(i) Bibliografia obrigatória (110 páginas):

a) BEDAQUE, José Roberto dos Santos. Direito e processo: influência do direito material
sobre o processo. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 9-26 e p. 49-75.

b) CARVALHO NETO, Tarcisio Vieira de. O princípio da impessoalidade nas decisões

administrativa. Brasília: Gazeta Jurídica, 2015, p. 229-248 (Procedimentalização).

c) SCHMIDT-ASSMANN, Eberhard. La teoría general del derecho administrativo como

sistema: objeto y fundamentos de la construcción sistemática. Madrid: Marcial Pons, 2003,
p. 358-382.

d) DEZAN, Sandro Lúcio; CARMONA, Paulo Afonso Cavichioli. A ilusória amorfia do processo
administrativo sancionador: o princípio da instrumentalidade das formas vs. as finalidades
do processo, sob o amparo da ética, da moral e da complexidade. Direito, Estado e
Sociedade, n. 50 p. 208-232 jan./jun., 2017.

a) BEDAQUE, José Roberto dos Santos. Direito e processo: influência do direito material
sobre o processo. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 9-26 e p. 49-75.

Cap. 1 - Considerações Introdutórias

“Assim, entre os homens ocorrem relações de natureza vária – de amizade, de cortesia, de

religião, de negócios etc. Quando uma dessas relações é regulada pela vontade da lei,
qualifica-se de relação jurídica”

“O desrespeito a uma norma criada pelo Estado acarreta sempre uma sanção, que será mais
ou menos severa, de acordo com a natureza da norma violada e do bem por ela tutelado”

“A partir dessas noções de direito substancial, é possível distingui-lo do direito processual.

Enquanto aquele é constituído por um conjunto de normas destinadas a regular os conflitos
e interesses, de natureza individual ou coletiva, determinando qual deve prevalecer, o
direito processual é formado por regras cuja finalidade é garantir que a norma substancial
seja atuada, mesmo quando o destinatário não o faça espontaneamente”

“Processo e direito existente não caminham necessariamente juntos. É possível que a

relação processual termine sem que o juiz chegue a emitir provimento sobre a situação da
vida trazida para sua apreciação.”

“Pode-se dizer, pois, que o direito processual é ciência que tem por escopo a construção de
um método adequado à verificação sobre a existência de um direito afirmado, para conferir
tutela jurisdicional àquelas situações da vida efetivamente amparadas pelo ordenamento
material”

“O Código de Processo Civil brasileiro, não obstante exemplo de aprimoramento técnico,

constitui diploma distante das necessidades da sociedade moderna, voltada precipuamente
para uma categoria de interesses, cujas características e peculiaridades foram praticamente
ignoradas pelas regras instrumentais.”

“A natureza instrumental do direito processual impõe sejam seus institutos concebidos em

conformidade com as necessidades do direito substancial. Isto é, a eficácia do sistema
processual será medida em função de sua utilidade para o ordenamento Jurídico material
para a pacificação social.”

“A tarefa principal do ordenamento jurídico é estabelecer uma tutela de direitos eficaz, no

sentido de não apenas assegurá-lo, mas também garantir sua satisfação. O ordenamento
será efetivo quando, vigente a lei, seja ela espontaneamente acatada pelo destinatário, por
encontrar correspondência na realidade social; ou quando a atuação se dá coercitivamente,
através de medidas que substituírem a atuação espontânea.”

“Nessa medida, o processualismo exagerado normalmente acaba por criar enormes

dificuldades para o próprio escopo do processo. A grande atenção que se dá para os
conceitos processuais. configura inversão de valores, pois o que realmente importa são os
resultados alcançados pelo processo no plano do ordenamento material e da pacificação.”

“À luz da natureza instrumental das normas processuais, conclui-se não terem elas um fim
em si mesmas. Estão, pois, a serviço das regras substanciais, sendo esta a única razão de ser
do direito processual. Se assim é, não se pode aceitar um sistema processual não sintonizado
com seu objeto.”

“Talvez a noção mais importante do direito processual moderno seja a de

instrumentalidade, no sentido de que o processo constitui instrumento para a tutela do
direito substancial”

“Quanto mais consciência tiver o estudioso de processo das necessidades verificadas em

sede de direito material, mais possibilidade terá ele de adequar os modelos ao objeto. Deve
haver compatibilização entre a técnica processual e o e copo do processo. O processualista
moderno está comprometido com resultados. ão mais se aceitam a indiferença e a
neutralidade quanto aos objetivos”

“Não se pretende eliminar o binómio direito-processo, mas apenas aproximar os dois

fenômenos”

Cap. 2 – Técnica Processual e Escopos do Processo

“O centro das preocupações da moderna ciência processual é, indiscutivelmente, a

realização concreta da justiça.”

“Verifica-se que o processualista moderno está atento à problemática processual central, ou

seja, para o verdadeiro objetivo desta ciência. Para tanto, é preciso reconhecer que a lei
processual, no seu significado real e profundo, está intimamente relacionada às principais
alterações culturais dos povos”

“A principal missão do processualista é buscar alternativas que favoreçam a resolução dos

conflitos. Não pode prescindir, evidentemente da técnica. Embora necessária para a
efetividade e eficiência da justiça, deve ela ocupar seu devido lugar, como instrumento de
trabalho, não como fim em si mesmo”

“É preciso conciliar a técnica processual com seu escopo. Não se pretende nem o tecnicismo
exagerado, nem o abandono total da técnica. Virtuoso é o processualista que consegue
harmonizar esses dois aspectos, o que implicará a construção de um sistema processual
apto a alcançar seus escopos, de maneira adequada.”
“Tudo isso visa a proporcionar acesso efetivo e eficiente à ordem jurídica, para proteção de
novo direito substanciais. Aliás, de nada adiantaria o reconhecimento da titularidade de es
direitos em que houvesse mecanismos apropriados para sua efetivação.”

“Nessa mesma linha de raciocínio, se o direito processual não se flexibilizar em função do

direito material, teremos um instrumento absolutamente ineficaz.”

“Existem, ainda, fatores sociais, econômicos e políticos que extravasam as fronteiras de um

país. Ao determinar a renovação das relações jurídicas, fazem com que a doutrina
processual se adapte à nova realidade, na busca de instrumentos adequados para a eficaz
solução desses conflitos modernos supranacionais.”

“Tudo isso quer dizer que as questões eminentemente processuais devem ser reduzidas ao
máximo. Apenas se justifica sua prevalência sobre aquelas relativas ao objeto litigioso do
processo quando se tratar de exigência que vise à tutela de princípios maiores...”

“Não se admite um processo único, rígido, sem possibilidade de adaptação às exigências do

caso concreto”

“Processo é instrumento para realização do direito material, nas situações em que tal não
se deu espontaneamente Seu escopo é atuar o direito e pacificar. Não obstante distinto de
seu objeto, a ele se liga or intenso nexo de finalidade”

“Em suma: 0 instrumento precisa ser eficaz. E isto somente ocorre se ele for adequado ao
fim pretendido. A utilidade do ordenamento jurídico material está intimamente relacionada
com a eficácia do processo que constitui o meio para garantir a atuação do Direito, nas
hipóteses de ausência de cooperação espontânea dos destinatários”

“De qualquer forma. a efetividade do processo depende fundamentalmente da.

correspondência entre a forma e a realidade. A principal crítica dirigida ao Código de
Processo Civil de 1973 consiste exatamente no "divórcio entre o modelo e a realidade”
verificado em determinados aspectos desse importante corpo de regras processuais,
resultado de indiscutível avanço técnico”

b) CARVALHO NETO, Tarcisio Vieira de. O princípio da impessoalidade nas decisões

administrativa. Brasília: Gazeta Jurídica, 2015, p. 229-248 (Processualização)

“Para serem impessoais, decisões administrativas relevantes demandam processo

administrativo justo.”

“... o procedimento configura uma fragmentação da competência decisória, a qual é

pulverizada em uma pluralidade de atos formalmente diversos, mas logicamente inter-
relacionados, ou seja, 'há um ato decisório final, mas seria juridicamente impossível
dissociar esse ato daqueles que o antecederam", sendo certo que "o ato final é o resultado
das etapas anteriores, de modo inclusive a impedir que a validade dele seja avaliada sem
considerar o conjunto dos atos praticados".

“Colhe-se da Teoria Geral do Direito Público a ideia de que o processo é o modo normal de
agir do modelo democrático de Estado de Direito. Como revela Carlos Ari Sundfeld, o poder
jurídico de o indivíduo produzir atos, decorrendo do valor liberdade, é um valor em si
mesmo, ou seja, ‘não se justifica por qualquer finalidade de agir’”

“Acrescenta Sundfeld que a exigência de que os atos estatais sejam frutos de processo
advém do fato de que os agentes públicos exercitam poder em nome de finalidade que lhe é
estranha. Em outras palavras: o agente público desempenha função. E função é o poder
outorgado a alguém para o obrigatório atingimento de bem jurídico disposto na norma”

“...essa mudança de paradigma [o ato administrativo passa a perder espaço para o processo
administrativo] é uma decorrência lógica da alteração da forma de atuação do Estado na
consecução das suas missões, cada vez mais desapegada de uma visão autoritária e
verticalizada da Administração Pública em relação aos particulares, própria do período
compreendido desde fins do séc. XIX e a primeira metade do séc. XX”

“Dentre: os "vetores de transformação paradigmática" para a superação do "ato

administrativo autista", o autor salienta: a) Processualidade administrativa; b)
Consensualidade; c) Controle ampliado da Administração Pública.”

“O processo administrativo, de acordo com o balizado magistério de Odete Medauar – que,

inclusive figurou como relatora do anteprojeto que deu origem à Lei nº 9784/1999, o
estopim da evolução mais acentuada da matéria no Brasil – ostenta as seguintes finalidades:
a) finalidades de garantia; b) melhor conteúdo das decisões; c) eficácia das decisões; d)
legitimação do poder; e) correto empenho da função; f) justiça na Administração; g)
aproximação entre Administração e cidadãos; h) sistematização de atuações
administrativas; i) facilitar o controle da Administração; j) aplicação dos princípios e regras
comuns da atividade administrativa.

“... inserir o processo administrativo, a partir de uma noção de processualidade ampla, no

rol de direitos fundamentais dos cidadãos no Estado contemporâneo, é algo elementar...”

c) SCHMIDT-ASSMANN, Eberhard. La teoría general del derecho administrativo como

sistema: objeto y fundamentos de la construcción sistemática. Madrid: Marcial Pons, 2003,
p. 358-382.

D. El significado específico de la legislación de procedimiento

“El procedimiento sirve pata dar uma estructura a los multiples contactos que se producen
entre la Administración y los ciudadanos o entre distintas unidades administrativas, al
integrarlos en un sistema de actuación.”

“Los procedimientos administrativos desempeñan un papel muy importante para la

construción del Derecho administrativo por dos razones: por un lado, son fenómenos
concretos y, por outro, proporcionan un esquema de ordenación.”

“En las últimas tres décadas: la evolución del Derecho administrativo en Alemania se ha
caracterizado por una fuerte orientación hacia el procedimiento. Distintas ideas, como la de
que el modo de administrar propio de nuestro tempo es un conversar con el ciudadano o la
‘Administracion cooperativa’, o el engranaje entre la dirección ejercida desde el Estato y la
iniciativa y libertad desde la sociedad, conducen a una procedimentalización del Derecho
administrativo.”
“El alcance que el procedimiento tiene para la protección de los derechos fundamentales,
que es conocido desde hace mucho tempo, se há visto subrayado por ciertas decisiones del
Tribunal Constitucional Federal, relativas primero ao procedimiento judicial y después al
administrativo.”

“Los procedimientos deben procurar un trato adecuado e igual a los distintos interesados y
facilitar la eficácia de la acción administrativa.”

“Al Derecho alemán. que se basa en que la. Administración desarrolle una intensa actividad
de contrai sobre multiples acttvidades y asuma consecuentemen!e. la responsabilidad sobre
el desarrollo de las mismas no le resulta facil adaptarse a estas nuevas formas de
mtervención akirustrativa a través dei procedimiento. Se hacen necessários cambies en los
fundamentos sistemáticos. Así, se han formulado propuestas en el sentido de exigir en el
futuro sólo una autorización genérica a las empresas y dejar el resto de las cuestiones para
que las resuelvan las propias empresas en el marco de la auditoria ecológica, em lo que
puede ser una línea de evolución”

“El Derecho del procedimiento administrativo, lo mismo que cualquier otra institución
juridica debe estructurar los fenômenos de la vida social mediante su divisiónon analítica y
la introducción de distinciones que les den forma. Sin embargo, el procedimiento se
caracteriza por que sus distintos elementos y esquemas solo pueden actuar de manera
conjunta. Toda la doctrina juridica del procedimiento debe estar marcada por ese pensar en
el conjunto”

“Em su versión más sencilla, el procedimiento se divide en las fases de iniciación y

preparación, adopción y comunicación de la resolución.”

“La relación entre el procedimiento administrativo y el proceso judicial administrativo está

dominada por dos ideas contrapuestas: la separación que existe entre estas dos classes de
procedimiento, y la relación funcional que existe entre ellos. De acuerdo con el princípio de
separación, ambos procedimientos son diferentes en cuanto a sus funciones, al papel que
desempeñan las partes y su regulación jurídica, pero sobre todo por lo que respecta a la
posición del sujeto responsable del procedimiento...”

“Por otro lado, el procedimiento administrativo y el judicial estanrelacionados

funcionalmente. Los procedimientos administrativos pueden servir para aliviar la carga de
trabajo de los Tribunales. Por outro lado, la previsión de um procedimiento administrativo
de especial calidade puede ser um indício de que la norma há querido conceder a la
Administración en esse ámbito la potestado de ‘decidir la última palabra’, de modo que el
control judicial há de ser consecuentemente menos intenso”

d) DEZAN, Sandro Lúcio; CARMONA, Paulo Afonso Cavichioli. A ilusória amorfia do processo
administrativo sancionador: o princípio da instrumentalidade das formas vs. as finalidades
do processo, sob o amparo da ética, da moral e da complexidade. Direito, Estado e
Sociedade, n. 50 p. 208-232 jan./jun., 2017.

1. Introdução
“O presente estudo busca a análise dessa inter-relação entre funções e finalidades do
processo administrativo a envolver a persecução de controle interno da disciplina no
serviço público e os mecanismos pseudonormativos de gestão das “ilegalidades”
processuais, mormente o princípio da instrumentalidade das formas ou do formalismo
moderado, empregado pela jurisprudência – e, não obstante, assim defendido pela doutrina
–, para a manutenção dos efeitos de atos administrativos processuais ilegais diante da
consideração de ele ter alcançado a finalidade que será obtida com a produção do ato
próprio, legalmente previsto.”

“A forma dos atos processuais e do próprio processo, conquanto instrumental à busca da

verdade e à materialização da justiça, não possui o condão de infirmar o dever ético-moral
de a Administração Pública agir de modo a buscar a melhor eficiência e efetividade
harmonizada com a melhor decisão do ponto de vista de realização de direitos
fundamentais”

2. Princípio da Instrumentalidade das Formas vs. Finalidades do Processo, sob o

Amparo da Ética, da Moral e da Complexidade
“As concepções de procedimento e de processo administrativo evoluíram da noção de ato
administrativo complexo...”

“O ato complexo, sob esse escopo, “pode ser definido como todo ato administrativo que só
se concretiza com a manifestação de vontade, concomitante ou sucessiva, de mais de um
órgão do Estado”, cuja extinção, por força do paralelismo das formas, somente acontece,
“pela ação conjugada dos mesmos órgãos que lhe deram existência e validade”

“Não somente a figurar como caminho necessário à validade da aplicação da sanção

disciplinar e do exercício de poder pelo Estado, mas sim, em um Estado verdadeiramente
Democrático de Direito, aprestar-se como intransponível fórmula e fonte de direitos e
garantias ao acusado, a não se admitir, e.g., qualquer convalidação de nulidades processuais
que tenda a agravar a situação jurídica, relacional processual, do acusado.”

“O meio, o processo e o procedimento são os instrumentos concebidos pelo Estado

Democrático de Direito para, exempli gratia, a solução aceitável da lide e, deveras, para o
sentimento de conformismo do condenado com o resultado da atividade administrativa e
com a qualidade e quantidade da sanção a ser cominada.”

“Sem embargo de se tratar de instrumento de garantia do particular, o procedimento e o

processo administrativo compreendem a sede própria, legítima e adequada de atuação da
Administração, como único meio de ação administrativa de resolução de conflitos, que
mescle e coloque em “paridade de armas” “poderes” administrativos e direitos e garantias
dos administrados, para o reconhecimento dessa função administrativa, a função
sancionadora, pelo Estado Democrático de Direito – forma de legitimação do exercício do
dever-poder disciplinar e de sua atividade punitiva interna corporis e sancionadora geral”

“O processo é o instrumento que garante ao homem que a justiça pelas próprias mãos não
precisa ser feita, porque ela será aperfeiçoada pelo Estado em forma processada segundo
paradigmas jurídicos bem definidos e previamente estabelecidos e conhecidos”

“Por tudo, todavia, cumpre esclarecer que não estamos aqui a defender um formalismo
exacerbado, ou “a forma como um fim em si mesma”, como culto a teorias desarraigadas das
necessidades de tutelas de direitos fundamentais, mas, no âmbito do processo disciplinar,
sem a coerente deferência às formalidades de essência das teorias das nulidades dos atos
administrativos e das nulidades processuais, em um sentido lato, o processo “pode ser a
certeza do governante antidemocrático da insegurança constituída sob formas que
deveriam conduzir ao objetivo contrário, qual seja, a segurança que somente o direito
democrático pode oferecer”
“A substância do Direito deve ser regrada à forma do Direito – e a forma à substância, em
uma inter-relação verdadeiramente complexa –, se o que não se há de sustentar a
democracia e o Estado de Direto, frente ao arbítrio que se pode instalar com a aplicação
normativa desprovida de sua essência formal a garantir segurança jurídica ao sistema
regulatório”

“Por meio do processo é possível moldar o direito material e extrair desse aporte
substancial os conceitos valorativos ético-jurídicos e moral-jurídicos. O substancialismo e o
formalismo devem-se inter-relacionar de modo equitativo, harmonicamente funcional e
interdependente, para a operacionalização do Direito, material e processual, como
expressão de justiça”

“O equilíbrio entre direito material e direito processual e estes regrados pelas teorias das
nulidades materiais e processuais provenientes da teoria geral do Direito não deve ser
sumariamente afastado sob o argumento do formalismo moderado dos procedimentos e
processo e da instrumentalidade das formas, haja vista que o alcance instrumental das
formas equivocadas e alijadas das prescrições normativas deve ser cabalmente aferido a
ponto de aclarar a ausência de todo e qualquer prejuízo ao jurisdicionado e, no caso do
processo disciplinar, ao administrado, sob pena de patenteamento da aplicação do direito
material, por meio de um devido processo legal apenas fictício, simulado, irreal”

“Diante do Estado como parte autora no processo sancionador – no caso em que nos
detemos, o processo administrativo disciplinar –, sem embargo dos demais processos
punitivos estatais a exemplo do processo penal, do processo fiscal ou do processo tributário,
nitidamente se há de aferir que o formalismo moderado e a instrumentalidade das formas
são, deveras, medidas que beneficiam o órgão punitivo responsável pela persecução, uma
vez que a lei comumente se encarrega de estipular as formalidades e o conteúdo, elementos
e pressupostos dos atos processuais, cujas prescrições se tornam inúteis e ‘letras mortas”
ao olhar do julgador ou do administrador, que busca o fim do processo – e a punição do
suposto agente infrator –, sem a aplicação dos direitos e garantias processuais a que faz jus
o acusado”

“O processo administrativo, assim como qualquer processo jurídico, compreende um

complexo aberto ao exercício dialético da razão52, em franco confronto com a aplicação
direta e objetiva do direito material e nisso há de se repensar o modo como as autoridades
administrativas e, sem embargo, as autoridades judiciais, têm encarado os fins, funções e
finalidades do processo não só como uma mera forma de ritos, mas sim como, no-
meadamente, dotado de substância à concreção de direitos fundamentais”

3. O Propósito Teleológico do Processo Disciplinar

“Com efeito, apresenta-se como “fim”, propósito teleológico, a obtenção de um resultado
derradeiro frente a uma demanda da Administração Pública, para casos que envolvem o
controle da disciplina interna do serviço público.”

4. Função e Finalidade do Processo Disciplinar

“Sob esse aspecto, considerando o fim e a função do processo administrativo disciplinar a
perfilharem a apuração de infrações administrativas no seio da Administração Pública, a
finalidade desse instrumento administrativo, em um Estado Democrático de Direito e como
veículo de realização da democracia, por vias de um Direito justo, em notada concepção de
Justiça do Direito, há de ser permeada pelas concreções fáticas de (i) garantias jurídicas
gerais, da Administração, dos administrados e, sem embargo, de todo o coletivo social,
destinatário dos serviços públicos; assim como (ii) garantias associadas aos direitos
fundamentais; (iii) otimização do conteúdo das decisões; (iv) eficácia das decisões; (v)
legitimação do poder disciplinar; (vi) correto desempenho da função; (vii) realização da
justiça pela Administração Pública; (viii) aproximação entre Administração e administrado;
(ix) sistematização da atuação administrativa; (x) facilitação do controle administrativo; (xi)
aplicação dos princípios e regras da atividade administrativa”