Finanças Públicas  
 
Duarte Canau 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 1. Noções básicas sobre políticas financeiras 
 
Política Financeira -​componente da política económica do Estado.  
O  professor  Sousa  Franco  diz  que  por  um  lado  é  “a  utilização  dos  instrumentos 
financeiros,  para  prosseguir  determinadas  utilidades  e  finalidades 
económico-sociais, de que sejam aptos”. 
 
Política Financeira  
⇓ 
divide-se em: 
↙ ↘ 
Conjuntural: Estrutural: 
↙ ↙ ↘ 
Política: desenvolvimento ↓ c​ rescimento 
económico 
↙ ↘ redistribuição de riqueza 
Financeira Monetária   
⇩   
Estabilização( regulação global 
da conjuntura económica)  
↙ ↓ ↘ 
pleno estabilidade equilíbrio 
emprego de preços externo 
 
Política  Estrutural-  é  a  forma  como  se  ordenam  os  elementos  relativamente 
estáveis ou só alteráveis a longo prazo numa dada economia; 
 
Política  Conjuntural  ​-  será  o  conjunto  das  variações  relativamente  estáveis, 
variando continuamente ou a curto prazo; 
 
Política  Orçamental-  tipo  de  política  financeira  que  implica  um  conjunto  de 
escolhas  inspiradas  em  motivações  (  como  o  bem-estar,  a  eficiência,  equidade  e 
solidariedade).  
É  a  política  do  Estado  que  envolve  a  utilização  de receitas e despesas públicas para 
a prossecução de objetivos económicos.  

1
  
Funções Financeiras do Estado 
⬋ ⇓ ⬊ 
​Afetação de Recursos Redistribuição Estabilização Macroeconómica
1
 
 
Existem certos e determinados objetivos que tentam ser atingidos pela política 
orçamental ➱Os instrumentos Orçamentais devem contrair o ciclo, no caso de 
estar em recessão o Estado deve estimular a economia privada ( que orbita em seu 
torno) / Aliviar a carga Fiscal, para que as famílias consigam consumir mais, 
reverte-se o ciclo económico. 
 
No entanto esta estratégia de política orçamental, não é isenta de divergências: 
⬋ ⬊ 
Opção por Políticas de Estabilização: Estratégia da Política Orçamental: 
( posições) ( posições) 
- Abba Lerne​r:As Finanças Públicas -Discricionária: o Estado Pode fazer o que  
devem ser ativas e objetivas ( combate ao quiser, tendo total liberdade p/ conduzir 
desemprego -o pleno emprego não pode a sua política. 
ser sacrificado, este é o principal objetivo); Dois autores olharam para isto, com o obj- 
etivo principal de travar a inflação... 
-
Efeitos de estabilização automática: ￫​Friedman (​ a política económica deveria 
fi 
o orçamento exerceria uma ação contra cíclica. car confinada à definição de regras que 
per- 
A confirmação de tudo isto resultou da utiliza- mitissem a antecipação e previsibilidade); 
ção de instrumentos geradores da despesa púb-   
lica ( subsídio de desemprego). 2 ￫​Prescott ​( modelo das expectativas racio- 
nais. Se há um governo que dá sinais de 
s​ ser um Governo gastador, que realiza  
despesa pública, é claro que há uma  
antecipação da inflação. 
 
  
 
 

1
​Pretende explicar como, através dos instrumentos orçamentais ao dispor do Estado, este pode suavizar as flutuações 
da economia. 
2
Crítica: Se é verdade que os mesmos correspondem a uma boa resposta a movimentos inflacionistas, não dispensavam 
a necessidade de realizar ações deliberativas nos instrumentos.  

2
 
 
 
 
Quadro Europeu da Política Orçamental  
 
Vejamos 2 posições sobre a política orçamental e o seu principal objetivo, algo 
dispersas: 
 
​Keynes​: promove o pleno emprego (focando-se na procura) 
 
​Friedman​: promove o combate à inflação ( focando-se na oferta): Porquê? 
⇓ 
Porque a inflação cria um quadro de expectativas em que surge um certo tipo de 
inflação em que os preços aumentam antecipadamente. 
↧ 
​ “ Rules rather than discretion “ 
( define taxas de inflação máximas e tudo se mobilizaram em torno desse objetivo) 
 
​ A Política da UE tem por objetivo a estabilidade dos preços 
 
Como surge a União Económica e Monetária Europeia? 
 
1ª Fase (1990-1993):​O ​ bjetivo ⟶ ​reforço das políticas económicas e monetárias 
entre Estados Membros; 
Medidas​: ​⟶ ​Criação do Mercado Único; 
​ ​Integração de todas as moedas comunitárias no Sistema Monetário 
⟶
Europeu; 
 
2ªFase (1994-1998): ​Objetivo ⟶​convergência nominal dos Estados Membros 
 
Medidas ⟶​Convergência dos Principais Agregados Macroeconômicos ( 
inflação, taxa de juro e défices orçamentais); 
⟶A ​ presentação anual de programas de convergência ; 
⟶​Aprovação do PEC; 
⟶Autonomia dos Bancos Centrais; 

3
⟶Critérios da Adoção da Moeda Única (défice máximo de 3% & dívida pública 
não superior a 60% do PIB);  
 
3ª Fase (1999-2002): ​Fase que fica marcada por...   
⟶ Decisão das taxas de câmbio; 
⟶Determinação dos países que estavam em condições para aderir ao Euro. 
Subsequente adoção de uma moeda única pela generalidade dos Estados que 
haviam preenchido os critérios de convergência ( implicado a perda dos seus 
instrumentos convencionais de estabilização macroeconómica);   
 
➔Uma das principais inovações durante todo este faseamento foi o PEC ( um 
primeiro programa em relação aos instrumentos de programação plurianual da 
despesa pública). ​Mas porque surgiu o PEC? 
 
Razões:  
- Adoção da moeda única poderia constituir um incentivo ao enviesamento 
expansionista ( devido ao desaparecimento dos efeitos c​ rowding out3); 
- A ausência de coordenação das políticas orçamentais pode mesmo conduzir 
à penalização dos países bem comportados ( sofrerão os efeitos mais 
brandos de outros); 
- O orçamento comunitário não tem uma vocação de estabilização global , 
para além de ter uma dimensão muito reduzida ( em relação ao PIB dos 
países membros);  
 
Funcionamento:  
O PEC é constituído por 2 grupos distintos de institutos: 
➔​Vertente Preventiva​: prevê que os Estados membros atinjam uma posição de 
equilíbrio orçamental ( através de um sistema de supervisão em que os Estados 
devem apresentar os seus programas de estabilidade e crescimento, concretizando 
as formas de ajustamento, de forma a alcançar a estabilidade orçamental); 
 

3
​Crowding Out​ -​Fenômeno que ocorre quando o aumento do envolvimento do governo num setor da economia de mercado 
afeta substancialmente o restante do mercado ( ou seja poderá afetar quer a oferta quer a procura, sequencialmente, por ordens 
diferentes)  
ex​: O investimento do Estado no mercado tecnológico irá promover a expansão do mesmo, que substancialmente vai aumentar 
a procura dos produtos criados nesse impulso, que afetaram outros mercados relacionados, como o das energias ;  

4
As exigências de uniformização dos planos de uniformização colocam-se em 2 
subsequentes planos:  
- Estatuto do Programa e das Medidas Previstas ( programa deveria indicar o 
respetivo estatuto no quadro dos procedimentos nacionais) 
- Conteúdo do Programa ( deve facultar informação sobre a consistência dos 
objetivos orçamentais e das medidas previstas para os alcançar, com 
especificações sobre a política económica);  
 
➔V ​ ertente sancionatória​: cria um procedimento por défice orçamental 
excessivo ( acima de 3% do PIB) e prevê a aplicação de sanções para o país 
incumpridor. 
 
As exigências de uniformização colocavam-se nos planos de: 
- Estatuto do Programa e Medidas Previstas (​ o programa deveria indicar o 
respetivo estatuto no quadro dos procedimentos nacionais); 
- Conteúdo do Program​a ( deveria conter certos itens fundamentais); 
 
Os Programas deveriam facultar informação sobre a consistência dos objetivos 
orçamentais e das medidas previstas para os alcançar com as especificações sobre a 
política económica.  
 
Vicissitudes do PEC: 
A aplicação do PEC suscitou variadíssimos problemas e críticas. Vários países 
começam a incumprir o pacto, como por exemplo Portugal. Mais tarde tanto a 
França como a Alemanha incumpririam com o mesmo também, o que gerou 
grande controvérsia pois o PEC deveria ser um mecanismo que beneficiaria os 
mais fracos face aos mais fortes. Isto evidenciou as seguintes críticas: 
↓ 
➛ A “Estabilidade e crescimento” do pacto parecia mais focada na estabilidade do 
que no crescimento p​ er si  
➛ O PEC era cego em relação a vários tipos de realidades, como o 
desenvolvimento económico ou as fases do ciclo económico, ou à diferenciação de 
despesas;  
➛o pacto não era verdadeiramente sensível às medidas estruturais, tratando tudo 
por igual; 

5
 
Isto  suscitou  que  os  Estados  deveriam  adotar  uma  abordagem  consentânea  em 
períodos  de  recuperação  económica,  evitando  políticas  pró-cíclicas  e 
aproximando-se gradualmente do objetivo de médio prazo . 
A crise europeia: 
 
Crash da bolha imobiliária nos EUA em 2007  
⇙ ⇘ 
Instituições financeiras com Afetam o balanço do setor não financeiro 
graves problemas de liquidez porque as famílias deixaram de ser capazes 
ou até numa situação de de cumprir as suas hipotecas bancárias 
insolvência   
↓ ↓ 
Deixa as instituições financeiras Afetam os ativos do setor financeiro 
com graves problemas de liquidez/ ↓ 
situação de insolvência ​ Crise Bancária  
| ↓ 
| Mercados bolsistas afundaram destruindo a riqueza, a 
| procura e deteriorando o setor financeiro e não financeiro  
↓ ↓ 
​Autoridades adotam planos de segurança para apoiar o setor financeiro 
↓ 
Encolhem ativos do Estado 
⇙ ⇘ 
C
​ rise da Dívida Soberana​ C
​ rise Cambial  
( depreciação de alguns ativos do Estado considerados, 
de alto risco podem gerar problemas de liquidez para 
as instituições financeiras que os detém); 
⇘ ⇙ 
Depreciação da moeda 
​⇩ 
Põe em causa a União Monetária e a sua sobrevivência  
 
Tudo isto tornou evidente a efetiva fragmentação do mercado financeiro europeu 
nos seguintes aspetos: 

6
→​ Aversão internacional ao risco​( o preço de um ativo não reflete apenas as 
expectativas do mercado sobre o seu retorno futuro, mas também o preço do 
risco); 
→​Contágio​( probabilidade de outros países entrarem na mesma situação); 
→​ Elementos específicos do país​( o stock de dívida e o défice orçamental que 
cada país exibe); 
 
Resposta à crise: Pacotes de Estímulo orçamental à austeridade  
 
1ª  fase  (  2007-2010)  :​Apelou-se  ao  estímulo  orçamental  como forma preventiva 
de  se  cair  numa  nova  Grande  Depressão.  Adotaram-se  pacotes  de  estímulo 
orçamental; 
 
2ª  fase  (  2010  -2012):  Enfatizou-se  o  objetivo  da  consolidação  orçamental  à 
medida  que  a  dimensão  da  dívida  pública  foi  assumindo  valores  reconhecidos 
como insustentáveis. 
Foram  criados  2  instrumentos  através  dos  quais  foram  definidos  para  os  países 
necessitados,  programas  de  assistência  financeira  no  respeito  por  um  princípio  de 
estrita  condicionalidade.  Aqui  foram  disponibilizados  fundos,  pagos  pelo  CE,  o 
BE e o FMI. 
Adoção de políticas de austeridade 
 
3ª  fase  (2012-...):  surge  a  partir  dessa  altura,  verificadas  as  consequências  da 
austeridade  sobre  o  crescimento  económico.  Os  pacotes adotados na primeira fase 
foram  sancionados  e  impulsionados  pelas  instituições  comunitárias  que 
autorizam,  então  o  relaxamento  no  cumprimento  dos objetivos fixados pelo PEC, 
implicando a mera reabilitação do PEC e o seu endurecimento. 
 
A  aprovação  do  “Six  Pack”  e  do  Pacto  Orçamental consubstanciam a recuperação 
da  ortodoxia  orçamental  que  esteve  na  génese  deste  Pacto,  sendo  que  a  UE  veio  a 
enquadrar  (  do  ponto  visto  institucional),  os  mecanismos  da  assistência 
financeira,ao  abrigo  dos  quais  os  países  afastados  dos  mercados  financeiros  e  sem 
acesso a financiamento puderam simplesmente não falir. 
 
As Políticas de Austeridade: 

7
 
Byth,  define  as  políticas  de  austeridade  como  uma  forma  de  deflação  voluntária 
em  que  a  economia  se  ajusta  através  da  redução  dos  salários,  dos  preços  e  da 
despesa  pública  com  vista  à  recuperação  da  competitividade  (  melhor  alcançada 
mediante cortes na despesa, na dívida pública e nos défices orçamentais). 
 
Corsetti,  menciona  que  os  programas  adotados  cortaram  mais  e  depressa  demais, 
conduzindo  a  uma contratação desnecessária e gerando risco macroeconômico. Os 
países  desenvolvidos  enfrentam  um  problema  de  sustentabilidade,  resultante  do 
envelhecimento  da  população  e  do  aumento  dos  custos  com  a  saúde.  A  crise  da 
dívida  soberana  é  um  fator  adicional  a  juntar  a  estas  preocupações,  pelo  que  os 
Estados  estão  empenhados  a  encontrar  respostas  para  o  desafio  da 
sustentabilidade. 
O tipo de resposta a adotar num contexto de crise deve ser diferente consoante a 
duração da crise e a posição orçamental inicial ostentada pelo país em causa: 
→ Recessão não muito prolongada ( <1 ano): 
Cortes na despesa pública imediatos terão um impacto moderado sobre a 
diminuição do produto e acabam por levar à redução do défice. O efeito direto de 
contratação dos cortes na procura é atenuado por efeitos indiretos de redução dos 
juros sobre a dívida soberana, reduzindo o custo do financiamento privado na 
economia; 
→ Recessão de efeitos duradouros ( > 1 ano): 
Países  cuja  posição  orçamental  seja  sólida  em  que  o  prémio  do  risco  soberano  é 
pouco  sensível  relativamente  aos  défices  orçamentais,  o  efeito  direto  torna-se 
dominante  sobre  os  efeitos  indiretos.  Os  países  com uma posição orçamental mais 
frágil  (  dívida  pública),  vêm  o  impacto  macroeconómico  dos  cortes  de  despesa 
pública  imediatos  e  efetivos  que  podem  ser  positivos  e  irão  conduzir  a 
contratações orçamentais que se tornam ​expansionistas​. 
↓ 
​ Austeridade expansionista  
( fornece um poderoso argumento às políticas que têm vindo a ser seguidas pela 
Europa e pelos países europeus) 
   

8
O período de ajustamento é expansionista se o crescimento do PIB real durante 
esse período for mais elevado do que o crescimento médio, verificado nesse país 
nos dois anos anteriores. 
 
Problemas do ponto de vista do FMI: 
Respeitam fundamentalmente ao curto prazo porque é aqui que os efeitos 
recessivos são visíveis.  
→ O Ajustamento orçamental afeta o crescimento;  
→O Ajustamento negativamente a procura agregada; 
 
No caso das economias europeias a hipótese da manipulação da taxa de câmbio 
está vedada e a política do BCE é tendencial e estatutariamente restritva. Deste 
modo, a austeridade significa a retração da taxa de crescimento da economia e isto 
pela ação conjugada dos seguintes fatores: 
- Multiplicadores orçamentais são positivos ( em períodos de contratação 
económica mesmo que estejamos perante uma política monetária 
independente); 
- Multiplicadores orçamentais tendem a ser mais elevados quando o produto 
é inferior ao PIB potencial; 
- Taxas de juro próximo de zero, os efeitos das medidas da austeridade 
fazem-se sentir de forma mais intensa sobre a economia do que quando a 
política monetária desempenha um papel maior. 
 
Críticas de Mark Blyth: 
- A austeridade é vista como uma expressão de ​zombie economics​, uma vez 
que tendo tido a concretização prática em alguns momentos da História, 
sempre provou mal e no entanto voltou sempre a surgir; 
 
Alternativas à Austeridade: 
- Permitir que o Banco Europeu de Investimento possa emprestar aos 
Estados, financiando despesa pública ( sendo que a dificuldade está na 
própria capacidade financeira do BEI, que é limitada); 
- A Comissão pode colocar fundos não utilizados ao dispor dos Estados 
membros necessitados, o problema será que, dificilmente os recursos são 
afetos a países por razões macroeconômicas; 

9
 - A emissão de “eurobonds” ( com vista ao financiamento de despesa de 
emergência, sendo que se fossem emitidas por todos os Estados, elas 
poderiam ser subscritas a taxas de juro relativamente baixas);  
- Países mais endividados, no incumprimento eliminaram uma fatia da sua 
despesa significativa ( problema seria em que o incumprimento afastaria os 
devedores do acesso ao mercado durante um período de tempo 
significativo); 
- restauração da dívida; 
 
Em todo caso haverá aqui um problema de credibilidade, pois a reputação dos 
Estados constitui uma condição da dívida soberana que depende em grande parte 
da qualidade das instituições políticas e monetárias, a que se associa a ameaça de 
sanção e o corte de relações económicas. Até que ponto a renegociação de um 
Estado da sua dívida poderá a continuar gozar de uma boa reputação? 
 
Desenvolvimento mais recente na legislação europeia:  
 
A UE tem aderido à promoção e adoção pelos Estados membros de pacotes de 
estímulo orçamental, apontado no reforço da intensidade dos estabilizadores 
automáticos. 
 
➥​exemplo:​ A proposta da Legislação no desemprego tende a tornar-se mais 
generosa em períodos de crise ; 
 
O  novo  fôlego  dado  ao  PEC  na atualidade permitiu um novo pacote legislativo de 
seis  medidas  o  ​Six  Pack  (2011),  que  visou  reforçar  as  medidas  de  supervisão 
multilateral  das  políticas  económicas  e  associar-lhe  novas  sanções  para  o  caso  de 
incumprimento  dos  objetivos  fixados.  O  quadro  de  governação  económica 
reforçada  deverá  assentar  em  várias  políticas  interligadas  e  coerentes  de 
crescimento sustentável e do emprego. 
 
É constituído por 5 regulamentos:  
- regulamentos que alteram o PEC na sua vertente preventiva e 
sancionatória; 

10
 - diretiva que é muito importante já que veio a ser definitivamente 
transposta. Contém medidas como os Estados devem criar sistemas 
contabilísticos que abranjam todos os subsetores da Administração Pública; 
- Os Estados assegurem que o planeamento orçamental que se baseia em 
previsões macroeconómicas recorrendo para isso a informações mais 
atualizadas; 
- Estados devem estabelecer um quadro orçamental eficaz, credível que 
facilite a adoção de um horizonte de planeamento orçamental;  
 
Daqui resulta o desvio significativo, complementado por um mecanismo efetivo 
de sanções, se a Comissão identificar um desvio significativo em relação à 
trajetória de ajustamento ao objetivo orçamental de médio prazo, a fim de evitar a 
ocorrência de um défice, que será dirigida uma advertência precoce ao 
Estado-membro, segundo os seguintes critérios: 
- Quantitativo​( variação do saldo estrutural); 
- Qualitativo  (  não  será  considerado  significativo  se  o  Estado  tiver 
ultrapassado  significativamente  o  objetivo  orçamental  de  médio  prazo, 
desde  que  os  planos  orçamentais  estabelecidos  no  programa  não  coloquem 
em risco este objetivo); 
 
A redefinição do quadro de coordenação económica de dois novos tratados: 
➛  ​Mecanismo  de  Estabilidade  (  TMEE):  institucionalizou  definitivamente  o 
mecanismo  de  assistência  financeira,  o  princípio  da  assistência  financeira  é  o  da 
estrita  condicionalidade,  significa  que  qualquer  pedido  de  apoio  de  estabilidade 
ou de empréstimo pressupõe a negociação de um memorando de entendimento;  
➛  ​Pacto  Orçamental  (  tem  em  vista  o  reforço  do  pilar  económico  da  UEM, 
adotando  um  conjunto  de  regras  destinadas  a  promover  a  disciplina  orçamental  e 
a  reforçar  a  coordenação  das  políticas  económicas  e  a  melhorar  a  governação  na 
área do euro); 
 
Em 2013 a UE, aprovou 2 últimas peças legislativas, conhecidas pelo ​Two Pack​: 
- novos  procedimentos  e  regras  de  supervisão  para  países  que  se  encontrem 
em  dificuldade  financeira  (  casos  em  que  a  situação  de  dificuldade 
financeira  severa  em  que  os  países  irão  receber  assistência  financeira  que 
estão em vias de abandonar essa assistência); 

11
 - os  países  da  zona  euro  e  visa  fortalecer  a  base  jurídica  do  processo  de 
coordenação  económica  do  Semestre  Europeu  do  processo  de  coordenação 
económica  do  Semestre  Europeu,  dando  maiores  poderes  à  Comissão  na 
monitorização  do  cumprimento  dos  objetivos  definidos  com  o  PEC.  Isto 
significará  a  diluição  crescente  do  papel  dos  Parlamentos  e  a  europeização 
dos respetivos processos orçamentais. 
Conceito de equilíbrio orçamental: 
Princípio  sobre  o  conteúdo  do  OE,  sendo  um  princípio que atende aos resultados 
orçamentais: 
 
Cabe distinguir entre: 
- Equilíbrio  em  sentido  formal  (  igualdade  contabilística  entre  receitas  e 
despesas, cuja violação desta exigência seria quase impensável); 
- Equilíbrio  em  sentido  substancial  (  permite  evidenciar  a  situação 
orçamental  do  Estado,  confrontando  um  certo  tipo  de  receita,  com  um 
certo  tipo  de  despesa,  definindo  uma  linha, acima da qual haverá equilíbrio 
e abaixo da qual se verificará défice); 
 
Principais razões que apontam contra os défices orçamentais: 
- Efeitos  dos  défices  orçamentais  sobre  as  taxas  de  juro  reais  (  a  política 
orçamental  expansionista  intensifica  a  procura,  levando  a  um  aumento  da 
procura da moeda e subida da taxa de juro); 
- Efeitos  dos  défices  orçamentais  sobre  a  taxa  de  e  procura  líquida 
externa  ​(  os  défices  orçamentais  ao  provocarem uma subida da taxa de juro 
determinam a apreciação cambial do país); 
- Efeitos dos défices orçamentais sobre a taxa de inflação ( em resultado da 
pressão exercida pela política expansionista sobre a procura agregada); 
- Efeitos  dos  défices  orçamentais  sobre  o  sistema  financeiro  ​(  défices 
podem  fazer  aumentar a dívida pública, devido à incapacidade do Estado de 
promover o seu abatimento);  
 
 
 
 
 

12
 
 
 
 
 
 
2. Instrumentos  das  Finanças  Públicas:  receitas  e  despesas 
públicas 
 
Receita  Pública-  ​montante  total  de  dinheiro  recolhido  para  o  Estado  para  o 
Tesouro Nacional; 
 
Despesa  Pública-  conjunto  de  dispêndios  realizados  por  entes  públicos  para  a 
satisfação de necessidades e custear os respetivos serviços;  
 
Princípios que se aplicam às Finanças Públicas: 
- Legalidade  ​(  as  receitas  devem  ser  regidas  e  criadas  por  lei  ou  no  seu 
respeito); 
- Renovação  Atual  (  as  receitas  não  podem  ser  cobradas  sem  autorização 
orçamental anual); 
- Previsibilidade​( devem constar do Orçamento do Estado); 
- Não  dedução  das  despesas  de  cobrança  ​(  consequência  da  regra  da  não 
compensação); 
- Não  consignação  a  despesas  específicas  ​(  salvo  em  relação  a  casos 
excepcionais, previstos por lei); 
- Cobrança (​ através do processo de execuções fiscais);   
- Generalidade:    todos  os  residentes  num  determinado  país  estão  sujeito  ao 
pagamento de impostos. 
A  ideia  de  que  todos  devem  pagar  imposto  sem  distinções  impostas  por  classe  e 
ordem surgiu no liberalismo com o fim das excepções que existiam no absolutismo 
aos impostos.  
Existem no entanto ainda exceções existentes ao princípio da generalidade, como o 
caso  dos  benefícios  fiscais  (  fundamentados  na  inutilidade  de  certos  impostos 
devido à coleta inferior à sua despesa de emissão ou a opções políticas) 

13
 
- Capacidade​( cada um deve ser tributado na medida da sua capacidade); 
 
- Igualdade:  pode  em  primeiro  lugar  rever-se como a aplicação à lei fiscal do 
artigo  13º  da  CRP,  no  entanto  dever-se-á  a  igualdade  fiscal  se  estabelecer 
mediante a “igualdade de sacrifício”?  
Os  clássicos  vieram  a revelar que a resposta seria que não, pois o sacrifício real com 
um  rendimento  inferior  irá  fazer  um  sacrifício  real  muito  superior  daquele  com 
um  rendimento  maior,  sendo  que  aquele  com  um  rendimento  muito  superior 
apenas  pagará  o  seu  supérfluo  (  consumo  supérfluo  e  poupança),  enquanto  que 
aquele  com  um  rendimento  inferior  ir-se-á  privar  de  bens  essenciais  à  sua 
subsistência. 
 
Daí  introduziu-se  ​duas  precisões  no  princípio  da  igualdade  :  assegurar  por 
meios  de  isenções  o  rendimento  necessário  à  satisfação  de  necessidades  mínimas  e 
que os impostos sobre o rendimento fossem proporcionais ao rendimento. 
A  ideia  da  proporcionalidade  foi  introduzida  pela  teoria  marginalista  do 
rendimento,  introduziu  a  ideia  de  que  cada  unidade  de  rendimento  irá  ser 
diferente  para  os  diferentes  sujeitos  econômicos  e  o  sacrifício  real  será  diferente 
para cada um. 
O  sacrifício  terá  uma  desutilidade  que  é  função  do  valor  de  cada  unidade  de 
rendimento,  que  deve  ser  medido  pela  utilidade  marginal  perdida  (  utilidade  da 
última unidade do bem de cada sujeito econômico). 
 
A  resposta  para  procurar  a  igualdade  nos  impostos  será  a  de  personalização  do 
imposto  realizando  a  igualdade  social  ,  tratando  igualmente  o  igual  e 
desigualmente o desigual , nesta ideia caberão duas ideias de de igualdade : 
⇨​Passiva  ​(  tem  em  conta  as  desigualdades  sociais  existentes  antes  do  sacrifício 
fiscal); 
⇨​Ativa  (  restabelece  condições  mínimas  de  igualdade  ,  reduzir  as  desigualdades, 
através da função redistributiva da Economia); 
 
As  ideias  de  generalidade  e  uniformidade  ( repartição dos impostos pelos cidadãos 
deve  obedecer  aos  mesmo  critério  paratodos),  estão  subjacentes  à  ideia  de 
igualdade fiscal. Da uniformidade surge a ideia de: 

14
➪Igualdade  Vertical-  critérios  de  repartição  do  sacrifício  fiscal  entre  pessoas  com 
rendimentos diferentes; 
➩Igualdade  Horizontal-todos  os  titulares  da  mesma  forma  de  riqueza  devem  ser 
tributados da mesma forma; 
 
Modalidades das Receitas Públicas: 
- Patrimoniais:  resultam  da  administração  do  património  do  Estado  ( 
receitas  que  resultam  da  normal  administração  do  património-  mobiliário/ 
imobiliário)  ou  da  disposição  de  elementos  do  seu  ativo  e  que  não  tenham 
caráter  tributário  (  resultam  da  oneração  ou  da  alienação  desse  mesmo 
património);     
 
O património pode ser desdobrado em: 
→Bens de Domínio Privado​( podem ser alienados); 
→  Bens  de  Domínio  Público-84ºCRP​(  não  podem  ser  sujeitos  a  gestão 
privada-são  inalienáveis;  fora  do  comércio  jurídico,  sendo  que  o  Estado  não 
poderá  adquirir  receitas  de  tal  património;  se  couberem  na  modalidade  de 
património  classificado, alienar esse mesmo bem será contra a prossecução dos fins 
do interesse público);   
 
- Tributárias:  provenientes  da  cobrança  de  tributos  (  imposto,  taxa  e 
contribuição financeira); 
 
Tributos⇨  ​Prestações  pecuniárias  a  favor  do  Estado  ou  de  outras  entidades 
públicas,  de  natureza  obrigatória e sem caráter sancionatório, que em relação à sua 
finalidade pode identificar 3 tipos: 
 
→  Impostos:  tributos  unilaterais,  não envolvem qualquer contraprestação e o seu 
pressuposto  é  alheio  à  relação  entre  o  sujeito  passivo  e  a  administração,  em  factos 
relevantes da riqueza ( património, consumo, rendimentos); 
 
→  Taxas:  ​tributos  bilaterais  ,  cujo  pressuposto é uma prestação administrativa de 
que  o  sujeito  passivo  seja  efetivo  causador  ou  beneficiário,  podendo  ter  uma 
contrapartida direta e imediata.  
 

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As taxas são cobradas em situações como: 
➞utilização de bens de domínio público; 
➞obtenção de um serviço público; 
➞remoção de um obstáculo jurídico ao exercício da atividade privada; 
A  finalidade  das  taxas  será  por  isso  a  compensação  da  prestação  que  cabe  no  seu 
pressuposto; 
A  taxa  trata-se  de  um  pagamento  feito  ao  Estado  mas  que  contrariamente  aos 
impostos  pressupõem  uma  contrapartida  do  Estado:  exemplo  ➝quem  paga 
propina tem  
 
Estão  subjacentes  ao  ​princípio  da  equivalência  -  tributa-se  não  quanto  às 
possibilidades, mas sim quanto ao benefício que se tira; 
Falamos  de  equivalência  jurídica.  No  caso  das  taxas,  não  é  necessário equivalência 
econômica e pode ser cobrado a preços inferiores ao de produção 
 
→  Contribuições  financeiras:  categoria  autônoma  de  tributo,  que  é  diferente 
dos  impostos  (  pelo facto de não haver lugar para uma contraprestação) e das taxas 
(  pois  a  prestação  tem  uma  natureza  difusa,  podendo  ou  não  verificar-se  ao  longo 
do  tempo|  exemplo:  Contribuições  para  a  segurança  social  ⇨  têm  como 
pressuposto  uma  prestação  administrativa  provocada  pelo  sujeito  passivo  e  têm 
como finalidade compensatória a confirmada pelo destino da receita cobrada);  
 
Teoria  da  Tributação  Ótima:  estabelecimento  de  um  conjunto  de  prescrições 
do  modo  como  deve  funcionar  um  sistema  fiscal  em  eficiência  (  diminuindo  as 
distorções que ponham em causa a neutralidade económica); 
 
Prescrições Fundamentais da Teoria da Tributação Ótima: 
♦​Redefinição  do  sistema  de  tributação  das  pessoas  singulares  ​(  tem  em  vista  o 
alisamento  do  sistema  de  taxas,  implicando  assim  a  redução  da  natureza 
progressiva);  
♦  Redefinição  do  sistema  de  créditos  fiscais  reembolsáveis  (  para  rendimentos mais 
baixo e para famílias em especial condição); 
♦​Redefinição da tributação das empresas​ ( sistema de deduções de custos); 
 
Existem 3 componentes de impostos: 

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 Sobre  o  rendimento  (  como  o  IRS  e  o  IRC,  cujo  núcleo  essencial  de  tributação 
em  relação  ao  primeiro  decorrem  do  princípio  da  capacidade  contributiva,  sendo 
que os desgravamentos estruturais do IRS, tendem a ter uma natureza regressiva); 
 
  Sobre  o  Património  (  sistema  de  avaliação  dos  prédios  fez  com  que  se  tornasse 
possível  estabelecer  valor  patrimonial  próximo  do  valor  de  mercado  dos  próprios 
prédios e daí surgiu o imposto como o IMI); 
 
  Sobre  o  Consumo  (a  existência  de  um  custo  social  associado  ao  consumo  de 
determinados  bens  ,  tendo  em  vista  a  internalização  de  externalidades  negativas 
geradas  fundamenta  a  arrecadação  do  Estado,  existindo  3  impostos  sobre  o 
consumo:  o  de valor acrescentado <IVA>; sobre os veículos  <ISV>;especiais sobre 
o consumo <IEC>); 
 
Criação de Impostos (103º.2 CRP): 
 
1-  Incidência  (  objeto  ou  pessoas  que  estão  sujeitas  a  pagar  aquele  imposto 
particular,  podendo  ser  real  ou  pessoal,  tendo  de  se  explicar  em  que  versa  o 
imposto que se paga | ex: rendimentos); 
 
2-  Taxa  ​(significa  a  percentagem  do  imposto,  podendo  ser  progressiva  ou 
proporcional); 
 
Existem impostos: 
- Proporcionais:  vão-se  aplicar  a  mesma  taxa  indepentemente  do 
rendimento  (  quem  tiver  mais  dinheiro  sofre  muito  menos  com  o 
pagamento);  
- Progressivo:  ​à  medida  que  o rendimento aumenta, vai aumentar também a 
taxa aplicada ao rendimento ( ex: IRS4): 
i) Progressivos Contínuos; 
ii) Progressivos por Escalões  

4
Professor Paz Ferreira diz que a taxa aplicada ao IRS é exageradamente progressiva pois começa a subir muito cedo na 
progressividade e atinge níveis muito altos comparado com outros países 

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 - Regressivos:  ​à  medida  que  o  rendimento  sobre,  a  taxa  diminui.  Esta 
modalidade  já  não  é  normal,  no  entanto  existem  por  vezes  conjugações  das 
taxas pagas em vários impostos acaba por ter efeito regressivo. 
-  
3-  Benefícios  Fiscais  (  tratamento  mais  vantajoso  a  certos  contribuintes,  que 
pagam  menos  imposto-  derrogação  do  princípio  da  capacidade  contributiva  .  Se 
acontece  por  prossecução  de  finalidades  intrínsecas  ao  sistema  fiscal,  seriam  casos 
de  desgravamento  como  alguém  com  um  rendimento  muito  baixo,  existem 
também casos em que vai contra os objetivos extrínsecos cobrar impostos); 
 
4-  Garantias  do  Contribuinte  (  em  causa  estarão  os  direitos  dos  particulares, 
serão  meios de defesa que dispõem os contribuintes - ninguém pode ser obrigado a 
pagar  impostos  que  não  estão  de  acordo  com  a  natureza  da  Constituição, tenham 
natureza retroactiva ou cuja liquidação e cobrança não se façam nos termos da lei); 
 
O artigo 104º CRP distinguir 2 t​ ipos de impostos: 
- Diretos: i​ncidem diretamente sobre as manifestações do rendimento 
i.  Sobre  o  rendimento  (104º.1  CRP)​→  imposto  único,  que  pode  provir  de  várias 
fontes,  mas  que  se  considera  de  forma  global,  rendimento  bruto  englobado  em 
ques e aplicam taxas e fazem deduções. Ainda pode haver deduções à coleta. 
Sobre  as  empresas  incide  sobre  o  rendimento  real,  o  que  elas  realmente  auferem, 
apura-se o rendimento normal e não às estimativas de rendimento 
ii. Sobre o património 
 
exemplo: ​IRS e IRC 
- Indireto- ​exprimem indiretamente manifestações de riqueza 
i. Sobre o consumo​( atende menos à riqueza e às vezes é cega) 
exemplo:​ Imposto Geral sobre o consumo ( IVA) 
Impostos  especiais:  concessões  à  equivalência  que  tributam  os  custos  desse 
consumo 
 
Imposto  Pessoal  ​→  são  pessoais  porque  tomam  em  consideração  a  situação  das 
pessoas ( se são casadas, solteiras etc); 

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Imposto  Real  ​→  são  indiferentes  às  circunstâncias  pessoais  e  vão  atingir  as 
manifestações  de  rendimentos  ou  exibição  de  património  sem  qualquer 
consideração dos custos, da situação pessoal e familiar. 
 
Impostos  de  quota  fixa  ​→  são  impostos  que  estão  sempre  ao  mesmo  preço 
independentemente  da  matéria  que  esteja  a  ser  considerada  (  ex:  direitos 
alfandegários); 
Impostos  ​ad  valorem  ​→  varia  a importância requerida pelos impostos através da 
aplicação  de  uma  taxa  variável  que  aumenta  à  medida  que  o  produto  que  está  em 
transação é mais caro;  
 
Impostos  Periódicos  ​→  vão  recair  sobre  rendimentos  que  se  vão  prolongar  ao 
longo  do  tempo  e  vão-se  prolongar  ao  longo  do  tempo  e  vai-se  criar  datas  de 
obrigação para as pessoas pagarem ( ex: IRS); 
Obrigação Única​→ paga-se e esgota-se naquele momento ( ex: IVA); 
 
Impostos  Principais  ​→  os  ditos  “normais”  existem  por  si  próprios  e  não 
dependem de qualquer outra tributação tributária anterior; 
Impostos  Acessórios  →  ligados  a  impostos  anteriores  (  ex:  AIMI  -  Adicional 
Imposto Municipal de Imóveis);  
 
Facto  tributário:  ​Pode-se  dizer  que  o  aparecimento  de  um  imposto  está  sempre 
dependente  do  chamado  “facto  tributário”  que  é  um  facto  que  constitui  os 
contribuintes  na  obrigação  de  pagar  imposto.  Outras  pessoas  falam  em  “facto 
gerador  do  imposto”  ou  em  “pressuposto  de  facto  da  obrigação de imposto”. Esse 
facto  tributário  integra-se,  se  quisermos,  2  elementos  fundamentais:  objetivo  e  o 
subjetivo.  
Elemento objetivo  
➔  Objetivo  –  corresponde  à  ideia  de  determinar  em  abstrato  qual  o  fator 
tributário,  independentemente  da  sua  ligação  a  qualquer  situação  ou  a  qualquer 
pessoa. Há aqui dentro 4 aspetos fundamentais: 
 
  ​o  Material  –  é  naturalmente  a  manifestação  de  riqueza,  de  capacidade 
contributiva  que  ocorre  e  que  portanto  não  está  relacionada  com  ninguém  mas  a 
definição  de  quais  são  esses  aspectos  é  num  primeiro  aspeto  fundamental  –  saber 

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por  exemplo  se  os  atos  de  compra  e  venda  ou  obtenção  de  rendimentos  seja  de 
trabalho ou de capital, esse é portanto o aspeto material do facto tributário; 
 
o  Espacial  –  definir  quais  são  as  fronteiras  desse  facto  tributário,  qual  o  seu 
âmbito  territorial  de  aplicação.  É  o Estado? Tem efeitos além do Estado ou apenas 
parcelas entre o Estado?  
o  ​Temporal  –  diz  respeito  à  dimensão  do  tempo  relacionado  com  o  imposto.  E 
essa dimensão do tempo comporta duas possibilidades:  
▪ ou se trata de impostos instantâneos, num só ato; 
  ▪  ou  se  são  impostos  duradouros,  situações  que  se  vão prolongar no tempo como 
o  recebimento  dos  salários  ou  outras  modalidades  de  rendimento  e  tem  que  se 
saber  quanto  se vai pedir. Não se pode pagar à cabeça porque não haveria dinheiro 
e  também  não  se pode pagar só no fim, daí haver repartição em períodos de tempo 
que  muito  normalmente  são  os  de  1  ano  ainda  que  existam  a  figura  que  é  a  da 
retenção  na  fonte  através  na  qual,  por  exemplo,  os funcionários públicos quando 
recebem  o  seu  vencimento  já  não  o  recebem  líquido  porque  já  foi  retirada  uma 
parcela que depois integrará o imposto que têm para pagar. 
 
o  Quantitativo  –  ​determinação  de  quanto  é  que  deve  ser  pago  em  cada  uma 
dessas situações. Nesse aspecto quantitativo é especialmente importante quando se 
trata  de  pessoas  colectivas,  empresas  e  têm  papel  fundamental  que  cumprem  com 
grande  qualidade  e  os  contabilistas,  os  técnicos  oficiais  de  contas  e  os  revisores 
oficiais  de  contas,  e  os  técnicos  de  contabilistas  certificados  cujos  últimos  nomes 
tem mudado ultimamente e mas a ultima versão é de contabilistas certificados. 
 
Elemento subjetivo: 
➔  Subjetivo  ​-  São  estas  as  formas  de  definir  o  facto  tributário  mas  depois  para 
que  esse  facto  tributário  venha  a  conduzir  ao  pagamento  efetivo  tem  que  haver 
elemento  subjetivo  que  liga  uma  pessoa,  categorias  de  pessoas  e  liga-as  ao 
pagamento das quantias devidas ao Estado; 
  o  Pode-se  de  outra  forma  falar  de  ​“incidência  real”​,  ou  seja,  a  definição  das 
funções  que  vão  ser  objeto  de  tributação,  a  definição  dos  meios  de  riqueza  que 
podem ser objeto do imposto.; 
o  A  ​“incidência  pessoal”  que  é  saber quem paga, pessoas coletivas, individuais, só 
os nacionais, nacionais e estrangeiros, etc.  

20
 
Esta  definição  de  incidência  pessoal  tem  dificuldade  que  não  é  jurídica  porque 
sabe-se  quem  paga  impostos  mas  há  dificuldade  que  resulta  da  repercussão  fiscal, 
ou  seja,  as  situações  em que a pessoa que está obrigada a pagar o imposto consegue 
passar  este  encargo  para  outra  pessoa  e  estamos  realmente  em  presença  em  duas 
pessoas do lado dos contribuintes:  
-​contribuinte de direito​obrigado em virtude da lei; 
-  contribuinte  de  facto  que  é  o  que efetivamente vai pagar – ex: IVA vai ser pago 
não por quem vende mas sim por quem compra.  
 
Esta  questão  da  incidência  leva  também  ao  problema  das  Isenções.  Nas 
isenções/situações  que  não  há  lugar  ao  pagamento  de  impostos  podemos 
encontrar isenções: 
  ➔  ​Isenções  Pessoais  ​–  têm  a  ver  com  a  situação  própria  de  cada  pessoa,  o  seu 
nível de riqueza ou falta de riqueza ; 
➔  I​senções  reais  -  e  também  por  outro lado pode haver razões que levem a que se 
incluem  isenções  reais  quando  as  pessoas  estão  em  determinadas  condições  que  o 
Estado considera atendíveis para obter resultados; 
 
Fases dos Impostos: 
➔  Fase  do  Lançamento  -  temos  de  apurar  as  pessoas  que  devem  pagar  e  qual  a 
matéria tributável/coletável sobre a qual deve atingir; 
  ➔  Fase  da  Liquidação  ​–  que  é  o  apuramento  do  valor  exato  do  imposto  que  em 
princípio  está  a  cargo  do  contribuinte  de  a  entrega  da  declaração  mas  com  esta 
especialidade que falámos há pouco; 
  ➔  Fase  da  Cobrança  –  a  entrada  efetiva  nos  cofres  públicos  das  importâncias 
devidas.  Temos  que  ver  que  pode  ser  cobrança  voluntária,  facultativa  embora 
temos  que  ver sempre a natureza coativa do imposto em que é de facto obrigatório 
mas  isso  não  quer  dizer  que  o  seu  pagamento  seja  exigido  coativamente.  Os 
cidadãos  devem  proceder  ao  pagamento  com  total  liberdade  e  se  não  pagarem, 
então  o  Estado  vai  fazer  uma  cobrança  coerciva,  vai  penhorar  os  bens,  vai  fazer 
aqueles leilões horríveis a quem. 
 
 
 

21
 - Creditícias:​como por exemplo a Dívida Pública; 
 
Dívida  Pública​-  conjunto  de  situações  passivas  (  o  Estado  não  fará as coisas por si 
mesmo,  deixando  para  outros)  de  que  o  Estado  seja  titular,  determinada  em 
primeiro lugar pelo recurso ao crédito 
 
Seria  a  dívida  do  Estado,  traduzida  num  compromisso  financeiro  vencíveis  num 
determinado  prazo.  Concorrem  para  a  dívida  pública,  não  apenas  a  dívida  do 
Estado mas também a dívida das administrações infra estaduais  
 
Modalidade da dívida pública: 
- Quanto à fonte: 
Dívida Financeira- associada à contratação de empréstimos ou emissão de dívida ( 
consta do PIB); 
Dívida Não Financeira​-aquelas que o Estado adquire bens e serviços; 
 
- Quanto à Moeda: 
Dívida  Interna-  quando  é  denominada  em  moeda  com  curso  legal  em  Portugal( 
euro); 
Dívida Externa-​quando é denominada em moeda sem curso legal em Portugal; 
 
- Quanto à evidência: 
Dívida  Expressa-  resulta  da  contratação  de  empréstimos  ou  da  emissão  de  dívida 
com evidência imediata; 
Dívida  Implícita  ​-  resulta  da  assunção  de  compromissos  que  no  futuro 
redundaram em dívida  
Dívida  Condicional  ​-  evidência  meramente  difusa  podendo  no  limite  vir-se  a 
concretizar | exemplo: concessão de garantias pessoais do Estado;  
 
- Quanto ao tipo de débito: 
Dívida Direta-​Estado é o devedor principal; 
Dívida Indireta-​Estado é um devedor subsidiário; 
- Quanto ao exercício Orçamental: 

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Dìvida  Flutuante  -  se  a  amortização5  ocorrer  no  mesmo  exercício  orçamental  em 
que a dívida foi contraída; 
Dívida  Fundada  ​-  quando  a  amortização  ocorre  em  exercício  diferente  daquele 
em que haja sido contraída; 
 
Processo de Emissão de Dívida Pública: 
1-  ​Necessidade  de  autorização  parlamentar  (  no  Orçamento  de  Estado), 
decorrendo  do  princípio  da  democracia  financeira  e  de  assegurar  que  os 
representantes  do  povo  exercem  um  controlo  efetivo  sobre  a  geração  de  encargos 
futuros desse país. 
A  autorização  constitui  a  melhor  forma  de  assegurar  aos  credores  que  virão  a 
receber a satisfação efetiva dos seus créditos e respectivas remunerações; 
 
2-  ​Definição  de  Condições  Gerais  ,  dos  empréstimos  a  emitir  (  condições  gerais 
do empréstimo e o montante respetivo tal como os prazos de vencimento); 
 
3-  Condições  Complementares  estabelecidas pelo Conselho de Ministros ( artigo 
5º.1  Lei  7/98)  e  ​Específicas  (  por  parte  da  Agência  de  Gestão  e  Tesouraria  e  da 
Dívida Pública); 
 
A  ​gestão  normal  da  dívida  inclui  a  emissão  de  instrumentos  de  dívida  para 
obtenção de financiamento e a execução de outras operações. 
 
Instrumentos da Dívida Pública Direta ( artigo 11º, Lei 7/98) 
- Contrato:  empréstimos  têm  a  natureza  voluntária,  daí  que  a  forma 
convencional  de  contratação  de  empréstimos  por  parte  do  Estado  seja  o 
contrato;  
- Obrigações  do  Tesouro:  valores  imobiliários  de  médio  e  longo  prazo  cuja 
emissão se efetua através de operações sindicadas e leilões. 
 
Principal  instrumento  utilizado  pelo  Estado  português  para  satisfazer  as  suas 
necessidades de financiamento; 
 

5
​Amortização- processo de extinção de dívida através de pagamentos periódicos, realizados de modo a que cada 
prestação corresponde ao pagamento de juros do saldo do devedor. 

23
 - Bilhetes  do  Tesouro:  valores  mobiliários  de  curto  prazo  com  um  valor 
unitário de 1 euro, podendo ser emitidos com um prazo até 1 ano; 
- Certificados  de  Aforro:  instrumentos  de  dívida  com  o  objetivo  de  captar  a 
poupança  das  famílias,  tendo  como  característica  principal  serem 
distribuídos a retalho;  
 
Despesas Públicas:  
Divisão em: 
- Despesas  Correntes  (não  alteram  o  património  duradouro  do  Estado  |  ex: 
pagamento de salários); 
- Despesas  Capital  ​(  alteram  o  património  duradouro  do  Estado  |  ex: 
amortização e um empréstimo); 
O  conjunto  de  dispêndios  abrange  2  comportamentos  típicos  do  agente 
econômico: 
- Consumo:  aquisição  presente  de  bens,  tendo  em  vista  a  satisfação  de 
necessidades; 
- Investimento:  todo  o  capital  físico  adicional  adquirido  pelo  setor público e 
privado, ao fim de um determinado período de tempo. Pode ser: 
→ real: bens de capital empregues no processo produtivo; 
→  financeiro:  por  referência  ao  mútuo ou depósitos de fundos junto de mercados 
ou instituições especializadas; 
Categorias de Despesas: 
 
↣Despesas  de  Investimento  (  correspondem  à  formação  de  capital  fixo  do 
Estado); 
Despesas  de  Funcionamento  ​(  respeitam  os  gastos  necessários  para  assegurar  o 
normal funcionamento da máquina administrativa); 
 
↣  Despesas  em  Bens  e  Serviços  (  asseguram  a  criação  de  utilidades  por  meio  da 
compra de bens/ serviços do Estado); 
Despesas  de  Transferência  (  redistribuição  de  recursos  atribuindo-os a entidades 
que se situam ou no setor público ou privado); 
 
↣ Despesas Produtivas​( limitam a gerar utilidades no presente);  
Despesas Reprodutivas​( aumento da capacidade produtiva no futuro); 

24
 
↣ Despesas Militares​( todas as destinadas a manter a Defesa Nacional); 
Despesas Civis​( tudo o que não é destinado a manter a Defesa Nacional); 
 
A  segunda  metade  do  séc.XX  registou um aumento muito expressivo das despesas 
públicas  (  pela  formação  plena  dos  Estados  do  bem-estar  e  boa  parte  do 
crescimento se ficar a dever ao crescimento das despesas sociais): 
 
Outros argumentos incluem: 
- função de redistribuição econômica; 
- modelo de concorrência entre grupos e interesses especiais; 
- dimensão do Estado na sociedade; 
- procura de maximização de ganhos eleitorais e burocracia; 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
3. Morfologia e vicissitudes do Orçamento de Estado: 

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Noção: 
Orçamento  de  Estado  ​→  documento  onde  são  previstas e computadas as receitas e 
as despesas anuais, competentemente autorizadas.  
   
Elementos Centrais do Orçamento de Estado 
⇙ ⇘ 
​ Previsão:​ ​ ​ ​Autorização: 
elemento a que se associam elemento a que se associam 
as ​funções económicas​do OE: as ​funções políticas e jurídicas  
-​Racionalidade Económica​( permite uma do Orçamento: 
gestão mais eficiente e racional dos dinheiros - A ​ utorização política​que visa a  
públicos); garantia dos direitos fundamentais; 
-​Eficácia como quadro de elaboração das ​ - ​Consubstancia numa l​ imitação 
políticas financeiras ​( possibilidade de conhecer ​ j​ urídica da Administração​, pois 
aspetos fundamentais da política de um certo ​ respectivos poderes financeiros 
Estado); ​carecem de ser autorizados; 
 
Características do Orçamento de Estado: 
⇨  ​OE  é uma lei em ​sentido material ( lei reforçada pelo parametricidade material, 
pelo  facto  de  não  poder  ser  revogada  e  poder  funcionar  como  norma  travão  - 
167º.2  e  3  CRP)e  em  sentido  formal  (  pelo  procedimento  agravado  (  reserva  de 
iniciativa governamental - 161º.g); 
⇨  ​Lei  muito  particular  marcada  por  um  objeto  ambivalente:é  uma  lei  (  ​vertente 
normativa​),  mas  também  um  conjunto  de  mapas,  agregados  e  desagregados  de 
receita e despesa (​ vertente contabilística​); 
⇨ ​OE pode ser encarado atendendo à sua dimensão económico-financeira ( aqui é 
verdadeiramente o OE); 
⇨  ​Pode  também  o  OE  ser  considerado  em  relação  à  sua  dimensão  jurídica  ( 
instrumento  de  concretização  do  princípio  da  democracia  financeira,  regulando 
um equilíbrio tenso entre os diversos intervenientes); 
 
Relações  entre  a  Lei  de  Enquadramento  Orçamental  e  o  Orçamento  de 
Estado: 
A  LEO  é  o  quadro  fundamental  do  Orçamento  de  Estado  Português  (  106º.1 
CRP),  a  lei  do  orçamento  é  elaborada,  organizada,  votada  e  executada, 

26
anualmente,  de  acordo  com  a  respectiva  lei  de  enquadramento.  è  uma  lei  de valor 
reforçado ( 3º LEO), com dois grandes obstáculos: 
⇒  Não  previsão  de  qualquer  relação  de  dependência  hierárquica  de  uma  das  leis 
de  valor  reforçado  em  relação  a  outras  e  muito  menos  de  critérios  definidores 
dessa dependência; 
⇒  Função  paramétrica  da  LEO  não  aparecer  blindada  por  qualquer  outra 
exigência,  mormente  no  plano  da  sua  aprovação  ou  alteração,  podendo  ela  ser 
alterada, a todo o tempo; 
 
Planos de incidência da LEO: 
⇒ Formal ( sobre a estrutura e procedimentos orçamentais); 
⇒ Incidência Substancial ( como os resultados orçamentais); 
 
LEO  é  cada  vez  mais  uma  lei  de  incidência  substancial,  preocupada  com  os 
resultados  orçamentais..  A  parte  integrante  do  corpo  do  LEO é constituída por 3 
eixos principais: 
1-Estrutura, conteúdo e resultados orçamentais; 
2- Processo Orçamental; 
3- Controlo Orçamental e responsabilidade financeira. 
 
Alterações mais recentes na LEO: 
Causas : 
- Crise  económico-  financeira  e  o  memorando  de  Entendimento  assinado 
com a Troika​, cujos objetivos seriam: 
→ realização de reformas estruturais que potenciem o crescimento económico; 
→  estratégia  de  consolidação  orçamental,  apoiada  por  medidas  orçamentais  de 
natureza  estrutural  e  por  uma  maior  controlo  financeiro  sobre  as  empresas 
públicas; 
→  estratégia  para  o  setor  financeiro,  baseada  na recapitalização e desalavancagem, 
com  medidas  que  salvaguardam  o  setor  financeiro  dos  perigos  de  uma 
desalavancagem não regulada; 
- Boas práticas do domínio das finanças públicas e da orçamentação pública; 
 
 
 

27
 
 
Regras Orçamentais Clássicas: 
A  organização  e  a  elaboração  do  Orçamento  de  Estado,  deve  obedecer  a  um 
conjunto  de  regras  as  quais  se  traduzem  em  vinculações  jurídicas  internas  do 
orçamento: 
 
➤​Anualidade: 
 
Princípio que dispõe de uma dupla exigência: 
→ votação anual do Orçamento pelo Parlamento; 
→ execução anual do Orçamento pelo Governo e Administração Pública; 
 
O  princípio  da  anualidade  justifica-se  pelo  facto  de  o  período  de  1  ano permitir o 
controlo  mais  adequado  e  como  refere  Trigo  Pereira,  um  período  mais  longo 
traria maior incerteza às projeções económicas e orçamentais. 
Princípio  consagrado  no  14º  LEO  e  106º.1  CRP.  De  acordo  com  o  princípio  da 
anualidade poderiam incluir-se no orçamento tanto: 
→  orçamento  de  gerência  (  as  receitas  a  cobrar  efetivamente  durante  o  ano  e  as 
despesas  a  realizar  efetivamente,  independentemente  do  momento  que 
juridicamente tenham nascido); 
→  orçamento  de  gerência  (  créditos  e  débitos  originados  naquele  período 
orçamental, independentemente do momento em que se viessem a concretizar); 

28
 
No  orçamento  financeiro  português,  o  sistema  vigente  é  o de gerência, em relação 
à qual está previsto: 
- a  elaboração  do  orçamento  que  fizesse  um  enquadramento  da  perspetiva 
plurianual; 
- orçamentos  dos  organismos  público  e  administrativo  integrem  programas, 
medidas,  projetos  ou  ações que impliquem encargos plurianuais prevendo a 
despesa total de cada programa; 
O  princípio  consagra  assim  a  regra  da  plurianualidade,  pois  determina  que  os 
orçamentos  dos  serviços  e  das  entidades  que  compõem  os  subsetores  da 
administração  central  e  da  segurança  social  integram  os  programas  orçamentais e 
são  enquadrados  na  Lei  das  Grandes  Opções.  João  Ricardo  Catarino  diz  ainda 
que  os  fatores  que  levaram  à  incorporação  da  plurianualidade,  foram  o  de 
desenvolvimento  de  políticas  de  conjuntura  e  determinação  de  políticas  de médio 
e  longo  prazo  com  objetivos  estruturais  (  como  investimentos  públicos),  bem 
como a necessidade de demonstrar a sustentabilidade económica do Orçamento.   
 
➤​Plenitude 
Pretende  evitar  a  existência  de  massas  de  receitas  e  despesas  que  escapam  à 
autorização  parlamentar  e  ao  controlo  orçamental  (  “um  só  orçamento  e  tudo  no 
orçamento”).  
Imposição  de  aprovação  de  orçamentos  que  permitam  aos  serviços  tomar 
conhecimento das receitas que podem cobrar e das despesas que podem realizar. 
 
A  regra  da  plenitude  indica  que  deve  existir  apenas  1  Orçamento  que  apresenta o 
conjunto  das  receitas  e  despesas,  justificando-se por uma questão de transparência 
e  racionalidade  na  utilização  dos  recursos  público  e  por  permitir  controle  tanto 
do Parlamento como dos órgãos jurisdicionais ( mais eficaz e rigoroso). 
 
A  universalidade  resulta  de  uma  consequência  do  princípio  a  plenitude  ,  não 
podendo  haver  um  Orçamento  único  se  este  não  contemplasse  todas  as  receitas  e 
despesas  embora,  as  2  regras  devam  apresentar-se  como  distintas  ,  sendo  que  a 
universalidade  pretende  reforçar  a  clareza,  rigor  e  transparência  do  Orçamento, 
tornando mais fácil a avaliação real da situação das Finanças Públicas.  
 

29
Esta regra não abrange: 
- operações da tesouraria; 
- gestão patrimonial do Estado; 
- fenómenos de independência orçamental; 
 
Só  se  aplica  às  receitas  e  despesas  dos  serviços  integrados,  serviços  e  fundos 
autónomos  e  segurança  social:  só  elas  têm  de  constar  num  único  orçamento  e  de 
estar todas nesse mesmo orçamento. 
 
➤​Discriminação 
Finalidade  de  assegurar  uma  maior  racionalidade  financeira  e um efetivo controlo 
orçamental, através de 3 sub-regras: 
➥  ​não  compensação  (receitas  e  as  despesas  devem  ser  inscritas  no  Orçamento  de 
uma  forma  bruta  e  não  líquida,  não  devendo  ser  deduzidas  às  receitas  as 
importâncias  gastas  com  a  sua  cobrança,  nem  às  despesas  as  receitas  originadas 
pela sua realização- artigo 8º LEO); 
➥​não  consignação  (  não  podendo  o  OE  afetar-se  qualquer  receita à cobertura de 
determinada  despesa,  pretende-se  evitar  a  existência  de  uma  Administração 
Pública  que  se  fragmentaria  desprovida  de  uma  gestão  financeira  de  conjunto- 
exceções: 7º.2 LEO). 
Princípio  determina  que  as  receitas  e  as  despesas  inscritas  no  OE  devem  ser 
convenientemente  discriminadas  e  individualizadas  de  forma  a  que  qualquer 
utilizador  dessa  informação  possa  conhecer  a  sua  origem  e  o  seu  destino 
➥​especificação  (  o  Orçamento  deve  individualizar  suficientemente  cada  receita e 
cada  despesa.  Para  cada  espécie  de  despesas  públicas  deverá  ser  concedido  um 
crédito  que  deve  ser  exclusivamente  afeto  ao  serviço  ou  função  prescrita  -105º.3 
CRP-  tendo  o  fundamento  de  se  pretender  assegurar  clareza  e  limpidez  na 
elaboração,  execução  e  controlo  orçamental).  O  princípio  da  especificação  rege-se 
também por códigos de classificação: 
- orgânicos  (  visa  precisamente  distinguir  as  despesas  por  unidade  orgânica- 
departamento do Estado); 
-   funcional  (  agrupa  as  despesas  segundo  as  funções  do  Estado,  consoante  a 
classe do serviço que presta à sociedade); 
- económica  (  pelos  fins  a  que  se  destinam,  consoante  as  suas  características 
económicas); 

30
 
➤Publicidade 
A publicação do Orçamento é fundamental, devido a: 
→  natureza  que  impõe  a  publicação  oficial  no  DR  como  condição  da  eficácia 
jurídica  e  do  consentimento  parlamentar  para  a  cobrança de receitas e a realização 
de despesas; 
→  necessidade  que  a  Administração  Pública  tem  de  conhecer  o  conteúdo  preciso 
de tão importante instrumento financeiro; 
 
➤Equilíbrio 
A  mais  importante  das  regras  orçamentais,  mas  também  a  mais  discutida  e 
controversa ( prevista no sentido formal -105º.4).  
Existem duas perspetivas: 
➱​Formal  ​-  estrita  igualdade  entre  as  receitas  e  as  despesas  o  que  traduz  a 
interdição dos défices e excedentes de receita; 
➱​Substancial - ​baseiam-se nas teorias… 
➛do  Défice Sistemático( baseia-se no facto de o desemprego ser um mal social que 
não desaparece espontaneamente sendo que é preciso que o Estado saiba com rigor 
qual a situação conjuntural da economia e qual a eficácia dos estabilizadores) 
 
➛dos  Orçamentos  Cíclicos  (  receitas  aumentam  em  períodos  expansionistas  e  as 
receitas diminuem em períodos de recessão); 
 
Para  que  os  orçamentos  do  setor  público  administrativo  se  encontrem 
equilibrados  (  9º  LEO),  têm  de  respeitar  os critérios de convergência , por forma a 
que o COnselho não declare verificada a existência de um défice excessivo.6 
 
Regras Clássicas ⇎Novas Regras Orçamentais 
→Regras  clássicas  respeitam  tendencialmente  ao  OE,  e  as  novas respeitam a todas 
as Administrações Públicas; 
→  As  regras  clássicas  regulam fundamentalmente a fase de elaboração e aprovação 
do  OE, nas novas regras está em causa todo o ciclo orçamental ( respeitam também 
à fase da execução); 

6
​Opinião do professor Oliveira Martins

31
→  Regras  orçamentais  clássicas  baseiam-se  fundamentalmente  na  estrutura  e  no 
procedimento  orçamentais,  as  novas  regras  centram-se  sobretudo  nos  resultados 
orçamentais; 
→  Regras  orçamentais  clássicas  filiam-se  na  perspectiva  tradicional  que  se 
concebia  o  orçamento  como  um  orçamento  de  meios  focados  na  dotação 
orçamental, as novas regras alicerçam-se nos fins ou objetivos orçamentais;  
 
Novas Regras Orçamentais: 
➤ Estabilidade Orçamental 
Impõe  a  todas  as  entidades  do  setor  público  administrativo  a  verificação  de 
situação de equilíbrio ou excedente orçamental ( 10º-LEO). 
A  estabilidade  orçamental  é  o  equilíbrio  das Administrações Públicas, estando em 
causa a noção de saldo global.  
O  fator  inovador  é  a  consagração  do  cumprimento  das  regras  orçamentais 
numéricas ( que constam do 10º.3)  
 
➤ Transparência e Solidariedade Recíproca 
Este  princípio  irá  pressupor  a  ideia  da  divulgação  ao público no que diz respeito à 
estrutura  e  funções  do  Estado  e  às  intenções  da  política  orçamental,  às  contas 
públicas e às projeções.  
 
É  mobilizado  pela  maior  exigência  substantiva  de  bom  comportamento 
orçamental.  Prende-se  na  ideia  de  informação exata e objetiva sobre o modo como 
o  Estado  utiliza  os  dinheiros  públicos,  sobre  o  custo  dos programas orçamentais e 
sobre os seus benefícios. 
 
➤ Equidade Intergeracional 
A  necessidade  de  avaliação  da  sustentabilidade  de  longo  prazo  na  dívida  pública 
induz  à  previsão  deste  princípio  (  10º LEO). O princípio é vago e insuficiente pois 
nada  é  concretizado  na  LEO,  sobre  o  modo  de  dar  explicitação  na  LEO  sobre  o 
modo de dar explicação no corpo da Lei OE e a exigência da equidade. 
A  atividade  financeira  do  setor  das  administrações  públicas  está  subordinada  ao 
princípio  da  equidade  na  distribuição  de  benefícios  e  custos  entre  gerações  de 
modo  a  não  onerar  excessivamente  as  gerações  futuras,  salvaguardando  as  suas 

32
legítimas  expectativas  através  de  uma  distribuição  equilibrada  dos  custos  pelos 
vários orçamentos num quadro plurianual  
 
Exigências da Estabilidade Orçamental  
+  
Sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas 
↓ 
 
Novas Regras Procedimentais: 
 
➛ Regras Procedimentais:​faz-se em articulação com a aprovação de outros 
documentos com relevância orçamental que o vinculam/ condicionam. 
 
➛Regras Numéricas:​​Exemplos 
i) Regras de saldo/ equilíbrio; 
ii) Regras de dívida; 
iii) Regras de despesa. 
 
Vinculações externas do Orçamento do Estado (17º LEO + 105º.2 CRP): 
- obrigações decorrentes de lei, contrato, de sentenças judiciais/ outras 
obrigações determinadas por lei; 
- obrigações decorrentes do Tratado da UE; 
- opções em matéria do planeamento e a programação financeira plurianual; 
 
A  subordinação  do  OE  aos  limites  da  despesa  consagrados  nos  instrumentos  de 
programação  orçamental,  quadros  plurianuais  que  fixem,  para  o  período  de 
programação  em  causa,  limites  máximos  para  a  despesa  agregada  e  para  a  despesa 
em causa setor/ área funcional  
⇩ 
LEO criou o Quadro Plurianual de Programação Orçamental ( 12º-D) 
 
Conteúdo do OE e os cavaleiros orçamentais: 
LEO  (  artigo  31º), formata o conteúdo desejável do OE, pretendendo pela positiva 
indicar  o  conjunto  de  matérias  que  podem/  devem  estar  articulados  no 
Orçamento. 

33
 i) matérias expressamente integradas : 
⇨ específicas e indubitavelmente orçamentais (alíneas a,d e p); 
⇨  não  especificamente  orçamentais,  mas  tornadas  orçamentais  legalizando-se, 
assim  numa  prática  ou  costume  orçamental  (  atribuindo-se  regularidade  de 
aprovação  própria  do  OE  e  garantia  de  vigência  por  um  período  tempo-  alíneas 
e,m e o); 
   
​ ii)matérias que não constam expressamente : 
➩  ​matérias  que  serão  ainda  especificamente  orçamentais  e  cobertas  pelo  caráter 
exemplificativo  (  alterações  à  legislação  fiscal  ou  de  certas  regras  sobre  o 
funcionalismo público e pensionistas) ; 
➩  ​matérias  que  serão  ainda  matérias  especificamente  matérias  orçamentais 
surgindo  intermitentemente  no  OE  (  caso  de  previsões  em  matéria  de 
funcionalismo público e de contrato de trabalho da Administração Pública); 
➩  ​matérias  só de forma indireta ou incidental têm natureza orçamental sendo por 
vezes  difícil  de  determinar  se  ainda  estamos  perante  matéria  de  um  cavaleiro 
orçamental ​( ex: regimes de férias e feriados); 
➩cavaleiros  orçamentais  ​(  representação  da  segurança  social,  nos  processos 
especiais de recuperação de empresas e insolvência- 75º LEO); 
 
Direito  de  emenda  parlamentar  no  domínio  orçamental  e  a  sua relação com a 
“lei-travão” 
É  considerado  que  a  iniciativa  dos  deputados  (  ou  grupos  parlamentares) 
conhecem  maiores  limitações  quando  incide  sobre  uma  proposta  de  alteração 
orçamental, do que quando ela respeita a proposta inicial do OE. 
 
Na  ​proposta  inicial  do  OE,  não  existirão  quaisquer  limitações  do  ponto  vista 
material,  pelo  que  as  alterações  propostas  pelos  deputados,  caso aprovadas podem 
concluir  a  um  resultado  final  completamente  diferente  da  proposta 
governamental, desvirtuando o sentido inicial do OE. 
 
Limitações da proposta de alteração orçamental: 
- argumento  da  alteração  de  sentido  da  proposta  de  lei  (  pretensão  de  ano  já 
elaborado,  que  está  a  ser  executado  e  em  áreas delimitadas pela proposta do 
Governo,  que  tem  o  exclusivo  da  iniciativa  de  alteração  e  o  encargo  e 

34
 responsabilidade  pela  execução  orçamental).  Deputados  podem  proceder  a 
modificações  orçamentais  que  não  inscrevam  na  proposta  do  Governo, 
alargando  essas  modificações  a  outras  áreas  não  pretendidas  pelo  Governo. 
Assembleia  da  República  não  estaria  vinculada à proposta de alteração feita 
pelo Governo. 
- norma  da  “lei-travão  (  167º.2  CRP),  na  fase  das alterações orçamentais. A “ 
lei-  travão”  impede  que  os  deputados,  grupos  parlamentares,  apresentam 
projetos  de  lei,  propostas  de  lei  ou  propostas  de  alteração;  que  envolvam  o 
aumento  da  despesa  ou  a  diminuição  da  receita;  no  ano  económico  em 
curso. 
  
Papel do Ministro das Finanças: 
➛  característica  da  independência:  independência  em  relação  a  partidos 
políticos  a  grupos  de  interesses  vários,  grupos  económicos  .  Garante-lhe 
credibilidade e menor suscetibilidade de ser pressionado por todos esses grupos; 
➛  elevada  competência  técnica:  sólida  formação  económica,  resultante  de 
experiência profissional; 
➛  ​“forte”:  ​deve  possuir  uma  força  política  tão  grande  como  a  do  PM  que  lhe 
permita,  perante  solicitações  setoriais  dos  diversos  outros  Ministros  ,  dizer  que 
não; 
 
Etapas do Processo Orçamental ( conducente à aprovação do OE): 
1- Envio à AR do Programa de Estabilidade e Crescimento ( Março- Junho); 
2- Início dos trabalhos de preparação do OE; 
3- Negociação interministerial;  
4- Aprovação em Conselho de Ministros, da proposta de leis da GOP ( Setembro); 
5- Envio da proposta da Lei das GOP à AR ( Setembro) ; 
6-  Aprovação  em  CM  das  propostas  de  lei  Quadro  plurianual  de  Despesas 
Públicas e do OE ( Outubro); 
7- Envio das propostas à AR ( Outubro); 
8- Discussão ( Novembro ); 
 
9- Aprovação do Orçamento ( Dezembro) 
Segundo  a  Constituição  é  elaborada  e  votada  anualmente,  de acordo com a LEO ( 
106º.1 CRP). Proposta de Lei do OE para o ano económico seguinte é apresentada 

35
pelo  Governo  à  AR  até  15/10  de  cada  ano.  A  iniciativa  em  matéria  orçamental  é 
um exclusivo do Governo ( 161º.1. g CRP). 
↓ 
Isto  porque  o  OE  é  o  principal  instrumento  de  concretização  financeira  política 
do  Governo,  assumida  e  apresentada  ao  Parlamento  no  respetivo  programa,  logo 
após  a  sua  tomada  de  posse.  No  final  do  seu  mandato,  o  Governo  deverá  prestar 
contas  ao  eleitorado,  da  execução  desse  mesmo  programa  político  e 
responsabilizar-se por ela. 
Deve  ser  o  Governo  a  responder  perante  as  iniciativas  orçamentais  concretizadas 
ao longo da legislatura.  
A  votação  da  proposta  realiza-se  no  prazo  de 45 dias após a sua admissão pela AR. 
O  plenário discute e vota na generalidade a proposta de lei, decorrendo a discussão 
e a votação na Comissão do Orçamento e Finanças.  
   
Prorrogação de vigência do Orçamento de Estado 
A prorrogação da vigência da LOE abrange o articulado e mapas orçamentais, bem 
como  os  seus  desenvolvimentos  e decretos-leis ( 12ºH LEO). À necessidade ou não 
de  novos  decretos de execução orçamental para sustentar o regime de prorrogação. 
No  entanto,  nos  termos  (41º.8),  veio  a  prever-se  a  faculdade  de  o  Governo 
aprovar, os dispositivos de execução. 
 
Regime da Execução Orçamental 
A  execução  Orçamental  (  199º.b  CRP)  compete  em  exclusivo  ao  Governo  ( 
situa-se  fundamentalmente  no  quadro  da  competência  administrativa  que  é  o 
Governo).  A  execução  orçamental,  de  que  é  responsável  o  Governo,  é  feita  todos 
os dias e desde o primeiro dia em que o OE está em vigor. 
 
A  necessidade  de  efetuar  alterações  orçamentais  resulta  da  execução  orçamental. 
Há 3 graus: 
- Alterações da competência da AR ( 50º A LEO); 
- Alterações da competência do Governo ( 51º LEO); 
- Alterações  da  competência  dos  serviços  (  alterações  de  muito  pequeno 
significado);  
 
 

36
 4. Setor  Público,  Contabilidade  Pública  e  Contabilidade 
Nacional 
Distinção entre contabilidade pública e contabilidade nacional:  
→  Administração  Pública:  ​baseia-se  numa  óptica  económica  para  a 
caracterização  das  instituições  que  lhe  pertencem,  concretiza-se  no  Sistema 
Europeu  de  Contas  (  SEC  95),  que  fundamenta  uma contabilização em termos de 
contabilidade nacional. 
→  Setor  Público  Administrativo  :  ​assenta  numa  classificação  jurídico- 
institucional  dos  entes  públicos,  cujas  contas  são  contas  do  SPA  na  ótica  da 
contabilidade pública.  
 
  ​Contabilidade  Pública  (  baseia-se  em  critérios  de  natureza 
jurídico-institucional):  é  por  uma  lado  uma  ótica  histórica,  que  se  faz  no  respeito 
pela  estrutura  e  organização  convencionais  da  administração  pública  portuguesa. 
O  registo  é,  essencialmente  as  receitas  e  as  despesas  registadas  atendendo  ao 
momento  da  sua efetividade financeir. A contabilidade pública tem sobretudo um 
interesse interno ( orienta os serviços componentes da Administração Pública); 
  ​Contabilidade  Nacional  ​(  baseia-se  em  critérios  de  natureza  económica)  :  é 
sobretudo  do  interesse  externo,  os  seus  destinatários  são  as  instituições 
comunitárias  competentes  (  Comissão  Europeia  e  o  “  Eurostat”).  É  um 
instrumento  fundamental  da  uniformização  contabilística  produzida  e  prestada 
pelos  Estados  membros,  que  procura  prevenir  situações  de  discricionariedade 
contabilística. 
O  regime  fundamental  é  o  SEC  95  e  à  luz  deste  fazem  parte  das  Adminitração 
Pública: 
- entidades  qualificadas  como  produtores  não  mercantis,  em  relação  a  cujos 
bens  o  consumo  seja  de  natureza  individual  ou  coletiva  e  dando  azo  a 
pagamentos obrigatórios. Estas instituições têm natureza redistributiva.  
 
Pelo mesmo regime integram o Setor Empresarial do Estado as entidades que: 
- sejam  qualificadas  como  produtores  mercantis7,  que  adotem  a  forma 
jurídica  empresarial  e  que  os  capitais  respetivos  sejam  maioritária  ou 
exclusivamente públicos.  
7
Produtor Mercantil- unidade institucional cuja produção corresponde maioritariamente à produção mercantil, segundo o
SEC 95 aquele que é vendido no mercado compreendendo: produtos vendidos a preços economicamente significativos/
objetos de troca direta/ utilizados para pagamentos em espécie

37
  
Concretização das regras do SEC 95 e o conceito de unidade institucional: 
 
Unidade  Institucional  ​⟶  entidades  económicas  com a capacidade de possuir bens 
e  ativos  de  contrair  passivos  e  de  realizar  atividades  e  operações  económicas  com 
outras  unidades  em  seu  próprio  nome.  Caracterizando-se  pela  unicidade  de 
comportamento  e  pela  autonomia  de  decisão  (  no  exercício  da  sua  função 
principal). 
 
Dispõe  de  ➝  ​Contabilidade  Completa  (  circunstância  de  a  mesma  dispor  de 
documentos contabilísticos que reflitam a totalidade das suas operações);  
 
Perímetro orçamental e desorientação: 
Questão Crítica da Contabilidade Nacional  
↓ 
Como prever a Desorçamentação?  
 
Desormentação  ​→  forma  de  fraude  à  lei  ou  de  manipulação  das  regras 
contabilísticas; 
➥​exemplos: 
- Retirada  artificial  de  uma  entidade  do  setor  público,  qualificando-a  como 
entidade privada, ainda que ela possa continuar a ser apoiada pela via fiscal; 
- Retirada  artificial  do  perímetro  orçamental  (  Orçamento  do  Estado)  de 
entidades  qualificando-as  como  empresas  públicas  e  mantendo  embora 
canais de financiamento público às mesmas;  
 
Conceitos Relevantes a reter: 
➢Descentralização Financeira:​quadro analítico que sirva para formatar e 
explicar, através de premissas claras e regulares,as relações financeiras entabuladas 
entre níveis diferenciados de decisão; 
➢Descentralização Político-Administrativa:​como no caso de um Estado 
Unitário que é dividido em subsetores como Regiões Autónomas e Autarquias 
Locais; 

38
➢Descentralização Fiscal:​refere-se à receita fiscal própria e pode desdobrar-se 
em dois planos diferentes, com a possibilidade que estas entidades têm de ser 
titulares da receita , traduzindo-se na autonomia fiscal; 
➢Autonomia Financeira : ​autonomia orçamental e patrimonial e mesmo 
quando a estas com sucessivas restrições;  
 
5. Fiscalização Orçamental e Responsabilidade Financeira 
Pelo artigo 107º CRP podemos admitir que existem 3 tipos de fiscalização: 
 
- Política:  cabe  à Assembleia da República e traduz-se na apreciação anual da 
Conta  Geral  do  Estado,  quer  na apreciação ao longo do ano do modo como 
os Governos vão executando os Orçamentos. 
 
A Assembleia exerce 2 tipos de controlo: 
→ à posteriori​( apreciação anual da Conta Geral do Estado); 
→ concomitante​( apreciação do modo como os Governos executam) 
 
Para  além  disso  exerce  ainda  a  fiscalização  ​ex  ante​,  já  que  ao  votar  o  Orçamento  a 
AR  exerce  uma  primeira  fiscalização.  No  exercício  da  fiscalização  a  AR é assistida 
tecnicamente  pelo  Tribunal  de  Contas.  O  Parlamento  poderá  recusar  a  sua 
aprovação  à  Conta  Geral  do  Estado  apresentada  e  responsabilizar  politicamente o 
Governo em funções, se for o mesmo que executou o Orçamento do Estado. 
 
A  AR  poderá  acionar  os  mecanismos  de  responsabilização  política/  solicitar 
informações sobre o modo como se processa a execução orçamental. 
 
- Administrativa:  ​compete  à  própria  entidade responsável pela realização da 
despesa,  bem  como  as  entidades  que  lhe  sejam hierarquicamente superiores 
( esta fiscalização será realizada à ​ priori​) 
- Jurisdicional:  ​está  confiada  ao  Tribunal  de  Contas,  que  é 
constitucionalmente um verdadeiro Tribunal, ao qual compete: 
 
→ dar parecer sobre a Conta Geral do Estado;  
→ fiscalizar a legalidade das despesas públicas; 
→ julgar as contas que a lei mandar submeter-lhe ( 214º.1 CRP); 

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A responsabilidade financeira é a conjugação dos 3 tipos de controlo 
 
Tribunal de Contas:  
É  o  órgão  supremo  de  controlo,  de  fiscalização  e  de  auditoria  das  contas  públicas 
dando  parecer  sobre  a  Conta  Geral  do  Estado,  incluindo  a  Segurança  Social  e 
contas  das regiões autónomas, fiscalizando previamente a legalidade e o cabimento 
orçamental  dos  atos  contratos  geradores  de  despesa  ou  representativos  de 
quaisquer encargos. 
 
Constitucionalmente,  é  um  autêntico  tribunal integrado o poder judicial ( 209º.1. 
c  CRP),  tendo  uma  integração  especial  no  poder  judicial.  O  Presidente  do 
Tribunal  de  Contas  é  nomeado  pelo  PR,  para  um  mandato  com  a  duração  de  4 
anos ( 133º.m CRP) 
 
Funções: 
- fazer  apreciações  nos  vários  domínios  das  Finanças  Públicas  e  Direito 
Orçamental ; 
- exercício de diversos tipos de fiscalização; 
- aplicação  de  sanções  que  a  lei  manda  aplicar  em  resultado  do  apuramento 
da responsabilidade financeiras;  
- formular  recomendações  em  ordem  a  serem  supridas  as  deficiências  da 
gestão orçamental; 
 
A competência do tribunal é ampla e complexa existem quatro grande áreas: 
- consultiva; 
- jurisdicional ( julga e efetiva responsabilidades financeiras); 
- Fiscalização  ​à  priori  das  despesas  públicas  (  examina  e  concede  o  visto  ou 
emite declaração de conformidade ); 
- Fiscalização concomitante e sucessiva. 
 
Fundamentos do papel do Tribunal de Contas: 
Sousa  Franco → ​o controlo orçamental dos dinheiros públicos tem essencialmente 
2 ordens de fundamentos: 
- jurídico-  políticos:  assegurar  que  o  Executivo  se  mantém  dentro  dos 
limites da lei, através da aprovação da Lei do Orçamento;  

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 - económicos:​evitar os desperdícios e a má utilização dos recursos públicos;  
 
É  o  interesse  público  da  boa  administração  dos  recursos  públicos  que  justifica  a 
existência  de  uma  instituição  como  o Tribunal de Contas e que justifica a sujeição 
à respetiva jurisdição por parte de determinadas entidades. 
 
O  1º.1  LOPTC  define  o  nível  legal  das  atribuições  do  Tribunal,  a  sua  missão  e  o 
interesse  público  que  o  Tribunal  visa  realizar  .  A  “ratio”  do  artigo  define  que  são 
as seguintes as linhas fundamentais do diploma: 
- princípio da perseguição do dinheiro e dos valores públicos;  
- necessidade  de  ​controlo  financeiro  dos  dinheiros  públicos,  ​das  despesas 
públicas e do patrimônio público;   
 
As  entidades  sujeitas  à  atuação  do  Tribunal,  englobando  todas  as  entidades  que 
tenham  a  seu  cargo  a  gestão  de  dinheiros  ou  valores  públicos  independentemente 
da natureza jurídica de tais entidades.  
 
Secções do Tribunal de Contas: 
O  artigo  1º  da  LOPTC  prevê  as  atribuições  do  TC.  Tudo  isso  distribuído  por 
secções especializadas: 
 
➥​ 1ª Secção ( do visto) 
Exerce  a  fiscalização  prévia  e  a  fiscalização  concomitante,  realiza  o 
acompanhamento do próprio ato ou contrato que está submetido a visto. 
 
O  visto  é  o  ato  através  do  qual  o  Tribunal  faz  a  apreciação  global  dos factos/ atos 
de  despesa  que  podem  ser  validamente  realizados.  A  natureza  do  visto  pode  ser 
apreciada à luz de 2 critérios: 
- caráter do órgão que o produz; 
- conteúdo próprio da decisão em que se consubstancia 
 
➥ 2ª Secção ( de auditoria)  
Composta  por  juízes  e  economistas  englobando  um componente de apreciação da 
economia, eficiência e eficácia dos atos; 
 

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As  auditorias  assentam  sobretudo  num  controlo  de gestão, preocupando-se com a 
estrutura  organizativa,  o  planejamento,  o  controle  dos  resultados  e  os 
procedimentos; 
 
➥3 ​ ª Secção ( de julgamento)  
O  julgamento  das  responsabilidades  financeiras  e  da  responsabilidade  financeira 
reintegratória  (  responsáveis  na  obrigação  de  repor os montantes determinados na 
lei). 
Caso  seja  verificado  o  desvio  de  dinheiros  públicos  pode  o  Tribunal  de  Contas 
condenar o responsável a repor as importâncias ( 59º LOPTC); 
 
Os  responsáveis  pela  reposição,  constam  do  61º  LOPTC,  recaindo  sobre  os 
membros  do  Governo,  dirigentes  dos  órgãos  de  gestão  e  outros  órgãos  sujeitos  à 
jurisdição do Tribunal de Contas. 
 
Nas  alterações  recentes  da  LEO,  surge  a  criação  de  uma  entidade  administrativa 
independente-  o  Conselho  de  Finanças Públicas ( pronunciar-se sobre os objetivos 
propostos  relativamente  aos  cenários  macroeconómico  e  orçamental,  à 
sustentabilidade de longo prazo das finanças públicas); 
 
Bens Públicos ​versus​Bens Privados  
O  Estado  tanto  produz  bens  semelhantes  aos  outros agentes da sociedade que são 
os  que  têm  poderes  de  autoridade,  como  produz  os  Bens  Públicos  que  não  são 
suscetíveis de repartição igual e de remuneração individualizada.  
 
Os  bens  públicos  são  caracterizados  pela  não  exclusividade,  ou  seja  a 
impossibilidade de excluir pessoas da sua utilização e pela satisfação passiva sobre a 
não necessidade da procura.  
 
Bens  de  Clubes  -  produzidos  e  utilizados  por  grupos  fechados  de  pessoas.  Só 
aquelas  podem  utilizar  um  bem  que  seria  público  em  princípio  que é do exercício 
benéfico e necessário à saúde.  
 
Bens  de  Congestão-  terrenos  que  não  pertencem  a  ninguém  e  explorados  pelos 
vizinhos em certas aldeias.  

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Bem  Público  Global  -  que  tem  efeito  no  nosso  país  e  afeta  todos  nós,  estende-se 
entre  todos  os  povos,  países  e  gerações  (  exemplo:  Ambiente;  paz  e  Proteção 
Imigrantes) 
 
Bem Público Regional - abrangem determinada região de um país  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Índice: 
1.Noções básicas sobre políticas 
financeiras……………………………………..………...1 
2.  Instrumentos  das  Finanças  Públicas:  receitas  e  despesas 
públicas…………...13 
3.  Morfologia  e  vicissitudes  do  Orçamento  de 
Estado………………………………..22 
4.Setor Público, Contabilidade Pública e Contabilidade Nacional…….……...33 

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