teoria da competência – poderes que cada órgão
tem – define a esfera de intervenção dos órgãos – explícita na própria lei – ART. 36º
CPA – os órgãos não podem renunciar a competência nem alienar – o da
irrenunciabilidade – com a consequência a nulidade se houver violação – art. 36/2º
CPA – CPA – fixa regras de conflitos de competência – art. 39, 51 e 52º CPA – existem
questões prejudiciais – art. 38º CPA – ultima nota – a competência pode ser delimitada
sobre 4 fatores . 1. Matéria ( um Ministro da agricultura é diferente do M. da
educação) 2. Em razão da Hierarquia 3. Critério da delimitação da competência
territorial – há uma delimitação territorial 4. A temporal – por via de regra a
competência só se exerce no presente – e não no futuro . Reflexão : a lei pode atribuir
diretamente a competência ao órgão A – houve uma atribuição legal de competência –
o Orgão A recebeu uma competência própria – mas pode acontecer que a lei permita
que o Orgão A pode delegar competências ao Orgão B – B adquire uma competência
precária/ delegada – é aquela que conjuga dois atos – a vontade da lei e a vontade do
órgão A – ato através do qual A confere poderes a B – denomina-se delegação – art.
44º CPA A 50º CPA
Aula teórica – 16/11/2015 – DELEGAÇÃO DE PODERES
Análise da competência delegada- a lei pode atribuir de duas formas

diferentes a competência dos órgãos da administração:
- 1. De uma forma perfeita – competência própria do órgão – a lei atribui
diretamente
- 2. Ou a lei pode atribuir a um órgão competência e essa competência pode ter
um poder discricionário- ele próprio a exercer a competência ( é a situação
normal ) a lei atribui outro poder, o poder de ele escolher , ou o órgão A exerce
a competência ou B exerce essa mesma competência a este ato atribui-se a
denominação de delegação de poderes ,significa isto que o A é o delegante e o
B é o delegado e a relação que entre eles se estabelece denomina-se
delegação de poderes , a matéria está disciplinada no art.44 a 50 º CPA - para
existir delegação de poderes há um pressuposto:

• A lei de habilitação que permite a A delegar poderes a B , a lei de

habilitação dá a A uma competência perfeita – o A tanto pode exercer
pessoalmente como delegar parte dos seus poderes a B .
• A dúvida consiste em saber o significado do ato de delegação de
poderes –
• Alguns dizem que é um modo através do qual A aliena poderes a B –
não é verdade que seja alienação por uma razão o A pode orientar o
modo como B exerce os seus poderes, o A pode revogar os atos
praticados por B ao abrigo da delegação de poderes, a prova que o A
não perdeu os poderes, é que o A pode a qualquer momento pode
revogar a delegação de poderes – a delegação não provoca uma
alienação.
• A delegação provoca uma autorização para B decidir ? siginifica que a
delegação tem um intituito obrigar B a decicir- ora não é verdade, não é
uma autorização , o ato não está afeto de vício de forma, a delegação
de poderes é um requesito de competência para B.
• A delegação de poderes é o ato através do qual A transfere o exercício
de poderes para B? – tese do Prof. Freistas do Amaral – após a
delegação de poderes A transfere o exercicio de poderes para B –
durante a vigência da delegação o A tem a nua titularidade, porque o
exercício está nas mãos de B – será válida? Não se A só tem a nua
titularidade, como é que A pode orientar os poderes de B , como é que
A pode revogar os poderes de B ? Durante a delegação de poderes A
não perdeu o exercício de poderes, B só tem o exercício , esta tese viola
o principio da legalidade da competência.
• Posição adotada – a lei de habilitação – LH – produziu os dois efeitos –
1. Atribui a A a titularidade mais o exercício – e a B a LH conferiu apenas
a titularidade – B assim que há uma lei de habilitação – B é titular
desses poderes, mas é uma titularidade vazia, só se torna perfeita com
a delegação de poderes, é um problema de alargamento e não
transferência de poderes – no alargamento A não perde o exercício dos
poderes – subdelegação de poderes – B delegar em C – há uma
delegação de poderes de segundo grau – o exercício de poderes passou
a estar em 3 órgãos – todos competentes sobre a mesma matéria.
Outra particularidade – este A pode emitir orientações a B e a C – e o B
pode em relação a C fazer o mesmo que A pode fazer em relação a B , B
é para C o seu delegante .
Pontos complementares :
• delegante pode estar na mesma pessoa coletiva em que está o

delegado – delegação intrasubjetiva – mas pode acontecer que o
delegante esteja numa pessoa coletiva distinta do delegado – a Camara
Municipal – para a Freguesia – delegação intersubjetiva.

• O delegante pode a qualquer momento revogar a delegação de

poderes em B – B pode revogar a subdelegação de C , se A revoga a
delegação de B, automaticamente revoga a de C – por outro lado a
delegação de poderes tem de estar publicada sob pena de ineficácia
jurídica do ato- a delegação ineficaz gera incompetência do delegado –
se a delegação alarga o exercício e não for publicada é ineficaz.
Particularidades:
1. O delegante não pode delegar todos os seus poderes, a delegação é sempre
parcial
2. O delegante pode revogar os atos praticados pelo delegado ao abrigo da
delegação
3. O delegado ao decidir deve mencionar que o faz ao abrigo da delegação de
poderes, se nada disser nos termos do art. 48º CPA – esta omissão não é causa
de invalidade, apenas de irregularidade.
4. A falta de lei de habilitação há dupla ilegalidade
5. Dentro da competência do delegante há dois tipos de poderes, os poderes
delegáveis e indelegáveis – os primeiros podem ser objeto de delegação.
6. Dentro dos poderes delegáveis há dois tipos de poderes – aqueles que estão
delegados e aqueles que num determinado momento não são delegados. Significa
que o delegado pode invadir a esfera do delegante em matéria de poderes
indelegáveis, ou pode invadir a esfera do delegante nos seus poderes indelegados
– dúvida consiste em saber se estando em causa duas pessoas coletivas distintas –
Quando B invade os poderes delegáveis que não estão delegados – se haverá
incompetência absoluta ou relativa – que são delegáveis há uma lei de habilitação
– é suficiente para dizer que há incompetência relativa.
A propósito da competência – relações entre os órgãos-
- Competência comum dos órgãos – delegante e o delegado durante a vigência
da delegação. A delegação de poderes não faz com que o delegante não perca
o exercício, apenas alarga-o – o delegado agora também tem o exercício. A e B
têm os mesmos poderes, e decidir as mesmas matérias. Há uma regra – quando
o delegante (A) exerce primeiro a competência determina a preclusão – A tem
um ascendente sobre o B – A tem a todo o momento a revogação da delegação
- e se B continuar a exercer os poderes depois de revogar – há incompetência.
Pode existir situações de competência comum conjunta – a regulamentação

desta lei por portaria do Ministro das Finanças e da Justiça.
- Relações de substituição de órgãos da AP- em casos de inércia, morte do
titular...

- Relações de complementaridade – órgãos propulsores e órgãos decisores –

uns apresentam a proposta e os outros decidem
- Relações entre órgãos principais e secundárias, órgãos deliberativos e de
execução
- Relações de Cooperação – a cooperação entre a política portuguesa e as
autoridades policiais francesas em matéria administrativa, entre a AP
portuguesa e a AP da União Europeia
- Relações de Subordinação entre os órgãos –
1. Uns têm um ascendente sobre o outro, a relação hierárquica , a hierarquia
administrativa , é em primeiro lugar um modelo de organização vertical da
AP , é um modelo de organização vertical dentro da mesma pessoa coletiva
, a hierarquia é um fenómeno intrasubjetivo , e permite a um órgão dispor
da vontade decisória de todos os restantes , um último elemento- estes
outros órgãos estão adstritos a um dever de obediência , separação de um
órgão superior e órgãos subalternos.
Poderes - O superior hierárquico tem 3 tipos de poderes:

- 1. Poder de direção – poder de dar ordens, ou emitir instruções – qual a
diferença? A ordem é um comando para um caso concreto e a instrução um
comando para uma pluralidade de casos é um regulamento interno, o superior
garante a unidade a atuação administrativa , o poder direção é acompanhado
de um dever de obediência, o poder de direção permite dispor da vontade do
subalterno , se o subalterno desobedece é passível de sanções disciplinares, o
poder de direção é o poder de expropriar os poderes do subalterno, o superior
mesmo que a ordem seja ilegal o subalterno está vinculado ao dever de
obediência , salvo para alguns autores, que resulta da constituição, de resultar
da prática de um crime, mas há mais, se for a prática de um ato nulo ou
inexistência não há dever de obediência.
2 Coisas – o subalterno está obrigado a cumprir a normas que são ilegais, desde
que sejam anuláveis, o subalterno que desrespeite a uma ordem ilegal pode ser
objeto de sanções disciplinares, mas o que deve fazer? Deve exercer um direito
de representação junto do superior, ele deve agir, a confirmação por escrito,
ele está isento de responsabilidade, caso este ato ilegal venham a provocar
danos. Se resulta da ordem jurídica que o subalterno deve cumprir ordens
ilegais, ainda cumpre normas legais, porque cumpre o dever de obediência e da
vinculação à legalidade.
2. Poder de controlo e inspeção – pode verificar que o subalterno não cumpre
a lei e as ordens, poder de supervisão – e o superior hierárquico pode revogar
ou anular os atos praticados pelo subalterno, e tem ainda outro poder, o poder
disciplinar – levar uma sanção por não cumprir as ordens do superior
3.Poderes dispositivos de competência – o superior hierárquico pode resolver
casos de conflito de competências – poder de delegação de poderes, e poder
de substituir pelos subalternos – através do poder de direção pode dispor da

vontade dos subalternos, significa que a hierarquia pressupõe a

descentralização de poderes e a concentração de vontades.
Não há hierarquia administrativa entre órgãos constitucionais, e entre órgão

colegiais, não há também em certo tipo de órgãos singulares, os
independentes, porque não estão sujeitos a subordinação hierárquica, também
não está sujeita a hierarquia a competência delegada, o delegante tem outros
poderes de supremacia, a hierarquia é um poder que existe no silêncio da lei,
se nada for dito presume-se no silêncio da lei que a AP está organizada por
uma hierarquia vertical – é um principio consuetudinário do direito
administrativo português, também existem entidades privadas que fazem
parte da administração, funções de exercício privada da função administrativa,
umas são transferidas por concessão, outras são funções públicas
acessoriamente confiadas a entidades privadas – formas de colaboração dos
privados com a administração.
AULA TEÓRICA – 18/11/2015 – Caracterização da Administração

Pública Portuguesa.
Administração Pública Portuguesa – como se caracteriza?
O Estado teve e tem uma centralização administrativa à luz do art.9ºCRP

referente às tarefas fundamentais a cargo do Estado. A Própria constituição
define a existência de uma pluralidade de administrações tendo como
referencia o governo, é o órgão superior da administração pública, o Estado
tem a capacidade de instrumentalizar as formas jurídicas privadas a favor da
administração pública.
Por duas razões: o Estado tem poderes de intervenção sobre a AP –

intradministrativa – dentro da administração e o Estado é que tem projeção
europeia, e significa que acabamos de ver os elementos que reforçam a
centralidade do Estado.
Outro ponto – a perda da centralidade do Estado –

1. Porque têm de desenvolvido fins que são independentes dos fins do Estado,
pelas Regiões Autónomas e Administração Independente.
2. A prossecução de fins administrativos por parte da União Europeia –
3. A subsidiariedade e a concorrência de entidades privadas .
4. Quarto fator a desregulação pública – a privatização levou a uma redução
da administração do estado.

Como se estrutura a Administração Pública?
Referencias que o Prof. Paulo Otero entregou na aula:
1. Administração do Estado
2. Administração Autónoma
3. Administração Independente
ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO – os fins do Estado podem ser prosseguidos
diretamente pela pessoa coletiva Estado e dentro da administração do
Estado temos a AD. DIRETA – é o próprio Estado Pessoa Coletiva, pode ser
um Estado que atribua a outras entidades criadas por ele – AD. INDIRETA –
porque prossegue os fins do Estado.
Admnistração do
Estado
Governo-art.
199º/d) da CRP
Administração
direta do Estado
Prosseguidos
diretamente pela Pessoa
Coletiva Estado.
Administração Administração
Central Periférica/Desconcertada
Exerce poderes em todo o
territorio nacional. Apenas atua em termos
locais (não nacionais) e em
termos circunscritos.
Não dirigida Dirigida

Não se encontra sob Administração que Interna Externa
as ordens do obedece às ordens e Ex: Comando distrital de Ex: Embaixada
Governo. instruções do Governo Lisboa da PSP. portuguesa em Paris.
(ad. hierarquizada-
dirigida pelo Governo).
Serviços Autoridades EX: Direção Geral de Saúde.
Autónomos independentes
Ex: escolas secundárias.
Têm maior autonomia mas não
têm personalidade jurídica- são
orgãos integrados na pessoa
coletiva Estado. Ex: Provedor de
Justiça

Administração Direta – pode ser uma administração com sede em Lisboa

mas que atua em todo o território- a administração central, mas em
termos locais designa-se por administração periférica – poderá ser interna (
o comando distrital de Lisboa da PSP, e segundo exemplo – poderá ser
periférica externa ( exemplo o consulado português em Sevilha, ou a
embaixada portuguesa em Paris).
Administração Central – pode ter duas configurações:
1. É uma administração que obedece ás ordens e às instruções do
Governo – administração hierarquizada ou dirigida (obedece às ordens
e instruções do Governo) como por exemplo: uma repartição de
Finanças, a Direção Geral do Ensino Superior.
2. Pode acontecer que a AD. Central não esteja sob as ordens do Governo
– administração não dirigida – ela poderá funcionar em dois modelos
diferentes- são dois modelos de graus diferentes de autonomia – o de
maior autonomia – autoridades independentes (sem personalidade
jurídica) o Conselho Nacional de Educação , a Comissão Nacional de
Eleições – mas não têm personalidade jurídica, ou pode acontecer que
são não dirigidas ( serviços autónomos ) escolas básicas, secundárias –
mas não são autoridades independentes.
Nem sempre é o Estado que prossegue os seus próprios fins ele pode criar
a administração indireta do Estado e esta mesma administração pode
desenvolver – se sobre 2 tipos diferentes:
i) Tem personalidade jurídica de direito público – administração
indireta sob forma pública,
ii) Mas pode ter uma forma de organização de direito privado, é a
administração pública indireta do Estado sob forma privada - mas
com influencia dominante do direito público, administração indireta
sob forma privada.
Administração indireta sob forma pública –
1. Os serviços personalizados – podem ter uma natureza burocrática ou

prestadora de bens
2. Fundações Públicas – podem ter forma jurídica de direito público ou
privado
3. EPE – Entidade pública empresarial – personalidade jurídica do direito
público, mas o direito regulador é o direito privado.
Administração indireta sob forma privada –
1. São entidades privadas de tipo empresarial – no caso de serem sociedades
capitais integralmente públicos, no caso de serem sociedades de capitais
maioritariamente públicos (51%), as empresas sujeitas a outras formas de

influencia dominante ( empresas que recebem subsídios do Estado). – Temos

entre estas empresas públicas e as EPE’s –o SETOR EMPRESARIAL DO ESTADO
– lógicas diferentes – em ambos os casos o direito que é aplicável é em
primeira linha o direito privado, é o direito normal que rege a atuação as
entidades do setor empresarial do Estado.
Entidades privadas de tipo não empresarial – Associações; Fundações; - sem natureza
empresarial.
ADMINISTRAÇÃO AUTÓNOMA DO ESTADO – entidades que prosseguem com

autonomia, que prosseguem elas próprias, traçam um caminho para prosseguir os seus
fins, e há duas modalidades:
1. Situações de administração com personalidade de direito público ou influencia
pública dominante – ou em alternativa.
2. Situações de administração sem personalidade de direito público – exercício
privado de funções públicas – com fiscalização administrativa
A administração autónoma não está sujeita a poder de direção e superintendia –

apenas a tutela.
1. Autarquias locais – que têm personalidade jurídica, de base territorial e
populacional, têm interesses próprios e códigos representativos, há três tipos
de autarquias locais:
i) Municípios
ii) Freguesias
iii) Regiões administrativas.
Administração Municipal – também pode ser direta ou indireta, há
administração municipal prosseguida pelo próprio município, a indireta é
quando a município cria outra entidade para prosseguir os seus próprios fins.
Administração Municipal direta não autónoma – serviços camarários, ou
podem existir serviços municipalizados autónomos (setor de agua), ou pode
acontecer que existe uma administração municipal indireta – aqui podem ser
administração municipal indireta sob forma pública ou podem existir
administração indireta municipal sob forma privada – empresas municipais de
distribuição de água, mas estão sujeitos pela tutela do Estado – através da
perda de mandato dos autarcas , a dissolvência do órgão colegial.
O segundo é as UNIVERSIDADES PÚBLICAS – são elas também parte da administração

autónoma, o estado apenas pode controlar, a autonomia das universidades, é um
direito fundamental, quando a administração universitária direta/ indireta a indireta é
sob forma pública ou privada.

Terceiro – Institutos politécnicos públicos –
A quarta – as Associações Públicas –

1. De entidades públicas – administração direta ou indireta (as empresas
intermunicipais ou metropolitanas, e
2. De entidades privadas (as associações públicas profissionais – lei 6/2008 de 13
de fevereiro.
3. Podem existir associações públicas mistas.
ADMINISTRAÇÃO INDEPENDENTE – não está sujeita nem a poder de direção; nem a

superintendência, nem a tutela, apenas cooperação e colaboração.
1. As Regiões Autónomas –
i) Administração direta – Central e Local
ii) Administração indireta – sob forma pública ( serviços personalizados
regionais, fundações públicas regionais, empresas públicas regionais ) e
sob forma privada ( sem natureza empresarial e com natureza
empresarial)
iii) Administração autónoma – com as autarquias locais e outras
entidades autónomas.
iv) Administração independente: entidades administrativas
independestes regionais – art. 129º EPARAA
2. Entidades administrativas Independentes – critério de distinção – terem ou

não terem personalidade jurídica, as que têm fazem parte da administração
independente do Estado, as que não têm integram-se na pessoa coletiva
estado. – Temos as entidades com conexão direta à União Europeia e as sem
conexão direta à União Europeia.
Dentro da Ad. Independente – exercício privado de funções públicas – que não está
sujeito a fiscalização do Estado.
3. Exercício privado de funções públicas – sem fiscalização administrativa.

Tema: caracterização da Administração nacional e a AD da União Europeia-

Há hoje casos de coadministração , há no fundo uma federação administrativa
europeia – significa que no fundo hoje há tarefas administrativas partilhadas entre a
união europeia e os estados membros, a execução administrativa do direito da união
europeia pertence por via de regra não à União Europeia mas aos Estados- membros,
cada estado membro funciona como delegado, e funciona como administração
indireta da União Europeia, está agir aos fins da EU. A AD. dos Estados membros
executica administração EU:
1. É administração federada da União Europeia
Quais os princípios que a AP. Nacional obedece à Ad. da união europeia?
1. Principio do primado do união europeia – efeito útil do direito da união
europeia-
2. Principio da cooperação leal – o estado deve fazer tudo o que está ao seu
alcance para não criar obstáculos
3. Principio da autonomia – cada estado deve aplicar direito da união europeia
com respeito ao seu ordenamento interno
4. Respeito pelas vinculações do Direito da União Europeia
Transformações que de aqui resultaram –
1. Alargamento e ampliação material de tarefas – a ad. nacional faz os fins do

Estado e tem de prosseguir tarefas da EU
2. Transformação através da criação de novas estruturas organizativas, ou
sujeição das estruturas internas a influencia da EU – o BANCO de Portugal –
entidade administrativa independente tem uma especial ligação com a
administração para a União Europeia- de tal forma que o governador do Banco
de Portugal pode ser nomeado em Portugal mas não pode ser destituído pela a
administração pública portuguesa, apenas o tribunal europeu. Exemplo da
ANACOM – significa que há dois efeitos – alagamento das matéria e
complexificação do prodecimento administrativo – muitas cezes para se decidir
cá tem de ouvir lá fora, a privatização da tap, porque bruxelas deu luz verde, O
Orçamento de Estado vai ter de ir lá fora .
3. Duplicação dos mecanismos de controlo da execução do direito da união
europeia para os estados membros- as autoridades nacionais quando executam
o direito da união europeia, estão sujeitas a dois tipos de controlo, por parte as
autoridades nacionais, pelos tribunais portuguesas, Ar, ou podem estar sujeitas
as autoridades administrativas da UNIÃO EUROPEIA – comissão europeia, ou
pelo Tribunal de Justiça da Unão Europeia e que nos leva a uma interrogação:
será que o governo português ainda é o órgão superior da administração
pública nacional? Sim quando se trata de direito nacional mas se se tratar do
direito daa união europeia, o órgão máximo é a comissão europeia.

Aula Teórica – 23/11/2015 – Ordenamento Regulador da AP
O ordenamento regulador da AP – que normas disciplinam a AP ?

Para responder a esta questão são precisas 2 óticas de analise – a primeira é identificar
a normatividade reguladora, e a segunda é perceber como é que elas na pratica
operam.
1ª ótica – primeira ideia, não há uma mas várias normas reguladoras da AP este
fenómeno denomina-se de pluralismo regulador da AP , a administração tem hoje no
essencial 3 grandes áreas reguladoras:
1. A AD. tem uma regulação jurídica – a AP é regulada nas normas jurídicas – há
normas que regulam a AP produzidas pela própria AP- Auto vinculação ou a AP
pode estar regulada por normas que vêm de fora da AP – heterovinculação – vem
do exterior da AP – por outro lado há casos em que AP concede a outras entidades
a possibilidade de serem elas a regular – por exemplo as universidades, as mesmas
elaboram estatutos consoante as faculdades – autonomia normativa – há níveis
desta autonomia normativa – na FDL – está subordinada em primeiro lugar aos
estatutos da universidade de lisboa – as faculdades são como estados federados,
um regulamento de um município disciplina os regulamentos das freguesias por
exemplo, isto significa que há níveis hierárquicos dentro da autonomia
2. Regulação jurídica da AP – regulações extrajurídicas – normas que não são de

direito.
Há normas extrajurídicas que também disciplinam a administração , que são
acolhidas por normas jurídicas – que passam a regular a AP.
3. Ultima ideia – a importância da factualidade – significa que os factos também

deles resultam de um sentido normativo da AP – a factualidade é critério de
atuação da AP
Tudo isto resulta que há uma concorrência reguladora entre as normas jurídicas,
extrajurídicas e a factualidade, três áreas distintas a procurar regular a AP
A relevância que tem o Dto. Privado a par do Dto. Administrativo na regulação da AP

– não são apenas normas de dto. administrativo , o dto. administrativo não é o único
ordenamento regulador da AP – é o normal mas não o único – há dois tipos de
atividade administrativa, há uma que é regulada pelo direito público ( gestão publica )
e há uma que é regulada pelo direito privado ( gestão privada).
Pergunta: mas não existiram matérias que obrigatoriamente que não tenham de ser
reguladas pelo dto. administrativo?
Há uma reserva constitucional de dto. administrativo , significa que a constituição
impõe que certas matérias da funçao administrativa tem de ser disciplinadas pelo
direito administrativo excluindo o direito privado. A Constituição impõe porque há
matérias que fazem parte dos tribunais administrativos, os tribunais existem para
garantir a aplicação do direito administrativo, há garantias , há direitos fundamentais

enquanto administrados. Há valores e interesses constitucionalmente tutelados que só

podem ser objeto de tutela pelo direito administrativo.
Onde há reserva ? Há reserva absoluta sempre que esta em causa o exercício de

poderes de autoridade.
E nas matérias que não envolvam poderes de autoridade? Em principio pode escolher
direito administrativo ou privado, a administração poderá escolher – poderá em
principio, pode escolher quando está em causa um exercício uma atividade
empresarial: essa atividade empresarial tenha natureza comercial , que seja
desenvolvida em mercado concorrencial , nestes casos a Const. impõe à luz do
principio da igualdade que se aplique direito privado – está vinculada a aplicar direito
privado – reserva constiucional do direito privado.
Nota: Mesmo quando a AP aplica direito privado – é diferente do dto. privado dos
particulares, art. 18ª/1 CRP – esta vinculada aos direitos fundamentais – está
vinculada as disposições do CPA que aplicam noras constitucionais – fundamento art.
2/3º CPA – para alem do direito administrativo e do direito privado , a AP também
aplica normas de direito penal, quando está em causa a aplicação de
contraordenações, processo penal também, e processo civil – conclusão – dentro da
administração e na sua atuação administrativa – pode aplicar estes diversos ramos do
direito –
Regulação extrajurídica – a AP aplica que normas?

1º - AP aplica normatividade técnico cientifica – a tecnicização era uma característica
da AP – há normas de natureza técnica e cientifica que a AP aplica – construir uma
autoestrada, fazer uma intervenção cirúrgica , obedece a normas de natureza técnico-
cientifica – e por exemplo isto pode ter relevância- saber se há ou não erro medico
obedece a normas técnicas – dai advém a responsabilização . A normatividade
técnico – cientifica também regula a AP – por exemplo a avaliação dos alunos na
faculdade – realizar um exame é uma atividade administrativa.
2º tipo de normas– as normas morais ou éticas – o ódio como alguém se relaciona

com os seus subalternos ou superior hierárquico – conduta deontológica para com o
cliente , colega – sob pena de responsabilização disciplinar.
3º - Normas de trato social – são relevantes a vários níveis – na relação que AP tem
com os cidadãos – dos trabalhadores da AP entre si, mas também entre superiores
hierárquicos e subalternos – relação entre prof. e aluno – normas que vinculam a
conduta dos particulares e administrados, dá azo a responsabilidade disciplinar
Factualidade – 3º grupo – como podem regular a AP ?

Há fundamentalmente 3 vias –
1 – Tem haver com a juridificação de factos emergentes da atuação administrativa – a
AP agiu , atuou , como pode ter relevância no mundo do direito ? Através do costume
administrativo – pratica reiterada com convicção de obrigatoriedade – relevância na
prática – a juridificação – exemplo do precedente administrativo – é uma conduta da
AP no caso concreto – que passa a ter relevância jurídica nos casos futuros
semelhantes – porque é que é relevante? O precedente traduz uma auto vinculação da

AP , o precedente conjuga o principio da igualdade e da imparcialidade – amanha

quando aparecer um caso semelhante deves proceder por analogia – a não ser e em
nome do interesse publico que justifica outra atuação para um caso análogo – com
fundamentação – não é necessária a prática reiterada ou a convicção de
obrigatoriedade .
2º via de juridificação – factos alheios à atuação administrativa –emergência

financeira , situações de fenómenos revolucionários, ou pratica judicial reiterada – cria
para AP um apelo para que siga o fundamento dos tribunais.
Factualidade não juridificados – como podem regular a AP ?
1º exemplo – a existência de acordos de governo – reversão das privatizações

2º exemplo – programa de governo
3º exemplo – resultados de um referendo vinculativo
4º normas de OI’S não governamentais – normas que tenham relevância
administrativa – normas provenientes da FIFA, UEFA –
O que é o Dto. Administrativo – é o ramo de direito que regula a atividade de gestão

publica – e também a atividade de gestão privada publicizada da AP – há duas noções
de direito administrativo – há um puro e um privatizado – o ultimo toma em
consideração normas de direito privado –
Dto- Administrativo Interno

Dto. Administrativo das OI’S
Dto. Administrativo da EU e dos seus estados membros
As entidades privadas podem aplicar dto. administrativo – podem desde que não
viole o principio da igualdade, desde que não crie um desequilíbrio acentuado entre as
partes da situação jurídica entre privados – empreitada ( contrato ) privada – nos casos
omissos é aplicado o regime de empreitada de obras publicas.
CPA – é possível desde que não signifique atribuir a uma das partes que viole a
igualdade do direito privado
Fontes das normas administrativas- VER ESQUEMA DO PROF.
1. Regulação jurídica - que se divide:
Juridicidade heterovinculativa –
i) Normas não escritas – Princípios jurídicos fundamentais; Princípios Gerais
(Princípios Gerais de Direito Comum; Princípios Gerais de DIP; Princípios Gerais
de Dto. da União Europeia; Princípios Gerais de Direitos Administrativo),
Costume não proveniente da AP e precedentes judiciais.

ii) Normas escritas – Constituição formal, Direito Da União Europeia, DIP

convencional, atos legislativos ( Leis administrativas, leis de direito privado, leis
penais, leis processo penal, leis de processo civil) e Direito estrangeiro.
Juridicidade autovinculativa – unilateral – não escrita ( costume e precedente

administrativo) ou escrita ( regulamentos externos ou internos ), diretivas e ainda a
promessa unilateral – ou bilateral – os contratos públicos , os acordos de concertação
social, os acordos prodecimentais, convenções intradministrativas .
2.Regulação extrajurídica -
i) Normatividade técnico – científica
ii) Normatividade moral, ética, ou deontológica
iii ) Normatividade de trato social
3.Regulação reguladora pela factualidade
Que relevância que tem o governo na Const. Face a AP – NA FEITURA das normas
administrativas – o governo tem uma competência legislativa autorizada, e tem
competência regulamentar, nas áreas concorrências o Governo só pratica atos ilegais
quando praticam por DL , competência ampla do governo no contexto internacional –
Competencia que o governo tem – centralidade do governo, como órgão definidor da
legalidade, as normas de dto. Administrativo podem ser regras e princípios, as regras
dao certeza que os principio não dão mas não tem flexibilidade que os princípios tem!
Aula Teórica – 25/11/2015 – que normatividade regula a AP?

Como é que se determina a norma reguladora?
Ultima parte da matéria – normatividade que regula a AP – como é que a AP é

regulada por as normas que demos na aula anterior.
Como se determina a norma reguladora

✓ A interpretação é modo através do qual se prevê o sentido nas normas
– e se não houver norma aplicável? Integração de lacunas –
1. A verificação de uma lacuna nunca pode ocorrer a nível da norma de
competência – a ausência de norma determina a proibição de agir .
2. A integração de lacunas em direito administrativo pressupõe a
tentativa de encontrar um norma que analogicamente seja aplicável
tem de ser dentro do direito administrativo, se não nos princípios gerais
de direito público, em ultima instancia á norma que o intérprete criaria
que tivesse de legislar dentro do espirito do sistema – controlo judicial.
A interpretação é feita pela própria administração – a norma que a AP aplica

pode ser incompleta ou imperfeita, a ideia que as normas são perfeitas é
ilusória

Há imperfeição da lei –
1. Porque ela não pode prever tudo
2. Porque por vezes há muitas normas reguladoras da mesma matéria “
neofeudalização normativa”
3 . A normatividade é principialista – um direito de princípios ( ou seja
ponderação ) e não de regras .
4. Verifica-se que há uma relativização da força vinculativa das normas – há
amplas zonas que há um soft law ,
5. Verifica-se que há normas legais em branco – são normas indeterminadas ,
cujo conteúdo está aberto a uma densificação a cargo da administração, a isto
acresce dos conceitos indeterminados , conceitos jurídicos –
Nós temos uma complexidade crescente dentro das normas jurídicas, esta
complexidade é agravada por um setor: havia de antes uma hierarquia rígida
de normas, hoje esta estrutura hierarquizada está completamente colocada em
causa porque:
1. Pluralidade de normas constitucionais – pluralidade concorrente – DIP
comum , e o “ius cogens” , há normas consuetudinárias de natureza
constitucional que fazem parte da constituição não oficial – o direito da união
europeia na sua vertente constitucional – o que é uma norma constitucional?
Há hierarquia nas normas constitucionais? E o papel dos atos legislativos – os
atos legislativos com valor reforçado e os comuns – a relação que existe entre
ato legislativo e ato convencional e dentro dos regula mentos – os
regulamentos do Governo ou das universidades- a ideia simples que há uma
hierarquia imutável está posta em causa- por outro lado verifica-se que só por
acaso que todas estas normas é que todas elas são convergentes, é sobre a
mesma matéria poderem existir normas com sentido contraditório “ antagonias
jurídicas “ – duas ou mais soluções normativas sobre a mesma matéria.
Problema da AP – 1. Qual é a norma aplicável?
E para resolver um caso, se na AP existir uma ou mais normas para disciplinar

aquela matéria, como vou resolver ? Quais são as normas aplicáveis? Reforçada
a duvida – como resolve as “antagonias jurídicas” ? Os tribunais resolvem
através do critério hierárquico – normalmente, mas na AP não é assim:
1. Se cada órgão administrativo tivesse poder de ajuizar a validade da norma –
era um caus – a segurança jurídica determina que a AP não pode aplicar o
critério hierárquico – não tem competência – significa por via de regra não
aplica este critério, e qual a solução? – Pode aplicar o critério cronológico –
a norma mais recente – mas só funciona se os atos tiverem o mesmo nível –
o mesmo valor – mas este critério é limitado pelo critério da hierarquia – a
AP aplica o principio da norma posterior – a norma posterior afasta a
norma anterior – a AP deve aplicar sempre o ato jurídico que lhe é mais
próximo – aplicar um regulamento em detrimento de uma lei- solução da

lei relativamente á constituição – a AP ganha protagonismo – aplica normas

inválidas – o que significa 3 ideias:
1- A AP é protagonista na definição do direito aplicável. – Determina o sentido do
direito que irá aplicar – é ela que integra as lacunas, é ela que resolve o conflito
– a AP é protagonista !
2- AP tem competência para fiscalizar a validade dos atos – mas isso não significa
que tenha poder para rejeitar normas inválidas.
3- QUANDO é que a AP pode recusar a aplicação de uma norma invalida? Ou
inconstitucional? 1. Quando a norma de direito ordinário viola direitos,
liberdades e garantias – art.18/1º CRP 2. Quando a Const- expressamente
sanciona a inexistência a violação das suas normas – só sanciona a inexistência
– falta de promulgação, falta de referenda, dissolução da AR sem fundamento
constitucional – 3. Sempre que a Const. Sanciona a ineficácia do ato – falta de
publicação, e em outros casos pode aplicar normas inconstitucionais- lógica
diferente do tribunal
4- A AP tem um protagonismo que leva a uma conclusão – não é verdade a ideia
que a AP faz uma aplicação subsuntiva da lei – ela cria direito. A AP tem um
papel ativo na lei – vigora um principio da tipicidade constitucional da reserva
de lei- so há reserva de lei em casos – a constituição prevê. E noutros casos em
que a Const não impõe reserva de lei, a AP pode agir com fundamento na
própria constituição – 199. G) CRP – o governo pode praticar atos da
administração diretamente fundados na Const.
AP – outra particularidade – a designada legalidade interna:
Existam normas que vigoram apenas dentro da AP – instruções e circulares – se uma
instrução ou circular – ou um regulamento interno – se um regulamento interno no
âmbito da estrutura hierárquica determina um sentido interpretativo, uma certa
solução que é contraria a lei, os órgão da administração estão obrigados a aplicar, a AP
não só tem na mão o sentido do direito mas através do poder de direcção, como tem o
poder de adaptar uma legalidade interna diferente a ordem jurídica, - principio da
unidade da AP – quem não cumpre – responsabilidade disciplinar – existe uma
legalidade interna “contra legem” e há um dever legal de cumprir – por outro lado a
legalidade administrativa é imperfeita, porque incompleta , são por vezes normas em
branco – significa que há um espaço de integração normativa a cargo da AP – esse
espaço de integração – designa-se por autonomia pública – é um espaço ou uma
margem de liberdade que a AP tem dentro da lei
Manifestações da autonomia pública: só é lícito o que é permitido ao contrario do
direito privado.
1. A concretização dos conceitos indeterminados
2. A discricionariedade administrativa
3. A derrogação administrativa

Concretização dos conceitos indeterminados –

Todo o direito esta hoje pleno de conceitos indeterminados.
i) Os conceitos indeterminados que envolvem um juízo jurídico-
discricionario – uma operação intelectual em que o decisor faz uma
valoração que não é todavia passível de controlo judicial – há duas
variantes possíveis – há uns que tem haver com uma realidade presente
ou passada – interesse nacional, interesse para a economia , ou podem
envolver com uma estimativa futura – juízo sobre uma possível
evolução da realidade – voltado para o futuro – a ideia da viabilidade
económica do projeto ( exemplo) –
ii) Juizos jurídico-interpretativos – situações em que a AP faz a revelação
do sentido de uma norma – é sempre vinculada – a solução correta só
pode ser uma – a AP não pode ter um monopólio, mas é sempre
possível de ser sindicado pelos tribunais.
iii) Juizos que apelam para os conhecimentos técnico-cientificos – situação
económica financeira de uma empresa – como sabemos que é ou não
desastrosa? Normas extrajurídicas – passível que controlo judicial –
peritos que auxiliam um tribunal.
Discricionariedade Administrativa.
A possibilidade da AP escolher a solução do caso concreto – dentro das margens do
Direito – dentro da juridicidade – escolha da solução – pode ser uma escolha optativa
– discricionariedade optativa – a AP ou escolha A ou B , pode haver discricionariedade
criativa – a AP tem de criar a solução – pode escolher qualquer solução , a
discricionariedade não pode existir quanto ao fim nem quanto à competência ( salvo a
delegação ) , limites à discricionariedade –
1. Limites externos ( toda a normatividade heterovinculativa ) –
2. Limites internos à AP – situações de autovinculação do decisor – como é que está
vinculado? Pode estar vinculado por um regulamento que ele mesmo criou ou 3.
Pode estar vinculado ao precedente. Pode acontecer que o decisor esteja vinculado a
regulamentos dos quais ele não foi autor, ou esteja vinculado a diretivas de
superintendência , o decisor pode ter a sua discricionariedade reduzida a 0 –
Subalterno – exemplo – alguém declara uma vontade que não corresponde à real –
não sou há dever de obediência aos ordens invalidas como às validas – ultima
questão: quando a AP praticou uma conduta que a vincula porque é um precedente –
se essa conduta que ela adotou é anulável mas entretanto consolidou na ordem
jurídica – haverá vinculação ao precedente inválido? Ou a AP poderá não aplicar este
precedente, devido ao princípio da legalidade?
1. Os casos de derrogação administrativa – espaço de autonomia conferida à AP

– a estatuição regra assume natureza supletiva ( as que podem ser afastadas ) –

nos termos do art. 112/5º CRP – não é possível uma lei permitir que um
regulamento a derrogue – a derrogação é sempre para casos concretos –
poderá existir uma derrogação de um regulamento para um regulamento (
ambos tem a mesma natureza )
Há sempre que para uma determinada previsão normativa há duas estatuições –
há uma estatuição regra que diz “ deves fazer isto” mas outra “ salvo se decidires
de maneira diferente” – exemplo: um material de contrabando apreendido deve
ser destruído salvo se AP lhe der um destino diferente – se a AP der um destino
diferente estamos perante uma derrogação – pois afasta-se da estatuição regra –
mas a norma é aberta porque permite à AP afastar a estatuição da regra: significa
afastar a estatuição regra.
3 notas:
i) A derrogação tem de resultar de uma expressa norma; - a permissão para
derrogar tem de resultar de uma norma de igual nível á da estatuição
regra
ii) A AP ao exercer a derrogação – exerce o principio da igualdade
iii) Obrigação de especial de fundamentar – o afastamento da estatuição
regra

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DIREITO ADMINISTRATIVO I

PROF. PAULO OTERO

ANO LETIVO – 2015-2016

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ii) Existem relações jurídico-administrativas alicerçadas num título

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