PU SUL ui es) DEFINIGAO Fatos e atos administrativos e seus controles, sua validade e eficacia. PROPOSITO Compreender 0 conceito do ato administrativo, os respectivos elementos conformadores e as formas de controle. PREPARAGAO Antes de iniciar 0 contetido deste tema, tenha em maos a Constituigo Federal (CRFB), 0 Cédigo Civil (CC) e a Lei 9.784/1999 (Lei do Proceso Administrativo Federal)OBJETIVOS MODULO 1 Analisar 0 conceito dos atos administrativos e de outras formas de manifestagao de vontade da Administragéo Publica, bem como seus elementos MODULO 2 Diferenciar os atos vinculados e discricionérios, com a conceituagao do mérito administrativo 0s limites ao seu controle INTRODUGAO Neste tema, veremos a importancia dos atos administrativos - que representam importante forma de manifestacdo de vontade da Administragao Publica -, com a criagdo, modificagao e extingao de direitos dos administrados. Estudaremos 0 conceito, os elementos, as classificagées e as maneiras de extingao dos atos administrativos MODULO 1 © Analisar 0 conceito dos atos administrativos e de outras formas de manifestagao de vontade da Administragao Publica, bem como seus elementosCONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO Inicialmente, 6 oportuno destacar que a exteriorizagao da vontade administrativa pode ocorrer de diversas maneiras, notadamente por meio de manifestagées unilaterais, bilaterais ou plurilaterais: MANIFESTAGOES UNILATERAIS MANIFESTAGOES BILATERAIS MANIFESTAGOES PLURILATERAIS MANIFESTAGOES UNILATERAIS Atos administrativos. Exemplo: decreto que nomeia servidor puiblico para determinado cargo. MANIFESTAGOES BILATERAIS Contratos da Administragao. Exemplo: contrato celebrado com empresa privada para execugao de obra. MANIFESTAGOES PLURILATERAIS Consércios e convénios. Exemplo: consércio formalizado entre 4 municipios para atuagao na area do saneamento basico. O ato administrativo 6 a manifestacao unilateral de vontade da Administragdo Publica e de seus delegatarios, no exercicio da fungao delegada, que, sob o regime de direito puiblico,pretende produzir efeitos juridicos com o objetivo de implementar o interesse publico (OLIVEIRA, 2020, p. 299). ATO ADMINISTRATIVO VERSUS ATO PRIVADO A caracterizagao do ato administrative pressupde a sua relagdo necessaria com o exercicio da fungao publica. @ ATENGAO E necessério verificar a natureza da atividade exercida para caracterizagao do ato administrativo, pois a Administragao também edita atos privados que nao se vinculam ao exercicio de fungao administrativa. Veja os exemplos das empresas publicas e as sociedades de economia mista, segundo a natureza da atividade exercida: Atividade econémica Consideradas pessoas juridicas de direito privado (arts. 3° e 4° da Lei 13.303/2020), quando executam atividade econémica, concorrendo com as demais entidades privadas -, submetem- se, normalmente, ao mesmo regime juridico privado aplicével as empresas em geral (art. 173, § 1°, Il, da CRFB). Assim, os respectivos atos e contratos séo considerados, em principio, como privades (art. 68 da Lei 13.303/2020). Atividade administrativa Nao se trata, obviamente, de regime totalmente privado, uma vez que as sobreditas entidades exercem, também, fungées tipicamente administrativas por imposigao constitucional (ex. concurso ptiblico para contratagao de agentes; licitagao para determinadas contratagées etc.), razo pela qual os respectivos atos serao considerados administrativos,Por esse motivo, a Simula 333 do STJ dispée: CABE MANDADO DE SEGURANGA CONTRA ATO PRATICADO EM LICITAGAO PROMOVIDA POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA OU EMPRESA PUBLICA. Os atos praticados na licitagao e em outros procedimentos administrativos devem ser considerados materialmente administrativos e sujeitos a impugnagao por meio do mandado de seguranga, ATO ADMINISTRATIVO VERSUS FATO ADMINISTRATIVO Os atos administrativos nao se confundem com os fatos administrativos. Alids, no Direito Civil é comum a distingdo entre atos e fatos juridicos. Atos administrativos Os atos administrativos, espécies de atos juridicos, representam a vontade da Administracéo preordenada ao atendimento da finalidade publica (ex.: ato administrativo que determina a aplicagao de sango ao servidor ptiblico pela pratica de ato ilicito). Fatos administrativos Os fatos administrativos sdo eventos materiais que podem repercutir no mundo juridico (ex. falecimento do agente publico acarreta a vacancia do cargo). Em determinadas hipéteses, osfatos representam simples acontecimentos materiais, sem produgao imediata de efeitos juridicos (ex.: construgao de uma ponte). 1 ATENGAO Cabe destacar que parte da doutrina diferencia os “fatos administrativos" dos “fatos da Administragao". Enquanto, no primeiro caso, os fatos so espécies de fatos juridicos que acarretam consequéncias juridicas, no titimo caso os fatos ndo produzem qualquer efeito para 0 Direito Administrativo (DI PIETRO, 2009, p. 190). ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO No video a seguir, o professor Bernardo Strobel abordara os elementos dos atos administrativos, explicando e exemplificando cada um deles.Para assistir a um video D, sobre o assunto, acesse a ° vers&o online deste conteudo —o— Apesar da inexisténcia de consenso doutrinario sobre os elementos (ou requisitos) dos atos administrativos, tem prevalecido o seguinte elenco: Agente competente, forma, finalidade, motivo e objeto Os elementos em questo sao indicados, inclusive, no art, 2° da Lei 4.717/1965: “Art. 2° Sao nulos os atos lesivos ao patriménio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: a) incompeténcia; b) vicio de forma; c) ilegalidade do objeto; d) inexisténcia dos motivos; e) desvio de finalidade.” COMPETENCIA OU AGENTE PUBLICO COMPETENTE O ato administrative deve ser editado por agente piiblico competente. AGENTE PUBLICO sujeito ¢ elemento de todo e qualquer ato juridico e, no caso dos atos administrativos, o sujeit 6 o agente pubblico que a legislacao define como competente para 0 exercicio de determinada fungao administrativa. O QUE E COMPETENCIA?‘A competéncia é a prerrogativa atribuida pelo ordenamento juridico as entidades administrativas e aos érgaos publicos, habilitando os respectivos integrantes (agentes publicos) para o exercicio da fungao publica (OLIVEIRA, 2020, p. 305). ‘A competéncia é atribufda a fungao ou ao cargo. Identifica-se o ser humano ou os seres humanos titulares da competéncia por via indireta: é aquele ou so aqueles investidos de uma fungao ou de um cargo (JUSTEN FILHO, 2009, p. 292), ‘A competéncia é improrrogavel, ou seja, o agente incompetente nao se transforma em competente, e ¢ irrenunciével — 0 agente tem o dever de exercer a fungao publica, nao podendo deixar de exercé-la. Admite-se a modificagao da competéncia, desde que ndo se trate de competéncia atribuida, com exclusividade, ao érgao ou a entidade administrativos. Essa modificagao pode ser dividida em duas categorias: DELEGAGAO AVOCAGAO DELEGAGAO E a transferéncia precéria, total ou parcial, do exercicio de determinadas atribuigdes administrativas, inicialmente conferidas ao delegante, para outro agente publico. AVOCAGAO E 0 chamamento, pela autoridade superior, das atribuigdes inicialmente outorgadas pela lei ao agente subordinado. Em ambito federal, o art. 12 da Lei 9.784/1999 dispde sobre a delegacao de competéncias da seguinte maneira:UM ORGAO ADMINISTRATIVO E SEU TITULAR PODERAO, SE NAO HOUVER IMPEDIMENTO LEGAL, DELEGAR PARTE DA SUA COMPETENCIA A OUTROS ORGAOS OU TITULARES, AINDA QUE ESTES NAO LHE SEJAM HIERARQUICAMENTE SUBORDINADOS, QUANDO FOR CONVENIENTE, EM RAZAO DE CIRCUNSTANCIAS DE iNDOLE TECNICA, SOCIAL, ECONOMICA, JURIDICA OU TERRITORIAL. A DELEGAGAO DE COMPETENCIAS E VEDADA NOS SEGUINTES CASOS Os seguintes casos estdo previstos no art. 13 da Lei 9.784/1999. Sao eles a) Edigdo de atos normativos; b) Decisdo de recursos administrativos; c) Matérias de competéncia exclusiva do érgao ou da autoridade. O ato de delegagao, de acordo com o art. 14 da Lei 9.784/1999, deve observar os seguintes parametros legais: a) Deve especificar as matérias e os poderes transferidos, os limites da atuagao do delegado, a durago e os objetivos da delegagao e 0 recurso cabivel, podendo conter ressalva de exercicio da atribuigao delegada; b) Pode ser revogado a qualquer momento pela autoridade delegante, o que denota o seu carater precdrio; c) As decisées adotadas por delegagao devem mencionar explicitamente esta qualidade e serdo consideradas editadas pelo delegado. © SAIBA MAIS‘A avocagao de competéncia atribuida a érgao hierarquicamente inferior é medida de carater excepcional e tempordria, que deve ser justificada por motivos relevantes, na forma do art. 15 da Lei 9,784/1999. Trata-se, portanto, de medida excepcional que pressupde, em resumo, relagao hierdrquica e motivagao. FINALIDADE A finalidade do ato administrativo é 0 resultado. Deve ser a efetivagao de um interesse puiblico consagrado no ordenamento juridico. w EXEMPLO A finalidade do ato que apreende medicamentos estragados é proteger a satide das pessoas. O atendimento de interesses meramente privados, em desacordo com a ordem juridica, configura “desvio de finalidade” ou “desvio de poder’ (détournement de pouvoir) que acarreta a nulidade do ato administrativo. we EXEMPLO Superior hierdrquico que aplica punigao ao subordinado por desavenga pessoal, sem relacéo com a fungao publica, com o unico propésito de prejudic-lo. FORMA A forma é o revestimento externo do ato administrativo. E a exteriorizagao da vontade administrativa para produgao de efeitos juridicos. No campo doutrinario, a forma possui dois sentidos basicos: SENTIDO RESTRITOSENTIDO AMPLO SENTIDO RESTRITO A forma 6 0 meio pelo qual o ato administrativo é instrumentalizado. Exemplo: os atos administrativos, em regra, devem ser editados sob a forma escrita. SENTIDO AMPLO A forma engloba o revestimento do ato e as formalidades que devem ser cumpridas para sua elaboracao. Exemplo: necessidade de oitiva de dois ou mais érgaos para elaboracao do ato administrativo. Lembre-se de que a forma do ato administrativo recebe tratamento diverso daquele conferido aos atos privados. Confira No Direito Privado Vigora o principio da liberdade das formas, reforgando a autonomia da vontade dos particulares, na forma do art. 107 do CC que dispée: “A validade da declaracao de vontade nao dependera de forma especial, sendo quando a lei expressamente a exigir.” No Direito Administrativo No Direito Administrativo, vigora o principio da solenidade das formas, exigindo-se a edigao de atos escritos e 0 atendimento das formalidades legais, uma vez que o agente piiblico administra interesses ptiblicos. Em situagdes excepcionais, os atos administrativos podem ser editados sob a forma nao escrita (ex.: placas e sinais de transito). Nao pode existir, contudo, excesso de formalismo ou formalidades absolutas. Assim, o art. 22 da Lei 9.784/1999 prevé:OS ATOS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO NAO DEPENDEM DE FORMA DETERMINADA SENAO QUANDO A LEI EXPRESSAMENTE A EXIGIR. MOTIVO Motivo é a situagao de fato ou de direito que justifica a edi¢ao do ato administrativo. O motivo é a causa do ato. wk EXEMPLO A infraco a legislacdo de transito justifica a edigao do auto de infragdo e aplicagao da multa. O motivo pode ser dividido em duas categorias: MOTIVO DE FATO (SITUAGAO DE FATO) MOTIVO DE DIREITO (SITUAGAO DE DIREITO) MOTIVO DE FATO (SITUAGAO DE FATO) Ha diversos motivos na lei que podem justificar a edigéo de determinado ato e o agente piiblico, no caso concreto, elegerd o mais conveniente e oportuno para a pratica do ato. MOTIVO DE DIREITO (SITUAGAO DE DIREITO)A lei menciona os motivos que, existentes no caso concreto, acarretarao, necessariamente, a edigdo do ato administrativo. No motivo de fato, a escolha é do administrador, e no motivo de direito a escolha é efetivada pelo legislador (OLIVEIRA, 2020, p. 311). Enquanto o primeiro é discricionario, o segundo & vinculado. Vale ressaltar que os motivos nao se confundem com a motivagao, assim considerada a exteriorizagao destes. Trata-se de hipétese na qual o agente puiblico indica expressamente, no ato administrativo, os motivos que justificam a sua edigo. As justificativas apresentadas configuram a motivagao do ato. OBRIGATORIEDADE DE MOTIVAGAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS Ha enorme controvérsia quanto a obrigatoriedade de motivagao dos atos administrativos. Parcela da doutrina (DI PIETRO, 2009, p. 211) sustenta essa necessidade em todos os atos administrativos, em razao do principio democratico (art. 1°, paragrafo Unico, da CRFB) e do art. 93, X, da CREB, que exige motivacdo até mesmo para as decisdes administrativas do Poder Judiciario. No sentido oposto, parte da doutrina afirma inexistir 0 dever constitucional de motivagao, ressalvados os casos de previsao legal especifica no sentido da obrigatoriedade de determinados atos (CARVALHO FILHO, 2009. p. 109-112). Por fim, alguns autores exigem a motivagao apenas para decisées administrativas (atos administrativos decisérios) e para hipéteses expressamente indicadas na legisiacdo (MOREIRA NETO, 2009, p. 157) Em ambito federal, a motivagao ganhou status de principio no art. 2°, caput e paragrafo Unico, Vil, da Lei 9.784/1999, inclusive com a indicagao de situagdes especificas de obrigatoriedade no art. 50 do referido diploma legal. E possivel a chamada motivagao aliunde ou per relationem, situagdo na qual limita-se a concordar com os fundamentos apresentados em manifestagées ou atos anteriores, na forma do art. 50, § 1°, da Lei 9.784/1999. Isso acaba por ser um mecanismo de celeridade, evitando que 0 administrador tenha de repetir os fundamentos jd constantes do outro ato. ‘A motivagao representa um instrumento fundamental para a ampliagao e a efetividade do controle externo do ato, especialmente aquele exercido pelo Judicidrio por meio da teoria dos motivos determinantes. Nesse caso, a validade do ato administrative depende da correspondéncia entre os motivos nele expostos e a existéncia concreta dos fatos que ensejaram a sua edigaoDe acordo com o STV: AO MOTIVAR O ATO ADMINISTRATIVO, A ADMINISTRAGAO FICOU VINCULADA AOS MOTIVOS ALI EXPOSTOS, PARA TODOS OS EFEITOS JURIDICOS. TEM Ai APLICAGAO A DENOMINADA TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES, QUE PRECONIZA A VINCULAGAO DA ADMINISTRAGAO AOS MOTIVOS OU PRESSUPOSTOS QUE SERVIRAM DE FUNDAMENTO AO ATO. A MOTIVAGAO E LEGITIMA E CONFERE VALIDADE AO ATO ADMINISTRATIVO DISCRICIONARIO. (RMS 10165/DF, REL. MIN. VICENTE LEAL, 6? TURMA, DJ 04.03.2002, P. 294.). OBJETO O objeto é 0 efeito juridico e material imediato que serd produzido pelo ato administrativo, E 0 contetido do ato. w EXEMPLO O contetido do ato que demite o servidor ¢ punir aquele que cometeu a infragao funcional, rompendo o vinculo funcional com a Administracao; o objeto da licenga profissional é habilitar 0 exercicio de determinada profissao pelo interessadoRegistre-se que o objeto do ato administrative deve ser licito (em conformidade com o ordenamento juridico), possivel (realizavel concretamente) e moral (de acordo os padrées éticos e morais) objeto pode ser classificado do seguinte modo: OBJETO INDETERMINADO (DISCRICIONARIO) OBJETO DETERMINADO (VINCULADO) OBJETO INDETERMINADO (DISCRICIONARIO) A lei no define de maneira exaustiva 0 objeto do ato administrativo, conferindo margem de liberdade ao administrador para delimitar 0 contetido do ato (ex.: autorizagao de uso de bem pliblico, com a definigdo discricionaria da abrangéncia e das condigées para uso privativo do espaco piblico) OBJETO DETERMINADO (VINCULADO) A lei delimita 0 contetido do ato administrativo sem deixar espago para andlises subjetivas por parte do agente pubblico (ex.: aposentadoria compulséria do servidor ptiblico que completa 75 anos de idade). Enquanto o objeto indeterminado é elemento discriciondrio, o objeto determinado ¢ elemento vinculado. ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS s atributos (ou caracteristicas) dos atos administrativos sao: Presungao de legitimidade e de veracidade Imperatividade AutoexecutoriedadeParcela da doutrina menciona, ainda, a tipicidade como quarto atributo dos atos administrativos unilaterais, uma vez que a Administragao somente pode editar atos que estejam previamente tipificados na legislagao, sendo vedada a edigdo de atos inominados (DI PIETRO, 2009, p. 201). PRESUNGAO DE LEGITIMIDADE E DE VERACIDADE Os atos administrativos presumem-se editados em conformidade com o ordenamento juridico (presungao de legitimidade), bem como as informagées neles contidas presumem-se verdadeiras (presungdo de veracidade) RAZOES QUE JUSTIFICAM A PRESUNGAO DE LEGITIMIDADE E DE VERACIDADE A presungdo de legitimidade e de veracidade dos atos administrativos é justificada por varias raz6es, tais como: a sujei¢do dos agentes publicos ao principio da legalidade, a necessidade de cumprimento de determinadas formalidades para edigao dos atos administrativos, celeridade necessaria no desempenho das atividades administrativas, inviabilidade de atendimento do interesse puiblico, se houvesse a necessidade de provar a regularidade de cada ato editado ete. Trata-se, no entanto, de presungao relativa (juris tantum), pois admite prova em contrario por parte do interessado. PRINCIPAIS EFEITOS DA PRESUNGAO DE LEGITIMIDADE E DE VERACIDADE De acordo com a doutrina, os principais efeitos sao a autoexecutoriedade dos atos administrativos - que sera analisada mais a frente - ¢ a inversdo do énus da prova, que é a necessidade de que o administrado apresente provas de suas alegagées, ao atacar o ato administrativo perante o Judiciario. IMPERATIVIDADEOs atos administrativos s4o, em regra, imperativos ou coercitivos, uma vez que representam uma ordem emanada da Administragao Publica que deve ser cumprida pelo administrado. 1 ATENGAO O atributo da imperatividade, no entanto, nao é encontrado em todos os atos administrativos. E ‘© que ocorre, por exemplo, com os atos negociais (permissées, licengas etc.) e com os atos enunciativos (pareceres, certidées etc.). AUTOEXECUTORIEDADE A autoexecutoriedade dos atos administrativos significa que a Administragao possui a prerrogativa de executar diretamente a sua vontade, inclusive com 0 uso moderado da forga, independentemente da manifestagdo do Poder Judiciario (OLIVEIRA, 2020, p. 321). %& EXEMPLO Demoligao de obras clandestinas, inutilizagao de géneros alimenticios impréprios para consumo, interrupgao de passeata violenta, requisigao de bens em caso de iminente perigo piiblico ete. A doutrina distingue a executoriedade (privilége d'action d'office, executoriedade propriamente dita ou direta) e a exigibilidade (privilége du préalable ou executoriedade indireta). Executoriedade Nesta hipstese (executoriedade direta), 0 agente publico pode utilizar de meios diretos de coergao (forca) para implementar a vontade estatal. Exemplo: demoligao de obras clandestinas etc.Exigibilidade Na segunda hipétese (exigibilidade), o agente piblico utiliza-se de meios indiretos de coergao para compelir administrado a praticar determinada conduta Exemplo: previsdo de multa na hipétese de descumprimento da vontade estatal. t ATENGAO E oportuno destacar que alguns atos nao possuem a autoexecutoriedade (ex.: cobranga de multas, desapropriagao etc.), Assim, para que sejam efetivados, dependem da atuagao do Poder Judiciario. CLASSIFICAGOES DOS ATOS ADMINISTRATIVOS Existem diversos critérios para classificagao dos atos administrativos. Neste tépico, destacaremos alguns. CRITERIO DA FORMAGAO DO ATO: ATOS SIMPLES, COMPOSTOS E COMPLEXOS De acordo com o critério da formagao, os atos administrativos podem ser: ATOS SIMPLES ATOS COMPLEXOS ATOS COMPOSTOS ATOS SIMPLESEditados a partir da vontade de um Unico drgao publico. Exemplo: ato que aplica a sangdo de adverténcia ao servidor. ATOS COMPLEXOS Editados a partir da manifestagao auténoma de érgaos diversos. Exemplo: nomeacao de Ministros do STF, que depende da indicagao do chefe do Executive e da aprovagao do Senado, na forma do art. 101, paragrafo Unico, da CREB ATOS COMPOSTOS Editados a partir da manifestagao de dois érgdos, sendo que o primeiro define o contetido do ato e 0 outro verifica a sua legitimidade. Exemplo: parecer elaborado por agente pUblico que depende do visto da autoridade superior para produzir efeitos CRITERIO DOS DESTINATARIOS: ATOS INDIVIDUAIS (CONCRETOS) E GERAIS (NORMATIVOS) Quanto ao critério dos destinatarios, os atos podem ser: ATOS INDIVIDUAIS (CONCRETOS) ATOS GERAIS (NORMATIVOS) ATOS INDIVIDUAIS (CONCRETOS)Direcionados a individuos determinados. Exemplo: decreto que qualifica a utilidade publica de imével para fins de desapropriacao. ATOS GERAIS (NORMATIVOS) Relacionados a pessoas indeterminadas que se encontram na mesma situagao juridica, Exemplo: decreto que regulamenta a legislagao ambiental CRITERIO DOS EFEITOS: ATOS CONSTITUTIVOS, DECLARATORIOS E ENUNCIATIVOS Em relagao ao critério dos efeitos, os atos podem ser divididos em trés espécies: ATOS CONSTITUTIVOS ATOS DECLARATORIOS ATOS ENUNCIATIVOS ATOS CONSTITUTIVOS So aqueles que criam, modificam ou extinguem direitos. Exemplo: aplicagao de sangao ao servidor. ATOS DECLARATORIOS Declaram a existéncia de situagées juridicas preexistentes ou reconhecem direitos. Exemplo: edigdo de atos vinculados, tais como a licenga para construire a licenga profissional.ATOS ENUNCIATIVOS Atestam determinados fatos ou direitos, bem como envolvem, eventualmente, juizos de valor. Exemplo: certidao que atesta o tempo de servigo do servidor. CRITERIO DA IMPERATIVIDADE: ATOS DE IMPERIO E DE GESTAO Com fundamento no critério da imperatividade, os atos podem ser: ATOS DE IMPERIO ATOS DE GESTAO ATOS DE IMPERIO Decorrem do exercicio do poder de império estatal e devem ser obrigatoriamente observados pelos particulares, Exemplo: demoligao de construgées irregulares. ATOS DE GESTAO Despidos do poder de autoridade. Exemplo: autorizacao de uso de bem publico. CRITERIO DO OBJETO: ATO-REGRA, ATOS SUBJETIVOS E ATO-CONDIGAOA partir do objeto, os atos juridicos podem ser divididos em trés categorias (DUGUIT, 1921, p. 223) ATO-REGRA ATO-CONDIGAO ATO SUBJETIVO ATO-REGRA E 0 ato normativo que possui cardter geral e abstrato, aplicavel a sujeitos indeterminados. Exemplo: regulamentos. ATO-CONDIGAO E 0 ato que investe o individuo em situagdo juridica preexistente, susmetendo-o a aplicagao de certas regras juridicas. Exemplo: nomeagao de servidor pubblico. ATO SUBJETIVO E o ato concreto que cria obrigagées e direitos subjetivos em relagées juridicas especiais. Exemplo: contratos de trabalho dos empregados publicos. CRITERIO DA COMPETENCIA OU DA LIBERDADE DO AGENTE: ATOS VINCULADOS (REGRADOS) E DISCRICIONARIOSDe acordo com o critério da competéncia ou da liberdade do agente, os atos sao divididos em duas espécies: ATOS VINCULADOS (OU REGRADOS) ATOS DISCRICIONARIOS ATOS VINCULADOS (OU REGRADOS) Nao hd margem de liberdade por parte do agente ptiblico, uma vez que os elementos do ato esto integralmente previstos na legislagao Exemplo: licenga para construir; licenga para dirigir vefculo automotor. ATOS DISCRICIONARIOS Ha margem de liberdade para o agente publico analisar a conveniéncia e a oportunidade na edigdo do ato administrativo. Exemplo: autorizacao de uso de bem publico; autorizagao de porte de arma. Trés elementos dos atos administrativos serdo sempre vinculados, a saber: a competéncia, a forma e a finalidade. Os demais elementos (motivo e objeto) podem ser vinculados ou discricionarios, de acordo com a opgao do legislador. OPGAO DO LEGISLADOR Se descrever todos os elementos do ato, sem deixar margem de liberdade ao agente pliblico, o ato a ser praticado sera vinculado; se o legislador deixar margem de liberdade para o agente puiblico fazer escolhas, sera considerado discricionario.CRITERIO DA VALIDADE: ATOS VALIDOS E INVALIDOS No tocante ao critério da validade, os atos sao ATOS VALIDOS ATOS INVALIDOS ATOS VALIDOS Editados em conformidade com a ordem juridica, sendo oportuno lembrar que os atos administrativos séo presumidamente validos. Exemplo: multa de transito aplicada ao condutor que comprovadamente avangou o sinal vermelho. ATOS INVALIDOS Contrarios a ordem juridica. Exemplo: sangao aplicada sem obediéncia ao principio da ampla defesa e do contraditério, direitos assegurados no artigo 5° da Constituigao Federal CRITERIO DA RETRATABILIDADE: ATOS REVOGAVEIS (RETRATAVEIS) E IRREVOGAVEIS (IRRETRATAVEIS) Quanto a retratabilidade, os atos sao: ATOS REVOGAVEIS (RETRATAVEIS)ATOS IRREVOGAVEIS (IRRETRATAVEIS) ATOS REVOGAVEIS (RETRATAVEIS) Podem ser revogados a qualquer momento pela Administragao Publica por razées de conveniéncia e oportunidade. Exemplo: revogacao da autorizagao de uso de bem piiblico. ATOS IRREVOGAVEIS (IRRETRATAVEIS) SAo os que ndo podem ser revogados pela Administragao Publica. Exemplo: licenga para 0 exercicio de profissdo regulamentada ou para dirigir veiculo automotor. CRITERIO DA FORMAGAO OU DA EXEQUIBILIDADE: ATOS PERFEITOS, IMPERFEITOS, PENDENTES E CONSUMADOS No tocante a formago, os atos podem ser: ATOS PERFEITOS ATOS IMPERFEITOS ATOS PENDENTES ATOS CONSUMADOS ATOS PERFEITOSAqueles que completaram o seu ciclo de formagdo e esto aptos para produgao de efeitos juridicos, o que ocorre efetivamente com a sua publicagao. Exemplo: publicagao do ato de exoneragao do servidor. ATOS IMPERFEITOS Aqueles que nao completaram o ciclo de formagao ou que dependem da edigdo de outro ato para se tornarem exequiveis. Exemplo: atos ainda nao publicados ou sujeitos 4 homologago da autoridade superior. ATOS PENDENTES Atos perfeitos que se encontram sujeitos 4 condigao ou ao termo para produgao de efeitos juridicos. Exemplo: exoneragao do servidor a partir de data futura. ATOS CONSUMADOS Aqueles que ja exauriram os seus efeitos, tornando-se irretrataveis, ressalvada a possibilidade de invalidagao quando verificada eventual ilegalidade. Exemplo: a publicagao do ato de exoneracao do servidor, sem a previsdo de condicao ou termo, acarreta o desligamento imediato do servidor, inviabilizando a sua retratagao posterior. CRITERIO DO AMBITO DOS EFEITOS: ATOS EXTERNOS E INTERNOS Quanto aos efeitos, os atos podem ser dividides em duas categorias:ATOS EXTERNOS ATOS INTERNOS ATOS EXTERNOS Produzem efeitos em relagao aos particulares em geral, extrapolando os limites da Administragao. Exemplo: decreto de desapropriagao. ATOS INTERNOS Produzem efeitos no interior da Administragao ou em relagao as pessoas que possuem vinculos especiais com o Estado. Exemplo: promogao do servidor puiblico. CRITERIO DA REPERCUSSAO SOBRE A ESFERA JURIDICA DO PARTICULAR: ATOS AMPLIATIVOS E RESTRITIVOS Em relagao aos efeitos juridicos para o particular, os atos administrativos podem ser. ATOS AMPLIATIVOS ATOS RESTRITIVOS ATOS AMPLIATIVOS Sao aqueles que reconhecem, constituem ou ampliam direitos dos particulares.Exemplo: autorizacao de uso de bem publico. ATOS RESTRITIVOS Restringem direitos ou expectativas dos particulares. Exemplo: revogagao de atos discricionarios. CRITERIO DA EXECUTORIEDADE: ATOS EXECUTORIOS E NAO EXECUTORIOS Os atos administrativos, a partir do critério da autoexecutoriedade, so divididos em duas categorias: ATOS EXECUTORIOS (OU AUTOEXECUTORIOS) ATOS NAO EXECUTORIOS (OU NAO AUTOEXECUTORIOS) ATOS EXECUTORIOS (OU AUTOEXECUTORIOS) Podem ser implementados concretamente pela vontade administrativa, independentemente de manifestagao do Poder Judiciario. Exemplo: ato que determina a demoligao de construgao irregular em area de risco. ATOS NAO EXECUTORIOS (OU NAO AUTOEXECUTORIOS) Dependem da manifestagao do Poder Judicidrio para serem efetivados. Exemplo: cobranga de multa administrativa.VERIFICANDO O APRENDIZADO 1. COM RELAGAO AOS ATOS ADMINISTRATIVOS, ASSINALE A ALTERNATIVA CORRETA: A) Os atos emanados das empresas pliblicas e sociedades de economia mista, no exercicio de atividade econémica, s4o considerados atos administrativos. B) Enquanto os atos administrativos sao eventos materiais que podem repercutir no mundo juridico, os fatos administrativs nao representam a vontade da Administragdo preordenada ao atendimento da finalidade publica, C) A competéncia, a moralidade e a razoabilidade sao elementos dos atos administrativos. D) De acordo com 0 STJ, cabe mandado de seguranga contra ato praticado em licitagéo promovida por sociedade de economia mista ou empresa publica. 2. SAO ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS: A) Agente competente, razoabilidade, moralidade e eficiéncia. B) Agente competente, forma, finalidade, motivo e objeto C) Finalidade, motivo, forma, razoabilidade e proporcionalidade. D) Finalidade, motivo, forma, razoabilidade e eficiéncia GABARITO 1. Com relagdo aos atos administrativos, assinale a alternativa correta: Aalternativa "D “ esta correta. Os atos administrativos séo emanados no exercicio da fungao piiblica, ainda que exercida por entidades de direito privado, Conforme disposto na Stimula 333 do STJ, os atos oriundos daslicitages promovidas por empresas estatais podem ser impugnados por mandado de seguranga, pois constituem atos de autoridade. 2. Sdo elementos dos atos administrativos: Aalternativa "B “ esta correta. Os atos administrativos sao espécies de atos juridicos, Assim como os atos juridicos privados, possuem sujeito, objeto e forma, Especificamente, o agente publico deve ser competente para © exercicio da fungdo, além dos demais elementos que compdem os atos administrativos: forma, finalidade, motivo e objeto. MODULO 2 © Diferenciar os atos vinculados e discriciondrios, com a conceituagao do mérito administrativo e os limites ao seu controle DISCRICIONARIEDADE E VINCULAGAONo video a seguir, o professor Bernardo Strobel abordard a discricionariedade e vinculagao, demonstrando suas diferengas e consequéncias. Para assistir a um video D, sobre o assunto, acesse a ° vers&o online deste conteudo —o— grau de liberdade na atuagao dos agentes publicos pode variar de intensidade a partir da opgao adotada pelo legislador. Em determinados casos, legislador autoriza, expressa ou implicitamente, a realizacdo de opgées pelo agente, a partir de critérios de conveniéncia e de oportunidade. Trata-se da atuagdo discriciondria do agente puiblico (ex.: autorizago de uso de bem ptiblico) Por outro lado, o legislador pode descrever, na prépria norma juridica, todos os elementos do ato administrative que deverao ser observados pelo agente, sem qualquer margem de liberdade. Nesse caso, a atuagao ¢ vinculada (ex.: edigdo de licenga para dirigir veiculo automotor). A distingao entre atos vinculados e discricionarios, portanto, relaciona-se com a existéncia ou no de liberdade conferida ao agente piiblico para fazer escolhas ou tomar decisdes. «i ATENGAO Em relagao aos elementos dos atos administrativos, a competéncia, a forma e a finalidade, de acordo com a doutrina majoritaria, sao sempre vinculadas. Quanto aos demais elementos (motivo e objeto), podem ser vinculados ou discricionérios. MERITO ADMINISTRATIVOO mérito ¢ a liberdade conferida pelo legislador ao agente piiblico para exercer 0 juizo de ponderagao dos motivos e escolher os objetos dos atos administrativos discricionarios (OLIVEIRA, 2020, p. 316). Verifica-se, assim, que 0 mérito relaciona-se com o motivo e/ou objeto dos atos discriciondrios. MERITO E possivel afirmar que o mérito é 0 nticleo dos atos administrativos discriciondrios. «1 ATENGAO Nao hd mérito na edigdo de atos vinculados, ja que nao ha uma liberdade para exercicio de conveniéncia do administrador. CONTROLE JUDICIAL DOS ATOS ADMINISTRATIVOS DISCRICIONARIOS O controle dos atos administrativos é dividido em duas espécies: CONTROLE DE LEGALIDADE CONTROLE DO MERITO CONTROLE DE LEGALIDADE Adequacao formal do ato administrativo com a legislagao.CONTROLE DO MERITO Verificagdo da conveniéncia e da oportunidade relativas ao motivo e ao objeto do ato administrativo. controle jurisdicional sobre os atos oriundos dos demais Poderes (Executivo e Legisiativo) restringe-se aos aspectos de legalidade, sendo vedado ao Poder Judiciario substituir-se ao administrador e ao legislador para definir, dentro da moldura normativa, qual a deciso mais conveniente ou oportuna para o atendimento do interesse puiblico, sob pena de afronta ao. principio constitucional da separagao de poderes. Portanto, o Judicidrio deve invalidar os atos ilegais da Administragdo, mas no pode revoga-los, por razées de conveniéncia e oportunidade (STF, RE 1.083.955 AgRIDF, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe-122 07.06.2019). © controle judicial da discricionariedade administrativa evoluiu ao longo do tempo. Apés 0 abandono da nogao de imunidade judicial da discricionariedade, varias teorias procuraram explicar e legitimar 0 controle judicial da atuagao estatal discriciondria, com destaque para trés teorias que sero estudadas a seguir TEORIA DO DESVIO DE PODER (DETOURNEMENT DE POUVOIR) OU DESVIO DE FINALIDADE O Judicidrio deve anular ato administrativo em desacordo com a finalidade da norma. Exemplo: a remogao ex officio (sem requerimento, por iniciativa da prépria Administragao) de um servidor devido a perseguigao pessoal do seu chefe). TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES Se 0 agente expuser os motivos do ato, a sua validade dependera da correspondéncia com a realidade. Exemplo: a exoneragao de agente ocupante de cargo em comisséio motivada pelo suposto descumprimento do hordrio de trabalho quando resta comprovado que a jorada de trabalho foi integralmente cumprida TEORIA DOS PRINCIPIOS JURIDICOS (JURIDICIDADE) Invalidagao do ato que viole a lei ou os principios da Administragao Publica.Exemplo: a invalidagao da nomeagao de parente para cargo comissionado, em contrariedade a Stimula Vinculante 13 do STF. PLANOS DE EXISTENCIA, VALIDADE E EFICACIA DOS ATOS ADMINISTRATIVOS Os atos administrativos, espécies de atos juridicos, podem ser analisados a partir dos seguintes planos: EXISTENCIA (elementos de estruturagao dos atos) VALIDADE (compatibilidade com 0 ordenamento juridico) EFICACIA (aptidao para produgdo de efeitos juridicos) Os efeitos dos atos administrativos, por sua vez, podem ser divididos da seguinte maneira (MELLO, 2006, p. 369-370) EFEITOS TiPICOS (OU PROPRIOS) So os efeitos principais, previstos em lei e que decorrem diretamente do ato administrativo (ex.: 0 ato de demissdo acarreta a extingdo do vinculo funcional do servidor), EFEITOS ATIPICOS (OU IMPROPRIOS)Sao efeitos secundarios do ato administrativo. Os efeitos atipicos subdividem-se em duas categorias: 1) Efeitos preliminares (ou prodrémicos): produzidos durante a formagao do ato administrativo (ex.: ato sujeito ao controle por parte de outro érgao, tal como ocorre com determinados pareceres que sé produzem efeitos apés o visto da autoridade superior. Nesse caso, a elaboragao do parecer acarreta 0 dever de emissao do ato de controle pela autoridade superior). 2) Efeitos reflexos: so os produzidos em relagao a terceiros, estranhos a relagao juridica formalizada entre a Administragao e o destinatdrio principal do ato (ex.: a desapropriagaio do imével, que estava locado a terceiro, acarreta diretamente a perda da propriedade em relacao ao proprietario e, reflexamente, a rescisdo do contrato de locagao quanto ao locatario). E possivel encontrar as seguintes situagdes envolvendo os referidos planos dos atos administrativos: PERFEITO, VALIDO E EFICAZ PERFEITO, INVALIDO E EFICAZ PERFEITO, VALIDO E INEFICAZ PERFEITO, INVALIDO E INEFICAZ PERFEITO, VALIDO E EFICAZ Ato que concluiu 0 seu ciclo de formagao, com a presenga de todos seus elementos, em compatibilidade com a lei e apto para produgao dos efeitos tipicos. PERFEITO, INVALIDO E EFICAZ Ato que concluiu 0 seu ciclo de formagao e, apesar de violar o ordenamento juridico, produz seus efeitos. Exemplos: contrato administrativo, celebrado sem licitagao, fora das hipsteses permitidas pela lei, que foi declarado nulo apés trés meses de execugao.PERFEITO, VALIDO E INEFICAZ Ato que concluiu 0 seu ciclo de formagao, em conformidade com o ordenamento juridico, mas que nao possui aptiddo para produzir efeitos em virtude da fixacdo de termo inicial ou de condigao suspensiva, bem como aqueles que dependem da manifestagao de outro érgéo controlador. Exemplo: exoneragao a pedido do servidor a contar de data futura. PERFEITO, INVALIDO E INEFICAZ Ato que concluiu o seu ciclo de formagao, mas encontra-se em desconformidade com 0 ordenamento juridico e nao possui aptidao para produzir efeitos juridicos Exemplo: concurso puiblico, com exigéncias inconstitucionais, cujo resultado final ainda néo foi homologado e publicado. EXTINGAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS Os atos administrativos podem ser extintos por diferentes motivos, o que justifica o elenco das seguintes espécies de extingao (OLIVEIRA, 2020, p. 336): a) Normal ou natural; b) Subjetiva; c) Objetiva; d) Por manifestagao de vontade do particular: renuncia e recusa; ) Por manifestagao de vontade da Administragao: caducidade, cassagao, anulagao e revogagao. EXTINGAO NORMAL OU NATURALO ato administrativo é extinto naturalmente quando produz seus efeitos ou quando expira o prazo nele estipulado. we EXEMPLO O ato que concede férias é extinto com o término das férias pelo servidor. EXTINGAO SUBJETIVA A extingdo subjetiva refere-se ao desaparecimento do beneficiario. w& EXEMPLO Falecimento do servidor extingue a relacao funcional. EXTINGAO OBJETIVA A extingao objetiva ocorre quando desaparece o objeto da relagao juridica. ww EXEMPLO Extingaio do ato que determina a reforma de edificio quando 0 bem é destruido por inundagao. EXTINGAO POR MANIFESTAGAO DE VONTADE DO PARTICULAR: RENUNCIA E RECUSAO ato administrativo pode ser extinto a pedido do préprio interessado. A reniincia ocorre quando o beneficidrio requer a extingdo do ato apés usufruir parcialmente dos seus efeitos. wk EXEMPLO Exoneracdo a pedido do servidor extingue a relagao funcional. A recusa é a extingao do ato administrativo por vontade do particular antes da produgao de seus efeitos. we EXEMPLO A recusa do particular em utilizar 0 bem puiblico objeto de autorizago de uso EXTINGAO POR MANIFESTAGAO DE VONTADE DA ADMINISTRAGAO: CADUCIDADE, CASSAGAO, ANULAGAO E REVOGAGAO A extingdo dos atos administrativos pode ocorrer por manifestagao de vontade da Administragdo Publica, tendo em vista razées de legalidade ou de mérito administrativo (conveniéncia e oportunidade). Trata-se do principio da autotutela administrativa, que reconhece a prerrogativa de invalidagao dos atos ilegais ou de revogagao de atos licitos, mas inconvenientes ou inoportunos, pela propria Administragdo (Stmulas 346 e 473 do STF; art. 53 da Lei 9.784/1999). Inserem-se nessa categoria a caducidade, a cassagdo, a anulacao e a revogagao. CADUCIDADE A caducidade é a extingao do ato administrative quando a situagdo nele contemplada nao é mais tolerada pela nova legislagao.O ato administrativo, no caso, é editado regularmente, mas torna-se ilegal em virtude da alteracdo legislativa. Exemplo: caducidade da autorizagao de uso do bem puiblico quando a referida ocupagao torna-se vedada pela nova legislacao. Importante ressaltar que 0 termo “caducidade” possui sentides diversos no Ambito do Direito Administrativo. Assim, ao contrario do sentido aplicado ao ato administrativo e referido anteriormente, a legislagao utiliza o termo nos contratos de concessdo de servicos piblicos para fazer referéncia extingao do contrato por inadimplemento do concessionario (art. 38 da Lei 8987/1995). CASSACGAO A cassagao ¢ a extingdo do ato administrative por descumprimento das condigdes fixadas pela Administracao ou ilegalidade superveniente imputada ao beneficiario do ato. Exemplo: cassagao da licenga para dirigir quando o motorista descumpre as regras do Cédigo de Transito Brasileiro, A cassago representa verdadeira sangdo e, por essa azo, deve ser precedida de ampla defesa e de contraditério. ANULAGAO A anulagdo ¢ a invalidagao do ato administrativo editado de forma ilegal. Exemplo: licenga para dirigir vefculo automotor a menor de idade, em desconformidade com a lei, Assim como ocorre na caducidade e na cassagao, a anulagao pressupée ilegalidade. No entanto, as hipéteses nao se confundem. Na caducidade, a ilegalidade ¢ superveniente e nao imputada ao administrado; na cassagao, é superveniente e decorre da conduta do beneficidrio do ato; na anulago, a ilegalidade ¢ originaria, independentemente do responsavel pelo descumprimento da ordem juridica (OLIVEIRA, 2020, p. 339) ‘A competéncia para anular o ato administrativo ilegal é ampla e pode ser exercida pelos trés Poderes: a) Poder Executivo: a Administracdo Publica, no exercicio da autotutela, possui a prerrogativa para invalidar seus atos ilegais, conforme descrito na Sumula 473 do STF: “A administragao pode anular seus préprios atos, quando eivados de vicios que os tornam ilegais, porque delesno se originam direitos; 1u revogé-los, por motivo de conveniéncia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciagao judicial” b) Poder Judiciario: o Judiciario deve controlar a legalidade e a constitucionalidade dos atos juridicos em geral, inclusive os atos administrativos, em virtude da previsdo do artigo 5°, XXXV, da Constituigao, de inafastabilidade do controle jurisdicional. c) Poder Legislativo: o Legisiativo controla a legalidade dos atos do Poder Executive (ex. art. 49, V, da CRFB), com auxilio do Tribunal de Contas (art. 70 da CRFB). A anulagao do ato administrativo pressupée, necessariamente, a obediéncia aos principios da ampla defesa e do contraditério. Em razao da ilegalidade origindria, a extingao opera efeitos retroativos (ex tunc), com o intuito de evitar a produgdo de efeitos antijuridicos pelo ato em afronta ao principio da legalidade. No controle de legalidade do ato administrativo, a Administrago Publica pode modular os efeitos da invalidacdo do ato ilegal, de maneira andloga 4 modulagdo de feitos no controle de constitucionalidade, na forma do art. 27 da Lei 9.868/1999 (OLIVEIRA, 2020, p. 340). Em reforgo a possibilidade de relativizagao dos efeitos retroativos da anulacdo, o art. 24 da LINDB, incluido pela Lei 13.655/2018, proibe que a mudanga de interpretagao acarrete a invalidagdo das situagdes plenamente constituidas. A decisao administrativa, controladora e judicial que anular o ato administrativo ilegal deve considerar as suas consequéncias praticas, juridicas e administrativas, na forma dos arts. 20 ¢ 21 da LINDB, inseridos pela Lei 13.655/2018, A anulagdo, em regra, gera o dever de indenizar por parte da Administragao Publica, salvo na hipétese em que o administrado contribuiu para a pratica da ilegalidade. REVOGAGAO A revogacao é a extingao do ato administrative legal por razées de conveniéncia e ‘oportunidade. Exemplo: revogacao da autorizagao de uso da via piiblica para instalagdo de barraca para venda de artesanato. A revogacao pressupée a reavaliagao do mérito administrativo, com a extingao do ato valido, mas que se tornou inconveniente ou inoportuno. Em consequéncia, a revogagao incide sobre o ato discricionario, que pressupde a avaliagao do mérito quando da sua edigdo, sendo afastada a revogagao de atos administrativos vinculadosque nao deixam margem de liberdade ao administrador. A competéncia para revogar atos administrativos ¢ restrita ao drgao que os editou. Assim, o ato discricionario editado pelo Poder Executive somente pode ser revogado pelo préprio Executivo, sendo vedada a revogagao pelo Judicidrio ou pelo Legislativo, tendo em vista o principio constitucional da separacao de poderes. ‘A revogacao do ato administrative deve ser precedida da citiva prévia do interessado, considerando a ampla defesa e 0 contraditorio. Enquanto a anulagao possui cardter vinculado, a revogacao denota atuagao discriciondria do Poder Publico. Nesse sentido, o art, 53 da Lei 9.784/1999 estabelece: “A Administragao deve anular seus préprios atos, quando eivados de vicio de legalidade, e pode revogd-los por motivo de conveniéncia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.” A revogaco tem por objeto ato legal, mas inconveniente ou inoportuno, 0 que justifica carater prospectivo (ex nunc) dos efeitos da extingdo, respeitando-se todos os efeitos até entao produzidos pelo ato revogado Em virtude da inexisténcia de danos ao administrado, a revogagao nao acarreta, em regra, indenizaco, pois dela resulta a extingdo de atos discricionarios que nao geram direitos subjetivos aos respectivos beneficidrios, detentores de mera expectativa de direito, Existem, contudo, situagdes excepcionais que podem justificar a indenizagao do administrado, inclusive a partir dos principios da boa-fé e da protegao da confianga legitima (ex.: revogagao da permissao qualificada de uso de bem puiblico antes do prazo estipulado no termo assinado pela Administragao) A revogaco possui limites e nao pode ser implementada, por exemplo, nos seguintes casos: a) Atos vinculados: a revogagao pressupde mérito administrativo, inexistente nos atos vinculados, como vimos ha pouco. Registre-se, todavia, que o STF admite, excepcionalmente, a revogagao da licenga para construir o que é considerado ato vinculado (STF, 2* Turma, RE 105.634/PR, Rel. Min, Francisco Rezek, DJ 08.11.1985, p. 20.107) b) Atos que exauriram seus efeitos ou com prazo expirado: os que ja produziram seus efeitos e aqueles com prazos expirados sao extintos do mundo juridico, inexistindo a possibilidade de revogar atos inexistentes (ex.: apés a extingao do vinculo funcional do servidor, 0 ato de exoneragdo ndo pode ser revogado)¢) Atos preciusos no processo administrativo: a edigao de novo ato acarreta a preclusdo do anterior, que ndo pode mais ser revogado (ex.: impossibilidade de revogagao do ato que ouviu testemunha em processo disciplinar quando a comissao ja apresentou parecer final). d) Atos que geram direitos adquiridos: os atos que acarretam direitos adquiridos néo podem ser revogados, tendo em vista o art. 5°, XXXVI, da CRFB e a Stimula 473 do STF. e) “Meros atos administrativos”: parcela da doutrina costuma afirmar que os “meros atos administrativos" (ex.: certidées, atestados, pareceres) nao podem ser revogados, pois os efeitos destes estao estabelecidos na lei (GASPARINI, 2007, p. 109). CONVALIDAGAO OU SANATORIA A convalidagao ou sanatéria é 0 salvamento do ato administrativo que apresenta vicios sanaveis. Trata-se de hipétese de ponderagao de interesses ou principios no Ambito do Direito Administrativo que relativiza o dever de anulagao de atos ilegais, pois a convalidagao pressupée a ponderacao entre o principio da legalidade e outros principios igualmente constitucionais (seguranga juridica, boa-fé, confianga legitima etc.) Em determinadas situagées, a partir da interpretagao sistematica do ordenamento juridico, a anulago do ato, por ilegalidade, pode ser mais prejudicial que a sua convalidagao. © SAIBA MAIS A jurisprudéncia dos nossos tribunais utiliza frequentemente o principio da seguranga juridica para limitar a autotutela administrativa e resguardar os efeitos dos atos ilegais que beneficiem particulares. w EXEMPLO© STJ eo STF, com fundamento na seguranga juridica, convalidaram atos de nomeagéio de agentes piiblicos que nao foram precedidos de concurso publico, quando ultrapassado longo periodo de tempo (STJ, 5* Turma, RMS 25.652/PB, Rel. Min. Napoledo Nunes Maia Fitho, DJe 13.10.2008; STF, Tribunal Pleno, MS 22.357/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 05.11.2004, p. 6). Ha controvérsia na doutrina quanto a aplicabilidade da dicotomia “ato nulo versus ato anuldvel’, oriunda do Direito Civil, ao Direito Administrativo, Ato nulo De um lado (teoria monista), parcela da doutrina sustenta que os atos administrativos ilegais so sempre nulos (MEIRELLES, 1997, p. 189). Ato anulavel De outro lado, parte da doutrina (teoria dualista) admite a existéncia de atos administrativos nulos ou anulaveis quando os vicios forem, respectivamente, insanaveis ou sanaveis (DI PIETRO, 2009, p. 245). ViClIOS SANAVEIS E INSANAVEIS A propria possibilidade de convalidagdo parece confirmar a existéncia de atos administrativos nulos ou anulaveis, em razdo de graus diversos de vicios de legalidade: Vicios insandveis * Acarretam a nulidade e nao admitem a convalidagao; + Dizem respeito ao motivo, ao objeto (quando Unico), a finalidade e a falta de congruéncia entre 0 motivo e o resultado do ato administrativo.Vicios sanaveis + Nao contaminam a esséncia do ato e podem ser convalidados pela Administragao Publica; + Sao os relacionados 4 competéncia, a forma (inclusive vicios formais no procedimento administrative) ¢ ao objeto, quando este ultimo for pluirimo (quando 0 ato possuir mais de um objeto). A distingdo entre vicios sanaveis e insanaveis para fins de convalidagao do ato administrative foi consagrada no art. 55 da Lei 9.784/1999 que dispoe: EM DECISAO NA QUAL SE EVIDENCIE NAO ACARRETAREM LESAO AO INTERESSE PUBLICO NEM PREJUIZO A TERCEIROS, OS ATOS QUE APRESENTAREM DEFEITOS SANAVEIS PODERAO SER CONVALIDADOS PELA PROPRIA ADMINISTRAGAO. A partir do referido dispositivo legal, além dos vicios sanaveis, a convalidago pressupée a inexisténcia de lesdo ao interesse piblico, bem como a auséncia de prejuizos a terceiros. Mencione-se, ainda, que a mé-fé do particular impede a convalidacao do ato administrativo, na forma prevista no art. 54 da Lei 9.784/1999, ESPECIES DE CONVALIDAGAO A convalidagao pode ser dividida em duas espécies: CONVALIDAGAO VOLUNTARIA Decorre da manifestagao da Administragdo Publica e pode ser dividida em trés espécies - ratificagao, reforma e conversdo. A reforma e a conversdo referem-se aos vicios em um dosobjetos do ato administrativo. + A ratificagao & a convalidagao do ato administrative que apresenta vicios de competéncia ou de forma. Exemplo: ato editado verbalmente, de forma irregular, pode ser posteriormente ratificado pela forma eserita. + Na reforma, 0 agente publico retira 0 objeto invalido do ato e mantém o outro objeto valido. Exemplo: ato que concede dois beneficios remuneratérios para determinado servidor na hipétese que apenas um deles teria direito; a autoridade competente por reformar o ato € excluir 0 beneficio concedido irregularmente e preservar 0 outro beneficio regular. + A converséo, por sua vez, é a reforma com o acréscimo de novo objeto. Exemplo: ato que nomeia trés servidores para atuarem em determinada comissao disciplinar; constatado que um dos nomeados era parente do investigado, a autoridade competente exclui 0 integrante da comissdo, substituindo-o por outro agente imparcial, com a manutengao dos demais membros da comissao. CONVALIDAGAO INVOLUNTARIA Opera-se pelo decurso do tempo e independe de manifestagdo administrativa (decadéncia administrativa). Relaciona-se a decadéncia administrativa que constitui a perda do direito da Administragéo Publica de anular o ato administrativo ilegal, tendo em vista o decurso do tempo. Nesse caso, os principios da seguranga juridica, da confianga legitima e da boa-fé prevalecem sobre 0 principio da legalidade por op¢ao do préprio legislador que estabelece prazo para a anulagao de atos ilegais Em ambito federal, o art. 54 da Lei 9.784/1999 dispée: O DIREITO DA ADMINISTRAGAO DE ANULAR OS ATOS ADMINISTRATIVOS DE QUE DECORRAM EFEITOS FAVORAVEIS PARA OS DESTINATARIOS DECAI EMCINCO ANOS, CONTADOS DA DATA EM QUE FORAM PRATICADOS, SALVO COMPROVADA MA-FE. A Stmula 633 do STJ dispée que: ALEIN. 9.784/1999, ESPECIALMENTE NO QUE DIZ RESPEITO AO PRAZO DECADENCIAL PARA A REVISAO DE ATOS ADMINISTRATIVOS NO AMBITO DA ADMINISTRAGAO PUBLICA FEDERAL, PODE SER APLICADA, DE FORMA SUBSIDIARIA, AOS ESTADOS E MUNICIPIOS, SE INEXISTENTE NORMA LOCAL E ESPECIFICA QUE REGULE A MATERIA. A convalidagao dos atos administrativos ilegais configura, em regra, atuagao discricionaria da Administragao Publica. Ao ponderar os principios em conflito no caso concreto, a Administragao pode optar, motivadamente, pela manutengdo do ato ilegal no mundo juridico (MOREIRA NETO, 2009, p. 242). Em determinados casos, no entanto, a convalidagdo sera vinculada. E 0 que ocorre, por ‘exemplo, no caso de ato administrativo vinculado editado por agente piiblico incompetente. Nesse caso, o agente piiblico competente deverd ratificar, necessariamente, o ato, caso 0 particular tenha preenchido os respectivos requisitos legais para edigdio do ato, pois, na hipétese, no ha margem de liberdade para o administrador avaliar a conveniéncia e a oportunidade na edigao/convalidagao do ato, uma vez que se trata de ato originariamente vinculado (ZANCANER, 2008, p. 54-70). VERIFICANDO O APRENDIZADO41. EM RELAGAO AO CONTROLE JUDICIAL DOS ATOS ADMINISTRATIVOS, E CORRETO AFIRMAR: A) 0 controle jurisdicional sobre os atos do Poder Executivo abrange os aspectos de legalidade, sendo vedado ao Poder Judicidrio substituir-se ao administrador para definir qual a decisdo mais conveniente ou oportuna para o atendimento do interesse public B) Em atengdo ao principio da separagao de poderes, 0 Poder Judicidrio nao pode anular atos do Poder Executivo. C) O Poder Judiciario pode revogar atos discricionarios do Poder Executivo. D) A violagao aos principios constitucionais ndo justifica a anulacao de atos administrativos SOBRE A EXTINGAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS, ASSINALE A ALTERNATIVA CORRETA: A) 0 Poder Executivo deve anular os seus atos ilegais e pode revogar os atos discricionérios inconvenientes ou inoportunos. B) A anulagdo dos atos ilegais gera efeitos prospectivos, preservando-se todos os efeitos jd produzidos. C) A revogacao de ato ilegal retroage ao momento da sua edigao. D) 0 Poder Executivo nao possui a prerrogativa de anular os seus atos ilegais, uma vez que essa atribuigdo é exclusiva do Poder Judiciario. GABARITO 1. Em relagao ao controle judicial dos atos administrativos, é correto afirmar: Aalternativa "A" esta correta. © controle judicial dos atos administrativos deve verificar a compatibilidade dos respectivos atos com a lei e os principios constitucionais. No exercicio de sua fungao tipica, cabe ao Poder Judiciario, mediante provocagao, anular atos contrarios a ordem juridica, mas isso nao abrange a revogacao de atos discricionarios por simples reavaliagaio de conveniéncia e oportunidadeSobre a extingao dos atos administrativos, assinale a alternativa correta: Aalternativa "A esta correta, De acordo com o principio da autotutela, consagrado na Sumula 473 do STF e no art. 53 da Lei 9.784/1999, o Poder Executivo tem o dever de anular os seus préprios atos quando contrariarem a legislagao, assim como podera revogar os atos validos que se tormarem inconvenientes ou inoportunos. CONCLUSAO CONSIDERAGOES FINAIS Os atos administrativos representam importante instrumento de manifestagao de vontade da Administrago Publica, com a constituigdo, modificagées e extingao de relacdes juridicas. E por meio do ato administrative que a Administragao Publica alcanga o interesse piblico delineado na legislagao. Nos tltimos anos, a processualizagao da atividade administrativa revelou a necessidade de uma abertura de didlogo entre a Administragdo Publica ¢ os particulares, viabilizando a participagao dos destinatarios na formulagao da propria decisao estatal. Isso nao afasta, ao menos de maneira absoluta, a relevancia dos atos administrativos, mas reforgam o carater democratico e consensual da Administragdo Publica contemporanea. A compreensao adequada dos atos administrativos, seus elementos, atributos, suas classificagées, formas de controle e tipos de extingdo é salutar para todos aqueles que se relacionam com o Poder Pubblico.Para ouvir um podcast sobre o assunto, acesse a versao online deste conteudo. REFERENCIAS BRASIL, STF, RE 1.083.955 AgR/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe-122 07.06.2019. BRASIL, STJ, RMS 10165/DF, Rel. Min. Vicente Leal, 6° Turma, DJ 04.03.2002. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 22. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 22. ed. Sao Paulo: Atlas, 2009. DUGUIT, Leén. Traité de Droit Constitutionnel. T. 1., 2. ed. Paris: Ancienne Librairie Fontemoing, 1921. GASPARINI, Diégenes. Direito administrativo. 12. ed. Sdo Paulo: Saraiva, 2007 JUSTEN FILHO, Marcal. Curso de direito administrativo. 4. ed. Sao Paulo: Saraiva, 2009. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 22. ed. S4o Paulo: Malheiros, 1997. MELLO, Celso Anténio Bandeira de. Curso de direito administrativo, 21, ed, Sao Paulo: Malheiros, 2006. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009.OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de direito administrativo. 8. ed. Sao Paulo: Método, 2020. ZANCANER, Weida. Da convalidagao e da invalidacao dos atos administrativos. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 2008. EXPLORE+ Procure ler o texto intitulado Concursos piiblicos, separagao de poderes e controle judicial sob 4 ética do STF: deferéncia ou ativismo?, de autoria do jurista Rafael Carvalho Rezende Oliveira, com 0 objetivo de compreender os limites do controle judicial da atuagao administrativa Procure ler o texto intitulado Ativismo judicial, pragmatismo e capacidades institucionais — As novas tendéncias do controle judicial dos atos administrativos, de autoria do jurista Rafael Carvalho Rezende Oliveira, com o objetivo de aprimorar o entendimento sobre as tendéncias do controle dos atos administrativos. CONTEUDISTA Rafael Carvalho Rezende Oliveira @ CURRICULO LATTES