CURSO DE DIREITO

ALEXSANDER DE MENEZES SOUZA COUTO

MICHELE LEMES NUNES

O CICLO COMPLETO DE POLÍCIA

FRENTE À NECESSIDADE DE MODERNIZAÇÃO NA ATUAÇÃO DAS POLÍCIAS
NO SISTEMA DE SEGURANÇA PÚBLICA DO BRASIL

Porto Velho/RO
2019
 ALEXSANDER DE MENEZES SOUZA COUTO
MICHELE LEMES NUNES

O CICLO COMPLETO DE POLÍCIA

FRENTE À NECESSIDADE DE MODERNIZAÇÃO NA ATUAÇÃO DAS POLÍCIAS
NO SISTEMA DE SEGURANÇA PÚBLICA DO BRASIL

Artigo apresentado à Faculdade São

Lucas, como requisito avaliativo à
obtenção do título de Bacharel em Direito,
através do Curso de Direito.

Orientador: Prof. Mestre Marcelo Lima de Oliveira.

Porto Velho/RO
2019
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O CICLO COMPLETO DE POLÍCIA

FRENTE À NECESSIDADE DE MODERNIZAÇÃO NA ATUAÇÃO DAS POLÍCIAS
NO SISTEMA DE SEGURANÇA PÚBLICA DO BRASIL.

COUTO, Alexsander de Menezes Souza1

NUNES, Michele Lemes2
OLIVEIRA, Marcelo Lima de3

RESUMO

O estudo em tela objetivou a análise da eficiência do atual sistema de ciclo de polícia

em atividade no Brasil, bem como a identificação de formas alternativas de atuação
das polícias na segurança pública. Com procedimentos metodológicos apoiados na
obra Métodos e Técnicas de Pesquisa Social, do autor Antônio Carlos Gil (1999),
delineou-se uma pesquisa descritivo-exploratória, segundo os objetivos, com
procedimento bibliográfico, cuja fonte equivaleu a bases de dados físicas e online. Ao
mesmo tempo em que dados evidenciam o aumento da criminalidade, tornam
proeminentes o vácuo operacional no fluxo do sistema judiciário criminal. Em dez
anos, considerando o ano de 2017, houve um aumento de 40% no número de mortes
violentas intencionais. Em oposição, a taxa média de esclarecimento de homicídio na
federação foi de 22,4%, logo, a cada 10 homicídios, apenas 2 denúncias potenciais
são geradas e viabilizam a formalização de um processo e efetiva condenação. O
modelo de ciclo completo de polícia se apresenta como diretriz importante para o
tratamento do entrave mais proeminente no fluxo do sistema: a descontinuidade ou
sobreposição da ação entre as polícias civil e militar. Nesse contexto, são constituintes
favoráveis ao ciclo completo a formalização do termo circunstanciado pela polícia
militar e a instalação das unidades integradas de segurança pública, sobretudo, é
entendido que não há modelo ideal, há modelo ajustado, conforme a realidade
multifacetada da localidade, o que reforça a necessidade de estudos, evidências e
maturidade às decisões, ao tempo em que a decisão é rapidamente revertido em
consequências à sociedade.

Palavras-chave: Ciclo Completo de Polícia. Sistema de Segurança Pública.

_______________________
1 Acadêmico do Curso de Direito da Faculdade São Lucas de Porto Velho/RO. E-mail:
alexsandercav@hotmail.com.
2 Acadêmica do Curso de Direito da Faculdade São Lucas de Porto Velho/RO. E-mail:

michelesuelilemesdesouzaa@gmail.com.
3 Orientador. Professor Especialista do Curso de Direito da Faculdade São Lucas de Porto Velho/RO.

E-mail: marcelo.oliveira@saolucas.edu.br.
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ABSTRACT

The screen study aimed to analyze the efficiency of the current police cycle system in
Brazil, as well as the identification of alternative forms of police action in public security.
Methodological procedures supported by Antônio Carlos Gil (1999), a descriptive-
exploratory research, according to the objectives, with a bibliographic procedure,
whose source corresponded to physical and online databases, was outlined in the
Methods and Techniques of Social Research. At the same time as evidence of
increased crime, the operational vacuum in the flow of the criminal justice system is
prominent. In ten years, considering the year 2017, there was a 40% increase in the
number of intentional violent deaths. In contrast, the average rate of homicide in the
federation was 22.4%, so every 10 homicides, only 2 potential complaints are
generated and make possible the formalization of a process and effective conviction.
The full cycle police model presents itself as an important guideline for the treatment
of the most prominent obstacle in the flow of the system: the discontinuity or overlap
of action between the civil and military police. In this context, it is constituents favorable
to the complete cycle that the term is formalized by the military police and the
installation of the integrated units of public security, above all, it is understood that
there is no ideal model, there is an adjusted model, according to the multifaceted reality
of the locality, which reinforces the need for studies, evidence and decision maturity,
at a time when the decision is quickly reversed into consequences for society.

Keywords: Full Cycle of Police. Public Security System.

1 INTRODUÇÃO

O tema Segurança Pública tem sido alvo de diversos debates na atual

conjuntura da sociedade brasileira. Muitas ideias e opiniões surgem no intuito de
diagnosticar e melhorar a eficiência da atuação policial frente à onda de criminalidade
e insegurança que se instalou no Brasil.
As políticas públicas voltadas à segurança da população brasileira não
conseguem absorver o entendimento da escalada vertiginosa da violência nas mais
diversas camadas sociais e o modo pelo qual os órgãos competentes do estado
devem debelar sua evolução.
Igualmente, busca-se uma forma pela qual as policias civil e militar devem
desempenhar de forma a melhorar o quadro instaurado de insegurança vivenciado
pela população de modo geral.
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O artigo 144 da Constituição Federal de 1988 traz a competência das polícias

brasileiras, dividindo-as da seguinte forma: policias estaduais, sendo a polícia militar
responsável pela ostensividade e manutenção da ordem pública, e a polícia civil, pela
polícia judiciária. Assim sendo, tais instituições atuam de forma separada, onde na
maioria das vezes o único contato entre os órgãos policiais mencionados, é o
momento da apresentação do preso à delegacia de polícia local, efetuado em
flagrante pela polícia militar e, entregue à polícia civil para que esta tome as
providências cabíveis.
Surgem diversas opiniões acerca do fato em questão: seria a unificação das
polícias, a desmilitarização da polícia militar ou talvez a criação de uma força única de
segurança pública capaz de solucionar o caótico sistema de segurança pública
brasileiro?
Com a implementação do sistema de Ciclo Completo de Polícia, teríamos em
prática duas polícias completas, executando com mais precisão as tarefas atinentes
à área de segurança pública, objetivando uma maior eficiência em prol de um melhor
atendimento prestado à sociedade.
Unificar as polícias Civil e Militar, desmilitarizar a polícia militar ou criar outra
força policial são exemplos de ideias e sugestões que surgem na busca por melhores
condições das instituições estaduais que atuam na segurança pública, tanto para a
sociedade, quanto para os próprios servidores da segurança.
Tal proposta não seria a resposta ideal, mas poderá ser o fator preponderante
para maior eficiência na apuração dos fatos delituosos, celeridade na persecução
criminal, redução nos níveis de criminalidade, e potencialização dos recursos
humanos, financeiros e materiais.
Isto posto, o presente estudo objetiva uma análise diagnóstica acerca da
eficiência do atual modelo de ciclo de polícia adotado no Brasil, comparando-o com
os modelos aplicados em outros países do mundo, mas também a identificação de
medidas implementadas com intuito de promover a aproximação dos órgãos policiais
dos entes federativos para diminuir as diferenças de cada corporação, a fim de buscar
soluções em conjunto para o melhor desempenho frente ao trabalho policial de
combate à criminalidade, assim como, as propostas do Poder Legislativo para
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reorganizar e direcionar as forças de seguranças públicas do país, uma vez que a

escalada vertiginosa da violência assombra a sociedade como um todo.

2 REFERENCIAL TEÓRICO

A garantia à segurança figura como direito fundamental aos cidadãos e a

sociedade de sentirem-se protegidos, interna e externamente, em decorrência da
segurança pública constituída sob a forma de políticas públicas praticadas pelo
Estado, bem como da prestação adequada, eficiente e eficaz desse serviço público
(SOUZA, 2015).
Por segurança pública, compreenda-se um conjunto de ações públicas e
comunitárias, desempenhadas de modo otimizado e sistêmico pelos poderes
constituídos, no contexto de um mesmo cenário, interagindo, compartilhando visões,
compromissos e objetivos comuns, e empreendendo um conjunto de conhecimentos
e ferramentas que se mantêm ao alcance da comunidade (BENGOCHEA et al., 2004).
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88)
estabelece a responsabilidade do Estado na concretização da segurança como um
direito social, bem como discorre sobre a forma de organização da segurança pública,
elencando os órgãos e suas responsabilidades (SOUZA, 2015).
Naquilo que toca a garantia da segurança como um direito, refere
competências e o dever de legislar, discorre nos Artigos 6º, 21, 22 e 24 (BRASIL,
1988):
Art. 6º. São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o
lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à
infância, a assistência aos desamparados, na forma da Constituição.
Art. 21. Compete à União:
III – Assegurar a defesa nacional;
IV – Permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças
estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam
temporariamente;
XIV – Organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de
bombeiros militar do Distrito Federal e dos Territórios;
XXII – Executar os serviços de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras.
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
XXI – normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias,
convocação e mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros
militares;
XXII – competência da polícia federal e das polícias rodoviária e ferroviária
federais.
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Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar

concorrentemente sobre:
XVI – organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis (BRASIL,
1988).

O vocábulo polícia é definido por Valla (2012) como “o conjunto de normas

impostas pela autoridade pública aos cidadãos, seja no conjunto da vida normal diária,
seja no exercício de atividade específica”. Já Monet (2001, apud MARINHO, 2002)
explica que o termo faz referência a uma organização burocrática, inspirada nas
organizações militares e com funcionalidade de administração pública.
Da competência das carreiras policiais, o Supremo Tribunal Federal (2017)
explicita o seu entendimento:

As carreiras policiais, que representam o braço armado do Estado, são

responsáveis por garantir a segurança pública e a democracia. [...] a) atender
aos reclamos sociais para uma melhor segurança pública. [...] b) reduzir a
possibilidade de intervenção das Forças Armadas em questões internas, a
fim de evitar retornos autoritários à democracia (STF, 2017).

No que dispõe a forma de organização da segurança pública, os órgãos e

responsabilidades dos seus atores, a CRFB/88 delimita em seu Art. 144 (BRASIL/88):

Art. 144 - A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade

de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade
das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
I - Polícia federal;
II - Polícia rodoviária federal;
III - Polícia ferroviária federal;
IV - Polícias civis;
V - Polícias militares e corpos de bombeiros militares.”
§ 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e
mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a:
I - Apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento
de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e
empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha
repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme,
segundo se dispuser em lei;
II - Prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o
contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros
órgãos públicos nas respectivas áreas de competência;
III - Exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras;
IV - Exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União.”
§ 2º A polícia rodoviária federal, órgão permanente, organizado e mantido
pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao
patrulhamento ostensivo das rodovias federais.
§ 3º A polícia ferroviária federal, órgão permanente, organizado e mantido
pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao
patrulhamento ostensivo das ferrovias federais.
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§ 4º - às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira,

incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia
judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.
§ 5º - às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da
ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições
definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil.
§ 6º - As polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças auxiliares
e reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos
Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.
§ 7º - A lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos
responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de
suas atividades.
§ 8º - Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à
proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei
(BRASIL, 1988).

A polícia, conforme o escopo supracitado e segundo define Mirabete (1997),

quanto ao seu objeto pode ter caráter administrativa ou judiciária:

Administrativa (ou de segurança): caráter preventivo; objetiva impedir a

prática de atos lesivos a bens individuais e coletivos; atua com grande
discricionariedade, independentemente de autorização judicial; e
Judiciária: função de auxiliar a justiça; atua quando os atos que a polícia
administrativa pretendia impedir não foram evitados (MIRABETE, 1997).

Ao ciclo completo de polícia designa-se a concessão sequencial da atuação

da polícia administrativa e judiciária em garantia da segurança pública (SANTOS
JUNIOR; FORMEHL; PICCOLI, 2011). Denota da mesma instituição policial sendo
responsável pelo registro e investigação do delito, desde a ocorrência do crime até a
acusação pelo Ministério Público (FILHO; RIBEIRO, 2016).
Dessa forma, a polícia de ciclo completo consiste na capacidade da mesma
corporação policial em realizar a prevenção, a repressão criminal, bem como realizar
o patrulhamento ostensivo preventivo, a investigação, o levantamento, a configuração
da materialidade e autoria delitiva e, logo após conclusão dos autos, proceder ao
encaminhamento ao poder.
Em suma, pode-se conceituar ciclo completo de polícia como um modelo em
que a mesma força policial inicia e termina a investigação, assim sendo, a mesma
polícia faria tanto o papel ostensivo quanto o investigativo (BAYLEY, 2001).
Para o entendimento do funcionamento integral do ciclo Completo de Polícia,
ao qual fazem parte a associação dos oficiais policiais e bombeiros militares
apresentam-se as seguintes etapas, a saber:
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Fonte: ASOF, 2014 apud SILVA; SCHIRMER, 2015).

Vemos que Polícia Militar cumpre o fluxo dos itens “a” ao “e”, enquanto a
Polícia Civil assume dos itens “f” ao “i”, a partir do recebimento da ocorrência. O
exposto indica que o policial militar, ao prender alguém em situação de flagrante deve
apresentá-lo, acompanhado da documentação, testemunhas e objetos relacionados
ao crime para a Polícia Civil que, sem conexão e vivência com o fato, deve fazer juízo
de valor sobre a circunstância, decidindo pela autuação ou não, até mesmo pela
liberação (SILVA; SCHIRMER, 2015).
Observa-se que baseada num contexto preexistente a Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88) delimitou as atribuições da Polícia
Civil e da Polícia Militar consagrando competências e atividades distintas e
independentes, o fato é que essa separação de atribuições não vem se revelando
eficiente. Desta forma, vê-se a necessidade de uma estruturação independente mas
também harmônica.
Cabe trazer, que no Brasil, a Polícia Federal é o único órgão policial que,
segundo a atribuição de funções pela Constituição Federal e o atendimento ao que
conceitua a doutrina, possui o ciclo completo de polícia, detendo as funções
administrativa e investigativa. Não obstante a sua independência funcional, a Polícia
Federal se revela uma das mais respeitadas e operativas instituição policial no
combate à criminalidade, isso se dá, sobretudo, ao fato desta deter autonomia
funcional. (FENAPEF, 2015).
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Ante a problemática que têm afetado a segurança pública no Brasil,

principalmente no que diz respeito aos conflitos aparentemente existentes entre as
polícias militares e civis, surgiram diversas teorias propondo prováveis soluções em
busca da modernização do sistema atual. Uma das soluções mais demandadas, que
surge de forma recorrente à discussão, é a adoção da modalidade de policiamento
denominada ciclo completo de polícia.
Dentre as diversas definições do que seria ciclo completo de polícia o que
melhor se apresenta sobre o tema, qual seja, “conjunto de fatos, de ações, de obras
que se sucedem no tempo e evoluem, marcando uma diferença entre o estágio inicial
e o estágio conclusivo”. (HOUAISS, 2001).
Vale salientar que a própria definição da palavra “ciclo” nos traz a ideia de um
conjunto de fatos e ações que compõem um processo sequencial e evolutivo que
perfazem um todo. Sob essa perspectiva o ciclo completo de policia, em síntese,
consiste no modelo de atuação das forças policiais em que cada uma realiza de forma
integral as atividades destinadas as fases policiais na persecução criminal sem que
uma necessite da intervenção da outra para complementá-la.
O ciclo completo de polícia apresenta-se como uma alternativa viável para
compor um projeto voltado à economicidade, à geração de sinergias positivas e à
dotação de maior amplitude de atuação para o atendimento de serviços mais
adequados às demandas sociais (SANTOS JUNIOR; FORMEHL; PICCOLI, 2011).
Evidencia-se que o ciclo completo de policia não tem por finalidade tirar a
independência das respectivas forças policiais, mas, objetiva de forma precípua que
estas trabalhem de forma integrada e harmônica, buscando uma atuação mais
eficiente.

3 MATERIAL E MÉTODOS

A pesquisa utiliza enquanto objeto o ciclo completo de polícia frente a

necessidade de modernização na atuação das polícias no sistema de segurança
pública no Brasil.
O problema enfrentado foi à ineficácia do processo de pacificação social no
Brasil, traduzida no aumento da criminalidade, como consequência da proeminente
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ineficiência da atuação dos órgãos responsáveis pela segurança pública, face ao

carcomido sistema de ciclo incompleto de polícia.
Desse modo, a pesquisa delineou-se com o objetivo de analisar a eficiência do
atual sistema de ciclo de polícia em atividade no Brasil, comparando com os demais
modelos aplicados em outros países e, identificando formas alternativas de
aplicabilidade e atuação das polícias na segurança pública.
Com procedimentos metodológicos apoiados na obra Métodos e Técnicas de
Pesquisa Social, do autor Antônio Carlos Gil (1999), trata de uma pesquisa descritivo-
exploratória, segundo os objetivos, com delineamento bibliográfico.
Da classificação da pesquisa, segundo Gil (1999):

As pesquisas descritivas têm como objetivo primordial a descrição de

determinada população ou fenômeno ou o estabelecimento de relações entre
as variáveis. [...] Por outro lado, há pesquisas que, embora definidas como
descritivas a partir de seus objetivos, acabam servindo mais para
proporcionar uma nova visão do problema, o que as aproxima das pesquisas
exploratórias.
A pesquisa bibliográfica é desenvolvida a partir de material já elaborado,
constituído principalmente de livros e artigos científicos.

Para pesquisa bibliográfica foram empreendidos livros e bases de dados

online com aporte de artigos, teses, legislação e dados oficiais, sendo as principais o
Google Acadêmico, a Scientific Eletronic Library Online (SCIELO) e o Catálogo de
Teses e Dissertações da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível
Superior (CAPES).
A revisão decorreu em duas fases realizadas por um revisor, de modo que, na
primeira, foram selecionados estudos potencialmente elegíveis por título e resumo, e
na segunda, realizada análise do texto completo cujo conteúdo atendesse ao
conhecimento requerido a esta produção. As referências que não atendiam as
necessidades da pesquisa quanto à relevância do tema proposto foram removidas.

4 RESULTADOS E DISCUSSÕES

O panorama da segurança pública no país resulta da convergência do

acelerado crescimento urbano, desacompanhado de planejamentos político,
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geográfico, econômico e social, repercutindo um avançado estágio de criminalidade e

consolidação da insegurança (SANTOS JUNIOR; FORMEHL; PICCOLI, 2011).
O Anuário de Segurança Pública de 2018, do Fórum Brasileiro de Segurança
Pública, relaciona os números da violência no Brasil, retratando o cenário supracitado.
No ano de 2017, ocorreram 63.895 mortes violentas intencionais, representando uma
taxa de 30,8 por 100 mil habitantes e um crescimento de 2,9% em relação ao ano de
2016; ocorreram 55.900 homicídios dolosos, representando um crescimento de 2,1%
em relação ao ano de 2016; foram apreendidas 119.484 armas de fogo. Em análise,
usando a perspectiva do número de mortes violentas intencionais ocorridas entre os
anos de 2008 a 2017, houve um aumento superior a 40%, nesse ínterim (FÓRUM
BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA, 2018).
O sistema de segurança pública pode ser definido como uma rede
organizacional, mantida por um padrão de relações estável entre os atores que a
ocupam, caracterizada por conexões diretas e indiretas, conforme tipos e vínculos
existentes, e por relações de poder, dependente da sua posição estratificada em
relação às demais organizações (SAPORI, 2002; ANDRADE, 2006).
Cabe ressalvar que as políticas de segurança pública são ferramentas para o
enfrentamento da criminalidade, um fenômeno complexo e multicausal, todavia, esse
contexto realça as sérias disfunções apresentadas por este sistema, das quais a falta
de solução de continuidade no processo de atuação operacional das polícias é
proeminente (KANT DE LIMA et al., 2000).
Candido (2016) reflete acerca do fato de o Brasil ser um dos únicos países
democráticos que apresenta ciclo incompleto de polícia, em que cada uma das
instituições realiza a sua parte do ciclo de forma distinta, que deveriam unidas compor
o procedimento de forma integral. Entretanto, apesar de convencionado pela doutrina
clássica a execução das funções “administrativas” e “judiciárias” de forma
interagentes, interatuantes e interrelacionadas, há um vácuo que ultrapassa o esforço
pela eficiência em cada uma das searas, evidenciando a impossibilidade de soma das
frações em um resultado uniforme e eficaz.
Nos sistemas centralizados, todos os problemas gestionários e operacionais
do corpo policial estão sob a responsabilidade final de uma instância de nível político
central. Pressupõe-se que para todo o país haja uma instituição policial. Nos sistemas
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descentralizados, vários órgãos policiais, mantidos pelos entes subnacionais, detêm

a autoridade (ROCHA, 2014).
Verifica-se que o modo de organização das instituições policiais varia,
preponderantemente, em função da estrutura política existente, em detrimento do
controle da criminalidade (CANDIDO, 2016).
Costa e Grossi (2007) realizam uma análise relacionando a estrutura do
sistema policial e a evolução política de um país, sendo possível compreender maior
ou menor desconcentração de poder:

Nas federações, a estrutura do sistema policial acompanhou as dinâmicas e

lutas que levaram à distribuição do poder. No Canadá, por exemplo, onde o
federalismo serviu basicamente para permitir uma convivência pacífica entre
o grupo anglófono e a população francófona de Quebec, a Royal Canadian
Mounted Police (RCMP), controlada pelo governo federal, realiza o
policiamento em praticamente todas as províncias de origem inglesa.
Quebec, por sua vez, estrutura e mantém a sua própria polícia. Na Índia, a
organização do sistema policial reflete o federalismo centralizado que se
estabeleceu naquele país. Embora os estados que dele são membros
mantenham suas próprias forças policiais, para os postos de chefia dessas
instituições são recrutados policiais pertencentes ao Indian Police Service
(IPS), controlado e mantido pelo governo federal. Nos EUA, onde as
municipalidades adquiriram um razoável grau de autonomia, a maior parte da
atividade policial é realizada por instituições municipais, como o New York
Police Department (NYPD) (COSTA; GROSSI, 2007, p. 10).

São países que apresentam polícia única: Bolívia, Peru, Irlanda, Grécia, Israel
e Suécia; países que apresentam duas polícias: França, Itália, Espanha e Portugal;
países com instituições policiais variadas: Alemanha, Argentina, México e Brasil;
países com inúmeras polícias e agências policiais: Canadá e Estados Unidos
(CANDIDO, 2016).
O modelo policial do Canadá e Estados Unidos se apresenta descentralizado.
No Canadá é priorizado o policiamento municipal, realizado por 461 forças policiais
divididas em 10 forças policiais provinciais, 450 municipais e a Real Polícia Montada
Canadense (RCMP). Cabe ressalvar que 8 das 10 províncias e 191 dos 450
municípios mantêm contrato de policiamento das suas áreas junto à RCMP, contudo
sob controle da autoridade local.
Nos Estados Unidos, é permitida a criação de forças policiais aos governos
subordinados. Em 1987 estipulava-se a existência de 15.118 forças policiais, sendo
11.989 locais ou municipais, 3.080 departamentos de xerife dos condados e 49 forças
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estaduais. Em ambos os países há limitação no papel do governo federal no que tange

o policiamento, ao mesmo tempo em que têm poder e organização para processos
investigativos e de apreensão na esfera nacional (BAYLEY, 2001).
O modelo policial Francês antigo, que teve forte influência sobre o modelo
policial brasileiro, tem importância histórica quando forneceu contribuição doutrinária
e prática no que se refere a polícia à inúmeras nações. Ao modelo francês
amplamente difundido, o qual estabelece dualidade de instituições, nomeia-se modelo
europeu continental. Neste modelo há uma polícia de natureza pública, coercitiva e
militar, denominada Gendarmerie Nationale, e uma segunda de natureza civil,
uniformizada, com exercício das funções na parte essencialmente urbana do território
francês (CÂNDIDO, 2016).
O modelo dicotômico é originário da Lei Imperial nº 261 de 1.841,
regulamentada pelo Decreto nº 142 de 1.842, criando a dualidade de entes distintos
desempenhando a atividade de polícia administrativa e judiciária. O disposto culmina
na dicotomia da Polícia Militar herdando atribuições da Polícia Civil, enquanto esta
última mantém a incumbência de polícia judiciária (KANIKOWSKI, 2010; SOUZA;
BORBA, 2015).
As atividades dicotômicas da Polícia Civil e Polícia Militar acarretaram
irracionalidade administrativa, rivalidade mútua, permeabilidade à corrupção,
isolacionismo, desprezo por ciência e tecnologia, desapreço por seus profissionais e
orçamentos irrealistas, contribuindo para o segundo emprego (SOARES, 2007).
Silva Junior (2014) cita a atribuição da segurança pública a duas instituições
com investidura e atribuições distintas, no plano estadual, a primeira sendo a polícia
militar, a cargo da preservação da ordem pública e da polícia ostensiva, a segunda a
polícia civil, com a incumbência da polícia judiciária e a apuração de infrações penais,
elevando substancialmente a complexidade desse sistema.
Filho (2010) complementa atestando que a Polícia Militar é responsável pelo
policiamento ostensivo e pretensivo, usufruindo de setores de inteligência e o
levantamento de ocorrências para as ações de investigação e o emprego de efetivo
em locais de maior necessidade. À Polícia Civil, através do emprego ostensivo de seu
efetivo, de modo uniformizado, compete a investigação e apuração de crimes já
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cometidos, o impedimento da ocorrência de determinados crimes ou a produção de

flagrante delito.
Sapori (2002) elucida que o “sistema”, que reflete o delineamento de uma rede
de relacionamentos, na dinâmica cotidiana em que o arcabouço formal deveria ser
dotado de equilíbrio e interrelação, não se concretiza plenamente. Ratifica ainda que
a sua ineficiência, em comprometimento a efetividade da justiça criminal, está para a
separação do trabalho policial em organizações distintas, a utilização do inquérito
policial como instrumento para a fase processual e a competitividade pela escassez
de recursos e poder.
Sobremaneira, Kant de Lima (1995) defende que o contexto vivido pelo Brasil
se estende da própria concepção do sistema de justiça criminal, favorecendo o conflito
entre as instituições, a morosidade, rigidez, excesso de corporativismo e violação dos
direitos humanos.
Acerca dessa conjuntura condenam-se vaidades organizacionais e busca de
ascendência uma sobre a outra, pelas polícias civis e militares, e exalta-se a
necessidade de buscar propostas efetivas para a solução das adversidades que
abalam a segurança pública no Brasil.
Nesse sentido, cabe destacar, conforme dados extraídos da Agenda Nacional
de Segurança Pública de 2014, após levantamentos pelo Ministério da Justiça,
registraram que o percentual de esclarecimentos de homicídios no Brasil, em
comparação com outros países, é de apenas 8% conforme ilustrado na figura abaixo.

Fonte: Ilustração extraída da Agenda Prioritária de Segurança Pública, 2014.

Conforme ilustração apresentada, e como decorrência desse modelo de

polícia fracionada no Brasil, as polícias militares direcionam toda a espécie de
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ocorrência, seja de menor potencial ofensivo ou que esteja ligada aos delitos mais
graves, para as delegacias de polícia civil gerando trabalho cartorário excessivo.
A ineficiência e ineficácia do sistema produz, sobremaneira, uma baixa taxa
de elucidação de crimes e direciona à impunidade. Destaca-se que as polícias civis
dos estados são responsáveis por um amplo rol de atividades, que em grande parte
são burocráticas, tirando desta forma, seus agentes da tarefa primordial, da qual foram
capacitados, que é a investigação e elucidação de crimes. Esses fatores, somados ao
reduzido efetivo de policiais civis, contribui para a pouca efetividade da polícia
judiciária. (CANDIDO,2016).
Estudos acerca o fluxo do sistema de justiça criminal realizados no país
demonstraram uma taxa de condenação por crimes de homicídios em torno de 8 a
10%. Os resultados, considerados insatisfatórios, encorpam a sensação de
impunidade, confirmam a percepção sobre a capacidade limitada do sistema de justiça
criminal brasileiro para punição de crime, ao tempo em que poucos casos
transpassam a fase policial e menos ainda os que sobrevivem até a fase de sentença,
revelam que 20% dos casos de homicídio doloso que ingressam nas organizações
policiais têm autoria esclarecida, sendo a maior filtragem na fase policial (RIBEIRO e
SILVA, 2010).
O levantamento “Onde mora a impunidade?”, publicado pelo Instituto Sou da
Paz, propôs a elaboração de um Indicador Nacional de Esclarecimento de Homicídios
no Brasil em 2017.
Para tanto, foram solicitados aos Ministérios Públicos dos 27 estados da
federação, dados relacionados a denúncias criminais apresentadas entre janeiro de
2015 e junho de 2017, referentes a homicídios dolosos consumados. Somente os
estados do Pará, Rio de Janeiro, Espírito Santo, Rondônia, São Paulo e Mato Grosso
do Sul disponibilizaram as informações. O indicador de esclarecimento, referente ao
ano de 2015, foi de 4,3%, 11,8%, 20,1%, 24,6%, 38,6% e 55,2%, respectivamente,
nos estados supramencionados.
Desse modo, a taxa média de esclarecimento de homicídio na federação foi
de 22,4%, logo, a cada 10 homicídios, apenas 2 denúncias potenciais são geradas e
viabilizam a formalização de um processo e efetiva condenação (FÓRUM
BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA, 2017; INSTITUTO SOU DA PAZ, 2018).
 15

Para o enfrentamento das disfuncionalidades do sistema de segurança

pública no Brasil, é indispensável a compreensão quanto à dotação de autonomia pela
União, Estados e Municípios, reproduzida pela Constituição Federal, que estabelece
os órgãos e limites de atuação, assim como a limitação da União na interferência no
assunto quando essa seara é afeta aos Estados (SILVA JÚNIOR, 2014).
A proposição de rearranjos do sistema não é um evento recente, apesar de
este pouco ter variado no decorrer da história, haja vista a ausência de consenso entre
propositores e opositores. Frente a um recorte histórico posterior à Constituição de
1988, inúmeras Propostas de Emendas à Constituição (PEC) cujo teor eram
mudanças no sistema de segurança pública brasileiro, elenca destaques: PEC
514/1997; PEC 613-A/1998; CPME Segurança Pública/2002; PEC 21/2005; PEC
51/2013; entre outros (SILVA JÚNIOR, 2014).
No ano de 2007, a União apresentou-se para coadjuvar no setor propondo um
modelo de Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), apresentado ao Congresso
Nacional na forma do Projeto de Lei (PL) nº 1.937/07.
Em essência, o projeto previu a criação de Conselhos de Segurança Pública
nas esferas nacional, estadual, distrital e municipal, a criação dos Gabinetes de
Gestão Integrada, encarregados da implementação das políticas estabelecidas pelos
Conselhos nas unidades da federação, e ao SUSP, criado no âmbito do Ministério da
Justiça e integrado pelas estruturas mencionadas no art. 144 da Constituição Federal,
além da Força Nacional de Segurança Pública, caberia o planejamento e execução
das ações de segurança pública em todo o território (BRASIL, 2007).
Silva e Deboni (2012, p.18) representam esquematicamente a proposta da
Projeto de Lei nº 1.937/07:
 16

Fonte: Silva; Deboni, 2018.

Hagen e Wagner (2009), creditaram ao sistema proposto pelo PL 1.937/07 ser

um novo arranjo potencialmente viável à criação de espaços de interação e discussão
para o enfrentamento de questões a que denominam “guerra das polícias”.
No ano de 2013, a proposta da PEC nº 51 propõe alteração específica de três
artigos da Constituição, quais sejam os artigos 21, 24 e 144, além do acréscimo dos
artigos 143-A, 144-A e 144-B, remodelando o sistema de segurança pública, nesse
caso, a partir da desmilitarização policial. A proposta dispunha da segurança pública
sendo provida nos âmbitos federal, estadual, distrital e municipal, mediada por polícias
e Corpo de Bombeiros, sendo que todos os órgãos deveriam estar organizados em
ciclo completo, com responsabilidade cumulativa das funções de policiamento
preventivo, ostensivo, investigativo e de persecução criminal, organizando-se em
carreira única (BRASIL, 2013).
Soares (2006) exalta que não apenas o modelo do sistema, mas também os
discursos estão desgastados pelo tempo e conclui:

Sendo assim, não faz sentido manter o antigo diálogo, ou melhor, o velho
conflito que há mais de vinte anos opõe os defensores da unificação das
polícias e os defensores do status quo. Se o problema não está nas
deficiências de um ou outro modelo, mas na imposição do mesmo modelo a
todos os estados – e permanentemente, eternizando padrões tradicionais,
sem que se lhe tenhamos explorado os limites, criticamente –, a disputa deixa
de ser por um ou por outro (unificação ou status quo) e passa a ser em torno
de um sem número de opções – nesse caso, a imaginação, a observação
crítica da experiência nacional (à luz das experiências internacionais) e o bom
senso são os limites: poder-se-iam conceber modelos unificados, regionais,
metropolitanos, municipais, militarizados ou não, polícias divididas
 17

territorialmente ou segundo a gravidade dos crimes etc. (SOARES, 2006, p.

101).

Os fracassos das reformas empreendidas pelo Estado nos sistemas policiais

e penitenciários indicam a grande resistência às mudanças e ao controle externo
sobre suas atividades por parte da polícia, judiciário e sistema prisional (PAIXÃO,
1991).
Silva e Schirmer (2014) pacificam sobre a implementação do ciclo completo
de polícia como uma importante diretriz à mitigação desse cenário, fortalecendo o
fluxo da justiça criminal.
Rolim (2009), em sua obra intitulada “A Síndrome da Rainha Vermelha:
policiamento e segurança pública no século XXI”, debate a unificação das polícias
estaduais com enfoque ao ciclo completo de polícia:

Não é verdadeira a ideia de que prevenção do crime – largamente atribuída

às Polícias Militares – e a investigação das Polícias Civis sejam atividades
tão diferenciadas e distanciadas que demandem organizações
completamente diferentes em estrutura, treinamento, valores, áreas de
operação, disciplina, normas administrativas e operacionais. O Brasil é caso
raro no mundo nesse tipo de arranjo que decorreu não de racionalidade, mas
de meras contingências históricas e tristes conveniências de governos
ditatoriais que permearam boa parte do século passado. Nas polícias
modernas, as funções de policiamento uniformizado e investigação devem
boa parte de seus êxitos à interpenetração dessas funções, desde a fase de
diagnóstico, planejamento e até a execução das ações (ROLIM, 2009).

Almeida (1973) lecionava que “a polícia administrativa informa e que a polícia

judiciária prova”. Contraponto, Candido (2016) ressalva que em caso de flagrante
delito as funções imiscuem já que a polícia militar, que efetiva quase a totalidade das
prisões, terá a prática da informação e da prova, já que identifica o autor do fato e
colhe provas da sua materialidade, integralizando todos os requisitos legais.
Seria o primeiro passo a modernização do sistema atual de segurança pública
brasileiro, ao diminuir a enorme distância entre o atendimento da ocorrência pelo
policial militar e a sua comunicação à justiça criminal. Nesse sentido, Silva (1995)
repreende:

Esta é a grande crítica ao sistema atual: uma distância enorme entre o

atendimento da ocorrência pelo policial militar e sua comunicação à justiça
criminal, passando por uma atividade eminentemente desnecessária,
burocrática e cartorária, sujeita a um anacrônico e medieval (lembrando o
 18

período inquisitorial dos tribunais eclesiásticos), Inquérito Policial de valor

discutível, elaborado sem a participação do Ministério Público (SILVA, 1995).

Sobre o assunto escreveu Lazzarini (2010):

No tocante à preservação da ordem pública, com efeito, às polícias militares

não só cabe o exercício da polícia ostensiva, cabendo-lhe também a
competência residual de exercício de toda atividade policial de segurança
pública não atribuída aos demais órgãos. A competência ampla da Polícia
Militar na preservação da ordem pública, engloba inclusive a competência
específica dos demais órgãos policiais, no caso de falência operacional deles,
a exemplo de suas greves e outras causas, que os tornem inoperantes, ou
ainda incapazes de dar conta de suas atribuições, pois a Polícia Militar é a
verdadeira força pública da sociedade.

Para efeitos da implementação do ciclo completo de polícia no sistema de

segurança pública das polícias estaduais, exigir-se-ia alteração da Constituição
Federal nos artigos que regulamentam a segurança pública, especificamente do Art.
n. 144, parágrafos quarto e quinto:

§ 4º Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira,

incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia
judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.
§ 5º Às polícias militares, cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem
pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas
em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil (BRASIL, 1988).

Candido (2016), em sua obra literária “Direito Policial - O Ciclo Completo de

Polícia”, enaltece o diálogo acerca do assunto:

Ocorre que, embora haja forte corrente doutrinária que defende a extensão
do Ciclo Completo de Polícia às polícias militares, o mesmo não ocorre em
termos de se determinar, em uníssono, a real concepção do que vem a ser
tal ciclo. Mais ainda, titubeiam os pesquisadores a respeito de qual seria o
modelo de polícia mais adequado, para que se minimize a ineficiência de um
modelo que já não atende a plenitude dos anseios dos públicos interessados
e, enfim, que busque a modernização do atual sistema de segurança pública,
já carcomido pelo tempo.

Embora se verifique inúmeras propostas ao logo do tempo para a

reestruturação e reorganização das policias estaduais na tentativa de melhor compor
o ciclo completo polícia, não existe entre os estudiosos, legisladores e operadores da
segurança pública um entendimento de qual seria o modelo mais adequado a atender
as necessidades da sociedade.
 19

Ainda que, a adoção do ciclo completo de polícia possa implicar em uma

melhora significativa no desempenho das atividades policiais, vimos que não existe
consenso quanto ao tema pesquisado, o que por ora impede sua implementação.
Contudo, ainda que não efetivado o ciclo completo de polícia de modo global,
em aspectos legais e operacionais, há modelos de gestão em uso que têm sua
proposta alicerçada no ciclo completo de polícia, direcionando para o fortalecimento
do fluxo do sistema de justiça criminal. Nesse escopo, a aplicação do Termo
Circunstanciado e a instalação das Unidades Integradas de Segurança Pública
(UNISP) representam avanços importantes na quebra de paradigmas que inibem a
reforma para completude do sistema.
Estados como Santa Catarina, Rio Grande do Sul, Paraná, Rondônia e Piauí
já implementaram de forma total a lavratura do Termo Circunstanciado pela Polícia
Militar, dirimindo o problema na hora e no local dos fatos da ocorrência policial,
proporcionando às partes envolvidas no conflito imediata resposta à demanda surgida.
Segue abaixo quadro ilustrativo dos Estados e suas respectivas fases de
implementação do Termo Circunstanciado:

Fonte: FENEME, 2019.

O Termo Circunstanciado emerge da Lei nº 9.099 de 1995, que, com a criação

de Juizados Especiais Criminais para o tratamento de infrações de menor potencial
ofensivo, fornece alternativa ao formal Auto de Prisão em Flagrante Delito para o
registro da custódia do autor de infração com menor potencial ofensivo, leia-se
 20

infrações com pena máxima em até 02 anos de cerceamento de liberdade ou multa

(BRASIL, 1995).
Com o Termo Circunstanciado lavrado pela Policia Militar, quando a narrativa
do crime é encaminhada à justiça especial, diminui a demanda de trabalho da Polícia
Civil, e evita desgaste das partes envolvidas que não precisam se expor a criminosos
de natureza mais grave em uma delegacia. O documento continuará a ser lavrado em
uma delegacia de polícia caso o cidadão a ela recorra.
Para Puttkammer (2009), a realização do Termo Circunstanciado promoveu
agilidade do Poder Judiciário, maior efetividade das medidas de natureza policial,
impactando sobre o aumento da confiabilidade da sociedade na Polícia Militar e no
Judiciário.
De outra monta, também estão sendo implantadas as Unidades Integradas de
Segurança Pública (UNISP) provenientes de uma perspectiva de delimitação de
circunscrições únicas às polícias militar e civil, considerando que, historicamente, as
suas áreas de atuação, apesar de se sobrepor, são delimitadas de forma diferenciada
pelas instituições. Com esse escopo de integração territorial, é aguardado o aumento
da integração, a aproximação da correspondência, a agilidade e maior coordenação
dos procedimentos, culminando em máxima eficiência de ambas as polícias e
efetividade nas operações em uma mesma área de responsabilidade (SAPORI;
CARDOSO, 2008).
Não existe apenas um modelo ou o modelo ideal de polícia, mas sim o modo
organizativo de cada sistema emanado da perspectiva histórica, da tradição, da
cultura, estrutura política e territorial do Estado e as peculiaridades dos cidadãos da
nação (OLIVEIRA, 2006). A implementação de um modelo de organização não
necessariamente indicará a eficiência e eficácia na aplicação do ciclo completo de
polícia.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O processo de controle da pacificação social tem seu avanço comprometido

pela ineficiência da atuação dos órgãos responsáveis pela segurança pública no
Brasil, com base no atual e carcomido sistema de ciclo incompleto de polícia. Desse
 21

modo, seria coerente destacar que uma das razões, no que diz respeito à insegurança
vivida pela sociedade brasileira, esta na ineficiência das politicas de segurança
publicas, aqui destacadas a forma de atuação das polícias civil e militar.
Vê-se que ambas as policias atuam de forma arcaica, representado por um
sistema incompleto de atuação policial, por não possuírem total competência legal na
persecução penal. O que resulta em duas meias policias, ineficientes, pouco
produtivas e incapazes de fazer frente a crescente onda de criminalidade.
Convém compreender que a adoção de um ciclo completo de polícia,
significaria uma forma de melhorar o desempenho das forças de segurança públicas,
uma vez que importaria entre outras vantagens: maior agilidade no atendimento das
demandas, maior economia e melhor coordenação dos procedimentos culminando em
mais eficiência de ambas as forças policiais.
Logo a sociedade brasileira ganharia em agilidade e eficiência, através de
uma gestão menos burocratizada no atendimento das ocorrências policiais,
diminuindo assim, a distância sistemática de duas instituições que realizam a atividade
policial.
Cabe lembrar que para a adoção de um ciclo completo de policia seria
necessária à reestruturação das instituições policiais. Todavia, tem-se que uma
reestruturação total nas organizações das forças policiais demanda uma minuciosa e
longa discussão, que envolvem tanto aspectos materiais, socioculturais quanto
normativos de reforma constitucional.
Em contrapondo ao modelo atual, sugere-se aos gestores e operadores da
Segurança Pública a mobilização de esforços a fim de efetivar a implementação do
ciclo completo de policia, de forma que cada força policial possa desenvolver todas as
atribuições de policia, desde o atendimento da ocorrência até a conclusão
investigatória entregue ao Ministério Público. Assim, ambas as policias formariam um
sistema mais efetivo, econômico, capaz de produzir melhores resultados para a
segurança publica e consequente à sociedade.
Portanto, recomenda-se que seja realizada uma mudança no modelo policial
vigente, passando de um ciclo incompleto para um sistema de ciclo completo de
polícia, como forma de buscar melhorar a efetividade e a produtividade das forças
policiais.
 22

À vista disso, modelos de gestão alternativa alicerçados na ideia de ciclo

completo de polícia se apresentam como mecanismos alternativos de modernização
e integração entre as corporações policias. A exemplo disso, alguns estados
brasileiros aderiram ao Termo Circunstanciado lavrado pela Policia Militar, que vem
trazendo resultados positivos.
Como vimos, esses mecanismos estão apresentando efeitos satisfatórios na
busca por uma melhor prestação do serviço público, sendo capaz de produzir entre
outros efeitos: maior agilidade de atendimento à população, maior riqueza de detalhes
na instrução dos inquéritos o que resulta em um maior esclarecimento dos fatos, além
de aproximar às forças policiais com a sociedade.

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