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A Relação Entre Os Princípios Da Eficiência e Da Economicidade Nos Contratos Administrativos
A Relação Entre Os Princípios Da Eficiência e Da Economicidade Nos Contratos Administrativos
Introdução
seu valor (BRASIL, 2006). Além disso, o encontram-se previstas nos artigos 86 a
acórdão 1544/2004 do TCU recomenda a 88 do referido dispositivo legal.
realização de pesquisa de preços para veri- O acompanhamento do contrato tem
ficação das propostas apresentadas com os como pressuposto, segundo Almeida
preços de mercado de acordo com a deter- (2009), a garantia do atendimento ao prin-
minação do art. 43, inciso IV da Lei Fede- cípio da eficiência. Esta atividade consiste
ral nº 8.666, de 21 de junho de 1993 em acompanhar o desempenho do forne-
(BRASIL, 2006). cedor durante toda a execução contratual
De breve, nota-se que a adequação do de forma a se manter, continuamente, um
processo licitatório às exigências anterior- registro do histórico da qualidade dos ser-
mente expostas configura-se como um pré- viços ou dos fornecimentos realizados.
requisito para que a administração possa A finalidade da atividade de fiscaliza-
conduzir satisfatoriamente o processo de ção contratual, segundo Meirelles,
contratação, isso porque a existência de en-
traves em um processo licitatório é capaz [...] é assegurar a perfeita execução do
de comprometer o sucesso de uma contrato, ou seja, a exata correspondên-
contratação pública (MEIRELLES, 2007). cia dos trabalhos com o projeto ou com
as exigências previamente estabelecidas
O contrato administrativo, con- pela Administração, tanto nos seus as-
ceito e regras de aplicabilidade pectos técnicos quanto nos prazos de
realização, e, por isso mesmo, há de
O contrato administrativo é definido pautar-se pelas cláusulas contratuais,
por Meirelles (2007, p. 194) como “o pelas normas regulamentares do servi-
ajuste que a administração pública, agin- ço e pelas disposições do caderno de
do nesta qualidade, firma com o particu- obrigações, se existentes. (MEIRELLES,
lar ou com outra entidade administrativa, 2007, p. 235)
para a consecução de objetivos de inte-
resse público, nas condições desejadas A administração, segundo Justen Filho
pela própria Administração”. (2006), não pode correr o risco de obter a
É importante ressaltar que, de acor- execução defeituosa do contrato e, por isso,
do com Almeida (2009), a administração deve exercer a fiscalização permanente para
possui o poder-dever de fiscalizar a exe- verificar se o contratado está adotando as
cução do contrato administrativo nos precauções e técnicas necessárias. O autor
moldes do Artigo 58 da Lei Federal nº também adverte que o Art. 67 da Lei nº
8.666, de 21 de junho de 1993. Dessa for- 8.666, de 21 de junho de 1993, prevê a
ma, com vistas a melhor satisfazer o inte- designação de um agente da administra-
resse público, a administração deve fisca- ção para acompanhar de forma direta a ati-
lizar a execução do contrato durante todo vidade do outro contratante.
o seu curso, sendo tal atribuição um de- Entre as atribuições deste agente en-
ver, e não uma faculdade. Nos casos em contra-se o acompanhamento do desenvol-
que se constatar a inexecução total ou vimento da atividade do particular, ano-
parcial do contrato, a administração apli- tando ocorrências relevantes e
cará as sanções correspondentes ao tipo documentando eventuais imperfeições a
de irregularidade existente. Tais sanções serem corrigidas (JUSTEN FILHO, 2006).
mente nos casos em que o critério de “me- artigo, foram utilizados os documentos re-
nor preço” é utilizado, é comum a obser- ferentes aos processos de contratação da
vância apenas deste fator (econômico). Setur, bem como os contratos celebrados
Dessa forma, pressupõe-se a partir da aná- pela Secretaria.
lise do autor que o princípio da eficiência Inicialmente, realizou-se o levantamen-
seria negligenciado nesses casos, e os ob- to dos contratos celebrados pelo órgão ao
jetos adquiridos por meio dessas longo dos exercícios de 2008 e 2009, veri-
contratações corresponderiam a produtos ficando-se, principalmente, a data de iní-
de péssima qualidade. cio de cada contrato, seu período de vi-
Cabe ressaltar que, de acordo com gência, o serviço correspondente ao seu
Alexandrino e Paulo (2010), a ideia de efi-
ciência aproxima-se da de economicidade,
referindo-se esta última ao controle finan-
ceiro da administração pública. Segundo
os autores, busca-se atingir os objetivos
relativos à boa prestação de serviços utili- “...o processo de
zando-se o modo mais simples, mais rápi-
do e mais econômico, de maneira que se
obtenção de
melhore a relação custo/benefício da ati- orçamentos pelos
vidade da administração. administradores da
Sendo assim, destaca-se que “[...] o ad- Setur não possui,
ministrador deve sempre procurar a solu- como exigência, a
ção que melhor atenda ao interesse publico,
levando em conta o ótimo aproveitamento
verificação dos
dos recursos públicos, conforme essa análi- requisitos necessários
se de custos e benefícios correspondentes”. à contratação
(ALEXANDRINO; PAULO, 2010, p. 204). (documentação
Logo, nota-se a existência de estreita referente à
relação entre os princípios da eficiência e
economicidade. Atender apenas à exigên- regularidade fiscal).”
cia de baixos custos não implica a plena
observância da economicidade, uma vez
que são também exigidos padrões de efici-
ência para que se configure uma ação eco-
nomicamente satisfatória.
objeto, o valor da contratação realizada, e
Análise da relação entre os prin- a responsabilidade das partes.
cípios da eficiência e economicidade Em seguida, foram realizadas as en-
nos contratos administrativos for- trevistas com os gestores de cada contra-
malizados pela Secretaria de Esta- to1. As principais deduções advindas da
do de Turismo/MG (Setur) utilização deste instrumento metodológico
serão analisadas nesta seção à luz dos ob-
Durante a etapa de análise dos contra- jetivos traçados por este artigo no que diz
tos relacionados ao objeto do presente respeito ao princípio da eficiência.
A partir dos dados analisados, foram tratuais não é realizada por esses servidores
também registrados os orçamentos relati- e o cumprimento do dever de fiscalizar a
vos às pesquisas de mercado realizadas execução contratual é comprometido.
pelos administradores com vistas à verifi- Foram identificadas cláusulas que
cação da observância do princípio da contêm termos vagos referentes às con-
economicidade. No que diz respeito aos dições de cumprimento das obrigações
contratos em que tais pesquisas eram contratuais. Exemplificando, a expressão
inviáveis, buscou-se a verificação da exis- “em tempo hábil”, inserida em um dos
tência de consistente justificativa de preço. contratos analisados, não possui um sig-
Dessa forma, tendo em vista os contra- nificado preciso por meio do qual se de-
tos levantados durante a pesquisa, verificou- termine a quantidade de horas ou dias má-
se o cumprimento das obrigações da parte ximos necessários para que se considere
contratada, identificando quais gestores es- que o serviço não foi prestado da forma
tão satisfeitos com a execução dos contra- acordada. Nesses casos, foi sugerido que
tos sob sua responsabilidade. As cláusulas tais termos fossem especificados durante
dos respectivos contratos constituíram a a elaboração das cláusulas contratuais, de
principal fonte das entrevistas realizadas. modo a favorecer a compreensão das obri-
Identificou-se, durante esse processo, a gações de cada uma das partes.
existência de gestores que se consideram Por meio do Quadro 1, foram agrega-
incapazes de realizar o acompanhamento da dos os principais resultados obtidos a par-
execução contratual, uma vez que a presta- tir das entrevistas. Em seguida, serão ana-
ção dos serviços contratados é feita em outra lisados separadamente cada um dos itens
cidade. Dessa forma, a verificação do constantes do respectivo quadro com vis-
cumprimento de muitas das obrigações con- tas à interpretação das respostas, tendo
Quanto aos contratos sob minha res- estabelecidos nos contratos foi feita para
ponsabilidade, as adequações foram, que se verificasse a aplicação do princípio
sempre, realizadas antes do término da economicidade no contexto dos con-
deste prazo, não havendo necessidade tratos analisados. O procedimento utiliza-
de notificar a empresa. (Gestor 24) do pela Secretaria para definir a estimativa
e a justificativa de preço constantes do pro-
De fato, como expressa Almeida jeto básico baseia-se na obtenção de três
(2009, p. 25), “aos fornecedores que orçamentos relativos ao objeto da
descumprirem total ou parcialmente os contratação. A partir de tais orçamentos,
contratos celebrados com a Administra- calcula-se a média dos valores obtidos e,
ção Pública Estadual, serão aplicadas as dessa forma, ocorre a simulação do preço
sanções previstas no Art. 87 da Lei Fede- de mercado correspondente ao objeto que
ral nº 8.666, de 1993 [...]”. Dessa forma, a administração busca adquirir.
entende-se que, havendo desrespeito aos Faz-se necessário ressaltar que o cálcu-
prazos de entrega, ou a qualquer outra lo da média dos orçamentos obtidos em cada
exigência contratual, a Setur passa a ter o pesquisa de mercado não considera a pos-
dever, e não a faculdade, de aplicar tais sibilidade de distorções decorrentes da
sanções2. heterogeneidade dos valores utilizados.
A maioria dos entrevistados não é ca- Consequentemente, a interpretação das
paz de identificar nenhum outro fator – médias utilizadas pelos servidores da Setur
não abordado pelas perguntas – capaz de como justificativa de preço de mercado deve
diminuir sua satisfação quanto à execução considerar a grande influência de valores
contratual. Observa-se, ainda, que a maior muito altos, ou muito baixos, no resultado
parte dos pesquisados afirma estar satis- obtido pela média aritmética calculada.
feita com a prestação do serviço contrata- Foi possível constatar que o processo
do. Nesse sentido, observou-se que gran- de obtenção de orçamentos pelos admi-
de parte dos gestores considera que os nistradores da Setur não possui, como exi-
contratos sob sua responsabilidade aten- gência, a verificação dos requisitos neces-
dem bem às demandas da Setur. sários à contratação (documentação
Constatou-se a existência de falhas no referente à regularidade fiscal), de manei-
processo de execução contratual proveni- ra que propostas com baixos valores po-
entes de etapas anteriores até mesmo à dem ser enviadas por fornecedores que
formalização do contrato, como a inade- não preenchem os requisitos necessários
quada definição do objeto, ou mesmo das à contratação com o Poder Público. Esse
exigências constantes das cláusulas fator traduz a possibilidade de a pesquisa
contratuais. Assim sendo, percebe-se que do preço de mercado ser, muitas vezes,
a satisfatória execução contratual depende ilusória, já que as propostas de orçamen-
não somente das atividades de fiscalização to a serem enviadas, caso sejam conside-
e acompanhamento exercidas pelo gestor, rados os requisitos de contratação, podem
mas também de como foi conduzido o pro- ter valores bem mais elevados que aque-
cesso licitatório. les constantes dos orçamentos obtidos.
A comparação dos valores correspon- Observa-se, a partir da análise do Grá-
dentes aos orçamentos realizados durante fico 1, a porcentagem que representa a rela-
a fase interna da licitação com os valores ção entre o valor de cada contrato e a média
Fonte: Secretaria de Estado de Turismo de Minas Gerais (Setur). Diretoria de Logística e Manutenção.
Nota: Entre os 18 processos disponíveis para a análise das pesquisas de preços realizadas, apenas 11 são
baseados em justificativas de preço quantitativas.
de mercado referente ao seu objeto (valor É possível observar que em uma pe-
contratual sobre média de mercado). Os quena parte dos contratos analisados a Se-
dados apresentados evidenciam a prepon- cretaria pagou preços extremamente infe-
derância de valores de contratação inferio- riores às médias de mercado, em
res ou equivalentes às médias relativas aos determinados casos as despesas associadas
orçamentos levantados pela Secretaria. a esses serviços sofreram uma queda su-
Logo, sob o ponto de vista econômi- perior a 50%. No entanto, alguns
co, observa-se, de uma forma geral, o ade- pesquisados consideram esses casos “pés-
quado aproveitamento dos recursos finan- simas contratações”, uma vez que os ser-
ceiros à disposição da Setur. A análise viços prestados pela empresa contratada
realizada sugere que a referida Secretaria, não atendem às necessidades da Setur.
ao celebrar seus contratos, assume obriga- Frente a essa situação, a Secretaria notifi-
ções de pagamento em conformidade com cou parte dos particulares responsáveis pela
os preços praticados no mercado. prestação dos serviços.
Nota-se, a partir dos dados coletados, a Nessa perspectiva, entende-se que con-
existência de alguns valores de contratação tratos vantajosos para a Setur não podem
extremamente inferiores aos identificados ser definidos como aqueles cujos valores
por meio das pesquisas de preço realizadas pagos são baixos em relação aos preços pra-
na fase interna do processo licitatório. ticados no mercado. É também necessário
ços –, no que diz respeito, principalmente: seja abordado por meio de uma pesquisa
ao domínio do conteúdo do contrato por de satisfação que vise avaliar a eficiência
parte de seu gestor; ao processo de reali- da execução contratual. O resultado dessa
zação das pesquisas de mercado; e à apli- pesquisa seria, então, encaminhado ao
cação das sanções administrativas legal- gestor do respectivo contrato para que fos-
mente previstas. sem adotadas, em cada caso, as providên-
No entanto, foram também identifica- cias necessárias.
dos fatores positivos no contexto dos con- A comissão de licitação, da mesma for-
tratos analisados, dentre os quais se faz ma, teria acesso a tais resultados, os quais
necessário destacar: a satisfação da maio- poderiam orientar a realização de licitações
ria dos gestores em relação aos serviços futuras cujos objetos fossem similares aos
prestados pelas contratadas e a existência, anteriormente contratados. Sendo assim, o
na maioria dos casos analisados, de valo- processo de elaboração do edital e, especi-
res de contratação inferiores às médias cal- ficamente, das cláusulas contratuais seria
culadas referentes aos preços praticados no aprimorado a partir da melhor compreen-
mercado para a compra do mesmo objeto. são das demandas e dos questionamentos
Faz-se, todavia, necessário observar dos usuários acerca dos serviços a serem
que a satisfação do gestor no que diz res- contratados.
peito à execução contratual deve ser anali- Destaca-se, ainda, a importância de
sada juntamente com a verificação do pon- investir no treinamento e na preparação dos
to de vista do usuário final do serviço, diversos gestores contratuais. Tais ações
posto que se observou, ao longo da pes- tornam-se necessárias na medida em que a
quisa, que a avaliação do gestor do contra- compreensão inadequada dos deveres
to pode divergir de forma considerável como gestor assim como a falta de conhe-
daquela realizada por quem de fato utiliza cimento técnico sobre o objeto do contra-
o serviço contratado. to sob sua responsabilidade podem com-
A partir das conclusões obtidas, enten- prometer o sucesso da execução contratual,
de-se adequado introduzir mecanismos de resultando em perdas de eficiência nas ati-
avaliação periódica dos fornecedores no vidades desenvolvidas pela administração.
âmbito da Setur, tendo em vista a percep- Finalmente, destaca-se a necessidade
ção de eventuais descumprimentos de obri- de que outros trabalhos analisem a aplica-
gações contratualmente estipuladas. A ção do tema deste estudo nos demais ór-
formalização de tais procedimentos de ava- gãos e esferas governamentais, com vistas
liação poderia contribuir para a identifica- à elaboração de índices de satisfação capa-
ção da necessidade de aplicação das san- zes de mensurar o nível de eficiência dos
ções legalmente previstas, bem como para contratos celebrados pela administração
o aprendizado da administração no que diz pública. O aprendizado decorrente da rea-
respeito à sua relação com seus contratados. lização desses trabalhos tem o potencial de
Dessa forma, sugere-se que os proces- proporcionar ao Estado meios para que
sos de avaliação não se limitem à verifica- garanta a efetividade da aplicação de di-
ção da satisfação dos gestores contratuais, versos princípios da reforma gerencial na
os quais diversas vezes não são os usuári- prática administrativa.
os do serviço prestado. É importante que (Artigo recebido em janeiro de 2011. Versão
o destinatário final do serviço contratado final em fevereiro de 2012).
Notas
1
As entrevistas foram feitas durante o período de 2 de março a 13 de abril de 2010, sendo
que, entre os 27 gestores responsáveis pelos contratos em análise, três não se encontraram
disponíveis para a realização das entrevistas e, por isso, não responderam às perguntas elabora-
das. Cada gestor é identificado, ao longo do artigo, por meio de números escolhidos aleatoria-
mente de forma a preservar sua identidade.
2
Ao considerar o estabelecimento do prazo para que a empresa se adeque às exigências
contratuais como uma notificação, apesar de o gestor 24 ter informado que não aplicou sanções
durante a execução contratual, pode-se inferir que tal aplicação ocorreu no momento em que o
prazo foi estabelecido.
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Este artículo tiene como objetivo verificar si hay preferencia por uno de los principios de la
economía y de la eficiencia en los contratos administrativos firmados por la Secretaría de Estado
de Turismo de Minas Gerais durante 2008 y 2009. Fue presentada la teoría acerca de los contra-
tos y licitaciones en el ámbito del Derecho Administrativo, así como de los principios de la
Administración Pública. Fueron analizados los contratos de préstamo de servicios firmados por
la secretaría utilizándose de entrevistas y de la comparación entre los valores de los contratos y
los precios de mercado identificados. Se constató, en la mayoría de los contratos, la existencia de
los principios de la eficiencia y de la economia. Se verificó que la conección entre los principios
debe ocurrir en el contexto de los contratos administrativos, una vez que la observancia de uno
de ellos no se configura plenamente cuando existe desconformidad con el otro. Fueron realiza-
das sugerencias acerca del desarrollo de los procesos de ejecución y fiscalización contractual,
siendo enfatizada la necesidad de aplicación de técnicas de evaluación de la eficiencia en los
contratos celebrados por la Administración Pública.
Palabras clave: administración pública, licitación, contratos administrativos, principio de la
eficacia, principio de la economía.