DIREITO

CONSTITUCIONAL III

Cinthia Louzada Ferreira Giacomelli

Mandado de injunção
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:

 Conceituar mandado de injunção.

 Analisar as hipóteses de cabimento e a competência para ingresso
do mandado de injunção.
 Descrever o procedimento do mandado de injunção e a sua diferença
em relação à ação direta de inconstitucionalidade por omissão.

Introdução
O mandado de injunção foi inserido no ordenamento jurídico com a
Constituição Federal de 1988, com a finalidade essencial de suprir uma
omissão legislativa para que se viabilize o exercício de direitos, liberdades
ou prerrogativas constitucionais inerentes à nacionalidade, à soberania
e à cidadania. É uma ação constitucional com regulamento específico,
que pode ser impetrada nas formas individual ou coletiva.
O mandado de injunção não pode ser confundido com a ação direta
de inconstitucionalidade por omissão. Ambas são ações constitucionais
que se destinam a suprir a falta de normas, mas são instrumentos dife-
rentes, com diversos aspectos importantes e específicos de cabimento,
competência e efeitos decisórios.
Neste capítulo, você vai ler sobre o mandado de injunção e as suas
principais definições, as hipóteses de cabimento e competência, bem
como o seu procedimento e as diferenças em relação à ação direta de
inconstitucionalidade por omissão.

Conceitos fundamentais
Alguns autores entendem que o mandado de injunção teve origem no Direito
americano, no mecanismo conhecido como writ of injunction, utilizado sempre
que a norma legal for insuficiente para solucionar determinado caso. Já outros
2 Mandado de injunção

autores defendem que o surgimento do mandado de injunção ocorreu no Direito

português, com a única finalidade de advertir o Poder Legislativo omisso à
regulamentação de determinada situação (MORAES, 2017).
Apesar das inspirações no Direito estrangeiro, o mandado de injunção no Brasil,
introduzido no ordenamento jurídico com a Constituição Federal de 1988, segue
uma diretriz específica. De acordo com o art. 5º, LXXI, da Constituição Federal:

Art. 5º [...]
LXXI — conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma
regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitu-
cionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania
(BRASIL, 1988, documento on-line).

O mandado de injunção, portanto, é uma ação constitucional que tem o

objetivo de suprir uma omissão do Poder Público, parcial ou total, na intenção de
tornar viável o exercício de direitos, liberdades ou prerrogativas constitucionais.
De acordo com Lenza (2009), os requisitos para o mandado de injunção são:

 norma constitucional de eficácia limitada, prescrevendo direitos, li-

berdades constitucionais e prerrogativas inerentes à nacionalidade, à
soberania e à cidadania;
 falta de norma regulamentadora, tornando inviável o exercício dos
direitos, liberdades e prerrogativas mencionados (em virtude de omissão
do Poder Público).

Aqui, cumpre esclarecer a aplicabilidade das normas constitucionais. Moraes

(2017), seguindo o entendimento de José Afonso da Silva (1982), entende como
tradicional a classificação das normas constitucionais, que define sua aplicabili-
dade em plena, contida e limitada, sendo esta última um dos requisitos para a
impetração de mandado de injunção.
As normas de eficácia plena são aquelas que produzem efeitos desde a entrada
em vigor da Constituição Federal de 1988, pois não dependem de regulamentação
específica. É o caso dos remédios constitucionais, por exemplo. Já as normas de
eficácia contida referem-se àquelas que o legislador regulou os interesses relativos
à determinada matéria, mas deixou uma possibilidade de atuação restritiva por
parte da competência discricionária do Poder Público. Um exemplo de norma
de eficácia contida é o art. 5º, XIII, da Constituição Federal (BRASIL, 1988,
documento on-line): “Art. 5º [..] XIII — é livre o exercício de qualquer trabalho,
ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer”.
 Mandado de injunção 3

Por fim, as normas de eficácia limitada são aquelas cuja aplicabilidade é

indireta e reduzida, de forma que somente poderão incidir após uma norma
específica que regulamente o previsto na Constituição Federal. Um exemplo
é o art. 37, VII, da Constituição Federal (BRASIL, 1988, documento on-line):
“Art. 37 [...] VII — o direito de greve será exercido nos termos e nos limites
definidos em lei específica”.
O art. 37, VII, da Constituição Federal condiciona o direito de greve, no
serviço público, à regulamentação por lei (BRASIL, 1988).
O direito de greve dos servidores públicos ainda não tem regulamentação
legal. No entanto, o Supremo Tribunal Federal (STF) já consolidou o enten-
dimento, proferido nas decisões dos Mandados de Injunção nº 670, 708 e 712,
de que é aplicável aos servidores públicos a Lei da Greve (Lei nº 7.783, de 28
de junho de 1989). Contudo, o ministro Eros Grau, na ocasião do julgamento
do Mandado de Injunção nº. 712, ressaltou que:

[...] não se aplica ao direito de greve dos servidores públicos, repito-o, exclu-
sivamente, e em sua plena redação, a Lei nº. 7.783/89, devendo o Supremo
Tribunal Federal dar os parâmetros de seu exercício. Esses parâmetros hão
de ser definidos por esta Corte de modo abstrato e geral (FERREIRA, 2018,
documento on-line).

Nesse sentido, a Suprema Corte entende que, entre outros aspectos, o direito
de greve dos servidores públicos deverá atender a critérios como:

 dever de o movimento grevista comunicar oficialmente a Administração

Pública sobre a paralisação com antecedência mínima de 72 horas;
 necessidade de a paralisação ser parcial, devendo estar assegurado o
funcionamento de serviços essenciais, a fim de garantir a continuidade
do serviço público.

No julgamento do Recurso Extraordinário nº. 693.456, o STF fixou a tese de que a

Administração Pública deve descontar da remuneração do servidor os dias de para-
lisação, sendo permitida a compensação em caso de acordo. Contudo, o desconto
será incabível se ficar demonstrado que a greve foi provocada em virtude de conduta
ilícita da Administração Pública.
4 Mandado de injunção

Cabimento e competência do mandado

de injunção
O mandado de injunção é a ação constitucional que pretende suprir a omissão
legislativa total ou parcial que inviabilize o exercício de direitos. No entanto,
suas hipóteses de cabimento não podem ser confundidas com situações que
intentam se afastar da sua finalidade essencial. Assim, o mandado de injunção
não é admitido se:

 a reclamação de edição de norma jurídica para a regulamentação do

Texto Constitucional tiver a intenção de alterar lei ou ato normativo
já existentes, os quais se alega supostamente incompatíveis com a
Constituição Federal;
 houver a exigência de uma determinada interpretação à aplicação de
legislação infraconstitucional;
 for impetrado contra norma constitucional autoaplicável.

O mandado de injunção poderá ser ajuizado por qualquer pessoa cujo exercício de um
direito, liberdade ou prerrogativa constitucional tornar-se inviável em decorrência da
falta de norma que regulamente na Constituição Federal. São legitimados, portanto,
todos os indivíduos que atendem a esse requisito, da mesma forma que também é
admissível o mandado de injunção coletivo.

A legitimidade ativa do mandado de injunção coletivo está indicada no

art. 12 da Lei nº. 13.300, de 23 de junho de 2016, e em muito se assemelha aos
legitimados para impetrar mandado de segurança:

Art. 12 O mandado de injunção coletivo pode ser promovido:

I — pelo Ministério Público, quando a tutela requerida for especialmente
relevante para a defesa da ordem jurídica, do regime democrático ou dos
interesses sociais ou individuais indisponíveis;
II — por partido político com representação no Congresso Nacional, para
assegurar o exercício de direitos, liberdades e prerrogativas de seus integrantes
ou relacionados com a finalidade partidária;
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III — por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente

constituída e em funcionamento há pelo menos 1 (um) ano, para assegurar o
exercício de direitos, liberdades e prerrogativas em favor da totalidade ou de
parte de seus membros ou associados, na forma de seus estatutos e desde que
pertinentes a suas finalidades, dispensada, para tanto, autorização especial;
IV — pela Defensoria Pública, quando a tutela requerida for especialmente
relevante para a promoção dos direitos humanos e a defesa dos direitos in-
dividuais e coletivos dos necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5º
da Constituição Federal.
Parágrafo único. Os direitos, as liberdades e as prerrogativas protegidos por
mandado de injunção coletivo são os pertencentes, indistintamente, a uma
coletividade indeterminada de pessoas ou determinada por grupo, classe ou
categoria (BRASIL, 2016, documento on-line).

Já a legitimidade passiva do mandado de injunção é do Estado (órgão,

poder ou autoridade pública), tendo em vista que somente aos entes estatais
é conferido o dever jurídico de legislar. Moraes (2017, p. 172) comenta que
“[...] os particulares não se revestem de legitimidade passiva ad causam para
o processo injuncional, pois não lhes compete o dever de emanar as normas
reputadas essenciais ao exercício do direito vindicado pelos impetrantes”.
Assim, a natureza processual do mandado de injunção não permite a formação
de litisconsórcio entre particulares e estatais.
Uma vez identificadas as hipóteses de cabimento e as legitimidades para
impetrar o mandado de injunção, vamos discorrer sobre a competência de
seu julgamento.
A Constituição Federal institui algumas competências para o julgamento
do mandado injunção nas seguintes hipóteses:

Art. 102 Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da

Constituição, cabendo-lhe:
I — processar e julgar, originariamente: [..]
q) o mandado de injunção, quando a elaboração da norma regulamentadora
for atribuição do Presidente da República, do Congresso Nacional, da Câmara
dos Deputados, do Senado Federal, das Mesas de uma dessas Casas Legisla-
tivas, do Tribunal de Contas da União, de um dos Tribunais Superiores, ou
do próprio Supremo Tribunal Federal; [...]
II — julgar, em recurso ordinário:
a) o habeas corpus, o mandado de segurança, o habeas data e o mandado
de injunção decididos em única instância pelos Tribunais Superiores, se
denegatória a decisão;
[...]
Art. 105 Compete ao Superior Tribunal de Justiça:
I — processar e julgar, originariamente: [...]
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h) o mandado de injunção, quando a elaboração da norma regulamentadora for

atribuição de órgão, entidade ou autoridade federal, da administração direta
ou indireta, excetuados os casos de competência do Supremo Tribunal Federal
e dos órgãos da Justiça Militar, da Justiça Eleitoral, da Justiça do Trabalho e
da Justiça Federal (BRASIL, 1988, documento on-line).

A competência da Justiça Eleitoral para julgar mandado de injunção também

é prevista na Constituição Federal:

Art. 121 Lei complementar disporá sobre a organização e competência dos

tribunais, dos juízes de direito e das juntas eleitorais.
[...]
§ 4º — Das decisões dos Tribunais Regionais Eleitorais somente caberá
recurso quando: [...]
V — denegarem habeas corpus, mandado de segurança, habeas data ou
mandado de injunção (BRASIL, 1988, documento on-line).

Na esfera estadual, a Constituição Federal prevê que os Estados-membros

devem estabelecer, em suas constituições estaduais, o órgão competente para
o processo e o julgamento de mandados de injunção contra a omissão do Poder
Público estadual quanto às normas constitucionais estaduais:

Art. 125 Os Estados organizarão sua Justiça, observados os princípios esta-

belecidos nesta Constituição.
§ 1º A competência dos tribunais será definida na Constituição do Estado,
sendo a lei de organização judiciária de iniciativa do Tribunal de Justiça
(BRASIL, 1988, documento on-line).

Assim, podemos perceber que a competência para o julgamento do mandado

de injunção é definida de acordo com a autoridade responsável pela edição
da norma faltante. Destacamos, ainda, que o mandado de injunção impetrado
deverá ser julgado por juiz de direito da respectiva comarca.

Procedimento do mandado de injunção

No que se refere ao procedimento, o mandado de injunção é disciplinado pela
Lei nº. 13.300/2016.
A petição inicial deverá estar instruída com os documentos que provem a
omissão legislativa que se pleiteia suprir, nos termos do § 2º do art. 4º:
 Mandado de injunção 7

Art. 4º [...]
§ 2º quando o documento necessário à prova do alegado encontrar-se em
repartição ou estabelecimento público, em poder de autoridade ou de terceiro,
havendo recusa em fornecê-lo por certidão, no original, ou em cópia autêntica,
será ordenada, a pedido do impetrante, a exibição do documento no prazo de
10 (dez) dias, devendo, nesse caso, ser juntada cópia à segunda via da petição
(BRASIL, 2016, documento on-line).

Suprida a eventual falta de documentos para instruir a inicial, o juiz receberá

a petição e adotará duas providências, nos termos do art. 5º (BRASIL, 2016,
documento on-line):

 a notificação do impetrado para que preste informações no prazo de

10 dias;
 a ciência do ajuizamento da ação ao órgão de representação judicial da
pessoa jurídica interessada.

A petição inicial poderá ser, ainda, desde logo indeferida quando verificado
que é manifestamente incabível ou improcedente. Dessa decisão, caberá agravo
no prazo de 5 dias para o órgão colegiado.
Após as informações, será ouvido o Ministério Público no prazo de 10
dias e, com ou sem parecer, os autos estarão conclusos para decisão. Uma vez
reconhecida a mora legislativa, nos termos do art. 8º, será deferida a injunção:

Art. 8º Reconhecido o estado de mora legislativa, será deferida a injunção para:

I — determinar prazo razoável para que o impetrado promova a edição da
norma regulamentadora;
II — estabelecer as condições em que se dará o exercício dos direitos, das
liberdades ou das prerrogativas reclamados ou, se for o caso, as condições em
que poderá o interessado promover ação própria visando a exercê-los, caso
não seja suprida a mora legislativa no prazo determinado.
Parágrafo único. Será dispensada a determinação a que se refere o inciso I
do caput quando comprovado que o impetrado deixou de atender, em mandado
de injunção anterior, ao prazo estabelecido para a edição da norma (BRASIL,
2016, documento on-line).

Percebemos que, embora inserido no ordenamento jurídico brasileiro com

a Constituição Federal de 1988, apenas em 2016 o mandado de injunção foi
regulamentado por meio da Lei nº. 13.300/2016. Durante esse período, mui-
tas foram as discussões doutrinárias sobre os efeitos da decisão que defere
8 Mandado de injunção

a injunção, até que a referida legislação consolidou a adoção da corrente

concretista individual intermediária, evidenciada com os termos do art. 8º.
Para Lenza (2009, p. 953), “[...] julgando procedente o mandado de injunção,
o Judiciário fixa ao Legislativo prazo para elaborar a norma regulamentadora.
Findo o prazo e permanecendo a inércia do Legislativo, o autor passa a ter
assegurado o seu direito”.
Outro aspecto importante diz respeito à eficácia da decisão que defere
a injunção. O art. 9º indica que, até o advento da norma regulamentadora,
a decisão possui efeitos inter partes. Contudo, o § 1º do referido artigo não
elimina a possibilidade de que seja conferida eficácia ultra partes ou erga
omnes quando assim se fizer indispensável para o exercício do objeto da
impetração (BRASIL, 2016).
Para Fonseca (2016), o efeito erga omnes pode ser atribuído em três
situações:

 quando envolver direitos difusos;

 quando, em mandado de injunção coletivo, discutirem-se regulamen-
tações de direitos coletivos;
 quando a norma elaborada para o caso concreto for abrangente o sufi-
ciente para atingir casos análogos.

Inter partes refere-se aos efeitos da decisão apenas entre as partes. Ultra partes é quando
o efeito da decisão incide sobre um grupo de pessoas, geralmente, quando se trata
de direitos coletivos. E erga omnes é o efeito da decisão para todos os indivíduos.

A característica essencial do mandado de injunção é a transitoriedade,

pois, quando as omissões legislativas são supridas, o instituto perde sua função.
Nesse sentido, destacamos o art. 11, que prevê:

Art. 11 A norma regulamentadora superveniente produzirá efeitos ex nunc

em relação aos beneficiados por decisão transitada em julgado, salvo se a
aplicação da norma editada lhes for mais favorável.
 Mandado de injunção 9

Parágrafo único. Estará prejudicada a impetração se a norma regulamenta-

dora for editada antes da decisão, caso em que o processo será extinto sem
resolução de mérito (BRASIL, 2016, documento on-line).

O procedimento do mandado de injunção prevê também a revisão da deci-

são, quando verificadas modificações nas circunstâncias de fato e de direito
que impactem na aplicabilidade da decisão, nos termos do art. 10 (BRASIL,
2016). No entanto, não se trata de uma ação rescisória, mas sim de uma ação
autônoma, cuja decisão produzirá efeitos ex nunc.
Ao analisarmos as circunstâncias do mandado de injunção, é comum o sur-
gimento de dúvidas e confusões em relação a essa ação constitucional e à ação
direta de inconstitucionalidade por omissão, já que ambas combatem omissões
legislativas de se tornarem entraves para a aplicação do Texto Constitucional.
Contudo, é importante considerar que tais instrumentos apresentam dife-
renças essenciais, conforme o Quadro 1.

Quadro 1. Diferenças essenciais entre mandado de injunção e ação direta de inconstitu-

cionalidade por omissão

Ação de inconstitucionalidade
Mandado de injunção
por omissão

Destina-se ao controle concreto Destina-se ao controle abstrato

de constitucionalidade de constitucionalidade

Torna viável o exercício de direitos Torna efetiva a norma constitucional

Os efeitos são inter partes, podendo ser Os efeitos são sempre erga omnes
erga omnes dependendo da situação

A competência é pulverizada A competência é exclusiva do STF

em vários juízos e dos Tribunais de Justiça (quando
questionadas as constituições estatais)

Por fim, o mandado de injunção e a ação direta de inconstitucionalidade

por omissão podem coincidir quando a omissão legislativa se referir à falta de
mecanismo para efetivar norma constitucional que preveja direito fundamental.
10 Mandado de injunção

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da União,

Brasília, DF, 5 out. 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/consti-
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BRASIL. Lei nº. 13.300, de 23 de junho de 2016. Disciplina o processo e o julgamento
dos mandados de injunção individual e coletivo e dá outras providências. Diário
Oficial da União, Brasília, DF, 25 jun. 2016. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/L13300.htm. Acesso em: 10 maio 2019.
FERREIRA, C. C. O direito de greve do servidor público parametrizado pelo Supremo.
Consultor Jurídico, [s. l.], 15 jul. 2018. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2018-
-jul-15/camila-cotovicz-direito-greve-servidor-segundo-supremo. Acesso em: 10 maio
2019.
FONSECA, J. F. N. O processo do mandado de injunção. São Paulo: Saraiva, 2016.
LENZA, P. Direito Constitucional esquematizado. 13. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.
MORAES, A. Direito Constitucional. 33. ed. São Paulo: Atlas, 2017. E-book.

Leitura recomendada
BARROSO, L. R. O controle de constitucionalidade no Direito brasileiro: exposição siste-
mática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2012.