http://dx.doi.org/10.5007/2177-7055.

2017v38n76p115

Do Ministério Público como Superego da

Sociedade: design institucional e legitimidade na
atuação judicial e extrajudicial

The Prosecution Service as Superego of Society: institutional design and

legitimacy in judicial and extrajudicial proceedings

Rafael de Oliveira Costa

Escola Superior do Ministério Público do Estado de São Paulo, São Paulo - SP, Brasil
University of California, Berkeley - CA, Estados Unidos

Resumo: O presente artigo pretende analisar a
expansão da função juspolítica protagonizada
pelo Ministério Público sob o marco teórico de
Ingeborg Maus, em decorrência da recente pro-
jeção da moralidade pública na função exercida
por Promotores/Procuradores de Justiça. Trata-se
de pesquisa que faz uso de raciocínio hipotético-
-dedutivo, valendo-se de dados de natureza pri-
mária e secundária, permitindo concluir que,
para evitar o arbítrio cerceador da soberania
popular, o Ministério Público adote um novo de-
sign institucional que potencialize a sua atuação,
com foco na preparação para o exercício eficien-
te da condição de superego da sociedade.
Palavras-chave: Design Institucional do Mi-
nistério Público. Superego da Sociedade. Ex-
pansão da Função Juspolítica.
Abstract: This article analyzes the expansion
of the juspolitical function carried by Prose-
cutors under the theoretical framework of In-
geborg Maus. It uses hypothetical-deductive
reasoning, drawing on data from primary and
secondary nature, concluding that, to avoid ar-
bitrariness restrictions of popular sovereignty,
it is indispensable that the Prosecution Service
adopts a new institutional design, enhancing its
performance by focusing on the efficient exer-
cise of the role of superego of society.
Keywords: Institutional Design. Superego of
Society. Expansion of Juspolitical Function.

Recebido em: 06/11/2016

Revisado em: 10/04/2017
Aprovado em: 20/05/2017
 Do Ministério Público como Superego da Sociedade: design institucional e legitimidade na atuação judicial e extrajudicial

1 Introdução

Com o advento da Constituição de 1988, o Ministério Público pas-

sou a ser não apenas o titular da ação penal pública, mas a desempenhar
outras funções essenciais para a defesa dos interesses da sociedade. Como
exemplo, o Parquet passou a ser responsável por zelar pelo efetivo respei-
to dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública, a promover
o inquérito civil e a ação civil pública, a defender judicialmente os direi-
tos e interesses das populações indígenas, a exercer o controle externo da
atividade policial, entre outras atribuições (BRASIL, 1988, art. 129).
Essa alteração no campo normativo, contudo, tem implicado na mo-
dificação do papel social exercido pelo Ministério Público. Segundo enten-
de-se, a intensa atuação na defesa dos direitos coletivos, especialmente na
seara da improbidade administrativa, tem levado ao aumento da confiança
da população na instituição e, consequentemente, à projeção pela socieda-
de da moralidade pública na função exercida por Promotores/Procuradores
de Justiça1. O presente estudo pretende, nesse contexto, traçar os primeiros
passos na árdua análise da expansão da função juspolítica protagonizada
pelo Ministério Público sob a égide do conceito psicanalítico de imago pa-
terna, em conformidade com a proposta de Ingeborg Maus (2002).
No intuito de evitar superficialismos e primar pela objetividade,
faz-se indispensável, primeiramente, atentar para a função de superego
desempenhada pelo Ministério Público para, então, nos debruçar sobre o
design institucional desejado para a instituição.
A seguir será vista a concretização de nosso plano de estudos.

1
A título de exemplo, em recente diagnóstico realizado pela Praxian Business &
Marketing Specialists e disponibilizado pelo http://www.justocantins.com.br/, constatou-
se que a população possui a percepção de que o CNMP e o MP são “muito importantes
para a Sociedade” e a maioria dos entrevistados vinculou a atuação do Ministério Público
DRVLGHDLVGHMXVWLoD¿VFDOL]DomRHFRPEDWHjFRUUXSomR$OpPGLVVRDSHVTXLVDËQGLFH
GH&RQ¿DQoDQD-XVWLoDGLVSRQtYHOHPKWWSELEOLRWHFDGLJLWDOIJYEUGVSDFHELWVWUHDP
handle/10438/10282/Relat%C3%B3rio%20ICJBrasil%202%C2%BA%20e%20%20
3%C2%BA%20Trimestre%20-%202012.pdf?sequence=1>) realizada pela Fundação
Getúlio Vargas, revelou que o Ministério Público é a terceira instituição que recebe a
PDLRUFRQ¿DQoDGDVRFLHGDGH

116 Seqüência (Florianópolis), n. 76, p. 115-130, ago. 2017

 Rafael de Oliveira Costa

2 Do Ministério Público como Superego da Sociedade

Hodiernamente, o Ministério Público passou a desempenhar tarefas

que diversas vezes excedem suas atribuições e que não lhes são, ao menos
sob a égide da concepção clássica de separação dos poderes, precípuas.
A expressão “Estado Democrático de Direito” não significa que
Promotores e Procuradores apenas apliquem o Direito “preexistente”
(SHAPIRO, 1994, p. 155-156). O Ministério Público, especialmente ao
propor demandas ou resolver conflitos por meio da atuação extrajudicial,
também cria o Direito. O paradoxo, contudo, está no fato de que, embora
criem o Direito, Promotores e Procuradores normalmente não assumem
fazê-lo (SHAPIRO, 1994, p. 155-56), sustentando serem parte de uma
“instituição peculiar” e que “segue os ditames constitucionais e legais”.
Contudo, o Ministério Público exerce parcela da autoridade política
do Estado, embora a natureza política dessa atividade nada tenha a ver
com o exercício de atividade “política partidária”. Isso porque a condição
de agente político, a “filtragem” das circunstâncias fáticas no momento
de ajuizamento de demandas judiciais e a função “criadora” que vem sen-
do desempenhada pelos feitos coletivos ultrapassam a visão do proces-
so como “um bloco de papel”, compreendendo-o como fruto pulsante da
vida em julgamento, de modo a exigir uma nova forma de atuar de Pro-
motores e Procuradores de Justiça.
Assim, sob o argumento de se manter a ordem e a credibilidade na
Justiça, os membros do Ministério Público têm se imiscuído cada vez
mais no âmbito tradicionalmente demarcado para o exercício da função
política.2 Temas que relacionam Direito e Política têm sido recorrentes

2
Não existe consenso na doutrina acerca da distinção entre Direito e Política. Dentre as
mais respeitadas proposições teóricas acerca do tema e de buscando ir além da análise de
Ingeborg Maus realizada no presente trabalho, encontra-se a proposta de Niklas Luhmann
(1990). Segundo Luhmann, o sistema do Direito é o conjunto de todas as comunicações
SURGX]LGDVQDVRFLHGDGHTXHVHUH¿UDPDR'LUHLWR8WLOL]DRDXWRUD³UHJUDGHDWULEXLomR´
que permite indicar se uma comunicação possui referência ao Direito. Essa comunicação
se dá por meio de um código binário que, no sistema do Direito, é baseado na oposição
lícito/ilícito (LUHMANN, 1994, p. 92). O código, então, garante a autonomia do sistema
do Direito, a sua diferença em relação ao seu ambiente, o seu fechamento operacional

Seqüência (Florianópolis), n. 76, p. 115-130, ago. 2017 117

 Do Ministério Público como Superego da Sociedade: design institucional e legitimidade na atuação judicial e extrajudicial

nas sessões dos tribunais em razão das demandas coletivas ajuizadas pelo
Ministério Público. A título de exemplo, a ação civil pública, como ins-
trumento idôneo e apto a viabilizar a concretização de políticas públicas,
torna cada vez mais necessária a revisão da teoria clássica da separação
dos poderes em razão da intervenção do Ministério Público em temáticas

(LUHMANN, 1998). Por mais paradoxal que possa parecer, o fechamento operacional
do sistema em Luhmann permite a sua abertura cognitiva e, desse modo, o Direito se
porta como um sistema aberto para as demandas sociais, que podem vir de qualquer outro
sistema (Política, Economia, entre outros) (LUHMANN, 1985).
O sistema da Política possui estrutura similar e também exerce uma função que o
diferencia no interior da sociedade, ao formular decisões que vinculam a coletividade
por meio do código situação/oposição. Assim, a diferenciação entre Direito e Política
QmRVLJQL¿FDRLVRODPHQWRGHVVHVGRLVVLVWHPDV([LVWHXPFDQDOGHFRPXQLFDomRHQWUH
eles, que segue os limites traçados pela Constituição. A Constituição, na modernidade,
surge como o meio adequado para a comunicação entre a Política e o Direito, fornecendo
“os critérios de organização Política do poder e os critérios de geração do Direito”
(CORSI, 2001, p. 173). Em princípio, o Legislativo, o Judiciário e o Ministério Público
GHVHPSHQKDP DWULEXLo}HV GLYHUVDV H EHP GH¿QLGDV 2 /HJLVODWLYR VH HQFRQWUD LPHUVR
em um contexto com um alto grau de complexidade, em que é vasto o plexo de matérias
que se pode tornar objeto de seleção/decisão. Daí a necessidade de uma programação
teleológica, própria da produção legislativa, canalizando o desejo de mudança do Direito
vigente (LUHMANN, 1985, p. 34-42). A programação condicional, tipicamente utilizada
na aplicação das leis pelo Judiciário e pelo Ministério Público, diverge diametralmente
desse estado de coisas. Ela assume uma relação de se/então, ou seja, ocorrida uma
hipótese, tem-se uma determinada consequência (CORSI, 2001, p. 173).
Devemos ressaltar que essa associação entre programação teleológica e Poder Legislativo,
de um lado, e programação condicional e Poder Judiciário/Ministério Público, de outro,
não se dá de forma hermética. É claro que o Judiciário e o Ministério Público operam
com programações teleológicas, como acontece com os princípios constitucionais ou com
DVQRUPDVFODVVL¿FDGDVSHODGRXWULQDFRQVWLWXFLRQDOEUDVLOHLUDGHSURJUDPiWLFDV2TXH
se pretende deixar claro, contudo, é o primado da atuação de cada uma das espécies de
programação nas diferentes instituições. No Legislativo, há um primado operacional de
programações teleológicas. No Judiciário/Ministério Público, ao contrário, prevalecem
as programações condicionais. Assim, é possível concluir que: “No transcurso
GR SURFHVVR KLVWyULFR GH D¿UPDomR GR FRQVWLWXFLRQDOLVPR R QRYR WHORV MXUtGLFR
FLYLOL]DFLRQDOGR2FLGHQWHVHFRQ¿JXUDGRHPWRUQRGD&RQVWLWXLomRFRPRUHIHUHQFLDOGH
fundação, preservação, validação, legitimação, dinamização e atualização do sentido e
do alcance do senso de juridicidade/antijuridicidade do Direito. E, ao longo das fases
do constitucionalismo, as normas, os atos e as omissões passaram a ser aferíveis, no
Direito, pela sua adequação ou inadequação com o senso de juridicidade/antijuridicidade
decorrente da Constituição.” (OLIVEIRA, 2013, p. 230)

118 Seqüência (Florianópolis), n. 76, p. 115-130, ago. 2017

 Rafael de Oliveira Costa

até então afetas à agenda política (v.g., tratamentos de saúde, implemen-

tação de políticas públicas na seara da infância e juventude, controle da
qualidade da educação, entre outros).
Desse modo, o Ministério Público vem se tornando – juntamente
com o Poder Judiciário – o último reduto político-moral da sociedade.
É o que Ingeborg Maus convencionou chamar de “superego da socieda-
de órfã” no contexto da expansão do papel dos atores judiciais (MAUS,
2002, p. 186-187). A instituição exsurge com novas atribuições e compe-
tências que até então não lhe eram afeitas, aumentando progressivamente
seu espaço de atuação, num movimento em que procura substituir fun-
cionalmente a figura da imago paterna, responsável por ditar os valores
morais da sociedade, que o Executivo e o Judiciário até então desempe-
nharam (MAUS, 2002, p. 186-187).
Com efeito, a figura do “pai” desempenha o papel de “superego” da
sociedade, visto que esta última encontra-se carente de um órgão central
que fixe os “valores socialmente adequados” (MAUS, 2002, p. 186-187).
Se por um lado percebe-se a descrença no Executivo e no Judiciário como
concretizadores dos direitos fundamentais, a ampliação do papel exercido
pelo Ministério Público brasileiro implica na transferência de parcela do
ônus moral da sociedade, passando a atuar como “superego”. A título de
exemplo, pode-se mencionar a recente rejeição da Proposta de Emenda
Constitucional n. 37, que acrescentaria o § 10 ao artigo 144 da Consti-
tuição Federal, para definir a competência exclusiva para a investigação
criminal pelas polícias federal e civis dos Estados e do Distrito Federal.3
O que se observa, portanto, é a ascensão do Ministério Público4
à qualidade de responsável pela moral na sociedade brasileira (MAUS,

3
Conforme ressaltado anteriormente o Ministério Público está entre as três instituições
PDLVFRQ¿iYHLVHKRQHVWDVSDUDDSRSXODomREUDVLOHLUDGHDFRUGRFRPSHVTXLVDUHDOL]DGD
pela Fundação Getúlio Vargas.
4
O embate pela condição de superego entre o Ministério Público e o Poder Judiciário
pode ser facilmente percebido com a edição da Súmula 34, pelo Conselho Superior
do Ministério Público do Estado de São Paulo. Com efeito, dispõe o enunciado que:
“O Conselho Superior homologará arquivamento de inquéritos civis ou assemelhados
cujo objeto autorize apenas a propositura de ação de reparação de danos ao erário, nos
termos do art. 5º da Lei 8429/92, quando, cumulativamente (1) o prejuízo não alcançar

Seqüência (Florianópolis), n. 76, p. 115-130, ago. 2017 119

 Do Ministério Público como Superego da Sociedade: design institucional e legitimidade na atuação judicial e extrajudicial

2002, p. 192). Por meio da introdução de “pontos de vista de valores” na

argumentação e com ampliação dos limites do processo coletivo, confe-
re-se não só maior grau de legitimação – imunizando as manifestações
e decisões contra qualquer crítica que possa advir da sociedade –, como
também acaba por desvincular o Ministério Público de amarras legais que
poderiam garantir a conformidade da decisão com os anseios sociais.

expressão econômica relevante, assim entendido aquele que não seja superior ao previsto
no art. 20 da Lei Federal n. 10.522/02; (2) houver prova de que o órgão do Ministério
Público tenha comunicado o co-legitimado para a propositura da ação de ressarcimento,
WUDQVPLWLQGRRVHOHPHQWRVGHSURYDQHFHVViULRVDWDO¿QDOLGDGH´$HGLomRGRHQXQFLDGR
veio embasada na conhecida sobrecarga de trabalho na área dos interesses difusos e
no argumento de que é indispensável a racionalização do serviço para alcançar maior
H¿FiFLDQDDWLYLGDGHPLQLVWHULDO3DUDWDQWREXVFRXVHFRQVLJQDUTXHQRVFDVRVGHGDQRV
ao erário de pequena expressão econômica, a atuação do Ministério Público deve voltar-
se para o zelo de que a pessoa jurídica lesada tome as providências necessárias para o
ressarcimento. Ocorre, no entanto, que o entendimento vem contrapor jurisprudência do
6XSHULRU7ULEXQDOGH-XVWLoDQRVHQWLGRTXHQmRVHDSOLFDRSULQFtSLRGDLQVLJQL¿FkQFLDjV
hipóteses de improbidade administrativa. Vejamos o teor do julgado: “Se o bem jurídico
protegido pela Lei de Improbidade é, por excelência, a moralidade administrativa,
GHVDUUD]RDGRIDODUHPDSOLFDomRGRSULQFtSLRGDLQVLJQL¿FkQFLDjVFRQGXWDVFRQVLGHUDGDV
LPRUDLV SHOR SUySULR PDJLVWUDGR 1mR H[LVWH LPSURELGDGH DGPLQLVWUDWLYD VLJQL¿FDQWH H
LPSURELGDGHDGPLQLVWUDWLYDLQVLJQL¿FDQWH2TXHKipLUUHJXODULGDGHLQVLJQL¿FDQWHHSRU
LVVRQmRFRQVWLWXLLPSURELGDGHHLUUHJXODULGDGHVLJQL¿FDQWHHSRULVVRLPSURELGDGH
administrativa). No campo dos valores principiológicos que regem a Administração
3~EOLFDQmRKiFRPR¿VFDOL]DUDVXDREHGLrQFLDFRPFDOFXODGRUDQDPmRH[SUHVVDQGRRV
QDIRUPDGHUHDLVHFHQWDYRV/RJRRSULQFtSLRGDLQVLJQL¿FkQFLDQmRVHSUHVWDSDUDDSyVR
juízo positivo de improbidade, exonerar, por inteiro e de forma absoluta, o infrator
da aplicação das sanções – até da multa civil – previstas na Lei. Nesse âmbito, outros
DVSHFWRVSUHFLVDPVHUOHYDGRVHPFRQWD$LQVLJQL¿FkQFLDFRPRUHJUDH[FOXLDWLSLFLGDGH
da conduta. Ora, no Direito da Improbidade Administrativa a marca é a tipicidade aberta,
a começar pelo próprio sentido de moralidade administrativa. A Lei de Improbidade não
lista, nem descreve, em numerus clausus, as condutas e tipos puníveis, ao contrário do que
o fazem o Código Penal e as normas que prevêem ilícitos administrativos e disciplinares.
Nem poderia fazê-lo, pois o legislador não teria como antecipar exaustivamente todas
DV Do}HV FRQWUiULDV j ERD$GPLQLVWUDomR´ 5(VS »$/ 5HO 0LQLVWUR *,/621
',3348,17$7850$MXOJDGRHP»»'-»»SJULIHL5(VS
n. 892.818 – RS – 0LQ+(50$1%(1-$0,1±(VVHFRQÀLWRUHÀHWHR
delicado equilíbrio dinâmico que vem surgindo no diálogo Ministério Público / Poder
Judiciário, diante da disputa pela condição de superego da sociedade.

120 Seqüência (Florianópolis), n. 76, p. 115-130, ago. 2017

 Rafael de Oliveira Costa

Assim, enriquecido por pontos de vista morais, o âmbito das “proi-

bições” legais pode ser arbitrariamente estendido ao campo extra-
jurídico das esferas de liberdade. Somente a posteriori, por ocasião
de um processo legal, é que o cidadão experimenta o que lhe foi
“proibido”, aprendendo a deduzir para o futuro o “permitido” (ex-
tremamente incerto) a partir das decisões dos tribunais. Os espa-
ços de liberdade anteriores dos indivíduos se transformam então em
produtos de decisão judicial fixados caso a caso. (MAUS, 2002, p.
186-187)

Com isso, a moral torna-se produto da interpretação do Promotor

de Justiça. E mais: a parcial “absorção” da Ética pelo discurso jurídico
adotado pelos membros da instituição busca imunizar a atividade judicial
e extrajudicial do Ministério Público da crítica moral a que deveria se su-
jeitar (MAUS, 2002).
Frise-se que, ao contrário do que ocorre na Alemanha – país no qual
Maus vislumbra o Judiciário como “superego” da sociedade –, no Bra-
sil, o Ministério Público, atuando como responsável pela “filtragem” das
principais demandas coletivas levadas ao conhecimento do Poder Judi-
ciário – especialmente na seara da improbidade administrativa – e con-
tando com amplo apoio popular, tornou-se verdadeiro órgão de confiança
da sociedade, dizendo, a partir de um juízo de violação ao ordenamento
– e consequente propositura de demandas, celebração de termos de ajus-
tamento de conduta ou expedição de recomendações – aquilo que é ou
não honesto, probo ou moralmente adequado. Assim, na condição de re-
presentante da sociedade e fiscal do cumprimento das leis, a instituição
passou a ter a função de superego. As medidas adotadas por Promotores e
Procuradores, embasadas em argumentos de natureza moral (honestidade,
probidade, entre outros), passaram a ditar valores a serem seguidos pela
sociedade.
Ora, essa condição de superego não foi conquistada instantanea-
mente, mas é fruto de uma construção institucional que se iniciou no perí-
odo de constitution-building pré 1988 e encontra-se, ainda, em progresso.
Trata-se de verdadeira transformação na distribuição de atribuições e que

Seqüência (Florianópolis), n. 76, p. 115-130, ago. 2017 121

 Do Ministério Público como Superego da Sociedade: design institucional e legitimidade na atuação judicial e extrajudicial

vem sendo paulatinamente construída em verdadeiro equilíbrio dinâmico

da separação dos poderes.
Contudo, é preciso ponderar que, quando o Ministério Público –
como ocorre com o Poder Judiciário – ascende à condição de mais alta
instância moral da sociedade, atuando como verdadeiro “superego”, passa
a escapar de importante mecanismo de controle social (MAUS, 2002, p.
186). Em outras palavras, o Direito, a Política e a Moral encontram-se
sujeitos ao crivo de Promotores e Procuradores, seja na atuação extraju-
dicial, seja no âmbito judicial. A emergência de um Direito “que abarca
a própria noção de Moral e Política” faz com que o Ministério Público e
os Tribunais Superiores se considerem competentes para controlar o sen-
tido de Constituição e esta passa a ser produto daquilo que Promotores e
Procuradores – com a homologação do Judiciário – dizem que é (MAUS,
2002, p. 186).
Veja-se, a título de exemplo, a temática da improbidade administra-
tiva. Hodiernamente, administradores públicos tentam, antes de implantar
uma dada política pública ou escolher aqueles que irão assumir cargos de
confiança5, estabelecer um diálogo com o Ministério Público, objetivando
evitar a futura propositura de demanda fundada na Lei n. 8.429/92. Trata-
-se de verdadeira inversão de papéis: se até então a busca se dava pela
jurisprudência sobre o tema, hoje a posição dos membros do Parquet,
verdadeiro órgão responsável pelas demandas levadas ao conhecimento
do Judiciário, ditam as regras para atuação da Administração Pública, in-
clusive por meio da expedição de recomendações e celebração de termos
de ajustamento de conduta.
Portanto, uma reconstrução da função juspolítica desempenhada
pelo Ministério Público apresenta-se oportuna e apropriada para compre-
ender a atuação do órgão no Brasil, objetivando a adoção de medidas ex-
trajudiciais e judiciais racionalmente adequadas com o Estado Democrá-
tico de Direito.

5
A título de exemplo, pode-se mencionar a “consulta” que pretendia elaborar a Presidente
Dilma Roussef ao Ministério Público para a nomeação de ministros no início do mandato
corrente, em razão das repercussões da Operação Lava-Jato.

122 Seqüência (Florianópolis), n. 76, p. 115-130, ago. 2017

 Rafael de Oliveira Costa

3 Por um novo Design Institucional do Ministério Público

Acreditar que seja possível racionalizar o debate acerca da atuação

do Ministério Público, pois, ao invés de ser um defeito – do qual há de se
livrar o aplicador do Direito –, o exercício da função juspolítica por Pro-
motores e Procuradores de Justiça constitui-se em uma qualidade essen-
cial, que deve ser exercida sob determinadas balizas.
Anteriormente vinculado ao Executivo, a instituição adquiriu auto-
nomia funcional, distinguindo-se dos demais poderes e passando a exer-
cer a função de imago paterna da sociedade brasileira. Assim, esse novo
papel desempenhado pelo Ministério Público vem a demandar um novo
desenho institucional capaz de enfrentar com eficiência e dinamismo os
desafios impostos à instituição.
Até que ponto a atuação criativa do Promotor cinge-se ao campo
jurídico e a partir de que instante esse controle perpassa conteúdos de de-
liberação eminentemente Política? Qual deve ser o desenho institucional
do Ministério Público, responsável por ditar os valores a serem seguidos
pela sociedade?
Tradicionalmente, o legislador traça programas e metas pensando
nas consequências de suas decisões. Promotores e Juízes se colocam em
face dessa seleção prévia, olhando para o caso concreto (LUHMANN,
1985): não trabalham apenas com os interesses políticos e econômicos,
mas com os conceitos em que se converteram aqueles interesses, uma
vez que o sistema do Direito encontra-se relativamente fechado para o
exterior. Daí resulta que o Juiz e o Promotor atuam com fatores jurídicos
autorreferenciais transformados em conceitos, os quais são extraídos das
leis (DERZI, 2009, p. 27). Já o legislador atua sobre a heterorreferência,
criando as leis e conciliando interesses diversos (DERZI, 2009, p. 27).
Nesse liame, o Ministério Público é responsável pelo exercício de
parcela significativa do poder político do Estado (ALMEIDA, 2010).
A condição de agente político e a conduta independente de seus Membros
é instrumento de atuação da própria sociedade, garantindo a efetiva apli-
cação e a observância da Constituição. Nesse sentido:

Seqüência (Florianópolis), n. 76, p. 115-130, ago. 2017 123

 Do Ministério Público como Superego da Sociedade: design institucional e legitimidade na atuação judicial e extrajudicial

Se a tarefa de elaborar leis é nitidamente política, a de dar efeti-

vidade a essas mesmas leis tem, necessariamente, igual dimensão
política. Obrigado a zelar pela aplicação da lei, com todas as suas
consequências, o Parquet é um órgão estatal cuja atuação repercute
diretamente no exercício do poder por todos os atores políticos da
sociedade. (LOPES, 1997, p. 96)

Tratando-se de instituição responsável por ditar os valores a serem

seguidos pela sociedade, faz-se preciso redesenhar a engenharia insti-
tucional até então estabelecida, para que seja possível uma atuação que
atente para a verdadeira função do Parquet, com foco na preparação para
o exercício eficiente da condição de superego. Ao conceder autonomia
funcional aos seus Membros e delegar a Promotores e Procuradores, além
da função tradicional no âmbito criminal, a de exigir o cumprimento da
lei e a fiscalização de políticas públicas e de direitos coletivos, a insti-
tuição passou a desempenhar um novo papel, razão pela qual não pode o
desenho institucional permanecer o mesmo.
O Ministério Público do futuro, em grande medida, depende de um
novo design institucional e do que fazem hoje seus próprios integrantes,
para além das tendências do cenário jurídico. Orientar-se pelas tendências
das outras instituições seria perder de vista o que o Ministério Público
tem de mais precioso na sua história: os valores ético-morais peculiares
de Promotores e de Procuradores que estão ditando o ritmo de toda a so-
ciedade.
O cenário atual, com o sentimento de democratização e o fortaleci-
mento da transparência, é produto da atuação articulada de seus membros
e demanda resposta à altura.
Não se pode compactuar, assim, com o teor da revogada Súmula
53, do Conselho Superior do Ministério Público do Estado de São Paulo.
É possível observar que:

Não é dever do órgão do Ministério Público instaurar inquérito civil

ou outro procedimento investigatório para mero acompanhamento
da criação ou execução de programas ou políticas públicas, quando

124 Seqüência (Florianópolis), n. 76, p. 115-130, ago. 2017

 Rafael de Oliveira Costa

não houver notícia concreta de dano ou risco de lesão a interesses

difusos, coletivos ou individuais homogêneos6.

Como superego da sociedade, o Ministério Público é responsável

pela implementação e acompanhamento de políticas públicas, sendo no
mínimo contraditório sustentar que pode o Promotor de Justiça deixar de
atuar porque não há lesão imediata a bens jurídicos ou pelo fato de que al-
guns procedimentos não possuem objeto claro e definido. Ao contrário, os
Membros do Ministério Público devem assumir verdadeiramente a condi-
ção de agentes juspolíticos e passarem a acompanhar os interesses mais
lídimos da sociedade, suas reais prioridades e carências mais profundas.
Assim, a juridicização da política e os debates sobre temáticas po-
liticamente carregadas para o Ministério Público decorre da abertura de
um espaço em que a deliberação passa a ser “técnica” e “despolitizada”,
impulsionando, segundo a “filtragem ministerial”, o protagonismo do Po-
der Judiciário e, por via de consequência, minimizando os entraves do
processo político. O papel de “superego” está a exigir daquele que tem a
função de tutor dos interesses da sociedade que leve em conta as deman-
das sociais, reivindicando e acompanhando a implementação de políticas
públicas, especialmente em searas de reconhecida importância, como a
saúde, a educação e a infância.
Para tanto, o Ministério Público precisa promover um novo desenho
institucional que afaste a burocratização e promova o interesse público,
apresentando-se como abertura de possibilidades a serviço da construção
de uma sociedade justa.
Frise-se, por oportuno, que a “racionalização do serviço” não pode
ser a lógica adotada pela instituição, uma vez que a redistribuição dos fei-

6
O Conselho Superior fundamentava a proposta em dois aspectos: 1) o inquérito civil é
procedimento destinado a apurar lesão ou ameaça de lesão a direito coletivo em sentido
DPSORSDVVtYHOGHVHUWXWHODGRDWUDYpVGDDomRFLYLOS~EOLFDQmRVHMXVWL¿FDQGRLPSRUDRV
Promotores de Justiça a rigidez procedimental própria do inquérito civil para hipóteses nas
quais não há indício de lesão ou ameaça de lesão aos bens jurídicos, cuja defesa incumbe
ao Ministério Público; e 2) a instauração de IC ou PPIC para mero acompanhamento de
programas ou políticas públicas, não raro, tem resultado em inquéritos civis obscuros ou
FRQIXVRVTXHVHHWHUQL]DPVHPREMHWRFODURHGH¿QLGRHPSUHMXt]RGRVHUYLoR

Seqüência (Florianópolis), n. 76, p. 115-130, ago. 2017 125

 Do Ministério Público como Superego da Sociedade: design institucional e legitimidade na atuação judicial e extrajudicial

tos de forma adequada, a partir de um design institucional que privilegia

a homogeneidade – e, não, que venha a garantir diferenças entre os diver-
sos cargos existentes – potencializa a produtividade e, consequentemente,
o adequado acompanhamento das políticas públicas a serem devolvidas
em prol da sociedade. Em outras palavras, é preciso, em primeiro lugar,
racionalizar a divisão de trabalho interna da instituição e, apenas em um
segundo momento, deixar de atuar em setores indispensáveis para a so-
ciedade.
Não se pode admitir, ainda, o silêncio daquele que atua como supe-
rego, uma vez que, desse modo, estará ausente a voz da própria socieda-
de. A atuação descompromissada, por exemplo, na seara da improbidade
administrativa e das políticas públicas, não mais se conforma com o mo-
delo independente e proativo assentado na Constituição, incumbindo-lhe
realizar a “filtragem” dos valores a serem seguidos pelos cidadãos, seja
por meio do inquérito civil, seja por meio de qualquer outro procedimento
de natureza investigatória ou até mesmo pela via jurisdicional. O Minis-
tério Público deve ser capaz de estender uma ponte pelo abismo que se-
para os discursos éticos, jurídicos e políticos, fomentando uma verdadei-
ra revolução a partir da consciência de seus integrantes, responsáveis por
exercer poder político e ditar os valores sociais na permanente construção
da Constituição.
Não se pode desconsiderar, nesse liame, nem mesmo a indispen-
sável contribuição trazida pelos mecanismos de governança corporativa.
Assim, não apenas se mostra necessária mudança substancial nos ideais
e normas que regem a atuação de Promotores e Procuradores de Justiça,
mas também a adaptação da estrutura física da instituição, a adoção de
políticas internas mais consistentes, a avaliação de desempenho de seus
membros e o incentivo à formação continuada dos agentes ministeriais
(BIBAS, 2009). O Ministério Público precisa abraçar as novas tecnolo-
gias da informação para tornar a atuação de seus membros mais transpa-
rente, coerente e responsável, em conformidade com a novo papel que lhe
vem sendo conferido pela sociedade (BIBAS, 2009, p. 996).
Por fim, o atendimento ao público e os inúmeros meios disponíveis
para a participação do cidadão –como as audiências públicas, as ouvido-

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rias, entre outros – devem ser vistos como importantes manifestações do

direito de acesso à justiça social, uma vez que, como responsável por di-
tar os valores, o Ministério Público deve estar completamente aberto para
receber o jurisdicionado e garantir voz àquele que representa.

4 Conclusão

Atualmente, o Ministério Público passou a desempenhar tarefas que

diversas vezes excedem suas atribuições e que não lhes são, ao menos sob
a égide da concepção clássica de separação dos poderes, precípuas.
Ao exercer parcela da autoridade política do Estado, ao realizar a
“filtragem” das circunstâncias fáticas no ajuizamento de feitos e diante
da função criadora das demandas coletivas, o Ministério Público vem se
tornando o último reduto político-moral da sociedade.
A instituição exsurge, nesse liame, com novas atribuições e compe-
tências que até então não lhe eram afeitas, aumentando progressivamente
seu espaço de atuação, num movimento em que procura substituir funcio-
nalmente a figura da imago paterna, responsável por ditar os valores morais
da sociedade, que o Executivo e o Judiciário até então desempenharam.
Nesse contexto, o Ministério Público do futuro, em grande medida,
depende de um novo design institucional e do que fazem hoje seus próprios
integrantes, para além das tendências do cenário jurídico. Conforme ressal-
tado, orientar-se pelas tendências das outras instituições seria perder aquilo
que a instituição tem de mais precioso: os valores ético-morais de Promoto-
res e Procuradores e que estão ditando o ritmo de toda a sociedade.
Nesse contexto, não se pode desconsiderar a indispensável contri-
buição trazida pelos mecanismos de governança corporativa, responsá-
veis pela incorporação de novas tecnologias da informação capazes de
tornar a atuação dos membros mais transparente, coerente e responsável.
Em suma, o papel de “superego” está a exigir da instituição que
leve em conta as demandas sociais, reivindicando e acompanhando a
implementação de políticas públicas. E, para tanto, o Ministério Público
precisa promover um novo desenho institucional que afaste a burocrati-

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zação e promova o interesse público, apresentando-se como abertura de

possibilidades a serviço da construção de uma sociedade que privilegia o
jurisdicionado.

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Rafael de Oliveira Costa é professor visitante na Universidade da Califórnia-

Berkeley (EUA) e professor na Escola Superior do Ministério Público do Estado
de São Paulo, mestre e doutor em Direito pela Universidade Federal de Minas
Gerais (UFMG), graduado em Direito pela UFMG/Universidade de Wisconsin
(EUA) e Promotor de Justiça no Estado de São Paulo.
E-mail: rafaelcosta22000@gmail.com.
(QGHUHoRSUR¿VVLRQDO)yUXP2VFDU8OVRQ5XD%HUQDUGLQRGH&DPSRVQ
Centro, Leme, SP – CEP: 13610-901.

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