FUNDAÇÃO EDSON QUEIROZ

UNIVERSIDADE DE FORTALEZA
Vice-Reitoria de Ensino de Graduação – VREGRAD
Divisão de Assuntos Pedagógicos – DAP
Créditos Teórico / Prático
Código Nome da Disciplina J589 –
DIREITO ADMINISTRATIVO I 4,0

Curso Centro
DIREITO CCJ

Segundas e Quartas

19h00min – 20h40min

21h00min – 22h40min

Professor: João Marcelo Rego Magalhães

Aula 19

UNIDADE IV – ATO ADMINISTRATIVO

 ATO ADMINISTRATIVO

1. Fatos e atos administrativos

2. Requisitos de validade dos atos administrativos: competência, objeto, forma,
motivo e finalidade
3. Motivação dos atos administrativos
4. Classificação quanto ao conteúdo e quanto à forma
5. Atributos do ato administrativo
6. Mérito do ato administrativo
7. Atos vinculados e discricionários
8. Desfazimento do ato administrativo
9. Convalidação do ato administrativo
10. Abuso de poder no ato administrativo
11. Ato administrativo e controle realizado pelo Poder Judiciário

7. Atos vinculados e discricionários

O ato vinculado é aquele em que a lei estabelece todos os requisitos e condições

de sua realização, sem deixar qualquer margem de liberdade ao administrador, ou seja, todos
os elementos do ato estão vinculados ao disposto na lei. Não cabe ao administrador apreciar a
oportunidade ou a conveniência administrativa da prática do ato. Uma vez atendidas as
condições legais, o ato tem que ser realizado e, por outro lado, faltando qualquer elemento
exigido na lei torna-se impossível sua prática.

Conforme definição de Celso Antônio B. de Melllo, atos vinculados são aqueles em

que, por existir prévia e objetiva tipificação legal do único possível comportamento da
Administração em face de situação igualmente prevista em termos de objetividade absoluta, a
Administração, ao expedi-los, não interfere com apreciação subjetiva alguma.

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 Já o ato discricionário é aquele que a Administração pode praticar com certa
liberdade de escolha, nos termos e limites da lei, quanto ao seu conteúdo (objeto), seu modo
de realização, sua oportunidade e sua conveniência administrativa (motivos). Tal liberdade de
escolha é usualmente mencionada pela doutrina como mérito administrativo.

Enquanto nos atos vinculados a autoridade pública está presa à lei em todos os
seus requisitos (competência, objeto, forma, motivo e finalidade), ao praticar o ato discricionário
dispõe de certa liberdade quanto à escolha dos motivos (oportunidade e conveniência) e do
objeto (conteúdo). Segundo a doutrina tradicional, os requisitos (ou elementos) competência,
forma e finalidade são sempre de natureza vinculada, em qualquer tipo de ato, vinculado ou
discricionário.

Ato Vinculado  C, O, Fo, Mo, Fi são todos previstos em lei (ex,: licença médica)

Ato Discricionário  C, Fo, Fi são previsto em lei / O, Mo são de escolha do gestor, ou seja,
compõe o mérito administrativo (ex.: autorização para capacitação)

Importante assinalar que a maior parte de nossa doutrina entende que a

discricionariedade existe não só quando a lei expressamente confere à Administração o poder
de decidir acerca da oportunidade e conveniência de praticar um determinado ato. Conforme
alguns autores do Direito Administrativo, também existe discricionariedade, ou possibilidade de
atuação discricionária, quando a lei utiliza os denominados conceitos jurídicos indeterminados.
São exemplos de conceitos jurídicos indeterminados a boa-fé, o decoro, os bons costumes, a
moralidade pública etc.

Portanto, segundo importante corrente doutrinária, a discricionariedade existe:

a) quando a lei expressamente dá à Administração liberdade para atuar dentro de

limites bem definidos;

b) quando a lei utiliza conceitos jurídicos indeterminados e, no caso concreto, a

Administração depara-se com situações em que não existe possibilidade de determinar, com
certeza, se o fato está ou não abrangido pelo conteúdo da norma.

Atos vinculados Conduta segue rigorosamente uma “linha”

Atos discricionários Conduta estará dentro de um “quadro”

ATO VINCULADO (controle de legalidade)

C  O  Fo  Mo  Fi

ATO DISCRICIONÁRIO (controle de legalidade e de mérito, apenas em caso de violar o interesse público)

Moldura  C, Fo, Fi

Mo

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Discricionariedade é a liberdade dada a agentes do Estado para garantir
fruições aos cidadãos (exercício de politicas publicas ou prestação de
serviços públicos) ou limitar temporariamente o exercício de direitos em
nome de um interesse coletivo (poder de policia e intervenção na
economia), sendo incompatível com as atividades cujo arbítrio possa
restringir ou privar de forma não aceitável a liberdade e o patrimônio
privado (tributação) ou dilapidar o patrimônio público (regime jurídico
das licitações).

No ato vinculado a opinião/vontade/discricionariedade do administrador

é substituída pela opinião/vontade/discricionariedade do legislador.

8. Desfazimento do ato administrativo

O ato administrativo em vigor permanecerá no mundo jurídico até que algo capaz
de alterar esta situação lhe aconteça. Uma vez publicado, esteja eivado de vícios ou não, terá
vigência e deverá ser cumprido, em respeito ao atributo da presunção de legitimidade, até que
ocorra formalmente o seu desfazimento.

O desfazimento do ato administrativo poderá ser resultante do reconhecimento de

sua ilegitimidade, de vícios na sua formação, ou poderá simplesmente advir da desnecessidade
de sua existência, isto é, mesmo legítimo o ato pode tornar-se desnecessário e/ou pode ser
declarada inconveniente ou inoportuna sua manutenção. Poderá, ainda, resultar da imposição
de ato sancionatório ao particular que deixou de cumprir com os requisitos exigidos para a
manutenção do ato.

Desta distinção de situações surgem os conceitos de caducidade, anulação,

revogação e cassação, espécies do gênero desfazimento do ato administrativo (teoria da
invalidação do ato administrativo).

Lei 9.784, de 1999

Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de
legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados
os direitos adquiridos.

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 Passaremos, a seguir, a estudar as espécies de desfazimento dos atos
administrativos.

Caducidade

A caducidade de um ato administrativo ocorre quando legislação superveniente

impede ou torna impossível a manutenção da situação jurídica anteriormente criada ou
autorizada.

Exemplos de caducidade de ato administrativo são a impossibilidade de continuar

explorando atividade econômica autorizada em “área de food truck” porque a prefeitura vai
construir ali uma praça ou quando uma empresa tem que deixar de exercer atividade
autorizada de reciclagem de lixo porque o novo zoneamento ambiental do município não
permite tal atividade naquele bairro.

A caducidade só gera efeitos a partir de sua publicação (efeito ex nunc).

Anulação

A anulação deve ocorrer quando há vício no ato, relativo à legalidade ou à

legitimidade (ofensa à lei ou ao Direito). É sempre um controle de legalidade (aqui empregada
em sentido amplo, abrangendo ainda a ilegitimidade), nunca um controle de mérito.

Quando o vício for insanável o ato é nulo e a anulação é obrigatória; quando for
sanável, o ato é anulável, e pode ser anulado ou convalidado (a convalidação é privativa da
Administração).

A anulação de atos com vícios insanáveis é – ela própria – e um ato vinculado, ou

seja, é obrigatória.

Tantos atos vinculados quanto atos discricionários são passíveis de anulação. O

que nunca existe é anulação de um ato discricionário por questão de mérito administrativo, ou
seja, a esfera do mérito não é passível de controle de legalidade. Isso é a mesma coisa que
dizer que um ato nunca pode ser anulado por ser considerado inoportuno ou inconveniente.

Como a anulação retira do mundo jurídico atos com defeito de validade, ela
retroage seus efeitos, em regra, ao momento da prática do ato (ex tunc). Isso quer dizer que,
regra geral, o ato nulo não gera direitos ou obrigações para as partes, não cria situações
jurídicas definitivas e nem admite convalidação.

Devem, entretanto, em homenagem ao princípio da boa-fé e à presunção de

legitimidade dos atos administrativos, ser resguardados os efeitos já produzidos em relação
aos terceiros de boa-fé. Isso não significa que o ato nulo gere direito adquirido. Nunca há
direito adquirido à produção de efeitos de um ato nulo. O que ocorre é que os efeitos já
produzidos (quando o ato se reputava válido), perante terceiros de boa-fé, não serão desfeitos.

A anulação pode ser feita pela Administração (controle interno), de ofício ou

mediante provocação, ou pelo Poder Judiciário, mediante provocação.

Em alguns casos, há um prazo para a anulação, pelo menos na esfera federal; ele
é de 5 anos, se o fato for favorável ao administrado e se este estiver de boa-fé. Se o ato for

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desfavorável ao administrado ou, em qualquer hipótese, se houve má-fé por parte deste, não
há prazo para anulação do ato. Tais regras estão contidas no art. 54 da Lei 9.784/99.

Súmula STJ 633: A Lei n. 9.784/1999, especialmente no que diz respeito ao

prazo decadencial para a revisão de atos administrativos no âmbito da
Administração Pública federal, pode ser aplicada, de forma subsidiária, aos
estados e municípios, se inexistente norma local e específica que regule a
matéria.

Revogação

Revogação é a retirada, do mundo jurídico, de um ato válido, mas que, segundo

critério discricionário da Administração, tornou-se inoportuno ou inconveniente.

A revogação tem fundamento no poder discricionário, ou seja, ela é, em si, um ato

discricionário, uma vez que decorre exclusivamente de critério de oportunidade e conveniência.
Ademais, somente se aplica aos atos discricionários, isto é, somente estes podem ser
revogados.

A revogação somente produz efeitos prospectivos, para frente (ex nunc), porque o
ato revogado era válido, não tinha vício nenhum. Além disso, devem ser respeitados os direitos
adquiridos.

A revogação é ato privativo da Administração que praticou o ato revogado. O

Poder Judiciário, em sua função jurisdicional, não pode revogar atos da Administração, pode
apenas declarar-lhes a nulidade (por vício em algum requisito vinculado, seja o ato vinculado
ou discricionário). Logicamente, no exercício da função administrativa, o Poder Judiciário pode
revogar seus próprios atos.

São hipóteses de atos irrevogáveis:

a) os atos consumados;

b) os atos vinculados;

c) os atos que já geraram direitos adquiridos;

d) os atos que integram um procedimento;

e) quando exaurida a competência do agente que praticou o ato;

f) atos meramente declaratórios.

Cassação

A cassação é a extinção do ato administrativo quando o seu beneficiário deixa de

cumprir os requisitos legais que deveria permanecer atendendo, como exigência para a
manutenção do ato e de seus efeitos.

A cassação é típica dos atos de permissão (onde há requisitos de manutenção do

benefício ou direito).

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 No mais das vezes, a cassação é uma sanção para o particular que deixou de
cumprir as condições exigidas pela Administração.

A cassação tem efeito ex nunc.

Caducidade Anulação Revogação Cassação

Evento externo torna Vício de legalidade Fato superveniente O beneficiário de um

sem efeito o ato adm desde o início da motiva uma nova ato deixar de cumprir
prática do ato adm escolha requisitos legais de
administrativa manutenção – uma
(conveniência ou anulação por motivo
oportunidade) futuro

Ex nunc Ex tunc Ex nunc Ex nunc

Autorização de banca Posse de um servidor Determinado Cessionário de linha

de revista caduca público é tornada tratamento autorizado alternativa de vans
porque uma praça vai nula porque fraudou por agente público é deixa de cumprir os
virar um museu o diploma de nível vedado ou deixa de requisitos para
superior ser recomendado por manter o transporte
estudo futuro de pessoas