A PROGRESSIVIDADE DOS IMPOSTOS NO SISTEMA TRIBUTÁRIO

BRASILEIRO E A INSTITUIÇÃO DO IMPOSTO SOBRE GRANDES FORTUNAS

THE PROGRESSIVE TAXES IN THE BRAZILIAN TAX SYSTEM AND THE

INSTITUTION OF FORTUNE TAXES

Birma Ferreira Siveris

Resumo: O presente trabalho tem como objeto o Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF), em
particular a análise sobre a perspectiva da progressividade dos impostos frente às grandes
desigualdades sociais presentes no Brasil. Para isso, são comparados os objetivos
fundamentais da Constituição Federal de 1988 com os dados da Receita Federal frente aos
tributos diretos e indiretos, demonstrando a proporção de taxação entre as classes sociais.

Palavras-chave: Capacidade contributiva. Imposto sobre Grandes Fortunas. Renda.

Consumo.

Abstract: The present work has as its object the brazilian “Great Fortunes Taxes”, in
particular the analysis of the perspective of the progressiveness of taxes, in view of the great
social inequalities present in Brazil. Therefore, the fundamental objectives of the Federal
Constitution of 1988 are compared with data from the Federal Revenue regarding direct and
indirect taxes, demonstrating the proportion of taxation between social classes.

Keywords: Contribury capacity. Great fortunes taxes. Income. Consumption.

 1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS

No ordenamento jurídico brasileiro, os tributos têm por função a arrecadação de

receita aos cofres públicos que, por sua vez, possibilitam ao Estado cumprir os objetivos da
República listados no art. 3º da Constituição Federal. Ou seja, apesar da função pura do
tributo ser o fisco arrecadatório, ele tem por fim uma função social, devendo o Estado
desenvolver e financiar políticas públicas que objetivam aprimorar a infraestrutura nacional e
a qualidade de vida dos cidadãos, atendendo às urgências sociais da saúde, educação, do
saneamento básico e segurança (LAUAR, 2020). Visando atender tais necessidades, o fisco
cobra os tributos diretos pelas bases tanto da propriedade quanto da renda, ou dos indiretos, os
produtos e serviços de consumo. Entretanto, o sistema tributário brasileiro foca seus esforços
nos tributos baseados no consumo, e não tanto na renda e propriedade, de forma que é
ocasionada tributação menor aos mais ricos e maior aos mais pobres, gerando a chamada
regressividade tributária. Dessa maneira, o sistema tributário contribui ativamente para a
manutenção da pobreza, da desigualdade social e da concentração de renda, indo diretamente
contra os fundamentos e objetivos dispostos na Constituição.

Importante ressaltar o postulado do princípio da capacidade contributiva, que não

apenas serve para reprimir as possíveis discriminações, mas tem por objetivo efetivar a justiça
no sistema tributário ao avocar as equidades horizontal e vertical. Assim, nos dizeres de
Sabbag (2021, p. 164):

[Os] indivíduos com rendas maiores deverão contribuir, proporcional e

equitativamente, com mais recursos do que aqueles que possuem menores
rendimentos. O objetivo dessa forma de tributação não é o de inverter a
posição das classes de renda, mas reduzir a diferença entre elas, por sinal,
exageradamente grandes no Brasil.

Entretanto, a diferença entre as classes sociais no país nunca esteve tão larga: o Índice de
Gini, instrumento usado para medir o grau de concentração de renda em certo grupo, indo de
0 a 1 (quanto mais perto de 1, maior a concentração de renda), demonstrou um valor de 0,674
no primeiro trimestre de 2021, recorde histórico no país, demonstrando um grande aumento
da desigualdade. Portanto, é inegável a urgência em tornar o sistema tributário brasileiro em
progressivo, de forma que os mais ricos sejam mais tributados enquanto os mais pobres sejam
beneficiados pelos tributos revertidos em forma de políticas públicas e sociais. Destarte,
Buffon e Barcellos (2018, apud LAUAR, 2020) entendem que:
 Neste papel primordial que apresenta no Estado Democrático de Direito, a
tributação não poderia ter como base outro princípio senão o da capacidade
contributiva, no qual aqueles que possuem maiores condições devem
contribuir mais vigorosamente com os fins do Estado, e aqueles que menos,
ou nada, possuem, suportarão menores encargos tributários, ou até mesmo
nenhum. Tal princípio é uma decorrência lógica do atual modelo de Estado,
oriundo do princípio da igualdade, dotando-o de maiores condições para
cumprir os objetivos estatais. Isto porque tal princípio preserva o mínimo
vital, ou seja, aquela parcela de renda necessária para que se tenha uma vida
digna, evitando-se, também, que a tributação seja um meio de suprimir a
propriedade privada, através do confisco. O melhor formato para a
concretização do princípio da capacidade contributiva é mediante a
tributação progressiva.

A Constituição Federal de 1988 traz em seu bojo diversas medidas visando reduzir as
desigualdades e prosperar uma sociedade igualitária, indo desde os objetivos e garantias
fundamentais da República, até os específicos princípios tributários da isonomia e da
capacidade contributiva, tratada anteriormente. Na busca de um sistema tributário mais
progressivo, dentro dos limites constitucionais, a doutrina aponta como medidas possíveis a
extinção da isenção total de imposto de renda sobre lucros e dividendos, além de novas
alíquotas sobre ele; alterações na tributação de heranças; a tributação de aeronaves e
embarcações; e a instituição do Imposto sobre Grandes Fortunas (LAUAR, 2020).

O art. 153, inciso VII da Constituição Federal dispõe sobre a competência da União
para instituir o imposto sobre grandes fortunas, nos termos de lei complementar. Entretanto,
mesmo passados 33 anos desde a promulgação da Carta Magna e frente aos mais de 50
projetos apresentados ao Congresso Nacional para a instituição de tal tributo, o imposto sobre
grandes fortunas continua sendo o único imposto previsto constitucionalmente que não foi
instituído até hoje. Sua destinação, conforme o art. 80 da ADCT, seria o Fundo de Combate e
Erradicação da Pobreza, indo de encontro com a progressividade do sistema tributário, posto
que, além de aumentar a tributação dos extremamente ricos, iria proporcionar àqueles
desprovidos de qualquer riqueza um retorno por meio das políticas sociais: o Estudo nº 463 de
2015, do Senado Federal e da Câmara de Deputados, apontou que dentre os projetos que
propunham a implementação do IGF, a grande maioria objetivava a aplicação da receita
arrecadada em políticas públicas na educação e na saúde (LAUAR, 2020).

Nesse sentido, o presente artigo busca, através de uma abordagem qualitativa e

explicativa, ponderar a respeito da possibilidade e aplicabilidade do imposto sobre grandes
fortunas em face da gigantesca desigualdade social no país, sempre buscando atingir a
plenitude dos princípios da isonomia e capacidade contributiva no âmbito tributário. Para isso,
são analisadas as diretrizes básicas do IGF e sua regulamentação pelos parlamentares, bem
como um estudo de direito comparado com os Estados Unidos, que atualmente estão tentando
implementar dito imposto.

2. TRIBUTOS SOBRE CONSUMO VS. TRIBUTOS SOBRE RENDA

O Código Tributário Nacional traz a definição de tributo no seu art. 3º, sendo ele “toda
prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não
constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa
plenamente vinculada”. Assim, temos que os tributos são prestações monetárias destinadas
aos cofres públicos, com a finalidade de custeio das políticas públicas. De acordo com a teoria
pentapartida, adotada pelo Supremo Tribunal Federal, temos cinco tipos de tributos, sendo
eles os impostos, as taxas, as contribuições de melhorias, os empréstimos compulsórios e as
contribuições especiais.

A Receita Federal (2020) elencou dentre essas espécies as suas variações por base de
incidência e suas respectivas cargas tributárias do período de 2009 a 2018. A partir deste
estudo, ficou claro como o sistema tributário brasileiro arrecada muito mais sobre o consumo,
principalmente quando comparado com as bases sobre a riqueza: no ano de 2018, a
arrecadação sobre bens e serviços foi de 44,74%, enquanto a arrecadação sobre a renda foi de
21,62% e a sobre a propriedade foi de 4,64%. Ainda, quando comparados o ano de 2018 com
o do início do estudo, em 2009, percebe-se que a arrecadação sobre a propriedade aumentou
em 0,73% e a arrecadação sobre os bens e serviços aumentou em 0,28%; entretanto, a
arrecadação sobre a renda diminuiu em 0,55%. Dentre os países da OCDE, o Brasil é um dos
países que menos tributa sobre a renda, lucro e ganho de capital (correspondente a 7% do
PIB), enquanto está em 4º lugar entre os que mais tributam sobre bens e serviços
(correspondente a 14,3% do PIB).

Temos, portanto, a problemática da regressividade tributária, visto que os impostos

indiretos, incidentes nas relações de consumo, são refletidos na população mais pobre, que
acaba por pagar muito mais tributos, proporcionalmente ao seu patrimônio e renda, do que os
ricos. Isso porque os impostos sobre bens e serviços não seguem a progressividade dos
impostos diretos, de forma que a alíquota será fixada sobre o produto, não sobre a pessoa que
o consome. Assim sendo, os princípios constitucionais da isonomia tributária e da capacidade
contributiva são brutalmente feridos, principalmente naquilo que diz respeito à equidade
vertical. Como bem explica Khair (2008, p. 10, apud MOREIRA, 2015):

O Brasil possui um sistema tributário altamente regressivo (...) Quem ganha

até dois salários mínimos paga 49% dos seus rendimentos em tributos; mas
quem ganha acima de trinta, apenas 26%. Isso ocorre porque, na comparação
internacional, se tributa em excesso o consumo; e o contrário, para o
patrimônio e a renda.

Destarte, a tributação de impostos indiretos recai justamente nos cidadãos pobres. Ora,
havendo possibilidade da majoração da tributação direta, como é o caso da implementação
dos impostos sobre as grandes fortunas, por qual motivo o ordenamento jurídico brasileiro
continua a desrespeitar princípios e objetivos constitucionais?

3. O IMPOSTO SOBRE AS GRANDES FORTUNAS

A primeira vez em que foi falado sobre a tributação de grandes fortunas foi em 1981,
na França, com o tributo “Impôt sur les Grandes Fortunes”, substituído em 1989 pelo “Impôt
de Solidarité sur la Fortune”. No Brasil, foi só na Assembleia Nacional Constituinte, formada
em 1987, que houve a sugestão da criação de um imposto sobre o patrimônio líquido das
pessoas físicas, sendo utilizada a tradução literal do texto do primeiro imposto francês no seu
relatório final. Apesar do projeto ter sido aprovado e inserido no texto constitucional, até o
momento o IGF não foi instituído no território nacional.

Buscando justificar a implementação dos impostos sobre grandes fortunas, Quintela e

Sergio (2018) explicam que:

(...) além do direito subjetivo de propriedade, o detentor de grandes riquezas

possui deveres e responsabilidades para com a sociedade, devendo cumprir a
função social, atendendo ao legítimo interesse nacional. Apesar disso, as
grandes fortunas nem sempre são utilizadas em atividades que geram o
desenvolvimento econômico ou social do país. É necessário renunciar à
maximização exagerada de lucro concentrado nas mãos de poucos em prol
de lucro suficiente, que garanta o direito à propriedade, mas também
promova o desenvolvimento solidário de toda a federação. Para isso é
necessário que o legislador nacional institua o Imposto sobre Grandes
Fortunas, que tornará o sistema tributário mais cooperativo e menos
regressivo, permitindo melhor redistribuição de riquezas. Este imposto
promoverá o aumento do orçamento público, viabilizando o
desenvolvimento de políticas públicas voltadas para a redução da pobreza e
da desigualdade social, de acordo com as necessidades específicas de cada
região.
Nesse sentido, foram propostas mais de 50 projetos de lei complementar visando a instituição
do imposto sobre grandes fortunas, sempre buscando diminuir a regressividade do sistema
tributário brasileiro e, por conseguinte, garantir uma maior distribuição de renda e riqueza,
diminuindo as desigualdades sociais. Assim posto, fica claro que a não implementação do
IGF ocorre por motivos políticos: grande exemplo disso é o PLP 202/1989, que está pronto
para pauta em plenário desde dezembro de 2000 e continua parada. Maia (2016, apud
LAUAR, 2020) aponta que a dificuldade na instituição do imposto

(...) se deve ao fato de que, assim como ocorre nos Estados Unidos, nossos
políticos são eleitos com apoio maciço dos grandes empresários, através dos
financiamentos privados de campanha. Com o financiamento privado de
campanha, ou nossos políticos são os detentores de “grandes fortunas” ou
são representantes destes, e por este motivo eles jamais aprovariam uma lei
que os afetasse de forma negativa, ou prejudicasse os interesses de quem eles
representam.

Mesmo com o fim do financiamento privado com a reforma política de 2017, a representação
política no Congresso Nacional continua dominada pelos extremamente ricos ou, pelo menos,
por aqueles que por eles advogam. Ainda assim, o Congresso Nacional e alguns doutrinadores
continuam inclinados à não instituição do IGF, alegando a possibilidade de

redução da poupança interna; eventual ameaça de fuga de capitais para o

exterior e queda de investimento; dificuldade administrativa na busca
completa dos bens e em sua correta avaliação econômica, bem como na
fiscalização e arrecadação do tributo; e resultado insignificante da
arrecadação (TILBERY, 2010, apud QUINTELA; SERGIO, 2018).

Entretanto, Amir Khair (2015, apud Ibidem) apontou a baixa probabilidade de fuga de
capitais para países diversos ou paraísos fiscais, visto que, frente às baixas alíquotas dos
impostos diretos no Brasil, a mudança não valeria a pena, financeiramente falando. Ademais,
o mestre em Finanças Públicas ainda apresentou uma estimativa à Carta Capital de que, com a
aplicação de alíquota média de 1% sobre as pessoas com patrimônio líquido de ao menos 1
milhão de reais, a receita pública aumentaria sua arrecadação em torno de 100 bilhões de reais
anuais. O Estudo nº 463 da Consultoria Legislativo do Senado Federal, realizado em 2015,
apontou uma previsão de arrecadação de 6 bilhões de reais caso o patrimônio excedente a 3
milhões de reais fosse taxado com alíquota de 1,5%. O PL 964/2020 e o PLP 49/2020
previram uma arrecadação de 36 bilhões de reais aos cofres públicos com uma alíquota de
3% frente à fortuna de 1,2 trilhões de reais acumulada em pouco mais de 200 bilionários
brasileiros; o PLP 38/2020 estima que a cobrança de uma alíquota anual de 0,5% frente a
essas mesmas pessoas renderia 6 bilhões de reais. Os PLPs 77/2020 e 82/2020 prevêem uma
arrecadação de 40 bilhões anuais; o PLP 88/2020, de 30 a 40 bilhões.

4. DIREITO COMPARADO: ESTADOS UNIDOS

Nas eleições presidenciais de 2020 dos Estados Unidos, foi levantada a proposta da
criação de um imposto sobre as grandes fortunas pelos senadores Bernie Sanders e Elizabeth
Warren. Sanders propunha que o tributo fosse cobrado sobre o patrimônio líquido a partir de
32 milhões de dólares, com alíquotas progressivas de 1 a 8%; enquanto isso, Warren, propôs
que o tributo se desse sobre o patrimônio líquido acima de 50 milhões, com alíquotas menos
progressivas, de 2 e 3%, intitulando o projeto de Ultra-Millionaire Tax. A proposta da
senadora foi levada ao Senado, sob o argumento de que “The ultra-rich and powerful have
rigged the rules in their favor so much that the top 0.1% pay a lower effective tax rate than
the bottom 99%, and billionaire wealth is 40% higher than before the Covid crisis began”1,
conforme disse Warren em entrevista (IACURCI, 2021).

Em pesquisa feita por Saez e Zucman (2021), economistas da University of California,

cerca de 100 mil estadunidenses seriam sujeitos ao imposto ultra milionário, com uma
estimativa de arrecadação de, pelo menos, 3 trilhões de dólares em uma década. Warren
projetou que as verbas provindas da arrecadação serão destinadas aos cuidados infantis e à
educação básica (indo do jardim de infância até o fim do ensino médio) e sua infraestrutura. A
legislação investiria cerca de 100 bilhões de dólares nos sistemas e profissionais do IRS
(Internal Revenue Service, departamento da receita federal norte americana), garantindo uma
taxa de auditoria de 30% para os super ricos e impondo uma taxa de saída de 40% aos ultra
milionários que quiserem renunciar sua cidadania para evitar o pagamento do imposto.

Se no Brasil temos situação parecida com os Estados Unidos, conforme foi

demonstrado no tópico anterior por Maia (2016, apud LAUAR, 2020), a possível aprovação
do imposto ultra milionário norte americano seria um grande indicativo da possibilidade e
aplicabilidade do IGF brasileiro.

1
“Os ultra-ricos e poderosos manipularam tanto as regras à seu favor, que os 0,1% do topo pagam uma
taxa de imposto efetiva menor do que os 99% da base, e a riqueza bilionária é 40% maior agora do que
quando a crise do Covid começou”, tradução nossa.
 5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Com os expostos ao longo deste trabalho, fica claro como a progressividade tributária,
prevista nos princípios da isonomia e da capacidade contributiva, está sendo brutalmente
desrespeitada, de maneira que a população mais pobre paga, proporcionalmente, muito mais
tributos do que os mais ricos. O problema da regressividade tributária corrobora diretamente
com a ampliação das desigualdades sociais, principalmente no contexto da pandemia do
coronavírus, onde há mais de 14 milhões de desempregados no país, registro de recorde
histórico.

A Constituição Federal de 1988 traz em seu bojo uma das medidas fiscais que
possibilitam o alcance de um sistema tributário progressivo, justo e igualitário, que é o caso
do Imposto sobre Grandes Fortunas. Previsto no art. 153, VII, ele necessita de uma
regulamentação através de lei complementar para sua instituição no ordenamento jurídico
brasileiro; entretanto, o Congresso Nacional continua barrando os diversos projetos de lei que
buscam assim fazer.

Portanto, resta evidente a necessidade da maior tributação sobre a renda e a

propriedade em detrimento da tributação sobre os bens e serviços, que recaem sobre os
cidadãos mais pobres. Uma das formas para efetivar essa tributação sobre a renda é
justamente com a cobrança do Imposto sobre Grandes Fortunas, gerando arrecadação para os
cofres públicos, possibilitando, assim, o investimento em políticas públicas, reduzindo as
desigualdades e mazelas sociais.
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BRASIL. Projeto de Lei Complementar n. 190/2020, de 21 de julho de 2020. Institui o

Empréstimo Compulsório sobre Grandes Fortunas para financiar despesas relacionadas
ao estado de calamidade pública decorrente da pandemia da COVID-19 e o Imposto
sobre Grandes Fortunas, previsto no inciso VII do art. 153 da Constituição Federal.
Disponível em:
<https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1914912&filenam
e=P LP+190/2020>. Acesso em: 21 jun. 2021.

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Imposto sobre Grandes Fortunas, nos termos do art. 153, inciso VII, da Constituição
Federal, que será destinado ao Programa de Renda Mínima Permanente. Disponível em:
<https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1916201&filenam
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empréstimo compulsório para atender às despesas urgentes causadas pela situação de
calamidade pública relacionada ao coronavírus (COVID-19). Disponível em:
<https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1869953&filenam
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Empréstimo Compulsório Sobre Grandes Fortunas para enfrentamento do estado de
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e da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do
coronavírus (covid-19) e dá outras providências. Disponível em:
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