PODER HIERÁRQUICO

É o poder conferido ao administrador a fim de distribuir e escalonar as funções dos seus

órgãos, ordenar e rever a atuação de seus agentes, estabelecendo uma relação de hierarquia, de
subordinação.

A organização administrativa é baseada em dois pressupostos fundamentais: distribuição

de competências e hierarquia.

Segundo Carvalho Filho, hierarquia é o escalonamento vertical dos órgãos e agentes da

Administração.

Em razão desse escalonamento, afirma-se que existe na Administração Pública uma

relação hierárquica, que possui alguns efeitos ou consectários:

 Dever de comando
 Dever de fiscalização
 Dever de obediência
 Poder de revisão
 Poder de delegação
 Poder de avocação

O dever de comando revela que os superiores devem exercer a direção e a fiscalização

dos agentes inferiores, para manter a ordem dos serviços e obras a cargo do Poder Público.

O dever de obediência revela que as ordens emanadas dos superiores deve ser cumprida,
sob pena de responsabilidade funcional (insubordinação). Apenas as ordens manifestamente ilegais ou
inconstitucionais não merecem o cumprimento pelo agente inferior. Carvalho Filho, aponta o art. 22 do
Código Penal como dispositivo aplicável por analogia.

O poder de revisão está relacionado com o princípio da autotutela, já que o superior pode
rever o ato administrativo vinculado ou discricionário, seja a pedido ou ex officio.

A delegação caracteriza a transferência de atribuições para outro órgão administrativo,

que não o originalmente competente. A delegação deve ser feita sem mascarar um lateral
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descumprimento da lei, sob pena do ato não ter validade jurídica, já que a autoridade administrativa
delegada incorreria em incompetência.

OBS* 1) Não é possível delegação de atos políticos, bem como as atribuições de um

poder a outra, salvo quando expressamente previsto na Constituição (ex: lei delegada).
2) A delegação é sempre parcial, sob pena de caracterizar renúncia da
competência, o que é ilegal.
3) O delegante não responde pelo ato praticado, pois o delegado não age em nome
do delegante, mas no exercício da competência que recebeu.

Já a avocação denota o contrário da delegação. Na avocação o superior chama para si a

atribuição e decisão de determinado ato administrativo de responsabilidade do subordinado. Anote-se que
a avocação é excepcional e só pode ser feita se a lei não atribuir a decisão do órgão inferior de modo
exclusivo.

Existe hierarquia nos poderes judiciário e legislativo? Não há hierarquia quanto ao

exercício de suas funções institucionais, mas existe quanto ao aspecto funcional da relação de trabalho.
Exceção feita à Súmula Vinculante (art. 103-A da CF).

Atenção! Subordinação é diferente de vinculação! A subordinação é interna, decorre do

poder hierárquico. A vinculação é externa e resulta do controle finalístico que a Administração direta
exerce sobre a indireta.

PODER DISCIPLINAR

O Poder Disciplinar conferido à Administração Pública lhe permite punir e apenar a

prática de infrações funcionais dos servidores e de todos que estiverem sujeitos à disciplina dos órgãos e
serviços da Administração, como é o caso daqueles que com ela contratam.

Percebam que o Poder Disciplinar é conseqüência do Poder Hierárquico. Nesse sentido,

se os agentes atuarem em desconformidade com a lei ou com os demais princípios da Administração, a
autoridade administrativa deve aplicar as sanções e penalidades cabíveis.

Ressalte-se que, a autoridade administrativa deverá sempre garantir o contraditório e a

ampla defesa, assegurados na lei 9784/99 e na Constituição Federal.

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 É de suma importância ressaltar que esse poder não abrange as sanções impostas aos
particulares, já que eles não estão sujeitos à disciplina interna da Administração e, nesse caso, as medidas
punitivas encontram seu fundamento no Poder de Polícia.

Vale ressaltar que uma mesma conduta pode caracterizar, ao mesmo tempo, ilícito de
diversas naturezas, não podendo confundi-los. É possível que o ilícito esteja descrito como infração
funcional no estatuto dos servidores, portanto, um ilícito administrativo, o que deve ser investigado e
punido via processo administrativo disciplinar, caracterizando Poder Disciplinar, sendo admitida, ainda,
sua previsão como crime no Código Penal.

Sendo assim, diante do fato concreto, é possível a tipificação dos três ilícitos, isto é, uma
mesma conduta pode configurar ilícito civil, administrativo e penal, admitindo-se, dessa forma, a
instauração dos três processos com competências diferentes, os quais se submetem à regra da
independência das instâncias, que em regra admite decisões diferentes, salvo em casos excepcionais
(absolvição penal por inexistência do fato ou negativa de autoria – art. 126 da lei 8.112/90).

PODER REGULAMENTAR OU NORMATIVO

Este poder pode ser entendido sob dois sentidos:

a) Sentido amplo » é o poder conferido ao agente público para expedição de atos
normativos gerais e abstratos. Os doutrinadores que lhe dão esse sentido amplo o chamam de poder
normativo;

b) Sentido estrito » é o poder que concede autorização ao chefe do executivo para

expedição de decretos. Para doutrina que acata este sentido, o poder seria denominado regulamentar.

Portanto, de acordo com o posicionamento daqueles que lhe dão um sentido mais amplo,
o poder normativo, além do decreto, se expressa por meio de portarias, resoluções, deliberações,
instruções, etc.

Anote-se que a Administração não pode exorbitar os limites impostos pelo princípio da
legalidade. É possível apenas a regulamentação das leis, não sendo possível invadir a competência do
Legislativo. Em razão disso, o art. 49, V da CF permite a sustação de atos exorbitantes do Executivo no
Poder Regulamentar.

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 Interessante! Qual a diferença entre regulamento e decreto? Um regulamento é um ato
normativo que é veiculado por um decreto. Assim, o presidente da república regulamenta uma lei,
explicando como ela deve ser aplicada, e o faz por meio de um decreto (ex: “Decreto X” do
“Regulamento Y).

O poder regulamentar também fundamenta o fenômeno da “deslegalização”, pelo qual a

competência para regulamentar determinados temas estaria afetada a agências reguladoras. Esta novel
hipótese deriva do Direito Francês. Anote-se que essa “deslegalização” deve alcançar apenas a
discricionariedade técnica, isto é, as agências reguladoras têm competência restrita para editar normas
técnicas (Ex - Agências Reguladoras: ANEEL e ANATEL - Leis nº 9.427/96 e 9.472/97).

O poder regulamentar não pode ser exercido contra legem, isto é, os regulamentos e
decretos devem se amoldar ao texto legal que o antecede. Aliás, disso decorre o seguinte: os atos
regulamentares não podem criar direitos e obrigações, já que o indivíduo não é obrigado a fazer ou deixar
de fazer algo senão em virtude de lei (art. 5º, II da CF).

Regulamento Autônomo

Os regulamentos são atos privativos do chefe do Poder Executivo (presidente, governador

e prefeito) e a doutrina comparada diferencia os regulamentos em duas espécies:

a) Regulamentos Executivos (decretos de execução) » aquele editado para fiel

execução da lei, previsto no art. IV, da CF, são regras jurídicas gerais, abstratas e impessoais, editadas em
função de uma lei, de forma a lhe possibilitar o cumprimento. São atos normativos secundários;

b) Regulamentos Autônomos (decretos de autônomos) » atuam substituindo a lei, de

modo que, são atos primários, diretamente derivados da CF, em seu art. 84, VI da CF, vejamos:

“Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

VI – dispor, mediante decreto, sobre:

a) organização e funcionamento da administração federal, quando não

implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;

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 b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;” 

Enfim, temos uma divergência acirrada na doutrina sobre essa possibilidade, ou não, do
Executivo editar os denominados regulamentos autonômos.

Hely Lopes Meirelles e Diogo de Figueiredo defendem a possibilidade dos regulamentos

autônomos. Em sentido contrário, temos Carvalho Filho, Celso Antônio e Di Pietro, que em tese não
admitem o regulamento autônomo, mas como o art. 84, VI da CF traz a possibilidade...

OBS* - Caso o ato regulamentar que venha a substituir a lei seja diretamente ofensivo à
CF, caberia em tese ADIN (posição do STF na ADI 1396-3). Entretanto, e se o ato regulamentar for
subordinado à lei, mas não ofender diretamente à CF, o ato não poderia ser atacado na via concentrada.
Para isto teríamos a ADPF (art. 102, § 1º da CRFB e Lei 9.882/99).

PODER DE POLÍCIA

“Poder de polícia é a prerrogativa de direito público que, calcada na lei, autoriza a

Administração Pública a restringir o uso e o gozo da liberdade e da propriedade em favor do interesse
público.” (Carvalho Filho).

“Poder de polícia é a atividade do Estado consistente em limitar o exercício dos direitos

individuais em benefício do interesse público.” (Di Pietro).

É importante ressaltar que o poder de polícia tem fundamento no princípio da supremacia

do interesse público ao privado.

Zanobini: “a idéia de limite surge do próprio conceito de direito subjetivo: tudo aquilo
que é juridicamente garantido é também juridicamente limitado”.

O direito brasileiro possui dispositivo expresso sobre o poder de polícia, conforme se

verifica pelo art. 78 do CTN. Anote-se que este artigo aplica-se ao Direito Tributário, como limite e
distinção entre a taxa e o preço público.

Competência

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 O ato administrativo que veicula o poder de polícia deve ser editado pelo ente federativo
que possui competência para a regulação da matéria no plano legislativo. Isso porque o poder de polícia
deve sempre estar calcado na lei.

Delegação do Poder de polícia

O poder de polícia é denominado “originário” quando exercido diretamente pelos entes

federados (União, Estados, DF e Municípios), por meio de suas respectivas administrações diretas, e
“delegado”, quando os entes federados outorgam por lei poder de polícia a entidades de direito público
integrantes de sua administração indireta.

Segundo entendimento majoritário da doutrina e jurisprudência o poder de polícia

provem privativamente da autoridade pública, de modo que, não é permitida a delegação aos prestadores
de serviço público, tampouco aos particulares, vez que o poder de império é próprio e privativo do poder
público. Ao particular somente é possível ser credenciado para contribuir materialmente com o poder de
polícia, como no caso de empresas que controla radares de trânsito, em que a declaração de vontade será,
ao final, da autoridade pública, a qual, com base nesses elementos materiais, poderá aplicar multa ou não.

Nessa linha de raciocínio, manifestou-se o STF, na ADIN 1717-DF, quando da análise do

art. 58 da lei federal 9649/98, oportunidade em que se chegou a conclusão que o poder de polícia não
poderia ser delegado para pessoa de direito privado.

Julgado interessante:

ADMINISTRATIVO. PODER DE POLÍCIA. TRÂNSITO. SANÇÃO PECUNIÁRIA

APLICADA POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. IMPOSSIBILIDADE.

1. Antes de adentrar o mérito da controvérsia, convém afastar a preliminar de conhecimento

levantada pela parte recorrida. Embora o fundamento da origem tenha sido a lei local, não há
dúvidas que a tese sustentada pelo recorrente em sede de especial (delegação de poder de
polícia) é retirada, quando o assunto é trânsito, dos dispositivos do Código de Trânsito Brasileiro
arrolados pelo recorrente (arts. 21 e 24), na medida em que estes artigos tratam da competência
dos órgãos de trânsito. O enfrentamento da tese pela instância ordinária também tem por
conseqüência o cumprimento do requisito do prequestionamento.

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 2. No que tange ao mérito, convém assinalar que, em sentido amplo, poder de polícia pode ser
conceituado como o dever estatal de limitar-se o exercício da propriedade e da liberdade em
favor do interesse público. A controvérsia em debate é a possibilidade de exercício do poder de
polícia por particulares (no caso, aplicação de multas de trânsito por sociedade de economia
mista).

3. As atividades que envolvem a consecução do poder de polícia podem ser sumariamente

divididas em quatro grupos, a saber: (i) legislação, (ii) consentimento, (iii) fiscalização e (iv)
sanção.

4. No âmbito da limitação do exercício da propriedade e da liberdade no trânsito, esses

grupos ficam bem definidos: o CTB estabelece normas genéricas e abstratas para a
obtenção da Carteira Nacional de Habilitação (legislação); a emissão da carteira
corporifica a vontade o Poder Público (consentimento); a Administração instala
equipamentos eletrônicos para verificar se há respeito à velocidade estabelecida em lei
(fiscalização); e também a Administração sanciona aquele que não guarda observância ao
CTB (sanção).

5. Somente o atos relativos ao consentimento e à fiscalização são delegáveis, pois aqueles

referentes à legislação e à sanção derivam do poder de coerção do Poder Público.

6. No que tange aos atos de sanção, o bom desenvolvimento por particulares estaria,
inclusive, comprometido pela busca do lucro - aplicação de multas para aumentar a
arrecadação.

7. Recurso especial provido.

(REsp 817.534/MG, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA,

julgado em 10/11/2009).

Polícia administrativa e polícia judiciária

Podemos diferenciar a polícia administrativa da polícia judiciária pelos seguintes

aspectos:
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 Polícia Administrativa Polícia judiciária

Caráter, em geral, preventivo. Mas Caráter, em geral, repressivo.

pode ser repressivo ou fiscalizador.

Exercida pelas autoridades Exercida pela polícia civil e

administrativas e pelas polícias. militar.

Atua sobre bens, direitos e Atua sobre pessoas.

atividades.
Atuação do
Age sobre ilícitos administrativos. Age sobre ilícitos penais.
poder de polícia
administrativa

O exercício do poder de polícia pode ser verificado em duas vertentes: atos normativos (gerais) e atos
concretos.

Os atos normativos denotam os atos com grande círculo de abrangência, em razão de seu
conteúdo genérico e impessoal. Exs.: decretos, regulamentos, portarias, resoluções, instruções, etc.
(horário de boates, venda de bebidas alcoólicas)

Já os atos concretos são dirigidos a pessoas determinadas, tais como os atos

sancionatórios (multas, interdição de estabelecimento) e os atos de consentimento (licenças e
autorizações).

É importante ressaltar que o poder de polícia deve ser exercido nos limites da legalidade,
sob pena que desvio de poder ou abuso de poder.

Características do poder de polícia

Este poder tem como característica principal a autoexecutoriedade (ou apenas

executoriedade).

A autoexecutoriedade dos atos administrativos lastreados no poder de polícia deriva da

supremacia do interesse público.

A autoexecutoriedade denota que a Administração Pública exara determinado ato e não

necessita, em regra, de prévia manifestação judicial para levar a efeito a decisão administrativa. Ex.:
demolição de prédios abandonados que ameaçam ruir.
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 A doutrina informa que a maioria dos atos de polícia tem caráter discricionário, já que
cabe ao agente público examinar a conveniência e a oportunidade de praticar determinado ato, bem como
a discricionariedade de exarar um ou outro ato. Exceção: licença para construir, licença para dirigir, para
exercer profissão, etc.

É importante ressaltar que a administração pública pode impor multas, mas estas devem
ser cobradas na via judicial, não sendo lícito ao Estado constranger o penalizado por medidas oblíquas
(retenção de mercadorias, etc). Esta retenção só é admitida se estiver prevista em lei (por exemplo:
retenção de veículos – art. 262, §2º da Lei 9.503/97 e a firme orientação do STJ).

Alguns autores anotam que o poder de polícia tem como característica a coercibilidade,
tendo esta vertente a nuance da imperatividade dos atos administrativos. Isto se aproxima muito da
autoexecutoriedade.

Requisitos para a legitimidade do Poder de Polícia

Os atos lastreados no Poder de Polícia devem resguardar a competência, objeto, motivo,

finalidade e forma.

Além disso, o ato que exara o poder de polícia deve estar atrelado ao princípio da
razoabilidade (adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito).

Ressalte-se ainda que as sanções de polícia devem observar sempre os princípios do

contraditório e da ampla defesa.