01/03/2019 Pesquisa Jurisprudência

Número do Acórdão:
ACÓRDÃO 178/2019 - PLENÁRIO

Relator:
WALTON ALENCAR RODRIGUES

Processo:
009.038/2012-4

Tipo de processo:
REPRESENTAÇÃO (REPR)

Data da sessão:
06/02/2019

Número da ata:
3/2019

Interessado / Responsável / Recorrente:

3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Responsáveis: RTA - Engenharia e Construções Ltda. (56.079.585/0001-31); Washington
Ricardo Regis Dias (689.335.681-15).

Entidade:
Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária.

Representante do Ministério Público:

não atuou.

Unidade Técnica:
Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana (SeinfraUrb).

Representante Legal:

8.1. Cleudes Flauzino Garcia e outros, representando Empresa Brasileira de Infraestrutura

Aeroportuária;
8.2. Janice Infanti Ribeiro Espallargas (97385/SP-OAB) e outros, representando RTA -
Engenharia e Construções Ltda.

Assunto:
Representação sobre possíveis irregularidades na execução de serviços de engenharia para
reforma do terminal de passageiros do Aeroporto de Brasília.

Sumário:
REPRESENTAÇÃO. POSSÍVEIS IRREGULARIDADES NA REFORMA DO TERMINAL DE
PASSAGEIROS DO AEROPORTO INTERNACIONAL DE BRASÍLIA. INSPEÇÃO. PROCEDÊNCIA
PARCIAL. MAJORAÇÃO DE RUBRICAS EM DECORRÊNCIA DE DILAÇÃO DO PRAZO. SITUAÇÃO
DE REEQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO NÃO AMPARADA PELO ART. 65
DA LEI 8.666/1993. FIXA PRAZO PARA A DEVOLUÇÃO DOS RECURSOS INDEVIDAMENTE
MAJORADOS. CIÊNCIA. ARQUIVAMENTO.

Acórdão:

https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/NUMACORDAO%253A178%2520ANOACORDAO%253A2019%252… 1/8
01/03/2019 Pesquisa Jurisprudência

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação formulada pela extinta Secretaria
de Fiscalização de Obras I, a partir de manifestação apresentada à Ouvidoria do TCU, sobre
possíveis irregularidades na execução de serviços de engenharia contratados pela Empresa
Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero) , para reforma do terminal de passageiros
do Aeroporto de Brasília;

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante

as razões expostas pelo relator:

9.1. conhecer da representação, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;

9.2 assinar prazo de 30 dias para que a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária, com
fulcro no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal c/c art. 45 da Lei 8.443/1992, adote as
medidas necessárias para exigir da empresa RTA - Engenharia e Construções Ltda., contratada
por meio do TC 029-PS/2011/0002, a devolução dos valores recebidos indevidamente a título
de “administração local da obra” e “operação e manutenção do canteiro de obra”, que
superaram os originalmente contratados, por não estarem demonstrados os pressupostos
previstos no art. 65, inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/93;

9.3. caso as medidas adotadas não sejam suficientes ao ressarcimento do Erário, a Empresa
Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária deverá, sob pena de responsabilidade solidária dos
seus gestores, instaurar, no prazo de 30 dias, contados do término do prazo indicado no item
anterior, tomada de contas especial destinada a apurar os fatos, identificar os responsáveis e
quantificar o dano, consoante previsto no art. 8º da Lei 8.443/1992 c/c caput do art. 197 do
RITCU;

9.4. dar ciência à Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária que:

9.4.1. os custos de administração local, canteiro de obras e mobilização e desmobilização

devem constar da planilha orçamentária de custos diretos, por serem passíveis de
identificação, mensuração e discriminação, bem como sujeitos a controle, medição e
pagamento individualizado por parte da Administração Pública, em atendimento ao princípio
constitucional da transparência dos gastos públicos, à jurisprudência do TCU e com
fundamento nos arts. 30, § 6º, e 40, inciso XIII, da Lei 8.666/1993 e no art. 17 do Decreto
7.983/2013;

9.4.2. os editais de licitação devem estipular critério objetivo de medição para a administração
local e para a manutenção e operação do canteiro de obra, recomendando-se a adoção de
pagamentos proporcionais à execução financeira da obra e não o pagamento de valor mensal
fixo, evitando-se, assim, desembolsos indevidos de administração local em virtude de atrasos
ou de prorrogações injustificadas do prazo de execução contratual, com fundamento no art.
37, inciso XXI, da Constituição Federal e no arts. 55, inciso III, e 92, da Lei n. 8.666/1993;

9.4.3. nos casos em que o contrato for prorrogado, a mera variação no prazo de execução dos
serviços não é suficiente para determinar a realização do reequilíbrio econômico-financeiro do

https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/NUMACORDAO%253A178%2520ANOACORDAO%253A2019%252… 2/8
01/03/2019 Pesquisa Jurisprudência

contrato, sendo essencial a presença simultânea dos seguintes pressupostos para justificar a
majoração dos itens “administração local” e “manutenção e operação do canteiro de obras”:

9.4.3.1. que o atraso na execução do contrato decorra de fatores alheios à atuação da

contratada;

9.4.3.2. que os valores a serem acrescidos representem custos efetivamente incorridos pelo
contratado e sejam regularmente comprovados por documentação fiscal idônea, atestada pela
fiscalização do contrato;

9.4.3.3. que os acréscimos pleiteados nos itens “administração local” e “manutenção e

operação do canteiro de obras” não sejam compensados por outros serviços em que a
contratada teve ganhos e/ou economias, bem como com os valores declarados como risco,
contingência ou imprevistos no BDI da licitante, devendo a avaliação da equidade do contrato
resultar de um exame global da avença;

9.4.3.4. que os demais pressupostos previstos no art. 65, II, “d”, da Lei 8.666/93 sejam
observados;

9.5. determinar que a Infraero informe as providências adotadas para o atendimento desta
deliberação no próximo relatório de gestão;

9.6. arquivar o presente processo.

Relatório:
Adoto, como relatório, a instrução da SeinfraUrbana (peças 70-72) :

INTRODUÇÃO

1. Cuidam os autos de Representação autorizada por meio do Despacho de 3/4/2012 do

Ministro-Relator (peça 4) . O trabalho teve por objetivo apurar as ocorrências citadas na
Representação que deu início ao processo (peça 1) , versando, em suma, sobre possíveis
problemas de execução de alguns serviços de engenharia para a reforma do terminal de
passageiros do aeroporto de Brasília/DF, cujo contrato foi firmado entre a Infraero e a
empresa RTA Engenharia e Construções Ltda. (TC 029- OS/2001/0002) .

HISTÓRICO

2. Em 26/2/2014, a instrução (peça 56) propôs assinar prazo para que a Infraero, no que tange
aos termos aditivos ao contrato TC 029-PS/2011/0002, adotasse as medidas necessárias ao
exato cumprimento da lei, anulando as cláusulas que promoveram os acréscimos irregulares
nos valores dos serviços “administração local da obra” e “operação e manutenção do canteiro
de obra”, por não estarem demonstrados os pressupostos previstos no art. 65, inciso II, alínea
“d”, da Lei 8.666/93, adotando medidas cabíveis para exigir da empresa contratada a

devolução dos valores recebidos que superaram os originalmente contratados relativos aos
referidos serviços.

https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/NUMACORDAO%253A178%2520ANOACORDAO%253A2019%252… 3/8
01/03/2019 Pesquisa Jurisprudência

3. De acordo com a instrução (peça 56, p. 11) , o acréscimo líquido irregular em relação ao
valor original do contrato, é de R$ 122.996,04.

4. O Relator, Exmo. Ministro Walton Alencar, decidiu (peça 63) , com vistas ao saneamento
deste processo de Representação, que o Presidente da Infraero encaminhasse a esta Secretaria
informações atualizadas sobre o Contrato TC 029-OS/2011/0002.

5. Desse modo, em 27/5/2014, a instrução (peça 64) propôs realizar diligência à Infraero a fim
de obter informações atualizadas sobre o Contrato TC 029-OS/2011/0002, para que esta
empresa pública informasse a situação atual do Contrato, com vistas a esclarecer se o mesmo
ainda se encontra vigente ou se já teve sua vigência expirada.

EXAME TÉCNICO

6. Analisando a resposta da diligência feita à Infraero (peça 69) , verifica-se a não comprovação
por esta empresa pública acerca da adoção de providências no sentido de anular as cláusulas
que promoveram os acréscimos nos valores dos serviços “administração local da obra” e
“operação e manutenção do canteiro de obra”, no valor líquido de R$ 122.996,04, conforme foi
proposto na instrução acostada à peça 56.

7. A empresa pública informa que o contrato foi devidamente encerrado em 18 de dezembro

de 2012, com a emissão do Termo de Recebimento Definitivo e as áreas totalmente
operacionalizadas pela nova Concessionária do Aeroporto de Brasília, Inframérica.

8. Dessa maneira, é necessário ajustar o que foi alvitrado na instrução da peça 56,
determinando que a Infraero adote providências no sentido de solicitar a restituição à
empresa contratada do valor de R$ 122.996,04, relativo aos acréscimos na administração local
da obra e na manutenção e operação do canteiro, realizados pelos termos aditivos ao contrato
TC 029-PS/2011/0002.

9. Além disso, cabe ratificar as propostas de encaminhamento realizadas naquela ocasião.

CONCLUSÃO

10. Considerando que o Contrato TC 029-OS/2011/0002 está encerrado, cabe determinar que
a Infraero adote providências no sentido de obter a restituição, junto à empresa contratada,
do valor de R$ 122.996,04, relativo aos acréscimos na administração local da obra e na
manutenção e operação do canteiro, realizados pelos termos aditivos ao contrato TC 029-
PS/2011/0002, conforme foi analisado na instrução constante da peça 56.

11. Se as medidas adotadas pela Infraero não forem suficientes ao ressarcimento do dano ao
erário, o Presidente desta empresa pública, sob pena de responsabilidade solidária, deverá
adotar providências com vistas à instauração de tomada de contas especial para apuração dos
fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano.
12. Ademais, visando atingir o mérito processual, entende-se pertinente ratificar as propostas
que foram feitas na instrução da peça 56, apenas com ajustes em relação ao ponto ora
analisado
https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/NUMACORDAO%253A178%2520ANOACORDAO%253A2019%252… 4/8
01/03/2019 Pesquisa Jurisprudência
analisado.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

13. Desse modo, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:

I) conhecer da presente representação, com fundamento no art. 237 do RITCU, para julgá-la
parcialmente procedente no mérito;

II) com fulcro no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, c/c art. 45, da Lei 8.443/1992,
assinar prazo para que a Infraero, no que tange aos termos aditivos ao contrato TC 029-
PS/2011/0002, adote as medidas necessárias ao exato cumprimento da lei, exigindo da
empresa contratada a devolução dos valores recebidos indevidamente e que superaram os
originalmente contratados referentes aos acréscimos nos valores dos serviços “administração
local da obra” e “operação e manutenção do canteiro de obra”, por não estarem
demonstrados os pressupostos previstos no art. 65, inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/93;

III) se as medidas adotadas não forem suficientes ao ressarcimento do dano ao erário, o

Presidente da Infraero, sob pena de responsabilidade solidária, deverá adotar providências
com vistas à instauração de tomada de contas especial para apuração dos fatos, identificação
dos responsáveis e quantificação do dano, conforme o art. 8º da Lei 8.443/1992 c/c caput do
art. 197 do RITCU;

IV) dar ciência à Infraero que:

a. os custos de administração local, canteiro de obras e mobilização e desmobilização devem

constar da planilha orçamentária de custos diretos, por serem passíveis de identificação,
mensuração e discriminação, bem como sujeitos a controle, medição e pagamento
individualizado por parte da Administração Pública, em atendimento ao princípio
constitucional da transparência dos gastos públicos, à jurisprudência do TCU e com
fundamento no art. 30, § 6º, e no art. 40, inciso XIII, da Lei 8.666/1993 e no art. 17 do Decreto
7.983/2013;

b. nos editais de licitação, deve ser estipulado critério objetivo de medição para a
administração local e para a manutenção e operação do canteiro de obra, recomendando-se a
adoção de pagamentos proporcionais à execução financeira da obra, abstendo-se de utilizar
critério de pagamento para esse item como um valor mensal fixo, evitando-se, assim,
desembolsos indevidos de administração local em virtude de atrasos ou de prorrogações
injustificadas do prazo de execução contratual, com fundamento no art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal e no arts. 55, inciso III, e 92, da Lei n. 8.666/1993;

c. nos casos em que o contrato for prorrogado, a mera variação no prazo de execução dos
serviços não é suficiente para determinar a realização do reequilíbrio econômico-financeiro do

contrato, sendo essencial a presença simultânea dos seguintes pressupostos para a majoração
dos itens “administração local” e “manutenção e operação do canteiro de obras”:

https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/NUMACORDAO%253A178%2520ANOACORDAO%253A2019%252… 5/8
01/03/2019 Pesquisa Jurisprudência

i. que o atraso na execução do contrato seja integralmente por motivos alheio à contratada;

ii. que os valores a serem acrescidos representem custos efetivamente incorridos pelo
contratado e sejam regularmente comprovados por documentação fiscal idônea, atestada pela
fiscalização do contrato;

iii. que os acréscimos pleiteados nos itens “administração local” e “manutenção e operação do
canteiro de obras” não sejam compensados por outros serviços em que a contratada teve
ganhos e/ou economias, bem como com os valores declarados como risco, contingência ou
imprevistos no BDI da licitante, devendo a avaliação da equidade do contrato resultar de um
exame global da avença;

iv. que os demais pressupostos previstos no art. 65, II, “d”, da Lei 8.666/93 sejam observados;

V) determinar que a Infraero informe as providências adotadas para o atendimento da

deliberação que vier a ser adotada no próximo relatório de gestão;

VI) arquivar o presente processo.

Voto:
Trata-se de representação formulada pela extinta Secretaria de Fiscalização de Obras I, a partir
de manifestação apresentada à Ouvidoria do TCU, sobre possíveis irregularidades na execução
de serviços de engenharia contratados pela Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária
(Infraero) , para reforma do terminal de passageiros do Aeroporto de Brasília junto à empresa
RTA Engenharia e Construções Ltda., por meio do contrato TC 029-OS/2001/0002.

Ratifico o conhecimento desta representação formulada anteriormente pelo Exmo. Ministro

Valmir Campelo (peça 4) .

A partir da inspeção realizada pela unidade técnica, foram identificadas irregularidades na

condução do referido contrato, o que ensejou, por meio do Acórdão 3.443/2012-TCU-Plenário,
a oitiva da Infraero sobre as seguintes questões:

9.2. promover, com fundamento no art. 250, inciso V, do Regimento Interno do TCU, a oitiva
da Infraero para que, no prazo de 15 (quinze) dias, a contar da ciência, apresente suas
justificativas para os seguintes fatos verificados na obra de reforma do terminal de passageiros

do Aeroporto Internacional de Brasília – Juscelino Kubitschek, objeto do Contrato 029-

OS/2011/0002:

9.2.1. atrasos na obra, que ensejaram a ampliação do prazo (até o quarto aditivo) em 150%,
bem como as providências tomadas para a eventual responsabilização dos responsáveis;

9.2.2. a situação atual do contrato, especialmente quanto aos aditivos posteriores à realização
desta fiscalização (incluindo eventuais alterações orçamentárias) e aos valores executados e
pagos até o momento e previsão de conclusão, tendo em vista que o prazo previsto pelo
quarto aditivo já se esgotou e a obra ainda não está concluída;
https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/NUMACORDAO%253A178%2520ANOACORDAO%253A2019%252… 6/8
01/03/2019 Pesquisa Jurisprudência

9.2.3. justificativa para o pagamento dos itens "administração da obra" e "operação e

manutenção do canteiro" em descompasso com o andamento da obra, contrariando o
disposto no art. 62 da Lei 4.320/64;

9.2.4. realização de aditivos ao contrato com o aumento considerável dos custos dos serviços
de "administração da obra" e "operação e manutenção do canteiro" sem as adequações
necessárias para ajustar o orçamento aos custos a que, eventualmente, a contrata tenha
direito, desde que não tenha dado causa ao atraso na obra;

9.3. promover, com fundamento no art. 250, inciso V, do Regimento Interno do TCU, a oitiva
da empresa RTA - Engenharia e Construções Ltda. para que apresente, no prazo de 15 (quinze)
dias, a contar da ciência, se assim o desejar, manifestações a respeito dos assuntos tratados no
presente processo, relativos à obra de reforma do Aeroporto Internacional de Brasília -
Juscelino Kubitschek, objeto do Contrato 029-OS/2011/0002, tendo em vista a possibilidade
de determinação deste Tribunal de Contas no sentido de que sejam repactuados os valores
dos serviços de "administração da obra" e "operação e manutenção do canteiro", pela
responsabilidade da contratada no fiel cumprimento nos prazos inicialmente avençados;

A partir das informações apresentadas pela Infraero, foram afastadas algumas supostas
irregularidades.

Restou evidenciado, contudo, que os acréscimos nos valores das rubricas “administração local
da obra” e “operação e manutenção do canteiro de obra” foram promovidos sem amparo
legal. Isso porque decorreram de atraso ocorrido na execução da obra, por culpa exclusiva da
contratada, o que afasta a possibilidade de reequilíbrio econômico financeiro da avença, nos
termos do art. 65, inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/93.

Informações complementares sobre a situação do contrato foram trazidas (peça 69) .

O contrato TC 029-PS/2011/0002 foi encerrado em 18/12/2012, com a emissão do termo de

recebimento definitivo da obra, quando o Aeroporto de Brasília já estava sendo
operacionalizado pela Concessionária Inframérica. Multa de R$ 408.899,49 foi aplicada, pela
Infraero, à RTA em razão de atrasos registrados nas quatro últimas etapas do contrato,
montante descontado do pagamento referente à 17ª medição dos serviços executados.

Como está demonstrado, nenhuma providência foi evidenciada quanto ao acréscimo pago a
título de “administração local da obra” e “operação e manutenção do canteiro de obra”, no
valor líquido de R$ 122.996,04, o que não se confunde com a multa aplicada pela Infraero à
RTA.

Os achados da inspeção realizada pelo TCU evidenciam que o reajuste nos valores das citadas
rubricas decorreu de dificuldades operacionais da empresa contratada, o que não dá ensejo ao
reequilíbrio econômico-financeiro do contrato. Esse aspecto foi devidamente delineado no
voto que fundamentou o Acórdão 3.443/2012-TCU-Plenário:

https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/NUMACORDAO%253A178%2520ANOACORDAO%253A2019%252… 7/8
01/03/2019 Pesquisa Jurisprudência

10. Outro caso são os atrasos ocorridos unicamente em decorrência da incapacidade da

contratada em cumprir o prazo ajustado. Mesmo quando a má avaliação provenha do projeto
– e isso é recorrente –, se não existir modificação do cenário inicialmente pactuado, a empresa
não faz jus à revisão do valor contratado; e nem, imediatamente, à dilação do prazo. O fato
não encontra enquadramento nos ditames do art. 65 da Lei 8.666/93. Não houve situação
imprevista ou agressão às das condições primeiramente avençadas que motivem a
recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato.

11. Ademais, aquele prazo inicialmente previsto era exigência uniforme a todas as licitantes,
que estimaram equipamentos e mão de obra para formarem seus preços. O relaxamento desta
obrigação, portanto, é altamente anti-isonômica.

12. Nessas situações, portanto, a Administração poderia, sim, recompor o prazo; mas não sem
antes aplicar as multas contratuais pelo adimplemento das obrigações avençadas. E jamais
recomporia o valor do empreendimento em razão dos custos aumentados com administração
e canteiro.

Feitas tais considerações, conheço da presente representação para, no mérito, considerá-la

parcialmente procedente.

Para ressarcir o valor indevidamente pago, assino prazo de 30 dias para que a Empresa
Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária, com fulcro no art. 71, inciso IX, da Constituição
Federal c/c art. 45 da Lei 8.443/1992, adote as medidas necessárias para exigir da empresa RTA
- Engenharia e Construções Ltda. a devolução dos valores recebidos indevidamente a título de
“administração local da obra” e “operação e manutenção do canteiro de obra”, que superaram
os originalmente contratados, por não estarem demonstrados os pressupostos previstos no
art. 65, inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/93.

Caso a devolução não ocorra, a Infraero deverá providenciar a instauração de tomada de

contas especial.

Ante o exposto, VOTO por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à apreciação
deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 6 de fevereiro de 2019.

WALTON ALENCAR RODRIGUES

Relator

https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/NUMACORDAO%253A178%2520ANOACORDAO%253A2019%252… 8/8