Direito Administrativo

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DIREITO ADMINISTRATIVO
SUMÁRIO
1. Introdução ao Direito Administrativo.................................................2
1.1 Origem do Direito Administrativo...............................................2
1.2 Conceito.......................................................................................3
1.3 Constitucionalização do direito administrativo...........................5
1.4 Competência Legislativa...............................................................6
1.5 Interpretação do Direito Administrativo........................................7
1.5.1 Introdução..............................................................................7
1.5.2 Pressupostos de Interpretação das Leis Administrativas......7
1.5.3 Segurança jurídica e eficiência na criação e na aplicação do
direito público.................................................................................8
1.6 Fontes do Direito Administrativo..................................................9
1.7 Sistemas Administrativos...........................................................11
1.8 Administração Pública................................................................12
2. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO............................................15
2.1 Introdução..................................................................................15
2.2 Regime jurídico administrativo...................................................16
2.3 Princípios Constitucionais Expressos.........................................17
2.4 Princípios Implícitos...................................................................21
2.4.1 Princípio da Especialidade....................................................21
3. PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA......................................27
3.1 Introdução..................................................................................27
3.2 Poderes Administrativos em Espécie...........................................28
3.2.1 Poder Vinculado e Discricionário..........................................28
3.2.2 Poder Disciplinar..................................................................29
3.2.3 Poder Hierárquico.................................................................31
3.2.4 Poder Regulamentar.............................................................32
3.2.5 Poder de Polícia....................................................................33
4. Organização Administrativa.............................................................35
4.1 Introdução..................................................................................35
4.2 Formas de prestação da atividade administrativa.......................35
4.2.1 Introdução............................................................................35
4.2.2 Formas de descentralização..................................................35
4.2.3 Formas de delegação............................................................37
4.3 Administração Pública Direta.....................................................39
4.3.1 Introdução...............................................................................39
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4.3.2 Órgãos Públicos....................................................................41

4.3.3 Classificação dos órgãos públicos.........................................42
4.4 Administração Pública indireta...................................................44
4.4.1 Introdução...............................................................................44
4.4.2 Princípios que regem a administração pública indireta.........45
4.4.3 Autarquia.............................................................................46
4.4.4 Conselhos profissionais........................................................49
4.4.5 Agências executivas..............................................................49
4.4.6 Agências reguladoras............................................................50
Direito Administrativo
1. INTRODUÇÃO AO DIREITO ADMINISTRATIVO
1.1 Origem do Direito Administrativo
Há um consenso na doutrina de que o Direito Administrativo teve sua

origem no século 19 na França do século XIX.
Em 1789, houve a Revolução Francesa, a qual marcou o fim da Idade

Moderna e o início da Idade Contemporânea. Nesse contexto, ergue-se
uma nova ordem jurídica e política, ou seja, o Estado de Direito, que
traz o “império da lei”. Assim, o Estado legisla, mas submete-se à lei
que elabora.
Mediante essa nova ordem jurídica e política que surge, há a

necessidade de uma disciplina que cuide da relação do Estado com a
lei. Assim, nasce um novo conjunto de princípios e regras que, naquele
momento, ainda não era denominada de Direito Administrativo.
Quais são as duas referências históricas que marcam a formação do

Direito Administrativo?
A Lei do 28 pluvioso do ano VIII (1800) organizou juridicamente a

Administração Pública na França. Esta lei definiu o arcabouço
administrativo do novo Estado de Direito.
O Caso Blanco de 1873 marcou os primeiros anos da dogmática do

Direito Administrativo. Esse caso lançou as bases do Direito
Administrativo e vai muita além da questão da responsabilidade civil do
Estado.
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Em 1873, Agnès Blanco atravessava a rua na cidade de Bourdeaux e foi

atropelada por uma vagonete, a qual pertencia à Companhia Nacional
de Manufaturas de Tabaco de Bordeaux.
A atividade desempenhada pela companhia era, na época, considerada

serviço público.
Na França, há dois órgãos judiciais: Corte de Cassação e Conselho de

Estado. Ambos exercem jurisdição. A Corte de Cassação aplicava o
direito privado. Já o Conselho de Estado aplicava o direito público
(contencioso administrativo francês).
O pai de Agnès Blanco ajuizou uma ação judicial na Corte de Cassação

e esta corte se julgou incompetente.
Posteriormente, ele ajuizou a ação no Conselho de Estado. Este, por sua

vez, também se julgou incompetente.
Diante do conflito negativo de competência, a questão foi encaminhada

ao tribunal de conflitos.
O tribunal de conflitos decidiu que o órgão competente para julgar o

caso era o Conselho de Estado.
As premissas construídas para o julgamento desse caso vieram,

posteriormente, a formar o Direito Administrativo.
1.2 Conceito
No decorrer da história surgiram diversos conceitos/critérios

definidores do conceito de Direito Administrativo. Quando um critério é
modificado, o conceito também é.
A- Critério das Prerrogativas Públicas: Na França, a partir desse

critério, o Direito Administrativo é o conjunto de princípios e regras que
disciplina a atuação do Estado na qualidade de Poder Público.
B- Critério do Serviço Público: Essa teoria surgiu na França, segundo

essa teoria toda atividade do Estado é voltada à prestação dos Serviços
Públicos.
O Direito Administrativo é o conjunto de princípios e regras que regem a

organização e o funcionamento do Serviço Público, aqui entendido como
toda atividade estatal voltada para o fim comum.
Atenção: No entanto, a prestação de serviços públicos não é a única

atividade exercida pelo Estado.
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C- Critério do Poder Executivo: estabelece que a atividade da

administração pública se resume no exercício do Poder Executivo;
O Direito Administrativo é o conjunto de princípios e regras que

disciplina a organização e o funcionamento do Poder Executivo.
Observação: Essa teoria não pode ser considerada por si só, pois os
Poderes Legislativo e o Judiciário também exercem a função
administrativa atipicamente, quando realizam concursos públicos ou
licitações.
D- Critério das Relações Jurídicas: Para esse critério o Direito

Administrativo trata das relações envolvendo o Estado e os Indivíduos.

disciplina a relação jurídica existente entre a administração pública e os
seus administrados.
Atenção: Porém, essas relações jurídicas também são tratadas pelo

Direito Tributário, Direito Penal, Direito Civil etc.
E- Critério Teleológico: é toda atividade do Estado exercida com a

finalidade de assegurar o interesse público.

disciplina a atividade material e concreta do Estado, voltada para a
realização de seus fins.
Observação: O critério teleológico ele não é suficiente para delimitar o

estudo do Direito Administrativo.
O Estado é um Pessoa Jurídica de Direto Público interno que legisla,

julga, administra e governa (funções essenciais do Estado).
Quando o Estado legisla, ele faz a norma geral, abstrata e inovadora. Ao

julgar, o Estado aplica a lei ao caso concreto (força de coisa julgada).
Quando o Estado governa, ele dirige a sociedade. Por fim, quando o

Estado exerce a função administrativa, ele aplica a lei ao caso concreto
para realizar os fins do Estado.
Atenção: a jurisdição aplica a lei ao caso concreto. A Administração

também aplica a lei ao caso concreto.
Entretanto, quando o Estado julga, ele aplica a lei ao caso concreto,

com força de coisa julgada (definitivamente), para resolver conflitos.
Já quando o Estado exerce a função administrativa, ele aplica a lei ao

caso concreto para realizar os fins do Estado.
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Assim, em suma, o Direito Administrativo disciplina a função

administrativa do Estado.
F- Critério Negativo ou Residual: estabelece que o Direito

Administrativo tem a finalidade de estudar as atividades do Estado que
não são exercidas pelo Poder Judiciário ou pelo Poder Legislativo.

disciplina a atividade estatal de natureza não legislativa e não
jurisdicional.
Atenção: A função administrativa não é jurisdicional e nem legislativa,

porém a doutrina moderna entende que não é correto classificar um
ramo do direito pelo que ele não é.
G- Critério da distinção entre a atividade jurídica e social do

Estado: É o conjunto de princípios e regras que disciplina a atividade
administrativa, bem como os sujeitos que incumbidos de prestá-la.
H- Critério da Administração Pública: Segundo Helly Lopes Meirelles

o Direito Administrativo é “um conjunto harmônico de princípios
que regem os órgãos, entidades e agentes públicos; com a
finalidade de realizar os fins almejados pelo Estado, de
forma: concreta, direta e imediata”.
Quem define os fins desejados pelo Estado? É o Direito

Constitucional.
Em outras palavras “O Direito Administrativo, em síntese, é o

ramo do Direito que procura estudar a Administração
Pública, a sua composição, princípios a serem observados,
deveres, e seu relacionamento com a coletividade. Nesse
sentido torna-se imprescindível entender que a
Administração Pública não se resume ao Poder Executivo,
mas a todos os Poderes quando no desempenho de funções
administrativas, em qualquer esfera de governo”.
1.3 Constitucionalização do direito administrativo
A- Pós-positivismo: todo o terror vivido durante a Segunda Guerra

Mundial foi legitimado pela lei. Tratava-se de um Estado de Direito que
agia de acordo com a lei, mas que foi capaz de cometer várias
atrocidades. Assim, percebeu-se que cumprir a lei não era suficiente.
Seria necessário observar todo o conjunto de princípios que compunha

o ordenamento jurídico para tornar possível a proteção da dignidade
humana.
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A partir do pós-positivismo, então, tem-se constitucionalização do

Direito Administrativo. Surge, também, o princípio da juridicidade: o
Estado deve atuar conforme a lei e conforme o direito.
B- Neoconstitucionalismo: Aqui tem-se a ideia de força normativa dos

princípios. Princípio também é norma e, portanto, tem força de norma.
As novas constituições que se ergueram a partir dessa ideia traçaram

princípios que norteavam a atuação do Estado.
O STF entendeu que “A vedação ao nepotismo não exige a

edição de lei formal para coibir a prática, dado que essa
proibição decorre diretamente dos princípios contidos no
art. 37, caput, da Constituição Federal.”
1.4 Competência Legislativa
O art. º da CF/88 consagra o federalismo. Em uma federação, a

República é soberana. Cada ente da federação é autônomo e esta
autonomia se traduz em três consequências jurídicas: autoconstituição,
autogoverno e autoadministração.
O ente político autônomo tem autonomia para se autoconstituir. Por

isso, há a Constituição Federal, a constituição estadual e há a lei
orgânica do município. Os entes políticos têm autonomia para se
autogovernar (eleições específicas) e para se auto-organizar.
A auto-organização dos serviços, dos bens, dos órgãos e entidades é

feita pelo ente da federação por meio do Direito Administrativo.
Assim, para tais assuntos, o ente precisa legislar sobre o Direito

Administrativo.
A competência para legislar sobre Direito Administrativo é de cada ente

da federação. A União faz Lei Federal, que vale para a União. Cada
estado faz a sua lei estadual; cada município faz a sua lei municipal.
Desse modo, a doutrina se encarregou de organizar o Direito

Administrativo, sistematizando a disciplina e estabeleceu a norma
federal como parâmetro.
Obs.: o STF consolidou o entendimento de que a aplicação da analogia

no Direito Administrativo não viola o princípio da legalidade.
Há casos em que a Constituição diz que compete a um determinado

ente legislar, é uma extensão que a constituição estabelece, como por
exemplo, o art. 22 da CF.
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Art. 22, inciso II da CF/88 “Compete privativamente à União

legislar sobre: desapropriação”.
Os Estados, os Municípios, podem praticar o procedimento

administrativo de desapropriação, mas eles NÃO podem legislar sobre
essa matéria.
Isso ocorre, porque quem legisla privativamente é a União. Essa é a

extensão que a Constituição concede a alguns entes.
Art. 22, inciso XXVII da CF/88 “Compete privativamente à União

legislar sobre: normas gerais de licitação e contratação,
em todas as modalidades, para as administrações públicas
diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados,
Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art.
37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de
economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III”.
1.5 Interpretação do Direito Administrativo
1.5.1 Introdução
No Direito Administrativo todos os critérios interpretativos que são

utilizados pela hermenêutica também são utilizados, com exceção dos
critérios de interpretação do Direito Civil.
O Direito Administrativo deve ser interpretado com fundamento no

Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Particular e o da
Indisponibilidade do Interesse Público.
1.5.2 Pressupostos de Interpretação das Leis Administrativas
A- Reconhecimento de uma relação jurídica de desigualdade entre a

Administração e os administrados:
A Administração Pública é orientada pelo Princípio da Supremacia do

Interesse Público sobre o Privado;
B- Reconhecimento de uma presunção de legitimidade dos atos da

Administração:
Os atos praticados pelos agentes públicos são presumidamente

legítimos (fé pública), até que se prove o contrário.
Exemplo: o lançamento tributário do IPTU (calculado por meio do valor

venal do imóvel, o qual também é estabelecido pelo município).
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Como dito, a presunção de legitimidade é relativa. Assim, se essa

presunção for afastada, os efeitos produzidos por um ato ilegal são
desfeitos (efeitos retroativos ou “ex tunc”).
C- Reconhecimento de poderes discricionários:
O poder discricionário é a liberdade que a lei dá a Administração para

decidir dentro de parâmetros legais aquilo que melhor satisfaça os
parâmetros da coletividade.
O Poder Discricionário é utilizado para evitar o engessamento da

administração pública, a atuação do administrador deve ser praticada
de acordo com a conveniência e oportunidade (visando atender as
necessidades da sociedade).
Mas quando que a Administração tem liberdade para decidir?
 Quando a lei expressamente reconhece;
 Quando a lei não é capaz de descrever todas as situações

enfrentadas pela Administração Pública;
 Quando a lei atribui uma competência e não descreve o modo de

exercê-la.
O Poder Discricionário é Limitado? Sim. Pelos Princípios da

Legalidade, Razoabilidade e Proporcionalidade. Também pode ser
limitado pelo controle judicial e pela responsabilidade.
Observação: Toda atividade do Estado está sujeita ao controle da

administração pública.
 Aplicação analógica das regras de direito privado: É possível usar

a analogia no direito administrativo, isso não viola o princípio da
legalidade.
1.5.3 Segurança jurídica e eficiência na criação e na aplicação do

direito público
O quarto critério para interpretar o Direito Administrativo está

positivado. A lei positivou o que a doutrina e a jurisprudência
defendiam – critérios relativos à segurança jurídica e eficiência em
âmbito administrativo.
Art. 20 da LINDB “Nas esferas administrativa, controladora e

judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos
abstratos sem que sejam consideradas as consequências
práticas da decisão. Parágrafo único. A motivação
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demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta

ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou
norma administrativa, inclusive em face das possíveis
alternativas”.
As decisões devem ser proferidas de forma motivada, sendo que a

medida imposta deve ser adequada.
Art. 22 da LINDB “Na interpretação de normas sobre gestão

pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades
reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu
cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados”.
A interpretação das normas de gestão pública deve ser levado em

consideração às peculiaridades da gestão pública. Como por exemplo,
as decisões que obrigam a administração pública fornecer medicamento
nos prazo de 24 horas, com a imposição de multa pelo
descumprimento. Tais decisões são impossíveis de cumprir, em razão
das peculiaridades que administração pública possui para efetuar a
compra de medicamentos.
Art. 23 da LINDB “A decisão administrativa, controladora ou

judicial que estabelecer interpretação ou orientação nova sobre
norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever ou novo
condicionamento de direito, deverá prever regime de transição
quando indispensável para que o novo dever ou condicionamento de
direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente
e sem prejuízo aos interesses gerais”.
Art. 24 da LINDB “A revisão, nas esferas administrativa,

controladora ou judicial, quanto à validade de ato,
contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja
produção já se houver completado levará em conta as
orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em
mudança posterior de orientação geral, se declarem
inválidas situações plenamente constituídas. Parágrafo
único. Consideram-se orientações gerais as interpretações e
especificações contidas em atos públicos de caráter geral
ou em jurisprudência judicial ou administrativa
majoritária, e ainda as adotadas por prática administrativa
reiterada e de amplo conhecimento público”.
1.6 Fontes do Direito Administrativo
Segundo Alexandre Mazza “Fonte é o local de onde algo provém.

No Direito, as fontes são os fatos jurídicos de onde as
normas emanam”.
A doutrina tradicional diz que são fontes do direito administrativo:

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a) A lei em sentido amplo: É qualquer ato normativo do Estado

(Constituição, Medida Provisória, Resolução, Lei Ordinária,
Complementar, etc.) é a fonte primária do direito administrativo.
Até mesmo um ato administrativo, normativo ou um decreto, que estão

embaixo da pirâmide, como fonte do Direito Administrativo, são
tratados como lei no sentido de serem uma fonte primária do Direito.
b) Doutrina: é o direito administrativo enquanto ciência do direito. A

doutrina não pode contrariar a lei.
c) Jurisprudência: São decisões reiteradas de tribunais em um

determinado sentido. A jurisprudência não pode contrariar a lei.
d) Costumes: São comportamentos reiterados, com a consciência de

que se está cumprido uma lei, mas não há lei. Os costumes não podem
contrariar a lei.
A Professora Maria Sylvia Di Pietro atualmente, ao tratar das fontes do

direito administrativo, classifica elas em:
 Fontes Supranacionais: Os tratados e as convenções

internacionais;
Exemplo: Convenção Americana de Direitos Humanos e a Convenção

Interamericana contra a Corrupção.
.
 Princípios Jurídicos Supranacionais: a razoabilidade e o do devido
processo legal.
 Fontes Nacionais:
 Fontes Formais: A fonte formal é aquela relacionada à própria

criação do direito, como se o direito administrativo fosse produzido
pela fonte formal. Exemplo, a Constituição, a lei, o regulamento e
outros atos normativos da Administração e parcialmente a
Jurisprudência.
Observação: A Jurisprudência é fonte formal do Direito Administrativo,

quando as sentenças proferidas produzem efeitos “erga onmes” – (ações
coletivas, nas ações populares, ações civis públicas, mandado de
segurança coletivo), edição das súmulas de efeito vinculante e as
decisões de repercussão geral.
 Fontes Materiais: São fontes do direito administrativo relacionadas

a produção do direito. Isto é, à medida que o Direito Administrativo é
aplicado, o direito se forma.
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Como exemplo de fonte material do Direito Administrativo, temos: a

jurisprudência, a doutrina, os costumes e os princípios gerais do
direito.
Observação: Repare que a jurisprudência apenas é fonte formal quando

ela tem efeito vinculante para a Administração (não é a regra). Cuidado,
pois para o princípio da legalidade a Administração faz o que a Lei
manda e não o que os tribunais entendem, por isso a jurisprudência é
fonte formal apenas quando tem efeito vinculante.
O art. 50 da Lei 9.484/99 traz as hipóteses que a motivação do ato

administrativo é obrigatória.
Art. 50 da Lei 9.484/99 “Os atos administrativos deverão

ser motivados, com indicação dos fatos dos fundamentos
jurídicos, quando: I - neguem, limitem ou afetem direitos
ou interesses; II - imponham ou agravem deveres, encargos
ou sanções; III - decidam processos administrativos de
concurso ou seleção pública; IV - dispensem ou declarem a
inexigibilidade de processo licitatório; V - decidam
recursos administrativos; VI - decorram de reexame de
ofício; VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada
sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos,
propostas e relatórios oficiais; basta motivar. VIII -
importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de
ato administrativo”.
1.7 Sistemas Administrativos
A- Conceito: São os mecanismos de controle jurisdicional dos atos

do poder público. A ideia central dentro desse ponto (sistemas
administrativos) é a ideia de jurisdição que é uma das funções do
Estado.
b) Modalidades: Existem duas modalidades de sistemas

administrativos:
 Sistema Francês ou Sistema do Contencioso Administrativo:

Nesse sistema existe dualidade de jurisdição. Ao lado de uma
jurisdição comum existe uma jurisdição administrativa, a quem
compete o controle judicial dos atos da Administração.
Atenção: No sistema francês o controle judicial dos atos da

administração, somente é exercido pela Jurisdição Administrativa.
 Sistema Inglês: Sistema Judiciário ou Sistema da unidade de

Jurisdição. Nesse sistema o poder judiciário monopoliza a jurisdição.
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Observação: Desde a proclamação da república, as Constituições

brasileiras positivaram o sistema inglês.
Art. 5º, XXXV, da CF “A lei não excluirá da apreciação do

Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.
O Poder Judiciário pode apreciar qualquer ato administrativo que

ameace ou ocasione uma lesão a direito.
1.8 Administração Pública
A- Conceito: A Administração Pública é uma expressão equivoca, isto é,

é uma expressão que detém diversos sentidos, quando empregada em
diferentes contextos.
 Administração Pública em sentido amplo: se refere ao Governo e

também a Administração Pública em sentido estrito. Governo, possui
dois sentidos: subjetivo e objetivo.
 Governo em Sentido Subjetivo: Nesse sentido o Governo são

Órgãos Constitucionais incumbidos da atividade política ou atividade
de governo que consiste em gerir os negócios superiores do Estado,
isto é, apontar o fim que o Estado perseguirá. A atividade política no
Brasil é repartida entre os Poderes Executivo e Legislativo.
 Governo em Sentido Objetivo: Nesse sentido, governo é a própria

atividade política.
 Administração Pública em sentido estrito: A Administração em

sentido estrito, nada mais é do que a Administração Pública livre da
ideia de Governo.
 Sentido Subjetivo: Nesse sentido a Administração pública são os

sujeitos incumbidos da atividade administrativa (Pessoas jurídicas,
órgãos públicos e agentes públicos).
Art. 4° do DL 200/67 “A Administração Federal compreende:

I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços
integrados na estrutura administrativa da Presidência da
República e dos Ministérios. II - A Administração
Indireta, que compreende as seguintes categorias de
entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: a)
Autarquias; b) Empresas Públicas; c) Sociedades de
Economia Mista. d) fundações públicas. Parágrafo único. As
entidades compreendidas na Administração Indireta
vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência
estiver enquadrada sua principal atividade”.
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 Sentido Objetivo: Administração Pública é a própria atividade

administrativa. Mas, quais atividades são catalogadas como
atividade administrativa:
 Serviço público;
 Poder de Polícia;
 Fomento.
Observações:
Art. 175 da CF – “Incumbe ao Poder Público, na forma da

lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão,
sempre através de licitação, a prestação de serviços
públicos. Parágrafo único. A lei disporá sobre: I - o
regime das empresas concessionárias e permissionárias de
serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de
sua prorrogação, bem como as condições de caducidade,
fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; II - os
direitos dos usuários; III - política tarifária; IV - a
obrigação de manter serviço adequado”.
Art. 78 do CTN: Considera-se poder de polícia atividade da

administração pública que, limitando ou disciplinando
direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato
ou abstenção de fato, em razão de interesse público
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes,
à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de
atividades econômicas dependentes de concessão ou
autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou
ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou
coletivos.
Observação: Intervenção no domínio econômico: Essa intervenção pode

ser de duas formas, direta e indireta.
 Exploração de atividade econômica direta:
Art. 173 da CF “Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a

exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida
quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante
interesse coletivo, conforme definidos em lei. § 1º A lei estabelecerá o
estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e
de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou
comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: I -
sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade;
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive
quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e
tributários; III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e
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alienações, observados os princípios da administração pública; IV - a

constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal,
com a participação de acionistas minoritários; V - os mandatos, a
avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores. §
2º As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão
gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado. § 3º A lei
regulamentará as relações da empresa pública com o Estado e a
sociedade[...].
Art. 177 da CF: Constituem monopólio da União: I - a pesquisa e a lavra

das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos; II
- a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro; III - a importação e
exportação dos produtos e derivados básicos resultantes das atividades
previstas nos incisos anteriores; IV - o transporte marítimo do petróleo
bruto de origem nacional ou de derivados básicos de petróleo produzidos
no País, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petróleo bruto,
seus derivados e gás natural de qualquer origem; V - a pesquisa, a lavra,
o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o comércio de
minérios e minerais nucleares e seus derivados, com exceção dos
radioisótopos cuja produção, comercialização e utilização poderão ser
autorizadas sob regime de permissão, conforme as alíneas b e c do inciso
XXIII do caput do art. 21 desta Constituição Federal [...].
 Exploração de atividade econômica indireta: Essa forma é a

regulação e fiscalização da atividade econômica.
.
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2. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO
2.1 Introdução
Expressão ampla que se refere tanto ao regime jurídico de direito

público quanto ao regime jurídico de direito privado, os quais a
Administração Pública pode se sujeitar.
Quando a Administração Pública atua com o regime jurídico de direito

público ela ostenta a qualidade de autoridade - poder público.
Posicionando-se verticalmente em relação ao destinatário.
Assim, a ordem jurídica reconhece poderes à Administração para que

ela possa realizar um fim (interesse público).
Toda vez que a Administração Pública precisar atuar na qualidade de

poder público precisará agir segundo o regime jurídico de direito
público.
No entanto, o Estado poderá descentralizar o exercício da atividade

administrativa, isto é, o Estado decide que não exercerá determinada
atividade administrativa, transferindo a outra pessoa o encargo.
Se o Estado descentralizar uma atividade, a qual exija poderes e

prerrogativas para seu desempenho, o regime jurídico será de direito
público.
As pessoas jurídicas de direito privado não pode exercer poder de

polícia.
Tal poder relaciona-se a uma atividade administrativa que requer, para

ser exercido, prerrogativas públicas.
A intervenção do Estado na propriedade também é uma atividade que

exige prerrogativas públicas. No entanto, em outras situações a
Administração Pública atua segundo o regime jurídico de direito
privado.
Atuando com tal regime, a relação tornar-se horizontal em relação ao

destinatário, pois a Administração perde poderes e prerrogativas – a
Administração não atua com autoridade.
Quando a Administração Pública atua segundo o regime jurídico de

direito privado? Quando a atividade a ser desempenhada não requerer
o exercício de prerrogativas públicas.
Exemplo: serviço público de educação, de saúde, de pesquisa, de

proteção à criança.
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Ao desempenhar o serviço público de educação a Administração

Pública precisará atuar como autoridade? Não.
Quando a Administração Pública atua segundo o regime jurídico de

direito público ou segundo o regime jurídico de direito privado?
Quando a lei assim o estabelecer. Professor citou o exemplo de uma

antiga Lei editada pela União, a qual instituiu o regime jurídico de
direito privado para Conselhos Profissionais. A Lei foi revogada em
razão do poder de polícia dos Conselhos (fiscalizar profissões).
Observação: Quando a Administração Pública atua segundo o regime

jurídico de direito privado sempre haverá a incidência de normas de
direito público, as quais derrogam parcialmente o regime jurídico de
direito privado, contudo tais normas de direito público não desnaturam
o regime jurídico – continua sendo predominantemente de direito
privado.
Exemplo:
Art. 62, § 3º, inciso I da Lei n. 8666/93 “Aplica-se o

disposto nos arts. 55 e 58 a 61 desta Lei e demais normas
gerais, no que couber: aos contratos de seguro, de
financiamento, de locação em que o Poder Público seja
locatário, e aos demais cujo conteúdo seja regido,
predominantemente, por norma de direito privado”.
2.2 Regime jurídico administrativo
A- Conceito: expressão doutrinária que se refere a um conjunto de

princípios e a um conjunto de regras que dá identidade ao Direito
Administrativo, cujos fundamentos são:
 Princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse

particular: se traduz em poderes reconhecidos à Administração.
 Princípio da indisponibilidade do interesse público: se traduz em

restrições/obrigações impostas à Administração.
O regime jurídico administrativo se traduz na dialética “poderes

limitações”/“prerrogativas-restrições”. Todo o Direito Administrativo é
construído a partir da citada dialética.
Celso Antônio Bandeira de Mello: “as pedras de toque do regime

jurídico administrativo são o princípio da supremacia do
interesse público e o princípio da indisponibilidade do
interesse público”.
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Assim, todos os institutos do Direito Administrativo sofrem a influência

dessas duas ideias principais – fundamentos dos poderes e das
restrições.
2.3 Princípios Constitucionais Expressos
2.3.1 Conceito
Os princípios Constitucionais Expressos são aqueles que estão

previstos no art. 37 da Constituição Federal.
Os quais são: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e

Eficiência.
2.3.2 Princípio da legalidade (ou juridicidade)
A- Conceito: atuar conforme a lei e o Direito (legalidade em sentido

amplo – juridicidade). A Administração deve cumprir a lei, os
regulamentos, as instruções. Enfim, deve cumprir todos os atos
normativos e agir conforme o Direito.
Segundo o Prof. Antônio Bandeira de Mello há situações excepcionais,

previstas na Constituição, que distorcem a legalidade: a) medida
provisória; b) estado de defesa; e c) estado de sítio.
O princípio da legalidade possui duas facetas:
 Supremacia da lei (vinculação negativa): A lei é superior a todos os

atos jurídicos;
 Reserva da lei (vinculação positiva): A atuação administrativa

depende de previsão legal, ou seja, a Administração Pública só faz o
que a lei determina.
B- Consequência: O administrador Público só pode atuar conforme a

lei, todas as suas atividades estão subordinadas aos comandos legais.
Diferentemente da Legalidade no âmbito dos particulares, onde o que

não está proibido está presumidamente permitido (art.5°, II da CF/88).
Segundo o Princípio da Legalidade Administrativa o

administrador somente está autorizado a agir quando existir
previa autorização legal.
C - Restrições constitucionais ao princípio da legalidade: Há

situações excepcionais, previstas na Constituição Federal, que
modificam a aplicação e a interpretação da legalidade.
18
Quais são as restrições constitucionais ao princípio da legalidade?

Medida Provisória, Estado de Defesa e Estado de Sítio.
Súmula 636 do STF “Não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao

princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha
rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão
recorrida”.
O STF entendeu que “Os princípios gerais regentes da

administração pública, previstos no art. 37, caput, da
Constituição, são invocáveis de referência à administração
de pessoal militar federal ou estadual, salvo no que tenha
explícita disciplina em atenção às peculiaridades do
serviço militar”.
2.3.3 Princípio da Impessoalidade
A- Conceito: a Administração Pública deve tratar todas as pessoas de

modo isonômico.
Os atos, programas, obras, serviços e campanhas desenvolvidos pela

autoridade não são atribuídos à pessoa da autoridade em razão da
teoria do órgão.
B- Consequência: A teoria do órgão traduz o princípio da

impessoalidade. Segundo a referida teoria o Estado é pessoa jurídica, a
qual se consubstancia em um sujeito de direitos e obrigações.
O Estado é composto por órgãos, os quais possuem atribuições fixadas

pela lei, mas executadas por agentes públicos. O ato praticado pelo
agente é, portanto, mera execução legal das atribuições fixadas pelo
órgão, isto é, o ato do agente não é do agente e, sim, imputado ao órgão
(imputação volitiva). Em suma, o ato é impessoal, pois não é imputado
ao agente, mas ao órgão que integra a pessoa jurídica.
Art. 37, §1 da CF/88 “A publicidade dos atos, programas,

obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter
caráter educativo, informativo ou de orientação social,
dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que
caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores
públicos”.
O Estado é uma pessoa jurídica, portanto, sujeito de direitos e

obrigações. Internamente, o Estado é formado por órgãos, cujas
atribuições são fixadas pela lei e exercidas pelo agente público, de modo
que o ato praticado pelo agente não é atribuído pelo agente, mas, sim,
imputado ao órgão, o qual integra a pessoa jurídica.
Art. 37, § 6º da CF/88 “As pessoas jurídicas de direito

público e as de direito privado prestadoras de serviços
19
públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa

qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.
Assim, o dano é causado pelo próprio Estado – o ato do agente é um ato

impessoal, pois não se refere à pessoa dele (consequentemente, não
responde).
O Princípio da Impessoalidade veda a promoção pessoal de agentes ou

autoridades públicas.
2.3.4 Princípio da Moralidade
A- Conceito: moralidade integra o patrimônio público – o conceito de

patrimônio público não é restrito ao contexto econômico.
Patrimônio público é o conjunto de bens e valores de titularidade do

Estado, ainda que os bens e valores não tenham conteúdo patrimonial.
Tanto é, que é possível o manejo de ação civil pública para proteger o

princípio da moralidade, ainda que não envolva dano patrimonial de
natureza econômica.
Art. 2º, §único, IV, da LEI 9.784/1.999 “Nos processos

administrativos serão observados, entre outros, os
critérios de: atuação segundo padrões éticos de probidade,
decoro e boa-fé”.
Segundo Prof. Matheus Carvalho “A noção de administração proba

está relacionada com a moralidade administrativa, que pode
ser entendida como um conjunto de regras extraídas da boa e
útil disciplina interna da administração, ou seja, é um
conjunto de valores que fixa um padrão de condutas, que
devem ser observados pela Administração, no sentido de que
ela atue com retidão de caráter, ética, honestidade,
decência, lealdade e com boa-fé no trato com o dinheiro
público. Não basta que as atividades da Administração
estejam de acordo com a Lei, essas atuações têm que ser
conduzidas com Lealdade, Ética e Probidade”.
Segundo o Ministro Celso de Melo “princípio da moralidade

administrativa – enquanto valor constitucional revestido de
caráter ético-jurídico – condiciona a legitimidade e a
validade dos atos estatais. A atividade estatal, qualquer
que seja o domínio institucional de sua incidência, está
necessariamente subordinada à observância de parâmetros
ético-jurídicos que se refletem na consagração
constitucional do princípio da moralidade administrativa.
Esse postulado fundamental, que rege a atuação do Poder
Público, confere substância e dá expressão a uma pauta de
20
valores éticos sobre os quais se funda a ordem positiva do

Estado”.
B- Consequência:
Quais são os instrumentos previsto nos direito positivo para

assegura a efetividade desse princípio?
 Ação de improbidade (Art. 37, § 4º, da CF) - Lei 8.429/1992;

 Ação popular (Art. 5º, LXXIII da CF) - Lei 4.717/1965;
 Ação civil pública (Art. 129, III da CF) - Lei 7.347/1985;
 Lei da Ficha Limpa - LC 64/1.990;
 Lei 12.846/2013 - Lei Anticorrupção.
Art.5°, LXXIII da CF/88 “qualquer cidadão é parte legítima

para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao
patrimônio público ou de entidade de que o Estado
participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e
ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo
comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da
sucumbência”.
2.3.5 Princípio da Publicidade
A- Conceito:
Segundo o Prof. Mateus Carvalho “Publicidade dos atos públicos

é a transparência no exercício da atividade administrativa.
A publicidade pode ser considerada como uma garantia de
controle. Vale ressaltar que a publicidade é um requisito
de eficácia dos atos administrativos. Salvo, nos assuntos
relativos a segurança nacional; certos interesses sociais,
ou de foro íntimo (privacidade – intimidade”.
Art. 5º, inc. XXXIII da CF/88 “Todos têm direito a receber

dos órgãos públicos informações de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão
prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade,
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à
segurança da sociedade e do Estado”.
B- Instrumentos previstos no direito positivo para assegurar a

efetividade desse princípio:
 Direito de Petição (Art. 5º, XXXIV, alínea “a” da CF/88);
 Direito de Certidão (Art. 5º, XXXIV, alínea “b” da CF/88);

21
 Mandado de Segurança Individual e Coletivo (Art. 5º, LXIX da CF/88

e LXX) e Lei 12.016/2009;
 Habeas Data (Art. 5º, LXXII da CF/88) - Lei 9.507/1997;
 LEI 12.527/2011 Lei de Acesso a Informação – Controle Social do

Poder.
E- Princípio da Eficiência: Foi inserido no texto constitucional com a

edição da Emenda Constitucional 19. Devido à busca por mudança no
paradigma da Administração Pública, isto é, busca a modificação da
forma como a Administração é gerida.
Busca-se romper com o modelo burocrático e formal de gerir a coisa

pública. Tal modelo (burocrático), focado no procedimento, na forma e
na legalidade estrita revelou-se caro, lento e ineficiente – a
administração esqueceu-se de dar resultados, e de maximizar recursos.
Assim, no contexto das modificações globais da década de 1990, há a

reforma do Estado brasileiro, a qual rompe com o modelo burocrático e
implanta o modelo de administração pública gerencial. Tal modelo é
focado no resultado, na qualidade e na eficiência – não significa que o
procedimento, a forma e a legalidade deixaram de ser importantes. No
entanto, tais características não são fins em si mesmas.
A EC n. 19/98 é a reforma que eleva ao nível constitucional toda essa

necessidade de mudança. A eficiência é o “slogan” da EC n. 19/98, a
qual é o ápice do movimento de reforma - positiva na Constituição a
ideia de uma administração gerencial focada no resultado e na
qualidade.
Exemplos: a estabilidade passou de dois para três anos – melhor

avaliação do servidor público; avaliação de desempenho; contrato de
gestão; subsídio.
Atenção: Porém, a Administração não pode, a pretexto de ser eficiente,

esquecer-se de observar os outros princípios.
Em meados da década de 90, a Administração pública passou por uma

revisão no papel governamental e iniciou-se a chamada Administração
Pública Pós-burocrática. Nesse contexto a reforma regencial teve como
objetivo focalizar as suas competências e capacidades em atividades
relacionadas à educação, à saúde e à previdência.
2.4 Princípios Implícitos
2.4.1 Princípio da Especialidade

22
Segundo Silvia Zanella de Pietro “quando o Estado cria uma pessoa

jurídica da administração pública indireta, essa pessoa
jurídica só poderá atuar dentro da área prevista na lei de
sua criação”.
A Fundação Nacional de Assistência ao Índio, presta serviço público de

assistência ao índio. A Fundação possui independência para agir e
atuar, mas é especializada na prestação de assistência ao índio.
O art. 237 Lei 6.404/1976 prevê que “A companhia de

Economia Mista somente poderá explorar os empreendimentos
ou exercer as atividades previstas na lei que autorizou a
sua constituição”.
O Banco do Brasil é uma sociedade de economia mista criada pela

União, para explorar atividades econômicas e financeiras. Portanto, o
Banco do Brasil somente poderá explorar atividades econômicas e
financeiras.
2.4.2 Princípio do controle ou tutela
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro “os entes federativos,

através de órgãos da administração direta exerce controle
sobre as pessoas jurídicas da administração indireta – não
há hierarquia, há controle; não há autotuela, há tutela;
não há subordinação, há vinculação”.
Art. 4°, § único do Dec. Lei n. 200/67 “A Administração Federal

compreende as entidades compreendidas na Administração
Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de
competência estiver enquadrada sua principal atividade”.
O Ministério da Educação exerce tutela sobre as autarquias federais

(Universidades federais); Ministério do Meio Ambiente exerce tutela
sobre o IBAMA; Ministério das Minas e Energia exerce tutela sobre a
Petrobrás; Ministério da Fazenda exerce tutela sobre o Banco do Brasil,
Caixa Econômica Federal e Casa da Moeda; Ministério das
Telecomunicações exerce tutela sobre os Correios e ANATEL.
C- Princípio da Autotutela: é o poder de revisão que o administrador

pública possui, para:
 Anular atos ilegais;
 Revogar atos inconvenientes.
 Rever a requerimento (direito constitucional de petição) ou de ofício.

.
23
Art. 53 da Lei n. 9.784/1999 “A Administração deve anular seus

próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e
pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos”.
Qualquer ato da Administração Pública que tiver o condão de repercutir

sobre a esfera de interesses do cidadão deverá ser precedido de prévio
procedimento em que se assegure ao interessado o efetivo exercício do
direito ao contraditório e à ampla defesa.
Em razão do principio da autotutela a administração pública pode

anular seus próprios atos, no entanto, na hipótese de revisão de
sanções ela nunca poderá ser reformada para prejudicar o interessado.
D- Poder Hierárquico: Esse princípio é inerente à função administrativa,

pois consiste na possibilidade de organizar e comandar a atuação estatal.
Trata-se de princípio próprio da função administrativa e dele decorrem

as seguintes prerrogativas:
 Editar atos normativos de efeitos apenas internos (ato geral e

abstrato);
 Dar ordens;
 Fiscalizar;
 Controlar e exercer poder de autotutela;
 Aplicar sanções em caso de infrações disciplinares;
 Delegar e avocar competências.
Administração pode delegar sua competência a órgão hierárquico

inferior ou a outro órgão ou entidade mesmo sem relação hierárquica.
Assim, a Lei previu a possibilidade de delegação dentro da relação
hierárquica (poder hierárquico) e fora da relação hierárquica (não é
poder hierárquico).
Art. 12 da Lei n. 9.784/99 “Um órgão administrativo e seu

titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar
parte da sua competência a outros órgãos ou titulares,
ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente
subordinados, quando for conveniente, em razão de
circunstâncias de índole técnica, social, econômica,
jurídica ou territorial. Parágrafo único. O disposto no
24
caput deste artigo aplica-se à delegação de competência dos

órgãos colegiados aos respectivos presidentes”.
Art. 15 da Lei9.784/99 “Será permitida, em caráter

excepcional e por motivos relevantes devidamente
justificados, a avocação temporária de competência
atribuída a órgão hierarquicamente inferior”.
Avocar é chamar o exercício de uma competência fixada por lei para

outro. No entanto, o artigo citado acima exige relação hierárquica.
E- Princípio da Continuidade dos Serviços Públicos: Em suma, o

serviço público não pode parar. No entanto, há hipóteses legítimas de
interrupção (que não configuram descontinuidade), as quais são:
emergência e ordem técnica.
Art. 6, § 3º da Lei 8.987/1995 “Não se caracteriza como

descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de
emergência ou após prévio aviso, quando: I - motivada por
razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e,
II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse
da coletividade”.
O STJ entendeu que “é legítimo o corte no fornecimento de

serviços públicos essenciais quando inadimplente o usuário,
desde que precedido de notificação”.
Exemplo: O corte de água, precedido de notificação, em razão da

inadimplência.
Atenção: É importante ressaltar que o direito de greve é assegurado aos

servidores públicos, no entanto, em razão da inexistência de lei
especifica, é aplicada a lei de greve geral.
F- Princípio da Razoabilidade e proporcionalidade: Toda conduta

razoável é proporcional. Por esse motivo, o STF aplica os dois institutos
como se fossem um só (fungibilidade dos princípios).
Entretanto, a proporcionalidade integra a razoabilidade, mas elas não

são expressões sinônimas.
 Proporcionalidade: é adequação entre meios e fins. A introdução do

referido princípio foi influenciada pelo Direito Alemão, Partindo da
premissa de que, se o Estado Alemão era um Estado de Direito, ele
não seria um Estado arbitrário, excessivo;
 Razoabilidade: é, toda conduta razoável deve ser proporcional. A

introdução do referido princípio foi influenciada pelo Direito Norte
Americano - A partir da cláusula do devido processo legal
substantivo.
25
Atenção: A razoabilidade é algo maior. Traduz um comportamento

dentro de um padrão de normalidade.
Art. 2º, § único, VI, LEI 9.784/1.999 “adequação entre meios e

fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e
sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias
ao atendimento do interesse público”.
Art. 21 da LINDB “A decisão que, nas esferas administrativa,

controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato,
contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá
indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e
administrativas. Parágrafo único. A decisão a que se refere
o caput deste artigo deverá, quando for o caso, indicar as
condições para que a regularização ocorra de modo
proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses
gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou
perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam
anormais ou excessivos”.
G- Princípio da Motivação: Em regra, a Administração Pública deve

enunciar as razões que a levaram a expedir um determinado ato.
Art. 50 da Lei 9.784/99 “Os atos administrativos deverão

ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos
jurídicos, quando: I - neguem, limitem ou afetem direitos
ou interesses; II - imponham ou agravem deveres, encargos
ou sanções; III - decidam processos administrativos de
concurso ou seleção pública; IV - dispensem ou declarem a
inexigibilidade de processo licitatório; V - decidam
recursos administrativos; VI - decorram de reexame de
ofício; VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada
sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos,
propostas e relatórios oficiais; (exceto Súmula Vinculante
e decisões com efeitos erga omnes) VIII - importem
anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato
administrativo”.
 Motivo: é a razão de fato ou de direito que autorizou ou determinou

a prática de um ato.
 Motivação: se trata da exigência de explicitação, de enunciação dos

motivos.
 Exceção ao Princípio da Motivação: A Exoneração ad nutum, que é

utilizada para “dispensar” os ocupantes de cargo em comissão,
prescinde de motivação. Entretanto, se a Administração motivar ato
que poderia não ser motivado, estará vinculada aos motivos que
explicitou.
26
Segundo a Teoria dos Motivos Determinantes “os motivos vinculam

todo o ato, e se não forem respeitados, o ato poderá ser apreciado
pelo Judiciário”.
Exemplos:
 Agente destituído por improbidade, esta deverá ser provada;
 A suspensão da nomeação e posse de Alexandre Ramagem Rodrigues

para o cargo de Diretor-Geral da Polícia Federal. "Em inobservância
aos princípios constitucionais da impessoalidade, da moralidade e do
interesse público". O desvio de finalidade ocorre quando um ato do poder
público não atende os princípios que deveria obedecer.
H- Princípio da Segurança jurídica, proteção à confiança e boa-fé:
Art. 2º, § único da Lei n. 9.784/99 “Nos processos

administrativos serão observados, entre outros, os
critérios de: - interpretação da norma administrativa da
forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que
se dirige, vedada aplicação retroativa de nova
interpretação”.
AULA 3
27
3. PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
3.1 Introdução
3.1.1 Conceito
São prerrogativas que a ordem jurídica reconhece em favor da

Administração Pública como instrumentos para garantir a supremacia
do interesse público e a preservação do bem comum.
A doutrina enfatiza o caráter instrumental dos poderes da

administração para diferenciar os poderes administrativos dos poderes
constitucionais.
Os poderes constitucionais (Executivo, Legislativo e Judiciário) são

poderes de natureza orgânica – constituem a estrutura orgânica do
Estado.
Os poderes administrativos tem natureza instrumental, pois são

instrumentos/meios para a realização do interesse público.
3.1.2 Fundamento
Qual o fundamento dos poderes administrativos? O princípio da

supremacia do interesse público sobre o interesse privado.
 Interesse público primário: é o bem comum;
Exemplo: aplicação de multa com a finalidade pedagógica

(disciplina/educativa).
 Interesse público secundário: é o interesse do Estado enquanto

pessoa jurídica.
Se o Estado é pessoa jurídica, o Estado é sujeito de direitos e obrigações

e, enquanto sujeito de direitos e obrigações, o Estado possui seus
próprios interesses.
O interesse do Estado enquanto pessoa jurídica é legítimo – vedado

atuar exclusivamente na defesa do seu interesse (interesse secundário
dissociado do interesse primário).
Exemplo: o ato administrativo multa, é ato administrativo cuja

finalidade é punir e educar.
A multa não tem finalidade arrecadatória, pois o ato com finalidade

arrecadatória é o tributo. “Indústria da multa” (finalidade
arrecadatória): administração está defendendo seu interesse secundário
(dissociado do bem comum).
28
3.1.3 Uso e abuso de poder
A ordem jurídica impõe à Administração o dever de garantir o bem

comum. Para isso, a ordem jurídica reconhece à Administração poderes
e prerrogativas.
No entanto, a Administração deve usar seus poderes e suas

prerrogativas de acordo com a lei e o Direito (princípio da legalidade) –
exercício legal e legítimo dos poderes e prerrogativas.
Art. 78, § único do CTN “Considera-se regular o exercício

do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão
competente nos limites da lei aplicável, com observância do
processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha
como discricionária, sem abuso ou desvio de poder”.
O conceito acima define os limites de uma atuação legal no exercício de

qualquer dos poderes administrativos, embora o dispositivo trate tão
somente do poder de polícia.
 Abuso de poder: é o exercício ilegal/arbitrário de um poder –

Administração utilizando-se de suas prerrogativas em
desconformidade com a legalidade. O abuso de poder comporta duas
espécies: excesso de poder e Desvio de poder (desvio de finalidade).
 Excesso de poder: ocorre quando a autoridade pratica um ato

exorbitando suas atribuições legais.
 Desvio de poder: e verifica quando o agente pratica o ato visando a

fim diverso daquele previsto, explicita ou implicitamente, na regra de
competência.
Observação: Os atos presumem-se legais e legítimos. Com base nessa

presunção, o ato administrativo, mesmo ilegal, produz todos os efeitos
como se válido fosse até a presunção ser afastada. É preciso provar que
o ato foi praticado com excesso ou desvio.
3.2 Poderes Administrativos em Espécie
3.2.1 Poder Vinculado e Discricionário
A- Poder Vinculado: A lei não reconhece à Administração Pública

liberdade para decidir. No poder vinculado, a decisão é legislativa. O
legislador decide – positiva na norma – de modo a não deixar qualquer
margem decisória para a Administração, a qual, diante do caso
concreto, se limitará a aplicar a lei.
Exemplo: ato administração de licença – ato administrativo vinculado.

29
Segundo Hely Lopes Meirelles “o poder vinculado é aquele que a

lei confere à administração pública para prática de ato de
sua competência, determinando os elementos e requisitos
necessários a sua formalização”.
B- Poder Discricionário: lei reconhece à Administração Pública

liberdade para decidir, a partir de critérios de oportunidade e
conveniência (mérito). No poder discricionário, a decisão é
administrativa, pois, por motivos legislativos, o legislador entende que a
melhor decisão será tomada por quem aplica a lei e não por quem
elabora a elabora.
Exemplo: autorizações – atos administrativos discricionários (portar

armar, exercer atividade profissional, utilizar bem público).
Observação: A doutrina atual não concorda com essa classificação

entendendo que não existe um poder vinculado e um poder
discricionário como poderes autônomos. Na verdade, existe vinculação e
discricionariedade que são, na verdade, características de outros
poderes ou competências. Nesse sentido, Maria Sylvia Di Pietro.
Exemplo: o poder de polícia tem a característica de ser discricionário; o

poder disciplinar tem a característica de ser discricionário; certas
competências tem a característica de serem exercidas com
discricionariedade ou vinculação.
3.2.2 Poder Disciplinar
A- Conceito: É o poder da Administração Pública para apurar infrações

e aplicar penalidades em relação àqueles sujeitos à disciplina interna da
Administração, servidores ou não.
O poder disciplinar não alcança a coletividade como um todo, mas um

grupo restrito de indivíduos (aqueles que mantêm com a Administração
um vínculo/relação jurídica especial de sujeição/subordinação). Em
suma, o critério não é ser servidor público, mas estar sujeito à
autoridade administrativa.
Exemplo: aluno de uma escola pública.
Qual é a diferença entre o poder de polícia e o poder disciplinar? O

poder de polícia alcança a coletividade como um todo, pois se baseia na
autoridade geral do Estado. O poder disciplinar se fundamenta na
relação específica que um grupo de pessoas mantém com a
Administração.
Observação: segundo José dos Santos Carvalho Filho, não existe poder
disciplinar. Existe disciplina, o qual é um fato administrativo.
30
Qual é a principal característica do poder disciplinar?

discricionariedade.
O poder disciplinar é o poder da Administração Pública para apurar

infrações bem como para aplicar penalidades.
O poder de apurar e o poder de investigar são discricionários? Não.

Os poderes da Administração são poderes-deveres. Se há indício de
ilegalidade, a Administração tem o poder-dever de investigar. Portanto,
o poder disciplinar (apurar) é poder vinculado.
Quanto à aplicação de penalidades? Depende de previsão legal. Pois a

a lei pode fixar a penalidade cabível ou fixar mais de uma penalidade
cabível. Se a lei fixa apenas uma penalidade possível, o poder
disciplinar (aplicar) é vinculado. Se a lei fixa mais de uma penalidade
possível, o poder disciplinar (aplicar) é discricionário.
Em suma, no poder disciplinar a discricionariedade não está na escolha

entre investigar e não investigar. A discricionariedade está no modo de
aplicar a penalidade quando a lei não fixar um único modo.
B- Meios de exercício do poder disciplinar em face de servidores

públicos: é a sindicância e o processo administrativo disciplinar.
 Sindicância: é o procedimento administrativo que tem a finalidade

de apurar a autoria e a materialidade da infração disciplinar.
A sindicância como preliminar de processo administrativo e instaurado

quando a infração não estiver suficientemente caracterizada ou definida
a autoria ou quando não for obrigatório o processo administrativo.
 Processo Administrativo Disciplinar: e instaurado quando a falta

disciplinar, por sua natureza, possa determinar a pena de demissão
ou a cassação de aposentadoria ou disponibilidade.
Súmula Vinculante 5 ““A falta de defesa técnica por

advogado no processo administrativo disciplinar não ofende
a Constituição”
C- Verdade sabida: a autoridade competente para punir toma

conhecimento direto e imediato do fato e sente-se capaz de decidir.
Praticando o ato punitivo, ela deixa de instruir o processo
administrativo, deixa de observar o princípio do contraditório e da
ampla defesa e do devido processo legal.
A verdade sabida é um instituto que viola os princípios constitucionais,

logo, toda punição que resultar de sua aplicação será considerada nula,
pois é inconstitucional.
31
3.2.3 Poder Hierárquico
A- Conceito: É o poder da Administração Pública para distribuir e

escalonar as funções dos seus órgãos, ordenar e rever os atos dos seus
agentes, estabelecendo a relação de subordinação entre os servidores do
seu quadro de pessoal. Em outras palavras, é o poder da Administração
para ordenar a atividade administrativa.
É o poder da Administração Pública para distribuir e escalonar as

funções dos seus órgãos, ordenar e rever os atos dos seus agentes,
estabelecendo a relação de subordinação entre os servidores do seu
quadro de pessoal. Em outras palavras, é o poder da Administração
para ordenar a atividade administrativa.
B- Consequência: O administrador público pode expedir atos

normativos que produzem efeitos internos, expedir ordens de serviço,
fiscalizar, aplicar sanções disciplinares (quando cometidas), delegar e
avocar competência.
A hierarquia e os poderes hierárquicos constituem uma realidade

interna. Portanto, existe apenas no interior de uma mesma pessoa.
Assim, não há hierarquia entre pessoas diferentes. No entanto, mesmo

internamente, existem órgãos que, em razão de suas atribuições
institucionais, não se submetem à relação hierárquica.
Atenção: O poder de revisão, realizado por meio da autotutela, não

pode ser realizado pela autoridade que decidiu anteriormente.
Art. 12 da Lei n. 9.784/99 “Um órgão administrativo e seu

titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar
parte da sua competência a outros órgãos ou titulares,
ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente
subordinados, quando for conveniente, em razão de
circunstâncias de índole técnica, social, econômica,
jurídica ou territorial. Parágrafo único. O disposto no
caput deste artigo aplica-se à
delegação de competência dos órgãos colegiados aos
respectivos presidentes”.
Art. 13 da Lei 9.784/99 “Não podem ser objeto de delegação: I -

a edição de atos de caráter normativo; II - a decisão de
recursos administrativos; III - as matérias de competência
exclusiva do órgão ou autoridade”.
Art. 15 da Lei 9.784/99 “Será permitida, em caráter excepcional

e por motivos relevantes devidamente justificados, a
avocação temporária de competência atribuída a órgão
hierarquicamente inferior”.
32
3.2.4 Poder Regulamentar
A- Conceito: é o poder da Administração Pública direta ou indireta

para editar atos administrativos normativos (conteúdo geral e abstrato).
Exemplo: regulamentos, portarias, resoluções, instruções normativas.
Observação: decreto é a forma de todos os atos do Chefe do Poder

Executivo – tanto o ato de conteúdo geral ou abstrato quanto o ato de
conteúdo individual e concreto.
B- Espécies de Regulamento:
 Regulamento executivo ou de execução: é o regulamento que

explica a lei para tornar viável a execução da lei.
 Regulamento autônomo ou independente: é o regulamento que

disciplina relação jurídica não tratada em lei.
 Regulamento autônomo jurídico: é o regulamento que alcança

terceiros estranhos à estrutura administrativa – impõe encargos a
terceiros. Trata-se de um ato extroverso.
 Regulamento autônomo administrativo: é o regulamento que trata

apenas sobre matéria organizativa, isto é, relacionado à organização
interna da Administração. Trata-se de um ato introverso.
O Professor Celso Antônio Bandeira de Mello aduz que não há

regulamento autônomo em razão do princípio da legalidade.
A Professora Maria Sylvia di Pietro aduz que o Chefe do Poder Executivo

Federal somente pode expedir decreto para determinar a organização e
funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento
de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos e para extinção
de funções ou cargos públicos, quando vagos.
Atenção: O regulamento autônomo pode ser objeto de controle abstrato

de constitucionalidade.
C- Deslegalização: Consiste na possibilidade do Poder Legislativo,

através de lei, transferir para a Administração Pública a competência
para editar normas sobre assuntos cuja complexidade e velocidade de
transformação exigem uma nova dinâmica normativa que possibilite,
inclusive, o exercício de discricionariedade técnica (decisão
administrativa baseada em critérios técnicos e não tão somente na
conveniência e oportunidade).
33
A lei que promove a deslegalização deve definir os parâmetros dentro

dos quais a Administração deve atuar. A deslegalização surge como
instrumento de atuação para as agências reguladoras.
3.2.5 Poder de Polícia
A- Conceito: é o poder do Estado (legislando e administrando) de

limitar direitos individuais em prol do bem estar coletivo.
Art. 78 do Código Tributário Nacional “Considera-se poder

de polícia atividade da administração pública que,
limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade,
regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de
interesse público concernente à segurança, à higiene, à
ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado,
ao exercício de atividades econômicas dependentes de
concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade
pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos
individuais ou coletivos”.
O poder de polícia é a atividade administrativa fundada em atos de

supremacia geral que consiste em limitar, condicionar, restringir
exercício de direito individual relacionado à liberdade e à propriedade
para impedir comportamentos antissociais. Manifesta-se tanto através
de atos gerais quanto através de atos individuais de forma ou
preventiva ou repressiva ou fiscalizadora podendo impor aos
administrados obrigação de fazer, não fazer ou suportar.
B- Desdobramentos do Poder de Polícia:
 Atos legislativos: Leis que limitam direitos individuais em prol do

bem comum;
 Atos administrativos de consentimento: São atos administrativos

de polícia que consistem em aferir se o administrado preenche os
requisitos da lei para exercer o direito;
 Atos administrativos de fiscalização: São atos administrativos de

polícia que consistem em verificar se o administrador exerce o direito
conforme a lei;
 Atos administrativos de sanção: São atos administrativos de

polícia que consistem em punir quem descumpre a lei.
C- Características do Poder de Polícia:
 Discricionariedade: a discricionariedade não está na escolha entre

exercer e não exercer o poder de polícia (poder dever de exercer o
poder de polícia), mas no modo como o poder de polícia é exercido
quando a lei não indica um único modo.
34
 Coercibilidade: o poder de polícia é coercitivo, ou seja, parte de uma

autoridade e impõem obrigações ao destinatário.
 Autoexecutoriedade: em regra, o ato de polícia pode ser praticado

sem ordem judicial.
 Indelegabilidade: o exercício do poder de polícia não pode ser

transferido para quem atua segundo regime jurídico de direito
privado.
O exercício do poder de polícia exige prerrogativas públicas (compatíveis

dentro de um regime jurídico de direito público).
D- Prescrição administrativa: é perda do poder da Administração para

exercer seu poder de polícia. A definição do prazo de exercício do poder
de polícia é de competência de cada ente (União, Estados, DF e
Municípios).
Art. 1 da Lei 9.873/99 “Prescreve em cinco anos a ação

punitiva da Administração Pública Federal, direta e
indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando
apurar infração à legislação em vigor, contados da data da
prática do ato ou, no caso de infração permanente ou
continuada, do dia em que tiver cessado”.
A prescrição administrativa começa a contar do dia em que a

Administração tomou conhecimento do fato.
35
4. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
4.1 Introdução
A- Administração Pública:
• Sentido objetiva: atividade administrativa;
• Sentido subjetivo: sujeitos encarregados de exercer a atividade

administrativa.
A matéria “organização administrativa” estuda os dois sentidos.
4.2 Formas de prestação da atividade administrativa
4.2.1 Introdução
O Estado, pessoa jurídica de direito público interno, exerce atividades

essenciais à coletividade e ao próprio Estado (legisla, julga, administra e
governa).
 Concentrar e desconcentrar: consiste em reunir ou repartir

competências entre órgãos de uma mesma pessoa.
 Centralização: o Estado presta a atividade administrativa por ele

próprio através de órgãos internos;
 Descentralização: o Estado transfere para outra pessoa o encargo

de exercer a atividade administrativa. A descentralização pressupõe
pluralidade de pessoas.
4.2.2 Formas de descentralização
A- Descentralização geográfica ou territorial: O Estado cria uma

pessoa jurídica de direito público, concedendo a ela capacidade
administrativa.
Atenção: A pessoa criada poderá exercer todas as atividades

administrativas que o Estado pode exercer (capacidade administrativa
genérica).
Para Maria Sylvia di Pietro, os Territórios previstos na Constituição

podem se encaixar nessa modalidade de descentralização.
José dos Santos Carvalho Filho entende que “não existe

descentralização geográfica no Direito brasileiro. Pois o território com
mais de cem mil habitantes é composto de Câmara Territorial, com
36
atribuições legislativas, e a descentralização geográfica é meramente

administrativa”.
B- Descentralização técnica, por serviços ou funcional:
O Estado descentraliza para pessoa jurídica criada por ele, concedendo

a ela personalidade jurídica de direito público ou de direito privado, a
partir da atividade que a Administração pretende descentralizar:
• Direito Público: atividade que depende prerrogativas públicas.
Exemplo: autarquia.
• Direito Privado: atividade que não depende de prerrogativas públicas.
Exemplo: FUNAI.
À pessoa jurídica criada é transferida a titularidade e a execução da

atividade administrativa, atribuindo a ela uma capacidade
administrativa específica.
A capacidade administrativa específica é uma decorrência do princípio

da especialidade: a pessoa jurídica exerce apenas a atividade para a
qual foi incumbida.
Exemplo: IBAMA (exercício do poder de polícia).
A criação das pessoas jurídicas da Administração indireta se encaixam

nessa forma de descentralização (autarquias, fundações públicas).
C-Descentralização por colaboração ou delegação:
O Estado não cria nenhuma pessoa, transferindo para quem já existe

apenas a execução da atividade administrativa. A transferência é
realizada por meio de um contrato administrativo ou ato unilateral. Os
contratos de concessão ou permissão de serviços públicos e atos de
autorização se encaixam nessa forma de descentralização.
Para José dos Santos Carvalho Filho, quando o Estado descentraliza a

atividade administrativa, ele nunca transfere a titularidade, mas
somente a execução. Fundamentos:
• O Estado exerce tutela, controle e supervisão sobre elas;
• O Estado pode extinguir a pessoa a qualquer momento.
O prof. Hely Lopes Meirelles, entende que “quando o Estado

descentraliza, ele poderá proceder por meio de outorga ou delegação”:
37
• Outorga: transfere a titularidade e a execução;
• Delegação: transfere a execução.
Para José dos Santos, quando o Estado descentraliza, ele nunca

transfere a titularidade. Logo, a única forma de descentralização é a
delegação, a qual pode ocorrer de duas formas:
• Por lei (delegação legal): autarquias, fundações, empresas públicas e

sociedades de economia mista;
• Negocial.
Urge salientar que na delegação “o Estado transfere execução da

atividade administrativa para uma pessoa que já existe”.
4.2.3 Formas de delegação
A- Concessão comum: Na concessão comum (serviço público ou obra

pública) o contratado pelo Poder Público assume a execução da
atividade administrativa descentralizada por sua conta e risco,
remunerando-se pela tarifa que cobra do usuário do serviço.
A competência para conceder depende da análise das competências

constitucionais de cada ente federativo.
 Concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita

pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de
concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que
demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e
por prazo determinado;
 Concessão de serviço público precedida da execução de obra

pública: a construção, total ou parcial, conservação, reforma,
ampliação ou melhoramento de quaisquer obras de interesse
público, delegada pelo poder concedente, mediante licitação, na
modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de
empresas que demonstre capacidade para a sua realização, por sua
conta e risco, de forma que o investimento da concessionária seja
remunerado e amortizado mediante a exploração do serviço ou da
obra por prazo determinado.
 Sujeitos do contrato:
 Poder Concedente: Estado (União, Estados, DF e Municípios);
 Concessionária: Pessoa jurídica ou consórcio de empresas;

38
 Usuário do serviço público:

Entre o poder concedente e a pessoa jurídica trava-se o contrato de
concessão comum, mediante licitação na modalidade concorrência. Já a
pessoa jurídica presta o serviço público para o usuário, o qual pagará
por ele – o poder concedente não tem nenhuma responsabilidade
quanto ao pagamento.
B- Concessão especial:
Art. 1 da Lei n. 11.079/04 “Esta Lei institui normas gerais

para licitação e contratação de parceria público-privada no
âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios. Parágrafo único. Esta Lei aplica-
se aos órgãos da administração pública direta dos Poderes
Executivo e Legislativo, aos fundos especiais, às
autarquias, às fundações públicas, às empresas públicas, às
sociedades de economia mista e às demais entidades
controladas direta ou indiretamente pela União, Estados,
Distrito Federal e Municípios”.
Atenção: O Poder Judiciário pode descentralizar a atividade
administrativa que lhe é atípica. No entanto ele não pode utilizar a
Parceira Público Privada como forma de descentralização.
Art. 2 da Lei n. 11.079/04 “Parceria público-privada é o

contrato administrativo de concessão, na modalidade
patrocinada ou administrativa.§ 1º Concessão patrocinada é
a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de
que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995,
quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos
usuários contraprestação pecuniária do parceiro público ao
parceiro privado. § 2º: Concessão administrativa é o
contrato de prestação de serviços de que a Administração
Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que
envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de
bens”.
A Parceria Pública Privada patrocinada é a concessão comum da Lei n.

8.987/95, de serviço público ou de obra pública, quando, além da tarifa
paga pelo usuário ao parceiro privado, há uma contraprestação
pecuniária, do parceiro público ao parceiro privado.
Exemplo: a pessoa jurídica constrói um presídio e o administra, sendo

remunerada pelo parceiro privado.
Atividades que requeiram regime jurídico de direito público são

indelegáveis. O pode de polícia, poder jurisdicional e poder
regulamentar jamais poderão ser delegados.
39
Art. 2º, § 4º da Lei n. 11.079/04 “É vedada a celebração de

contrato de parceria público-privada: I - cujo valor do
contrato seja inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de
reais); (Redação dada pela Lei nº 13.529, de 2017) II –
cujo período de prestação do serviço seja inferior a 5
(cinco) anos [máximo 35 anos, já com prorrogações]; ou III
– que tenha como objeto único o fornecimento de mão-de-
obra, o fornecimento e instalação de equipamentos ou a
execução de obra pública”.
C- Permissão de serviços públicos:
Na permissão de serviço público: a delegação, a título precário,

mediante licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder
concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para
seu desempenho, por sua conta e risco (Art. 2º, IV da Lei n. 8.987/95).
Art. 40 da Lei n. 8.987/95 “A permissão de serviço público será

formalizada mediante contrato de adesão, que observará os termos
desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitação,
inclusive quanto à precariedade e à revogabilidade unilateral do
contrato pelo poder concedente. Parágrafo único. Aplica-se às
permissões o disposto nesta Lei”.
Na permissão o Estado delega o serviço a uma pessoa, física ou jurídica,

que já existe, mediante licitação, que demonstre condição de executar o
contrato, por sua conta e risco e por prazo determinado.
O contrato de permissão será formalizado através de um contrato de

adesão que tratará, entre outras coisas, sobre a sua precariedade
(revogabilidade unilateral sem direito à indenização).
c) Autorização de serviços públicos: é um ato unilateral,

discricionário, oneroso ou gratuito e precário, pelo qual é facultada ao
interessado a execução de um serviço público, no predominante
interesse de quem solicitou a autorização.
Exemplo: solicitação de autorização à ANATEL para transmitir ondas

de rádio amador.
4.3 Administração Pública Direta
4.3.1 Introdução
A Administração Pública Direta é formada por órgãos criados ou

extintos por lei.
A- Conceito de Administração Pública Direta: A Administração

Pública Direta é formada por órgãos criados ou extintos por lei.
40
 Em sentido amplo: todos os órgãos de todos os Poderes

encarregados de realizar de forma típica ou atípica a atividade
administrativa.
 Em sentido estrito: órgãos que integram a estrutura do Poder

Executivo.
Art. 37 da CF/88“A administração pública direta e indireta
de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência [...]”.
B- Teoria do órgão:
O Estado é uma pessoa jurídica de direito público dotada de autonomia

política e que exerce funções essenciais à coletividade e ao próprio
Estado.
Embora o Estado seja uma pessoa jurídica (sujeito de direitos e

obrigações), ele é um ser inanimado. Portanto, o Estado não é capaz de
declarar, por si próprio, a sua vontade. Assim, ele depende de pessoas
naturais, denominadas agentes públicos.
Portanto, o Estado é um ser inanimado e se ele declara a sua vontade

através de agentes públicos.
Qual a natureza jurídica da relação estabelecida entre o Estado

(pessoa jurídica) e o agente público que declara a vontade do
Estado?
1ª Corrente: Segundo a Teoria do Mandato quando o agente público

declara a vontade do Estado, ele atua na qualidade de mandatário do
Estado.
Contudo, a teoria do mandato carecia de alguns esclarecimentos,

especialmente aquele relacionado aos atos praticados com excesso de
poder, causadores de danos a terceiros. Pois o mandante não responde
por atos ilegais do mandatário. Portanto, a explicação tornava o Estado
irresponsável por uma série de atos praticados.
2ª Corrente: Segunda a Teoria do Órgão o Estado declara sua vontade

através de órgãos internos, cujas atribuições são fixadas pela lei, mas
executadas por agentes púbicos, de modo que o ato praticado pelo
agente seria imputado ao órgão, que integra a pessoa jurídica.
Portanto, o Estado é uma pessoa jurídica internamente composta por
órgãos (centros especializados de atribuições ou competências) e o
agente público exerce função pública, de modo que seu ato é mera
execução das atribuições legais fixadas para o órgão.
41
Ademais, a materialização da teoria do órgão pode ser constatada no

Art. 37, § 1º e 6º da CF/88.
Art. 37, § 1º da CF/88 “A publicidade dos atos, programas,

obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter
caráter educativo, informativo ou de orientação social,
dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que
caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores
públicos”.

4.3.2 Órgãos Públicos
A- Conceito: Órgão público é um conjunto de atribuições ou

competências que existe dentro de uma pessoa. Ademais, o órgão
público é resultado da desconcentração administrativa.
Segundo o §2º do Art. 1 da Lei n. 9.784/99 “Para os fins

desta Lei, consideram-se: órgão - a unidade de atuação
integrante da estrutura da Administração direta e da
estrutura da Administração indireta”.
B- Criação e extinção de órgãos públicos: A criação de órgãos é

resultado da desconcentração e a extinção resultado da concentração.
Logo, para desconcentrar ou concentrar é necessário uma lei específica.
O Presidente da República possui competência privativa para dispor,

mediante decreto, sobre organização e funcionamento da administração
federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou
extinção de órgãos públicos e a extinção de funções ou cargos públicos,
quando vagos.
C- Característica dos órgãos públicos:
 Personalidade jurídica: Os órgãos públicos não tem personalidade

jurídica. Quem tem personalidade jurídica é a pessoa jurídica, de
cuja estrutura o órgão faça parte.
Segundo a Instrução Normativa da Receita Federal do Brasil de n. 1.634

os órgãos públicos de qualquer dos Poderes da União, dos estados, do
Distrito Federal e dos municípios, são obrigados a se inscreverem no
CNPJ se constituírem unidades gestoras de orçamento.
42
A personalidade jurídica não guarda relação com o CNPJ, porque se

trata de um cadastro meramente fiscal.
 Capacidade processual: Por não possuírem personalidade jurídica,

em regra, os órgãos também não têm capacidade processual. Mas,
excepcionalmente, podem possuí-la, desde que existe expressão
previsão legal atribuindo capacidade processual.
Segundo o Código do Consumidor o Ministério Público da União, dos

Estados, e do Distrito Federal possuem capacidade processual para
defender os interesses dos consumidores em juízo individualmente, ou
a título coletivo.
Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário podem ter quadro próprio
de procuradores, os quais poderão postular em juízo para defender as
prerrogativas institucionais destes órgãos.
 Capacidade contratual: Em regra, órgãos públicos não possuem

capacidade contratual. A parte do contrato, sujeito de direitos e
obrigações, é a pessoa jurídica, de cuja estrutura o órgão faça parte.
Exceto para a realização do contrato de gestão.
Art. 37, § 8º da CF/88 “A autonomia gerencial, orçamentária

e financeira dos órgãos e entidades da administração direta
e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser
firmado entre seus administradores e o poder público, que
tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o
órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: I - o prazo
de duração do contrato; II - os controles e critérios de
avaliação de desempenho, direitos, obrigações e
responsabilidade dos dirigentes; III - a remuneração do
pessoal”.
O órgão, através de seu dirigente, celebra contra de gestão com a União,

Estado ou Município para ampliar sua autonomia.
4.3.3 Classificação dos órgãos públicos
A- Quanto à esfera de atuação:
• Centrais: exercem atribuições em todo o território nacional, estadual

ou municipal, como os Ministérios, as Secretarias de Estado e as de
Município.
• Locais: atuam sobre uma parte do território, como as Delegacias

Regionais da Receita Federal, as Delegacias de Polícia, os Postos de
Saúde.
B- Quanto à posição estatal:

43
• Independentes: originários da Constituição e representativos dos três

Poderes do Estado, sem qualquer subordinação hierárquica ou
funcional, e sujeitos apenas aos controles constitucionais de um sobre o
outro. Suas atribuições são exercidas por agentes políticos. Entram
nessa categoria as Casas Legislativas, a Chefia do Executivo e os
Tribunais.
• Autônomos: localizam-se na cúpula da Administração, subordinados

diretamente à chefia dos órgãos independentes; gozam de autonomia
administrativa, financeira e técnica e participam das decisões
governamentais. Entram nessa categoria os Ministérios, as Secretarias
de Estado e de Município, o Serviço Nacional de Informações e o
Ministério Público.
• Superiores: são órgãos de direção, controle e comando, mas sujeitos à

subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia; não gozam de
autonomia administrativa nem financeira. Incluem-se nessa categoria
órgãos com variadas denominações, como Departamentos,
Coordenadorias, Divisões, Gabinetes.
• Subalternos: são os que se acham subordinados hierarquicamente a

órgãos superiores de decisão, exercendo principalmente funções de
execução, como as realizadas por seções de expediente, de pessoal, de
material, de portaria, zeladoria etc.
C- Quanto à posição estrutura:
• Simples ou unitários: constituídos por um único centro de

atribuições, sem subdivisões internas, como ocorre com as seções
integradas em órgãos maiores.
• Compostos: constituídos por vários outros órgãos, como acontece

com os Ministérios, as Secretarias de Estado, que compreendem vários
outros, até chegar aos órgãos unitários, em que não existem mais
divisões.
B- Quanto à composição:
• Singulares: quando integrados por um único agente. A Presidência da

República e a Diretoria de uma escola são exemplos de órgãos
singulares.
• Coletivos: quando integrados por vários agentes. Tribunal de

Impostos e Taxas é exemplo de órgão colegiado.
D- Quanto às funções:
44
• Ativos: têm por função primordial o desenvolvimento de uma

administração ativa.
• Consultivos: Têm por função primordial o desenvolvimento de uma

atividade consultiva.
• De controle: têm por função primordial o desenvolvimento de uma

atividade de controle sobre outros órgãos.
4.4 Administração Pública indireta
4.4.1 Introdução
A- Conceito:
Administração Pública indireta é um conjunto de entidades que o

Estado cria, para que cada uma delas atue de forma descentralizada na
atividade administrativa ou para que em situações excepcionais
explorem atividade econômica.
Administração Pública indireta é um coletivo. Logo, Administração Pública

indireta é um conjunto de entidades, conjunto de pessoas jurídicas, cada qual
com a sua personalidade, bens, patrimônio, atribuições, orçamento,
precatórios etc.
Órgão integra a pessoa, a entidade é a própria pessoa (dotada de

personalidade jurídica).
Art. 1º, §2º, II, da Lei n. 9.784/99 “Para os fins desta

Lei, consideram-se: entidade a unidade de atuação dotada de
personalidade jurídica”.
A doutrina e jurisprudência admitem a criação de pessoas jurídicas da

Administração Pública indireta no âmbito dos três Poderes do Estado.
B- Integrantes da administração indireta:
 Autarquias;
 Empresas Públicas;
 Sociedades de Economia Mista;
 Fundações públicas.
C- Criação:
Art. 37, XIX da CF/88 “somente por lei específica poderá

ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa
pública, de sociedade de economia mista e de fundação,
cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as
áreas de sua atuação”.
45
Art. 37, XX da CF/88 “Depende de autorização legislativa,

em cada caso, a criação de subsidiárias das entidades
mencionadas no inciso anterior, assim como a participação
de qualquer delas em empresa privada”.
As empresas subsidiárias não integram a administração indireta, pois

elas integram as autarquias, empresas públicas, sociedades de
economia mista ou fundações.
O artigo 37, XX, da CF/ 88 prevê a possibilidade das empresas públicas

e sociedades de economia mista criarem as empresas subsidiárias,
bastando para isso a previsão na própria lei criadora da empresa estatal
matriz; dispensável, portanto, a autorização legislativa individualizada
em relação a cada subsidiária criada, segundo decisão do STF.
O STF “É dispensável a autorização legislativa para a

criação de empresas subsidiárias, desde que haja previsão
para esse fim na própria lei que instituiu a empresa de
economia mista matriz, tendo em vista que a lei criadora é
a própria medida autorizadora”.
4.4.2 Princípios que regem a administração pública indireta
A- Princípio da Reserva Legal: A criação de cada pessoa da

Administração Pública indireta depende de uma lei específica.

B- Princípio da Independência: Cada pessoa da Administração Pública

indireta possui autonomia administrativa, orçamentária e técnica para
o exercício de suas atribuições. Portanto, não existe hierarquia entre
pessoas.
C- Princípio da Especialidade: É a chamada capacidade

administrativa específica: a pessoa da Administração Pública indireta só
pode atuar ou agir dentro da área prevista na sua lei de criação.
Art. 237 da Lei n. 6.404/76 “A companhia de economia mista

somente poderá explorar os empreendimentos ou exercer as
atividades previstas na lei que autorizou a sua
constituição”.
D- Princípio da Tutela, controle ou supervisão ministerial: A

Administração direta exerce controle sobre a Administração indireta.
Quais são as espécies de controle?

46
 Político: cabe ao Chefe do Poder Executivo escolher os dirigentes

das pessoas da Administração indireta;
 Finalístico: verificar se as atividades estabelecidas em lei para

aquela pessoa da Administração indireta estão sendo
desempenhadas nas condições, parâmetros e critérios estabelecidos
na lei.
4.4.3 Autarquia
A- Conceito: Autarquia é pessoa jurídica de Direito Público criada para

desempenhar atividades típicas de administração pública que
requeiram, para o melhor funcionamento, gestão descentralizada.
Portanto, as autarquias se sujeitam ao regime jurídico de Direito
Público: prerrogativas e sujeições.
Atividade típica de administração é aquela que para ser desempenhada

necessariamente depende de regime jurídico de Direito Público.
Exemplo: poder de polícia.
Art. 5º, I do Decreto Lei 200/67 “Para os fins desta lei,

considera-se: Autarquia - o serviço autônomo, criado por
lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita
próprios, para executar atividades típicas da Administração
Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento,
gestão administrativa e financeira descentralizada”.
B- Criação e extinção: A autarquia é criada e extinta por lei específica,

observada a iniciativa legislativa de cada Poder.

C- Patrimônio: é composto por bens públicos: impenhoráveis,

imprescritíveis, não oneráveis e alienáveis, desde que observados os
requisitos da lei (alienabilidade condicionada).
Art. 98 do Código Civil “São públicos os bens do domínio

nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito
público interno; todos os outros são particulares, seja
qual for a pessoa a que pertencerem”.
47
A alienação de imóveis de uma autarquia depende de lei autorizadora.

Alienar significa transferir a propriedade (vender, doar, permutar, dar
em pagamento).
D- Pessoal:
• Ingresso: concurso público.
Art. 37, II da CF/88 “a investidura em cargo ou emprego

público depende de aprovação prévia em concurso público de
provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a
complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei,
ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado
em lei de livre nomeação e exoneração”.
• Teto remuneratório: art. 37, XI da CF/88.
• Acumulação remunerada (CF, art. 37, XVI e XVII).
• Regime jurídico único obrigatório (CF, art. 39, “caput”).
Art. 39 da CF/88 “União, os Estados, o Distrito Federal e

os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência,
regime jurídico único e planos de carreira para os
servidores da administração pública direta, das autarquias
e das fundações públicas”.
E- Atos e contratos: Por ser pessoa jurídica de direito público, as

autarquias praticam atos administrativos, em regra. No entanto, não se
exclui a possibilidade de uma autarquia praticar atos regidos pelo
Direito Privado.
Os contratos de uma autarquia se submetem às regras de licitação e

contratação.
Art. 1º, § único da Lei 8.666/93 “Subordinam-se ao regime

desta Lei, além dos órgãos da administração direta, os
fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as
empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais
entidades controladas direta ou indiretamente pela União,
Estados, Distrito Federal e Municípios”.
F- Responsabilidade civil: a responsabilidade civil da autarquia é

objetiva.

48
Qual o prazo para a autarquia exercer o direito de regresso?
O STF entende que “É prescritível a ação de reparação de

danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil”.
Segundo o STJ, o prazo é de cinco anos.
A reparação por improbidade é imprescritível.
G- Prescrição: o prazo prescricional que alguém possa ter em face da

autarquia é de cinco anos:
Art. 1º da Decreto 20.910/32 “As dívidas passivas da União,

dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer
direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou
municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em
cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se
originarem”.
H- Prerrogativas tributárias: a autarquia goza de imunidade recíproca

relativa (vinculados às suas atividades institucionais).
I- Prerrogativas processuais: A autarquia, enquanto pessoa jurídica de

direito público, goza de prerrogativas processuais.
Art. 183 do CPC “A União, os Estados, o Distrito Federal,

os Municípios e suas respectivas autarquias e fundações de
direito público gozarão de prazo em dobro para todas as
suas manifestações processuais, cuja contagem terá início a
partir da intimação pessoal”.
Art. 496: “Está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não

produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal,
a sentença: I - proferida contra a União, os Estados, o
Distrito Federal, os Municípios e suas respectivas
autarquias e fundações de direito público; II - que julgar
procedentes, no todo ou em parte, os embargos à execução
fiscal.[...]”.
J- Controle: Os atos de uma autarquia se submetem a controle:
• Administrativo: Administração.
 Tutela: controle da Administração direta sobre a indireta;
 Autotutela: controle que a própria autarquia faz de seus atos,

revogando os inconvenientes e anulando os ilegais;
 Legislativo: Legislativo, auxiliado pelo Tribunal de Contas;

49
 Judicial: Art. 5º, XXXV da CF/88.
4.4.4 Conselhos profissionais
Doutrina e jurisprudência entendem que os conselhos profissionais são

Autarquias.
Exemplo: CREA, CRM, CRO.
Portanto, a eles é aplicado o regime jurídico das autarquias.
Segundo a Jurisprudência os conselhos de fiscalização profissional,

posto autarquias criadas por lei e ostentando personalidade jurídica de
direito público, exercendo atividade tipicamente pública, qual seja, a
fiscalização do exercício profissional, submetem-se às regras encartadas
no artigo 37, inciso II, da CB/88, quando da contratação de servidores.
Os conselhos de fiscalização profissional têm natureza jurídica de

autarquias. A fiscalização das profissões, por se tratar de uma atividade
típica de Estado, que abrange o poder de polícia, de tributar e de punir,
não pode ser delegada, excetuando-se a Ordem dos Advogados do
Brasil.7
O STF entendeu que a OAB não é uma entidade da Administração

Indireta da União. A Ordem é um serviço público independente,
categoria ímpar no elenco das personalidades jurídicas existentes no
direito brasileiro.
4.4.5 Agências executivas
Agência executiva é um título jurídico ou qualificação jurídica que o

Presidente da República dá a uma autarquia ou fundação pública que
preencha os requisitos da lei. Portanto, nenhuma entidade nasce
agência executiva. Ela se torna.
A qualificação, por ocorrer por meio de um decreto, não muda a

natureza jurídica da entidade. Portanto, a autarquia continua sendo
uma autarquia, a despeito do título (agência executiva) – o mesmo para
a fundação pública.
As agências executivas surgem nos anos 90 dentro do contexto da

Reforma do Estado, visando modernizar a Administração Pública. Além
disso, a normatização é federal e, portanto, aplicável apenas às
autarquias e fundações públicas da União. Assim, caso os Estados
desejem ter suas agências executivas, deverão legislar sobre elas – o
mesmo para os Municípios e para o Distrito Federal.
50
O Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva a

autarquia ou fundação que tenha cumprido os seguintes requisitos:
• Ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento
institucional em andamento;
• Ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério

supervisor.
A qualificação como Agência Executiva será feita em ato do Presidente

da República.
Os planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento

institucional definirão diretrizes, políticas e medidas voltadas para a
racionalização de estruturas e do quadro de servidores, a revisão dos
processos de trabalho, o desenvolvimento dos recursos humanos e o
fortalecimento da identidade institucional da Agência Executiva.
Os Contratos de Gestão das Agências Executivas serão celebrados com

periodicidade mínima de um ano e estabelecerão os objetivos, metas e
respectivos indicadores de desempenho da entidade, bem como os
recursos necessários e os critérios e instrumentos para a avaliação do
seu cumprimento.
O Poder Executivo definirá os critérios e procedimentos para a

elaboração e o acompanhamento dos Contratos de Gestão e dos
programas estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento
institucional das Agências Executivas.
4.4.6 Agências reguladoras
As agências executivas, as agências reguladoras surgem no Brasil nos

anos 90, dentro da chamada Reforma do Estado ou da Administração.
Houve uma tentativa de modernizar a Administração Pública, por isso
novas figuras administrativas foram criadas.
No contexto das mudanças dos anos 90 o Plano Nacional de

Desestatização visualizou três caminhos:
• Grandes privatizações (princípio da subsidiariedade).

• Fim do monopólio do Petróleo (criação de uma figura reguladora).
• Ampliação das concessões de serviços públicos (criação de figuras
reguladoras).
Portanto, as agências reguladoras foram criadas para regularem

serviços públicos delegados ao setor privado e também o petróleo.
Segundo Maria Sylvia, agência reguladora, em sentido amplo, pode ser

um órgão da Administração direta ou uma entidade da Administração
indireta que receba da lei competência para exercer regulação sobre
51
serviços públicos delegados ao setor privado e sobre atividades

econômicas consideradas estratégicas pelo Estado.
A União, Estados e Municípios podem criar agências reguladoras, cada

qual dentro da sua competência. A natureza jurídica de cada agência
reguladora é conferida pelo próprio ente federativo (órgão ou entidade).
A União, por exemplo, deu às suas agências reguladoras a natureza

jurídica de autarquia de regime especial.
Se as agências reguladoras federais são autarquias de regime especial,

aplica-se a elas o regime jurídico dasautarquias. No entanto, além de
autarquias, as agências reguladoras são especiais. O que as tornam
especiais é a maior autonomia para exercer suas funções, reconhecida
pela lei.
Qualquer autarquia a que a lei reconheça mais autonomia é especial.

Assim, no universo das autarquias especiais, encontram-se as agências
reguladoras.
Exemplo de autarquia especial que não é agência reguladora:

universidades federais.

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1

4.3.2 Órgãos Públicos....................................................................41

1. INTRODUÇÃO AO DIREITO ADMINISTRATIVO

1.1 Origem do Direito Administrativo

Há um consenso na doutrina de que o Direito Administrativo teve sua

Em 1789, houve a Revolução Francesa, a qual marcou o fim da Idade

Mediante essa nova ordem jurídica e política que surge, há a

Quais são as duas referências históricas que marcam a formação do

A Lei do 28 pluvioso do ano VIII (1800) organizou juridicamente a

O Caso Blanco de 1873 marcou os primeiros anos da dogmática do

Em 1873, Agnès Blanco atravessava a rua na cidade de Bourdeaux e foi

A atividade desempenhada pela companhia era, na época, considerada

Na França, há dois órgãos judiciais: Corte de Cassação e Conselho de

O pai de Agnès Blanco ajuizou uma ação judicial na Corte de Cassação

Posteriormente, ele ajuizou a ação no Conselho de Estado. Este, por sua

Diante do conflito negativo de competência, a questão foi encaminhada

O tribunal de conflitos decidiu que o órgão competente para julgar o

As premissas construídas para o julgamento desse caso vieram,

No decorrer da história surgiram diversos conceitos/critérios

A- Critério das Prerrogativas Públicas: Na França, a partir desse

B- Critério do Serviço Público: Essa teoria surgiu na França, segundo

O Direito Administrativo é o conjunto de princípios e regras que regem a

Atenção: No entanto, a prestação de serviços públicos não é a única

C- Critério do Poder Executivo: estabelece que a atividade da

O Direito Administrativo é o conjunto de princípios e regras que

D- Critério das Relações Jurídicas: Para esse critério o Direito

O Direito Administrativo é o conjunto de princípios e regras que

Atenção: Porém, essas relações jurídicas também são tratadas pelo

E- Critério Teleológico: é toda atividade do Estado exercida com a

O Direito Administrativo é o conjunto de princípios e regras que

Observação: O critério teleológico ele não é suficiente para delimitar o

O Estado é um Pessoa Jurídica de Direto Público interno que legisla,

Quando o Estado legisla, ele faz a norma geral, abstrata e inovadora. Ao

Quando o Estado governa, ele dirige a sociedade. Por fim, quando o

Atenção: a jurisdição aplica a lei ao caso concreto. A Administração

Entretanto, quando o Estado julga, ele aplica a lei ao caso concreto,

Já quando o Estado exerce a função administrativa, ele aplica a lei ao

Assim, em suma, o Direito Administrativo disciplina a função

F- Critério Negativo ou Residual: estabelece que o Direito

O Direito Administrativo é o conjunto de princípios e regras que

Atenção: A função administrativa não é jurisdicional e nem legislativa,

G- Critério da distinção entre a atividade jurídica e social do

H- Critério da Administração Pública: Segundo Helly Lopes Meirelles

Quem define os fins desejados pelo Estado? É o Direito

Em outras palavras “O Direito Administrativo, em síntese, é o

1.3 Constitucionalização do direito administrativo

A- Pós-positivismo: todo o terror vivido durante a Segunda Guerra

Seria necessário observar todo o conjunto de princípios que compunha

A partir do pós-positivismo, então, tem-se constitucionalização do

B- Neoconstitucionalismo: Aqui tem-se a ideia de força normativa dos

As novas constituições que se ergueram a partir dessa ideia traçaram

O STF entendeu que “A vedação ao nepotismo não exige a

1.4 Competência Legislativa

O art. º da CF/88 consagra o federalismo. Em uma federação, a

O ente político autônomo tem autonomia para se autoconstituir. Por

A auto-organização dos serviços, dos bens, dos órgãos e entidades é

Assim, para tais assuntos, o ente precisa legislar sobre o Direito

A competência para legislar sobre Direito Administrativo é de cada ente

Desse modo, a doutrina se encarregou de organizar o Direito

Obs.: o STF consolidou o entendimento de que a aplicação da analogia

Há casos em que a Constituição diz que compete a um determinado

Art. 22, inciso II da CF/88 “Compete privativamente à União

Os Estados, os Municípios, podem praticar o procedimento

Isso ocorre, porque quem legisla privativamente é a União. Essa é a