Orçamento de Obras

Disciplina: Gestão Financeira e Orçamentária

Modalidade de Curso
Curso Livre de Capacitação Profissional

Pedagógico do Instituto Souza

atendimento@institutosouza.com.br
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Caro (a) aluno (a), seu curso é composto de quatro disciplinas e uma avaliação
de dez questões que pode abordar um resumo do conteúdo das quatro ou de
uma delas por uma questão metodológica. Esteja atento (a) e leia as apostilas
com muita atenção. Seja bem vindo(a) e bons estudos!

Nessa disciplina você estudará as dimensões e a importância do Planejamento estratégico e

a gestão dos orçamentos públicos. Para a expansão dos seus conhecimentos dessa área da
administração leia os textos a seguir e leia também as Leis aqui disponibilizadas. Bons
estudos!

Disponível em:

http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2507576.PDF - acesso em 04/07/2016 - Daniel

Luiz de Souza - PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO EM ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS
Planejamento de longo prazo em organizações públicas com a utilização do Balanced
Scorecard e de cenários prospectivos

PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. André Luiz Trajano

dos Santos

Instrumentos de Planejamento e Orçamento

Vander Gontijo(*)

Introdução
O modelo orçamentário brasileiro é definido na Constituição Federal de 1988 do
Brasil. Compõe-se de três instrumentos: o Plano Plurianual – PPA, a Lei de
Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA.

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(*) Economista. Consultor de Orçamentos e Fiscalização Financeira da Câmara dos

Deputados.

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.

O PPA, com vigência de quatro anos, tem como função estabelecer as diretrizes,
objetivos e metas de médio prazo da administração pública. Cabe à LDO,
anualmente, enunciar as políticas públicas e respectivas prioridades para o exercício
seguinte. Já a LOA tem como principais objetivos estimar a receita e fixar a
programação das despesas para o exercício financeiro. Assim, a LDO ao identificar
no PPA as ações que receberão prioridade no exercício seguinte torna-se o elo
entre o PPA, que funciona como um plano de médio-prazo do governo, e a LOA, que
é o instrumento que viabiliza a execução do plano de trabalho do exercício a que se
refere.

De acordo com a Constituição Federal, o exercício da função do planejamento é um

dever do Estado, tendo caráter determinante para o setor público e indicativo para o
setor privado.
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado
exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo
este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.

Assim, o planejamento expresso no Plano Plurianual assume a forma de grande

moldura legal e institucional para a ação nacional, bem como para a formulação dos
planos regionais e setoriais.

O § 1º do inciso XI do art. 167 da Constituição Federal é um argumento forte em

relação à importância que os constituintes deram ao planejamento no Brasil:
§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá
ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a
inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
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Plano Plurianual - PPA

Encontram-se, na literatura orçamentária e financeira, indicações de alguns

problemas relacionados com o funcionamento do modelo orçamentário acima
descrito. Decorrem, em sua maioria, da inexistência da lei complementar
mencionada no § 9º do art. 165 da CF.

Em relação ao PPA, a primeira questão que pode ser colocada neste contexto se
refere ao entendimento da expressão "de forma regionalizada". Sua finalidade está
ligada ao mandato constitucional de "redução das desigualdades regionais" (§ 7º do
art. 165 da CF 88). Ou seja, sendo apresentado de forma regionalizada, o plano
permitirá ser devidamente avaliado em relação àquele objetivo.

Mas que regiões seriam estas a que se refere a Constituição? Uma primeira
indicação encontra-se no art. 35 do ADCT - CF 1988
O disposto no art. 165, § 7º, será cumprido de forma progressiva, no prazo de até dez anos,
distribuindo-se os recursos entre as regiões macroeconômicas em razão proporcional à
população, a partir da situação verificada no biênio 1986-87.

Resta, entretanto, que as regiões estão definidas como sendo as macrorregiões

adotadas pelo IBGE. Mas, de qualquer forma, cerca de 80% das ações propostas
nos projetos orçamentários estão “regionalizadas” na classificação “nacional” - o que
em nada ajuda para o cumprimento do preceito constitucional.

Além disso, é mister lembrar que o mandado constitucional exige que estados,
municípios e o Distrito Federal também pratiquem o sistema de planejamento
esboçado na Carta Magna. Nesse caso, quais seriam os parâmetros da
regionalização a ser adotada?

A terceira questão refere-se ao termo "programa de duração continuada". O que

seria isso? Não existe ainda nenhum delineamento satisfatório para este conceito.
Sua definição, apesar do destaque constitucional, não consta nem mesmo dos
projetos orçamentários apresentados.
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Um passo paralelo foi dado pela LRF:

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei,
medida provisória ou ato administrativo normativo que fixe para o ente a obrigação legal de
sua execução por um período superior a dois exercícios.

Então, um programa que abrigue tal tipo de despesa corrente poderia ser
caracterizado também como programa de duração continuada! Foi nesse sentido as
interpretações dadas por ocasião do PPA 1991-96 e na apreciação dos Projetos de
Lei Complementar nº 222, de 1990, e nº 135, de 1996. Todas focalizavam apenas no
caráter finalístico das ações.

Felizmente, e por acaso, uma definição objetiva, mas esdrúxula, surge no

Substitutivo do PPA 2004-07 do Senador Sibá Machado. A redação do art. 2º da
Proposta do PPA era a seguinte:
Art. 2º Os Programas, no âmbito da Administração Pública federal, como instrumento de
organização das ações de Governo, ficam restritos àqueles integrantes do Plano Plurianual.

Ou seja, dada a exigência da compatibilidade da Lei Orçamentária com o PPA, o

programa nela proposto deveria constar necessariamente deste Plano. Mas, qual o
problema com esse dispositivo? Vários programas que constam da Lei Orçamentária
Anual não necessariamente constam do PPA (programas de suporte administrativo,
por exemplo). Portanto, alguma alteração havia que ser feita para consertar o
problema. Qual foi o substitutivo para esse dispositivo?
Art. 2º Os Programas, no âmbito da Administração Pública Federal, para efeito do art. 165, §
1º, da Constituição, são os integrantes desta Lei.

Assim, ao tentar resolver um problema, resolveu-se outro, o da definição do

"programa de duração continuada". Agora são aqueles que integram a Lei que
institui o PPA.

Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO

Uma das principais funções da LDO é estabelecer parâmetros necessários à

alocação dos recursos no orçamento anual, de forma a garantir, dentro do possível,
a realização das metas e objetivos contemplados no PPA. É papel da LDO ajustar
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as ações de governo, previstas no PPA, às reais possibilidades de caixa do Tesouro

Nacional e selecionar dentre os programas incluídos no PPA aqueles que terão
prioridade na execução do orçamento subsequente.
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da

administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro
subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações
na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais
de fomento.

Observe-se que prioridade pode ser entendida como o grau de precedência ou de

preferência de uma ação ou situação sobre as demais opções. Em geral, é definida
em razão da gravidade da situação ou da importância de certa providência para a
eliminação de pontos de estrangulamento. Também se considera a relevância do
empreendimento para a realização de objetivos estratégicos de política econômica e
social.
MOGNATI (2008) observa, entretanto, que a importância do Anexo de Metas e
Prioridades da LDO para a lei orçamentária tem sido relativizada pelo governo
federal nos últimos orçamentos, sendo inclusive motivo de crítica por parte do
Tribunal de Contas da União.

Da SILVA (2007) questionou a existência de compatibilidade entre as metas

constantes no PPA, na LDO e na LOA: “Se esses instrumentos de planejamento
devem manter perfeita sintonia entre si, então, depreende-se que a inconsistência
de um refletirá no resultado do outro.”

Ao observar os dados do seu estudo, constatou falta de consonância,

compatibilidade e integração entre o PPA, a LDO e a LOA. Dentre as principais
inconsistências encontradas cita:
a) falta de coerência entre o que foi planejado no PPA e as metas físicas estabelecidas nas
LDOs;

b) b) execução orçamentária de programas do orçamento de investimento das estatais

acima da dotação autorizada na LOA;

c) divergências entre as metas prioritárias estipuladas pelo Governo na LDO e as

efetivamente registradas na LOA; e
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d) programas prioritários que não foram executados.

Apesar da existência de vários problemas relacionados com este importante

instrumento de planejamento, não há dúvidas que ele continua sendo útil em
antecipar o debate dos grandes problemas orçamentários (como por exemplo,
salário mínimo, compensações a estados e municípios, alterações tributárias,
política de pessoal) no fórum adequado, no plenário do Poder Legislativo.

Lei Orçamentária Anual - LOA

A lei orçamentária da União estima receitas e fixa as despesas para um exercício

financeiro. De um lado, permite avaliar as fontes de recursos públicos no universo
dos contribuintes e, de outro, quem são os beneficiários desses recursos. Reza o §
5º do artigo 165 da Constituição de 1988:

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e
mantidos pelo Poder Público.

a) Orçamentos Fiscal e da Seguridade

O Orçamento Fiscal abrange os três poderes, seus fundos, órgãos, autarquias,

inclusive as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. Compreende
também as empresas públicas, sociedades de economia mista e demais controladas
que recebam quaisquer recursos do Tesouro Nacional, exceto as que percebam
unicamente sob a forma de participação acionária, pagamento de serviços
prestados, ou fornecimento de bens, pagamento de empréstimo e financiamento
concedidos e transferências para aplicação em programa de financiamento. Este
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último, refere-se aos 3% do IR e do IPI destinados aos FNO, FCO, FNE, e 40% das
contribuições do PIS/PASEP, destinados ao BNDES.

b) O Orçamento da Seguridade Social

Particularmente, constitui o detalhamento dos montantes de receitas vinculados aos

gastos da seguridade social - especialmente as contribuições sociais nominadas no
art. 195 da Constituição. Compreende também outras contribuições que lhe sejam
asseguradas ou transferidas pelo orçamento fiscal, bem como do detalhamento das
programações relativas à saúde, à previdência e à assistência social que serão
financiadas por tais receitas. Esse orçamento abrange todas as entidades e órgãos
vinculados à seguridade social, da administração direta e indireta, bem como fundos
e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.

c) Orçamento de Investimento das Estatais

As Estatais, operando nas condições e segundo as exigências do mercado, não

teriam obrigatoriedade de ter suas despesas e receitas operacionais destas
empresas integrem o orçamento público. As despesas de custeio das empresas
estatais vinculadas ao Executivo (entendidas como empresas públicas e as
sociedades de economia mista, subsidiárias, controladas) terão seus orçamentos
organizados e acompanhados com a participação do MPO, mas não são apreciadas
pelo Legislativo.

A inclusão de seus investimentos é justificada na medida em que tais aplicações

constam com o apoio do orçamento fiscal e até mesmo da seguridade que fornecem
os recursos ou com o apoio do Tesouro que concede aval para as operações de
financiamento, ou com "lucros e excedentes" de aplicações de recursos públicos.
Por uma questão de racionalidade, transparência e evitar a dupla contagem não se
incluem neste orçamento as programações de estatais cujos trabalhos integrem os
orçamentos fiscal e da seguridade social (CBTU, CODEVASF, CONAB, CPRM,
EMBRAPA, RADIOBRÁS, SERPRO).
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Ciclo de planejamento e orçamento

O PPA é peça de mais alta hierarquia dentre a tríade orçamentária, embora esta
seja somente constituída de leis ordinárias. Esse é o modelo disposto em nossa
Carta Magna, que determina em seu art. 165, § 7º, que os orçamentos devem ser
compatibilizados com o plano plurianual. No § 2º desse artigo exige que a LOA deve
ser elaborada conforme dispuser a LDO. E no art. 166 § 3º, I, prevê a admissão de
emendas ao orçamento somente se compatíveis com o plano plurianual e com a
LDO.

A técnica utilizada na elaboração dessas leis orçamentárias – a do Orçamento

Programa, ao possibilitar uma linguagem unificada nas relações entre essas três
leis, permite a desejada e preconizada integração entre o planejamento e o
orçamento.

Todas as leis orçamentárias são de iniciativa do Poder Executivo que as envia, sob
a forma de proposta, para apreciação e aprovação do Poder Legislativo. Cabe ao
Chefe do Poder Executivo sancioná-las e executá-las. Compete ao Poder Legislativo
acompanhar e fiscalizar sua execução. O ciclo integrado de planejamento e
orçamento pode ser ilustrado da seguinte maneira:
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Apreciação do Orçamento pelo Poder Legislativo

MOGNATTI (2008) descreve, de forma sucinta, o processo de apreciação do

orçamento no Congresso Nacional. Reconhece que é o Poder Executivo que
determina a formação da agenda para o conjunto de políticas públicas a serem
formalizadas no orçamento.

No âmbito do Poder Legislativo federal a apreciação das peças orçamentárias cabe

à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) (Art. 166,
§ 1º, I e II, CF), composta por trinta Deputados Federais e dez Senadores da
República, com igual número de suplentes, regida pela Resolução nº 1 do
Congresso Nacional, de 26 de dezembro de 2006 (Resolução nº 1/06-CN).

A CMO emite parecer e delibera sobre os projetos de lei do plano plurianual,

diretrizes orçamentárias, orçamentos anuais e suas alterações (créditos adicionais),
além de outras matérias de cunho orçamentário. Em seu âmbito são apresentadas
as emendas aos projetos para inclusão dos interesses dos parlamentares,
respeitando os prazos, limites e condições determinados pela Resolução.
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Cada proposta de PPA, LDO ou LOA recebe proposições acessórias durante sua
tramitação, que auxiliarão na análise das proposições principais e determinarão
regras para atuação dos relatores e a apresentação de emendas. Dentre essas
proposições acessórias destacam-se o parecer preliminar, os relatórios setoriais
(somente no caso do projeto da LOA), as emendas e os destaques.

As emendas podem ser apresentadas pelos parlamentares de forma individualizada

ou coletiva. As emendas individuais são apresentadas por qualquer parlamentar
detentor do mandato e também por relatores das propostas, sendo estas limitadas à
correção de erros ou omissões contidas nos projetos em análise. As emendas
coletivas derivam do consenso dos parlamentares reunidos em comissões
permanentes de cada Casa do Congresso Nacional – Emendas de Comissão – ou
dos parlamentares pertencentes à mesma unidade da federação – Emendas de
Bancada. No caso das Emendas de Comissão, sua apresentação fica condicionada
à aprovação pela maioria de seus membros, e as Emendas de Bancada devem
constar de ata assinada por, no mínimo, 3/4 (três quartos) de deputados federais e
2/3 (dois terços) de senadores da respectiva unidade da federação para serem
submetidas à apreciação da CMO.

Um resumo desse procedimento pode ser visualizado no desenho criado por

MOGNATTI(2008):
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Fonte: MOGNATTI (2005, p.19).

RGF: Relatório de Gestão Fiscal
RREO: Relatório Resumido da Execução Orçamentária

Referências

Da SILVA, Luís Carlos – "Efetividade do Sistema de Planejamento no Brasil: Uma análise da

efetividade do planejamento no sistema orçamentário (PPA, LDO e LOA)” - Monografia apresentada
para aprovação no curso de Especialização em Orçamento Público da Câmara dos Deputados.
Brasília, DF - 2007.

GREGGIANIN, Eugênio. Reforma Orçamentária: propostas de ajustes no sistema de planejamento e

orçamento (Orçamento Plurianula). Cadernos ASLEGIS, Brasília, n. 25, p. 21, jan/abr. 2005.

MOGNATTI, Marcos César de Farias – “Transparência e Controle na Execução das Emendas

Parlamentares ao Orçamento da União” - Monografia – Curso de Especialização em Orçamento
Público – Tribunal de Contas da União, Câmara dos Deputados e Senado Federal – 2º Semestre
2008. Brasília, DF.

SANCHES, Osvaldo M. Dicionário de Orçamento, Planejamento e Áreas Afins, 2.ª Edição. Brasília:
Prisma/OMS, 2004, 394p.

SANTA HELENA, Eber Z. O Processo de Alocação dos Recursos Federais pelo Congresso Nacional.
In: Cadernos ASLEGIS. Brasília, v. 6, n. 21, p. 9-36, dez-2003.

http://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/ppa/PPA_2016_2019/lei/Lei13.
249-2016.pdf- Institui o Plano Plurianual da União para o período de 2016 a 2019.

http://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/or2016/lei/Lei13255-
2016.pdf-acessoem04/07/2016 - Estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício
financeiro de 2016

A ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO

Reinaldo Luiz Lunelli *

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O Orçamento Público, em sentido amplo, é um documento legal (aprovado por lei)

contendo a previsão de receitas e a estimativa de despesas a serem realizadas por
um Governo em um determinado exercício, geralmente compreendido por um ano.
No entanto, para que o orçamento seja elaborado corretamente, ele precisa se
basear em estudos e documentos cuidadosamente tratados que irão compor todo o
processo de elaboração orçamentária do governo.

“O Orçamento Nacional deve ser equilibrado. As Dívidas Públicas devem ser

reduzidas, a arrogância das autoridades deve ser moderada e controlada. Os
pagamentos a governos estrangeiros devem ser reduzidos, se a Nação não quiser ir
à falência. As pessoas devem novamente aprender a trabalhar, em vez de viver por
conta pública.” Marcus Tullius Cícero - Roma, 55 A.C.

O Orçamento Público no Brasil (Orçamento Geral da União) inicia-se com um texto

elaborado pelo Poder Executivo e entregue ao Poder Legislativo para discussão,
aprovação e conversão em lei. O documento contém a estimativa de arrecadação
das receitas federais para o ano seguinte e a autorização para a realização de
despesas do Governo. Porém, está atrelado a um forte sistema de planejamento
público das ações a realizar no exercício.

O OGU é constituído de três peças em sua composição: o Orçamento Fiscal, o

Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de Investimento das Empresas
Estatais Federais.

Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e controle dos
Orçamentos Públicos, que estão definidos no caso brasileiro na Constituição, na Lei
4.320/64, no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na recente Lei
de Responsabilidade Fiscal.

É no Orçamento que o cidadão identifica a destinação dos recursos que o governo

recolhe sob a forma de impostos. Nenhuma despesa pública pode ser realizada sem
estar fixada no Orçamento. O Orçamento Geral da União (OGU) é o coração da
administração pública federal.
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PLANO PLURIANUAL

A regulamentação do PPA prevista no art. 165 da Constituição foi inicialmente

contemplada no artigo 3º da Lei Complementar 101/2000 ou simplesmente Lei de
Responsabilidade Fiscal. Infelizmente, o artigo foi vetado, mas a sua elaboração
continua obrigatória. Ele é peça fundamental da Gestão e a partir da vigência da
LRF a criação de despesa que não esteja contemplada no PPA, será considerada
não autorizada e lesiva ao patrimônio público (art. 15, combinado com os Arts. 16, II
e 17, § 4º). O PPA deverá ser elaborado no primeiro ano de governo e encaminhado
até 31 de agosto, contemplando as ações governamentais, desdobradas em
programas e metas.

Com a adoção deste plano, tornou-se obrigatório o Governo planejar todas as suas
ações e também seu orçamento de modo a não ferir as diretrizes nele contidas,
somente devendo efetuar investimentos em programas estratégicos previstos na
redação do PPA para o período vigente. Conforme a Constituição, também é
sugerido que a iniciativa privada volte suas ações de desenvolvimento para as áreas
abordadas pelo plano vigente.

LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS

É a lei que antecede a lei orçamentária, que define as meta e prioridades em termos
de programas a executar pelo Governo. O projeto de lei da LDO deve ser enviado
pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano (8
meses e meio antes do encerramento da sessão legislativa).

No Brasil, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO tem como a principal finalidade

orientar a elaboração dos orçamentos fiscal e da seguridade social e de
investimento do Poder Público, incluindo os poderes Executivo, Legislativo,
Judiciário e as empresas públicas e autarquias. Busca sintonizar a Lei Orçamentária
Anual - LOA com as diretrizes, objetivos e metas da administração pública,
estabelecidas no Plano Plurianual.
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A lei de diretrizes orçamentárias - LDO define as metas e prioridades do governo

para o ano seguinte, orienta a elaboração da lei orçamentária anual, dispõe sobre
alterações na legislação tributária e estabelece a política das agências de
desenvolvimento.

LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL

É elaborada anualmente pelo poder Executivo em atendimento à Constituição

Federal e a Lei Federal 4.320/64, que estabelece as normas gerais para elaboração,
execução e controle orçamentário.

É elaborada para possibilitar a concretização das situações planejadas no Plano

Plurianual. Obedece a Lei de Diretrizes Orçamentárias estabelecendo a
programação das ações a serem executadas para alcançar os objetivos
determinados, cujo cumprimento se dará durante o exercício financeiro.

Do mesmo modo que a Lei de Diretrizes Orçamentárias é instrumento constitucional

de planejamento operacional. Por determinação constitucional, o Governo é
obrigado a encaminhar o Projeto de Lei Orçamentária Anual ao Congresso nacional
até o dia 31 de agosto de cada ano (4 meses antes do encerramento da sessão
legislativa). Acompanha o projeto, uma mensagem do Presidente da República, na
qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas perspectivas.

A Constituição determina que o Orçamento deva ser votado e aprovado até o final
de cada legislatura. Depois de aprovado, o projeto é sancionado e publicado pelo
Presidente da República, transformando-se na Lei Orçamentária Anual.

* Reinaldo Luiz Lunelli é Contabilista, Especialista em Planejamento e Gestão de

Negócios, Auditor, Consultor de empresas com experiência contábil, tributária e
societária. É professor universitário e membro da redação dos sites Portal
Tributário e Portal de Contabilidade. Autor de diversas obras técnicas contábeis e
tributárias, tais como o material atualizável sobre Contabilidade Pública.
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A responsabilidade do Poder Público no Planejamento e

Gestão da Cidade

ELVIRA MARIA FERNANDES BARROSO

RESUMO

O presente trabalho foi idealizado com o objetivo de analisar o Planejamento

e a Gestão Urbana como instituto definido pelo Direito, aspectos legais
relacionados à matéria, assim como, questões urbanísticas que influenciam
para sua concretização.

Como não poderia deixar de ser, trataremos das influências do capitalismo e

questões do uso e parcelamento do solo que tanto controlam a dinâmica da
cidade e que estão sendo conduzidas pelo mercado imobiliário.

Por fim, serão tratados pontos específicos do Estatuto da Cidade e

Plano Diretor, por serem instrumentos básicos para execução da política
urbana em nosso país.

INTRODUÇÃO

A cidade cresce com a influência dos diversos atores que fazem parte da
vida urbana, entretanto, o Estado tem a responsabilidade de gerir esse crescimento
em busca da diminuição da desigualdade e melhor organização do espaço urbano.

A necessidade de uma cidade planejada e bem gerida está intimamente

associada ao desejo que todos temos a uma boa qualidade de moradia, portanto, o
Planejamento e a Gestão Urbana são ações determinantes em busca dessa melhor
qualidade de vida na cidade e, consequentemente, do local que essa moradia está
inserida.
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A propriedade e uso do solo tem sido determinantes na estruturação das

cidades, dada a influência do mercado financeiro que tem visto nos
empreendimentos imobiliários uma forma de investimento para seu capital, desta
forma, a gestão da cidade deve levar em consideração essas influências do
mercado, mas o planejamento deve estar fundamentado nos princípios da igualdade
e equidade, entendendo que a cidade é para todos.

1. ESTADO GESTOR

A Política Urbana está alocada na Constituição Federal sob Título da Ordem

Econômica e Financeira, tendo como objetivo o Pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade (art. 182 C.F.). O Estado como agente regulador da atividade
econômica exerce a função de fiscalização, incentivo e planejamento em que a
Constituição definiu como determinante para o setor público e indicativo para o setor
privado (art. 174 Constituição Federal).

A partir do momento em que o Planejamento passou a ter um caráter

Constitucional deixou de ser uma mera vontade do governante transformando-se em
imposição legal para o mesmo. “O processo de planejamento passou a ser um
mecanismo jurídico por meio do qual o administrador deverá executar sua atividade
governamental na busca da realização das mudanças necessárias à consecução do
desenvolvimento econômico-social[1].”

A Constituição Federal de 1988 inovou trazendo um capítulo específico para

a Política Urbana. (Capítulo II, Título VII)

O Estado tem a função de planejar e gerir a cidade através de uma política

urbana, sendo toda ela concentrada em ações que promovam a função social da
propriedade e o bem-estar de seus habitantes.
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O Planejamento e a Gestão Urbana fazem parte do regime jurídico do

Planejamento Urbanístico. O planejamento como ação da administração pública,
quando traduzidas em lei, tornam-se planos urbanísticos, sendo tudo isso gerido por
uma Gestão Urbana, que administra a presente situação.

O Brasil adota a forma federativa de Estado, sendo esta em contraposição a

outra forma de Estado, a Unitária[2]. Pedro Lenza tece algumas características
comuns aplicadas a toda Federação:[3] Descentralização Política; Constituição rígida
como base jurídica; inexistência do direito de secessão (separação ou retirada de
um Estado); Soberania do Estado Federal; Auto-organização dos Estados-Membros;
Órgão representativo dos Estados-Membros, Existência de um guardião da
Constituição (no caso, STF). Esses pontos caracterizam a maneira descentralizada
de gestão escolhida no nosso país, em que todos os entes federativos participam do
planejamento e da gestão administrativa e, consequentemente, urbana.

“A reforma urbana implantada pela Magna Carta estabelece expressamente o

planejamento, por cada um dos entes federados, como forma de atuação do
Estado[4].”

Os Municípios passam a ter o papel de executor da Política de

Desenvolvimento Urbano, conforme o artigo 182 [5] da C.F., regulamentado pelo
Estatuto da Cidade, Lei 10.257/2001. A obrigatoriedade do Plano Diretor para as
cidades com mais de 20 mil habitantes e o seu conteúdo intimamente relacionado às
questões do solo e Planejamento Urbano demonstram que os Municípios passam a
ter responsabilidades mais específicas em relação ao tema urbanismo, como ente
executor da política, cabendo à União e aos Estados fixar diretrizes gerais e normas
necessárias a melhor aplicação dos dispositivos constitucionais à Política Urbana.

Portanto, a Constituição Federal e legislação urbanística são claras em

demonstrar a responsabilidade dos entes federativos no Planejamento e Gestão
Urbana, principalmente ao definir o município como ente executor da Política
Urbana.
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2. PLANEJAMENTO E GESTÃO URBANA

Com o advento na Europa da Revolução Industrial e a migração do campo

para as cidades, a sociedade passou a ser essencialmente urbana, gerando desta
forma dificuldades decorrentes do adensamento populacional, como, maior
quantidade de lixo, problemas sanitários, construções irregulares.

O urbanismo, tal como o conhecemos, que se pretende uma ciência dos

estabelecimentos humanos, nasce em decorrência da Revolução Industrial. Essa,
que começa na Inglaterra a partir do século XVIII, lança toda uma população
operária nas cidades, que não estão preparadas para acolhe-las.[6]

A imensa massa de proletários criada pela grande indústria buscará, por

outro lado, moradias no centro das cidades onde concentram-se os empregos. O
número de imóveis existentes é insuficiente, permitindo que os proletários aluguem
pequenos cubículos. Há, portanto, uma concentração de miséria e de condições
habitacionais precárias e anti-higiênicas, o que favorecerá o surgimento de surtos de
epidemias.[7]

No Brasil, não foi diferente, muitas cidades se formaram a partir de

aglomerações nos centros urbanos, em que as pessoas estavam na busca por uma
oportunidade de emprego e a preocupação maior eram com as questões de saúde
pública, saneamento básico, higiene e o medo de epidemias.

O professor Adilson Abreu Dallari conta que, no início do século passado, a

preocupação da população com a higiene deu origem ao bairro de Higienópolis (ou
seja, cidade limpa. Higiene de limpeza e pólis de cidade). Em razão de sua
localização ser superior em relação ao bairro de Campos Elíseos, considerado o
bom bairro da época, os mais afortunados mudaram-se para Higienópolis para que o
saneamento das mansões resultasse do escoamento dos resíduos para lugares
mais baixos. Ainda que de forma precária, esta solução pode ser considerada um
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planejamento, pois apesar de precária e informal, demonstra preocupação com a

organização do meio ambiente urbano[8].

Com todas essas questões acontecendo na cidade, começam a surgir os

primeiros reformadores sociais que principiam pensar nos problemas urbanos e
elaborar projetos, é a partir daí que surge o Planejamento Urbano.

Segundo José Afonso da Silva, “O planejamento, em geral, é um processo

técnico instrumentado para transformar a realidade existente no sentido de objetivos
previamente estabelecidos[9].”

Já o Planejamento Urbano, propriamente dito, está intimamente ligado às

necessidades crescentes na cidade. “O conceito dominante de planejamento urbano
está centrado na ideia de organização do espaço urbano, segundo determinados
momentos, abordagens e práticas diversificadas que se aperfeiçoavam à medida
que a cidade demandava respostas e soluções apropriadas à sua realidade[10].”

Marcelo Lopes de Souza, ao falar sobre o tema traz a diferenciação entre os

termos planejamento e gestão.

Planejar sempre nos remete ao futuro, tentar simular os desdobramento de

um processo, com o objetivo de melhor precaver-se contra prováveis problemas ou,
inversamente, com o fito de melhor tirar partido de prováveis benefícios. Gestão
remete ao presente: gerir significa administrar uma situação dentro dos marcos dos
recursos presentemente disponíveis e tendo em vista as necessidades imediatas [11].

Ao planejar imagina-se como vai ser aquela circunstância no futuro, uma

perspectiva, levando-se em consideração que os fatos podem ocorrer de maneira
diferente, por isso, a gestão vai avaliar e gerir as situações de forma imediata, com
base naquilo que foi proposto por meio do planejamento. “Espontâneo e planejado
interagem o tempo todo de maneira nada simples[12].”
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Entretanto, o papel do planejamento e da gestão urbana é também indicar

soluções, não somente pontuar problemas. “Por meio do planejamento fazem-se o
reconhecimento de problemas, seu diagnóstico e as indicações para a solução[13].”

Para Luiz César Ribeiro[14], o conceito de Planejamento Urbano está

associado a necessidade de regulação por parte do Estado em intervir nos conflitos
gerados pela especulação do uso do solo.

3. INFLUÊNCIA DO CAPITAL FINANCEIRO NO PLANEJAMENTO DA

CIDADE

Não é possível pensar na cidade sem destacar a importante influência que o

capitalismo exerce na sua composição, afinal, somo todos, querendo ou não, parte
desse sistema.

Planejar a cidade só vai proporcionar melhor qualidade de vida para

população se as ações forem direcionadas em prol da coletividade e não em função
do capital financeiro ou mercado imobiliário. Mas o que se vê são ações voltadas
diretamente para o interesse capitalista.

Na teoria do espaço de fluxos, Castells afirma que as sociedades são

organizadas em torno de interesses dominantes específicos.

A teoria do espaço de fluxos parte da suposição implícita de que as

sociedades são organizadas de maneira assimétrica em torno de interesses
dominantes específicos a cada estrutura social. O espaço de fluxos não é a única
lógica espacial de nossas sociedades. É contudo, a lógica espacial dominante
porque é a lógica espacial dos interesses/funções dominantes em nossa
sociedade[15].
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A professora Suely Leal[16] afirma que o mercado imobiliário é a fração

capitalistas de maior influência na produção e organização territorial da Metrópole.

Trata-se de antigos grupos travestidos de novos, organizados através de fusões

de setores do capital industrial ao imobiliário, ou de novos grupos originados da
articulação com o capital financeiro nacional e internacional. (...)

A dinâmica resultante justifica-se ao menos em tese, pela própria

necessidade do capital imobiliário gerar alternativas que assegurem a continuidade
de seu processo de acumulação produtiva[17].

Portanto, o Estado precisa de uma atuação totalmente proativa na função de

proporcionar uma melhor qualidade de vida para população por meio do
planejamento e da gestão urbana, pois devido à força que tem o capital financeiro e
a influência que exerce nas cidades por meio do mercado imobiliário, é notório que
tal fato gera polarização social, aumentando a desigualdade.

Deixando-o por sua conta, operando sem nenhuma rédea o capitalismo

produz a polarização da riqueza em um pólo social (que é também espacial), e no
outro pólo, a polarização da pobreza e da miséria mais desumana[18].

Também não é solução, ou mesmo pensar que é possível, excluir a atuação

do capital financeiro e objetivar que o Estado caminhe por meio de suas próprias
forças e investimentos. A atuação proativa do Estado, por meio dos seus
governantes é proporcionar para o capitalismo meios de lucrar na cidade, como se
tem feito, mas, ao mesmo tempo, permitir distribuição de renda, que pode ser feito
através de equipamentos públicos financiados pelo próprio capital financeiro, ou
seja, setor privado.

Como ocorre na aprovação de loteamentos, em que além das exigências de

implantação de equipamento urbano e comunitário, bem como espaços livres de uso
público, o Poder Público pode exigir parte da área de cada loteamento a reserva de
faixa non aedificandi destinada a equipamentos urbanos. Conforme dispõe a Lei
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6766/79 no seu art. 5º - O Poder Público competente poderá complementarmente

exigir, em cada loteamento, a reserva de faixa non aedificandi destinada a
equipamentos urbanos.

O que temos visto hoje é uma invasão de condomínios fechados, sejam

eles horizontais ou verticais, cada vez mais percebemos nos grandes centros
urbanos a presença desse tipo de moradia. Diversos motivos levam as pessoas a se
isolarem em condomínios, em vista da violência urbana e a ideia de proteção que
ele traz.

Tendo em vista essa tendência atual das famílias escolherem como moradia
os condomínios fechados é que, cada vez mais, os empreendedores tem investido
nesse tipo de construção, alguns são tão grandes e com tantos serviços dentro dos
seus muros que são chamados pelo próprio investidor de “verdadeiro bairro
planejado de alto padrão”, como ocorre na marca AlphaVille.

Os ricos formam guetos de opulência em seus sonhos burgueses, se

fechando por trás dos muros em condomínios fechados, destruindo assim, conceitos
de cidadania, de pertencimento social e de apoio mútuo[19].

Mas, será que morar em um bairro planejado ou até mesmo numa cidade
planejada é só para quem pode pagar? É certo que não, por isso a necessidade e
pertinência em discutir a responsabilidade do Estado no Planejamento Urbano.

O planejador não pode esquecer o que está por fora dos muros de
condomínios projetados, por isso, a legislação urbanística influencia efetivamente na
dinâmica da cidade, e não é possível adotar padrões universais, pois cada lugar tem
um objetivo de crescimento diferente e suas edificações devem estar de acordo com
os planos de urbanização e crescimento da cidade.

Essa organização da cidade, um planejamento voltado em dirimir

desigualdades e proporcionar equidade aos cidadãos, mesmo que seja somente em
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relação aos espaços públicos e a forma de dinâmica da cidade, pode ser feito por
meio do Plano Diretor, que dará as diretrizes para o Planejamento Urbano.

As intervenções urbanísticas de iniciativa do poder público caracterizam-se

por ser de grande escala e grande impacto urbano, de forma a adequar as áreas
centrais às funções que lhes fossem atribuídas pelos planos diretores e pelas
orientações públicas para a recuperação urbana e a criação de condições favoráveis
ao incremento dos mercados imobiliário e financeiro.[20]

Desta forma, cabe aos responsáveis pelo Planejamento e Gestão da cidade,

levar em consideração todos os fatores que influenciam na sua dinâmica, sejam eles
sociais, arquitetônicos, densidade, econômicos, é a “proposta compreensiva ou
integrada, que pressupõe um tratamento relacionado no diagnóstico e na proposição
de problemas”. Exercendo uma postura de comando, gestão propriamente dita, e
não ficando a mercê dos desmandes do mercado financeiro.

Assim, a concepção compreensiva busca dar conta do tratamento dos

aspectos físicos da vida da cidade, bem como de seus aspectos econômicos, sociais
e institucionais e das inter-relações entre todos esses aspectos de forma a obter
amplo domínio do funcionamento da cidade[21]...

A década de 90 foi marcada pela característica de valorizar a imagem da

cidade para se atrair investimentos privados, a ideia trazida por David Harvey[22] de
empreendedorismo urbano.

De acordo com o autor há uma relação direta entre as novas formas de

produção e gestão nas cidades capitalistas, transição de um regime fordista-
keynesiano para um regime de “acumulação flexível” e a mudança do paradigma do
administrativismo para o empreendedorismo urbano[23].

Para a cidade contemporânea, o novo paradigma de gestão é o do

empreendedorismo urbano, que se caracteriza pela parceria entre o setor público e
o setor privado. “A mitificação em torno da imagem da cidade como fenômeno de
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marketing e negócios urbanos passou a ser difundida em planos estratégico que

incorporaram os traços simbólicos do urbanismo empreendimento[24].”

Portanto, esse novo modelo de gestão pública seria uma coalização entre
governo, iniciativa privada e sociedade civil, concretizando-se na Parceria Público
Privada, instrumento fornecido pelo Direito.

A parceria público-privada constitui modalidade de contratação em que os

entes públicos e as organizações privadas, mediante o compartilhamento de riscos e
com financiamento obtido pelo setor privado, assumem a realização de serviços ou
empreendimentos públicos[25].

É uma modalidade de contrato administrativo[26] definido na Lei 11.079/04

que instituiu mais essa modalidade de contrato. Conforme o art. 2º da citada lei
Parceria público-privada é o contrato administrativo de concessão, na modalidade
patrocinada ou administrativa.

A concessão patrocinada ocorre quando o contrato de concessão

de serviços públicos envolver, “adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários,
contraprestação pecuniária do parceiro público privado[27]”, ou seja, quando há
investimentos da sociedade, por meio do pagamento da tarifa e do setor privado por
meio de alguma contraprestação.

Já a concessão administrativa é quando a administração pública é usuária

direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação
de bens.

Outra modalidade existente é a concessão comum, definida pela lei 8987/95,

que não se trata de PPP. É modalidade de contrato de concessão de serviços
públicos que não envolve contraprestação pecuniária por parte do parceiro público
ao parceiro privado.

O Estado utiliza a parceria público privada para suprir a insuficiência de

investimentos em infraestrutura, é uma forma de captar recursos privados para
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modernizar a prestação de serviços públicos, por isso, é feito por meio de contrato
de concessão.

Atualmente a parceria público-privada é um instrumento utilizado em larga

escala como justificativa de dinamizar os processos de intervenção urbana, onde os
governos de cidades se integram à iniciativa privada local para atração de fontes
externas de financiamento, portanto esse instrumento, representa o elemento
principal para a consolidação do empreendedorismo[28].

Apesar desses instrumentos o que se tem visto é “os estrangulamentos da

máquina administrativa refletidos na pouca capacidade de coordenação e integração
entre as diferentes áreas do governo[29].” O Estado tem se mostrado ineficiente no
seu papel de gestor da cidade, mesmo com a participação por meio de
investimentos da iniciativa privada e a fiscalização da sociedade.

4. PLANEJAR COM O ESTATUTO DA CIDADE E O PLANO DIRETOR

O poder e a capacidade de planejar não depende exclusivamente de ações

administrativas. Planejar é um processo técnico, pois necessita de ações e atores
específicos para transformar a realidade existente, entretanto, “planejamento
urbanístico não é um simples fenômeno técnico, mas um verdadeiro processo de
criação de normas jurídicas”[30].

A administração pública deve atuar através de leis escritas (legalidade), as

quais direcionam as funções públicas na organização dos espaços urbanos, por
meio de normas planejadoras. Referidas normas são o planejamento em si, pois
elas que estabelecem os objetivos e as estratégias do Poder público.

Ora, se já é difícil para administração pública cumprir com os objetos do

planejamento quando eles são definidos em forma de lei, ou seja, com
obrigatoriedade de cumprimento, imagine se assim não o fosse.
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A Constituição previu o Plano Diretor em seu texto art. 183, §1º “O plano
diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte
mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão
urbana”. Entretanto, por ser norma de eficácia limitada[31] todo este artigo
necessitava de regulamentação posterior, o que só foi feita em 2001 com aprovação
da lei 10.256/01, chamada Estatuto da Cidade. Desta forma, o Estatuto da Cidade
regulamenta os artigos 182 e 182 da Constituição.

A Política Urbana, que deve ser executada pelo Poder Público Municipal,
conforme caput do art. 182 C.F, obedecerá a diretrizes que foram estabelecidas pelo
Estatuto da Cidade.

Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes
gerais:

I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra

urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte
e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras
gerações;

II – gestão democrática por meio da participação da população e de

associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação,
execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento
urbano;

III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da

sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;

IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da

população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de
influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus
efeitos negativos sobre o meio ambiente;
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V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços

públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às
características locais;

VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:

a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;

b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;

c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em

relação à infra-estrutura urbana;

d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como

pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente;

e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização

ou não utilização;

f) a deterioração das áreas urbanizadas;

g) a poluição e a degradação ambiental;

VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais,

tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob
sua área de influência;

VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de

expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e
econômica do Município e do território sob sua área de influência;

IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de

urbanização;
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X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e

dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar
os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes
segmentos sociais;

XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a

valorização de imóveis urbanos;

XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e

construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;

XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos

processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos
potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto
ou a segurança da população;

XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população

de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização,
uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da
população e as normas ambientais;

XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e

das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da
oferta dos lotes e unidades habitacionais;

XVI – isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção

de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o
interesse social.

Como se vê, houve uma verdadeira valoração para ações de cooperação,

conforme consta no inciso III – “cooperação entre os governos, a iniciativa privada e
os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao
interesse social”; Tema este já trabalhado aqui. Preocupação com o uso e
parcelamento do solo e com a propriedade, que o Estado passa a ter condições de
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interferir de maneira mais eficaz para o cumprimento de sua função social, como na
aplicação de verdadeiras punições para as propriedades que estejam em desacordo
com o seu adequado aproveitamento, previsto no Plano Diretor, como, por exemplo,
parcelamento ou edificação compulsórios e imposto sobre a propriedade predial e
territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo.

O plano diretor deve ser elaborado e discutido pelo Poder Executivo

Municipal e, posteriormente, transformado em lei pelo Poder Legislativo. É o
instrumento básico para execução da política de desenvolvimento urbano. Era
obrigatório somente para as cidades com mais de 20 mil habitantes, entretanto, o
Estatuto da Cidade aumentou esse rol:

Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:

I – com mais de vinte mil habitantes;

II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;

III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos

no § 4º do art. 182 da Constituição Federal;

IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico;

V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com

significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.

Com essa abrangência, é possível estender a obrigatoriedade do Plano

Diretor para um maior número de Municípios.

Além de integrar o planejamento municipal, o plano diretor é o instrumento

por excelência de execução da política urbana na esfera local. Se o objetivo dessa
política é “ordenar o pleno desenvolvimentos das funções sociais da cidade e da
propriedade urbana, o plano diretor é o instrumento para sua realização, pois a
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propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências

fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor[32].

Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às
exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor,
assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de
vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas
as diretrizes previstas no art. 2º desta Lei.

A existência de planejamento urbano e normas que garantam seu

cumprimento não são os únicos fatores determinantes para uma cidade bem
organizada, como já foi tratado, o planejamento urbano deve estar vinculados às
questões econômicas e sociais e que haja integração entre os planejamentos de
todas as esferas da organização federativa.

“É essencial que haja integração entre a legislação e as formas de implantação

dos planejamentos federal, estadual e municipal. A gestão das políticas
preconizadas nestas legislações também deve, necessariamente, ser integrada para
que se tornem eficientes[33].”

Um exemplo concreto é a perspectiva que se abre a partir do Estatuto da

Cidade (Lei Federal 10257). A aplicação das normas de regulação, com respeito ao
“direito à cidade; à gestão democrática; à função social da propriedade e ao direito á
moradia”, exige um amplo leque de negociação com uma enorme diversidade de
atores, além da multiplicação dos mecanismos de participação prevalecentes. Sem
dúvida, a lei abre uma grande oportunidade para transformar as nossas cidades em
um novo capital social, tanto em termos de inclusão dos direitos, quanto de
ampliação dos canais democráticos[34].

REFERÊNCIAS

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Artigos

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NOTAS

[1] SILVA, José Afonso. Direito Urbanístico Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores LTDA. 2010,
pág. 88.

[2] Como exemplo, o Estado Unitário Puro se caracteriza por uma absoluta centralização do exercício
do Poder.

[3] LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 11º ed. rev.,atual. e ampl. São Paulo:
Editora Método, 2007.

[4] SANT’ANNA, Mariana Senna. Apud. Direito Urbanístico e Ambiental/Coordenadores:Adilson

Abreu Dallari, Daniela Campos Libório Di Sarno. Belo Horizonte: Forum, 2007. Pag. 151.

[5] Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme
diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais
da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

[6] HAROUEL, Jean-Louis. HISTÓRIA DO URBANISMO. São Paulo: Papirus Editora. 1990. Pag. 114.

[7] SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a cidade: uma introdução crítica ao planejamento e á
gestão urbanos. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil. 2010. Pág. 143.
 Página 34 de 36

[8] SANT’ANNA, Mariana Senna. Apud. Direito Urbanístico e Ambiental/Coordenadores:Adilson

Abreu Dallari, Daniela Campos Libório Di Sarno. Belo Horizonte: Forum, 2007. Pág. 150.

[9] SILVA, José Afonso. Direito Urbanístico Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores LTDA. 2010,
pág. 87.

[10] VILLAÇA, Flávio. As Ilusões do Plano Diretor. São Paulo, 2005. Disponível em
http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNPU/Biblioteca/RegularizacaoFundiaria/Ilusoes_P
lano_Diretor.pdf. Acesso em 04/07/2011.

[11] SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a cidade: uma introdução crítica ao planejamento e á
gestão urbanos. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil. 2010.

[12] Ibidem. Pág. 52.

[13]Qualidade de vida, planejamento e gestão urbana: discussões teórico-metodológicas/Claudete

de Castro Silva Vitte, Tânia Margarete Mezzomo Keinert – Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2009. Pág.
22.

[14] RIBEIRO, Luiz César de Queiroz. Dos Cortiços aos condomínios fechados. As formas de
produção da moradia na cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira;
IPPUR/UFRJ; FASE, 1997.

[15] CASTELLS, Manuel. A sociedade em Redes. São Paulo: Paz e Terra, 1999.

[16] LEAL. Suely Maria Ribeiro. Empresarialismo Competitivo e Produção Imobiliária no Processo de
Organização do Espaço Metropolitano do Recife. Trabalho apresentado no X Colóquio
Internacional Sobre Poder Local, Salvador, dezembro de 2004.

[17]Ibidem. Pág. 3.

[18] CHESNAIS, François. Mundialização: o capital financeiro no comando. Revista Outubro:

Revista do Instituto de Estudos Socialistas. Nº 5. Disponível em
http://www.revistaoutubro.com.br/edicoes/05/out5_02.pdf

[19] LEAL, Suely Ribeiro. Empresarialismo Competitivo e Produção Imobiliária no Processo de

Organização do Espaço Metropolitano do Recife. Trabalho apresentado no X Colóquio Internacional
Sobre Poder Local, Salvador, dezembro de 2004. Pág. 7.
 Página 35 de 36

[20]Qualidade de vida, planejamento e gestão urbana: discussões teórico-metodológicas/Claudete

de Castro Silva Vitte, Tânia Margarete Mezzomo Keinert – Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2009. Pág.
29.

[21] Ibidem. Pág. 31.

[22] HARVEY, David. Do administrativismo ao empreendedorismo: a transformação da governança

urbana no capitalismo tardio, in: A Produção Capitalista do Espaço. São Paulo: Annablume,2005.

[23] MASCARENHAS, Gilmar. BORGES, Fátima Cristida da S. Entre o empreendedorismo urbano e

a gestão democrática da cidade: dilemas e impactos do Pan-2007 na Marina da Glória. 2008.
Disponível em http://www.uff.br/esportesociedade/pdf/es1004.pdf. Acesso: 10/07/2011.

[24] LEAL, Suely Ribeiro. O novo capital social das cidades brasileiras. Caderno das Metropoles.
IPPUR/UFRJ. Rio de Janeiro, n. 10, 2004.

[25] BARBOSA, Marcondes Dias. Parcerias Público-Privadas (PPP). Jus Navigandi, Teresina, ano
10, n. 837, 18 out. 2005. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/7448>. Acesso em: 8 jul.
2011.

[26] Contrato Administrativo é o ajuste que a administração pública, agindo com supremacia, celebra
com os particulares para a realização dos objetivos de interesse público, nas condições fixadas pela
própria administração. (Dirley da Cunha Jr.)

[27] CUNHA JUNIOR. Dirley da. Curso de Direito Administrativo. Salvador: Ed. JusPodium. 2008.
Pág. 501.

[28] MASCARENHAS, Gilmar. BORGES, Fátima Cristida da S. Entre o empreendedorismo urbano e

a gestão democrática da cidade: dilemas e impactos do Pan-2007 na Marina da Glória. 2008.
Disponível em http://www.uff.br/esportesociedade/pdf/es1004.pdf. Acesso: 10/07/2011.

[29] LEAL, Suely Ribeiro. O novo capital social das cidades brasileiras. Caderno das Metropoles.
IPPUR/UFRJ. Rio de Janeiro, n. 10, 2004.

[30] SILVA, José Afonso. Direito Urbanístico Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores LTDA. 2010,
pág. 93.

[31] É aquela não regulada de modo completo na Constituição, por isso depende de norma
regulamentadora elaborada pelo Poder Legislativo, Poder Executivo ou Poder Judiciário, ou de
 Página 36 de 36

qualquer outro ato do poder público. Não é correto dizer que tais normas não têm eficácia, apenas a
eficácia é mínima, já que seu alcance total depende de ato legislativo ou administrativo posterior.

[32]Qualidade de vida, planejamento e gestão urbana: discussões teórico-metodológicas/Claudete

de Castro Silva Vitte, Tânia Margarete Mezzomo Keinert – Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2009. Pág.
51.

[33] SANT’ANNA, Mariana Senna. Apud. Direito Urbanistico e Ambiental/Coordenadores:Adilson

Abreu Dallari, Daniela Campos Libório Di Sarno. Belo Horizonte: Forum, 2007. Pág. 156.

[34] LEAL, Suely Ribeiro. O novo capital social das cidades brasileiras. Caderno das Metropoles.
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