Formas de Intervenção do Estado na Economia

 Gabriel Favarelli Ramos

RESUMO: O presente artigo visa analisar as intervenções do Estado na econômica,

previstas na Constituição Federal de 1988, elucidando também, sobre como tais
intervenções se materializam.

PALAVRAS-CHAVE: Estado; econômico; intervenção; atuação; direta; indireta;

monopólio; fiscalização; incentivo; planejamento.

SUMÁRIO: 
1 Introdução;
2 A evolução do Estado e a ordem econômica;
3 Meios de atuação do Estado na economia;
3.1 Exploração direta da atividade econômica pelo Estado;
3.2 Exploração indireta da atividade econômica pelo Estado;
4 Conclusão.

1) INTRODUÇÃO
A intervenção do Estado no domínio econômico, nada mais é do que todo ato ou
medida legal que restrinja, condiciona ou tenha por fim suprimir a iniciativa privada
em determinada área, visando assim, o desenvolvimento nacional e a justiça social,
assegurados os direitos e garantias individuais.
Dentre os motivos determinantes para o surgimento da intervenção estatal na
economia, despontam o fracasso do mercado e a necessidade de recriá-lo com o Estado
que assumisse determinadas responsabilidades.
Outrossim, a intervenção teve por fim garantir a livre competição e a eliminação da
desigualdade.
De tal modo, o Estado passou a atuar em prol da justiça social por meio de
uma distribuição justa de renda, e finalmente, passa a atuar na atividade econômica
como empresário, tendo como intuito conseguir mais prontamente metas que
demandariam maior tempo pelos particulares.
De tal modo, o presente artigo visa analisar as intervenções delineadas
na Constituição Federal e como tais intervenções se materializam.

2) EVOLUÇÃO DO ESTADO E A ORDEM ECONÔMICA

Partindo da ideia de Estado de Direito, pode-se identificar, de acordo com a doutrina,
uma tríplice vertente: liberal, social e pós-social.
No Estado Liberal, percebe-se uma evidenciação do indivíduo. Este tem como
característica principal a ideia de que o Estado deve intervir o mínimo possível nas
relações econômicas.
De acordo com Adam Smith, um dos principais representantes do liberalismo
econômico, o Estado possui apenas três deveres, sendo estes: a realização de obras
públicas, desde que estas não possam ser realizadas pela iniciativa privada; a defesa da
sociedade contra inimigos externos; e a proteção dos indivíduos contra as ofensas
mútuas.
Afirma Dalmo de Abreu Dallari (1991, p. 233) que:

O Estado moderno nasceu absolutista e durante alguns séculos todos

os efeitos e virtudes do monarca absoluto foram confundidos com as
qualidades do Estado. Isso explica porque já no século XVIII o poder
público era visto como inimigo da liberdade individual, e qualquer
restrição ao individual em favor do coletivo era tida como ilegítima.
Essa foi a raiz individualista do Estado Liberal. Ao mesmo tempo, a
burguesia enriquecida, que já dispunha do poder econômico,
preconizava a intervenção mínima do Estado na vida social,
considerando a liberdade contratual um direito natural do indivíduo.
Ante o surgimento de novas necessidades sociais, sobrevém a teorização do
Estado Social, que expressava o clamor de uma sociedade que lutava e desejava as
garantias e cumprimento dos direitos sociais. O grupo foi colocado em evidência e a
questão social passou a ser a principal preocupação do Estado.

Sobre a questão, assevera Norberto Bobbio (2000, p.42)

(...) da crítica das doutrinas igualitárias contra a concepção e a
prática liberal do Estado é que nasceram as exigências de direitos
sociais, que transformaram profundamente o sistema de relações
entre o indivíduo e o Estado e a própria organização do Estado, até
mesmo nos regimes que se consideram continuadores, sem alterações
bruscas, da tradição liberal do século XIX (...) Liberalismo e
igualitarismo deitam suas raízes em concepções da sociedade
profundamente diversas: individualista, conflitualista e pluralista, no
caso do liberalismo; totalizante, harmônica e monista, no caso do
igualitarismo. Para o liberal, a finalidade principal é a expansão da
personalidade individual, abstratamente considerada como um valor
em si; para o igualitário, essa finalidade é o desenvolvimento
harmonioso da comunidade. E diversos são também os modos de
conceber a natureza e as tarefas do Estado: limitado e garantista, o
Estado liberal; intervencionista e dirigista, o Estado dos igualitários.
 Vale ressaltar que a assistência prestada pelo Estado Social, ou Estado do
bem-estar, não é oferecida como caridade, mas sim como um direito político.

Já o Estado considerado pós-social, aduz Pedro Lenza (2011, p.1.138) que:

Pode-se afirmar que os institutos clássicos do direito de propriedade

e a autonomia da vontade privada eram suficientes para
regulamentar à atividade econômica, até porque, o capitalismo,
primitivo, pregava a autorregulação, sem qualquer interferência do
Estado na economia.

Porém, a partir do século XX, a situação começa a ser repensada,

principalmente devido a frequentes situações de abuso do poder econômico. Assim,
ocorreu a constitucionalização da economia.
Descreve, a Constituição Federal, em seu artigo 170, caput, que “a ordem
econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por
fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social (...)”.
Com isso, percebe-se que a ordem econômica tem como pilares a valorização do
trabalho humano e a livre-iniciativa, os quais são considerados fundamentos da
República Federativa do Brasil, de acordo com o artigo 1º, inciso IV, da Constituição
Federal.
Conclui-se, então, que o constituinte privilegia o modelo capitalista, mas não
deixa de lado a finalidade da ordem econômica, que, de acordo com Pedro Lenza
(2011, p.1.138), nada mais é do que “assegurar a todos a existência digna, conforme os
ditames da justiça social, afastando-se, assim, de um Estado absenteísta nos moldes do
liberalismo”.

3) MEIOS DE ATUAÇÃO DO ESTADO NA ECONOMIA

O Estado pode interferir na ordem econômica de modo direto ou indireto.
Assim, tem-se tanto a exploração direta da atividade econômica pelo Estado, quanto o
Estado agindo como agente normativo e regulador da atividade econômica. Com isso,
pode estatal pode ser um agente econômico ou um agente disciplinador da economia.
Analisando a Constituição Federal, ressalta-se que esta reconhece duas formas
de ingerência do Estado na ordem econômica: a participação e a intervenção.
O Artigo 173, caput, da CF/88, descreve que, ressalvados os casos previstos
na Constituição:

A exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será

permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional
ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. (grifo
nosso).
Já o Artigo 174, caput, afirma que:

Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o

Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização,
incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor
público e indicativo para o setor privado. (grifo nosso)

Quando se fala em atuação direta, o próprio Estado atua na economia de um

país, seja em regime de monopólio, seja de participação com as empresas do setor
privado.
Porém, quando há atuação indireta, prepondera o princípio da livre-
concorrência, e o Estado visa evitar abusos como os decorrentes de cartéis, por
exemplo.
Conforme o exposto passo a discorrer especificamente sobre a exploração
direta e indireta do Estado na atividade econômica.

3.1) Exploração direta da atividade econômica pelo Estado

No Brasil, há duas formas de exploração direta da atividade econômica pelo

Estado. Uma delas é o monopólio, e a outra, embora não esteja prevista expressamente
na Constituição, é a necessária, ou seja, quando o exigir a segurança nacional ou
interesse coletivo relevante, conforme definidos em lei.
Contudo, no presente artigo apenas as questões relacionadas ao monopólio serão
expostas.
Primeiramente, deve-se ressaltar que a Constituição não é favorável aos
monopólios, sendo assim, evidente que o monopólio privado é proibido.
Sobre tal proibição, elucida José Afonso da Silva (2013, p.812):
Está previsto que a lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à
dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos
lucros.
Porém, há as hipóteses de monopólio estatal, sendo elas elencadas,
taxativamente, no artigo 177 da CF/88.
Vale mencionar que, não é permitido ao legislador ordinário ampliá-la, haja vista que,
como já foi mencionado anteriormente, a ordem econômica brasileira é fundamentada
na livre-iniciativa. Assim, cabe apenas ao poder constituinte derivado reformador
ampliar os casos de monopólio estatal.
Nesse sentido:

Art. 177. Constituem monopólio da União:

I - a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos
fluidos;

II - a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro;

III - a importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes das

atividades previstas nos incisos anteriores;

IV - o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados

básicos de petróleo produzidos no País, bem assim o transporte, por meio de conduto,
de petróleo bruto, seus derivados e gás natural de qualquer origem;

V - a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o

comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados, com exceção dos
radioisótopos cuja produção, comercialização e utilização poderão ser autorizadas
sob regime de permissão, conforme as alíneas b e c do inciso XXIII do caput do
art. 21 desta Constituição Federal. (...)
Ao analisar os supracitados incisos do referido artigo, é possível vislumbrar
que o Estado reservou para si apenas o monopólio das duas principais matrizes
energéticas mundiais, quais sejam, o combustível fóssil derivado e os materiais
nucleares.
Contudo, apesar da Constituição ter limitado taxativamente as hipóteses em
que seria possível a intervenção econômica do Estado, por meio de exercício do poder
constituinte derivado reformador, houve certa flexibilização dos referidos monopólios.
A Emenda Constitucional nº 09/95 alterou a redação do § 1º, do artigo 177,
da Constituição Federal, passando este a vigorar com a seguinte redação:
A União poderá contratar com empresas estatais ou privadas a realização das
atividades previstas nos incisos I a IV deste artigo observadas as condições
estabelecidas em lei.

Além disso, esta mesma emenda incluiu um novo parágrafo no aludido artigo:

§ 2º A lei a que se refere o § 1º disporá sobre:

I - a garantia do fornecimento dos derivados de petróleo em todo o território nacional;

II - as condições de contratação;

III - a estrutura e atribuições do órgão regulador do monopólio da União.

 Por fim, tal emenda também vedou a edição de medida provisória para
regulamentar a matéria prevista nos incisos I a IV e dos §§ 1º e 2º do citado
dispositivo.

Outrossim, outra Emenda Constitucional, qual seja, a de nº 49/06, alterou o

inciso XXIII, do artigo 21, e o inciso V do caput, do artigo 177, ambos da Constituição
Federal.
O artigo 21, inciso XXIII, passou a vigorar da seguinte forma:

Art. 21. Compete à União:

(...)

XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer

monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a
industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os
seguintes princípios e condições:

a) toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para fins
pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional;

b) sob regime de permissão, são autorizadas a comercialização e a utilização de

radioisótopos para a pesquisa e usos médicos, agrícolas e industriais;

c) sob regime de permissão, são autorizadas a produção, comercialização e utilização

de radioisótopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas;

d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa.

Já o inciso V do caput, do artigo 177, passou a vigorar com a seguinte redação:
Art. 177. Constituem monopólio da União:

(...)

V - a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o

comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados, com exceção dos
radioisótopos cuja produção, comercialização e utilização poderão ser autorizadas
sob regime de permissão, conforme as alíneas b e c do inciso XXIII do caput do art. 21
desta Constituição Federal.

Além disso, o artigo 25, § 2º, da CF/88, nos termos da EC nº 05/95, reserva aos
Estados-membros a atividade de distribuição de gás canalizado:
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem,
observados os princípios desta Constituição.
(...)

§ 2º Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais

de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua
regulamentação.

Outrossim, o artigo 21 prevê, ainda, a prestação das seguintes atividades, por parte da
União, explorando-as diretamente ou por meio de terceiros: emissão de moedas,
serviço postal, serviços de telecomunicações, serviços de radiofusão, serviços de
energia elétrica, aproveitamentos dos cursos d’água, navegabilidade aérea,
aeroespacial, transporte ferroviário, aquaviário, rodoviário interestadual e
internacional, portos marítimos, fluviais e lacustres.

Sobre tais explorações, há, hodiernamente, discussões doutrinárias acerca do tema. Há

quem defenda que tais atividades estariam sob regime de monopólio da União devido
ao cunho econômico e lucrativo sob o qual se apresentam.

Porém, há aqueles que defendem que tais explorações estariam sob regime de serviços
públicos devido à grande relevância destas atividades para a sociedade.

De tal modo, ao analisarmos tais dispositivos, conclui-se que o campo do monopólio

constitucionalmente estabelecido acabou por ser ampliado, e que este incide,
basicamente, em três áreas principais: o petróleo, o gás natural e minério ou minerais
nucleares.

3.2) Exploração indireta da atividade econômica pelo Estado

A intervenção indireta da atividade econômica do Estado tem como base constitucional

o artigo 174 da Constituição Federal.
Nesse sentido:

Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado

exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo
este determinante para o setor público e indicativo do setor privado.

O Estado tem função de agente normativo e regulador da atividade econômica,

exercendo, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo
este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.
Conforme elucida Hely Lopes Meirelles (2010, p. 672):

(...) atuar é intervir na iniciativa privada. Por isso mesmo, a atuação estatal só se
justifica como exceção à liberdade individual, nos casos expressamente permitidos
pela Constituição e na forma que a lei estabelecer. O modo de atuação pode variar
segundo o objeto, o motivo e o interesse público a amparar. Tal interferência pode ir
desde a repressão a abuso do poder econômico até as medidas mais atenuadas de
controle do abastecimento e de tabelamento de preços, sem excluir outras formas que
o Poder Público julgar adequadas em cada caso particular. O essencial é que as
medidas interventivas estejam previstas em lei e sejam executadas pela União ou por
seus delegados legalmente autorizados.

Fato é que, com a crise econômica gerada pelo Estado social, oriunda do seu
agigantamento no aspecto assistencial, fez surgir um Estado regulador, que transfere à
iniciativa privada a atividade econômica, mas que reserva para si a função de
regulador, no escopo de assegurar a livre concorrência dentre de uma economia
equilibrada.

De tal modo, a intervenção do Estado por meio da regulação da atividade produtiva de

bens e serviços surgiu para aumentar a eficiência dos serviços públicos, alterando-se
seu panorama constitucional, deixando o Estado de ser agente protagonista, para ser
um agente fomentador e regulador.

Nesse sentido, o Estado regulador apresenta-se como o novo perfil do Estado

contemporâneo, afastando-se da prestação efetiva de diversas atividades econômicas,
que são transferidas aos particulares, sem abandonar totalmente os setores que deixava,
já que permaneceu neles regulando.

Tal regulação pode ser analisada como um ato jurídico-político-econômico. Jurídico,

porque disciplina através das normas ciência jurídica; político, pois é expressão de um
Poder Institucional; e, por fim, econômico porque atua na atividade produtiva, de
circulação, distribuição e consumo de bens e serviços.

Como supramencionado, o artigo 174 limitou a intervenção em três funções:

fiscalização, incentivo e planejamento.

A fiscalização é exercida através do poder de polícia e consiste na verificação se os

agentes econômicos privados estão atuando em conformidade com as disposições
normativas incidentes sobre as suas respectivas atividades.
Nessa fiscalização, tem suma importância a atuação do CADE – Conselho
Administrativo de Defesa Econômica, que é o órgão administrativo encarregado de
atuar contra o abuso do poder econômico.

Outrossim, o incentivo a que alude o texto constitucional incita a ideia do Estado,

como promotor da economia, manifestar-se através de ações de proteção, estímulo,
promoção, favorecimento e auxílio à iniciativa privada. Nesse ponto é que ingressa a
atuação do Estado na atividade produtiva privada, sempre indicativa.
Por fim, o planejamento econômico manifesta-se através de um processo técnico de
intervenção do Estado no domínio econômico com o escopo de organizar às atividades
econômicas para obter resultados previamente almejados.

A imperatividade dos planos para o setor público e facultatividade para o setor privado
advém do texto constitucional e significa que o Estado apenas direciona, oferece os
rumos para o desenvolvimento da atividade econômica para os agentes privados,
porém não dispõe de força coercitiva sobre essa atividade, em consonância com o
princípio da livre iniciativa e livre concorrência.
Em suma, podemos compreender que, a intervenção no domínio econômico, disposta
pelo artigo 174 da Constituição Federal, é indireta na medida em que o Estado não está
atuando na exploração de uma atividade produtiva, mas sim, fiscalizando o equilíbrio
do livre mercado e da livre concorrência, ou seja, o Estado incentiva a materialização
da livre iniciativa e lança mão do planejamento para alcançar os fins desejados tendo
sempre em mira e como base os princípios da ordem econômica.

4) CONCLUSÃO
Diante o exposto, podemos compreender que a intervenção do Estado no domínio
econômico é ato que restringe, condiciona ou suprime a iniciativa privada em
determinada área econômica, tendo como finalidade o desenvolvimento nacional e a
justiça social, assegurando os direitos e garantias individuais.

O fracasso do mercado e a necessidade de recriá-lo com um Estado que garantisse a

livre competição e eliminasse a desigualdade, fruto do liberalismo econômico, como já
mencionado, foram fatores determinantes para intervenção estatal na economia.

O Estado passou a intervir em prol da justiça social por meio de uma distribuição justa
de renda e, finalmente, atuar no setor econômico como empresário.

Contudo, tal atuação acontece apenas dentro das limitadas hipóteses constitucional. De
tal modo, o Estado só atua como empresário nas situações em que há interesse coletivo
relevante ou pela manutenção da soberania nacional.
A intervenção do Estado no domínio econômico, delineada pelos
artigos 173 e 174 da Constituição Federal, é de caráter excepcional mas, nem por isso,
de menor importância, sendo a ideologia adotada pelo texto constitucional a definição
de como tal intervenção se materializa

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BOBBIO, Norberto. Igualdade e liberdade. 4ª ed. Rio de Janeiro: Ediouro, 2000.
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 16ª ed. São Paulo:
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SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 36ª ed. São Paulo:
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